Gestão Social e Cidadania Deliberativa

Cad. EBAPE.BR, v. 9, n 3, artigo 11, Rio de Janeiro, Set. 2011 p.
914945

Gesto social e cidadania deliberativa: uma anlise da
experincia dos Coredes no Rio Grande do Sul, 1990-
2010
Social management and deliberative citizenship: an analysis of the Coredes experience in
Rio Grande do Sul, 1990-2010

Srgio Lus Allebrandt
1

Dieter Rugard Siedenberg
2

Jorge Oneide Sausen
3

Cristiele Tomm Deckert
4

Resumo
Este artigo aborda a prtica da gesto social nos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes), experincia
vivenciada no Rio Grande do Sul ao longo dos ltimos vinte anos. A gesto social, conforme aqui entendida, requer a
participao da sociedade civil na gesto pblica e do desenvolvimento. O estudo utiliza a abordagem interpretativa
inserida no paradigma da teoria social crtica, estabelecendo uma matriz de categorias e subcategorias de anlise que
contempla os princpios da incluso, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum,
presentes no conceito de cidadania deliberativa. Os Coredes, sendo arranjos institucionais que atuam na promoo do
desenvolvimento, constituem-se em espaos pblicos potenciais para a prtica da cidadania deliberativa. Se as
experincias participativas j so significativas em mbito local, como no caso dos conselhos municipais e do
oramento participativo, ainda so raras em mbito regional e estadual, da a importncia dos Coredes, ativos aps seis
governos estaduais. Portanto, os Coredes so processos e espaos de cidadania deliberativa que produzem mudanas,
ainda que lentamente, na perspectiva pblica dos indivduos, na cultura da sociedade civil, no perfil da sociedade
poltica e no modus operandi do aparelho burocrtico e dos governos. Por outro lado, trata-se de processo dialgico que
necessita ser construdo e reconstrudo permanentemente pelos participantes, para evitar o risco do controle
corporativo, poltico ou administrativo por meio de cooptao e manipulao, ainda presente nas incipientes
experincias de gesto social.
Palavras-chave: Gesto social. Cidadania deliberativa. Participao social. Conselhos regionais de desenvolvimento.

Artigo submetido em 20 de maro de 2011 e aceito para publicao em 04 de agosto de 2011.
1
Doutor em Desenvolvimento Regional pelo PPGDR/Unisc; Professor Titular da Uniju (Mestrado em Desenvolvimento). Endereo:
DACEC/Uniju, Rua do Comrcio, 3000, Bairro Universitrio, Caixa Postal 590, CEP 98700-000, Iju - RS, Brasil. E-mail:
allebr@unijui.edu.br
2
Doutor em Geografia pela Universitt Tbingen (Eberhard-Karls) Alemanha; Professor da Uniju (Mestrado em Desenvolvimento).
Endereo: DACEC/Uniju, Rua do Comrcio, 3000, Bairro Universitrio, Caixa Postal 590, CEP 98700-000, Iju - RS, Brasil. E-mail:
dieterrs@unijui.edu.br
3
Doutor em Engenharia da Produo pela UFSC; Professor da Uniju (Mestrado em Desenvolvimento). Endereo: DACEC/Uniju, Rua
do Comrcio, 3000, Bairro Universitrio, Caixa Postal 590, CEP 98700-000, Iju - RS, Brasil. E-mail: josausen@unijui.edu.br
4
Mestranda em Desenvolvimento no PPGD/Uniju; Bolsista Capes ProAdm; Bacharel em Comunicao Social pela Unicruz. Endereo:
Rua Osvaldo Rick, 92, Bairro Morada do Sol, CEP 98700-000, Iju - RS, Brasil. E-mail: cristieledeckert@hotmail.com
Gesto social e cidadania deliberativa: uma anlise da experincia dos
Coredes no Rio Grande do Sul, 1990-2010

Jorge Oneide Sausen

Cad. EBAPE.BR, v. 9, n 3, artigo 11, Rio de Janeiro, Set. 2011 p. 915-945

Abstract
This article discusses the practice of social management in Regional Development Councils (Coredes) experienced in
Rio Grande do Sul over the past twenty years. Social management, as understood here, requires the participation of civil
society in public administration and development. The study uses the interpretative approach embedded in the paradigm
of critical social theory, establishing a matrix of categories and subcategories of analysis that include the principles of
inclusion, pluralism, equal participation, autonomy and the common good found in the concept of deliberative citizenship.
The Coredes as institutional arrangements that work to promote development are potential public spaces for the practice
of deliberative citizenship. If the participatory experiences are already significant locally, as in the case of municipal
councils and participatory budgeting, they remain rare at the regional and state levels, this highlights the the importance
of Coredes, still active after six state government mandates. Therefore, Coredes are processes and spaces for
deliberative citizenship, which produce changes, albeit slowly, in the public perspective of individuals, in the culture of
civil society, in the profile of the political society and in the modus operandi of bureaucracy and governments. Moreover,
it is the dialogic process that needs to be continuously constructed and reconstructed by the participants to avoid the risk
of corporate, political or administrative control through cooptation and manipulation, even in these incipient social
management experiences.
Keywords: Social management. Deliberative citizenship. Social participation. Regional development councils.

Introduo
Este artigo tem como tema a gesto social praticada nos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes)
do Rio Grande do Sul, espaos pblicos institucionalizados de participao social na gesto pblica e na
gesto do desenvolvimento. A participao da sociedade civil ainda recente no Brasil, onde a democracia
est em construo h no mais de duas dcadas, aps outras duas dcadas de vigncia de ditadura militar
que sufocou as tnues experincias de envolvimento da sociedade no processo de construo de polticas
sociais de base no incio da dcada de sessenta do sculo passado.
O processo de redemocratizao do Brasil caracterizou-se, no plano poltico, no apenas pela consolidao
do sistema democrtico-representativo, mas tambm pela institucionalizao de um conjunto de instrumentos
legais incorporados na Constituio Federal de 1988, nas Constituies Estaduais e nas Leis Orgnicas
Municipais, possibilitando a instituio de dinmicas, arranjos e mecanismos participativos na gesto das
polticas pblicas, viabilizando a construo de um sistema democrtico-participativo, ou seja, a instituio
da democracia semidireta.
Por isso, fruto, em grande parte, do envolvimento da sociedade na construo desta democracia, o pas
vivencia, neste perodo, uma verdadeira reinveno de governana e governabilidade, especialmente por
meio do estabelecimento de novas formas de relacionamento entre a sociedade civil, o estado e o mercado,
com nfase em novas dinmicas de participao como processo de ao coletiva.
Estas novas dinmicas so resultado de complexos processos de construo social de que participam os
indivduos/cidados, os grupos e as organizaes, num sistema de relaes de poder e de institucionalidade
em espaos pblicos de interao com o Estado. H um consenso geral entre estudiosos do poder local
(AVRITZER, 1999; COHN, 1998; DOWBOR, 1994, 1995, 1999; FEDOZZI, 1999, 2000; FISCHER, 1996,
2002) de que, no Brasil, seguindo uma tendncia mundial de valorizao dos espaos subnacionais, com a
Constituio de 1988, ganha impulso um processo de descentralizao, com um conjunto importante de
tarefas, antes assumidas pelo poder central, passando ao mbito dos governos subnacionais, especialmente os
municpios.

Jorge Oneide Sausen


Seja em decorrncia das reformas estruturais do setor pblico no mundo nas dcadas de 1970 e 1980 e, no
Brasil, em especial na de 1990, com a eliminao gradativa do estado do bem-estar social
5
(welfare state),
dando lugar ao estado neoliberal, ou em decorrncia do debate em torno do (re)fortalecimento do papel do
Estado na ltima dcada no Brasil e no mundo (em especial a partir da crise financeira de 2008), as
instncias locais e regionais passam a assumir papel importante na conduo das polticas pblicas. O
municpio assume, ento, cada vez mais o papel de welfare no s pelo aumento dos gastos nas reas da
sade, educao e promoo social, na condio de executor das polticas sociais antes a cargo da Unio,
mas tambm pelas polticas voltadas gerao de emprego e renda e de incentivo ao desenvolvimento local.
Passa, deste modo, condio de promotor do desenvolvimento socioeconmico com base em aes de
mbito local.
6

Estas mudanas exigiram modificaes na forma tradicional de formular e implementar as polticas. O
processo de democratizao por que passou o pas, a gradativa incorporao da cidadania como elemento
irreversvel dos espaos locais, ao mesmo tempo que o processo de globalizao aumentava os contingentes
de excludos, exigiram a incorporao efetiva da sociedade civil organizada como sujeito importante no
processo de formao e gesto das polticas pblicas. nos municpios, especialmente nos de pequeno e
mdio porte,
7
onde os cidados esto mais prximos dos governantes responsveis pelas polticas pblicas,
que as exigncias pelo atendimento das demandas passam a ser cada vez mais cobradas. Por isso, foi neste
mbito local que surgiram alternativas de gesto descentralizada e de soluo aos problemas das
comunidades e dos cidados, que, em muitos casos, serviram de exemplo a polticas pblicas de mbito
regional ou mesmo nacional. Mas tambm a induo de aes, valendo-se de polticas nacionais e regionais,
acaba se concretizando na esfera territorial local em razo da necessria integrao entre as diferentes escalas
territoriais.
Assim, seja pela necessidade sentida no processo de construo dessa nova dinmica do desenvolvimento
socioeconmico ou pela induo de polticas de nvel macro, experincias de articulaes e de aes de
mbito supramunicipal vieram a ser exigidas e praticadas cada vez mais. Considerando que a estrutura
federativa brasileira no contempla a instncia poltico-administrativa intermediria entre o Estado e o
municpio, diferentes experincias surgiram nos estados brasileiros, visando institucionalizao de espaos
de discusso e construo de polticas de desenvolvimento local e regional.
Como afirma Veiga (2006, p. 19-20),
[...] os diversos tipos de arranjos institucionais de carter inframunicipal, municipal ou
intermunicipal; micro ou mesorregional; e at estadual ou interestadual, podem ser vistos
como decorrncias inevitveis da bvia incapacidade de uma simples estrutura do tipo
Unio/Estados/Municpios democratizar uma sociedade que objetivamente se organiza em
uma dzia de imensas cidades metropolitanas, rodeadas por 160 microrregies polarizadas

5
Como bem lembra Fischer (2002), o Estado brasileiro em nenhum momento histrico configurou-se como o modelo de welfare state,
visto que jamais foi implantado em sua plenitude no Brasil.
6
preciso deixar claro que este papel da esfera local no elimina a importncia do papel do Estado nacional na discusso e
proposio de polticas de desenvolvimento macrorregional; importante ressaltar, neste sentido, uma retomada do planejamento
governamental como instrumento de gesto do desenvolvimento socioeconmico e da integrao nacional; o que preciso ter em
mente que estes processos de nvel macro devem estar em sintonia com os processos de desenvolvimento local e regional.
7
De acordo com os dados do Censo 2010 do IBGE, dos 5.565 municpios brasileiros existentes em 2010, 70% possuem menos de
vinte mil habitantes e 45%, menos de dez mil habitantes. A grande maioria destes municpios so essencialmente rurais e
interioranos.

