Nem Tudo o Que Conta em Educação

Revista Lusfona de Educao, 2009,13, 13-29
Palavras-chave
Polticas educativas;
accountability; testes
estandardizados; exames
nacionais; rankings.
*
Socilogo, Doutor em
Sociologia da Educao,
Docente Universitrio e
Pesquisador do Centro de
Investigao em Educao
(CIEd) da Universidade do
Minho (Portugal)
ajafonso@iep.uminho.pt
O conceito de accountability , em geral, polis-
smico e denso. Contudo, eu pretendo, neste
texto, mencionar apenas alguns dos aspectos da
sua contextualizao ampla em termos terico-
conceptuais. Associo o conceito de accountability
a trs dimenses articulveis: avaliao, prestao
de contas e responsabilizao. Depois, analiso algu-
mas das relaes entre avaliao e accountability
tendo como pretexto os testes estandardizados,
os exames nacionais e os rankings. Finalmente,
concluo que a accountability baseada apenas nestes
procedimentos uma forma parcelar, incompleta
e redutora face complexidade e pluralidade
dos objectivos, misses e funes da educao
escolar.
Nem tudo o que conta em educao
mensurvel ou comparvel.
Crtica accountability baseada
em testes estandardizados
e rankings escolares

Almerindo Janela Afonso*

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Revista Lusfona de Educao, 13, 2009
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Revista Lusfona de Educao Revista Lusfona de Educao
O conceito de accountability , em geral, polissmico e denso, como facilmente
se pode constatar numa rpida reviso da literatura especializada (cf., por exemplo,
Schedler, 1999; Mulgan, 2000). Porm, neste artigo, no pretendo fazer seno uma
breve contextualizao terico-conceptual que permita, num primeiro momento,
dar sentido perspectiva que aqui adopto: ou seja, associar o conceito a trs
dimenses essenciais autnomas, mas fortemente articuladas (ou articulveis):
a avaliao, a prestao de contas e a responsabilizao. Num segundo momento,
partindo da experincia dos Estados Unidos da Amrica e da importncia que
voltou a ser atribuda aos testes estandardizados na ltima reforma conservadora
de G. W. Bush, analiso sucintamente a centralidade que tm estes instrumentos
de avaliao na estruturao da principal forma de accountability no mbito do
sistema educativo neste pas. Finalmente, tendo em mente quatro formas de
accountability em construo no contexto portugus (decorrentes da avaliao do
desempenho docente; da avaliao institucional das escolas; dos exames nacionais
e da publicitao dos rankings), a argumentao desenvolvida situa-se apenas nestas
duas ltimas. Procurarei, mais precisamente, chamar a ateno para a crescente
centralidade dos exames e testes estandardizados (nacionais e internacionais) na
configurao das polticas educativas contemporneas, apelando tambm a uma
reflexo mais aprofundada e crtica em torno da descomplexificao, despolitizao
e tecnicizao das formas tendencialmente dominantes de accountability, porque
nem tudo o que conta em educao pode ser medido ou comparado
1
.
Avaliao, prestao de contas e responsabilizao
A avaliao pode ser utilizada, entre muitos outros objectivos e funes, como
condio sine qua non para o desenvolvimento de processos de prestao de contas
e de responsabilizao (accountability). Ou seja, a prestao de contas, como acto de
justificao e explicao do que feito, como feito e porqu feito, implica, em
muitos casos, que se desenvolva alguma forma ou processo de avaliao ou auto-
avaliao (mesmo que implcita). Neste sentido, quando a prestao de contas exigir
a avaliao, esta dever desenvolver-se de forma fundamentada e o mais possvel
objectiva, de modo a procurar garantir a transparncia e o direito informao
em relao prossecuo de polticas, orientaes, processos e prticas. E se, por
alguma razo, no for esperada nem ajustada a assuno voluntria de eventuais
responsabilidades pessoais, polticas ou institucionais
2
, ou se, em decorrncia da
prestao de contas, houver lugar a prmios ou sanes, ou outras formas de
responsabilizao de instituies, organizaes ou pessoas, isso deve ser tambm
consequncia (pelo menos em determinadas situaes) de uma avaliao rigorosa e
prudente sob o ponto de vista tcnico-metodolgico (tendo por referncia, entre
outros, critrios, objectivos e padres previamente definidos), e tendo em conta
igualmente o enquadramento cultural, tico e jurdico que preveja procedimentos
democrticos e salvaguarde direitos fundamentais.
Afonso: Nem tudo o que conta em educao mensurvel ou comparvel
Revista Lusfona de Educao
15
A avaliao precede (ou pode preceder) a prestao de contas (cf. Kogan, 1986;
Dimmock & Hattie, 1990), sendo que, na sequncia da prestao de contas, tambm
pode haver lugar a uma avaliao que considere as informaes disponibilizadas
sobre as polticas, aces e desempenhos em causa. Por isso, necessrio
atender no apenas questo da avaliabilidade, mas tambm congruncia mais
ampla entre os modelos de avaliao e os modelos de accountability. Sem haver
garantia de avaliabilidade (ou seja, sem a presena de condies que possibilitem
desenvolver processos baseados em metodologias credveis, vlidas e fidedignas, e
que permitam emitir e fundamentar juzos valorativos sobre prticas, instituies,
contextos e polticas), ficam prejudicadas as formas de prestao de contas e de
responsabilizao, ou seja, uma parte fundamental dos processos de accountability
(cf. Afonso, 2001). Do mesmo modo, sem congruncia de pressupostos, valores
e metodologias entre avaliao, prestao de contas e responsabilizao torna-se
mais difcil haver uma procura de objectividade e transparncia relativamente a
decises e prticas polticas, sociais e educacionais, podendo estar em causa a
concretizao do direito democrtico informao e, em decorrncia disso, a
possibilidade de afastamento e alheamento dos cidados face ao que acontece nas
instituies e organizaes pblicas ou de interesse pblico. , no entanto, necessrio
ter em conta, como lembra Stewart Ranson, que um modelo de accountability
pode ser sentido como um antema para a comunidade de profissionais. Isto
ocorrer quando esse mesmo modelo associado redutoramente a uma imagem
potencialmente punitiva (Ranson, 2003, p. 460) que advm, por vezes, do facto
de a responsabilizao e a eventual imposio de sanes (enforcement) serem
componentes subjacentes.
