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ACRDO N. 574/2014
Processo n. 818/14
Plenrio
Relator: Conselheiro Joo Pedro Caupers



Acordam, em Plenrio, no Tribunal Constitucional:

I Relatrio

1. O Presidente da Repblica requer, nos termos do n. 1 do artigo 278. da Constituio
da Repblica Portuguesa (CRP) e dos artigos 51., n. 1, e 57., n. 1, da Lei de
Organizao, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), que o
Tribunal Constitucional aprecie a conformidade com a Constituio das normas
constantes dos nmeros 1 a 15 do artigo 2. e dos nmeros 1 a 3 do artigo 4. do Decreto
n. 264/XII da Assembleia da Repblica, recebido na Presidncia da Repblica no dia
30 de julho de 2014 para ser promulgado como lei.
O pedido de fiscalizao de constitucionalidade apresenta a seguinte fundamentao:

1
Pelo Decreto n. 264/XII, a Assembleia da Repblica aprovou o regime que estabelece os mecanismos
das redues remuneratrias temporrias e as condies da sua reverso no prazo mximo de quatro
anos.

2
Independentemente do juzo quanto ao mrito das solues contidas no Decreto em apreciao,
importa garantir que da sua aplicao no resulte incerteza jurdica numa matria de to
grande importncia para a economia nacional.

3
Com efeito, o Decreto em apreciao visa aprovar medidas destinadas ao cumprimento das
obrigaes internacionais do Estado, sobretudo no contexto da Unio Europeia, resultantes,
em particular, do Pacto de Estabilidade e Crescimento e do Tratado de Estabilidade,
Coordenao e Governao da Unio Econmica e Monetria (Tratado Oramental).

4
As normas em causa so suscetveis de violar princpios e normas constitucionais como o
princpio da igualdade, previsto no artigo 13 da Constituio e o princpio da proteo da
confiana, nsito ao princpio do Estado de direito constante do artigo 2 da Constituio, tal
como resulta da interpretao que destes princpios vem sendo feita pela jurisprudncia do
Tribunal Constitucional, em especial nos acrdos n. 353/2012, n. 187/2013, e n. 413/2014.

5
O presente pedido no visa pr em causa a necessidade e urgncia da adoo de medidas que
garantam o cumprimento das obrigaes internacionais assumidas pelo Estado Portugus mas,
to-s, assegurar que, em face da existncia das dvidas de constitucionalidade mencionadas
no nmero anterior, tais medidas passam o crivo da conformidade com a Lei Fundamental, de
modo a instilar a necessria confiana nos agentes econmicos e sociais destinatrios destas
normas e preservar a credibilidade externa do Pas.

O Presidente da Repblica requer o pedido de fiscalizao de constitucionalidade nos
seguintes termos:

Ante o exposto, e no deixando de ponderar a solicitao do Governo nesta matria, requeiro,
nos termos do n 1 do artigo 278 da Constituio, bem como do n 1 do artigo 51 e n 1 do artigo 57
da Lei n 28/82, de 15 de novembro, a fiscalizao preventiva da constitucionalidade das referidas
normas do artigo 2 e do artigo 4 do Decreto n 264/XII da Assembleia da Repblica, por violao dos
artigos 2 e 13 da Constituio.

2. O requerimento deu entrada neste Tribunal no dia 31 de julho de 2014 e o pedido foi
admitido na mesma data.

3. Notificada para o efeito previsto no artigo 54. da Lei do Tribunal Constitucional, a
Presidente da Assembleia da Repblica veio apresentar resposta na qual oferece o
merecimento dos autos.

4. No dia 4 de agosto foi recebida no Tribunal uma carta do Primeiro-Ministro,
requerendo a juno aos autos de vrios documentos, um dos quais uma Nota Tcnica
sobre as questes suscitadas no presente processo de apreciao da constitucionalidade,
tendo, na mesma data, o requerimento sido admitido e junto aos autos.

5. Elaborado o memorando a que se refere o artigo 58., n. 2, da LTC, e tendo este sido
submetido a debate, cumpre agora decidir de acordo com a orientao que o Tribunal
fixou.

II Fundamentao

6. o seguinte o teor das normas que cumpre apreciar:

Artigo 2.
Reduo remuneratria
1 - So reduzidas as remuneraes totais ilquidas mensais das pessoas a que se refere o
n. 9, de valor superior a 1500, quer estejam em exerccio de funes naquela data, quer
iniciem tal exerccio, a qualquer ttulo, depois dela, nos seguintes termos:
a) 3,5% sobre o valor total das remuneraes superiores a 1500 e inferiores a 2000;
b) 3,5% sobre o valor de 2000 acrescido de 16% sobre o valor da remunerao total que
exceda os 2000, perfazendo uma reduo global que varia entre 3,5% e 10%, no caso das
remuneraes iguais ou superiores a 2000 at 4165;
c) 10% sobre o valor total das remuneraes superiores a 4165.
2 - Exceto se a remunerao total ilquida agregada mensal percebida pelo trabalhador for
inferior ou igual a 4165, caso em que se aplica o disposto no nmero anterior, so reduzidas em 10%
as diversas remuneraes, gratificaes ou outras prestaes pecunirias nos seguintes casos:
a) Pessoas sem relao jurdica de emprego com qualquer das entidades referidas no n. 9,
nestas a exercer funes a qualquer outro ttulo, excluindo-se as aquisies de servios;
b) Pessoas referidas no n. 9 a exercer funes em mais de uma das entidades mencionadas
naquele nmero.
3 - As pessoas referidas no nmero anterior prestam, em cada ms e relativamente ao ms
anterior, as informaes necessrias para que os rgos e servios processadores das remuneraes,
gratificaes ou outras prestaes pecunirias possam apurar a reduo aplicvel.
4 - Para efeitos do disposto no presente artigo:
a) Consideram-se remuneraes totais ilquidas mensais as que resultam do valor agregado de
todas as prestaes pecunirias, designadamente remunerao base, subsdios, suplementos
remuneratrios, incluindo emolumentos, gratificaes, subvenes, senhas de presena, abonos,
despesas de representao e trabalho suplementar, extraordinrio ou em dias de descanso e feriados;
b) No so considerados os montantes abonados a ttulo de subsdio de refeio, ajuda de
custo, subsdio de transporte ou o reembolso de despesas efetuado nos termos da lei, os montantes
pecunirios que tenham natureza de prestao social e nomeadamente os montantes abonados ao
pessoal das foras de segurana a ttulo de comparticipao anual na aquisio de fardamento;
c) Na determinao da reduo, os subsdios de frias e de Natal so considerados mensalidades
autnomas;
d) Os descontos devidos so calculados sobre o valor pecunirio reduzido por aplicao do
disposto nos n.s 1 e 2.
5 Nos casos em que da aplicao do disposto no presente artigo resulte uma remunerao
total ilquida inferior a 1500, aplica-se apenas a reduo necessria a assegurar a perceo daquele
valor.
6 - Nos casos em que apenas parte da remunerao a que se referem os n.s 1 e 2 sujeita a
desconto para a Caixa Geral de Aposentaes, IP, ou para a segurana social, esse desconto incide sobre
o valor que resultaria da aplicao da reduo prevista no n. 1 s prestaes pecunirias objeto daquele
desconto.
7 - Quando os suplementos remuneratrios ou outras prestaes pecunirias forem fixados em
percentagem da remunerao base, a reduo prevista nos n.s 1 e 2 incide sobre o valor dos mesmos,
calculado por referncia ao valor da remunerao base antes da aplicao da reduo.
8 - A reduo remuneratria prevista no presente artigo tem por base a remunerao total
ilquida apurada aps a aplicao das redues previstas nos artigos 11. e 12. da Lei n. 12-A/2010, de
30 de junho, alterada pelas Leis n.s 64-B/2011, de 30 de dezembro, 66-B/2012, de 31 de dezembro, e
83-C/2013, de 31 de dezembro, e na Lei n. 47/2010, de 7 de setembro, alterada pelas Leis n.s
52/2010, de 14 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, para os universos neles referidos.
9 - A presente lei aplica-se aos titulares dos cargos e demais pessoal de seguida identificados:
a) O Presidente da Repblica;
b) O Presidente da Assembleia da Repblica;
c) O Primeiro-Ministro;
d) Os Deputados Assembleia da Repblica;
e) Os membros do Governo;
f) Os juzes do Tribunal Constitucional e juzes do Tribunal de Contas, o Procurador-Geral da
Repblica, bem como os magistrados judiciais, magistrados do Ministrio Pblico e juzes da jurisdio
administrativa e fiscal e dos julgados de paz;
g) Os Representantes da Repblica para as regies autnomas;
h) Os deputados s Assembleias Legislativas das regies autnomas;
i) Os membros dos governos regionais;
j) Os eleitos locais;
k) Os titulares dos demais rgos constitucionais no referidos nas alneas anteriores, bem
como os membros dos rgos dirigentes de entidades administrativas independentes, nomeadamente as
que funcionam junto da Assembleia da Repblica;
l) Os membros e os trabalhadores dos gabinetes, dos rgos de gesto e de gabinetes de apoio,
dos titulares dos cargos e rgos das alneas anteriores, do Presidente e Vice-Presidente do Conselho
Superior da Magistratura, do Presidente e Vice-Presidente do Conselho Superior dos Tribunais
Administrativos e Fiscais, do Presidente do Supremo Tribunal de Justia, do Presidente e juzes do
Tribunal Constitucional, do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, do Presidente do Tribunal
de Contas, do Provedor de Justia e do Procurador-Geral da Repblica;
m) Os militares das Foras Armadas e da Guarda Nacional Republicana, incluindo os juzes
militares e os militares que integram a assessoria militar ao Ministrio Pblico, bem como outras foras
militarizadas;
n) O pessoal dirigente dos servios da Presidncia da Repblica e da Assembleia da Repblica, e
de outros servios de apoio a rgos constitucionais, dos demais servios e organismos da administrao
central, regional e local do Estado, bem como o pessoal em exerccio de funes equiparadas para
efeitos remuneratrios;
o) Os gestores pblicos, ou equiparados, os membros dos rgos executivos, deliberativos,
consultivos, de fiscalizao ou quaisquer outros rgos estatutrios dos institutos pblicos de regime
comum e especial, de pessoas coletivas de direito pblico dotadas de independncia decorrente da sua
integrao nas reas de regulao, superviso ou controlo, das empresas pblicas de capital exclusiva ou
maioritariamente pblico, das entidades pblicas empresariais e das entidades que integram o setor
empresarial regional e municipal, das fundaes pblicas e de quaisquer outras entidades pblicas;
p) Os trabalhadores que exercem funes pblicas na Presidncia da Repblica, na Assembleia
da Repblica, em outros rgos constitucionais, bem como os que exercem funes pblicas, em
qualquer modalidade de relao jurdica de emprego pblico, incluindo os trabalhadores em processo de
requalificao e em licena extraordinria;
q) Os trabalhadores dos institutos pblicos de regime especial e de pessoas coletivas de direito
pblico dotadas de independncia decorrente da sua integrao nas reas de regulao, superviso ou
controlo, incluindo as entidades reguladoras independentes;
r) Os trabalhadores das empresas pblicas de capital exclusiva ou maioritariamente pblico, das
entidades pblicas empresariais e das entidades que integram o setor empresarial regional e local;
s) Os trabalhadores e dirigentes das fundaes pblicas de direito pblico e das fundaes
pblicas de direito privado e dos estabelecimentos pblicos no abrangidos pelas alneas anteriores;
t) O pessoal nas situaes de reserva, pr-aposentao e disponibilidade, fora de efetividade de
servio, que beneficie de prestaes pecunirias indexadas aos vencimentos do pessoal no ativo.
10 - As entidades processadoras das remuneraes dos trabalhadores em funes pblicas
referidas na alnea p) do nmero anterior, abrangidas pelo n. 6 do artigo 1. da Lei Geral do Trabalho
em Funes Pblicas (LTFP), aprovada em anexo Lei n. 35/2014, de 20 de junho, bem como os
rgos ou servios com autonomia financeira processadores das remuneraes dos trabalhadores em
funes pblicas referidos nas alneas q) e s) do nmero anterior, procedem entrega das quantias
correspondentes s redues remuneratrias previstas no presente artigo nos cofres do Estado,
ressalvados os casos em que as remuneraes dos trabalhadores em causa tenham sido prvia e
devidamente oramentadas com aplicao dessas mesmas redues.
11 - O abono mensal de representao previsto na alnea a) do n. 1 do artigo 61. do Decreto-
Lei n. 40-A/98, de 27 de fevereiro, alterado pelos Decretos-Leis n.s 153/2005, de 2 de setembro, e
10/2008, de 17 de janeiro, e pela Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, reduzido em 6%, sem
prejuzo das redues previstas nos nmeros anteriores.
12 - O disposto na presente lei no se aplica aos titulares de cargos e demais pessoal das
empresas de capital exclusiva ou maioritariamente pblico e das entidades pblicas empresariais que
integrem o setor pblico empresarial se, em razo de regulamentao internacional especfica, da
resultar diretamente decrscimo de receitas.
13 - No aplicvel a reduo prevista na presente lei nos casos em que pela sua aplicao
resulte uma remunerao ilquida inferior ao montante previsto para o salrio mnimo em vigor nos
pases onde existem servios perifricos externos do Ministrio dos Negcios Estrangeiros.
14 - A reduo remuneratria prevista no presente artigo no aplicvel aos trabalhadores dos
servios perifricos externos do MNE, sempre que da aplicao desta reduo resulte inequivocamente a
violao de uma norma imperativa de ordem pblica local que preveja a regra da proibio da reduo
salarial.
15 - O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer
outras normas, especiais ou excecionais, em contrrio e sobre instrumentos de regulamentao coletiva
de trabalho e contratos de trabalho, no podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos.

Artigo 4.
Reverso gradual da reduo remuneratria temporria
1 - A reduo remuneratria prevista no artigo 2. revertida em 20% a partir de 1 de
janeiro de 2015.
2 - No oramento do Estado para 2016 e nos oramentos subsequentes, fixada a
percentagem de reverso da reduo remuneratria em funo da disponibilidade oramental.
3 - A reverso total da reduo remuneratria a que se refere o artigo 2. ocorre no prazo
mximo de quatro anos.

7. A leitura conjunta dos dois artigos conduz ideia de que se combina (a) uma
reduo remuneratria aplicvel no ano de 2014 aos trabalhadores pagos por
verbas pblicas igual que vigorou at 2013, com (b) uma reduo remuneratria
equivalente a 80% desta, em 2015, e com (c) um programa normativo, orientado
para o fim das redues remuneratrias que vm atingindo aqueles trabalhadores,
nos trs anos subsequentes.
Explicitemos melhor.
Em primeiro lugar, estabelece-se uma reduo remuneratria para os trabalhadores que
recebem por verbas pblicas, no ano de 2014, semelhante estabelecida no artigo 19. da
Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, que aprovou o Oramento de Estado para 2011
(OE2011).
Em segundo lugar, consagra-se legalmente a possibilidade de aplicao de redues
remuneratrias at 2018, ou seja, ao longo de mais cinco de um perodo de oito anos
consecutivos (2011 / 2018).
Em terceiro lugar, estabelece-se para 2015 uma reduo remuneratria igual a 80% da
aplicvel no corrente ano.
Por ltimo, prev-se uma reduo remuneratria ao longo dos anos que compem
o trinio 2016-2018 entre a aplicvel em 2015 e zero (n. 3 do artigo 4.), nada se
concretizando quanto diminuio anual da reduo em cada um dos trs anos
que compem o trinio.
O que de mais importante se sublinha neste programa que ele permite,
objetivamente, dar como assente que as redues remuneratrias podem perdurar
at 2018.

