FLIX (2013)

HOLOS, Ano 29, Vol. 6 132

EFEITOS DA BUROCRACIA NA AVALIAO DA EDUCAO SUPERIOR

Glades Tereza Flix
Universidade Federal do Santa Maria
felix@smail.ufsm.br

Artigo submetido em outubro/2013 e aceito em dezembro/2013

RESUMO
Este artigo situa-se na fronteira do debate geral das
polticas de educao superior. Tais polticas esto
vinculadas s estratgias de insero da economia nas
grandes transformaes em mbito mundial. Nesse
contexto, so instaurados processos de avaliao da
educao superior que contribuem para a redefinio da
relao entre o Estado e o sistema de ensino superior.
nessa perspectiva que se situa o objeto deste estudo
identificar o modelo de gesto pblica que conduziu a
incorporao formal e definitiva da avaliao como ato
regulatrio e compulsrio no primeiro Governo FHC
(1995-2002). De carter descritivo, com uma abordagem
qualitativa, na reviso de literatura destacamos as
caractersticas do Estado Burocrtico e do Estado
Gerencial. Igualmente, estudamos o conceito e o
significado de eficincia no plano administrativo de
ambos os Estados. Os resultados mostraram que o
modelo de gesto pblica estava em transio, quando a
poltica pblica denominada avaliao da educao
superior tornou-se regulatria, definitiva e compulsria
no pas, pois mesmo tendo a base no modelo Gerencial,
tal concretizao s foi possvel por meio de aes
burocrticas ancoradas no excesso de legislaes.
Conclui-se que a emergncia da avaliao da educao
superior na dcada de 90 ampliou a burocracia.


PALAVRAS-CHAVE: Avaliao, educao superior, burocracia, eficincia, regulao.

EFFECTS OF BUREAUCRACY IN ASSESSMENT OF HIGHER EDUCATION
ABSTRACT
This article is located on the border of the general
debate of higher education policies. Such policies are
linked to the strategies of integration of the economy in
major changes worldwide. In this context, are
established procedures for assessing higher education
that contribute to the redefinition of the relationship
between the state and higher education system. It is in
this perspective that situates the subject of this study -
to identify the model of public management that led to
formal incorporation and final assessment as regulatory
act and compulsory in the first Cardoso administration
(1995-2002). Descriptive in nature, with a qualitative
approach in the literature review highlight the
characteristics of the Bureaucratic State and State
Management. Also, we study the concept and meaning
of efficiency in the administrative plan of both states.
The results showed that the model of public
management was in transition, when the policy called
evaluation of higher education has become regulatory,
permanent and compulsory in the country as having the
same Model Management based on such achievement
was only possible through bureaucratic actions
anchored in excess legislation. We conclude that the
emergence of higher education evaluation in the 90
expanded the bureaucracy.


KEYWORDS: Evaluation, higher education, bureaucracy, efficiency, regulation.