Como um sistema de accountabilty implica frequentemente uma teia complexa
de relaes, interdependncias e reciprocidades, bem como possibilidades
diferenciadas de justificao e fundamentao, no caso dos professores, por exemplo,
a dimenso da responsabilizao particularmente delicada uma vez que estes
profissionais tm que prestar contas a vrias instncias hierrquicas (do ministrio
aos directores de escola), incluindo tambm outros elementos da comunidade
educativa (entre os quais, os pais e os prprios estudantes). Neste sentido, se
esperarmos que os professores prestem contas aos pais sobre o progresso escolar
dos seus filhos, esses mesmos professores tambm tero expectativas legtimas
para esperar que os pais reforcem os cuidados com os processos de aprendizagem.
Ou seja, expectativas e responsabilidades so recprocas, no deixando, apesar
disso, de poder estar em confronto perspectivas diferentes (e eventualmente
conflituais) sobre o que ou no importante para as aprendizagens. Neste
sentido, a construo de consensos, a comunicao e o dilogo so dimenses
fundamentais de uma prtica discursiva de accountability, mas o potencial
positivo desta forma inteligvel e reflexiva de accountability tem sido negligenciado
em muitas das teorizaes contemporneas (Ranson, 2003, pp. 460-461).
Avaliao, prestao de contas e responsabilizao nem sempre constituem
16
elementos que se potenciem mutuamente, e nem sempre se integram em
orientaes e relaes guiadas por uma intencionalidade democrtica e de
empowerment dos cidados. Com efeito, todas as eventuais combinaes destas
variveis so teoricamente possveis e, neste sentido, todas podem ser (ou podero
ter sido) praticadas de algum modo e, por vezes, com consequncias ambivalentes
(e at perversas), sobretudo se considerarmos conjunturas polticas e realidades
sociais e educacionais no democrticas, ou contextos com predominncia de uma
democracia ritualstica ou de baixa intensidade. De todas as combinaes possveis,
a situao mais problemtica , sem dvida, a que diz respeito responsabilizao
sem avaliao e sem prestao de contas.
, todavia, frequente (e justificvel) o exerccio autnomo da avaliao sem
que ele esteja enquadrado num sistema de accountability institucionalizado ou
formal, mas j parece ser mais difcil defender o contrrio, isto , um sistema de
accountability que prescinda da avaliao em qualquer situao. Considerando o
facto de que h diferentes modelos de accountability e que nem todos os modelos
conhecidos se inscrevem em lgicas progressistas, parece-me que, numa concepo
mais complexa e potencialmente democrtica, no ter muito fundamento que a
prestao de contas no seja, com alguma frequncia, antecedida (e sucedida) por
processos claros e rigorosos de auto-avaliao e/ou avaliao (interna e/ou externa),
incluindo ainda, em fase posterior, processos congruentes de responsabilizao
(no necessariamente com consequncias negativas). Neste sentido, um sistema de
accountability democraticamente avanado inclui a avaliao, a prestao de contas
e a responsabilizao, mas dentro de articulaes congruentes que se referenciem
ou sustentem em valores essenciais como a justia, a transparncia, o direito
informao, a participao, a cidadania lembrando, a este propsito, o facto de
muitos destes valores estarem a ser repensados no mbito de novas reflexes
(crticas e criativas) sobre outras concepes possveis e desejveis de democracia
no tempo actual. Defende-se aqui, portanto, uma linha de reflexo e pesquisa que
assente numa concepo de accountability mais ampla, fundamentada e complexa do
ponto de vista terico-metodolgico, poltico, axiolgico e epistemolgico. Neste
sentido, um sistema de accountability assim alicerado no pode ser reduzido a uma
prestao de contas ritualstica ou simblica, nem ser associado a perspectivas
instrumentais, hierrquico-burocrticas, gestionrias ou de mero controlo, para as
quais parecem remeter, muitas vezes, os discursos e prticas vulgares.
Alis, a referncia sistemtica prestao de contas est na moda, valendo a
pena perceber, por exemplo, as razes pelas quais os mecanismos de accountability
tm sido referenciados tanto por orientaes neoliberais e neoconservadoras,
quanto por orientaes de matizes ideolgicas distintas (da social-democracia, do
trabalhismo, da terceira via, entre outras). A este propsito, Gert Biesta refere que
a ideia de accountability pode ser relativamente imune ideologia poltica, como
mostram, por exemplo, no caso da Inglaterra, tanto os governos do New Labour
como os governos do Partido Conservador, os quais lhe deram grande nfase
17
(Biesta, 2004, p. 234). No admira, alis, que isto ocorra dado que, como escrevi
anteriormente, esta relativa indiferena s diferenas poltico-ideolgicas tem
estado igualmente presente no que diz respeito s polticas de avaliao (cf., por
exemplo, Afonso, 2001, 2007, 2008). Neste sentido, face s tendncias hegemnicas
decorrentes de uma agenda global mais ampla, onde central o papel das
organizaes internacionais e supranacionais (OCDE, UE; BM, OMC), o facto
que, nas ltimas dcadas, pelo menos nos pases capitalistas ocidentais, as polticas
de avaliao, de prestao de contas e de responsabilizao (accountability) foram
ganhando uma certa imunidade s concepes poltico-ideolgicas dos governos,
disseminando e homogeneizando muitos dos seus efeitos, como se essas mesmas
polticas ganhassem o seu verdadeiro sentido situando-se acima das realidades
culturais, polticas, econmicas e educacionais nacionais. Esta tendncia, entre outras
consequncias, tem aumentado a eficcia legitimadora destas polticas, tornando
mais difcil desocultar os interesses, demandas e funes que lhe subjazem.