8. Os parmetros constitucionais convocados pelo Presidente da Repblica num
pedido cujo fundamento se limita ao confronto sumrio com a jurisprudncia anterior
do Tribunal Constitucional (Acrdos n. 353/2012, n. 187/2013, e n. 413/2014)
assentam no princpio da igualdade, previsto no artigo 13., e no princpio da proteo
da confiana, nsito no princpio do Estado de direito, constante do artigo 2., ambos da
CRP.
Comeando por este ltimo, a aplicao do princpio da confiana tem de partir de
uma definio rigorosa dos requisitos cumulativos a que deve obedecer a situao
de confiana, para ser digna de tutela. Dados por verificados esses requisitos, h
que proceder a uma ponderao entre os interesses particulares desfavoravelmente
afetados pela alterao do quadro normativo que os regula e o interesse pblico que
justifica essa alterao. Dessa valorao em concreto, do peso relativo dos bens
em confronto , assim como da conteno das solues impugnadas dentro de
limites de razoabilidade e de justa medida, ir resultar o juzo definitivo quanto
sua conformidade constitucional (Acrdo n. 396/2011).
Assim, como se disse no Acrdo n. 128/2009, expressando entendimento reiterado em
muitos outros arestos:

Para que haja lugar tutela jurdico-constitucional da confiana necessrio, em primeiro
lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar
nos privados expectativas de continuidade; depois, devem tais expetativas ser legtimas,
justificadas e fundadas em boas razes; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de
vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do comportamento estadual; por ltimo,
ainda necessrio que no ocorram razes de interesse pblico que justifiquem, em ponderao,
a no continuidade do comportamento que gerou a situao de expectativa.

No caso em apreo, pode encontrar-se na reiterao da aplicao de medidas de
reduo remuneratria conformadas como transitrias a instilao normativa de um
quadro de expectativa na melhoria, a prazo, da situao remuneratria dos
trabalhadores pagos por verbas pblicas (destinatrios da norma), consubstanciada
na reverso das redues salariais a que vm sendo sujeitos desde 2011.
Legitimam esta expectativa o cumprimento pelo Estado Portugus do Programa de
Assistncia Econmica e Financeira (PAEF) e o consequente termo do seu quadro
de vigncia, assim como as melhorias da situao econmico-financeira, refletidas
em vrios indicadores e, sobretudo, nas previses do Governo contidas no
Documento de Estratgia Oramental 2014-2018 (DEO): crescimento do produto
interno bruto (PIB), reduo da taxa de desemprego, previso de aumento da
procura externa, nomeadamente (cfr. pp. 9 a 11). Poderia ainda acrescentar-se a j
consumada reduo do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas para as
grandes empresas, evidenciadora de disponibilidade oramental.
Admitir como legtimas as expectativas de uma melhoria da situao remuneratria
no implica necessariamente que essas expetativas, para poderem ser satisfeitas,
incorporem um regresso aos nveis salariais de 2010, logo em 1 de janeiro de 2015.
De todo o modo, ainda que tais expetativas existissem, a intensidade da
repercusso, nesse ano, dos compromissos internacionais do Estado portugus,
leva-nos a questionar se elas no teriam de ceder perante os constrangimentos
inerentes a tais compromissos, nomeadamente dos decorrentes do Tratado sobre o
Funcionamento da Unio Europeia (TFUE) e do Tratado sobre Estabilidade,
Coordenao e Governao na Unio Econmica e Monetria (conhecido em
lngua portuguesa como Tratado Oramental, designao que se passa a adotar)
leva-nos a vislumbrar a inteno de refrear as expetativas criadas que, se supem a
reverso das redues remuneratrias num horizonte no muito distante, j no
abrangero a circunstncia desse prazo vir a ser necessariamente atingido em 1 de
janeiro de 2015.
Sublinhe-se que, no ano de 2015, no s perduram ainda os efeitos do PAEF por
via da fixao da meta do dfice oramental em 2,5% do PIB e do imperativo de
fixao de medidas que suportem a estratgia de consolidao para a atingir (cfr.
artigo 3., n. 8, alneas g) e h), da Deciso de Execuo do Conselho 2011/344/UE,
na redao da Deciso de Execuo do Conselho 2014/234/UE) , como ainda se faz
sentir o efeito do procedimento de dfice excessivo. A consequncia lgica destas
circunstncias, que acentuam a relevncia do interesse pblico subjacente, que as
redues remuneratrias previstas para 2015 ainda se contm nos limites da
confiana protegida.

9. O trinio 2016 / 2018 convoca outras ponderaes, at pelo seu alcance de mdio
prazo.
O cenrio econmico de melhoria da situao econmico-financeira, refletida em
vrios indicadores e, sobretudo, nas previses do Governo contidas no DEO,
compe um quadro de algum alvio, que no deixar de se repercutir na situao
dos trabalhadores pagos por verbas pblicas, podendo entender-se que deva
abranger algo mais do que um mecanismo de reverso que deixa em aberto a
possibilidade do nvel de reduo de reduo remuneratria se manter inclume
entre 2016 e 2018.
Cabe recordar que no Acrdo n. 396/2011 o Tribunal deixou escrito:

No se pode ignorar, todavia, que atravessamos reconhecidamente uma conjuntura de
absoluta excecionalidade, do ponto de vista da gesto financeira dos recursos
pblicos. O desequilbrio oramental gerou forte presso sobre a dvida soberana
portuguesa, com escalada progressiva dos juros, colocando o Estado portugus e a
economia nacional em srias dificuldades de financiamento () Do que no pode
razoavelmente duvidar-se de que as medidas de reduo remuneratria visam a
salvaguarda de um interesse pblico que deve ser tido por prevalecente e esta
constitui a razo decisiva para rejeitar a alegao de que estamos perante uma
desproteo da confiana constitucionalmente desconforme () As redues
remuneratrias integram-se num conjunto de medidas que o poder poltico,
atuando em entendimento com organismos internacionais de que Portugal faz
parte, resolveu tomar, para reequilbrio das contas pblicas, tido por
absolutamente necessrio preveno e sanao de consequncias desastrosas, na
esfera econmica e social. So medidas de poltica financeira basicamente
conjuntural, de combate a uma situao de emergncia, por que optou o rgo
legislativo devidamente legitimado pelo princpio democrtico de representao
popular.

E, na mesma linha, quando novamente chamado a pronunciar-se sobre as redues
remuneratrias contempladas na Lei do Oramento de 2013, o Tribunal reconheceu:

Ora, no caso, h, por um lado, indcios consistentes da necessidade de manuteno de medidas
de conteno oramental, e, por outro lado, por todas as razes j antes expostas, so patentes
as razes de interesse pblico que justificam as alteraes legislativas, pelo que no se pode
dizer que estejamos perante um quadro injustificado de instabilidade da ordem jurdica.

10. Uma concluso fica clara da leitura destes passos da jurisprudncia do Tribunal:
foram inicialmente razes de absoluta excecionalidade tidas por muito relevantes, que
conduziram o Tribunal ao entendimento de que as redues salariais ento apreciadas
no ofendiam o princpio da proteo da confiana. Tais razes radicaram
posteriormente na necessidade de respeitar os compromissos internacionais assumidos
pelo Estado portugus, ao subscrever o PAEF.
O PAEF vigorou entre maio de 2011 e maio de 2014, projetando ainda os seus
efeitos, como se disse, no ano de 2015.
Atingido o ano de 2016, encerrado que foi o PAEF e finalizado, como se perspetiva, o
procedimento de dfice excessivo em curso, a formulao de idntico juzo, por via da
identificao de razes de interesse pblico muito relevantes e com peso prevalecente
sobre as expetativas de regresso a um quadro de estabilidade da ordem jurdica, em termos
de justificar a medida no mdio prazo, luz do princpio da proteo da confiana, carece
de outro fundamento.
Segundo a exposio de motivos da Proposta de Lei n. 239/XII, que esteve na origem do
Decreto n. 264/XII, a participao de Portugal na Unio Europeia e na rea do euro
obriga ao cumprimento de requisitos exigentes em matria oramental, plasmados no
TFUE, no protocolo, e nos regulamentos que desenvolvem o Pacto de Estabilidade e
Crescimento e ainda no Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio
Econmica e Monetria.
Importa considerar tais razes, a que o Governo faz referncia especfica e que retoma e
desenvolve na Nota Tcnica j mencionada (cfr. 4 supra).
Com efeito, o Tratado da Unio Europeia (TUE) estabelece, no seu artigo 3., n. 4, a
unio econmica e monetria, cuja moeda o euro, como um dos objetivos da Unio,
objetivo desenvolvido nos artigos 119. e seguintes do TFUE, bem como nos Protocolos
n. 4, relativo ao Sistema Europeu de Bancos Centrais, e n. 12, sobre o procedimento de
dfices excessivos, bem como em disposies de direito derivado da Unio Europeia.
Ora, uma das principais obrigaes dos Estados-membros neste domnio a de evitar
dfices oramentais excessivos (artigo 126., n. 1, do TFUE), competindo Unio
Europeia, atravs da Comisso, acompanhar a evoluo da situao oramental e do
montante da dvida pblica nos Estados-membros, a fim de identificar desvios importantes.
Nos termos do artigo 1. do mencionado Protocolo n. 12, o dfice oramental deve
respeitar os valores mximos de referncia de 3% do PIB a preos de mercado e de 60%
para a relao entre a dvida pblica e o PIB a preos de mercado.

11. As normas de direito originrio tm vindo a ser desenvolvidas e concretizadas
atravs de regras de direito derivado, designadamente regulamentos, entre os quais se
devem destacar, desde logo, os regulamentos que integram o Pacto de Estabilidade e
Crescimento que prev medidas de superviso e coordenao das polticas
econmicas, em particular o artigo 2.-A da Seco 1-A do Regulamento CE n.
1466/97 do Conselho, de 7 de julho, que previa como objetivo econmico de mdio
prazo um rcio mximo de 3% do PIB para o dfice oramental e o Regulamento CE
n. 1467/97 do Conselho, de 7 de julho, sobre o procedimento relativo aos dfices
excessivos.
Estas normas foram alteradas e completadas, na sequncia da crise das dvidas soberanas,
por um conjunto de diplomas que integram o chamado Six Pack, pacote legislativo
europeu de 2011 sobre matria oramental, de que se destaca a previso do Semestre
Europeu para a coordenao das polticas econmicas e que inclui, entre outros, a
apresentao e a avaliao dos programas de estabilidade e convergncia dos Estados
membros (cfr. Seco 1-A, artigo 2.-A do Regulamento (CE) n. 1466/97, introduzido
pelo Regulamento (UE) n. 1175/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de
novembro de 2011).
A estas normas somou-se o denominado Two Pack, que integra dois regulamentos de
2013 Regulamento (UE) n.472/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de
maio de 2013, relativo ao reforo da superviso econmica e oramental dos Estados-
Membros da rea do euro afetados ou ameaados por graves dificuldades no que diz
respeito sua estabilidade financeira e o Regulamento (UE) n.473/2013 do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, que estabelece disposies comuns
para o acompanhamento e a avaliao dos projetos de planos oramentais e para a
correo do dfice excessivo dos Estados-Membros da rea do euro. Tratando-se de
normas de Direito da Unio Europeia, quer sejam de direito originrio, quer de direito
derivado, vinculam o Estado Portugus, nos termos do artigo 8., n. 4, da Constituio.
J o Tratado Oramental, assinado em 2 de maro de 2012, pelos Chefes de Estado e de
Governo dos Estados-membros da Unio Europeia (com exceo do Reino Unido e da
Repblica Checa), diferente. Tendo entrado em vigor em 1 de janeiro de 2013, aps a
ratificao por 16 Estados-membros, 12 dos quais pertencentes rea do euro, este
Tratado visa, essencialmente, reforar a disciplina oramental, atravs da introduo de
medidas que garantam uma maior fiscalizao e uma resposta mais eficaz face emergncia
de desequilbrios. O seu principal objetivo, como se afirma no prembulo, a adoo, com
a maior celeridade possvel, por parte dos Estados-membros da rea do euro, de regras
especficas, de natureza econmica e oramental, incluindo uma "regra de equilbrio
oramental" e um mecanismo automtico para a adoo de medidas corretivas, que
conduzam a um cumprimento mais estrito dos critrios quantitativos introduzidos pelo
Tratado de Maastricht, nomeadamente os respeitantes ao dfice mximo e ao limite de 60%
do PIB para a dvida pblica.
Sublinhamos o seguinte:
a) Vrias disposies do Tratado Oramental tm origem em normas de direito derivado
da Unio Europeia ou, entretanto, passaram a fazer parte dessas normas:
b) O Tratado no integra o ordenamento jurdico da UE;
c) O Tratado aplicvel na medida em que for compatvel com os Tratados em que
se funda a Unio Europeia e com o direito desta;
d) O Tratado no beneficia do estatuto que o n. 4 do artigo 8. da CRP
confere ao direito da Unio Europeia, sendo-lhe antes aplicvel o
disposto no n. 2 do mesmo artigo, como fonte de direito internacional
pblico que ;
e) As regras constantes do artigo 3. do Tratado, relativas ao Pacto Oramental,
foram integradas no direito interno portugus por via das alteraes que a Lei n.
37/2013, de 14 de junho, introduziu na Lei de Enquadramento Oramental (Lei n.
91/2001, de 20 de Agosto, posteriormente alterada pela Lei 41/2014, de 10 de julho);
atravs desta integrao aquelas regras adquiriram valor reforado mas no,
evidentemente, valor constitucional.
Recorde-se ainda que Portugal se encontra sujeito a um procedimento de dfice
excessivo (cfr. artigo 126., n. 7, do TFUE), ao abrigo do qual foram aprovadas vrias
recomendaes por parte do Conselho, tendo-lhe sido estabelecida uma meta precisa
de reduo do dfice para 2,5 % do PIB, em 2015.

12. Independentemente de dvidas quanto vinculatividade destas recomendaes
adotadas no mbito do procedimento por dfice excessivo , a verdade que elas
no impem a Portugal medidas concretas e determinadas para controlo da
despesa pblica e para reduo do dfice, antes se limitando a enunciar os
objetivos ou metas, que, esses sim, devem ser obrigatoriamente cumpridos, por
fora das normas indubitavelmente vinculativas da Unio Europeia, quais sejam as
de direito originrio e de direito derivado acima citadas (no entanto, algumas
medidas concretas podem resultar das decises de execuo do Conselho no quadro do
PAEF). Dito por outras palavras, a vinculatividade do Direito da Unio Europeia
neste domnio no abrange os meios que os Estados-membros utilizam para atingir
os objetivos ou metas que lhes so impostos.
Assim sendo, o facto de se admitir que as normas adotadas e a adotar pelo
legislador nacional com vista a prosseguir os objetivos acima referidos se devem
conformar com as prescries da Unio Europeia no tem consequncias do ponto
de vista da aplicao das normas constitucionais. Pelo contrrio, num sistema
constitucional multinvel, no qual interagem vrias ordens jurdicas, as
normas legislativas internas devem necessariamente conformar-se com
a Constituio [competindo ao Tribunal Constitucional, de acordo com
a CRP, administrar a justia em matrias jurdico-constitucionais (cfr.
artigo 221. da CRP)]. Alis, o prprio direito da Unio Europeia
estabelece que a Unio respeita a identidade nacional dos seus
Estados-membros, refletida nas estruturas polticas e constitucionais
fundamentais de cada um deles (cfr. artigo 4., n. 2, do TUE).
Sublinhe-se, por ltimo, que neste domnio no h sequer divergncia
entre o Direito da Unio Europeia e o Direito Constitucional
Portugus. Efetivamente, os princpios constitucionais da igualdade, da
proporcionalidade e da proteo da confiana, que tm servido de
parmetro ao Tribunal Constitucional para aferir da
constitucionalidade das normas nacionais relativas a matrias conexas
com as que se apreciam nos presentes autos, fazem parte do ncleo
duro do Estado de direito, integrando o patrimnio jurdico comum
europeu, a que a Unio tambm est vinculada.