Jorge Oneide Sausen


e dominadas por aglomeraes urbanas ou cidades, e por uma imensa variedade de
situaes que ocorrem em 390 microrregies rurais.
desta lgica que diferentes processos sociopolticos do origem, durante a dcada de noventa, aos
Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes) no Rio Grande do Sul, aos Fruns de Desenvolvimento
Regional (FDRs) em Santa Catarina e aos Conselhos Regionais de Desenvolvimento Sustentvel (CRDS) no
Cear.
8

Estas dinmicas permitiram maior autonomia aos municpios, com a ruptura do desenho tradicional das
polticas pblicas, com a implementao de polticas sociais de base em virtude das quais as comunidades
locais se mobilizaram para atuar como parceiros de mecanismos de gesto democrtica e participativa no
mbito local, em torno da discusso pblica de questes especficas. O municpio e as regies
supramunicipais
9
parecem constituir-se, assim, em espao privilegiado para a concretizao da democracia,
com a participao cidad da sociedade, com nfase nas caractersticas de territorialidade, de partilha de
poder e de deliberao em espaos pblicos. No entanto, esta parece ser uma concepo ideal distante da
prtica generalizada, que utiliza o discurso da participao muito mais como fonte legitimadora do poder
poltico local, ou porque os mecanismos de participao, como os conselhos municipais e regionais,
constituem-se apenas formalmente para atender exigncias legais de repasse de recursos no processo de
descentralizao. , tambm, por isso que os municpios sofrem crticas, de toda ordem, por
irresponsabilidade fiscal e pela ineficincia e ineficcia de suas administraes.
Este estudo desenvolveu-se tendo por foco a relao aparentemente dicotmica dos aspectos positivos e
negativos das experincias e prticas de gesto social destes arranjos de escala local e regional;
especialmente quanto organizao social coletiva do processo, s relaes interinstitucionais e
participao da sociedade civil no processo. O objetivo central foi analisar entendimentos, intencionalidades
e formas de agir praticadas pelos Coredes na gesto do processo de desenvolvimento local e regional e no
fortalecimento da cidadania. A pesquisa buscou identificar o contedo, as formas e o significado de
participao cidad nas decises do poder pblico, baseando-se no estudo da organizao e do
funcionamento dos Coredes e das prticas e representaes de alguns dos principais sujeitos envolvidos no
processo de gesto do desenvolvimento local e regional luz de uma matriz de categorias e subcategorias.
O estudo justifica-se pela expresso poltica e social que tais formas de organizao oportunizaram no
processo de emergncia da cidadania, na consolidao da participao de diferentes sujeitos sociais, na
construo de discursos entre sociedade civil, mercado e Estado e na prtica da gesto social destes arranjos
institucionais que se organizam e atuam em rede. Os Coredes interagem com o Estado em suas mltiplas
esferas, aqui em especial as de mbito municipal e estadual, mas tambm na interface dos poderes executivo
e legislativo, contribuindo para mudanas nas relaes dessas instncias. Um dos desafios da anlise da
democracia hoje no Brasil tentar entender melhor as mediaes entre o Estado e a sociedade civil e, para

8
Bandeira (2000), em estudo que apresenta reflexes sobre a incorporao de prticas participativas e mecanismos voltados para a
articulao de atores sociais s aes relacionadas com a promoo do desenvolvimento regional, analisa diferentes experincias
de construo de instituies participativas em escala regional no Brasil. Siedenberg (2000) analisa experincias de
desenvolvimento regional endgeno e Birkner (2006), experincias de arranjos institucionais com foco na descentralizao poltico-
administrativa.
9
Por regies supramunicipais entende-se qualquer recorte territorial que rena pelo menos dois municpios que se organizem com
algum tipo de arranjo institucional com o objetivo de executar polticas pblicas e enfrentar problemas de difcil soluo de forma
isolada. o caso dos consrcios pblicos intermunicipais, associaes de municpios, Coredes, conselhos regionais de sade e
educao, entre outros.

Jorge Oneide Sausen


tanto, necessrio compreender os diversos arranjos e formas de participao institucionalizada que
surgiram e vm se consolidando desde os anos noventa do sculo passado.
A produo de conhecimentos terico-empricos que analisam os processos de organizao e gesto do
desenvolvimento local e regional e os mecanismos de responsabilizao e eficcia social, de governana e
governabilidade presentes nesses processos contribuem para a construo da cidadania e da democracia,
ainda to incipiente no Brasil. Tais estudos, ainda que significativos no mbito dos governos locais e das
experincias de concertao local e regional, so ainda insuficientes se for considerada a diversidade poltica,
social, econmica e cultural do Brasil, o que ocasiona grandes diferenas entre os municpios e regies.
No que se refere ao Rio Grande do Sul, em especial s experincias de governana do desenvolvimento
regional nas ltimas dcadas, de acordo com Veiga (2006, p. 21),
[...] so raros (e certamente pouco lidos) os estudos que se propuseram a reconstruir a
trajetria histrica dessas [...] vises pblicas do desenvolvimento territorial. Por outro
lado, h um rico conhecimento tcito disperso entre protagonistas e observadores dessa
experincia, mas no se pode dizer que ele esteja sistematizado (e, menos ainda, que tenha
sido assimilado por significativo nmero de quadros governamentais, polticos,
acadmicos, sindicais, etc., que hoje esto envolvidos em aes de desenvolvimento).

Apontamentos Metodolgicos
Na perspectiva filosfica que orienta a posio terica deste estudo, a escolha da metodologia evidencia as
opes tericas e as intencionalidades dos pesquisadores. Portanto este estudo aconteceu permeado pela
intersubjetividade e interdiscursividade, que o lugar do dilogo e da viso plural. Estes processos
interativos pressupem movimento dialgico e, desta forma, possibilitam compreender a dinamicidade da
vida e do conhecimento que gestado dinamicamente na trama social e interdiscursiva, evidenciando-se
manifestos mediante discursos (documentos legais, debates, entrevistas, questionrios, cartas, depoimentos)
da observao participante, da experincia pessoal e, tambm, de prticas sociais em diversas instncias.
As prticas sociais das quais se fez a interpretao esto inseridas em contextos e processos histricos
especficos, constituem-se produes discursivas e tm gerado avanos e mudanas significativas (embora
ainda insuficientes, porque as relaes de poder so assimtricas) nas polticas pblicas e tambm na
produo de conhecimentos.
Parte-se, portanto, do entendimento de que a metodologia, processual, contribui para aprofundar estudos
interpretativos. Por isso, a metodologia reconstri-se no desenvolvimento da pesquisa, tecendo-se e
articulando-se processualmente, considerando o tema estudado, o contexto social e as formas simblicas
circundantes. A pesquisa e este artigo, por sua vez, tambm so narrativas inacabadas, pois sempre que se
quiser podem ser reescritas, reinterpretadas.
Optou-se pela abordagem interpretativa inserida no paradigma da teoria social crtica habermasiana, por
constituir-se de possibilidades de refletir eventos sociais cotidianos em que a linguagem vista como prtica
social e, portanto, condicionada ao contexto em que produzida da os discursos e as prticas de todos nos
processos serem tomados como objetos de interpretao e reinterpretao. As prticas socioculturais nascem
da linguagem (signo/forma simblica), que evidencia os conhecimentos e sentidos produzidos, os quais so
mutveis e distintos e, no processo de interpretao, precisam ser considerados, j que remetem s relaes
de poder manifestas pelos sujeitos em interao.

Jorge Oneide Sausen


O referencial metodolgico est ancorado nos pressupostos enunciados por John Thompson (1995), que,
fundamentado na tradio hermenutica, prope a hermenutica profunda (HP). Os processos de
compreenso e interpretao so vistos, pois, no como uma dimenso metodolgica que exclua
radicalmente uma anlise formal ou objetiva, mas como uma dimenso, ao mesmo tempo, complementar e
indispensvel a eles.
No processo de pesquisa, o quotidiano e os ditos dos diferentes sujeitos so importantes, porm Thompson
(1995) adverte que no basta fazer a interpretao da doxa (opinies, crenas e compreenses que so
sustentadas e partilhadas pelas pessoas que constituem o mundo social), como se isso fosse o estudo das
formas simblicas. Por isso, sugere uma ruptura metodolgica com a hermenutica da vida quotidiana, ir
para outro nvel de anlise, pois as formas simblicas so tambm construes estruturadas de maneira
definida e que esto inseridas em condies sociais e histricas especficas.
Thompson (1995) define trs fases dentro do enfoque da HP, ou seja, anlise scio-histrica, anlise formal
ou discursiva e interpretao-reinterpretao. Alerta, no entanto, que a maneira de aplicao e os
instrumentos so da escolha do pesquisador. Assim procedeu-se, por isso o uso da metodologia foi adequado
ao objeto da investigao e a escolha recaiu naqueles mtodos que contriburam e possibilitaram atender aos
objetivos que os autores se propuseram. Este tipo de anlise contribuiu para compreender o objeto de estudo,
j que possibilita um olhar mais atento a certas falas, alm de propiciar o cotejo entre eles. Assim, a
interpretao um processo de sntese criativa, pois envolve a construo ativa do sentido, a explicao
criativa do que est representado ou do que dito, por um processo contnuo de interpretao que procura
juntar os resultados da anlise scio-histrica e formal discursiva, mostrando como o sentido das formas
simblicas serve para estabelecer e sustentar relaes.
Este artigo constitui-se num recorte de pesquisa mais ampla, que se preocupa com dois processos bsicos: a
gesto do processo de desenvolvimento local e regional e a construo da cidadania. A gesto social, com
nfase na participao social e nas relaes de poder, foco de anlise e, para a compreenso desses
processos, consideram-se como locus trs espaos pblicos bsicos: os Comudes, os Coredes e o Frum dos
Coredes.
Os sujeitos que interagiram na construo desta pesquisa so os agentes e sujeitos sociais que atuam no
mbito dos conselhos regionais e municipais de desenvolvimento e/ou que interagem na gesto do processo
de desenvolvimento local e regional. Os ditos que se revelaram por meio dos documentos, falas e
narrativas indicam o conhecimento partilhado por outros elementos da mesma categoria, grupo,
problemtica ou cultura. Foram utilizados os questionrios de avaliao aplicados em 2009, respondidos por
27 Coredes. Empreendeu-se a leitura das Cartas dos Coredes (relatrios anuais de avaliao e planejamento).
E, tambm, realizou-se pesquisa nos registros de atas de reunies e assembleias, relatrios e documentos
elaborados pelos Coredes e pelo Frum dos Coredes. O recorte abordado neste artigo uma leitura de
aspectos da organizao e do funcionamento dos Coredes luz de uma matriz de categorias e subcategorias
construda com base em diversos modelos de anlise, conforme se ver a seguir.