H certamente alguns factos sociais que podem explicar esta aparente
consensualidade e transversalidade dos discursos de accountability. Entre outros,
podem referir-se sucintamente os seguintes: i) Quando a crise da escola comeou,
em alguns pases, a ser atribuda a certos mtodos pedaggicos e ao suposto mau
uso da autonomia profissional dos professores, e foi agravada pelas repercusses
sociais dos estudos internacionais comparativos relativos aos resultados escolares
(rankings internacionais), a presso para reforar medidas de avaliao e de
accountability no tardou a fazer-se sentir
3
; ii) quando a emergncia neoliberal
e neoconservadora se traduziu na criao de mercados e quase-mercados em
educao e na valorizao da liberdade de escolha educacional das famlias,
cresceram as demandas pela publicitao de resultados educacionais mensurveis
e, portanto, tambm por processos de avaliao e de accountability; iii) quando o
Estado se tornou mais forte, no apenas para (paradoxalmente) impor a sua prpria
reduo no campo econmico, mas tambm para assumir mais explicitamente o
exerccio do controlo social, nomeadamente atravs da definio mais apertada
de objectivos educacionais, os mecanismos de avaliao e accountability foram
accionados como instrumento de controlo centralizado dos sistemas educativos;
iv) quando a retraco (real ou ideologicamente construda) dos Estados-
providncia levou racionalizao de custos e investimentos pblicos e permitiu
a induo de lgicas de co-responsabilizao da sociedade civil, a avaliao e a
accountability foram exigidas como consequncia de processos de autonomia e de
descentralizao; v) quando o direito dos cidados informao sobre o que ocorre
na res publica (alis, muito arreigado em certas tradies e em certos pases como
os EUA) anda associado ideia de democracia e de responsabilidade, esperada
a valorizao de processos de avaliao e accountability; vi) e quando as formas
de accountability se sustentam fundamentalmente na aplicao de instrumentos
validados cientfica e tecnicamente, como o caso dos testes estandardizados,
percebe-se melhor a eficcia da tcnica e cincia como ideologia e, portanto,
18
a dominncia destes instrumentos de avaliao em muitos sistemas educativos, a
nvel nacional e internacional
4
.
Accountability baseada em instrumentos de avaliao estandardizados
No quotidiano das instituies e organizaes, como as escolas, h sempre
modos informais de accountability, mas so os sistemas formais que tm vindo a
ganhar importncia. Um sistema formal de accountability consiste em mensurar
e codificar padres de resultados e prever determinadas consequncia quando
se atingem ou no esses resultados. Por isso, a informao crescentemente
quantitativa e os mtodos de mensurao so estandardizados (cf. Hoffer, 2000).
Alis, esta maior formalizao tem relaes evidentes com a emergncia do
chamado Estado-avaliador e com a disseminao de uma nova gesto pblica (new
public management) onde a definio prvia de objectivos e a sua mensurao e
quantificao so aspectos centrais. No , portanto, por acaso que algumas formas
de accountability em educao tm sido estruturadas tendo como fundamento,
exclusivo ou predominante, os resultados dos testes estandardizados no mbito
de avaliaes externas.
Apesar disto, nenhum sistema de avaliao, prestao de contas e
responsabilizao (accountability) bem fundamentado em termos polticos, culturais,
ticos, tcnico-cientficos e educacionais, pode esgotar-se na mera recolha e
publicitao de informaes baseadas em testes, mesmo que estandardizados. Esta
situao ainda mais questionvel quando os resultados acadmicos dos alunos
acabam por ser tambm um critrio fundamental para a avaliao das escolas e
para a avaliao dos prprios professores. Mas precisamente esta a tendncia
que tem vindo a verificar-se h anos, e em diferentes sistemas educativos e
que tem sido muito discutida, por distintas razes, quer por defensores, quer
por crticos contundentes dos testes estandardizados. A organizao FairTest, por
exemplo, tem analisado a experincia de utilizao de testes estandardizados em
contexto americano, nomeadamente a que foi desenvolvida no mbito da reforma
educativa de George W. Bush, conhecida como No Child Left Behind Act. Neste
mbito, a accountability baseia-se nos resultados dos testes estandardizados e inclui
sanes, recompensas ou intervenes, dirigidas tanto a distritos escolares como
a estabelecimentos de ensino, professores e estudantes
5
. Para aquela organizao,
o modelo de accountability em causa no apenas mostrou grandes insuficincias
como criou efeitos secundrios indesejveis (cf. FairTest, 2007). Um outro
aspecto tambm relacionado com a reforma No Child Left Behind, diz respeito
avaliao conhecida como high-stakes testing, ou seja, a realizao de testes que
tm importantes implicaes para os avaliados, nomeadamente pela possibilidade
de acesso a certificados e graus acadmicos e pela atribuio de recompensas ou
sanes em funo da prossecuo ou no de objectivos precisos em matria de
sucesso escolar, podendo ir, neste ltimo caso, at ao encerramento das escolas
19
que no atinjam determinados nveis. O uso de high-stakes testing significa, em
ltima instncia, que os resultados dos testes estandardizados constituem o
nico factor para a tomada de decises cruciais sobre as escolas, os professores
e estudantes. Por estas razes, e tambm pelo facto de a sua aplicao poder
dar origem a efeitos no desejveis, os testes com estas caractersticas tm
sido fortemente criticados por diversos sectores sociais e da educao, e por
prestigiadas associaes cientficas
6
.
Se verdade que os testes estandardizados no so uma novidade no sistema
educativo norte-americano (Koretz, 2002), tambm verdade que houve algo de
novo na ltima reforma conservadora de George W. Bush, nomeadamente um maior
intervencionismo federal num sistema largamente descentralizado e a extenso
do regime de sanes contra as escolas pblicas (Normand, 2008, p. 53). Porm, os
conceitos de accountability e de high-stakes testing comearam a ser referenciados
e implementados de forma crescente na fase posterior publicao do relatrio
A Nation at Risk. Com efeito, antes da dcada de 1980, o termo accountability
no era muito ouvido nos debates sobre educao, nem considerado como meio
decisivo para melhorar o desempenho das escolas e dos sistemas educativos (cf.,
por exemplo, Dubnick, 2006)
7
. Por esta razo, os referentes mais prximos das
polticas a que acabamos de aludir devem ser localizados nos anos oitenta do
sculo XX, nos governos da nova direita, quer nos EUA, quer na Inglaterra (para
este ltimo caso, ver, por exemplo, Epstein, 1993).