13. Aqui chegados e retomando as ponderaes pertinentes apreciao do programa
normativo face ao princpio da confiana, cabe reconhecer que, no ano de 2015, o
cumprimento dos compromissos a que vimos aludindo pesa, de forma muito
relevante, sobre as opes oramentais (o que no significa, evidentemente,
que o peso desses compromissos no se faa ainda sentir nos anos
subsequentes).
Nas circunstncias atuais e perante a indeterminao do quadro normativo, no
parece possvel encontrar elementos suficientemente claros para suportar um juzo
de inadmissibilidade constitucional, luz do princpio da proteo de confiana, de
medidas de reduo remuneratria, ainda que contrariando expetativas de um
grupo de pessoas repetidamente atingido no passado.
E, mesmo que tal fosse possvel, o interesse pblico inerente ao cumprimento dos
compromissos internacionais do Estado portugus ainda implica, neste perodo,
eroso daquele princpio.
Esta ltima considerao conduz-nos apreciao das normas em causa, agora luz do
princpio da igualdade, igualmente invocado pelo requerente.

14. Tambm no que respeita ao princpio da igualdade, importa recordar brevemente as
posies assumidas pelo Tribunal relativamente s medidas legislativas que,
sucessivamente, foram atingindo os trabalhadores pagos por verbas pblicas.

14.1. A urgncia das redues do dfice oramental explica uma atuao do lado da
despesa, mais eficaz do que uma atuao do lado da receita, pela rapidez dos
efeitos produzidos. Nesta linha e retomando jurisprudncia anterior, l-se no Acrdo
n. 413/2014:

Situando no mbito relativo pertinncia oramental daquelas retribuies e das medidas que as
afetavam o fundamento material para a diferenciao introduzida na repartio dos encargos pblicos, o
Tribunal entendeu ainda defensvel a assero segundo a qual, pela sua certeza e rapidez na produo
de efeitos, a opo tomada se revelava particularmente eficaz, numa perspetiva de reduo do dfice
a curto prazo, mostrando-se desse modo coerente com uma estratgia de atuao, cuja definio
cabe[ria] dentro da margem de livre conformao poltica do legislador.

14.2. Aquela circunstncia legitima alguma medida de sacrifcio adicional dos
trabalhadores que recebem por verbas pblicas, sacrifcio que no consuma, por
isso, um tratamento desigual arbitrrio; na verdade, estes so pagos por verbas
pblicas, pelo que apenas a sua remunerao reduz, imediata e automaticamente,
a despesa pblica. Pode ler-se no Acrdo n. 353/2012:

Entendeu-se que o recurso a uma medida como a reduo dos rendimentos de quem aufere por verbas
pblicas como meio de rapidamente diminuir o dfice pblico, em excecionais circunstncias
econmico-financeiras, apesar de se traduzir num tratamento desigual, relativamente a quem aufere
rendimentos provenientes do setor privado da economia, tinha justificaes que a subtraam censura
do princpio da igualdade na repartio dos encargos pblicos, uma vez que essa reduo ainda se
continha dentro dos limites do sacrifcio.

14.3. O sacrifcio adicional, porm, tem de conter-se dentro de limites estabelecidos
luz do critrio da igualdade proporcional, no podendo ser excessivo quando
confrontado com as razes que o justificam. Ou seja: o Tribunal, por um lado, indaga a
razo de ser da diferenciao; por outro, avalia a medida em que a diferenciao
concretizada. Assim, no Acrdo n. 353/2012:
Nestes termos, poder concluir-se que certamente admissvel alguma diferenciao entre quem recebe
por verbas pblicas e quem atua no setor privado da economia, no se podendo considerar, no atual
contexto econmico e financeiro, injustificadamente discriminatria qualquer medida de reduo dos
rendimentos dirigida apenas aos primeiros.
Mas, obviamente, a liberdade do legislador recorrer ao corte das remuneraes e penses das pessoas
que auferem por verbas pblicas, na mira de alcanar um equilbrio oramental, mesmo num quadro
de uma grave crise econmico-financeira, no pode ser ilimitada. A diferena do grau de sacrifcio
para aqueles que so atingidos por esta medida e para os que no o so no pode deixar de ter limites.
Na verdade, a igualdade jurdica sempre uma igualdade proporcional, pelo que a desigualdade
justificada pela diferena de situaes no est imune a um juzo de proporcionalidade. A dimenso da
desigualdade do tratamento tem que ser proporcionada s razes que justificam esse tratamento
desigual, no podendo revelar-se excessiva.

14.4. A justificao deste sacrifcio adicional encontra-se ainda sujeita a duas
outras condies: (a) a considerao de outras alternativas possveis de conteno
de custos; e (b) o carter transitrio da imposio do sacrifcio. Escreveu-se no
Acrdo n. 187/2013:

No s porque o tratamento diferenciado dos trabalhadores do setor pblico no pode continuar a
justificar-se atravs do carter mais eficaz das medidas de reduo salarial, em detrimento de outras
alternativas possveis de conteno de custos, como tambm porque a sua vinculao ao interesse
pblico no pode servir de fundamento para a imposio continuada de sacrifcios a esses trabalhadores
mediante a reduo unilateral de salrios, nem como parmetro valorativo do princpio da igualdade por
comparao com os trabalhadores do setor privado ou outros titulares de rendimento.

Apreciando o OE2013, o Tribunal considerou que, no terceiro exerccio oramental
consecutivo que visava dar cumprimento ao programa de assistncia financeira, o
argumento da eficcia imediata das medidas de suspenso de subsdio no tinha j
consistncia valorativa suficiente para justificar o agravamento (em relao ao OE2012)
dos nveis remuneratrios dos sujeitos que auferem por verbas pblicas. Assim, no
Acrdo n. 413/2014:

Constituindo o ano de 2014 um exerccio oramental condicionado ainda pelo esforo de consolidao
oramental imposto no mbito do Programa de Assistncia Econmica e Financeira, no existem razes
para alterar este entendimento (refere-se ao entendimento que o Tribunal tem expressamente assumido
em acrdos anteriores, no sentido de que, no presente contexto financeiro, continua a ser certamente
admissvel alguma diferenciao entre quem recebe por verbas pblicas e quem atua no setor privado da
economia, no se podendo considerar () injustificadamente discriminatria qualquer medida de
reduo dos rendimentos dirigida apenas aos primeiros (acrdo n. 353/2012).

15. Tal como se disse, o juzo de constitucionalidade ir incidir sobre as redues
remuneratrias estabelecidas no artigo 2., conjugadamente com as previses de
reverso estabelecidas no artigo 4.. S assim poder ser avaliada a transitoriedade
que o artigo 1. atribui quelas redues.
As redues remuneratrias que atingem os trabalhadores pagos por verbas pblicas desde
2011 podero vigorar at 2018, como se referiu j, abrangendo um perodo de oito anos
consecutivos. E, repete-se, no existe garantia alguma de que isto no venha a
ocorrer.
Tudo isto acontecer a acontecer num contexto de tratamento salarial global dos
trabalhadores que recebem por verbas pblicas, novamente atingidos pela reduo
remuneratria, muito mais penoso do que o resultante diretamente desta. Na
verdade, o quadro s fica completo se somarmos s redues remuneratrias os
efeitos permanentes decorrentes do aumento do horrio de trabalho (reduo da
retribuio da hora de trabalho), do aumento das contribuies para a ADSE, do
congelamento das promoes e da progresso na carreira e, ainda, dos programas
de reduo de efetivos e dos limites contratao de novos trabalhadores ambos
potencialmente geradores de aumentos de cargas de trabalho.
O juzo de constitucionalidade pode exigir a resposta sucessiva a duas questes,
que se colocam a propsito de cada uma das normas em apreciao.
A primeira consiste em saber se, terminado formalmente o PAEF, ainda se
encontram razes vlidas, luz do princpio da igualdade, que justifiquem que as
remuneraes dos trabalhadores em funes pblicas continuem a ser atingidas por
redues.
A segunda que apenas se colocar se a primeira tiver resposta afirmativa
consiste em determinar se as normas em causa, corporizando o tratamento desigual
daqueles trabalhadores, o fazem em justa medida ou se, pelo contrrio, se
apresentam como excessivas.

16. Pese embora tratar-se de medida diversa daquela agora em apreo, o Tribunal teve j
oportunidade de ponderar a questo da admissibilidade constitucional de redues
remuneratrias no decurso do ano de 2014. F-lo no Acrdo n. 413/2014, entendendo
que medida idntica quela que merecera j ateno no passado, inscrita nos OE
de 2011, 2012 e 2013, ainda se podia considerar justificada pela mesma ordem de
razes. Esse entendimento permanece vlido e deve ser aqui reafirmado.
O ano de 2015, comporta - j o dissemos - valoraes de sinal contrrio. Se, por um
lado, culmina uma trajetria de regresso normalidade ou, pelo menos, de regresso
a um patamar liberto do mesmo nvel de constrangimentos das escolhas
oramentais que marcaram os anos de 2011 a 2014, no menos certo que a
pendncia de um procedimento por dfice excessivo, que se segue a um perodo de
assistncia econmica e financeira, ainda configura quadro especialmente exigente,
de excecionalidade, capaz de subtrair a imposio de redues remuneratrias
nesse ano censura do princpio da igualdade. Releva, nesse juzo, os termos mais
mitigados do sacrifcio imposto, por efeito da estatuio de redues
remuneratrias inferiores em 20% s que so previstas para o ano de 2014.

17. J o trinio seguinte 2016/2018 determina outra apreciao.
Desde logo, ao contrrio do que ainda se poder entender relativamente aos anos de 2014 e
2015, no estamos j perante interveno legislativa de ndole conjuntural e de
resposta a situao de emergncia. Como decorre do DEO, o ano de 2017 aquele em
que se prev que seja atingido o objetivo de mdio prazo, o que remete as razes em que se
alicera o programa normativo em apreo, nessa dimenso, para a condio de opo
estratgica, que encontra inscrio num quadro regular de atuao do Estado, ainda
que dominado por exigncias de disciplina oramental e de racionalidade
econmica.
A prpria conformao do mecanismo de reverso das redues remuneratrias
suporta essa concluso. Quanto ao ano de 2014, o legislador sinaliza, atravs da
aplicao de redues remuneratrias no seu nvel sacrificial mais elevado, a
ausncia de margem oramental que permita evitar ou mesmo reduzir o sacrifcio
imposto a um grupo de pessoas. J no que respeita ao ano de 2015, a medida do
sacrifcio reduzida, o que significa que h segurana quanto verificao de
espao oramental, independentemente da exigente meta do dfice e da
pendncia de procedimento de dfice excessivo.
Mas, da em diante, nenhuma percentagem de reverso fixada no n. 2 do artigo 4.
do Decreto n. 264/XII, funcionalizando inteiramente as redues remuneratrias
verificao de disponibilidade oramental por mais trs anos. A que acresce, nos
termos do DEO, o propsito de condicionar a reverso da medida de reduo
remuneratria reduo da massa salarial por efeito quantidade, obtida a partir da
diminuio do nmero de funcionrios pblicos (cfr. p. 40).
Ora, tais razes no justificam, luz do princpio da igualdade, que as
remuneraes dos trabalhadores pagos por verbas pblicas, e s destes, continuem
a ser atingidas por redues durante esses trs anos. Perante a exigncia de
igualdade na repartio dos encargos pblicos, no constitucionalmente
admissvel que a estratgia de reequilbrio das finanas pblicas assente na reduo
da despesa por via da continuao do sacrifcio daqueles mesmos trabalhadores.
E, caso fosse necessrio responder segunda questo, note-se que, ainda que se
continuasse a tolerar tal escolha, chegar-se-ia ao mesmo juzo de
inconstitucionalidade, tendo em conta que a frmula da reverso estabelecida nos n.s 2
e 3 do artigo 4. possibilita, como se disse, o prolongamento do perodo de vigncia dos
cortes at 2018, sem que, simultaneamente, assegure uma recuperao progressiva efetiva
da reduo salarial. Trata-se, na verdade, simplesmente, da subsistncia, por mais trs anos,
de uma reduo remuneratria que, em extremo, pode ser igual, at ao fim do trinio, a
80% daquela que vem vigorando desde 2011.
Sublinhamos que no se pretende, evidentemente, pr em causa a boa f ou a reta
inteno do Governo, que ter genuna vontade de que as coisas se passem como
prev. No se formula um juzo subjetivo sobre a inteno do legislador, antes se
verificando, simplesmente, que a norma no garante, por fora da sua prpria
formulao, que as coisas se passem, inevitavelmente, como ela estabelece rectius,
como a Nota Tcnica explicita.

18. Em suma, o Tribunal entende que o que os n.s 2 e 3 do artigo 4. garantem aos
destinatrios das suas normas uma reduo salarial incerta, de percentagem
decrescente absolutamente varivel entre 80% da prevista para 2014 e zero, no
perodo entre 2016 e 2018.
Ora, como se escreveu no Acrdo n. 353/2012, em passo j transcrito, a diferena do
grau de sacrifcio para aqueles que so atingidos por esta medida e para os que no o
so no pode deixar de ter limites () Na verdade, a igualdade jurdica sempre uma
igualdade proporcional, pelo que a desigualdade justificada pela diferena de situaes
no est imune a um juzo de proporcionalidade. A dimenso da desigualdade do
tratamento tem que ser proporcionada s razes que justificam esse tratamento desigual,
no podendo revelar-se excessiva.
Nas circunstncias atuais, a medida da diferenciao subjacente frmula adotada nos n. 2
e 3 do artigo 4., possibilitando, repete-se, a subsistncia, por mais trs anos, de uma
reduo remuneratria que pode ser igual a 80% daquela que vem vigorando desde 2011,
ultrapassa os limites do sacrifcio adicional exigvel aos trabalhadores pagos por
verbas pblicas, nada havendo de comparvel que afete outros tipos de
rendimentos. Nesta medida, no possvel deixar de considerar que ofende o
princpio da igualdade.