Categorias de Anlise Para Espaos Pblicos e Processos Participativos de Construo de Polticas
Pblicas
Diversos estudiosos e grupos de pesquisa tm proposto e adotado matrizes de anlise de processos
participativos. Entre estas matrizes, encontra-se a proposta da descrio de um conjunto de dez princpios e
condicionantes definidos na Declaracin de Mlaga, no mbito Red FAL (DECLARACIN DE MLAGA,
2007). Outra proposta de critrios para avaliao da participao cidad foi desenvolvida por um grupo de
pesquisa vinculado ao Instituto de Governo e Polticas Pblicas (IGOP) da Universidade Autnoma de

Jorge Oneide Sausen


Barcelona, que consta de 46 aspectos organizados em 22 critrios e 05 eixos temticos (JORBA, MART e
PARS, 2007; PARS e CASTELL, 2008; PARS, CASTELL e JORBA, 2007).
O Programa de Estudos em Gesto Social (PEGS) vinculado Ebape/FGV, com base nos resultados de sua
longa trajetria de estudos na rea da gesto social e participao cidad e tendo por base, ainda, os estudos
do IGOP, desenvolveu um modelo com 21 critrios organizados em seis categorias de anlise, que
correspondem aos princpios conceituais da cidadania deliberativa (TENRIO, 2007; TENRIO et al.,
2008, 2010). Utilizada especialmente para a anlise de conselhos gestores de polticas pblicas, a matriz de
categorias de anlise de espaos de cidadania interativa considera vinte subcategorias organizadas em seis
categorias que abordam o processo de sua criao, organizao e funcionamento, a natureza consultiva ou
deliberativa, a composio na sua constituio, a autonomia no seu funcionamento, efetividade e eficcia, a
publicizao do conselho e a capacitao dos conselhos e dos conselheiros (ALLEBRANDT, 2002, 2003,
2006, 2008, 2010).
Considerando os elementos integrantes destas diversas propostas de categorizao para a anlise e
entendimento dos espaos pblicos de interao da sociedade com o Estado e tendo presente a organizao e
a dinmica do objeto de anlise desta pesquisa, desenvolveu-se a seguinte matriz de categorias de anlise que
orientaram o presente estudo (Quadro 1).
Quadro 1
Categorias de anlise de espaos pblicos de interao e promoo do desenvolvimento
Categorias Subcategorias
Ampliado
Semirrestrito
Configurao dos
espaos pblicos
Restrito
Autnomo
Paritrio Composio
Homologatrio
Configurao interna de
poder
Diversidade dos participantes
Consultivo
Deliberativo
Vinculante
Natureza dos espaos e
carter das
deliberaes
No vinculante
Independncia (possibilidades de exercer a prpria vontade coletiva e
individual)
Administrativa
Autonomia
Financeira

Jorge Oneide Sausen


Infraestrutura/logstica
Forma de escolha dos representantes
Avaliao participativa
Canais de divulgao e qualidade da informao
Voto universal voluntrio dos participantes
Processo
decisrio
Consenso ou voto dos representantes
Representao livre
Igualdade participativa
Tipo de mandato
Representao vinculada
Fonte: Elaborado pelos autores com base em Allebrandt, 2002, 2003, 2010; Pars e Castell, 2008;
Pars, Castell e Jorba, 2007; Tenrio, 2007; Tenrio et al., 2010.

No que se refere configurao dos espaos pblicos, partiu-se da anlise proposta por Allebrandt (2002,
2003), que afirma que, quando um conselho apresenta, em sua estrutura formal, a existncia de fruns,
conferncias e/ou assembleias pblicas, est-se diante do tipo conselho ampliado. Quando, ao contrrio, no
apresenta nenhum desses mecanismos, do tipo conselho restrito. Os fruns, conferncias e assembleias
pblicas so alguns dos principais espaos pblicos em que a participao adquire real possibilidade de se
constituir em prtica de cidadania deliberativa. So esses espaos pblicos ampliados que qualificam
arranjos institucionais como os conselhos municipais e regionais. Prope-se, no entanto, uma adequao,
com a incluso de mais uma subcategoria, os espaos semirrestritos. Assim, essa categorizao possibilita
classificar os diferentes espaos que compem uma dinmica social mais ampla, como a promoo do
desenvolvimento regional e local. Pode-se classificar uma instituio de forma global, como, por exemplo,
um conselho regional, ou pode-se enquadrar os diferentes mecanismos e espaos que integram ou se
relacionam arquitetura organizacional de determinado espao ou processo interativo. Est presente a
concepo de que a maior abertura dos processos participativos favorece a articulao dos interesses dos
cidados e amplia e qualifica suas condies na tomada de decises (TENRIO et al., 2008) e caracteriza o
princpio de incluso inerente aos processos de cidadania deliberativa (LCHAMNN, 2002a, 2002b, 2007;
TENRIO, 2007; TENRIO et al., 2008, 2010).
Com relao configurao interna de poder, importante conhecer a composio formal das diferentes
instncias que compem a estrutura dos espaos pblicos, pois ela caracteriza em que medida os espaos
incorporam e praticam o princpio do pluralismo necessrio nos processos de cidadania deliberativa. A
composio em si, ainda que garanta a multiplicidade de atores, a presena dos diferentes segmentos da
sociedade e a presena majoritria da sociedade civil, no condio suficiente para garantir o efetivo
funcionamento dos conselhos, mas um dos elementos cruciais que permitem e facilitam melhor
desempenho e efetividade das aes. Com base na tipologia proposta por Allebrandt (2002), prope-se aqui
uma categorizao de trs tipos bsicos de espao: autnomo, paritrio e homologatrio.
10
O primeiro tipo,

10
Allebrandt (2002, 2003), considerando as experincias existentes no pas, relatadas em estudos descritivos e analisadas em
pesquisas, prope a seguinte classificao: conselho paritrio, conselho tripartite, conselho tripartite paritrio, conselho tetrapartite,
conselho tetrapartite paritrio, conselho tcnico-corporativo, conselho governo-sociedade ou homologado e conselho sociedade-
governo ou autnomo. Outros estudiosos (CARVALHO et al., 1999; GOMES, 2000; GOHN, 2001) tambm elaboram tipologias
classificatrias voltadas anlise de conselhos gestores.

Jorge Oneide Sausen


autnomo, garante a hegemonia da sociedade civil na composio do espao. O tipo paritrio caracteriza
aqueles espaos ou instncias que, em termos de sua composio, definem um equilbrio de poder entre o
Estado e a sociedade, j que cada um ocupa metade das vagas definidas para cada espao ou instncia. O
terceiro tipo, homologatrio, apresenta em sua composio a presena majoritria do Estado. Caracterstico
de muitos conselhos setoriais locais, como os conselhos de defesa civil, tende a se pautar pela lgica estatal
no processo decisrio relativo s polticas pblicas. Alm de classificar os espaos em termos de grandes
segmentos, fundamental conhecer a diversidade dos participantes, verificando quais segmentos, setores,
entidades, associaes e movimentos sociais integram essas composies, qualificando os sujeitos que
participam nas diferentes instncias decisrias dos processos de discusso e promoo do desenvolvimento
local e regional e que impactam e/ou definem as polticas pblicas locais e regionais.
A natureza dos espaos e o carter das deliberaes referem-se ao tipo e grau de participao praticados
nos espaos pblicos. Os processos participativos apresentam diferentes graus de participao. Pars,
Castell e Jorba (2007) adotam uma escala de cinco nveis para mensurar o grau de participao: informao,
comunicao, consulta, deliberao e deciso. No entanto, os processos centrados apenas em informao
e/ou comunicao no podem ser considerados processos participativos, ainda que ambos sejam elementos
importantes e necessrios a qualquer processo participativo. Deste modo, importante verificar se esto
sendo praticados processos de consulta (basicamente solicitando informaes sobre prioridades e
necessidades), de deliberao (com discusso sobre as propostas, previso e avaliao de alternativas) ou de
deciso, quando tambm se permite que os cidados e as organizaes decidam e gerenciem o prprio
processo e os resultados derivados. Quando se trata de processos de promoo do desenvolvimento local e
regional, um aspecto crucial o carter das deliberaes quanto obrigatoriedade ou no de o Estado
cumprir as determinaes decorrentes dos processos participativos, isto , se as decises so vinculantes ou
no vinculantes. Esta situao est presente sempre que processos participativos discutem e deliberam sobre
os oramentos pblicos. Quando existe o carter vinculante, as demandas e/ou recursos definidos no
processo obrigam o poder executivo das diferentes esferas de governo a inclu-los na pea oramentria.
Quando no estiver presente o carter vinculante, ainda que possa faz-lo, o Executivo no obrigado a
incluir as demandas no oramento, cabendo-lhe o livre arbtrio.
Outro aspecto do modelo de anlise a autonomia, um dos princpios presentes na prpria concepo da
cidadania deliberativa (LCHMANN, 2002a, 2007) e fundamental para que os problemas locais e regionais
sejam avaliados e solues sejam encaminhadas pelas prprias comunidades (TENRIO et al., 2010).
Prope-se, aqui, a anlise de uma categoria de carter substantivo, que a possibilidade de os cidados
exercerem a prpria vontade, ou seja, trata-se de verificar a independncia dos espaos pblicos ou das
instncias e processos em que se delibera e decide. Entende-se que a existncia efetiva de independncia nos
processos coloca em segundo plano a origem das proposies, outra categoria considerada importante em
outros modelos para mensurar a autonomia. Incorporam-se tambm ao modelo as categorias propostas por
Allebrandt (2002, 2003), especificamente a autonomia administrativa, financeira e de infraestrutura e
logstica dos espaos pblicos. A falta de autonomia fragiliza a dinmica de funcionamento desses espaos,
tornando-os, muitas vezes, ineficazes como mecanismos da democracia deliberativa.
A igualdade participativa, outro princpio inerente ao conceito de cidadania deliberativa, o quinto aspecto
do modelo de anlise proposto. A igualdade participativa pode ser avaliada em relao a determinado espao
pblico, como o caso dos conselhos regionais ou municipais, em relao a instncias especficas desses
espaos e/ou aos processos participativos em desenvolvimento em determinado territrio. A forma de
escolha dos representantes dos diferentes segmentos ou entidades em determinado espao um dos fatores
que contribuem para a legitimao dos processos e espaos pblicos. No basta, no entanto, uma composio
plural dos diferentes espaos, importante tambm conhecer como foi o processo de escolha daqueles que
ocupam o espao em determinado momento. Outra categoria diz respeito avaliao participativa. A
ausncia de avaliao dos processos participativos considervel e, muitas vezes, responsvel pela falta de

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efetividade das dinmicas participativas na sociedade. A avaliao importante no s porque incorpora a
viso dos participantes, mas tambm porque abre espaos para a reflexo, o aprendizado e a apropriao do
processo participativo. As avaliaes participativas implicam tambm uma transferncia de poder para outros
agentes. Trata-se, portanto, de uma prtica que fortalece o poder dos cidados, pois a avaliao, como as
demais prticas participativas, implica uma vontade de partilhar, negociar, entrar em consenso e gerir
mudanas (JORBA, MART e PARS, 2007). Como lembra Lchmann (2002a), situaes de desigualdades
tambm ocorrem no que se refere ao conhecimento e informao, e, neste sentido, os agentes
governamentais apresentam forte influncia no processo decisrio. Por isso, a igualdade participativa resulta
tambm da qualidade da informao, fundamental para o nivelamento das oportunidades de atuao dos
diferentes participantes nos processos decisrios (TENRIO et al., 2010). Assim, conhecer e avaliar os
canais utilizados para veicular a informao tambm se torna crucial. Outra categoria a analisar diz respeito
ao processo decisrio propriamente dito, ou seja, como e quem toma as decises. utilizado o critrio do
voto universal voluntrio dos participantes envolvidos ou do voto dos representantes escolhidos para
determinado espao e/ou processo. Alm disso, convm tambm analisar o tipo de mandato dos
representantes, isto , trata-se de representao livre, quando o detentor do mandato tem liberdade para tomar
decises com base no processo de discusso ou de representao vinculada, em que o detentor possui
mandato imperativo e deve atuar como delegado vinculado s decises anteriores das assembleias pblicas
ou outras instncias.

Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul
A temtica dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes) e, mais recentemente, dos Conselhos
Municipais de Desenvolvimento (Comudes) tem marcado presena nos espaos sociais, polticos e
econmicos e, ainda que no na mesma intensidade, nos espaos acadmicos gachos ao longo das ltimas
dcadas. Como afirma Frantz (2004, p. 9), processa-se algo de novo no cenrio do poder poltico do Estado
do Rio Grande do Sul. Para este autor, o algo de novo [...] um processo de educao poltica pela
participao no debate sobre o desenvolvimento regional, a construo de novas relaes polticas, com a
entrada em cena de novos atores sociais, [...] no cenrio das relaes polticas com o objetivo de construir e
ampliar os espaos pblicos de participao.
Conforme indicam alguns estudiosos das questes de desenvolvimento (NYGAARD, 1990; RCKERT,
2002; VEIGA, 2006), no Rio Grande do Sul, entre as dcadas de 1970 e 2000, surgiram trs propostas de
regionalizao direcionadas ao planejamento do desenvolvimento regional.
11
A primeira foi o Sistema de
Desenvolvimento Regional Urbano (Sisdru), do governo Triches (1971/1974), no perodo de ditadura militar
e contemporneo do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) em nvel nacional; a segunda, j no
perodo de redemocratizao do governo Simon (1986/1990), foi o Programa de Descentralizao Regional;
a terceira foi a proposta dos Coredes, que surgiu no perodo de campanha eleitoral para governador, em
1990. As duas primeiras propostas de diviso regional tinham uma preocupao de absorver e promover a
estrutura regionalizada do governo estadual, alm de implantar, em cada regio, um processo de
planejamento para o seu desenvolvimento. A terceira tambm buscava a implantao de processo de

11
Nos ltimos anos (2004-5), surge uma quarta proposta de regionalizao, decorrente do Estudo Rumos 2015, realizado no governo
Rigotto: as Regies Funcionais de Planejamento, Visa organizao do processo de planejamento do desenvolvimento, em especial
se constituindo em regies para o planejamento das polticas pblicas por parte do Estado. Esta regionalizao, que divide o Estado
em nove regies, no entanto, compe-se de mltiplos dos Coredes, mantendo, assim, a diviso territorial destes, aglutinando-os em
dois, trs ou quatro, para efeitos do processo de planejamento do estado. O PPA 2008-2011 do estado foi elaborado de forma
regionalizada pelas Regies Funcionais, tendo sido, inclusive, elaborados e publicados os Cadernos Regionais do PPA.

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planejamento e gesto do desenvolvimento regional, mas sua centralidade est mais na participao da
sociedade neste processo e menos na estruturao da mquina pblica de forma regionalizada. As duas
primeiras propostas no chegaram a ser concretizadas. J a proposta dos Coredes foi implantada
gradativamente a partir de 1991 e se encontra em desenvolvimento at hoje, tendo sobrevivido a cinco
governos estaduais e atuando, no presente, em parceria com o sexto governo.
A discusso sobre o desenvolvimento regional no Rio Grande do Sul j vinha sendo levada a efeito no final
dos anos 80 do sculo passado com forte envolvimento de alguns atores sociais regionais (especialmente as
universidades comunitrias e parcela do empresariado mobilizado por elas). Exemplo disso a discusso
sobre a regionalizao dos recursos pblicos estaduais na rea da cincia e tecnologia, ainda no governo
Simon (1987-1990), com a criao descentralizada de Polos de Modernizao Tecnolgica, cujas bases se
firmaram nas universidades comunitrias gachas.
Em 1990, durante o processo de campanha para o governo do estado, a questo da regionalizao estava
presente. O governador eleito, Alceu Collares, do PDT, previa, no seu Plano de Governo Povo Grande do
Sul, a proposta de criao de conselhos regionais de desenvolvimento, como rgos auxiliares de ao de
governo. De acordo com Fernandes (2005), o que se imaginava na proposta de constituio dos conselhos
regionais era a criao de um espao descentralizado de deciso, aberto participao plural, com suporte
tcnico para decidir considerando as restries, com decises baseadas nas polticas pblicas do Governo em
exerccio e assumindo corresponsabilidade nas decises.
Em 1991, inicia-se o processo de criao dos Coredes, ainda que sua institucionalizao legal acontea
apenas em 1994, pela Lei 10.283, de 17 de outubro, e sua regulamentao, pelo Decreto 35.764, de 29 de
dezembro do mesmo ano, j no final do governo Collares.
J no final de 1991, os 13 Coredes ento existentes propuseram organizar um frum estadual dos conselhos,
que passou a funcionar regularmente a partir de maro de 1992. O Frum dos Conselhos, integrado pelos
presidentes e outros membros dos Coredes, rene-se ordinariamente uma vez por ms, normalmente em
Porto Alegre, e o principal espao de interao com o governo estadual, com a Assembleia Legislativa e
com as estruturas do aparelho de Estado, alm de se constituir no espao de deliberao do movimento
corediano estadual.
O Estado do Rio Grande do Sul est dividido territorialmente em 496 municpios autnomos, que se
constituem, juntamente com o estado, em entes federados da Repblica Federativa do Brasil. Organizados
inicialmente em 21, hoje so 28 os Coredes (Figura 1) em que se divide o territrio gacho, respeitando
sempre o limite territorial oficial dos municpios que integram cada um deles. Ainda que alguns conselhos
municipais de desenvolvimento tenham sido criados no incio da dcada de 1990 ou at antes, a grande
maioria dos municpios criou os seus Comudes a partir de 2003.

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Figura 1
Mapa dos 28 Coredes gachos e suas regies de abrangncia

Fonte: MAPAS-FEE, 2010.

No governo Britto (PMDB-PSDB), os Coredes s conseguiram espao mais efetivo no ltimo ano de
governo, quando foi realizada a Consulta Popular (CP) instituda pela Lei 11.179, de 25/06/98, dispondo
sobre a consulta direta popular quanto destinao de percentual do oramento estadual voltado para
investimentos de interesse regional.
Seguiu-se o governo de Olvio Dutra (PT), que adotou a dinmica do Oramento Participativo Estadual
(OPE) como instrumento poltico-administrativo de gesto. A proposta inicialmente implantada pelo governo
do estado exclua os Coredes do processo do OPE, contrariando compromissos de campanha. Aps
negociao empreendida pelo Frum Estadual dos Coredes com o novo governo, em maio de 1999 foi
assinado Protocolo de Cooperao entre o governo do estado e os Coredes, instituindo trabalho em parceria
na promoo do OPE. Esta parceria, no entanto, aconteceu de forma precria, mais exitosa em algumas
regies, menos em outras, de acordo com as condies objetivas (em especial pela postura poltico-
ideolgica dos coordenadores regionais do OPE e/ou dos dirigentes dos Coredes) de cada caso.
Este fato, no entanto, foi positivo por alertar o Coredes sobre o seu real papel na dinmica da sociedade
gacha. A reflexo interna ensejada foi fundamental para reafirmar o seu principal objetivo: a promoo do
desenvolvimento regional. A participao no processo de definio e alocao dos recursos oramentrios
(seja na forma de Consulta Popular ou de Oramento Participativo), ainda que importante e fundamental,
constitua-se apenas uma das aes dos Coredes. Por isso, no perodo de 2000 a 2002, os Coredes
priorizaram entre suas metas: elaborao e implantao de planos estratgicos de desenvolvimento regional;
a promoo de interesses das regies nas instncias dos governos estaduall e federal (isto resultou na

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implantao de duas Mesorregies: Grande Fronteira Mercosul e Metade Sul); implantao dos conselhos
municipais de desenvolvimento (Comudes) em cada municpio gacho; e a organizao e consolidao de
trs macrorregies no territrio gacho (norte, nordeste e sul).
O governo estadual de Rigotto (PMDB-PSDB) substituiu o OPE pelo Processo de Participao Popular
(PPP), entregando a coordenao do processo de discusso, definio e alocao dos recursos oramentrios
aos Coredes, no mbito regional, e aos Comudes, no mbito municipal. Como afirmou Becker (2003, p. 8),
no incio do novo governo, [...] o aperfeioamento dos Coredes implica absorver o aprendizado obtido por
meio da experincia do oramento participativo, da mesma forma como implica aprender com a metodologia
da consulta popular, praticada no governo Britto. Assim, os Coredes e o novo governo preocuparam-se em
aperfeioar o processo, mantendo e qualificando as virtudes e superando as deficincias das experincias
anteriores. De acordo com Allebrandt (2010), o desenho da CP estabelecido em 2003 e aperfeioado nos
anos subsequentes pode ser caracterizado como um modelo hbrido entre o OPE do perodo 1999/2002 e a
CP de 1998.
No governo de Yeda Crusius, depois de demorada discusso sobre a continuidade da realizao das consultas
populares devido falta de cumprimento por parte dos governos no tocante execuo dos projetos votados
e includos nos oramentos estaduais, Coredes e governo firmaram um acordo em que os primeiros aceitam a
diminuio dos valores destinados CP e o segundo se compromete a liquidar o passivo deixado por
governos passados em relao aos projetos eleitos pelas regies, bem como priorizar efetivamente a
execuo dos projetos eleitos nas novas consultas. Esse acordo foi parcialmente cumprido, em especial nos
primeiros dois anos do governo. No final do governo, no entanto, acumula-se novo passivo decorrente da no
execuo das ltimas parcelas do passivo negociado e dos valores votados em 2008 e 2009.
Os Coredes, apesar das dificuldades de toda ordem, conseguem sobreviver e consolidar-se ao longo de cinco
governos estaduais. Neste incio de governo Tarso, sexto governo que convive com a experincia dos
Coredes, o movimento tem expectativas de avanos diante da manifestao reiterada do novo governo de
instituir um sistema de participao cidad no estado, incorporando todas as prticas e experincias que
foram/vm sendo praticadas nos ltimos anos. Este sistema est, at o momento, sendo construdo de forma
coletiva, a exemplo da realizao do Seminrio do Sistema Estadual de Participao Cidad: Bases
Conceituais, realizado no ms de fevereiro de 2011. Ao mesmo tempo que o novo governo desencadeava o
processo de elaborao participativa do Plano Plurianual (PPA) -2012/2015, com a efetiva participao dos
Coredes na organizao dos Seminrios Regionais organizados nas nove Regies Funcionais de
Planejamento, uma Comisso Estadual integrada por representantes do Frum dos Coredes e integrantes da
Seplag-RS desenvolviam estudos e debates visando elaborar a proposta do novo modelo de participao da
sociedade no planejamento estadual e regional com vistas alocao de recursos oramentrios.
A experincia gacha, apontada como a experincia de desenvolvimento regional mais avanada do Brasil
(BANDEIRA, 1999, 2003, 2004; VEIGA, 2006b), constitui-se num complexo sistema adaptativo
institucional composto por organizaes, no mbito estadual, de recorte municipal (496 Comudes), regional
(28 Coredes), e macrorregional (09 regies funcionais de planejamento). Este sistema passa a interagir com
outros arranjos decorrentes de polticas de mbito federal, como o Programa de Sustentabilidade de Espaos
Sub-regionais (MesoSul e MesoMercosul), Territrios Rurais e Territrios da Cidadania.

Uma Leitura Luz das Categorias de Anlise
Quando se analisam os Coredes e o Frum dos Coredes no que se refere configurao dos espaos
pblicos, considerando a existncia de diversos espaos, alguns podem ser classificados como ampliados e

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abertos participao de qualquer cidado; outros, classificados como mais restritos, nos quais participam os
representantes ou delegados indicados ou eleitos. Da anlise dos diferentes espaos com base no marco legal,
em relatrios, documentos e entrevistas realizadas, prope-se a sua classificao, dada sua funo e dinmica
na arquitetura organizacional dos conselhos, em espaos ampliados, semirrestritos e restritos (Quadro 2).