Estes governos, pela sua natureza hbrida, articulando conjunturalmente as
ideologias neoconservadora e neoliberal, constituem exemplos paradigmticos
de viragem nos modos de governao dos sistemas educativos, nomeadamente
pela utilizao das avaliaes externas, baseadas em testes estandardizados, como
estratgia de induo de medidas de privatizao e/ou lgicas de quase-mercado
em educao, mas tambm de aumento do controlo central do Estado e, em
decorrncia disso, de induo de formas ou modelos de accountability em educao
compatveis com esses instrumentos de avaliao. Como conclu noutros trabalhos
a este propsito, a avaliao estandardizada criterial com publicitao de resultados,
isto , a avaliao que visa o controlo de objectivos previamente definidos
(enquanto produtos ou resultados educacionais), que foi sendo gradualmente
apontada como um dos traos distintivos das mudanas nas polticas avaliativas. Isto
aconteceu porque a introduo da avaliao estandardizada criterial congruente
com o exerccio do controlo por parte do Estado e, simultaneamente, porque a
publicao dos resultados dessa mesma avaliao induz a expanso do mercado (e
do quase-mercado) em educao. Assim, a avaliao estandardizada criterial com
publicitao de resultados tornou-se inicialmente um instrumento importante
para a implementao da agenda educacional da nova direita, e continuou a s-
lo para governos de outras orientaes poltico-ideolgicas. No surpreende,
portanto, que a avaliao tivesse, de forma congruente, sido accionada como
suporte de processos de prestao de contas e de responsabilizao relacionados
20
com os resultados educacionais e acadmicos. Se verdade, como acima referi,
que emergiu o Estado-avaliador, tambm verdade que as mudanas nas polticas
avaliativas foram igualmente marcadas pela introduo de mecanismos de mercado.
isto que explica que o controlo sobre os resultados escolares no tenha sido
subordinado, nem se tenha restringido, a uma mera lgica burocrtica o que
tornou a actuao do Estado neste campo claramente distinta das estratgias
adoptadas em outras pocas e em outros contextos histricos (cf. Afonso, 1998,
1999, 2005, 2007). Em termos de accountability, estaramos, neste ltimo caso,
perante um modelo distinto do modelo hierrquico-burocrtico tout court em que
a prestao de contas essencialmente interna ao sistema educativo. Em vez disso,
o modelo subjacente s polticas atrs sinalizadas tem um carcter hbrido ou
misto porque a accountability envolve, por um lado, a sociedade civil e o mercado
e, por outro, o prprio Estado. No deixa de haver, todavia, nuances importantes,
consoante os contextos nacionais uma vez que os modelos de accountability
so constructos sociais (cf. McCormick & James, 1983), apresentando variaes
importantes consoante as relaes de poder dominantes, e as tradies culturais,
ideolgicas e institucionais. Apesar disso, um ponto de convergncia encontrado
em tradies nacionais muito diferentes (como o caso da Frana e da Inglaterra)
pde ser traduzido pela preocupao de ambas em assegurarem o exerccio do
controlo atravs da linguagem da accountability (Broadfoot, 2000, p. 45).
Exames nacionais estandardizados e rankings das escolas
em Portugal
Voltemo-nos agora um pouco para a realidade portuguesa. Durante o regime
poltico autoritrio, que durou sensivelmente entre 1926 e os primeiros meses
de 1974, havia exames nacionais obrigatrios e a progresso e certificao dos
estudantes estavam muito dependentes desta avaliao externa. Com a revoluo
democrtica de Abril de 1974, estes exames (tradicionais) foram abolidos,
tendo prevalecido, nas duas dcadas seguintes, uma avaliao das aprendizagens
essencialmente interna e baseada na escola (Fernandes, 2007, p. 589). Em 1996,
os exames nacionais foram novamente introduzidos no final do ensino secundrio
e, em 2005, no final da escolaridade obrigatria. Trata-se agora de provas sumativas
externas estandardizadas, mas que esto longe de ter as mesmas consequncias
ou visar objectivos idnticos aos que tm os high-stakes testing nos EUA. Com
efeito, em Portugal, apesar da reintroduo dos exames nacionais estandardizados
e da realizao de provas aferidas, a avaliao interna realizada pelos professores
nas suas respectivas escolas e turmas continua a ter, ainda hoje, um peso muito
maior e mais decisivo em termos de progresso e certificao dos estudantes. So,
todavia, os resultados destes exames externos estandardizados que constituem a
base para a organizao de rankings das escolas, os quais, desde 2001, passaram a
ser divulgados para a opinio pblica, dando azo a muitos debates divergentes na
21
sociedade portuguesa relativamente aos seus verdadeiros objectivos, pertinncia
ou no pertinncia das metodologias utilizadas na sua elaborao e aos efeitos
sociais e educacionais da sua utilizao. Estes rankings, por exemplo, depois de
divulgados na comunicao social, tm sido interpretados por professores no mbito
das escolas e, em muitos casos, so considerados uma boa razo para a adopo
de medidas pedaggicas e formas organizativas congruentes com estratgias
de manuteno ou de melhoria em relao aos lugares atribudos nessas listas
ordenadas. Entre muitos outros efeitos, a preocupao das escolas pelo seu lugar
nos rankings pressiona e reconfigura as funes quotidianas dos professores, no
sendo por acaso que a avaliao de desempenho destes ltimos tambm tende a
ser associada aos resultados e performances dos estudantes. Um estudo sociolgico
recente confirma que os docentes do ensino secundrio inquiridos passaram a levar
em considerao os resultados dos rankings publicados nos mass media, encetando,
a partir da, processos de reflexo tendo como preocupaes centrais a imagem
que projectada sobre a instituio de ensino e, tambm, a sua prpria imagem
enquanto docentes (Melo, 2007a, p. 87)
8
. Porm, acrescenta esta mesma autora
em outro trabalho, mais do que os rankings escolares a existncia dos exames
nacionais que parece justificar o modo como os professores desenvolvem a sua
aco quotidiana. Esta diferena de opinies e atitudes relativamente aos rankings
e aos exames, foi relacionada, no referido estudo, com o processo de recepo das
mensagens mediticas, sobretudo com a falta de credibilidade e confiana que os
docentes atribuem aos critrios que presidem elaborao das listas ordenadas das
escolas e tambm devido ao facto de ideologicamente defenderem a realizao
de uma avaliao multidimensional [] (Melo, 2008, p. 11). Apesar das fortes
presses a que esto actualmente submetidos, os professores no constituem um
monoltico em termos de opinies e prticas. Tambm por isso, este e outros
estudos sobre a problemtica dos rankings em contexto portugus tm sido
fundamentais para perceber alguns vectores, fragmentaes e tenses subjacentes
s orientaes de poltica educativa nos ltimos anos.