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HOLOS, Ano 29, Vol. 6 133

EFEITOS DA BUROCRACIA NA AVALIAO DA EDUCAO SUPERIOR
1 INTRODUO
O propsito deste artigo apresentar uma discusso recorrente no mbito das polticas
pblicas; a relao e a tenso entre burocracia, eficincia e processo de avaliao da educao
superior durante os Governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). No se pretende esgotar
a questo, mas, to somente, discutir pontos implicativos, tendo como objetivo delinear o
modelo de gesto pblica que levou incorporao formal e definitiva da avaliao como ato
regulatrio e compulsrio a partir daquela gesto.
No primeiro segmento, apresentaremos o surgimento e as diferenas entre Estado
Burocrtico e Estado Gerencial no Brasil. No segundo, levantaremos o significado e os resultados
da apropriao do termo eficincia nos planos administrativos do Estado burocrtico e
gerencial. Aps, situaremos a implementao do processo de avaliao da educao superior
nos Governos FHC. Para finalizar, faremos o contraponto da tenso entre eficincia e burocracia
e os modos pelos quais pode-se instigar processos de avaliao mais lineares e menos abertos,
mais rgidos e menos flexveis, mais quantitativos e menos qualitativos, capazes de reproduzir
uma prtica padronizada, a fim de enfrentar a complexidade do que avaliar em nosso tempo.
2 ESTADO BUROCRTICO E ESTADO GERENCIAL NO BRASIL
Na obra Os donos do Poder, Faoro (1957, p.75) descreve que o Estado brasileiro de 1900
era um Estado Oligrquico e patrimonialista, no qual uma elite de poucos senhores de terra,
enquanto polticos dominava o pas, pois reproduzia o sistema das monarquias absolutas, em que
o patrimnio pblico e o privado se confundiam, sendo o Estado uma propriedade do Rei.
Empreguismo e nepotismo eram a regra. Com a ascenso do capitalismo industrial e das
democracias parlamentares no sculo XIX, tais prticas comeam a se tornar incompatveis frente
ao capitalismo defensor da separao entre o pblico e o privado. Considerando-se tal
insustentabilidade, surge a administrao burocrtica.
Com uma conotao negativa, tendo sido empregado inicialmente por Gournay,
um economista fisiocrata no sculo XVIII; expressava o corpo de funcionrios e
empregados do Estado absolutista francs, incumbido de funes especficas sob
a dependncia do Rei. A expresso se difundiu e tambm foi utilizada para
denegrir o formalismo e o corporativismo da administrao pblica,
especialmente na Alemanha. (GIRGLIOLI, 1995, p. 124).
Foi no sculo XIX, com base nos princpios da administrao do exrcito da Prssia,
organizado de maneira hierarquizada e monocrtica, que Weber tomou como objeto de estudo a
burocracia, baseando-se no princpio do mrito profissional. Por essa perspectiva, o autor
admitia ser a burocracia uma forma superior de organizao social e de dominao, capaz de
levar as organizaes a atingirem altos graus de eficincia.
O modelo analtico weberiano, sistematizado a partir da sociologia poltica e no na teoria
das organizaes, baseia-se no formato de um sistema de critrios de eficincia conhecidos pelas
seguintes caractersticas:
1. Estrutura de autoridade pessoal;
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2. Hierarquia de cargos, baseada em um sistema de carreiras altamente especificadas;
3. Cargos com claras esferas de competncia e atribuies;
4. Sistema de livre seleo para preenchimento dos cargos, baseados em regras
1. especficas e contrato claro;
5. Seleo com base em qualificao tcnica (nomeao e no eleio);
6. Remunerao expressa em moeda e baseada em quantias fixas graduadas conforme o
nvel hierrquico e a responsabilidade do cargo;
7. O cargo como a nica ocupao do burocrata;
8. Promoo baseada em sistema de mrito;
9. Separao entre os meios de administrao e a propriedade privada do burocrata;
10. Sistemtica e rigorosa disciplina e controle do cargo.
Observa-se que esses critrios caractersticos da tradio weberiana enfatizam estruturas,
regras, procedimentos e papis; portanto, apenas tornam as burocracias capazes de alto grau de
eficincia. O trabalho de Weber deu origem tradio de se pensar a burocracia, a qual foi
marcante no perodo do Estado Keynesiano. Por outro lado, foi bastante criticado por vrias
escolas de pensamento pelo reconhecimento de inmeras disfunes. Acrescente-se srie de
crticas as de Lane (1993), desvalorizando o trabalho do autor quando aponta que as burocracias
no so impessoais; nelas h uma teia de relaes humanas.
A adeso dos funcionrios s regras e normas chega facilmente ao ritualismo e,
consequentemente, a ineficincia; a capacidade de iniciativa dos subordinados
fica seriamente limitada pela centralizao e determinao unilateral de conduta
administrativa por parte dos superiores; o modelo muito mecanicista para ser
eficiente em situaes que exigem uma elevada capacidade de flexibilidade e de
adaptao (GIRGLIOLI 1995, p. 129).
Em termos de Brasil, a natureza da sociedade capitalista e do Estado burocrtico comea
a se formar a partir da dcada de 1930, na era Vargas, quando dispensa um poder poltico
indiscutvel para o lado estatal, no qual a nova burocracia passou a ter uma funo econmica
importante. Tais aspectos vo percorrer as dcadas seguintes, trazendo consigo grandes
mudanas polticas, econmicas, sociais, culturais e infraestruturais. Para Pires e Piccinini (1999),
era essencial o monoplio estatal no setor de infraestrutura, em razo da importncia desta para
o desenvolvimento das outras atividades econmicas e para a integrao social.
Isso estruturou uma prtica burocrtica de carreira na administrao pblica direta, pois o
Conselho Federal do Servio Pblico Civil (1936) foi o embrio do Departamento Administrativo
do Servio Pblico (DASP), segundo Gouva (1999, p. 99), o guardio dos princpios
centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica.
A partir disso, o Estado tornou-se o principal motor de desenvolvimento econmico, pois
passou a controlar os investimentos e a definir as empresas e os setores produtivos que
comandavam a economia. Na viso de Draibe (1985, p. 21), a burocracia passou a ter, na defesa
da interveno do Estado, um unificador, um forte executivo, um aparelho administrativo
moderno e complexo, operando atravs de um corpo cada vez maior e mais sofisticado de
funcionrios. Martins (1985, p. 34) complementa que o Estado cria e reproduz uma burocracia
dotada de interesses prprios, que se realizam atravs do intervencionismo estatal.
Foi durante o Estado Novo do Governo Getlio Vargas, pelo vis autoritrio, que
tardiamente implantou-se a reforma burocrtica no Brasil, enquanto pases como Inglaterra,
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Frana, Alemanha e Estados Unidos promoviam o surgimento de uma burocracia moderna,
voltada para a produo, por meio da Civil Service reform.
A reforma de 1936 fora imposta de cima para baixo. No correspondia as reais
necessidades contraditrias da sociedade e da poltica brasileira. O Estado
necessitava de uma burocracia profissional, mas fazia concesses ao velho
patrimonialismo que na democracia nascente assumia a forma de clientelismo.
Por outro lado, a elite burocrtica que assumiria o papel de liderana poltica na
transio para o capitalismo industrial deveria ser profissional, mas liberada das
amarras do formalismo burocrtico. (PEREIRA, 2001, p.12).
Com a deposio de Vargas, em 1945, a reforma ficou sem o respaldo do regime
autoritrio, e elementos patrimonialistas e clientelistas ressurgem com fora. O DASP perde
parte de suas atribuies, sendo a reforma conduzida por aes rotineiras e sem relevncia pelo
Governo que assumiu. Ao voltar ao poder, entre 1951 e 1954, Vargas retoma esforos, tentando
completar a implementao da Administrao Pblica Burocrtica no pas; entretanto, as foras
comprometidas com o desenvolvimento econmico, somadas ao atraso do patrimonialismo e
clientelismo, conspiravam contra tal intento. Reflexo dessa situao vai perpassar aos governos
de JK (1956/1960) e do regime militar (1964/1984), porque aquele se mostrava incompatvel com
as necessidades do pas, cujo Estado assumia, cada vez mais, demandas atinentes cidadania,
como sade, educao, cultura, previdncia, assistncia social, pesquisa cientfica, alm da rea
econmica, em torno do sistema financeiro, da estabilidade da moeda, das relaes
internacionais, dos servios pblicos e de infraestrutura.
No momento em que o pequeno Estado liberal do sculo XIX deu
definitivamente lugar ao grande Estado social e econmico do sculo XX,
verificou-se que no garantia nem rapidez, nem boa qualidade, nem custo baixo
para os servios prestados ao pblico. Na verdade, a administrao burocrtica
lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das
demandas dos cidados. (PEREIRA, 1996, p. 5).
Contudo, o cenrio, a partir de 1964, aponta que as elites principais eram do setor
agrrio. Com o golpe militar, elas foram promovidas a elites estatais, o que elevou a capacidade
de manipulao dos recursos pblicos. Certamente, a concentrao do poder executivo federal
nas mos das elites tcnicas transformou os recursos do Estado em recursos polticos. Foi assim
que a tecnocracia e as elites dividiram o Estado e a distribuio dos recursos pblicos.
Isso explicado com preciso pelo conceito da formao de anis burocrticos
1
, cunhado
por Cardoso (1993, p.151), relativos a grupos privados que interagem com rgos pblicos. Foi
assim que:
o enorme edifcio burocrtico construdo basicamente na era Vargas, na poca
da centralizao estatal do Brasil, implantou inmeras agncias do Estado em
todo o interior do pas. So mltiplas as agncias cartoriais, administrativas, de