III Deciso
Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:
a) No se pronunciar pela inconstitucionalidade das normas conjugadas dos artigos
2. e 4., n. 1, do Decreto n. 264/XII da Assembleia da Repblica;
b) Pronunciar-se pela inconstitucionalidade das normas conjugadas dos artigos 2.
e 4., n.s 2 e 3, do mesmo Decreto, por violao do princpio da igualdade,
consagrado no artigo 13. da Constituio.
Lisboa, 14 de agosto de 2014 Joo Pedro Caupers Carlos Fernandes Cadilha Lino
Rodrigues Ribeiro (com declarao de voto) Joo Cura Mariano Ana Maria Guerra
Martins Fernando Vaz Ventura (vencido quanto alnea a) da deciso, nos termos
da declarao de voto que junto) Maria Lcia Amaral (vencida quanto alnea b)
da deciso, conforme declarao que junto) Jos da Cunha Barbosa (vencido
quanto alnea b), nos termos da declarao que junto) Maria de Ftima Mata-
Mouros (vencida, parcialmente na alnea a) e vencida na alnea b) de acordo com a
declarao junta) Catarina Sarmento e Castro (vencida quanto alnea a) da
deciso, nos termos da declarao de voto junta) Maria Jos Rangel de Mesquita
(vencida quanto alnea b) da Deciso, nos termos da declarao de voto que se
junta) Pedro Machete (vencido quanto alnea b) da deciso nos termos da
declarao junta) Joaquim de Sousa Ribeiro


DECLARAO DE VOTO


Votei a inconstitucionalidade das normas contidas nos ns 2 e 3 do artigo 4, em
conjugao com o artigo 2, do Decreto n 264/XII da Assembleia da Repblica, com
fundamento diferente do que foi adotado no Acrdo.
Na sequncia dos Acrdos ns 353/2012, 187/2013 e 413/2014, a medida de
reduo remuneratria estabelecida nas normas impugnadas confrontada com o princpio
da igualdade proporcional, considerando-se que a diferenciao subjacente frmula
adotada no artigo 4 para a reverso dos cortes salariais ultrapassa os limites do sacrifcio
adicional exigvel aos trabalhadores em funes pblicas, nada havendo de comparvel que
afete os demais titulares de rendimentos, designadamente os provenientes das
remuneraes pagas pelo setor privado.
Todavia, luz do objetivo definido para a medida sob escrutnio reduo da
despesa pblica , a comparao deveria ser estabelecida entre os titulares dos
rendimentos do trabalho afetados pela reduo remuneratria e os titulares dos
demais rendimentos obtidos atravs de verbas pblicas. No havendo fundamento
razovel para tratamento desigual das vrias categorias de rendimentos, a universalidade da
medida imporia que fossem afetados, em igual medida e com as necessrias adaptaes,
todos aqueles que obtm rendimentos provenientes do oramento de estado.
Segundo o critrio escolhido, a razoabilidade na igualdade ou desigualdade de tratamento
tem que se basear na comparao entre o grau de sacrifcio que a reduo
remuneratria representa para os trabalhadores da Administrao Pblica e o
sacrifcio eventualmente imposto a todos aqueles que auferem rendimentos
provenientes de receitas pblicas (v.g. contratos de diferente natureza). Eleger
como par comparativo os trabalhadores do setor privado ou os titulares de
rendimentos que no provm de receitas pblicas implica o (i) reconhecimento de
alguma diferenciao entre quem recebe por verbas pblicas e quem atua no setor
privado da economia, (ii) a necessidade de medir a extenso dessa diferenciao,
(iii) e a ponderao da medida da diferena com a extenso da desigualdade de
tratamento. Ora, a determinao dessa diferena no pode ser feita com o
necessrio rigor, porque no mesmo contexto de emergncia econmico-financeira
foram tomadas outras medidas que afetaram negativamente os demais titulares de
rendimentos, tornando-se assim difcil, num controlo de evidncia, averiguar a
proporcionalidade da desigualdade.
A relao da reduo remuneratria com o fim visado pode ser confrontada com
o princpio da proibio do excesso, sem ser necessrio tomar em conta a desigualdade
com os rendimentos do setor privado. A primeira vez que a medida foi criada oramento
de 2011 a norma passou os testes da proporcionalidade, considerando-se que as
redues remuneratrias, para alm de idneas e indispensveis, no se podiam considerar
excessivas, em face das dificuldades a que visavam fazer face: justificam esta valorao,
sobretudo, o seu carter transitrio e o patente esforo em minorar a medida do sacrifcio exigido aos
particulares, fazendo-a corresponder ao quantitativo dos vencimentos afetados (Acrdo n 396/2011).
O carter transitrio e excecional da medida restritiva do direito retribuio
constituiu fundamento do juzo de constitucionalidade de norma idntica no oramento de
2013 (Acrdo n 187/2013) e do juzo de inconstitucionalidade no oramento de 2014,
neste caso apenas quanto ao agravamento da medida, por se julgar ultrapassado o limite de
sacrifcio exigido pela excecionalidade da situao econmico-financeira (Acrdo n
413/2014).
Da conjugao do artigo 2 com o artigo 4 do Decreto n 264/XII resultam as
seguintes redues remuneratrias: (i) para o ano econmico de 2014, iguais s
estabelecidas na LOE de 2011; (ii) para o ano econmico de 2015, iguais a 80% da aplicvel
em 2014; (iii), para os anos econmicos de 2016 a 2018, a que for fixada em funo da
disponibilidade oramental, variando entre a aplicvel em 2015 e zero; (iv) para o ano
econmico de 2019, deixa de existir qualquer reduo remuneratria.
No corrente ano de 2014, o Acrdo n 413/2014 considerou que a medida, na
modelao inicial, no era excessiva, por se tratar de um exerccio oramental ainda
condicionado pelo Programa de Assistncia Econmica e Financeira (PAEF), pelo que a
mesma ponderao no pode deixar de ser efetuada relativamente reduo prevista nas
normas questionadas.
Para o ano de 2015, atenta a justificao dada pelo proponente das normas, ainda
se pode considerar a existncia de circunstncias excecionais prevalecentes sobre os
interesses particulares afetados. Com efeito, existe pendente na Unio Europeia (EU),
desde 2010, um Procedimento por Dfice Excessivo, interrompido com o PAEF, que
vincula o Estado a pr termo situao que o justifica, reduzindo em 2015 o dfice
oramental para 2,5% do PIB. Aceita-se que por esta razo a norma questionada ainda se
encontra dentro do quadro de excecionalidade e transitoriedade que justificou as redues
remuneratrias nos anos anteriores.
Mas o mesmo no se verifica com as redues previstas para o trinio de 2016 a
2018. As redues remuneratrias foram impostas num contexto de grave crise
econmico-financeira que reclamava uma atuao rpida para garantir o financiamento do
Estado. A gravidade da situao ordenava que se agisse de imediato, se fosse
preciso custa de restries a direitos fundamentais. O risco grave e iminente de
default foi evitado atravs da assuno de compromissos internacionais e europeus
que visavam ultrapassar o estado de emergncia. A urgncia remetia, pois, para um
estado de coisas absolutamente excecional que justificava uma interveno
restritiva nas remuneraes de quem aufere por verbas pblicas, dada a eficcia
imediata na consolidao ou reduo do dfice oramental (Acrdo n 396/2011).
Um tal registo permaneceu excecional com as necessidades a que pretendeu fazer face, em
especial a de cumprir o PAEF e a de cessar o Procedimento por Dfice Excessivo.
Acontece que as normas impugnadas, no horizonte temporal referido,
indiciam um estado de urgncia permanente que tende a tornar normal a medida
de reduo remuneratria dos trabalhadores da Administrao Pblica. Com efeito,
o excesso de perdurao temporal da medida generaliza a situao de urgncia que
a ditou, sem resolver definitivamente a situao problemtica das finanas pblicas,
uma vez que uma interveno em situao de urgncia no resolve duravelmente o
problema da sustentabilidade das finanas pblicas. Ora, a durao da medida por um
perodo de oito anos, o correspondente a um quinto da vida ativa de um
trabalhador, transforma o transitrio em normal. As normas impugnadas
comprometem-se assim na via de um provisrio permanente que excessivamente
onerosa para os afetados. Se a necessidade urgente de fazer face a uma situao de grave
e extrema emergncia financeira no tornava excessivo o sacrifcio da remunerao, a
mesma ponderao no pode ser feita quando a temporalidade do excecional tende
a impor-se como normal. Para os fins da consolidao oramental e da sustentabilidade a
longo prazo das finanas pblicas, que so objetivos da responsabilidade nacional e de
interesse nacional, no razovel impor por oito anos consecutivos sacrifcios
adicionais a um determinado grupo de cidados, sem que tenham sido criadas
alternativas que evitassem o prolongamento da medida aps a cessao do PAEF.
Neste contexto, a gravidade do sacrifcio que se impe nas normas questionadas
sobrepe-se ao fim que se pretende alcanar, em evidente desconformidade com o
princpio da proibio do excesso.

Lino Rodrigues Ribeiro


DECLARAO DE VOTO


Encontro-me vencido no que respeita pronncia de no inconstitucionalidade constante
da alnea a) da deciso, pois entendo que as normas contidas nos artigos 2. e 4. do
Decreto n. 264/XII, as quais contm o essencial do regime de redues remuneratrias
incidentes sobre um conjunto de trabalhadores, agentes e titulares de cargos pblicos, que
tm em comum auferirem rendimentos atravs de verbas pblicas, para vigorarem pelo
remanescente do ano de 2014 e pelos anos de 2015, 2016, 2017 e 2018 violam o
princpio da igualdade (artigo 13. da Constituio) em todo o seu mbito de
aplicao temporal.
Com efeito, e em linha com o que referi em declarao de voto junta ao Acrdo n.
413/2014 (tributrio do entendimento constante dos Acrdos 396/2011 e 187/2013, de
que me afastei), agora que se mostra ultrapassada a situao de emergncia financeira
por natureza temporria e de curto prazo - que precedeu e conduziu ao PAEF, e que
tambm est no origem do incumprimento que conduziu ao Procedimento de Dfice
Excessivo em curso, considero que no existe justificao material vlida para que
se continue a diferenciar negativamente quem recebe por verbas pblicas,
atribuindo a esse grupo de pessoas uma posio sacrificial de primeira linha na
prossecuo do objetivo de reduo do dfice oramental e, em geral, de equilbrio
das contas pblicas, que a todos, enquanto comunidade, envolve, interessa e
beneficia. Tal tarefa, como o esforo associado de reduo da dvida pblica, diz
respeito generalidade dos cidados, no existindo razes vlidas para que seja
feito recair com peso acrescido sobre os trabalhadores e agentes que recebem a sua
remunerao por verbas pblicas, por confronto com os demais trabalhadores e
titulares de outros rendimentos.
Nessa medida, a infrao do princpio da igualdade que considero presente na medida de
reduo remuneratria constante do artigo 2. do Decreto n. 264/XII atinge toda a sua
expresso sacrificial, pois considero-a, desde o ponto inicial do programa normativo que
emana da articulao desse preceito com o mecanismo contido no artigo 4. do diploma,
desprovida de justificao material bastante. Esse juzo atinge naturalmente a
aplicao da medida no perodo remanescente do corrente ano de 2014 e tambm,
por maioria de razo, a cumulao da reduo remuneratria nos quatro anos
subsequentes o que potencia o sacrifcio -, independentemente do seu grau mais
mitigado - 80% do valor inicial - no decurso do ano de 2015 e, potencialmente, nos
anos subsequentes, at 2019.
Assim sendo, a linha argumentativa que suporta a pronncia de inconstitucionalidade
constante da alnea b) da deciso, incluindo a indeterminao e contingncia que
decorre da conformao normativa do mecanismo de reverso decorrente dos n. 2 e
3 do artigo 4. do Decreto n. 264/XII, condicionado ao preenchimento do conceito
inteiramente aberto de disponibilidade oramental, constitui um plus, reforando o
juzo de inadmissibilidade constitucional, por violao do princpio da igualdade na
repartio dos encargos pblicos, que decorre da repetida acumulada -
desigualdade de tratamento na repartio dos encargos pblicos entre quem recebe
remunerao por verbas pblicas e quem aufere outros rendimentos.
Nessa medida, por decorrncia lgica de fundamentos mais abrangentes, acompanho a
pronncia de inconstitucionalidade constante da alnea b) da deciso, incidente sobre a
vertente do programa normativo de redues remuneratrias relativa aos anos de 2016,
2017 e 2018.
Fernando Ventura







DECLARAO DE VOTO


Vencida quanto pronncia de inconstitucionalidade pelas seguintes razes:
1. O Tribunal faz assentar o presente juzo de inconstitucionalidade na
manuteno da sua prpria jurisprudncia sobre anteriores medidas legislativas que
impunham redues remuneratrias.
Como sempre dissenti dessa jurisprudncia (cfr., por ltimo, a minha declarao de
voto aposta no Acrdo n. 413/2014), no posso deixar de divergir de mais uma deciso
jurisprudencial que oferece, como nico ou principal argumento para o juzo de
inconstitucionalidade, a autoridade de fundamentos passados que nunca
compartilhei. A este ponto, no entanto, acresce um outro, que, no presente caso,
assume acentuada relevncia.
Se, nas decises anteriores a que acima me referi, o ponto nevrlgico da
dissenso (tal como a entendi), se situava no devido traar de fronteiras entre a
competncia prpria do Tribunal Constitucional e a competncia prpria do
legislador ordinrio tendo eu sempre concludo que, quando aplicada ao domnio das
redues salariais, a frmula da igualdade proporcional conduziria o Tribunal a ocupar
um espao que nos termos constitucionais apenas ao poder legislativo pertence ,
por maioria de razo concluo que, no presente caso, a manuteno acrtica de
argumentos sustentados no passado exponencia em muito o desequilbrio j
existente entre o que, de acordo com a CRP, cabe jurisdio constitucional e o
que pode e deve fazer o poder poltico, legitimamente mandatado. De forma
alguma compreendo por que razo se entende que a Constituio probe que este
ltimo possa desenhar uma poltica econmica no quadro de uma previso de
quatro anos, onde, relativamente aos cortes salariais iniciados em 2011, se
apresente como plano possvel o faseamento da sua progressiva reverso. Como
no entendo que seja possvel aplicar a este mapa futuro e desse modo
condicionando estratgias poltico-econmicas de mdio prazo a frmula da
igualdade proporcional, com o seu teste do limite do sacrifcio. Qual o par
comparativo que, no quadro incerto de um plano poltico futuro (sem que se saiba
quais so as decises que vo ser tomadas em domnios outros como os que
pertencem poltica fiscal), pode ser eleito para efeitos de comparao? Qual a
medida de diferena de tratamento [entre quem e quem] a ser apreciada sob o
ponto de vista da proporcionalidade? Qual, enfim, o critrio seguro para aferir do
seu excesso, da se extraindo o juzo de inconstitucionalidade?
2. Mas para alm de todas estas dvidas, para as quais no encontrei resposta,
um outro ponto h na fundamentao do Acrdo que merece a minha dissenso.
Enquanto, nas suas anteriores decises sobre cortes salariais no setor
pblico, o Tribunal decidiu as questes que lhe foram colocadas sem que na sua
argumentao se tivesse sequer ponderado o mandato constitucional para com a
integrao europeia (cf. artigo 7., n.
os
5 e 6 da CRP), a presente deciso, embora se
limite a remeter para jurisprudncia anterior, dedica uma parte da sua fundamentao
descrio do quadro normativo de coordenao e governao da Unio Econmica
e Monetria.
Contudo, fica-se sem saber, afinal, por que motivo invoca agora o Tribunal
esse quadro normativo, e qual a relevncia jurdico-constitucional que lhe confere.
Na verdade, nenhuma concluso valorativa dele se retira quanto ponderao prpria a fazer
no mbito da igualdade proporcional. Por que motivo se no tiveram em conta, no
julgamento sobre a questo de constitucionalidade, as constries externas
Repblica, e que perduram para alm de 2015?
Alm da relevncia constitucional conferida participao da Repblica na Unio
Europeia e s suas responsabilidades na realizao do projeto de integrao (cf. artigo 7.,
n.
os
5 e 6 da CRP), as quais constituem em si mesmas um valor da prpria ordem constitucional,
seguramente que no ser jurdico-constitucionalmente irrelevante a consequncia
que para a Repblica Portuguesa poder advir do eventual incumprimento dessas
mesmas responsabilidades. Ora, as Recomendaes especficas dirigidas a um Estado-
Membro, no mbito de um procedimento por dfice excessivo, so atos jurdicos cujo
incumprimento determina o acionamento de sanes previstas designadamente no n. 11
do artigo 126. do TFUE. A essas sanes podero acrescer sanes especficas
estabelecidas no artigo 5. do Regulamento (UE) n. 1173/2011 do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 16 de novembro, relativo ao exerccio eficaz da superviso oramental na
rea do euro.
Mas mesmo margem de um procedimento por dfice excessivo, as
responsabilidades da Repblica decorrentes do quadro normativo de coordenao e
governao da UEM jamais podero considerar-se, uma vez mais face ao artigo 7., n.
os
5 e
6 da CRP, jurdico-constitucionalmente irrelevantes.
Do mesmo modo, no ser jurdico-constitucionalmente irrelevante a
consequncia que para a Repblica Portuguesa poder advir do eventual
incumprimento do disposto no Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e
Governao na Unio Econmica e Monetria (Tratado Oramental). De entre os
diversos requisitos de disciplina oramental a fixados importa realar o constante do artigo
3., no qual se determinam as metas especficas a atingir pelo saldo estrutural anual das
administraes pblicas de cada pas. inquestionvel o qualificado valor de interesse
pblico que se deve atribuir ao cumprimento destas exigncias, particularmente se se
tiver em linha de conta o disposto no Considerando 25 do referido Tratado. Com efeito, a
se prev que a concesso de assistncia financeira no quadro de novos programas ao
abrigo do Mecanismo Europeu de Estabilidade ficar condicionada, a partir de 1 de maro
de 2013, ratificao do presente Tratado pela Parte Contratante em questo, e, logo que
expire o perodo de transcrio a que se refere o artigo 3., n. 2, do presente
Tratado, ao cumprimento dos requisitos estabelecidos nesse artigo (itlico nosso).
Ainda que as premissas na base das quais foram fixados tais requisitos possam ser
objeto de controvrsia no espao pblico (poltico, cientfico e acadmico), no
cabe evidentemente ao Tribunal pronunciar-se sobre a sua bondade.
Assim, e qualquer que seja o princpio constitucional luz do qual se aprecie a
conformidade constitucional de uma medida legislativa incluindo o princpio da igualdade
nos termos da frmula da igualdade proporcional em caso algum pode deixar de
integrar-se na ponderao o mandato constitucional para com a integrao
europeia.
A isto acresce que, num quadro jurdico extremamente complexo, envolvendo no
s uma pluralidade de ordens jurdicas, mas tambm uma pluralidade de instituies criadas
a fim de assegurar o bom funcionamento da UEM, nos termos do disposto pelo artigo 3.,
n. 4, do TUE e do Ttulo VIII da Parte III do TFUE, no cabe a um tribunal
constitucional nacional seja o Tribunal Constitucional de Portugal ou outro
definir ou sequer condicionar a evoluo futura da UEM. Tal significa que no pode
deixar de reconhecer-se s diferentes instituies, no mbito das respetivas competncias
e, portanto, tambm, ao legislador nacional de cada Estado-Membro uma amplssima
margem de liberdade conformadora quanto adoo de medidas que se inserem no
quadro de um esforo conjunto, europeu, de cooperao entre os vrios Estados da
Unio, maxime entre os vrios Estados da Zona Euro, em ordem estabilizao
financeira e econmica dessa mesma Zona (cfr. ponto 3 da minha declarao de
voto aposta no Acrdo n. 353/2012).
Maria Lcia Amaral



DECLARAO DE VOTO


1. Divergi do juzo adotado pela maioria quanto inconstitucionalidade dos
artigos 2. e 4., n.
s
2 a 3, do Decreto n. 264/XII, da Assembleia da Repblica,
consideradas conjugadamente, por entender que as normas neles contidas no
comportam violao do princpio da igualdade, consagrado no artigo 13. da
Constituio.