Sabemos tambm que os rankings induzem efeitos de mercado (quando est
em causa a comparao e a eventual procura diferenciada entre escolas pblicas
e privadas), e efeitos de quase-mercado (quando a comparao e a procura
diferenciada se efectuam entre escolas pblicas). No entanto, segundo alguns
autores, o debate sobre os rankings em Portugal, ao contrrio do que ocorreu
noutros pases, ter sido induzido mais por uma reivindicao em nome da
necessidade de prestao de contas e da transparncia do que por uma opo
inequvoca por uma orientao das polticas educativas para o mercado (Neto-
Mendes; Costa & Ventura, 2003, p. 1). Com efeito, h alguma evidncia emprica
que sustenta a afirmao dos autores, sobretudo se atendermos existncia de
um neoliberalismo educacional mitigado (Afonso, 1997) em que, muitas vezes,
as lgicas de mercado tm sido mais retricas do que constitutivas de decises
concretas em termos de demanda e de investimento na educao escolar no
22
estatal. E tudo isso num contexto em que a escola pblica continua a ser, apesar da
crise que atravessa, uma instituio prestigiada no sistema educativo portugus, a
par da existncia de uma escassa tradio e oferta do ensino privado, a que se soma,
no momento actual, a retraco do mercado e o abrandamento de iniciativas da
sociedade civil (sobretudo da classe mdia) devido crise econmica e financeira
que, por sua vez, tem levado o Estado a reassumir de forma mais efectiva o seu papel
de provedor e regulador dos bens colectivos, como a educao. Mas se verdade
o que acabei de afirmar, tambm, por outro lado, no deixa de ser facilmente
demonstrvel, em diferentes esferas da vida social, a presena da ideologia de
mercado (e a sua materializao) num conjunto heterogneo de medidas e decises
que se inscrevem numa orientao neoliberal voltada para a privatizao de alguns
organismos do Estado ou de alguns servios imprescindveis ao funcionamento de
instituies e organizaes pblicas (servios de segurana, limpeza, alimentao,
manuteno), verificando-se igualmente, atravs de lgicas de quase-mercado,
a privatizao da gesto de alguns hospitais e de outras organizaes pblicas, a
concorrncia e competio entre instituies pblicas, como as escolas, e, dentro
destas, por exemplo, a adopo de certos procedimentos de feitura de turmas e de
distribuio do servio docente, ou a valorizao de modelos e instrumentos de
gesto que, directa ou indirectamente, induzem o individualismo competitivo e a
sobrevivncia neodarwinista dos supostamente mais aptos (estudantes, professores
ou funcionrios).
Em sntese, para alm de outras formas parcelares de accountability, actualmente
em desenvolvimento em Portugal, nomeadamente a que poder decorrer da avaliao
de desempenho dos professores e a que poder advir da avaliao institucional das
escolas pblicas, estamos a assistir, simultaneamente, emergncia de outras duas
que tm como nico fundamento os resultados acadmicos dos estudantes. Mais
concretamente, temos, neste ltimo caso, uma forma de accountability sustentada
em exames nacionais estandardizados e provas aferidas, que se constitui, de forma
idntica a outros pases, essencialmente como exerccio de controlo centralizado
por parte do Estado; e temos ainda uma outra, centrada nos rankings das escolas,
que se pode considerar como sendo uma forma de accountability por iniciativa da
sociedade civil e do mercado, impulsionada, de forma decisiva no caso portugus,
por alguns importantes media (privados) de comunicao social. Embora fazendo
parte do mesmo sistema educativo, todas estas formas (mais ou menos elementares,
lineares e relacionveis) de accountability esto muito desarticuladas entre si, no
constituindo, tambm por isso, um modelo ou sistema integrado e congruente. Assim,
podemos dizer que no existe ainda um sistema de accountability na educao em
Portugal, havendo, no entanto, orientaes polticas, normativos legais, expectativas
sociais e prticas em curso que podero vir a evoluir, a curto ou mdio prazos,
para algo mais prximo disso. Apesar das dvidas decorrentes das ambiguidades e
instabilidades que se observam em algumas medidas e processos, seria desejvel
que da resultasse uma estrutura mais duradoura de avaliao, prestao de contas
23
e responsabilizao que fosse leve, criativa, dinmica e aberta, mas tambm
avanada em termos culturais, democrticos e epistemolgicos. Essa estrutura,
eventualmente com conexes e interfaces mais complexas, mas bem sustentadas
e legitimadas, ter-se-ia de confrontar com especificidades de diferentes mbitos
(micro-profissional; meso-organizacional ou institucional; macro-estatal; e mega-
internacional ou supranacional), uma vez que, relativamente avaliao, prestao
de contas e responsabilizao, h tradies, representaes, desconfianas,
expectativas, disponibilidades e etapas diferenciadas de desenvolvimento (social,
cultural, poltico, moral) que no podem deixar de ser tidas em conta.