1
Conceito desenvolvido por FHC, em 1971. Representa situao em que a burocracia desempenha a funo de
prover favores, isto , alm de criar entre o Estado e interesses privados uma teia de cumplicidade que mobiliza
interesses e grupos, principalmente em setores dinmicos da economia, representa tambm uma teia mais difusa,
orientanda por relaes de lealdade pessoais. Torna cmplice desde o vereador, o deputado, o funcionrio pblico,
o industrial, o comerciante, funcionando, assim, a burocracia como parte de um sistema mais amplo sem depender
de partidos, sindicais, etc.
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fiscalizao, como tambm os servios da administrao de sade e educao.
(AVELAR, 1996, p. 40).
Aps as duas guerras mundiais, houve a redefinio dos valores burocrticos, quando o
Estado sente-se obrigado a se recuperar, emergindo o Estado Social preocupado com sade,
moradia, educao etc. Outra causa advinda do aumento das atividades do Estado era o
pensamento de que a economia e o mercado tinham regras prprias, pois segundo a teoria de
Hayek, em 1947 na Sua, surgia a noo de neoliberalismo como perspectiva acadmica. Como
lgica poltica e econmica, predominou no cenrio global com Thatcher, na Inglaterra (1979), e
Reagan, nos EUA (1980). Na Amrica Latina, esse projeto se desenvolve a partir do Chile, com
Pinochet. Tais princpios pragmticos se explicam na assimilao dos setores polticos sobre o
aprofundamento da crise estrutural do modelo de acumulao, os quais levam opo da
reestruturao do processo de (re)produo do capital.
Com a queda do muro de Berlim e o Consenso de Washington (1991), esse pensamento
toma conta do panorama mundial, oportunizando uma grande reforma na administrao pblica
dos pases centrais, rumo a uma administrao pblica gerencial.
Em relao ao Brasil, estudos de Pereira apontam duas possibilidades. A primeira defende
que a ideia de administrao pblica gerencial nasceu com a primeira reforma burocrtica de
Vargas dos anos 30.
Em 1938 temos um primeiro sinal de administrao pblica gerencial, com a
criao da primeira autarquia. Surgia ento a ideia de que os servios pblicos na
administrao indireta deveriam ser descentralizados e no obedecer a todos os
requisitos burocrticos da administrao direta ou central. (PEREIRA 1996, p. 6).
A segunda, o autor denominou de primeira tentativa de implementao da
administrao gerencial. Trata-se do Decreto-lei 200/1967, criado em plena ditadura militar, sob
a inspirao de Hlio Beltro que, posteriormente, como Ministro da Desburocratizao, vai
criticar a centralizao do poder, o formalismo e a desconfiana no excesso de regulamentao
burocrtica, definindo o Programa Nacional de Desburocratizao (1969), cuja poltica visava
minimizar a condio de ps-colonial dos usurios condio de cidado. Ampliando as ideias de
Pereira (1996), foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, mas teve consequncias
contraditrias porque eivadas de prticas clientelsticas ou fisiolgicas.
Aps longa e difcil transio, o pas retoma, em 1985, o regime democrtico em meio
crise fiscal, alheia necessidade de rever a forma de interveno do Estado na economia. Para
Pereira (1996, p.18), pretendia-se o pensamento Keynesiano, porm dominava o nacionalismo-
desenvolvimentista, protecionista e estatista.
Se, por um lado, em 1988, o Brasil se descentralizava no plano poltico, com o advento da
Constituio Federal, por outro, centralizava-se no poder administrativo, retroagindo reforma
burocrtica de 1936, quando limitou a autonomia das agncias e empresas do Estado. Na ideia
de Pereira (1996), so muitas contradies.
Em um momento em que o pas necessitava urgentemente reformar a sua
administrao pblica, de forma a torn-la eficiente e de melhor qualidade,
aproximando-a do mercado privado de trabalho, o inverso realizado. O servio
pblico tornou-se ineficiente e mais caro e o mercado de trabalho pblico
separou-se completamente do mercado de trabalho privado. A separao foi
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proporcionada no apenas pelo sistema privilegiado de aposentadorias do setor
pblico, mas tambm pela exigncia de um regime jurdico nico, que levou a
eliminao dos funcionrios celetistas, e pela afirmao constitucional de um
sistema de estabilidade rgido, que tornou invivel a cobrana de trabalho dos
servidores. (PEREIRA, 1996, p. 14).
Em 1995, diante da crise de um Estado Burocrtico-industrial, FHC assume a Presidncia
da Repblica, propondo uma novidade para o pas, ou seja, a Reforma do Estado em geral e, em
particular, do aparelho do Estado e de pessoal nos moldes da administrao gerencial. O novo
est no fato de que tal propositiva no havia sido objeto de discusso da Constituinte e menos
ainda da campanha presidencial de 1994, quando, ento, surge a oportunidade para a reforma
do Estado.
Para Mafra (2010, p. 1), tal administrao construda sobre bases que considera o
Estado uma grande empresa, cujos servios so destinados aos seus clientes, outrora cidados,
na eficincia dos servios, na avaliao de desempenho e no controle de resultados. Para
Abrcio (1997), o modelo da Administrao Pblica Gerencial apresenta as seguintes
caractersticas.
1. Orientada para clientes e resultados;
2. Flexibilidade;
3. Competitividade administrada;
4. Descentralizao;
5. Estado atuante, em contraposio viso liberal;
6. Orientao para critrios de eficincia (tecnologia gerencial);
7. Estruturas horizontalizadas;
8. Agncias regulatrias independentes;
9. Contrato de gesto, etc.
Diferentemente de Vargas, foi com o intuito de reformar e reconstruir o Estado para que
este se transformasse em um agente efetivo e eficiente de regulao do mercado e de
capacitao das empresas no processo competitivo internacional, que o presidente FHC
providenciou a transformao da Secretaria de Administrao Federal (SAF) no Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE).
Segundo o Ex-ministro Bresser Pereira, a formao das novas ideias por ele lideradas se
baseou nas reformas de pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), nos fundamentos da obra Reinventando o Governo, de autoria dos americanos Osborne
e Gaebler, e tambm na disciplina new public management (Reino Unido). Dessa forma, surgiu a
formulao da reforma, atravs da elaborao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado (PDRAE).