2. Os cortes remuneratrios introduzidos pelo legislador naquele Decreto
distinguem-se dos anteriores num duplo plano. Em primeiro lugar, apesar de ter
carter transitrio (cfr. o artigo 1., n. 1), a medida em causa assume natureza
plurianual, destinando-se a vigorar no s em 2014, mas tambm em 2015, 2016 e
2017, at sua total extino em 2018. O mencionado artigo 4. estabelece as regras
a que deve obedecer a gradual reverso do corte remuneratrio. Em segundo lugar,
o contexto no quadro do qual a reduo remuneratria efetuada tambm ele distinto,
visto que, concludo o Programa de Assistncia Econmica e Financeira (PAEF),
reabre-se para o Estado portugus a necessidade de estrito cumprimento das
regras europeias em matria oramental, plasmadas no Tratado sobre o
Funcionamento da Unio Europeia, no Protocolo e nos Regulamentos que desenvolvem
o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e ainda no Tratado sobre Estabilidade,
Coordenao e Governao na Unio Econmica e Monetria (Tratado Oramental).
Em sntese, esse adimplemento passa pela correo, j em 2015, da situao de deficit
excessivo em que Portugal se encontra (para -2,5% do PIB), e a partir da, pela
aplicao da vertente corretiva do PEC, algo que implicar o cumprimento de uma
trajetria de ajustamento do saldo estrutural at atingir o objetivo de mdio prazo
atualmente fixado em -0,5% do PIB (cfr. o Documento de Estratgia Oramental 2014-
18, o Parecer Tcnico n. 2/2014 sobre o Documento de Estratgia Oramental 2014-
2018, da Unidade Tcnica de Apoio Oramental, de 21.05.2014, e o Relatrio do
Conselho de Finanas Pblicas n. 3/2014, de maio 2014).

3. Considerou maioritariamente o coletivo que os artigos 2. e 4., n.
s
2 e 3 do
Decreto n. 264/XII, conjugadamente, na medida em que prevem que a reduo
remuneratria dos trabalhadores do setor pblico permanea para l de 2015 em
propores no totalmente especificadas, violava o princpio da igualdade, nas suas
dimenses de igualdade perante os encargos pblicos e de igualdade proporcional.
Manteve-se, pois, fiel ao standard j adotado noutra sede (cfr. os acrdos n.s
353/2012, 187/2013 e 413/2014, disponveis em www.tribunalcontsitucional.pt), em
virtude do qual concluiu que, no obstante existir fundamento (particularismo
distintivo) para alguma diferena de tratamento entre trabalhadores pagos por verbas
pblicas e os restantes trabalhadores, a medida de diferenciao seria inequitativa e
desproporcionada, no tendo as razes invocadas pelo legislador valia suficiente
para justificar a dimenso de tal diferena, sobretudo tendo em conta a
possibilidade de recurso a solues alternativas. O fim do PAEF e a atenuao do
contexto de excecionalidade que o mesmo importava para as finanas nacionais
acentuariam a obrigao deste desfecho.
No obstante as referncias por vezes feitas a um critrio de evidncia, o qual
indiciaria um escrutnio de menor intensidade (cfr. o acrdo n. 353/2012), patente que
o Tribunal se vem afastando progressivamente, desde o acrdo n. 396/2011, de
um controlo da igualdade como aquele que nsito ao princpio da proibio do
arbtrio. Esse afastamento surpreende-se, entre outros aspetos, na insistncia quanto
existncia de solues alternativas maxime, no juzo quanto dispensabilidade da
reduo remuneratria na prossecuo do objetivo de consolidao oramental
circunstncia que indicia um entendimento sobre o teste da necessidade
dificilmente compaginvel com a margem de apreciao de que o legislador deve
necessariamente dispor em matrias complexas e que envolvem prognoses
empricas e normativas.

4. Mesmo tomando como adequado o standard adotado, no cerne da nossa
divergncia encontra-se, porm, o modo como o coletivo apreciou a justa medida
subjacente manuteno do corte remuneratrio para os anos de 2016, 2017 e 2018, isto
, o modo como ponderou o acrscimo de sacrifcio trazido pela reduo e os interesses
pblicos convocados pelo legislador. Alguns aspetos merecem, neste ponto, a nossa
particular ateno.

4.1. Um deles prende-se com o peso a conferir ao interesse pblico subjacente
reduo remuneratria. No se vem razes para contestar o juzo empreendido pelo
legislador quanto necessidade de prosseguir na rota de consolidao oramental.
Esse interesse ditado no s por obrigaes assumidas pelo Estado portugus no
quadro da integrao europeia (cfr. o Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e
Governao na Unio econmica e monetria, aprovado pela Resoluo da Assembleia
da Repblica n. 84/12, e incorporado na Lei de Enquadramento Oramental, na sua
redao atual), mas tambm, independentemente de tais vnculos, por uma certa
conceo de finanas pblicas, assente num direito financeiro responsvel e
intergeracionalmente equitativo.
Conforme avanado supra, o contexto de aplicao da reduo
remuneratria em 2016, 2017 e 2018 no o contexto de excecionalidade ditado pelo
Programa de Assistncia Econmico-Financeira. So, com efeito, inegveis e
incomparveis os constrangimentos por este impostos como condio do
financiamento das tarefas fundamentais do Estado portugus. Sucede, no entanto,
que o esforo de consolidao oramental no se esgotou com aquele programa,
resultando igualmente de outros compromissos que o Governo, naturalmente,
ambiciona honrar.

4.2. Por outro lado, a reduo remuneratria em causa, revertida nos termos
do artigo 4. do Decreto, no ascende a um nvel de onerosidade tal que permita
continuar a sufragar a tese de que se est perante uma diferenciao de tratamento
acentuada e significativa entre trabalhadores do setor pblico e os demais.
Na verdade, os cortes que se prefiguram valer para os exerccios de 2015, 2016,
2017 e 2018 traduzem uma ablao significativamente menor do que aquela que
esteve subjacente s Leis do Oramento para 2012, 2013 e 2014, e certamente menor,
pressuposta a reverso, do que a introduzida por banda da LOE 2011. Acresce ainda
o facto de o Documento de Estratgia Oramental 2014-2018 no prever qualquer
reduo da carga fiscal atualmente vigente leia-se, de medidas de alcance
universal, impostas pela via tributria e de salvaguardar, ainda, o progressivo
desbloqueamento das progresses e promoes das carreiras nas administraes
pblicas (cfr. o Documento de Estratgia Oramental 2014-2018, p. 41). Mais acresce a
salvaguarda de a reverso total vir a ocorrer at 2018, ou seja, como se afirma no n.
3 do artigo 4., no prazo mximo de quatro anos.

5. Com base nestes elementos, sufragar-se-ia uma ponderao com diferente
desfecho, concluindo, por conseguinte, pela validade constitucional da medida prevista
nos artigos 2. e 4., n.
s
2 e 3 do Decreto, conjugadamente, luz do princpio da
igualdade.

J. Cunha Barbosa

DECLARAO DE VOTO

1. Votei a deciso de inconstitucionalidade das normas contidas no artigo 2. do
Decreto n. 264/XII da Assembleia da Repblica, tendo em conta o seu mbito de
aplicao apenas para os meses em falta do ano oramental em curso (2014), por
violao do princpio da igualdade em razo dos fundamentos constantes j da
minha declarao de voto aposta ao Acrdo n. 413/2014.
No que respeita s normas que determinam a vigncia, nos anos subsequentes, das
redues remuneratrias previstas no artigo 2. em conjugao com o artigo 4.
do mesmo Decreto, pronunciei-me no sentido de o pedido no dever ser conhecido,
essencialmente pelas razes que de seguida passo a expor.

2. o pedido que delimita o objeto do processo no tocante s normas que o Tribunal
pode conhecer e que se cingem s normas cuja apreciao tiver sido requerida (artigo
51., n.
os
1 e 5, da Lei n. 28/82, de 15 de Novembro, relativa Organizao,
Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional [LTC]). Dirigindo-se o juzo de
(in)constitucionalidade dimenso funcional de uma norma, enquanto resultado de
determinado ato legislativo, ele s pode incidir sobre a norma identificada no pedido e
que no se confunde com o mero preceito legal que a incorpora.
Como salientado por RUI DE MEDEIROS, a razo fundamental para no flexibilizar o
princpio do pedido na fiscalizao abstrata arranca da prpria caracterizao do
Tribunal Constitucional como rgo jurisdicional pela Lei Fundamental. () [A]
desvalorizao da necessidade de iniciativa () agravaria incomportavelmente o
perigo de transformao do Tribunal Constitucional numa superpotncia
constitucional. () [Num] sistema que atribui s declaraes de
inconstitucionalidade fora obrigatria geral, torna-se imperioso assegurar que o
processo de fiscalizao da constitucionalidade no constitua, tanto do pondo de
vista material, como na perspetiva funcional, legislao (cfr. RUI DE MEDEIROS, A
deciso de inconstitucionalidade, UCE, 1999, p. 449).
O princpio da correspondncia entre o pedido e a pronncia judicial pressupe, por
conseguinte, uma rigorosa delimitao, pelo pedido, do tema a decidir e, portanto, a
discutir. A esta delimitao deve corresponder, grosso modo, a deciso do Tribunal
Constitucional. Nada disto se verificou no presente acrdo.
Desde logo, o pedido incide sobre:
- As normas constantes dos n.
os
1 a 15 do artigo 2. do Decreto n. 264/XII;
- As normas constantes dos n.
os
1 a 3 do artigo 4. do Decreto n. 264/XII.
E o Tribunal pronunciou-se sobre:
- As normas do artigo 2. em articulao com o n. 1 do artigo 4. do Decreto n.
264/XII (alnea a) da deciso);
- As normas do artigo 2. em articulao com os n.
os
2 e 3 do artigo 4. do Decreto n.
264/XII (alnea b) da deciso).

3. O artigo 4. do Decreto n. 264/XII prev medidas de reverso gradual da reduo
remuneratria temporria prevista no artigo 2. do mesmo diploma. Do seu teor
possvel inferir um programa normativo orientado para o fim das redues
remuneratrias que incidem sobre os trabalhadores do setor pblico, a implementar ao
longo de um perodo de quatro anos, o que pressupe a manuteno da incidncia de
cortes salariais nos prximos oramentos de Estado. Assim, as normas que determinam
a aplicao das redues remuneratrias aos anos subsequentes a 2014 resultam da
interpretao conjugada (na formulao do acrdo) dos artigos 2. e 4. do
Decreto. No entanto, as referidas normas nada nos dizem sobre a dimenso do
valor da reverso para os anos subsequentes a 2015 (neste ano prev-se uma
reverso de 20% da reduo prevista no artigo 2., no artigo 4., n. 1), ou sobre a
relevncia do peso destas medidas, designadamente por comparao com outras
medidas de reduo da despesa ou aumento da receita, relativamente a todos os
oramentos subsequentes a 2014.
Apesar desta indefinio normativa, o requerimento apresentado no inclui nenhuma
concretizao referente s dimenses normativas do artigo 4. que pretende ver sindicadas,
deixando inteiramente ao Tribunal a tarefa de delimitao do seu alcance. Ao
Tribunal Constitucional apenas cabe a apreciao de conformidade constitucional
de normas ou critrios normativos que lhe sejam pedidos. No cabe, porm, ao
Tribunal substituir-se ao Requerente na delimitao da substncia normativa a
sindicar nos preceitos legais elencados como objeto do pedido. To pouco constitui
sua incumbncia a definio do regime que vigorar em funo do sentido das alteraes
aprovadas com o diploma sob escrutnio.

4. No que respeita fundamentao do pedido, o Requerente no vai alm da
manifestao de dvidas referentes conformidade constitucional das normas em
anlise com os princpios constitucionais da igualdade e da proteo da confiana, tendo
em conta a interpretao dos mesmos que vem sendo feita pelo Tribunal Constitucional,
em especial nos Acrdos n.
os
353/2012, 187/2013 e 413/2014.
Porm, nos arestos mencionados o Tribunal no considerou qualquer tipo de
reverso da reduo remuneratria como a prevista no artigo 4. do Decreto.
Acresce salientar que foi sempre em considerao do contexto das leis oramentais
em que se inseriam que o Tribunal julgou as normas que introduziam redues
remuneratrias violadoras do princpio da igualdade proporcional por implicar um
sacrifcio excessivo para o grupo de pessoas visado. Ora, o contexto oramental dos
anos vindouros um dado que o Tribunal ainda no conhece (nem pode conhecer)
pelo que no poder ser objeto de ponderao, no contexto do presente processo.

5. E, todavia, um tal conhecimento apresenta-se como pressuposto indispensvel
anlise que nos pedida.
De acordo com a exposio de motivos da Proposta de Lei n. 239/XII, que deu origem ao
Decreto objeto do presente processo, as medidas de redues remuneratrias em apreo
surgem associadas exclusivamente a objetivos de consolidao oramental e
sustentabilidade da despesa. No configuram instrumentos ao servio de um
programa de reduo estrutural e permanente da despesa gerada pelo pagamento
das contraprestaes remuneratrias devidas no mbito da relao jurdica de
emprego pblico. De facto, em termos de excecionalidade, no existem dvidas de que
estamos, portanto, perante medidas de natureza estritamente oramental - cfr. Nota
Tcnica do Governo, junta aos autos.
Ora, sendo assim, s ser possvel avaliar a sua validade luz dos parmetros
constitucionais convocveis diante do concreto contexto oramental em que elas
surgirem.