No contexto portugus, a explicao da relativa ausncia ou de um certo atraso
no debate em torno das questes agora levantadas, no pode deixar de ter em
conta que a presso social que se tem exercido nos ltimos anos sobre as escolas
e os professores tem essencialmente motivaes de ordem ideolgica, ainda que
a retrica comum remeta para questes de transparncia, direito informao
e responsabilizao, deixando, no entanto, na penumbra, ou perturbando, uma
discusso aberta e amplamente participada que, com tempo de maturao e
aperfeioamento, pudesse dar legitimidade social a uma configurao adequada
de accountability na educao
9
. Naturalmente que, se queremos uma sociedade
democrtica que concretize e pratique certos princpios e valores fundamentais,
no podemos deixar de defender a necessidade de essa mesma sociedade estar
bem informada e conhecer com o mximo de objectividade possvel o que ocorre
nas suas instituies, nomeadamente nas escolas. Mas no com a utilizao de
exames nacionais ou outras formas similares de avaliao externa estandardizada,
transformadas em instrumentos de controlo social, redutores e fortemente
centralizados no Estado, que se promove a avaliao, prestao de contas e
responsabilizao adequadas pluralidade de objectivos, misses, estruturas e
actores que constituem o sistema educativo. Certamente que os exames nacionais
podero cumprir alguns objectivos importantes, mas no estes. Tambm no se
promove accountability pblica em educao com a induo de lgicas de mercado,
muitas vezes conseguidas atravs de formas de comparao e competio esprias
(alheias, por exemplo, s consequncias mais nefastas dos rankings), ou pela
introduo de mecanismos de privatizao e de mercantilizao da educao que
desvalorizam a escola pblica enquanto escola publicamente comprometida com
os princpios da igualdade real de oportunidades para todos, da pluralidade de
excelncias, da justia educacional e da cidadania democrtica. Certamente que,
como refere K. Ryan (2004), h aspectos positivos nestas comparaes sobretudo
quando elas, desagregando determinados dados relativos a classe, gnero, raa, entre
outros, servem para revelar e denunciar importantes desigualdades educacionais
entre escolas. Todavia, na minha perspectiva, os usos que normalmente so feitos
das comparaes baseadas em resultados de exames e testes estandardizados
(nacionais e internacionais) no parecem ter como central a preocupao
com polticas que promovam o combate s desigualdades subjacentes a essas
24
mesmas estatsticas, tendendo assim, perante a diversidade e a heterogeneidade
dos estudantes e dos seus percursos, biografias, origens sociais, aprendizagens
reais e condies escolares, a silenciar a polissemia e a invisibilizar os sujeitos
(Esteban, 2008). Sabemos entretanto que algumas dessas preocupaes tm sido
por vezes sinalizadas, mas nem sempre so consideradas nas suas consequncias,
quer nos estudos que so efectuados, quer no patamar da tomada de deciso
poltica. Por esta razo, o desafio maior como desenvolver uma accountability
em educao com um carcter mais democrtico (Ryan, 2004, p. 456). Um sistema
de accountability democrtico deve ser construdo democraticamente e visar
objectivos democrticos, o que significa que no se pode criar nenhum sistema
tecnicamente assptico ou politicamente neutro.
A questo que se coloca no mbito nacional sobre a predominncia de formas
de accountability baseadas em exames nacionais ou em testes estandardizados,
tambm se coloca, com as devidas especificidades, no contexto internacional.
Com efeito, estamos a viver uma poca de comparativismo globalizador (cf.
Cuss & DAmico, 2005)
10
caracterizada pela centralidade do papel dos peritos
e pela produo de indicadores voltados para mensurar resultados dos sistemas
educativos de diferentes pases (com particular incidncia nos resultados
acadmicos dos estudantes), indicadores esses que se constituem em si mesmos
como um pretexto para justificar decises polticas e influenciar as agendas para
a educao. Neste sentido, alguns autores tm vindo a chamar a ateno para as
consequncias da construo de projectos estatsticos e respectivos indicadores
como uma estratgia de viabilizao e ampliao de uma agenda globalmente
estruturada para a educao
11
, sendo disso exemplo o trabalho desenvolvido de
forma sistemtica, sobretudo desde finais dos anos 1980, incio dos anos 1990, por
agncias internacionais como a OCDE, com os conhecidos relatrios Education at
a Glance (cf. Teodoro, 2003, 2005, 2008)
12
, bem como com programas como o PISA
(Programme for International Student Assessment), mais especificamente voltados
para a avaliao e comparao de conhecimentos e competncia dos estudantes
de vrios pases. Neste ltimo caso, apesar de essencialmente centrados nos
estudantes, estes estudos pretendem, todavia, dar informaes credveis sobre
os nveis de desempenho dos prprios sistemas educativos, sendo por isso
utilizados tambm pelos governos nacionais para tomar (e legitimar) decises
relativamente poltica educacional
13
. Mais ainda: so assumidos muitas vezes de
forma acrtica, como se fossem tcnica, cultural e politicamente neutros e, em
qualquer circunstncia, comparveis com outras realidades organizativas, culturais e
educacionais independentemente das condies e especificidades de cada pas
14
.
Reflexes finais
Na esteira de alguma literatura especializada, reconhecemos a polissemia e
multidimensionalidade do conceito de accountability, e optmos por no traduzir o
25
termo para podermos reforar a ideia de que ele deve significar algo mais do que
a simples prestao de contas. Com efeito, defendemos o ponto de vista de que a
accountability pode ser conceptualizada como um sistema denso do ponto de vista
poltico, axiolgico e epistemolgico, bem como um sistema complexo em termos
de procedimentos, dimenses e prticas, em que a avaliao, a prestao de contas e
a responsabilizao devem, sempre que possvel, estar integradas ou ser integrveis.