Quadro 2
O movimento corediano e a configurao dos espaos pblicos
Aspectos Categorias Espaos/Processos
Assembleias Pblicas Municipais
Assembleias Regionais Ampliadas
Consulta Popular
Audincias Pblicas do FDDR
Ampliado
Assembleias Pblicas de Planejamento Estratgico
Assembleias do Frum dos Coredes-RS
Assembleias Gerais dos Coredes Semirrestrito
Reunies dos Conselhos de Representantes dos Coredes
Reunio ampliada da Diretoria Executiva do Frum
(participao do Conselho Deliberativo e outros)
Reunies da Diretoria Executiva do Frum
Reunies das Diretorias Executivas dos Coredes
Configurao dos
espaos pblicos
Restrito
Comisso Estadual da CP
Fonte: Allebrandt (2010, p. 207).

A Consulta Popular, entendida aqui como a etapa final do processo de participao da sociedade civil na
definio e escolha de projetos a integrarem o Oramento Anual do Estado, constitui-se, sem dvida, no
espao mais ampliado de todos, de natureza quase plebiscitria. Uma crtica muitas vezes externada a de
que a CP seria instrumento tpico de democracia representativa e no participativa. Entende-se, entretanto,
que este argumento no vlido, uma vez que a CP apenas a etapa final de um processo em que a
cidadania est presente e que, portanto, como processo decisrio, altamente eficaz, desde que garantida a
efetividade das polticas eleitas pela populao. Tambm as etapas preparatrias desse processo, em que se
realizam as assembleias pblicas municipais e assembleias regionais ampliadas, apresentam esta
caracterstica. Nas crticas feitas pelos defensores do Oramento Participativo como o modelo ideal para
garantir a participao universal voluntria dos cidados, considera-se que o modelo do Processo de

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Participao Popular/Consulta Popular elitiza o processo, no garantindo a participao universal voluntria.
Para os crticos do Oramento Participativo, no entanto, a participao universal voluntria seria, em boa
medida, resultante da atuao da estrutura dos partidos aliados do governo que implementa o OP. Apesar
dessas crticas, entende-se que o OP um instrumento mais eficaz no que se refere ao processo de
mobilizao e discusso, antes do processo decisrio propriamente dito. Por isso, ampliar a participao
universal e voluntria do cidado na fase preparatria do processo, especialmente nas assembleias pblicas
municipais, um desafio para o processo coordenado pelos Coredes e Comudes.
No caso das Assembleias Regionais Ampliadas, a participao dos delegados que as qualifica. Como os
delegados so eleitos nas assembleias municipais, mais uma vez constata-se que o processo depende muito
da dinmica no mbito local.
Um segundo grupo de espaos pode ser categorizado como semirrestrito, pois so abertos participao de
qualquer cidado interessado, mas, quando no obtido o consenso para as deliberaes, adota-se processo de
votao, no qual apenas os representantes oficiais participam. o caso da Assembleia do Frum dos
Coredes-RS, das assembleias dos Coredes e das reunies dos Conselhos de Representantes dos Coredes.
Como espaos mais restritos podem ser listadas as reunies das diretorias executivas dos Coredes e do
Frum dos Coredes. Ainda assim, necessrio lembrar que, muitas vezes, essas reunies tambm so
ampliadas com a presena dos integrantes das comisses setoriais, no caso dos Coredes; ou dos integrantes
do Conselho Deliberativo, no caso do Frum dos Coredes. Tambm a Comisso Estadual da Consulta
Popular se enquadra como espao restrito. As reunies nesse grupo normalmente no so abertas a outros
participantes, ainda que no se exclua a participao sem direito a voto.
O problema que pode ser apontado quanto aos espaos semirrestritos que, mesmo sendo abertos
participao, normalmente no h incentivo explcito nesse sentido. Frequentemente, as reunies so
convocadas apenas por meio de correio eletrnico ou correspondncia, sem divulgao pblica na mdia ou
em portal de acesso pblico, o que diminui a possibilidade de participao voluntria nesses espaos.
Quanto configurao interna de poder das diversas instncias dos Coredes e de outros espaos com os
quais se relacionam, considerando a composio dos arranjos, pode-se afirmar que a maioria deles se
enquadra no modelo denominado autnomo, conforme se verifica no enquadramento proposto no Quadro 3.
O Frum dos Coredes formalmente integrado pelos presidentes dos 28 conselhos. Na prtica, no entanto,
funciona com a participao de todos os integrantes das diretorias executivas ou, ainda, com a participao
de tcnicos das equipes de apoio dos conselhos. Apenas em momentos muito especficos, como nas eleies
da diretoria do Frum, h um controle mais rgido da participao dos presidentes na Assembleia.
A configurao da estrutura organizacional dos conselhos evidencia que o processo de sua criao conduziu
a desenhos bastante diversos em termos de composio dos dois principais rgos deliberativos: as
assembleias gerais e os conselhos de representantes.

Jorge Oneide Sausen


Quadro 3
O movimento corediano e a configurao interna de poder dos espaos pblicos de interao
Frum dos Coredes
Assembleias, Conselhos de Representantes e Diretorias
Executivas dos Coredes Autnomo
Assembleias Pblicas Municipais, Assembleias Regionais
Ampliadas do PPP/CP
Configurao
interna de poder
Paritrio Comisso Estadual da CP (paridade Governo/Sociedade)
Entre as assembleias gerais ou assembleias regionais gerais, como so denominadas em diversos Coredes,
encontram-se algumas cuja composio privilegia os rgos estatais, com pouca presena de entidades da
sociedade civil. o caso, por exemplo, do Corede Misses, cuja assembleia composta pelos prefeitos (25)
e presidentes das cmaras de vereadores (25), de um representante de cada rgo pblico federal e estadual
(que, na regio, passam de dez), alm dos deputados federais e estaduais com domiclio eleitoral na regio de
abrangncia do Corede. Alm desses membros (cerca de sessenta), integra a assembleia um representante de
cada Comude organizado (25), que representa a sociedade civil. Apesar da argumentao de dirigentes desse
Corede de que a pluralidade partidria presente entre prefeitos e presidentes de cmaras de vereadores
garante a autonomia do processo e de que os Comudes so os organismos mais representativos da sociedade
civil, entende-se que uma configurao desse tipo fragiliza o processo de discusso do desenvolvimento,
dada a baixa presena de segmentos e entidades integrantes da sociedade civil organizada em especial, no
caso do Corede Misses, que no possui em sua estrutura o conselho de representantes, presente nos demais
conselhos. Assim, a Diretoria Executiva, de apenas quatro membros, responsvel pela maioria das
decises, j que o Estatuto prev apenas duas assembleias gerais ordinrias por ano.
No outro extremo, pode-se exemplificar com o desenho da assembleia geral regional do Corede Rio da
Vrzea, cuja composio, alm dos prefeitos (17), presidentes das Cmaras de Vereadores (17), presidentes
de Comudes (17) e dos deputados federais e estaduais com domiclio eleitoral na sua regio de abrangncia,
contempla representantes de qualquer entidade civil formalmente organizada e devidamente habilitada e todo
e qualquer cidado residente e domiciliado na regio, devidamente credenciado. Ou seja, nesse caso, podem
participar da assembleia, potencialmente, todos os habitantes da regio, desde que credenciados. O Conselho
de Representantes do Corede Rio da Vrzea, rgo deliberativo de primeira instncia, eleito pela Assembleia
Geral Regional, composto por cerca de oitenta membros. Alm dos prefeitos, presidentes de Cmaras de
Vereadores e Comudes (51 membros) e dos parlamentares, integram o Conselho mais 22 representantes,
sendo um por segmento: funcionrios pblicos; trabalhadores rurais, do comrcio, da indstria e do turismo;
empresrios rurais, do comrcio, da indstria; cooperativas; conselhos municipais setoriais, associaes de
moradores, movimentos ambientalistas, profissionais liberais, instituies financeiras; ensino superior,
fundamental, mdio e profissionalizante; rea da sade, sade pblica, assistncia social e segurana pblica.
Diversos Coredes, mesmo no tendo em sua estrutura assembleias com a amplitude deste ltimo, apresentam
ampla representatividade de vrios segmentos da sociedade. o caso do Corede Sul, cuja assembleia
composta por cerca de 400 membros. Com 22 municpios em sua rea de abrangncia, participam da

Jorge Oneide Sausen


assembleia um representante por municpio dos conselhos municipais setoriais, trs representantes por
municpio dos sindicatos das classes trabalhadoras e trs dos sindicatos da classe empresarial. Tambm
compem a assembleia dois representantes por municpio das associaes de moradores (sendo um urbano e
um rural), um representante por municpio das cooperativas, um dos funcionrios pblicos, um de cada
Comudes, os prefeitos, os presidentes de cmaras de vereadores, os reitores de universidades que atuam na
regio, os dirigentes de entidades voltadas a atividades de desenvolvimento (Embrapa, Emater, Agncia de
Desenvolvimento da Lagoa Mirim), os parlamentares federais e estaduais com domicilio eleitoral na regio e
trs representantes por municpio da sociedade civil organizada (entidades religiosas e culturais, clubes de
servios, de promoo social, entidades de profissionais liberais e similares). O Conselho de Representantes
desse Corede mantm esta mesma composio, agora com um, dois ou trs representantes de cada segmento,
tambm com ampla maioria dos representantes da sociedade civil.
O Corede Delta do Jacu, cuja assembleia pode chegar potencialmente a mais de 600 participantes, mantm
uma composio semelhante do Corede Sul no que se refere aos segmentos da sociedade civil, incluindo,
ainda, representantes de centros de tradies gachas, de creches e de grmios estudantis. Tambm
participam como membros natos na assembleia desse Corede todos os vereadores ativos nos poderes
legislativos dos municpios que integram sua regio de abrangncia, ou seja, 130 vereadores. Da mesma
forma, integra a assembleia um representante de cada conselho municipal, o que deve superar mais de 200
representantes. Tambm os partidos polticos podem indicar representantes para a assembleia.
O Corede-Norc outro conselho que possui uma assembleia com presena significativa de segmentos da
sociedade civil de at 130 integrantes, com nfase nos conselhos municipais setoriais e programticos, nas
associaes de moradores, nos movimentos sociais de carter regional, cooperativas e partidos polticos.
Como em outros conselhos, porm, os trabalhadores rurais, trabalhadores urbanos, empresrios rurais e
empresrios urbanos indicam apenas um representante por segmento, representao esta que poderia ser
ampliada para um representante por tipo de sindicato/rea. Nesse Corede, o Conselho de Representantes tem
a participao majoritria dos coordenadores ou presidentes dos Comudes, que ocupam mais da metade das
vagas.
A maioria dos Coredes possui uma Diretoria Executiva composta por quatro membros (um presidente, um
vice-presidente, um secretrio e um tesoureiro). Alguns Coredes ampliaram as diretorias executivas com dois
vice-presidentes (cinco membros) ou com dois vice-presidentes e/ou dois secretrios e dois tesoureiros (seis
ou sete membros).
Assim, como se demonstra na Tabela 1, as diretorias executivas dos Coredes so compostas por 28
presidentes, 33 vice-presidentes e 71 secretrios e tesoureiros, num total de 132 integrantes das diretorias dos
28 Coredes. Os dados evidenciam que, em 50% dos Coredes, a presidncia destes era ocupada pelos
representantes das Instituies de Ensino Superior (IES) em 2008/9.
Os representantes de IES ocupam, ainda, seis das vice-presidncias (18,2%) e oito vagas dos demais cargos
(11,3%), sendo que, no total, ocupam 21,2% dos cargos das diretorias executivas dos Coredes. Trs
presidentes (10,7%) so representantes de movimentos sociais, trs so ex-prefeitos e dois so vereadores.
Ainda que ocupem apenas a presidncia de um Corede, os prefeitos e vice-prefeitos so o segundo segmento
mais presente nas diretorias executivas, ocupando 22 cargos (16,7 %) no total, sendo quinze vice-
presidncias (45,5%). Tanto as IES quanto os governos locais tm se constitudo nas principais foras dos
Coredes ao longo de sua trajetria. J o terceiro segmento, com 15,2% dos cargos, sendo 8 vice-presidncias
(24,2%), o dos presidentes ou coordenadores dos Comudes, que passou a ter importncia nos ltimos anos.
Criados, em sua maioria, a partir de 2003, com um papel pontual no processo da Consulta Popular, os
Comudes vm aumentando sua importncia na dinmica dos Coredes.