6. Nos termos do artigo 106., n. 1, da CRP, a Lei do Oramento elaborada,
organizada, votada e executada, anualmente, de acordo com a respetiva Lei de
Enquadramento.
Ainda que sejam j conhecidas as metas de consolidao oramental a que Portugal
se vinculou, bem como as regras oramentais europeias aplicveis, designadamente
as referentes ao Procedimento de Dfice Excessivo e ao Objetivo de Mdio Prazo a atingir
em 2017, sendo igualmente conhecidas as metas oramentais inscritas no Tratado
Oramental (o Tratado de Estabilidade, Coordenao e Governao da Unio Econmica
e Monetria), no Direito da UE, e na Lei de Enquadramento Oramental, os
instrumentos normativos para as alcanar apenas sero concretizados anualmente,
atravs das leis de oramento a aprovar pela Assembleia da Repblica,
democraticamente eleita.
Desconhecido o contexto oramental referente aos anos oramentais subsequentes a 2014,
a que aludem as normas contidas no artigo 4. do Decreto n. 264/XII, onde se insere a
vigncia das redues remuneratrias nos anos vindouros (por articulao do artigo 2. do
mesmo Decreto), torna-se impossvel para o Tribunal analisar a respetiva
conformidade constitucional, designadamente luz dos parmetros constitucionais
invocados pelo Requerente, em especial do princpio da igualdade, princpio constitucional
considerado violado na jurisprudncia proferida na matria.

7. Em face de tudo o que se vem de expor, inevitvel ser concluir que, nesta parte (as
normas relativas vigncia das redues remuneratrias ps-2014), o pedido no se
encontra definido nem fundamentado de forma suficiente a poder ser apreciado
pelo Tribunal Constitucional no respeito pela exigncia contida no n. 5 do artigo
51. da LTC (que lhe exige que apenas se pronuncie sobre normas cuja apreciao
tenha sido requerida).
Ademais, foi essa a soluo encontrada por este Tribunal para parte do pedido
formulado no processo de fiscalizao preventiva do Decreto n. 262/XII da
Assembleia da Repblica, que correu termos em paralelo com este, baseado em
requerimento em tudo idntico ao do pressente processo. Afigura-se-me
incompreensvel a diferena de tratamento para este processo, quando as normas
aqui apreciadas revelam um dfice de densidade normativa equivalente quelas
cujo conhecimento foi rejeitado nesse outro processo, pelo que, para serem objeto
de pronncia foram, afinal, desenhadas pelo prprio Tribunal.

8. A fiscalizao preventiva constitui uma funo jurisdicional do Tribunal
Constitucional, residindo o seu escopo na garantia de que no entraro em vigor normas
constitucionalmente invlidas.
Caracterizando-se a atividade do Tribunal Constitucional, como a de qualquer tribunal, pela
passividade, no lhe cabendo decidir da oportunidade da sua interveno, constitui nus do
rgo requerente, enquanto rgo detentor da iniciativa processual, o papel de selecionar os
casos em que se justifica a fiscalizao preventiva, fundamentando o pedido com
argumentos que possam ser sindicados jurisdicionalmente. O respeito pelo princpio do
pedido assim o exige.
De outro modo a apreciao do Tribunal correria o risco de ser confundida com uma
funo meramente consultiva, o que no se integra na competncia de administrar a justia
em matrias de natureza jurdico-constitucional que constitucionalmente lhe est atribuda
(artigo 221. da CRP).

9. Apesar de todas as dificuldades acima assinaladas, o Tribunal decidiu conhecer da
validade das normas conjugadas dos artigos 2. e 4., n. 1, do Decreto n. 264/XII da
Assembleia da Repblica e das normas conjugadas dos artigos 2. e 4., n.
os
2 e 3, do
mesmo Decreto. Assim sendo, conclu pela inconstitucionalidade das mesmas no que
respeita aos meses em falta do ano oramental em curso (2014), como acima comecei
por salientar, e sou forada a concluir pela no inconstitucionalidade das normas
relativas reduo remuneratria ps-2014. Desde logo, porque as normas so de
tal forma vagas que impossvel nelas descortinar qual ser o valor da
remunerao decorrente do n. 2 do artigo 4. do Decreto. Se assim, no vejo
como aplicar os parmetros constitucionais convocados pelo pedido sobre uma
reduo, cujo valor desconheo. Mas, mesmo que tal no fosse o caso, cumpre-me
referir que, sendo desconhecido o contexto oramental das normas em causa,
referente aos anos oramentais subsequentes a 2014, me impossvel avaliar a sua
conformidade com o princpio da igualdade uma vez que no possvel aplicar a
frmula daquele princpio (igualdade ponderada), que julgo dever ser aplicada
nesta matria uma vez que esta implica o conhecimento desse contexto.
Esse conhecimento do contexto oramental tambm essencial para a aplicao do
teste da ponderao, integrado no princpio da tutela da confiana (face s legtimas
expetativas dos trabalhadores remunerao a que tm contratualmente direito), bem
como dos restantes parmetros que devem ser adotados em matria de restrio de direitos
fundamentais.
Em suma, a minha concluso pela no inconstitucionalidade no mbito deste Decreto no
significa uma mudana de posio relativamente que tomei nos Acrdos n.
os
187/2013 e
413/2014.

Maria de Ftima Mata-Mouros


DECLARAO DE VOTO

I.
Fiquei vencida quanto alnea a) da deciso. Considero inconstitucionais as normas
conjugadas do artigo 2. do Decreto n. 264/XII da Assembleia da Repblica - que
impe redues remuneratrias com valores iguais aos estabelecidos pela Lei n.
55-A/2010 -, e do artigo 4., n. 1 - que as admite at 2015, ainda que, nesse ano,
reduzidas em 20%.
Na sequncia do que afirmei em anteriores declaraes de voto (veja-se a Declarao ao
Acrdo n. 187/2013, bem como a Declarao ao Acrdo n. 413/2014), importante
que se sublinhe que decorridos vrios exerccios oramentais consecutivos, no pode
continuar a servir de justificao s medidas de reduo remuneratria impostas a
quem recebe por verbas pblicas a invocao de que estas seriam, ainda, a nica
opo com efeitos certos, seguros e imediatos para a realizao dos objetivos
oramentais traados. Menos ainda poder defender-se que tendo a reduo
remuneratria, com idnticos valores, passado o teste de constitucionalidade em 2011
(Acrdo n. 396/2011), deva emitir-se um juzo de no inconstitucionalidade para os anos
de 2014 e de 2015.
Discordo do presente Acrdo quando sustenta que as legtimas expetativas de
uma melhoria da situao remuneratria no implicam, necessariamente, que essas
expetativas exijam um regresso aos nveis salariais de 2010, logo em 2014 (nem
mesmo em 2015).
O decurso do tempo fez com que a excecionalidade e a transitoriedade das
redues remuneratrias, que sustentaram um juzo de no inconstitucionalidade
quanto s normas que as impuseram em 2010, deixassem de poder ser invocadas.
Como anteriormente escrevi, o perodo entretanto decorrido impe um acrscimo de
exigncia no sentido de serem encontradas alternativas (conformes Constituio)
que evitem o prolongamento da medida. No caso, a previso das normas agora em
apreciao duplicaria o tempo de esforo, pelo que os (mesmos) visados acumulariam
sacrifcios ao longo de 4 anos mais, num total de 8 anos! Encontra-se, por isso, h
muito ultrapassado o limite do sacrifcio admissvel, verificando-se a inexistncia
de justificao suficiente para manter a assimetria a que so sujeitos os titulares
destes rendimentos, por um lado, mas a reduo remuneratria a que a deciso se
refere falha tambm, independentemente da assimetria, em si mesma, o teste da
proporcionalidade.
Note-se que, como se afirmou em Declarao de voto ao Acrdo n. 187/2013, e como
reconhece o presente Acrdo, o prejuzo sofrido por estes destinatrios ao longo do
tempo no se limitou a redues remuneratrias reiteradas: sofreram, entre outras
medidas, a supresso efetiva do subsdio de frias e de Natal em 2012; foram
afetados pelo aumento do horrio de trabalho para 40 horas; pela reduo adicional
na compensao sobre o valor do pagamento do trabalho extraordinrio; pela
alterao das regras das ajudas de custo nas deslocaes em servio; pela proibio
de valorizaes remuneratrias decorrentes de promoes ou progresses; pelo
aumento da carga de trabalho decorrente da reduo de efetivos e limites
contratao; pelo aumento da contribuio para a ADSE; pelo agravamento fiscal
que atingiu todos os trabalhadores (redues de escales de IRS, aumento das
taxas; imposio de uma sobretaxa de 3,5% no IRS; reduo de dedues coleta
).
Os destinatrios das normas so agora sujeitos a um esforo adicional prolongadssimo,
que se acentua se tambm tivermos em considerao o esforo j acumulado (i.e., a
acumulao da ablao de rendimentos sofrida ao longo dos anos e outras medidas
sacrificiais decretadas).
No se ignora que, findo o Programa de Assistncia Econmica e Financeira
(PAEF), Portugal se encontra, de novo, sujeito a um procedimento de dfice
excessivo (artigo 126. do TFUE) e obrigado por metas - como a de reduo do dfice -,
em virtude de vinculaes decorrentes, nomeadamente, do Direito da Unio Europeia e do
Tratado Oramental.
Mas, tal procedimento aberto, em 2009 pela UE, a Portugal (mas, ento, tambm
Alemanha, ustria, Blgica, Eslovquia, Eslovnia, Itlia, Pases Baixos, Repblica Checa)
foi imposto para cumprimento de objetivos que so, ainda assim, menos exigentes do
que os definidos pelo PAEF a que Portugal veio a estar sujeito at maio de 2014 (e
que, enquanto durou, fez suspender a vigncia do mencionado procedimento). Apesar da
existncia de metas, as vrias vinculaes que atualmente obrigam Portugal no
impem a adoo desta ou daquela medida em concreto para sua realizao, i.e.,
no obrigam a que as metas sejam atingidas mediante reduo remuneratria dos
que recebem por verbas pblicas.
E, sobretudo, hoje, - como antes, durante a vigncia do PAEF - tais vinculaes
no pem o legislador, na definio das medidas concretizadoras de tais objetivos,
a salvo do escrutnio de constitucionalidade a realizar pelo Tribunal Constitucional.
Escrutnio que, em matria de direitos fundamentais, deve ser especialmente
rigoroso. Mesmo admitindo a possibilidade de afetao do direito remunerao aqui,
no seu quantum -, o legislador sempre teria de apresentar uma justificao
especialmente robusta que, como j antes escrevi, invocou em 2010 (condies
excecionais e extremamente adversas; medidas seriam indispensveis ao
reequilbrio das contas pblicas e apresentavam-se como mais eficazes do que
outras, sendo o modo mais certo e rpido de obteno da verba imediatamente
necessria), e de respeitar os princpios constitucionais estruturantes.
Tambm por isso, no subscrevo a fundamentao do Acrdo quando, em matria de
direitos fundamentais, inverte, do ponto de vista metodolgico, o nus de
fundamentao, e sustenta (ponto 13) que um dos fundamentos para se decidir pela no
violao do princpio da proteo da confiana (no caso, quanto ao ano de 2015) o no
haver elementos suficientemente claros para suportar o juzo de inadmissibilidade
constitucional.
Para que, at final de 2014, e em 2015 (como aceita o Acrdo) e nos anos subsequentes
at 2018, se ponha em causa a remunerao (ainda que na mesma medida que em 2010),
voltando a sacrificar-se os mesmos para alm do que j lhes foi imposto ao longo do
tempo, teria de ser apresentada uma razo suficientemente forte. A questo est em saber
se a procura do equilbrio oramental, do respeito pelo limite do dfice estrutural, e pela
ratio entre a dvida pblica e o PIB podem, sem violao da Constituio, continuar a fazer-
se custa da reduo dos salrios dos trabalhadores que recebem por verbas pblicas. E, a
meu ver, o legislador no apresentou justificao bastante para continuar a faz-lo.
Acresce que so optimistas as previses do Governo relativas situao econmico-
financeira, refletidas no Documento de Estratgia Oramental 2014-2018, como o
Acrdo d conta, alis. Melhoria que abriu as portas, por exemplo, ao
desagravamento do IRC a que j fizramos referncia em declarao de voto
anterior (Declarao de voto ao Acrdo n. 413/2014).
Assim sendo, e reiterando as razes constantes de anteriores declaraes de voto,
teria sustentado um juzo de inconstitucionalidade por violao dos princpios da
igualdade, mas tambm da proporcionalidade, das redues remuneratrias (quer
da norma que as impe em si mesmas se consideradas independentemente da
sua durao para o futuro - quer da norma que, embora prevendo a sua reverso, as
faz prolongar at 2018).

II.
Votei a alnea b) da deciso, acompanhando o juzo de inconstitucionalidade relativo s
normas conjugadas do artigo 2. e dos nmeros 2 e 3 do artigo 4. do Decreto n. 264/XII
da Assembleia da Repblica, subscrevendo a violao do parmetro constitucional
apontado na fundamentao.
Havendo j anteriormente considerado inconstitucionais as normas que mantiveram, ou
ampliaram, as redues remuneratrias impostas aos trabalhadores no ativo que auferem
por verbas pblicas, prolongando-as no tempo, e sujeitando os que as sofrem a um
progressivo acumular de sacrifcios, no poderia deixar de subscrever a presente deciso
quando rejeita do ponto de vista da constitucionalidade - a possibilidade da manuteno
das redues ainda que com a amplitude consagrada em 2010 para o trinio 2016-2018.
Ao considerar, como acima sumariamente expus, que, j hoje, e perante as circunstncias
atuais, as redues remuneratrias so violadoras da Constituio, por desrespeito dos
princpios da igualdade e da proporcionalidade, no posso deixar de votar uma deciso que
aponta no sentido da inconstitucionalidade das redues para o trinio 2016-2018, por,
concordando com a maioria, julgar que no perodo em questo, - e, a meu ver, atentos os
dados disponveis -, no existem razes de interesse pblico relevantes que
justifiquem a reduo remuneratria (relembre-se, em sintonia com posies
precedentes que a este propsito assumi, e com o que acima se escreveu, que j antes
defendi a inexistncia de tais razes).