Esse Plano estabelece diretrizes a serem implementadas dentro da administrao pblica
brasileira, objetivando o gerencialismo por meio da reduo da presena do Estado na Economia.
A nfase deve sair do controle formal para o controle de resultados ou controle a posteriori.
Isso exigiu reformas na Constituio de 1988, as quais foram parte essencial da Reforma
Administrativa de 1995, visto que alteraram instituies normativas fundamentais. Outras
reformas, porm, foram de carter infraconstitucional (independe de alterao constitucional);
por exemplo, em 1997, criaram-se as agncias executivas (atividades exclusivas do Estado) e as
Organizaes Sociais (hbridas entre Estado e Sociedade).
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Em se tratando de alteraes constitucionais, cabe resgatar a responsabilidade da
Emenda Constitucional n 19/1998, porque foi a normativa que alterou o modelo de
Administrao Pblica no Brasil e introduziu o novo modelo, baseado no princpio da eficincia;
ao mesmo tempo em que alterou o regime administrativo brasileiro, seus princpios e normas,
extinguiu, tambm, o regime jurdico nico (RJU).
Portanto, o objetivo da Reforma Administrativa foi transitar de uma Administrao
Burocrtica para Gerencial de carter profundo, o que obviamente, no se efetivou de um dia
para o outro, nem com a mesma intensidade em todos os setores, sendo a reforma construda,
pari passu, sobre o arcabouo da Administrao Burocrtica. Na viso de Pereira (1996, p. 24),
esta transio importante, uma vez que inovaes burocrticas tais como concurso pblico,
sistema universal de remunerao, carreiras formalmente estruturadas, e sistema de
treinamento devem ser conservados e aperfeioados, seno implantadas, pois a grande
qualidade da administrao pblica burocrtica a sua segurana e efetividade, conjuntamente,
de modo mais flexvel, com os princpios da Administrao Gerencial.
Por isso, no ncleo estratgico, onde estas caractersticas so importantes, ela
dever estar ainda presente, em conjunto com a administrao pblica
gerencial. J nos demais setores, onde o requisito de eficincia fundamental
dado o grande nmero de servidores e de cidados-clientes ou usurios
envolvidos, o peso da administrao pblica burocrtica deve ir diminuindo at
praticamente desaparecer no setor das empresas estatais. (PEREIRA, 1996, p.
25).
A segunda etapa da reforma administrativa coincidiu com o segundo Governo de FHC
(1999-2002) e exigiu reformas ministeriais, quando se deu a fuso do MARE com o Ministrio do
Planejamento, criando o atual Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), sob a
orientao de outro Ministro, que teve a incumbncia de continuar a reforma. Pereira (2001, p.
26) enfatiza que nem tudo ocorreu como previsto, pois as prprias Organizaes Sociais no
ganharam fora e os concursos pblicos anuais para carreiras de Estado foram descontinuados, a
ttulo de economia fiscal. Apesar disso, o Estado democrtico e Gerencial continuava sua
formao no Brasil.
Pode-se reconhecer que houve progresso da reforma em todas as reas; nos Estados e
Municpios, as ideias e princpios gerenciais continuam a ser implantados de forma consistente.
Obviamente, tal implementao vai durar muitos anos no Brasil, perpassando governos at ento
defensores de uma gesto fiscal restritiva, mesmo que por meio de uma poltica de pessoal
contrria ao receiturio FHC porque, na concepo de Pereira (2001), constitui-se na transio de
uma poltica de elites para uma democracia moderna.
3 EFICINCIA NOS PLANOS ADMINISTRATIVOS DO ESTADO BUROCRTICO E
GERENCIAL
Na elaborao de Drucker (1993), eficincia pressupe fazer certo um processo
qualquer; em sentido geral, a palavra eficincia tem sua raiz no termo latim efficientia, que se
refere capacidade de dispor de algum ou de algo para conseguir um efeito determinado.
Traduzindo-se, a eficincia trata do uso racional dos meios, dos quais dispe para alcanar um
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objetivo previamente determinado. Junte-se a isso que tal conceito
2
, no contexto organizacional,
agrega-se tambm aos conceitos de eficcia e efetividade.
Pela sua funo e abrangncia, a palavra eficincia pode ser usada em diferentes mbitos.
Nesse texto, abordamos o significado e o resultado da apropriao do termo nos planos
administrativos da burocracia e do gerencialismo.
Foi por meio do detalhamento de um conjunto de regras, denominadas de caractersticas
dentro de um sistema racional e instrumental, que Weber procurou organizar de forma estvel
(invarivel) e duradoura (constante) a cooperao humana (equipe de trabalho), a fim de atingir
objetivos formalizados para levar s organizaes a mxima eficincia.
Para conseguir tal eficincia, o autor descreveu um tipo de estrutura burocrtica
3
,
entendendo que esta seria comum maioria das organizaes administrativas. No entanto, tal
relao no to direta como est posta, pois Weber estudou a burocracia partindo da
sociologia poltica e suas categorias, e no da teoria das organizaes.
Contudo, o fato do autor ter observado o alcance da eficincia em algumas organizaes,
de antemo, s foi possvel, porque tais caractersticas responderam; primeiramente, aquelas
que se enquadraram naquele espao-tempo. Na emergncia de sistemas sociais mais adequados
industrializao, acabou por sobressarem-se as disfunes da burocracia que, segundo
Perrow (1993), so consequncias de uma burocracia mal adequada. Katz e Kahn (1987) no
perdoam a desconsiderao da teoria com as variveis ambientais e com a natureza das
organizaes. Chiavenatto (2003) critica seu sistema de controle ultrapassado e incapaz de
resolver conflitos. No custa alinhar outras crticas.
A adeso dos funcionrios as regras e normas chegam ao ritual e
consequentemente ineficincia; a tomada de decises que levem a eficincia
fica prejudicada pela hierarquia, centralizao e especializao visto que tendem
a distorcer as informaes. O modelo muito mecanicista para ser eficiente em
situaes que exigem elevada capacidade de flexibilidade e de adaptao
(MERTON, 1970, p. 271).
Isso comprova a incompatibilidade de sustentao da relao eficincia versus
organizaes de princpios rgidos, quando as organizaes administrativas
4
passam a ser
entendidas pelo avesso, fortalecendo o contraponto dos estruturalistas, luz do novo contexto,