Jorge Oneide Sausen


Tabela 1
Composio das diretorias executivas dos Coredes 2008/9
Integrantes das Diretorias Executivas
Presidentes
Vice-
Presidentes
Secretrios/
Tesoureiros
Total
rgos/entidades/segmentos que
representam
n % n % n % n %
IES (principalmente universidades
comunitrias)
14 50,0% 6 18,2% 8 11,3% 28 21,2%
Prefeitos/Vices 1 3,6% 15 45,5% 6 8,5% 22 16,7%
Comudes 0 0,0% 8 24,2% 12 16,9% 20 15,2%
Servidores de rgos Estatais
Municipais
1 3,6% 0 0,0% 17 23,9% 18 13,6%
Sindicatos de Trabalhadores/ Centrais
Sindicais/Associaes de
Moradores/Outros Movimentos Sociais
3 10,7% 1 3,0% 4 5,6% 8 6,1%
Vereadores 2 7,1% 0 0,0% 4 5,6% 6 4,5%
Servidores Associaes de
Municpios/Consrcios Intermunicipais
1 3,6% 0 0,0% 4 5,6% 5 3,8%
Empresrios, Profissionais Liberais e
associaes empresariais
0 0,0% 1 3,0% 4 5,6% 5 3,8%
Servidores de rgos Estatais Estaduais 1 3,6% 1 3,0% 2 2,8% 4 3,0%
Ex-Prefeitos 3 10,7% 0 0,0% 0 0,0% 3 2,3%
Fundaes e Agncias de
Desenvolvimento
0 0,0% 0 0,0% 3 4,2% 3 2,3%
Servidores de rgos Estatais Federais 0 0,0% 0 0,0% 1 1,4% 1 0,8%
Associaes Religiosas 1 3,6% 0 0,0% 0 0,0% 1 0,8%
Servidores Pblicos Inativos/
Aposentados
1 3,6% 0 0,0% 0 0,0% 1 0,8%
Outros
a
0 0,0% 1 3,0% 6 8,5% 7 5,3%
Total 28 100,0% 33 100% 71 100% 132 100%
Fonte: Elaborado pelos autores com base em dados obtidos dos Coredes.
a
Em outros foram classificados aqueles ocupantes cujos segmentos ou entidades de origem no foram
identificados.
Em alguns Coredes, os coordenadores dos Comudes passam a se constituir no grupo principal do Conselho
de Representantes, o que vem contribuindo para reforar o papel dos mesmos. Por outro lado, necessrio
ter presente que os Comudes so espaos pblicos locais cuja composio tambm se pauta nos princpios da

Jorge Oneide Sausen


pluralidade, porm, a coordenao dos Comudes ocupada por um segmento dessa pluralidade, o que pode
reforar, em tese, um dos demais segmentos no mbito do jogo de foras dos Coredes.
Tambm os servidores municipais (englobando aqui tanto os funcionrios estatutrios como os ocupantes de
cargos em comisso, inclusive secretrios municipais) ocupam 13,6% do total dos cargos, especialmente os
de tesoureiro e secretrio. Em seguida, com 61% dos cargos, aparecem os movimentos sociais, que ocupam a
presidncia de trs Coredes (10,7 %). Apesar disso, em diversas avaliaes h recomendaes no sentido de
incentivar maior participao desse segmento nos Coredes, seja ocupando cargos nas diretorias executivas,
seja por meio de uma presena mais ativa nos conselhos de representantes e nas assembleias.
Os estatutos dos Coredes, de um modo geral, definem mandatos de dois anos para os integrantes das
diretorias executivas. Alguns Coredes permitem apenas uma reeleio para o mesmo cargo, mas a maioria
permite reeleio sem limite de mandatos. Essa situao no tem sido apontada como um empecilho
atuao democrtica e plural dos conselhos e dos segmentos que o integram. No entanto, essa norma pode
levar a praticas de perpetuao no poder de determinado grupo. Como exemplo disso, pode ser mencionado
o caso do Corede Centro-Sul, cujo presidente est no comando h mais de 10 anos. Em sua ltima eleio, j
no era mais cidado residente na rea de abrangncia do Corede, em razo de transferncia de atividade
profissional. Ainda assim, mesmo residindo e atuando profissionalmente fora da regio, foi mais uma vez
reeleito como presidente do Conselho. Em que pese o fato dos bons servios voluntrios prestados pelo
referido cidado ao movimento corediano, situaes dessa ordem fragilizam o movimento. Em diversos
momentos, os Coredes tm avaliado a necessidade de incorporar novas lideranas ao movimento,
capacitando-as para assumir a coordenao do processo.
Classificam-se tambm como autnomas as assembleias pblicas municipais e as assembleias regionais
ampliadas, etapas do processo da Consulta Popular, coordenadas pelos Comudes e Coredes (Quadro 3).
Percebem-se a dinmicas ainda muito diferentes nos municpios. Em 2009, por exemplo, nos municpios do
Corede Noroeste Colonial, nas assembleias pblicas municipais foram registrados os resultados constantes
da Tabela 2. Em alguns municpios, a participao parece ter ficado restrita aos membros do prprio
Comude, enquanto outros evidenciam um processo de participao mais aberto. Comparando-se o nmero de
eleitores desses municpios, a participao nessa fase do processo variou de 0,5% a 6% dos eleitores.
Por outro lado, coordenaes de Comudes argumentam que existe um trabalho preparatrio anterior s
assembleias municipais, com prazos para encaminhamento, por parte de entidades e/ou segmentos sociais, de
projetos a serem submetidos avaliao da assembleia. Por esse motivo, alegam que a participao pode ser
menor numericamente, porm, mais qualitativa, com a presena de representantes de setores e entidades que
j discutiram projetos em outros espaos.
Nas assembleias regionais ampliadas, os delegados eleitos nas assembleias pblicas municipais passam a
atuar juntamente com os membros das assembleias gerais regionais dos Coredes, com vistas definio dos
projetos que integraro a cdula de votao da Consulta Popular.
Na prtica, percebe-se que os Coredes no aproveitam o potencial dessa dinmica de eleio de delegados,
cuja nica funo tpica se restringe mencionada anteriormente. Os Coredes poderiam integrar esses
delegados no movimento corediano, aproveitando-os e qualificando-os como novas lideranas, tanto para
qualificar o processo de monitoramento da execuo dos projetos eleitos na Consulta, como para participar
da discusso e promoo do desenvolvimento local e regional.


Jorge Oneide Sausen


Tabela 2
Participantes das Assembleias Pblicas Municipais no
Corede Noroeste Colonial em 2009
Assembleias Pblicas Municipais
Municpio Participantes
Delegados
eleitos
Bozano 31 1
Ajuricaba 233 5
Nova Ramada 62 2
Coronel Barros 105 3
Augusto Pestana 214 5
Condor 40 1
Pejuara 12 1
Iju 204 5
Panambi 226 5
Joia 164 4
Catupe 65 2
Total 1.356 34
Fonte: elaborado pelos autores com base nas Atas das Assembleias.

Alm disso, as assembleias regionais ampliadas poderiam eleger um ou mais representantes entre os
delegados municipais, para constituir um colegiado de mbito estadual, que poderia integrar a Comisso
Estadual da Consulta Popular, hoje uma comisso paritria.
No que se refere natureza dos espaos e ao carter das deliberaes, desde a emergncia dos Coredes,
os cidados e segmentos da sociedade que assumiram a bandeira do movimento corediano e se empenharam
na sua construo tinham como objetivo motivador a ideia de que as sociedades regionais possuam
capacidade para pensar seu desenvolvimento, propor as aes necessrias para viabiliz-lo e que o Estado
(nas diferentes esferas) teria o dever de implementar ou de prover os recursos necessrios para sua
concretizao. Na realidade, persiste o confronto de diferentes concepes dos espaos pblicos e seu papel
na esfera pblica. De um lado, o entendimento da esfera pblica como a geradora das influncias do mundo
da vida que afetam as decises do sistema poltico e, de outro, o entendimento da existncia de uma esfera

Jorge Oneide Sausen


pblica fortalecida por meio de mecanismos institucionais para que as decises a tomadas vinculem o
sistema poltico, isto , garantam que as deliberaes do mundo da vida efetivamente sejam implementadas
pelo mundo do sistema. De acordo com Allebrandt (2010), pela anlise da trajetria dos Coredes, verifica-se
que, em grande parte, isso continua sendo um ideal a perseguir, apesar dos inmeros avanos obtidos na
dinmica de luta dessas duas dcadas.
No Quadro 4, apresentam-se diversos processos e instncias dos espaos pblicos vinculados dinmica dos
Coredes, classificados no grupo de espaos/processos consultivos ou deliberativos. Tambm se descrevem os
processos considerados vinculantes e no vinculantes.
Os Coredes sempre consideraram elemento crucial promoo do desenvolvimento a elaborao dos Planos
Plurianuais do estado. Instrumento de planejamento de mdio prazo, o PPA elaborado sempre no primeiro
ano de gesto dos governos e sua abrangncia temporal de quatro anos, com vigncia do segundo ano de
uma gesto at o final do primeiro ano da gesto seguinte.
Analisando as diferentes dinmicas desenvolvidas pelos diversos governos nestes ltimos vinte anos em
relao ao planejamento de mdio prazo, verifica-se que a relao estabelecida com os Coredes foi, no
mximo, de parceria. De um modo geral, os governos utilizaram a leitura da realidade regional elaborada
pelos Coredes, fortalecendo, assim, o diagnstico tcnico-poltico necessrio ao planejamento. No entanto,
entende-se que os processos periodicamente construdos pelos Coredes, seja nas suas avaliaes anuais, seja
na elaborao dos documentos denominados Pr-RS, ou mesmo nas propostas especificamente produzidas e
elaboradas para subsidiar os Planos Plurianuais, inserem-se em praticas de democracia deliberativa.
Da mesma forma, em sentido estrito, as decises tomadas em diferentes instncias sobre o Plano Plurianual
no obrigam o Executivo a incluir as decises na proposta e ser encaminhada ao Legislativo. Tambm o
Poder Legislativo, mesmo no caso da realizao de audincias pblicas de carter regional para debater as
propostas de planejamento ou oramentrias, no est sujeito a incorporar as demandas defendidas pelas
sociedades regionais nesses espaos.
Quadro 4
O movimento corediano: natureza dos espaos e carter das deliberaes
Audincias Pblicas do FDDR
Audincias Pblicas do PPA Estadual Consultivo
Plano Rumos-RS 2015
Comisso Estadual da CP
Assembleias Pblicas Municipais da CP
Assembleias Regionais Ampliadas da CP
Deliberativo
Assembleias Gerais dos Comudes, Coredes e Frum dos Coredes.
Natureza dos
espaos e
carter das
deliberaes
Vinculante
CP projetos escolhidos pelo voto popular passam a integrar a
proposta oramentria do Estado portanto, a CP vincula o governo
no mbito do Executivo.