Catarina Sarmento e Castro

DECLARAO DE VOTO

Vencida quanto alnea b) da Deciso e pronncia, nela contida, pela
inconstitucionalidade das normas conjugadas dos artigos 2. (Reduo remuneratria) e 4.
(Reverso gradual da reduo remuneratria temporria), n.s 2 e 3, do Decreto n.
264/XII da Assembleia da Repblica, pelas razes essenciais que de seguida se explicitam.
As normas dos artigos 2. e 4. do Decreto n. 264/XII estabelecem,
respetivamente, uma medida de Reduo remuneratria semelhante estabelecida
no artigo 19. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Oramento de
Estado para 2011) e um programa normativo de Reverso gradual daquela
reduo remuneratria temporria com incio (certo) em 1 de janeiro de 2015 e termo
(certo) no prazo mximo de quatro anos sendo o valor percentual da reverso apenas
certo para o ano de 2015 (20%) e, assim, incerto para o trinio 2016-2018. Da conjugao
das normas destes artigos resulta, assim, que a medida de Reduo remuneratria se
afigura como uma medida, normativamente configurada como medida de reduo da
despesa e diversamente da medida contida na norma da Lei do Oramento de Estado
para 2011 plurianual (quadrinio 2014-2018) e com termo certo de reverso (total) da
reduo salarial em 2019.
O Acrdo, na apreciao das questes de constitucionalidade, leva em conta o
critrio de apreciao que enunciou nos Acrdos n. 396/2011, n. 353/2012, n.
187/2013 e n. 413/2014 o qual respeita, por um lado existncia de um fundamento
para a diferenciao daqueles que recebem remuneraes pagas por verbas pblicas e,
por outro, medida dessa diferena, concluindo que a medida da diferenciao
subjacente frmula adotada nos n.s 2 e 3 do artigo 4., possibilitando a subsistncia, para
alm de 2015, no trinio 2016-2018, de uma reduo remuneratria que pode ser igual a
80% daquela que vem vigorando desde 2011, ultrapassa os limites do sacrifcio adicional
exigvel ao trabalhadores que auferem por verbas pblicas, assim violando o princpio da
igualdade (cfr. n.s 17 e 18).
Considera-se, na senda do que se entendeu na declarao de voto aposta ao
Acrdo n. 413/2014 (cfr. A) e seus fundamentos, que, no contexto temporal de
aprovao do Decreto n. 264/XII, ainda de excecionalidade econmico-financeira,
subsistem as razes de interesse pblico, inerentes desde logo Estratgia de
consolidao oramental determinada pelas obrigaes especficas assumidas pelo Estado
portugus ao nvel internacional (Fundo Monetrio Internacional) e da Unio Europeia,
por via do Programa de Assistncia Econmica e Financeira (e tambm pelos Memorando
de entendimento sobre as condicionalidades de poltica econmica e do Memorando de
Polticas Econmicas e Financeiras acordados, respetivamente, com a Comisso Europeia e
o FMI) e, assim, do Programa de ajustamento econmico e financeiro de que Portugal foi
objeto (cfr. artigo 3., n. 1, da Deciso de Execuo do Conselho de 30 de maio de 2011
relativa concesso de assistncia financeira da Unio a Portugal (2011/344/UE) e,
tambm, artigo 7. do Regulamento (UE) n. 472/2013 do Parlamento Europeu e do
Conselho de 21 de maio de 2013 (programa de ajustamento macroeconmico)) que
podem ainda justificar a diferena de tratamento daqueles que auferem rendimentos pagos
por verbas pblicas que, por essa razo, podem ser chamados a suportar um esforo
acrescido tambm porque mais prolongado no tempo face ao imperativo de
adoo de medidas de reduo de despesa que concorram para o cumprimento
daquelas obrigaes. Assim , em especial, por fora dos valores, mais exigentes, de
4%, fixado para o dfice oramental para 2014 e de 2,5%, fixado para o dfice
oramental para 2015, dos efeitos do PAEF (e obrigaes e, parcialmente, medidas dele
decorrentes) que perduram em 2015 (cfr., em especial, o artigo 3., n. 8, alnea a) e alneas
g) e h), da Deciso de Execuo do Conselho 2011/344/UE na redao da Deciso de
Execuo do Conselho 2014/234/UE) e, ainda das imposies do procedimento por
dfices excessivos em curso (cfr. a Recomendao do Conselho de junho de 2013 com
vista ao termo da situao de dfice excessivo (cfr. 10562/13 de 18/6/2013 e 10562/13
COR 1 de 20/6/2008) que impe que seja posto termo situao de dfice excessivo em
2015 (Recomendao 1) e um valor de 4% para o dfice de 2014 e de 2,5% para o dfice de
2015 e uma melhoria do equilbrio estrutural, respetivamente de 1,4% e de 0,5% do PIB
(Recomendao 2)). Por isto se acompanha a alnea a) da Deciso do Acrdo e
respetiva fundamentao, embora sem acompanhar as consideraes quanto s
melhorias da situao econmico-financeira e seus reflexos.
Entende-se todavia, quanto ao perodo temporal que transcende 2015 (trinio
2016/2018) e diversamente da fundamentao e concluso do Acrdo nesta parte (cfr.
n.s 17 e 18) que apesar do termo de vigncia do PAEF ocorrer em 2014 e o termo do
procedimento por dfice excessivo ocorrer previsivelmente em 2015, no contexto de
aprovao do Decreto n. 264/XII, existem ainda razes de interesse pblico que
podem justificar a referida diferena e a sua manuteno, por um perodo
plurianual que se estende para alm de 2015 e com termo (certo) no fim de 2018.
Tais razes so, em geral as atinentes ao cumprimento das obrigaes que
decorrem do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia no quadro da
poltica econmica e tambm do Pacto de Estabilidade e Crescimento e dos
Regulamentos que o integram e, tambm, ainda que num plano diverso (de direito
internacional), do Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e Governao na
Unio Econmica e Monetria, assinado em 2 de maro de 2012; e, em especial, o
facto de uma vez concludo o PAEF em 2014 e, assim, terminada a iseno da
superviso e avaliao no quadro do Semestre Europeu para a coordenao das polticas
econmicas (previsto no artigo 2.-A da Seco 1-A do Regulamento (CE) n. 1466/97 do
Conselho de 7 de julho de 1997, na redao do Regulamento (UE) n. 1175/2011 do
Parlamento Europeu e do Conselho de 16 de novembro de 2011) durante o perodo de
vigncia do programa (cfr. artigo 12. do Regulamento (UE) n. 472/2013 do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013), Portugal passa a ficar sujeito quela
superviso e avaliao no quadro do Semestre Europeu e apresentao dos
programas nacionais de estabilidade e de convergncia e do programa nacional de
reformas (cfr., em especial artigo 2.-A, n. 2, c) e d) da Seco 1-A, e artigos 3. e 7. do
Regulamento n. 1466/97 e Recomendao do Conselho de 8 de julho de 2014 relativa ao
Programa Nacional de Reformas de Portugal para 2014 e que formula um parecer do
Conselho sobre o Programa de Estabilidade de Portugal para 2014, em especial
Considerando (4), in fine) a que se liga o imperativo de um objetivo oramental de
mdio prazo (especfico de cada Estado membro) e da trajetria de ajustamento
conducente ao objetivo fixado (artigo 2-A do Regulamento n. 1466/97 e artigos 3., n.
2, a) e 7., n. 2, a) do mesmo Regulamento). Em conformidade Portugal, apesar de o
termo do PAEF no ter ento ainda ocorrido, apresentou um Documento de Estratgia
Oramental (2014-2018), atualizado em 30 de abril de 2014 tambm conforme previsto
no artigo 3., n. 8, alnea g) da Deciso de Execuo do Conselho 2011/344/UE, na
redao da Deciso de Execuo do Conselho 2014/234UE visando corrigir o dfice
excessivo at 2015 e atingir o objetivo oramental de mdio prazo at 2017 em
consonncia com o acolhido pela Lei de Enquadramento Oramental (Lei n.
91/2001, de 20 de agosto, republicada em ltimo lugar pela Lei n. 41/2014, de 10 de julho
cfr., em especial, o artigo 12.-C).
O carter plurianual da medida de reduo remuneratria consagrada pelas
normas do artigo 2. do Decreto n. 264/XII, conjugadas com as normas do artigo 4.,
incluindo os ns 2 e 3, do mesmo Decreto afigura-se consentnea com as referidas
obrigaes e, em especial, com o objetivo oramental de mdio prazo e o
correspondente quadro plurianual de programao oramental (cfr. artigo 12.-D da Lei de
Enquadramento Oramental).
Ora o controlo constitucional agora convocado para as normas constantes dos
artigos 2. e 4. do Decreto n. 264/XII, no pode, em nosso entender, deixar de
ponderar aquele interesse pblico para alm de 2015 (sem olvidar a possvel
subsistncia de outras medidas decorrentes das Leis do Oramento de Estado para 2013 e
2014 que, algumas com e outras sem alcance universal, contribuem de algum modo para a
repartio diversa dos encargos pblicos). Por isso se entende que, no obstante a medida
de reduo remuneratria, na configurao vertida no Decreto n. 264/XII, ser concebida
num quadro de vigncia plurianual e abrangendo tambm o trinio 2016/2018 (n.s 2 e 3
do artigo 4.) e nessa medida impor, face sua configurao decorrente da Lei do
Oramento de Estado para 2011 e reiterada nas Leis do Oramento de Estado para 2012 e
2013, um esforo acrescido, porque ainda mais prolongado no tempo, aos que auferem
remuneraes por verbas pblicas , no se verifica de forma evidente a desigualdade
de tratamento na repartio dos encargos pblicos que justifique uma pronncia
pela inconstitucionalidade por se encontrarem ultrapassados os limites do
sacrifcio.
Assim, e sendo certo que, com a medida de reduo remuneratria em causa,
os trabalhadores que auferem por verbas pblicas se mostram mais onerados e
temporalmente mais onerados na distribuio dos encargos pblicos, por
comparao com os titulares de outros tipos de rendimentos, a diferena de
tratamento, fundamentada na diferena de posies dos abrangidos e dos excludos
da medida em causa, no se afigura excessiva e desproporcionada, enquanto
expresso de uma medida ainda excecional e (como se assume expressamente na
epgrafe do artigo 4. do Decreto n. 264/XII) temporria (ou seja, no definitiva),
ainda que plurianual (e para alm do perodo de vigncia de medida similar em
2011, 2012 e 2013), justificada em face do interesse pblico de conteno da despesa
pblica, de reduo do dfice e de prossecuo de um objetivo oramental de
mdio prazo.
Maria Jos Rangel de Mesquita

DECLARAO DE VOTO

1. As normas dos artigos 2. e 4. do Decreto n. 264/XII da Assembleia da Repblica
concretizam normativamente a opo poltico-oramental de conteno da massa
salarial das Administraes Pblicas em ordem a alcanar as metas quanto
reduo do dfice oramental e da dvida pblica definidas para Portugal no
quadro de coordenao e governao da Unio Econmica e Monetria, em geral,
e do Pacto de Estabilidade e Crescimento, em especial.
De acordo com a Recomendao do Conselho de 21 de junho de 2013 uma
recomendao especfica por pas (country-specific recommendation) emitida ao abrigo do
artigo 126., n. 7, do TFUE e prevista no mbito da vertente corretiva do Pacto de
Estabilidade e Crescimento (cfr., em particular, o Regulamento (CE) n. 1467/97 do
Conselho, de 7 de julho) Portugal deve reduzir o seu dfice oramental nominal
para 4% do PIB em 2014 e 2,5% do PIB em 2015, de modo a encerrar o
Procedimento por Dfice Excessivo (PDE) iniciado em 2009 (e suspenso durante a
vigncia do PAEF). Porm, uma vez atingido esse objetivo, a vertente preventiva do citado
Pacto (cfr., em especial, o artigo 121. do TFUE e o Regulamento (CE) n. 1466/97 do
Conselho, de 7 de julho) prev, alm da manuteno do saldo oramental nominal
abaixo do referencial de 3% do PIB, o cumprimento de uma trajetria de
ajustamento do saldo oramental estrutural at consecuo do objetivo de mdio
prazo (OMP) no que se refere a Portugal, um saldo estrutural definido em -05% do PIB
a atingir em 2017; sobre o OMP, cfr. o artigo 2.-A do Regulamento (CE) n. 1466/97).
Enquanto no for alcanado esse objetivo, o ajustamento anual do saldo estrutural no
pode ser inferior a 0,5% do PIB e a taxa lquida de crescimento da despesa pblica
encontra-se fortemente condicionada (cfr. o artigo 12.-C da Lei n. 91/2001, de 20 de
agosto Lei de Enquadramento Oramental ou LEO e o artigo 72.-B e seguintes do
mesmo diploma; v. tambm o artigo 3. do Tratado Oramental).
No tocante reduo da dvida pblica, com o encerramento do PDE inicia-se um perodo
transitrio de trs anos (2016-2018) que antecede a aplicao da regra de correo do
excesso de dvida ao ritmo de 5% ao ano (cfr. o artigo 10.-G da LEO). Durante esse
perodo, e em ordem a progredir satisfatoriamente na reduo do rcio da dvida, o saldo
oramental estrutural deve ser ajustado de acordo com certos critrios quantitativos (cfr.,
em especial, o ponto 4.4., pg. 12 e seguintes, do Relatrio do Conselho de Finanas Pblicas n.
3/2014 Anlise do Documento de Estratgia Oramental 2014-2018).
Confirma-se, por conseguinte, a ideia j afirmada na minha declarao de voto junta ao
Acrdo n. 413/2014 de que o termo do PAEF no um ponto de chegada, mas
antes simples estao num caminho (longo) em direo situao oramental
sustentvel. E, at l, a liberdade conformadora do legislador oramental encontra-
se ou continua fortemente limitada (cfr. o respetivo n. 1.1.). Na verdade, os
interesses conexionados com a reduo do dfice oramental e com a reduo da dvida
pblica que, alis, o presente acrdo tambm no deixa de reconhecer (cfr. o incio dos
respetivos n.
os
13 e 17) esto suficientemente identificados e quantificados, e constituem,
pela sua importncia no plano da economia nacional e da integrao europeia,
interesses pblicos de primeira grandeza suscetveis de fundarem polticas pblicas
de mdio e longo prazo adequadas sua prossecuo. De resto, isso mesmo
confirmado, a propsito da anlise do Documento de Estratgia Oramental 2014-2018 (DEO
2014-2018), por um rgo tcnico independente, como o Conselho de Finanas Pblicas
(cfr. Relatrio cit., p. ii):
[O]s objetivos oramentais traados pelo DEO/2014 so adequados ao estado das
finanas pblicas e da economia. A necessidade de prosseguir na rota de consolidao
oramental e de continuar a melhorar os resultados alcanados durante a vigncia do
programa de assistncia financeira indiscutvel.
Sublinhe-se, por outro lado, que o referido balano das perspetivas macroeconmicas de
Portugal tambm no pode deixar de relevar ao nvel de eventuais expetativas quanto a
uma rpida reverso de medidas impositivas de sacrifcios de natureza transitria: nesse
plano, e uma vez mais, no s o terminus do PAEF no sinnimo de regresso ao
statu quo ante, como ainda h que percorrer vrias outras etapas no processo de
ajustamento (pelo menos: encerramento do PDE em 2015, consecuo do OMP em 2017 e
aproveitamento racional do perodo transitrio ps-PDE de 2016 a 2018). Acresce que inexiste
qualquer evidncia alis, bem pelo contrrio, a dar crdito posio assumida
pelo Conselho de Finanas Pblicas de que o esforo inerente quela opo
poltico-oramental seja, em si mesmo considerado, inadequado ou excessivo.