Talvez se possa mesmo argumentar, como fez Darling-Hammond (2004), que os
testes so uma fonte de informao para um sistema de accountability, mas no so
em si mesmos esse sistema. Foram, no entanto, certas formas de accountability, com
escassa complexidade e densidade, que surgiram associadas implementao de
exames nacionais e testes estandardizados, apesar de estes serem instrumentos
cada vez mais centrais na recolha de dados, nacionais e internacionais, para apoiar
a deciso poltica em educao. Do meu ponto de vista, estas formas parcelares
de accountability sustentam-se ainda numa viso despolitizada e tecnicizada da
educao. No se trata, no entanto, de defender uma leitura intransigente ou
adversa relativamente a qualquer forma de avaliao comparada, a nvel nacional ou
internacional. Uma posio ponderada, sem deixar de ser crtica, aquela que quer
levar a srio as agendas que esto a tomar-se hegemnicas atravs do governo
por nmeros
15
. Com efeito, tal como lembra Gert Biesta, o problema que resulta
da abundncia de informao sobre os resultados educacionais d a impresso
de que as decises e orientaes sobre as poltica e prticas educativas podem
basear-se somente em informao factual. Por essa razo, perante a tendncia
actual de focalizar as questes educacionais quase exclusivamente na mensurao
e comparao dos resultados educacionais, h necessidade de retomar a discusso
sobre os fins e propsitos da Educao. Neste sentido, segundo este autor, um dos
problemas a ausncia de um pensamento comprometido com valores com o qual
seja decisivo discutir o que educativamente desejvel (cf. Biesta, 2009).
Em sntese, to ou mais importante do que as questes tericas e
metodolgicas referidas, torna-se necessrio assumir, desde logo, que a construo
de modelos democrticos e transparentes de avaliao, prestao de contas e de
responsabilizao (accountability) implica igualmente a valorizao social, cultural
e poltica dos processos de participao, negociao e justificao, e a adopo
de modelos explcitos de justia e equidade (social, educacional e avaliativa).
Accountability no , portanto, uma mera questo simblica ou retrica que alguns
discursos tendem a naturalizar porque, implcita ou explicitamente, a associam
a uma concepo restrita e ritualstica de democracia formal, enquanto regime
baseado apenas na consagrao legal ou jurdica de direitos e deveres , mas,
antes, uma questo ampla de cultura poltica e de aco moral e tica que tem
a ver com a qualidade e profundidade das prticas democrticas, ou seja, com
uma democracia substantiva, participativa e crtica. Ao contrrio do que afirma
Melvin Dubnick (2006), no nos parece que soframos de uma obsesso com o
conceito de accountability. Pelo contrrio, pelo menos nas nossas sociedades ibero-
26
americanas temos muito caminho para andar no sentido de implementar modelos
verdadeiramente democrticos de accountability em educao. Convergindo com
Daniel Koretz (2002), o que necessrio um activo programa de pesquisa que
se direccione para o desenvolvimento de modelos de accountability alternativos
queles que so actualmente dominantes.
Notas
1
Trata-se, em certos aspectos, de uma anlise que se inscreve na crtica ao que Licnio Lima tem designado
educao contbil. Para este autor, a educao que conta aquela que orientada segundo objectivos
precisos e que dessa forma se torna contvel atravs da ao de instncias de contadoria e dos respectivos
agentes e processos contadores. Esta educao contbil tende a centrar-se no clculo e na mensurao de
resultados (desvalorizando os processos e resultados mais difceis de contabilizar)[].Enquanto orienta-
o poltica, a educao contbil evidencia uma alta capacidade de discriminao da educao que conta e
da educao que no conta, ou conta menos (Lima, 1997, p. 55).
2
Para uma interessante discusso sobre a possibilidade actual do exerccio da responsabilidade no con-
texto da ps-modernidade, ver Zygmund Bauman (1997). Ver tambm a refexo de Gert Biesta (2004)
a propsito da accountability, convocando precisamente o pensamento de Bauman sobre a questo da
responsabilidade.
3
Como se explica neste texto, h uma coincidncia entre a reforma A Nation at Risk do incio dos anos 1980
nos EUA e a nova vaga de accountability baseada em testes estandardizados. Mas tambm na Inglaterra, o
famoso caso da escola William Tyndale, que Roger Dale analisa num dos seus trabalhos, fcou para a hist-
ria como um caso paradigmtico de ataque autonomia dos professores e aos mtodos pedaggicos mais
inovadores. Foi esse, alis, um dos temas do no menos famoso discurso do ministro Trabalhista James
Callaghan pronunciado no Ruskin College em 1976 no grande debate da educao (Dale, 1986). Como
refere a este mesmo propsito S. Ranson, []it inaugurated an era of accountability and restructuring of
the government of education. The curriculum would no longer be the secret garden of an autonomous
professional accountability (Ranson, 2003, p. 459).
4
Do meu ponto de vista, o predomnio dos testes estandardizados tambm pode, por exemplo, ser pensado
no quadro de uma perspectiva Habermasiana. Para uma refexo sobre os fundamentos tericos necess-
rios a um eventual exerccio de transposio, ver, por exemplo, Habermas (1987).
5
Como referia Daniel Koretz em 2002, Currently, 20 states have implemented or plan to implement sys-
tems in which schools or educators receive rewards, sanctions, or both on the basis of students test
scores (Koretz, 2002, p. 752). A administrao do novo presidente norte-americano, Barack Obama,
introduzir certamente algumas alteraes e rupturas importantes nas orientaes de poltica educativa.
Mantendo a nfase na accountability, uma dessas mudanas parece ir no sentido de retirar importncia
s sanes negativas que pesam sobre as escolas que apresentem piores resultados e, ao contrrio, au-
mentar o apoio para que elas possam melhorar. No site da Casa Branca podem ler-se, a este propsito,
algumas das intenes do Presidente Obama e do Vice-Presidente Biden: Their vision for a 21st century
education begins with demanding more reform and accountability, coupled with the resources needed to
carry out that reform; asking parents to take responsibility for their childrens success; and recruiting, re-
taining, and rewarding an army of new teachers to fll new successful schools that prepare our children for
success in college and the workforce. [] Obama and Biden will reform NCLB, which starts by funding
the law. Obama and Biden believe teachers should not be forced to spend the academic year preparing
students to fll in bubbles on standardized tests. They will improve the assessments used to track student
progress to measure readiness for college and the workplace and improve student learning in a timely,
individualized manner. Obama and Biden will also improve NCLBs accountability system so that we are
supporting schools that need improvement, rather than punishing them. (cf. http://www.whitehouse.gov/
agenda/education/, consultado em 20 de Fevereiro de 2009).