Jorge Oneide Sausen


No vinculante
Processo de participao na elaborao do PPA Coredes e
Comudes envolvem-se e apresentam projetos estruturantes.
Governo avalia e incorpora ou no na proposta que encaminha ao
Legislativo.
No mbito do FDDR repete-se a dinmica.

No caso da Consulta Popular, por fora da prpria Lei Estadual, os projetos/aes escolhidos pelo voto
popular integram automaticamente os projetos das leis oramentrias anuais. O Legislativo, ainda que
pudesse modificar ou no aprovar tais demandas, dificilmente tomaria essa posio, pelas repercusses
polticas consequentes.
Dessa forma, as manifestaes da cidadania em processos de discusso e problematizao nos espaos
pblicos so ouvidas pelo sistema poltico e, s vezes, transformam-se em decises efetivas. Em alguns
casos, as decises tomadas nos espaos pblicos possuem carter vinculante, cabendo aos agentes polticos,
mquina burocrtica, implementar as aes decididas no mbito destes espaos.
No Quadro 5, renem-se informaes a respeito da autonomia dos Coredes. Pode-se afirmar que o
movimento corediano tem na autonomia um de seus princpios basilares. Na Declarao de Princpios
adotada desde 1997 pelos Coredes, o segundo princpio defende a autonomia do movimento em relao s
diferentes instncias governamentais, s correntes poltico-partidrias ou a quaisquer outras organizaes.
Sua postura de independncia ao longo de sua trajetria, se em vrios momentos colocou em risco sua
existncia, talvez tenha sido a principal fora que permitiu seu reconhecimento pelos diversos governos.
Os Coredes no possuem infraestrutura prpria. Por isso, dependem do apoio de outras instituies. Em
termos de apoio institucional, por exemplo, os Coredes esto fortemente respaldados pelas instituies de
ensino superior que atuam nas diferentes regies, especialmente as universidades, centros universitrios e
faculdades de carter comunitrio, bem como unidades da universidade estadual e das universidades federais.
A Tabela 3 rene as respostas dadas pelos Coredes a quesito que solicitava informao, por ordem de
importncia, sobre as entidades que lhes davam apoio institucional. As IES so a principal instituio de
apoio a quatorze Coredes, sendo citadas em outros nove como apoiadoras importantes. O apoio das IES
traduz-se na cesso de pessoal tcnico de apoio (secretrio executivo ou equivalente), em espao fsico para
sediar os conselhos, em equipamentos bsicos (computadores, mveis e utenslios) e materiais de consumo,
alm da logstica de comunicao (internet, telefone, etc.).

Jorge Oneide Sausen


Quadro 5
O movimento corediano e a autonomia dos espaos pblicos de interao
Financeira
Coredes recebem algum recurso do estado para despesas de
manuteno.
Alguns Coredes viabilizam outros apoios de carter mais regional.
Administrativa
Coredes dependem de parcerias com outras instituies
(universidades, prefeituras, Comudes, etc.).
Infraestrutura/logstica
Coredes dependem de parcerias com outras instituies
(universidades, prefeituras, etc.).
Autonomia
Possibilidades de exercer
a prpria vontade -
independncia
A atuao do movimento corediano tem se pautado pela
independncia, cuja base est em sua declarao de princpios.

Os Comudes tambm so citados por quinze Coredes como instituies de apoio sua atuao. Este dado
importante, considerando que os Comudes, de criao mais recente, tm sido considerados espaos
ineficientes e de pouca importncia ao processo de promoo do desenvolvimento e da cidadania. A
confirmao de mais da metade dos Coredes demonstra que est havendo avanos no fortalecimento da
relao Coredes/Comudes como rede local/regional necessria ao processo.
A presena das associaes de municpios uma evidncia de progressos no relacionamento dos Coredes
com outros mecanismos de organizao das sociedades regionais. Muitas regies dos Coredes possuem a
mesma abrangncia territorial das associaes de municpios, o que permite uma sinergia na busca de metas
comuns de atuao. Algumas destas associaes, inclusive, esto repassando auxlio financeiro para a
manuteno dos Coredes. Em algumas regies, a secretaria executiva do conselho funciona no mesmo
espao fsico da associao de municpios, dividindo, portanto, a infraestrutura logstica.
Os Coredes recebem o repasse de um valor mensal do estado, com base na legislao que os formalizou em
1994 e com base em critrios definidos pelo Frum dos Coredes. Este valor insuficiente para a manuteno
dos conselhos, mas considerado importante para o custeio de despesas de deslocamento dos dirigentes,
telefone, material de consumo e outros servios de terceiros. Os Coredes prestam contas anualmente dos
recursos aplicados e devolvem o recurso eventualmente no utilizado.
No caso especfico do Frum dos Coredes, este deixou, no entanto, de receber o apoio financeiro do estado a
partir de 2007, devido a parecer tcnico da Contadoria e Auditoria Geral do Estado (CAGE), que entendeu
que o Frum, por no estar institucionalizado em lei, como no caso dos Coredes, no poderia receber repasse
de recursos do estado. Esta situao perdurou por quatro anos. No final do governo Yeda, finalmente a
Assembleia Legislativa aprovou a Lei 13.595 (de 30 de dezembro de 2010), dispondo sobre a
institucionalizao, a estruturao e o funcionamento do Frum dos Coredes.

Jorge Oneide Sausen


Tabela 3
Apoio institucional recebido pelos Coredes
Nmero de Coredes (por ordem de importncia
das entidades)
Entidades que do apoio
Primeiro Segundo Terceiro Quarto
Universidades/IES 14 4 2 2
Comudes 1 5 7 2
Associaes de Municpios 3 7 2 5
Prefeituras Municipais 5 5 9 2
Outras entidades (rgos estaduais ou
federais, sindicatos etc.)
3 3 3 6
No respondeu/Outros 1 3 3 10
No devolveu questionrio 1 1 1 1
Total 28 28 28 28
Fonte: elaborado pelos autores com base nos questionrios.

Alm desta verba de manuteno, a partir de 2003, os conselhos tambm recebem recurso especfico
repassado pelo Estado para o custeio do processo anual da Consulta Popular, cuja prestao de contas
especfica deve ser realizada aps a concluso do processo da Consulta. Alm desses recursos, diversos
Coredes estabelecem parcerias com os municpios ou com as Associaes de Municpios, e seis conselhos
informam o recebimento regular de repasse de recursos para sua manuteno.
O Quadro 6 retrata o movimento corediano em termos de pluralismo e igualdade participativa. A forma de
escolha dos representantes, de um modo geral, feita por meio da indicao das entidades que integram as
instncias dos Coredes. A cada dois anos, os conselhos solicitam s entidades e segmentos que compem a
Assembleia Geral a indicao formal dos representantes titulares e suplentes. Fica a critrio de cada
segmento a forma de efetuar as indicaes. Este um aspecto que merece maior ateno por parte dos
Coredes, uma vez que a implantao de mecanismos mais publicizados e transparentes pode fortalecer a
atuao dos Coredes nas suas regies e ampliar a presena dos setores mais excludos da sociedade. A
utilizao de editais de convocao para processos de indicao de representantes e a realizao de frum
especfico para que os segmentos possam discutir a indicao de candidatos para ocupar vagas na assembleia
podem ser algumas formas de melhorar o funcionamento dos Coredes.
A avaliao participativa, no mbito do Frum dos Coredes, um dos pontos positivos da atuao dos
conselhos nestes vinte anos. A realizao de encontros anuais de avaliao e planejamento , certamente, um
dos aspectos importantes na trajetria dos Coredes e, seguramente, um dos responsveis pela sua
continuidade como movimento da sociedade gacha.
A prtica da edio e publicao das Cartas desses encontros, com a sntese do processo de avaliao e a
sistematizao das diretrizes e estratgias de atuao para o ano em curso, fundamental nesta dinmica. Os

Jorge Oneide Sausen


encontros so abertos participao de qualquer cidado, entretanto, mais uma vez, a presena principal ,
alm dos integrantes do Frum e das diretorias dos Coredes, de representantes de Comudes e administraes
municipais. Percebe-se a a necessidade de dar maior capilaridade, ampliando esse processo de avaliao
para o mbito territorial regional e municipal. Os encontros anuais dos Coredes poderiam ser precedidos por
encontros regionais, envolvendo no apenas os conselhos de representantes dos Coredes, mas todos os
segmentos que compem as assembleias regionais. Esta foi uma das constataes feitas no Primeiro
Encontro Estadual dos Comudes, em 2007, que sugeriu a realizao de encontros anuais de Comudes na
regio de cada Corede, alm dos encontros anuais de avaliao dos Coredes e dos Comudes.

Quadro 6
O movimento corediano: pluralismo e igualdade participativa dos espaos pblicos de interao
Forma de escolha dos
representantes
De modo geral, indicao pelas entidades que compem as
instncias dos conselhos.
O Frum dos Conselhos escolhe em assembleia os
representantes em diferentes instncias junto ao Poder
Executivo e Legislativo Estadual.
Avaliao participativa
Encontro Anual de Avaliao e Planejamento do Frum dos
Coredes.
Canais de divulgao e
qualidade da informao
Correio eletrnico, jornais e rdio so os canais mais
utilizados.
Voto universal
voluntrio dos
participantes
Consulta Popular.
Igualdade
participativa
Prtica
demo-
crtica
Voto universal dos
representantes
Frum, assembleias, conselhos de representantes.
No que se refere aos canais de difuso utilizados pelos Coredes para viabilizar a publicizao de suas aes e
garantir o acesso informao por parte dos participantes das instncias e processos desenvolvidos, o correio
eletrnico o meio mais utilizado. Neste aspecto, existe uma boa organizao estabelecida para o fluxo de
informaes. O Frum dos Coredes, por meio de sua Secretaria Executiva, repassa as informaes aos
integrantes das diretorias dos 28 Coredes, cujos endereos eletrnicos esto cadastrados. Tudo circula nesta
rede: convocaes, convites, temas em discusso, textos bsicos para serem discutidos e apreciados nas
assembleias do Frum, demandas de rgos do estado, da AL, de outras entidades (Uvergs, AGM, Famurs,
Comits de Bacias Hidrogrficas, etc.) so permanentemente veiculadas por este canal. Os Coredes, por sua

Jorge Oneide Sausen


vez, mantm suas redes de endereos eletrnicos dos participantes de seus conselhos de representantes e
assembleias regionais e tambm dos Comudes.
A Tabela 4 rene as informaes a respeito dos canais de divulgao e difuso para as informaes utilizados
pelos Coredes.
Tabela 4
Canais de difuso e divulgao mais utilizados pelos Coredes
Nmero de Coredes (por ordem de
importncia dos canais)
Canais de difuso
Coredes que
citaram sem
ordenar
Correio eletrnico (e-mail) 18 1 2 - 5
Jornais regionais 1 10 9 - 5
Emissoras de rdio da regio 1 8 7 3 4
Portal dos Coredes na Internet - 1 2 2 -
Telefone, Correio - - - 3 -
Outros (TV, boletim impresso e eletrnico,
reunies e assembleias)
2 1 - 2 7
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos questionrios.