2. As razes justificativas da mencionada opo poltico-oramental e do seu recorte
especfico so enunciadas no DEO 2014-2018 nos seguintes termos (cfr. pp. 39-40):

Tendo assegurado a concluso formal do 11. exame regular, a preparao do Documento
de Estratgia Oramental para o perodo ps-Programa implicou uma reavaliao das
perspetivas de mdio-prazo em termos de poltica oramental. Esta reavaliao assentou,
em particular, na importncia de iniciar a reverso de medidas de carcter transitrio,
executadas num contexto de emergncia financeira
Tendo em conta os compromissos assumidos no quadro europeu e a importncia de
garantir a sustentabilidade das finanas pblicas, a questo principal residiu na
determinao do espao oramental disponvel para iniciar o processo de reverso,
atendendo a dois pressupostos-chave: (i) a compensao do impacto oramental da deciso
de forma a cumprir o limite para o dfice em 2015; e (ii) a opo por medidas de carcter
permanente para assegurar a continuidade do ajustamento no futuro.
Neste contexto foram tomadas as opes que se seguem.
(i) Reverso da reduo remuneratria nas APs
Desde 2011, os trabalhadores do sector pblico tm a sua remunerao reduzida pela
aplicao de uma taxa progressiva, gerando assim um quadro no qual os trabalhadores com
salrios mais baixos so protegidos e os trabalhadores que auferem remuneraes mais
elevadas so chamados a contribuir com um maior esforo para a consolidao oramental.
A aplicao destas redues deve ser de carcter transitrio, uma vez que
introduziu uma distoro excessiva entre trabalhadores menos qualificados e
aqueles com maiores qualificaes e responsabilidades.
A disciplina oramental exige que a massa salarial das Administraes Pblicas (APs)
permanea contida. Porm, a reduo no nmero de funcionrios pblicos que tem
ocorrido por fora da reduzida taxa de substituio das aposentaes e da execuo de
programas de rescises por mtuo acordo, permitiu e continuar a permitir a reduo da
massa salarial por efeito quantidade. Assim, cria-se espao oramental para reverter de
forma gradual a medida de reduo remuneratria atualmente em vigor, sem que tal resulte
da massa salarial agregada nas APs.
Deste modo, o aumento de eficincia e de produtividade na APs, traduzido na prestao de
servios eficientes e de qualidade com menos recursos, refletindo tambm o investimento
na desmaterializao de processos, centralizao de servios e racionalizao de
procedimentos, reverter em benefcio tambm dos trabalhadores das APs.
Nesses termos, o Governo aprovou, e pretende discutir com os representantes dos
trabalhadores, a reverso gradual das redues remuneratrias, tendencialmente num
horizonte de cinco anos. Em particular, prev-se:
Para 2015, a reverso de 20% da taxa de reduo aplicada atualmente;
A partir de 2016, a manuteno do valor da massa salarial das APs, com os efeitos da
diminuio do nmero de efetivos e outros ganhos de eficincia a condicionar o
ritmo da reverso da reduo remuneratria.

esta a razo fundamental quer para a unidade e incindibilidade do programa
normativo dos artigos 2. e 4. do Decreto n. 264/XII, quer para a indeterminao
relativa do ritmo da reverso da reduo remuneratria a partir de 2015. De
qualquer modo, de ressaltar a garantia de uma reverso total no prazo mximo de
quatro anos, a qual reforada pelo reconhecimento expresso do efeito de distoro
associado medida de reduo remuneratria aplicada desde 2011 aos
trabalhadores das Administraes Pblicas. Com efeito, resulta da interpretao
conjugada daqueles dois preceitos, e considerando ainda a transitoriedade expressamente
afirmada no artigo 1., que:
(i) A reduo remuneratria aplicvel aos trabalhadores em causa e que tem
um figurino semelhante ao estabelecido no artigo 19. da Lei n. 55-A/2010,
de 31 e dezembro (LOE 2011) pode vigorar durante os restantes meses
do corrente ano de 2014 e at ao fim de 2018;
(ii) Em 2019 tal reduo remuneratria no ser aplicada;
(iii) Os oramentos do Estado de 2015 a 2018 devero fixar uma percentagem
de reverso da mesma reduo remuneratria em funo da disponibilidade
oramental, sendo que a percentagem aplicvel em 2015 dever ser de
20%.

Por outro lado, a propsito do teste da necessidade ou indispensabilidade da medida
aferida com referncia respetiva proporcionalidade, o Governo salienta o seguinte na
Nota Tcnica junta ao presente processo (v. p. 77):

[Para a consecuo da] reduo sustentada do dfice e da despesa pblica nos termos
acordados com as instncias internacionais, que permita assegurar o financiamento do
Estado portugus[,] no sobra outra alternativa vivel ao legislador, que no passe
pela reduo das remuneraes do universo dos trabalhadores, agentes e titulares
de cargos pblicos que aufiram rendimentos atravs de verbas pblicas. As
alternativas que, no plano hipottico, se poderiam divisar implicariam um aumento
da carga fiscal que, entretanto, atingiu nveis que dificilmente podem ser
ultrapassados sem consequncias nefastas para a economia, designadamente para
o aumento do desemprego ou a reduo da despesa pblica (que deixasse
intocados salrios e penses), o que s se imagina possvel atendendo aos valores
necessrios com uma afetao sria da qualidade dos servios pblicos prestados
aos cidados.

Esta estimativa quanto ao nvel da carga fiscal , alm disso, expressamente corroborada na
parte conclusiva do mencionado Relatrio do Conselho de Finanas Pblicas n. 3/2014 (p. ii):

A definio e o cumprimento de limites de despesa essencial para assegurar a
estabilidade e sustentabilidade das finanas pblicas, sobretudo quando o pas
esgotou o espao para o crescimento da dvida pblica e da carga fiscal e tem de contar
com investimento privado de qualidade, virado para os sectores transacionveis e para o
aumento da produtividade, com vista a concretizar a estratgia que o DEO/2014
corretamente enuncia.

3. Atentas as mencionadas justificaes, e considerando de modo particular a
imprevisibilidade para alm de certos limites da evoluo da economia, no pode
deixar de se considerar a medida de reverso das redues remuneratrias
aplicadas aos trabalhadores das Administraes Pblicas como suficientemente
caracterizada, fundamentada e balizada: a mesma tem um termo inicial e um
termo final definidos; e tem igualmente um sentido geral que s no mais
densificado, nomeadamente no que se refere ao ritmo da reverso da reduo
remuneratria durante o trinio 2016-2018, por razes de prudncia relacionadas
com a necessidade de assegurar a conteno do valor da massa salarial a suportar
por aquelas entidades, que so atendveis e, em si mesmas consideradas, tambm
so razoveis. Na verdade, sendo o objetivo da poltica de emprego pblico (com a
necessria projeo oramental no mdio e longo prazo) a reverso da reduo
remuneratria aplicada aos trabalhadores das Administraes Pblicas sem, ao
mesmo tempo, aumentar o valor da respetiva massa salarial, torna-se evidente a
interdependncia entre o ritmo da reverso da reduo remuneratria e a
diminuio do nmero de efetivos e outros ganhos de eficincia, conforme
explicitado no DEO 2014-2018: o espao oramental para a reverso das redues
remuneratrias criado em funo da reduo da massa salarial por efeito
quantidade imputvel queles dois fatores. Existe ainda um incentivo legal forte no
sentido de os rgos superiores das Administraes Pblicas acelerarem o processo do
seu redimensionamento no respeitante ao nmero de efetivos e aos mencionados ganhos
de eficincia, j que em 2019 a lei prev a cessao das redues remuneratrias.
Comparando com a situao atual, e que dura desde 2011 devido s sucessivas renovaes
em leis oramentais, verifica-se que o legislador, reconhecendo embora a subsistncia de
um quadro de necessidade de reduo urgente da despesa pblica, se compromete
com um dado horizonte temporal para fazer cessar a poltica de reduo das
remuneraes dos trabalhadores das Administraes Pblicas. Atentos os diversos
fatores condicionantes da reverso de tal poltica os quais em larga medida escapam ao
controlo do legislador , no se afigura desrazovel salvaguardar alguma flexibilidade
quanto ao ritmo a observar na concretizao da mesma reverso.
Pelo exposto, no parece que o grau de indeterminao que caracteriza o artigo 4., n. 2,
do Decreto n. 264/XII se deva ter por excessivo. Tal indeterminao, alm de balizada
pelos termos inicial e final da reverso das redues remuneratrias, encontra a sua razo
de ser que objetivamente justificada no interesse pblico de conteno do valor da
massa salarial das Administraes Pblicas ao nvel atual at dezembro de 2018.

4. No que se refere persistncia de redues remuneratrias aplicveis por fora da lei
aos trabalhadores das Administraes Pblicas, durante os restantes meses do corrente
ano de 2014 e, possivelmente, at ao final de 2018, e sua avaliao luz do
princpio da igualdade, mantenho que o Tribunal Constitucional, ao efetuar o juzo
correspondente com base no artigo 13. da Constituio, est habilitado a escrutinar
tanto a racionalidade do fundamento invocado pelo legislador para conferir a diferentes
grupos de cidados tratamentos jurdicos diversos, quanto a, mais intensamente, a
razoabilidade da medida da diferenciao (cfr. a declarao de voto conjunta feita no
Acrdo n. 187/2013). No primeiro caso, aplicvel a diferenas de tratamento de
menor intensidade e afetando grupos de pessoas em razo de determinadas situaes, o
princpio da igualdade vale, sobretudo, como proibio do arbtrio, cujo respeito
controlado com base num critrio de evidncia (a desigualdade proibida, caso no
se funde num qualquer fundamento racional e objetivo); no segundo caso, aplicvel a
diferenciaes jurdicas mais intensas que atingem grupos de pessoas em razo de
aspetos pessoais ou que interferem com a respetiva autonomia pessoal, o princpio da
igualdade vale como proibio de tratamento desigual na ausncia de uma
justificao substancial e objetiva (a desigualdade permitida se e na medida em
que se mostre justificada com base num fundamento substancial e objetivo). O
controlo do respeito do princpio da igualdade implica, ento, um juzo de
proporcionalidade destinado a verificar: (i) se o fim interno (considerao de
diferenas objetivas preexistentes invocadas para justificar a diferenciao jurdica
estabelecida) ou externo (criao de diferenas de tratamento pelo prprio legislador em
vista de certo fim, determinando ele prprio a espcie e o peso de tais diferenas)
visado pela desigualdade de tratamento legtimo; (ii) se tal desigualdade adequada e
necessria para a prossecuo desse fim; e (iii) se existe uma justa medida ou equilbrio
entre a importncia do fim prosseguido e a extenso da diferenciao jurdica (sobre a
aplicao do princpio da igualdade na jurisprudncia do Tribunal Constitucional
Federal alemo e as insuficincias da formulao da chamada Nova Frmula, cfr. a
sntese de Pieroth, Schlink, Kingreen e Poscher, Grundrechte Staatsrecht II, 29. Aufl.,
C.F. Mller, Heidelberg, 2013, Rn. 470 e ss., pg. 113 e ss.).
4.1. Em vista do fim visado pelo autor das normas dos artigos 2. e 4. do Decreto n.
264/XII recorde-se: a consolidao oramental por via da manuteno do valor da
despesa com pessoal , as redues remuneratrias em apreciao, na sua generalidade,
no podem ser consideradas arbitrrias, j que, para aqueles efeitos, os
rendimentos com origem em verbas pblicas se distinguem essencialmente dos
rendimentos com outras origens justamente porque se trata de rendimentos
provenientes do oramento do Estado, o seu aumento ou diminuio repercute-se
imediatamente no nvel da despesa pblica sendo a sua diminuio, por isso,
adequada quele objetivo (cfr. os Acrdos n.
os
396/2011, 353/2012 e 187/2013).
4.2. Contudo, tais razes j no valem prima facieem relao quelas pessoas que
tenham um vnculo com entidades abrangidas na enumerao do artigo 2., n. 9,
do Decreto n. 264/XII, mas cujas remuneraes, no sendo pagas por via do
oramento do Estado, tambm no relevem como despesa pblica. Nesses casos, a
reduo das remuneraes no contribui para a consolidao oramental por via da
reduo da despesa pblica e, consequentemente, to-pouco contribui para o
esforo de reduo da dvida pblica. o que sucede, por exemplo, com os gestores
pblicos e os trabalhadores de empresas pblicas abrangidos, respetivamente, pelas
alneas o) e r) do citado preceito, desde que as empresas em que exeram funes: (i)
sejam qualificveis como produtor mercantil, nos termos e para os efeitos do Sistema
Europeu de Contas Nacionais e Regionais (cfr. quanto ao SEC 95, o Regulamento (CE)
n. 2223/96 do Conselho, de 25 de junho, Anexo A, ponto 2.68; e quanto ao SEC 2010,
o Regulamento (UE) n. 549/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de
maio, Anexo A, ponto 20.05); e (ii) no tenham sido reclassificadas, conforme
previsto no artigo 2., n. 5, da LEO.
A falta de adequao entre a reduo remuneratria aplicada a essas pessoas e o
fim invocado pelo legislador para a justificar inculca que tal medida, nessa parte,
no possa deixar de ser tida como arbitrria.
Porm, como este aspeto implica ponderaes e desenvolvimentos distintos dos realizados
nos Acrdos n.
os
396/2011, 353/2012, 187/2013 e 413/2014 e o pedido fiscalizao
preventiva da constitucionalidade se reporta apenas suscetibilidade de violao de
princpios e normas constitucionais como, entre outros, o princpio da igualdade
tal como resulta da interpretao que destes princpios vem sendo feita pela jurisprudncia
do Tribunal Constitucional, em especial nos acrdos n. 353/2012, n. 187/2013 e n.
413/2014 (cfr. o n. 4. do requerimento), entendo que, sob pena de violao do
princpio do pedido, tal matria no deve ser objeto de deciso no presente
processo.
4.3. Quanto avaliao da razoabilidade da medida de diferenciao, e
considerando como termo de comparao nico a provenincia (pblica/no pblica)
dos rendimentos, verifica-se no ser possvel determinar objetivamente a medida da
diferena e, por conseguinte, o limiar a partir do qual o limite do sacrifcio de
quem tratado diferenciadamente se pode considerar ultrapassado.
Prosseguindo o fim de interesse nacional de reduo da despesa pblica a consolidao
oramental pelo lado da despesa , o legislador decidiu diminuir os rendimentos de quem
recebe por verbas pblicas, criando ele prprio uma desigualdade (sucedendo que os
demais cidados no podem sequer ser afetados por tais medidas, sendo-o embora, e
porventura juntamente com alguns que fazem parte do primeiro grupo, afetados por muitas
outras medidas igualmente destinadas consolidao das contas pblicas). Simplesmente,
dada a diversidade de medidas adotadas em ordem consolidao oramental e o
diferente modo como todos foram por elas atingidos, no possvel estabelecer
comparaes e, consequentemente, aferir da razoabilidade de eventuais diferenas
de tratamento.
Alis, como notam os Autores acima referidos ob. cit., Rn. 473 e 474, pg. 114 ,
estando em causa fins externos, a justificao [para a diferena de tratamento
jurdico] no pode localizar-se nas prprias diferenas [criadas pelo legislador],
mas to s nos fins por ele prosseguidos com tal diferenciao. Mais: a avaliao do
teste da necessidade ou indispensabilidade da medida acaba por desempenhar, nos casos
em que a diferena criada pela prpria medida legislativa e independentemente de se
tratar de uma diferenciao estabelecida in melius ou in peius , um papel menos relevante do
que o que lhe pertence na avaliao da proporcionalidade de restries a direitos, liberdades
e garantias, j que, para o fim visado pelo legislador um fim externo, portanto , existem
por via de regra mltiplas alternativas que afetam de modo diverso as pessoas integradas
num ou noutro dos grupos que resultam da aplicao daquela medida. Em tais situaes,
ser suficiente para formular um juzo negativo sobre a violao do princpio da
igualdade que no se divise uma alternativa medida diferenciadora que, sendo igual ou
menos onerosa para o Estado, seja cumulativamente: (i) mais eficaz na prossecuo do
fim visado; e (ii) menos prejudicial para o grupo de pessoas desfavorecido em
consequncia da diferenciao jurdica em anlise (cfr. Autores cits., ob. cit., Rn. 475,
pg. 114).
Ora, no caso sujeito no se vislumbra uma alternativa que cumpra todas essas
condies. Vale, por isso, tambm aqui a considerao feita na declarao conjunta anexa
ao Acrdo n. 187/2013 (cfr. o respetivo n. 6):

[A maioria entende que] ao aumentar a carga fiscal, e logo, a universabilidade dos
encargos (que passam assim a ser repartidos de forma mais generalizada por todos
os contribuintes) mas ao persistir em sobrecarregar adicionalmente os que recebem por
verbas pblicas, o legislador estar a desconsiderar a igualdade externa que une tanto
uns como outros cidados, excedendo com isso a justa medida em que se deveria
comportar o sacrifcio sofrido pelos trabalhadores pblicos e pensionistas.
[]
[Simplesmente, com este argumento] que serve para que se responda negativamente
questo de saber se a medida legislativa se inclui ainda nos limites do sacrifcio o
Tribunal atribuiu-se uma competncia (de aferir a justa medida da diferena a partir
de uma situao de igualdade a priorstica que considera como um dado vinculante) que,
segundo cremos, deveria caber ao legislador. que, como j vimos, no este um
domnio em que a Constituio proba a priori o estabelecimento de diferenas entre as
pessoas, seja tendo em linha de conta o seu critrio (pagos ou no pagos por verbas
pblicas), seja tendo em linha de conta o seu fim (reduo da despesa pblica por razes de
equilbrio oramental).

Pedro Machete


[ documento impresso do Tribunal Constitucional no endereo URL: http://www.tribunalconstitucional.pt/tc//tc/acordaos/20140574.html ]