6
A este propsito, a Associao Americana de Avaliao escreve: Although used for more than two dec- A este propsito, a Associao Americana de Avaliao escreve: Although used for more than two dec-
ades, state mandated high stakes testing has not improved the quality of schools; nor diminished dispari-
ties in academic achievement along gender, race or class lines; nor moved the country forward in moral,
social, or economic terms. The American Evaluation Association (AEA) is a staunch supporter of account-
ability, but not test driven accountability. AEA joins many other professional associations in opposing the
inappropriate use of tests to make high stakes decisions (cf. http://www.eval.org/hst3.htm, consultado em
20 de Fevereiro de 2009).
7
Agradeo ao professor Melvin J. Dubnick a autorizao que me deu para citar o seu texto. Sobre o meu
27
assunto, tambm bastante pertinente a sntese de Koretz. Monitoring the performance of educational
systems and holding educators accountable were among the motivations for early use of standardized
tests. Nonetheless, for the frst several decades after World War II, tests were used primarily to assess
individual students and, to a lesser degree, to evaluate curricula, and their use for monitoring and ac-
countability was limited. [] The use of achievement tests have changed dramatically over the past three
decades, however. Tests have become increasingly important as a tool arguably, now the central tool
for holding educators and system accountable (Koretz. 2002, p. 753).
8
Mas, como chama a ateno Maria Benedita Melo, os efeitos refexivos dos rankings so mais compsitos
e pontuais do que lineares e gerais. Com efeito, O tema da avaliao do ensino pblico, sob a forma de
rankings das escolas, suscita a produo e difuso de representaes sociais e profssionais diametralmen-
te opostas. A profuso de objectivos e funes com os quais a escola e os professores so actualmente
confrontados revela-se nos discursos. retrica da igualdade de oportunidades, da democratizao da
escola e da educao para a cidadania contrape-se a que valoriza a qualidade da escola e do ensino, a
meritocracia, o individualismo e o direito escolha da escola pelos encarregados de educao (Melo,
2007b, p. 2 e p. 165). Para uma outra anlise sobre os rankings em Portugal, ver, por exemplo, S & Antunes
(2007).
9
Quando essa legitimidade no existe ou entra em eroso mais difcil chegar a uma forma adequada
de accountability, como acontecimentos recentes demonstram. Alguma precipitao na deciso poltica, o
dilogo e concertao insufcientes e a falta de ampla participao dos sujeitos interessados foram, entre
outras, algumas das razes apontadas, por exemplo, para a existncia de dfces na defnio do modelo
de avaliao do desempenho docente aprovado pelo governo sustentado pelo Partido Socialista portu-
gus o que deu origem a grandes manifestaes pblicas de professores, durante o ano de 2008, com a
participao das principais federaes sindicais (FENPROF e FNE).
10
By globalization comparativism we mean that organizations defne and use statistical comparison not
only to implement tighter monitoring of education reform but also to support the modifcation of the way
international political decisions are taken, i.e. more power is currently given to experts and technicians
when defning the mission of international statistical programmes than to an intergovernmental assembly.
This is partly explained by the fact that production of international fgures is deemed a technical activity
essentially concerned with defnition of quality standards (Cuss & DAmico, 2005, p. 201).
11
Para uma interpretao mais desenvolvida do que se entende por agenda globalmente estruturada para
a educao, ver Roger Dale (2004).
12
Como refere Antnio Teodoro, Hoje, os programas j no so tanto de assistncia bilateral, mas so
programas que se pautam fundamentalmente mais por construir uma agenda. O que tenho defendido
como hiptese que essa agenda feita fundamentalmente pelos grandes inquritos conduzidos pelas
organizaes internacionais, particularmente pelo Center for Educational Research and Innovation (CERI)
da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), onde est o centro pensante
(think thank) actual das polticas educativas, pelo menos para os pases mais desenvolvidos e para aqueles
que andam na sua rbita mais direta. E o CERI-OCDE, com grandes inquritos de sua iniciativa, ou pela
sistematizao dos estudos que outros realizam, por exemplo da EURYDICE para a Europa, ou da prpria
UNESCO, que pauta a agenda mundial da educao, isto pelo menos desde 1991-1992. Se formos preci-
sar mais, o relatrio Education at a Glance que signifca olhares sobre a educao que, anualmente,
tem vindo a marcar os temas que so considerados legtimos no debate educacional (Teodoro, 2005, p.
224).
13
Como refere Teresa Esteban, apesar das diferenas e desigualdades existentes, os resultados dos vrios
exames internacionais so aceitos como informaes fdedignas sobre a qualidade da educao em cada
um dos pases que deles participam e como legtimos para orientar as estratgias educacionais a se colo-
car em prtica (Esteban, 2008, p.9).
14
Como a este propsito afrma Licnio Lima, subordinada a escrutnios constantes e a operaes contabi-
lsticas sistemticas (incluindo as mais grosseiras e simplistas, de que resultaram por exemplo os rankings
de escolas), a educao contbil instalou uma verdadeira obsesso avaliativa []. Mas no ser muita pre-
tenso querer avaliar a educao dos portugueses, drasticamente reduzida s matrias constantes dos
exames escolares e a uma concepo bancria (como diria Paulo Freire), atravs de testes estandardiza-
dos de mbito internacional? E, mais ainda, admitir que os caminhos percorridos at hoje j justifcariam
a dmarche e legitimariam melhores expectativas? (Lima, 2002, p.33).
15
A expresso de Sotiria Grek e Jenny Ozga (2008) num interessante texto intitulado Governing by
numbers? Shaping education through data. CES Briefng, Centre for Educational Sociology, University of
Edinburgh [Disponvel em http://www.ces.ed.ac.uk/PDF%20Files/Brief044.pdf].
28
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