2
Os conceitos de eficincia, eficcia e efetividade so distintos, porm interligados. Possuem significados
completamente distintos, pois uma atividade pode ser desempenhada com eficcia, porm sem eficincia e vice-
versa e em relao ao conceito da efetividade, pode-se considerar como a prtica da juno dos dois conceitos.
Eficincia = fazer certo a coisa; eficcia = fazer a coisa certa; fazer certo na primeira vez, efetividade = fazer a
coisa que tem que ser feita. http://www.tron.com.br - Acesso: 30/07/2013.
3
Do modelo formalizado pelo autor, derivam-se trs caractersticas: formalidade, impessoalidade e profissionalismo.
Alm disso, o autor defende a diviso entre planejamento e execuo e enfatiza a separao entre politica e a
administrao pblica.
4
Em se tratando de Brasil, a administrao pblica regida por princpios que se encontram discriminada na
Constituio Federal (art. 37), os quais so base de toda a atividade administrativa e regulam as aes dos rgos
pblicos e de seus administradores e servidores. Os princpios originais que constaram na CF/88 foram legalidade,
impessoalidade, moralidade e publicidade. Porm, em 1998, as reformas administrativas que correram no mundo
chegaram aqui por meio da Reforma administrativa do Estado, que exigiu alteraes constitucionais, do que
decorreu a Emenda Constitucional n 19/1998, a qual incluiu um novo princpio entre os j existentes - o principio da
eficincia, visando garantir que a gesto pblica seja cada vez menos burocrtica para atingir seus objetivos, de
forma mais rpida e eficaz. (Martins, 1985).
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o que vai resultar na reformulao ou ampliao das clssicas ideias de Weber. Inversamente,
emerge o conceito de ps-burocracia.
A partir do incio dos anos 70, os neoliberais propem um modelo de Administrao
Pblica, baseado na lgica do mercado e inspirado na filosofia liberal de Adam Smith, o que ter
ressonncia nas construes tericas da Escola Public Choice. Para discutir os problemas da
burocracia pblica, esta partiu do individualismo metodolgico, aliado ao instrumental
econmico, utilizando-se de conceitos como utilidade, eficincia econmica e maximizao. A
concluso que, diferentemente da ideia de Weber, h uma associao simbitica entre polticos
e administrao pblica (burocratas).
A principal contribuio dessa proposta para o alcance da eficincia apontou para
reformas nas estruturas modernas, objetivando diminuir a assimetria de informao, que dava
vantagens aos burocratas. Por essa viso, maior eficincia descrita em um modelo que combina
menos burocracia com mais operaes baseadas em mecanismos de mercado. Contudo, tais
ideias defendidas por Niskanen, Buchanan, Ostrom, Tullock e outros tericos daquela Escola
tero seu apogeu com o fim do Welfare State (1980).
Foi ainda nos anos 80 que apareceu a Abordagem Gerencial
5
, cuja fase inicial era um
modelo desestatizante que tinha a incumbncia de introduzir a lgica da eficincia e da
produtividade. Foi a vertente do gerencialismo puro
6
(britnico) que elegeu o princpio da
eficincia para declarar guerra velha engrenagem burocrtica, o qual passou a atender as
demandas dos contribuintes, por meio de estratgias da iniciativa privada.
Subsequentemente, surgiram dois modelos de administrao pblica pautadas no
gerencialismo; a Administrao Pblica Gerencial (APG) e o Governo Empreendedor (GE),
chamados de gerencialismo (managerialism). Ambos alinham-se aos valores de produtividade,
orientao ao servio, descentralizao, eficincia na prestao de servios.
A Administrao Pblica Gerencial ou Nova Gesto pblica (New Public Management)
um modelo pr-burocrtico para estruturar o gerenciamento da administrao pblica, baseado
na eficincia e na competitividade. Pollitt e Bouckaert (2002) comparam esta a uma religio,
devido a seu sistema de crenas baseadas na racionalidade instrumental. Na sequncia,
apresentamos um conjunto de prescries operativas da APG, enunciadas por Hood (1995).
Desagregao do servio pblico em unidades especializadas e centros de
custos, competio entre organizaes pblicas e entre organizaes pblicas e
privadas, uso de prticas de gesto provenientes da administrao privada;
ateno, disciplina e participao; administradores empreendedores com
autonomia para decidir, avaliao de desempenho e avaliao centrada nos
outputs. (HOOD, 1995, p. 95).
Em relao ao Governo Empreendedor (GE), Osborne e Gaebler (1992) a consideram um
estilo pragmtico de gesto pblica por meio da introduo das ferramentas da administrao