Quanto ao tipo de informao veiculada entre os participantes dos Coredes, conforme se verifica na Tabela
5, informaes de carter geral sobre o desenvolvimento da regio foram mais lembradas pelos Coredes,
juntamente com as informaes de carter mais operacional sobre o processo da Consulta Popular realizada
anualmente e sobre o andamento do processo de execuo dos projetos escolhidos pelas regies.
Alm do correio eletrnico, o jornal e o rdio so os canais mais utilizados. Chama ateno a baixa utilizao
do Portal dos Coredes (http://www.nidus.org.br/coredesrs/sitemgr/sitemgr-site/), disponibilizado para a
divulgao de informaes pelos Coredes. Destes, cada um possui login e senha de acesso para disponibilizar
as informaes de sua regio. Mesmo o Frum dos Coredes praticamente no utiliza esse canal, criado
especificamente com o objetivo de viabilizar maior interatividade entre os 28 Coredes e o Frum, alm de
potencialmente ser um canal importante para o processo de transparncia e publicizao das aes dos
conselhos.
No que se refere consulta, importante lembrar que o governo do estado mantm um portal especfico
(http://www.consultapopular.rs.gov.br) com as informaes sobre os resultados das votaes de todas as
consultas realizadas desde 2003, inclusive sobre os projetos eleitos, alm de permitir o acompanhamento da
execuo oramentria dos projetos includos no Oramento do Estado.

Jorge Oneide Sausen


Tabela 5
Tipo de informao que circula entre os participantes dos Coredes
Nmero de Coredes (por ordem de
importncia dos canais)
Tipo de informao
Informaes de carter geral sobre o desenvolvimento
da regio para manter os participantes informados
8 1 10 -
Informaes sobre a Consulta Popular, repassadas pelo
Frum e pelo Governo do Estado
7 10 3 1
Informaes especficas relacionadas aos temas em
pauta para as reunies do Corede, com vistas
deliberao
6 9 5 -
Diagnsticos e estudos setoriais produzidos pelos
diferentes rgos e entidades que atuam na regio
- - 2 11
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos questionrios.

Alm destas informaes, os Coredes citaram tambm as relativas ao processo de luta organizada contra a
renovao da concesso das praas de pedgio gachas, movimento no qual os Coredes esto engajados h
vrios anos e que impediu, em 2009, a renovao antecipada dos contratos com as empresas concessionrias,
conforme projeto encaminhado pelo Executivo Assembleia Legislativa.

Consideraes Finais
O retorno democracia no Brasil, durante a dcada de 80 do sculo passado, no mbito normativo,
concretizou-se na Constituio Cidad de 1988, que estabeleceu no pas um modelo de democracia
semidireta ou participativa. Ao longo destas duas ltimas dcadas, diferentes prticas foram desenvolvidas e
diferentes arranjos institucionais vm sendo experimentados em todo o territrio nacional. Conselhos
gestores de polticas pblicas e as experincias do oramento participativo so os exemplos mais tpicos
deste perodo, surgidos tanto por processos de lutas de segmentos da sociedade quanto por vontade poltica
de agentes pblicos, especialmente no mbito da esfera de poder municipal.
Mais raras so as experincias que procuraram transferir ao mbito supramunicipal e estadual dinmicas de
insero direta e participao da sociedade no processo de discusso e promoo do desenvolvimento e das
decises sobre as polticas pblicas. Mais raras ainda, experincias de mbito regional/estadual que
sobreviveram a diferentes governos estaduais. Este o caso dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento
implantados no Rio Grande do Sul no incio da dcada de 1990 e que continuam atuando como espao de
interao entre a sociedade e o estado aps seis diferentes governos.

Jorge Oneide Sausen


Neste estudo, buscou-se compreender em que medida os Coredes fortalecem o processo de construo da
cidadania e a gesto do processo de desenvolvimento local e regional e se esses arranjos institucionais
podem ser entendidos como espaos deliberativos que contribuem para o fortalecimento da democracia
participativa e a prtica da gesto social.
A democracia deliberativa entendida como um modelo poltico decisrio que tem como um de seus
elementos centrais a participao da populao na definio das polticas pblicas, isto , a participao da
sociedade civil na regulao da vida coletiva constitui-se em pressuposto terico-normativo. Pauta-se em
relaes dialgicas entre os participantes, que, articulando cooperao e conflito, permitem que a cidadania
decida orientada por diversos princpios, em especial os da incluso, do pluralismo, da igualdade
participativa, da autonomia e da justia social ou bem comum.
Com base nesse conceito ampliado de cidadania deliberativa, foram recuperados e analisados diferentes
modelos de anlise de experincias concretas e elaborada uma matriz de categorias que orientou o processo
de anlise desta pesquisa.
A anlise evidenciou como os Coredes praticam o pluralismo, a igualdade participativa, como se
desenvolvem os diversos processos deliberativos e decisrios, e como esto compostas as relaes internas
de poder das instncias e espaos participativos.
Os processos deliberativos enfrentam dificuldades de operacionalizao, relacionadas aos arranjos
institucionais e s condies de incluso e de conduo do processo, ou quanto aos resultados possveis.
Os Coredes sobreviveram a seis administraes estaduais coordenadas por diferentes partidos e coligaes
partidrias, mantendo sua independncia e autonomia em relao a partidos polticos e ideologias
programticas dos governos. Mesmo assim, ao longo desses vinte anos de histria, apresentam grandes
dificuldades na sua manuteno.
Por muito tempo houve razovel ausncia de compreenso do papel que cabe aos Coredes no processo
poltico, devido persistncia de traos da democracia clientelista nas diferentes regies do estado.
A partidarizao das disputas para ocupar a coordenao de Coredes, em diversos momentos, dificultou, em
algumas regies, o processo de construo de identidade e de poder da sociedade civil. Este mesmo fator
levou fragmentao de alguns Coredes e, por sua vez, criao de novos conselhos. H necessidade de se
retomarem as discusses sobre os critrios bsicos para a criao de novos Coredes, pois se corre o risco de
balcanizao do processo de identidades regionais.
Da mesma forma, h necessidade de superar as diferenas de infraestrutura e recursos entre os conselhos, a
persistncia de alto grau de desmobilizao e de desconhecimento ou falta de compreenso do papel que
cabe aos Coredes no processo poltico por parte de vrios segmentos da sociedade, a inexistncia de um
programa permanente de qualificao dos conselheiros e conselhos no mbito municipal e regional e
fortalecer a insero dos coredianos nos diferentes espaos de governana.
Desafio dos Coredes no se afastar do seu papel estratgico de articular a promoo do desenvolvimento e
se concentrar prioritariamente na tarefa de coordenao do processo das consultas populares e dinmicas
similares em diferentes governos estaduais. Esta preocupao seguidamente apontada pelos prprios
Coredes em seus processos de avaliao. O desenho da atual CP , em grande parte, construo do
movimento corediano, assumido por diferentes governos. O risco, como ocorre em algumas regies, que o
Corede, e especialmente os Comudes, restrinjam sua existncia realizao da CP. Se existe o dever legal de
participar da organizao e implementao desses processos, isso deve ser assumido sem que se abandone a
formulao de diretrizes estratgicas de desenvolvimento para as regies. O recente esforo de elaborao

Jorge Oneide Sausen


dos Planos Regionais de Desenvolvimento pode contribuir nesse sentido, desde que os Coredes se
empenhem para que a definio dos projetos e a escolha da populao estejam em sintonia com os objetivos
estratgicos presentes nesses planos. Alm disso, os Coredes deveriam avanar no sentido de qualificar o
processo de prestao de contas por parte do governo nas Audincias Pblicas da CP, analisando todo o
oramento do estado, bem como em relao ao montante disponibilizado para a CP, hoje em menos de 0,5%
do total do oramento e aproximadamente 2,5% da despesa de capital.
Por outro lado, a prtica de definio, por meio da escolha popular, de parte do oramento pblico do estado,
deve ser ampliada para processos similares no mbito local. Os Coredes e Comudes podem ser mais
propositivos em seus municpios, incentivando os governos municipais a tornarem o processo de alocao
dos recursos pblicos mais transparentes, adotando metodologias participativas como o oramento
participativo e as consultas populares.
A quase generalizada baixa participao de segmentos comunitrios e populares, em especial dos menos
organizados, que se imaginava seria rapidamente solucionada com a implantao dos Comudes e sua
potencial presena capilar nas comunidades locais, permanece um problema a ser mais bem equacionado
pelo movimento corediano.
A relao dos Coredes e Comudes com os poderes legislativos municipais no tem sido significativa. Os
legislativos municipais, como se verificou no estudo de caso do Noroeste Colonial, participam formalmente
das assembleias e/ou dos conselhos de representantes dos Comudes, da mesma forma que integram as
instncias formais dos Coredes. A participao, no entanto, pouco efetiva. Caberia um esforo de
aproximao por parte dos Coredes e Comudes como elementos da democracia participativa, da estrutura e
dinmica da democracia representativa. No mbito estadual, o Frum dos Coredes tem buscado esta
integrao, tanto que, nos ltimos trs anos, conseguiu apoio institucional em termos de infraestrutura
administrativa e logstica. A relao do Frum e dos Coredes com o Parlamento d-se especialmente pela
atuao do Frum Democrtico de Desenvolvimento Regional (FDDR). No entanto, a relao com o
parlamento gacho parece bastante condicionada vontade da sua presidncia. Como o mandato de
presidente da Assembleia Legislativa de apenas um ano, constitui-se um desafio permanente para o Frum
dos Coredes garantir continuidade e perenidade numa parceria entre o movimento e o parlamento.
A nfase numa atuao mais articulada e integrada entre os Coredes e os Comudes merece mais ateno por
parte do movimento. Os Comudes tm sido presas mais fceis de aparelhamento partidrio ou de governo,
dificultando o cumprimento de sua funo de promotor do desenvolvimento local e articulador da dinmica
de interao e controle social em que atuam os diferentes e diversos conselhos setoriais e programticos que
existem nos municpios. O envolvimento mais efetivo dos Comudes na dinmica dos Coredes uma
estratgia que pode qualificar esse processo.
Outro aspecto para novos estudos diz respeito articulao nacional dos Coredes. As diferentes escalas
territoriais tm impacto no desenvolvimento regional e local. Deste modo, as articulaes entre as escalas de
poder regional e nacional significaram a incluso de recursos no Plano Plurianual da Unio e o
reconhecimento pelo governo federal do papel inovador dos conselhos no processo de gesto do
desenvolvimento territorial. Por isso, a relao e integrao dos Coredes com os Fruns das Mesorregies
(Metade Sul e Grande Fronteira do Mercosul) e o papel dos Coredes na institucionalizao das Mesorregies
como poltica pblica de carter nacional, iniciada no governo FHC e mantida e aperfeioada no governo
Lula e no governo Dilma, precisam ser mais bem estudados e compreendidos.
A democracia uma construo. Coredes e Comudes constituem-se uma nova forma de praticar a
democracia. Representam processos de cidadania deliberativa, que vm produzindo mudanas, ainda que
lentamente, na perspectiva pblica dos indivduos, na cultura da sociedade civil, na postura e modo de agir

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da sociedade poltica e no modus operandi da mquina burocrtica e dos governos. , entretanto, um
processo de mudana em longo prazo, para o qual necessria uma prtica contnua, no episdica e
pontual. Trata-se de processo dialgico, que necessita ser construdo e reconstrudo permanentemente pelos
participantes, para evitar o risco do controle corporativo, poltico ou administrativo por meio de cooptao e
manipulao.
O formato institucional dos Coredes e dos Comudes, ao mesmo tempo em que resulta do processo
deliberativo, provoca mudanas nos princpios democrticos. Estes arranjos institucionais, com suas regras,
critrios, instncias e espaos construdos pelos participantes assumem um determinado desenho que confere
operacionalidade ao processo deliberativo, e, mais que isso, tambm modificam padres polticos,
econmicos e sociais, isto , transformam o quadro mais amplo da cultura e das relaes sociais.

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