5
O modelo passou por diversas etapas na Gr-Bretanha, desde o chamado gerencialismo puro at o Public Service
Orientation (PSO), passando pelo Consumerism (qualidade e flexibilidade). Aspectos positivos foram introduzidos a
cada fase, consolidando o denominado Managerialism ou Public Management.
6
Esta corrente leva a srio a vertente economicista, com uma viso de eficincia fortemente ligada ao corte de
gastos. Defende o comando da reforma administrativa nas mos de um bem sucedido administrador privado, capaz
de trazer ao setor pblico a experincia da gesto privada no trato das questes da eficincia, criando novo padro
organizacional de modernizao. (Arago 2005, p. 119).
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privada. Abaixo, em uma sntese, os autores exprimem os dez mandamentos sistematizados
para o modelo GE.
Governo catalisador; governo que pertence comunidade; governo competitivo;
governo orientado por misso; governo de resultados; governo orientado ao
cliente; governo empreendedor; governo preventivo; governo descentralizado e
governo orientado para o mercado. (OSBORNE e GAEBLER, 1992, p. 79).
Na concepo Gerencial, os meios mais importantes para o alcance da eficincia, segundo
Abrcio (1997), podem ser sistematizados pelos seguintes itens: avaliao de desempenho;
introduo de tcnicas de controle oramentrio; descentralizao administrativa; delegao de
autoridade aos funcionrios (empowerment) e administrao por objetivos.
Como as anteriores, esse modelo administrativo tambm enfrentou profundas crticas,
especialmente, no tocante rgida estratgia de busca da eficincia.
Um ponto interessante diz respeito ao que se poderia chamar engessamento
pela eficincia. Tal situao extrema seria alcanada quando, ao enfatizar
ilimitadamente a dita estratgia, o gerencialismo puro casse na armadilha da
eficincia. Assim, critrios rgidos de definio, implementao e avaliao da
eficincia impediriam o afloramento dos meios naturais para seu alcance, quais
sejam, a flexibilidade e a capacidade inovativa. (ARAGO, 1997, p. 120).
Em se tratando de crticas, estas devem servir para que possamos entender as
comparaes e os conflitos que esto por trs de cada corpo terico dominante em determinado
contexto. No caso, ser que priorizar os custos o melhor e o mais adequado critrio para
considerar-se um servio eficiente? Outro atenuante a separao entre poltica e
administrao, ou seja, uma tcnica neutra e pura, que no terica e nem se sustenta, o que
possibilitou que tcnicas gerenciais do mundo privado adentrassem a administrao pblica,
trazendo controvrsias como: a lgica do setor privado totalmente desigual a do setor pblico
e, obviamente, tm objetivos diferenciados. Tal relao insustentvel e tem ressonncia na
burocracia weberiana, da qual o gerencialismo se declarou inimiga.
Para Arago (1997, p. 121), a principal crtica oferecida estratgia da eficincia do puro
gerencialismo ingls a que o relaciona ao mecanicismo do fordismo-taylorismo. Pollitt (1993)
vai mais adiante e reconhece nela o neotaylorista, justamente pelo apego da constante busca
da eficincia nos meios privados, para definir a concepo de uma administrao pblica
eficiente.
O fato que, apesar de toda a multiplicidade de conceitos tericos e ideolgicos que
sustentam as reformas administrativas que, por vezes, confundem o cidado/ consumidor/
cliente, por conta do descaso do conceito de pblico na administrao pblica, importante a
ressalva de que foram as caractersticas da vertente do gerencialismo puro que melhor
conseguiram relacionar burocracia e eficincia na forma liberal de gesto pblica. Tal influncia
inverteu, visivelmente, as funes profissionais no atual contexto das organizaes, quando se
exige que este seja multifuncional, polivalente e que permita tomar decises autnomas para
resolver as questes com eficincia.
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4 AVALIAO DA EDUCAO SUPERIOR NO GOVERNO FHC
O Estado brasileiro agora reformado passou a adotar o modelo Gerencial semelhante
iniciativa privada, o que o pressupe mais gil, eficiente e eficaz, centrado nos resultados, de
acordo com Maus (2012), deixando a economia sob responsabilidade do mercado para assumir
o papel regulador e avaliador das aes.
Segundo Dourado (2002, p.236), tal lgica implicou alteraes substantivas no campo
educacional, no que se refere organizao jurdica das IES, ao possibilitar, entre outros
aspectos, novos processos de regulao, gesto e formatos de privatizao na rea educacional,
em sintonia com os organismos multilaterais.
Portanto, acompanhando o conjunto de medidas adotadas pelo primeiro governo FHC
(1995-1998) no mbito da reforma do Estado brasileiro, implementada a partir da segunda
metade da dcada de 90, foi que tivemos as primeiras reformas na educao superior.
O lugar da educao ficou bem definido nesse contexto do Estado reestruturado.
medida que a educao superior foi considerada como um servio no
exclusivo do Estado, podendo ser ofertada por Organizaes Sociais, tambm
denominadas de pblicas no estatais, criou a necessidade de definio dos
objetivos e a avaliao de resultados, observando os parmetros de eficincia,
eficcia e qualidade estabelecidos, em geral, pelas exigncias do mercado
(MAUS, 2012, p. 2).
Para o alinhamento com essa concepo, o Governo FHC, implementou uma srie de
instrumentos normativos (Leis, Decretos, Medidas Provisrias e Portarias), pelos quais o Estado
assumiu papel destacado no controle e na gesto das polticas educacionais. Aprovou-se,
inicialmente, a Lei 9192/95, que alterou a escolha dos dirigentes das IFES, determinou a
composio do colgio eleitoral e permitiu a reconduo de reitores e diretores aos cargos a
serem ocupados por docentes adjuntos ou titulares. No entanto, foi a Lei 9131/95 que criou o
Conselho Nacional de Educao (CNE), o qual instituiu avaliaes peridicas nas instituies e
nos Cursos superiores, pois referendou a Medida Provisria 1018/95, que criou o Exame Nacional
de Cursos (ENC), apelidado de Provo. Para ZAINKO (2008, p. 19), essa iniciativa caiu no gosto
da populao porque fez uma bem articulada campanha de marketing. Seguiu-se o Decreto n
2.026/96, que definiu os procedimentos para avaliao das IES e dos Cursos, com a criao da
avaliao externa, por meio da Anlise das condies de Oferta (ACO), posteriormente
denominada de Anlise das Condies de Ensino (ACE), porque baseada nas visitas in-loco de
especialistas da rea.
Isso demonstra que o governo procurou redefinir a essncia da relao entre o Estado e o
Sistema de Ensino Superior luz do Plano Diretor da Reforma do Estado, quando aumentou a sua
funo credenciadora e reguladora do sistema. Na ideia de Souza (2005, p. 174), o aspecto mais
importante dessa lei no foi o provo, mas a necessidade do recredenciamento peridico das IES,
portanto, avaliao como controle e regulao.
Importante marco foi a aprovao da LDBEN 9394/96, seguida de outras normativas
7
que
ampliaram a burocratizao, dando papel importante ao Estado no controle e na gesto das

7
Ver as seguintes normativas: Portaria n 249/1996; Portaria Ministerial n 880/1997; Portaria n 2040/1997;
Portaria n 302/1998; Portaria n 635/1998; Portaria n 755/1999; Resoluo n 02/1998; Decreto n 2.306/1997;
Decreto n 2207/1997 e Decreto n. 3860/2001.
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polticas educacionais, de modo genrico, conferindo destaque para a flexibilidade/
fragmentao, por meio da diversificao institucional e da expanso pela via do setor privado,
quando favoreceu as no lucrativas e tambm o setor empresarial.
Dados e fatos acumulados nesse perodo demonstram o acirramento da competio entre
as prprias IES, o que lanou professores e coordenadores de cursos na defesa irrestrita de sua
instituio, orientando e preparando (reforo) alunos para garantirem um conceito A, atravs de
cursinhos paralelos aos prprios currculos formais.
Na realidade, isso reforou uma estrutura burocrtica nas IES, pois estas deveriam
cadastrar aluno por aluno e os prprios alunos que deveriam conferir se estavam inscritos pela
instituio; caso contrrio, deveriam acionar a Coordenao do Curso na justia para garantirem
o seu direito. Porm, tais aes acarretaram nus em todos os sentidos aos concluintes. Foi
assim que os exames orientados para a obteno de resultados permitiram maior controle sobre
as IES, reduziram a autonomia profissional e fizeram aumentar o poder burocrtico e coercitivo
do Estado.
Esse poder legiferante do legislativo de multiplicar normativas, em to pouco tempo,
encaixa-se nas exigncias do Banco Mundial para a reforma na educao superior, pois trata da
reduo dos gastos e da defesa da diversificao das fontes de financiamento, como se evidencia
no Relatrio La Enseansa.
(...) maior autonomia institucional a chave para a reforma do ensino pblico,
especialmente a fim de diversificar e utilizar os recursos mais eficientes (...), por
isso os governos devero efetuar reformas importantes no financiamento a fim
de mobilizar mais recursos privados para o ensino superior em instituies
estatais (...) de vrias maneiras: a participao dos estudantes nos gastos,
arrecadao de recursos de ex-alunos, utilizao de fontes externas, realizao
de outras atividades que gerem receitas (BANCO MUNDIAL, 1995, p. 44).
Esse panorama nos oferece ricos detalhes para que possamos investigar a poltica de
avaliao no Brasil, por meio da burocracia estatal e de suas ligaes com as polticas
clientelsticas, atravs dos grupos de interesse. Como vimos anteriormente, a questo da
burocracia ainda central na discusso dos problemas relacionados ao papel do Estado e suas
relaes com a educao superior. Isso torna importante a compreenso das funcionalidades e
disfuncionalidades, portanto, aquilo que no eficiente pode ser explicado pela ausncia de
inovao, de flexibilidade, de criatividade, de controle, dos aparelhos burocrticos.
Fica evidente que, alinhado a isso, estava a transio da burocracia para o modelo de
Estado Gerencial, pois para defender o afastamento do Estado da manuteno plena da
educao superior pblica, os vetos do Presidente FHC Lei n 10.172/2001, que tratou do Plano
Nacional de Educao (PNE-2001), incentivaram a livre competio de mercado entre as IES. Com
isso, a nova administrao afastou-se apenas dos gastos, mantendo a gesto total do sistema,
atravs da utilizao de mecanismos de controle das IES, da imposio de instrumentos
normativos que (re)definiram a organizao geral do sistema e da avaliao, com escolha de
dirigentes, credenciamento e recredenciamento de IES, exames para alunos. Na teoria
weberiana, isso legitima uma sociedade e uma autoridade burocrtico-legal, do que se pode
inquirir que a emergncia da avaliao significou ampliao do controle burocrtico.
Portanto, foi sob o signo do ordenamento jurdico e legal que se instaurou a capacidade
de alterar as relaes entre universidade e poder pblico, como parte de uma poltica de
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modernizao eficiente do ensino superior. O ponto central disso ser a concesso pelo Estado
de autonomia plena para as instituies e de flexibilidade, necessria para o enfrentamento
da crise que vivenciam. O argumento de que o Estado substituiria os controles burocrticos e
detalhistas por um sistema que combinasse a autonomia de execuo e a avaliao de
desempenho, alterando o sistema de alocao de recursos, de forma a subordin-lo avaliao
do desempenho das IES.
Ao analisar a poltica de avaliao oficial, Dias Sobrinho (1999, p. 68) afirma que um dos
grandes problemas desse tipo de avaliao que requer informaes simples e rpidas, atendo-
se, quase exclusivamente, aos produtos ou resultados.
Decorrido mais de uma dcada, o resultado desse modelo de avaliao compulsrio-
peridica de superviso, regulao, e controle, pela tica do Estado Gerencial, mas tambm
Burocrtico, mostrou-se mais eficiente para produzir novos tipos de educao superior, mais
flexveis e adequados ao desenvolvimento econmico, em contraposio agonia do ensino
superior pblico, que deixou de ser uma prioridade para o Estado.
Conclui-se que foi a prioridade dada ao pilar da regulao que redefiniu a relao entre
Estado e educao superior pelas coordenadas do Estado burocrtico e gerencial. Isso tornou
possvel preparar e sedimentar o terreno para o redesenho da educao superior imposto pela
Europa do conhecimento Amrica Latina, sob a inspirao da reforma proposta pela Declarao
de Bolonha (1988), haja vista o aperfeioamento de tal modelo, por meio de mudanas de
carter eficiente
8
, to somente tcnico, introduzidas na prtica, a partir de 2003, no Governo
Lula da Silva.
5 A TENSO ENTRE EFICINCIA, BUROCRACIA E AVALIAO.
As consideraes expostas no corpo desse trabalho nos encaminham para as seguintes
consideraes.
O cenrio da reforma do Estado brasileiro, que teve incio no primeiro Governo FHC, foi
implementada por meio da adoo de uma srie de ajustes estruturais da economia, refletiu
diretamente sobre a poltica educacional, trazendo profundas mudanas para a educao
superior.
O Estado brasileiro, que passou a adotar o modelo da Administrao Gerencial, prprio da
rea privada, assumiu papel de regulador e avaliador em todas as esferas sociais, j que ficou
para o poder pblico a responsabilidade da definio dos objetivos e a avaliao de resultados,
com base nos parmetros de eficincia, eficcia e qualidade, exigidos pelo mercado. Portanto, foi
na transio do modelo de Estado gerencial que se inscreveu a incorporao formal e definitiva
da avaliao do ensino superior como ato regulatrio e compulsrio no pas.

8
No primeiro Governo Lula da Silva, foi aprovada a Lei 10.861/2004, que criou o Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Superior (SINAES), a qual expande as dimenses da avaliao, integrando novas ferramentas e postulando
uma avaliao externa e interna. Constituda por trs tipos de avaliao: Institucional, dos cursos e dos estudantes,
ao integr-las, trouxe de volta a viso da avaliao formativa, mas, em 2008, continuado a predominncia do setor
privado, volta a ter importncia os resultados dos exames na composio de ndices e indicadores para a regulao
do sistema, perdendo o carter formativo de avaliao para qualidade social.

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Entretanto, contraditoriamente, tal implementao s foi possvel por meio de prticas
quase que exclusivamente burocrticas, ancoradas no excesso de legislaes, o que colocou as
IES diante de uma complexidade crescente de exigncias a serem cumpridas em determinado
prazo. Foi possvel perceber que, naquele contexto, no era vivel uma poltica pblica no
burocrtica, devido importncia que tais caractersticas assumiram.
O certo que no ocorreu uma desburocratizao no processo de avaliao, mas uma
adaptao do uso da burocracia ao novo contexto organizacional, rgida (hard), em alguns
aspectos, e flexvel (light), em outros. Portanto, foi uma condio situacional que atendeu, de
modo eficiente, ao objetivo maior do Estado. Foi assim que, na corrida contra o tempo, as IES
trataram de se alinhar ao pano de fundo expresso em normas, regulamentos e rotinas.
Tal alinhamento, necessariamente, no quer dizer concordncia, mas pode ser traduzido
pela concepo de que organizao flexvel aquela que dispe de rapidez e de facilidade para
deslocar recursos de uma atividade para outra, pois em uma era de competio global, a
sobrevivncia depende da capacidade de adaptaes rpidas.
Enquanto poltica pblica, a avaliao implementada no Governo FHC, por meio da ENC e
da ACE, to somente tratou de cumpriu papel determinante de regular e controlar a educao
superior, portanto, no se identificou ou se aproximou de um processo de carter mais global
como possibilidade de um processo democrtico e emancipatrio, capaz de questionar
rigorosamente toda a instituio.
Para atingir seu objetivo, todo o processo foi atravessado por recursos burocrticos que
deram um efeito especial ao favorecer que o Estado implantasse, de modo eficiente, polticas de
descentralizao, de diversificao, de expanso e, consequentemente, de privatizao, em
contraposio s melhorias na educao superior.
Pelo seu percurso tcnico e instrumental, quando se analisa as bases tericas e os passos
mecnicos de como se deu tal processo, observa-se que o objetivo foi to somente para cumprir
exigncias, cujos resultados podem ser traduzidos por levantamentos de dados quantitativos
que, jogados na mdia, transformam-se em rankings que fomentam a competio e a
comparao entre as IES e os cursos.
Uma coisa certa, tal poltica gerou uma tenso entre burocracia, eficincia e a prpria
avaliao quando, por um lado, os alunos eram forados a participar do Provo atravs de
exigncia, intimidao e reteno do diploma, o que se configurava em uma punio; por outro,
as IES eram pressionadas a atender todas as exigncias do MEC, ou seja, cumprir prazos render-
se ao guio prescritivo, por vezes, mascarando as informaes e at a realidade desvelada por
processos locais transparentes de autoavaliao.
Conclui-se que a poltica pblica de avaliao da educao superior nos dois governos FHC
manteve e ampliou a burocracia, surtindo efeito de uma prtica padronizada, que instigou um
processo mais linear, mais rgido, menos qualitativo, por isso, incapaz de enfrentar a
complexidade do que avaliar em nosso tempo.
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