Dissertacao Patricia Flach PDF

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
INSTITUTO DE SADE COLETIVA

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SADE COLETIVA
REA DE CONCENTRAO: PLANIFICAO E GESTO

PATRCIA MAIA VON FLACH

A IMPLEMENTAO DA POLITICA DE ATENO INTEGRAL A USURIOS DE
LCOOL E OUTRAS DROGAS NO ESTADO DA BAHIA

Salvador
2010


A IMPLEMENTAO DA POLITICA DE ATENO INTEGRAL A USURIOS DE

Dissertao a ser apresentada como requisito
parcial para a obteno do ttulo de Mestre em
Sade Coletiva. Universidade Federal da Bahia.
Instituto de Sade Coletiva. Programa de Ps-
graduao em Sade Coletiva. rea de
concentrao em Planificao e Gesto

Orientador: Prof. Dr. Jairnilson Paim

Salvador
2010

Ficha Catalogrfica
Elaborao: Biblioteca do Instituto de Sade Coletiva
__________________________________________________________
F571i Flach, Ptricia Maia von.
A implementao da poltica de ateno integral a usurios de lcool e outras
drogas no Estado da Bahia / Patricia Maia von Flach. - Salvador: P.M.v.Flach,
2010.

159f.

Orientador(a): Prof. Dr. Jairnilson Silva Paim.

Dissertao (mestrado) - Instituto de Sade Coletiva. Universidade Federal
da Bahia.

1. lcool e outras drogas. 2. Implementao de Polticas Pblicas. 3. Ciclo da
Poltica. 4. Organizao Pblica. 5. Triangulo de Governo. I. Ttulo.

CDU 351.761.1
__________________________________________________________

TERMO DE APROVAO


[A IMPLEMENTAO DA POLITICA DE ATENO INTEGRAL A USURIOS DE

Dissertao a ser apresentada como requisito para a obteno do ttulo de
mestre em sade coletiva da Universidade Federal da Bahia

Banca Examinadora:

Professora Dra. Mnica Nunes (ISC UFBA)

Professora Dra. Thereza Christina Coelho (UEFS)

Professor Dr. Jairnilson Silva Paim (ISC UFBA)

AGRADECIMENTOS

Esta certamente a parte mais emocionante desse trabalho. Lembrar dos
momentos hoje sentidos como vitoriosos e agradecer aos amigos que, com tanto
carinho confiaram, torceram, trabalharam, discutiram, me entenderam e no
entenderam, sentiram minha falta e agora compartilham a minha alegria com esta
conquista to significativa na minha vida.

Tudo comeou com meu pai, sempre presente e amoroso... A coragem com que
lutou pela vida me fez seguir em frente nos muitos momentos em que pensei em
desistir. Mas no estava sozinha, por isso, agradeo de corao...

A minha me e aos meus irmos, por serem a minha famlia de verdade...

Aos meus filhos, Victor e Paula, pela pacincia e compreenso em todos os
momentos que no pude estar com eles...

Ao meu filho Lucas, que nasceu junto com este trabalho e que sentiu intensamente
todas as minhas emoes...

Ao meu querido companheiro, por existir na minha vida...

Ao meu amigo e um pouco pai, Antonio Nery Filho que me apoiou, incentivou e
esteve presente em todos os momentos dessa e de outras caminhadas...

Ao caro professor Jairnilson Paim, por aceitar ser meu orientador e me escutar de
forma to carinhosa, acolhedora e instigante...

querida Mnica Nunes, sempre meiga, compreensiva e disponvel...

Guadalupe Medina pela orientao e presena do comeo ao fim...

s minhas amigas Cristina Gomes, Luana da Silveira e Amanda Marques, pelo apoio
e carinho com que sempre atenderam as minhas solicitaes...

Kennia Flix, pela disponibilidade em realizar o cuidadoso e rduo trabalho de
transcrio das entrevistas...

Aos profissionais da SESAB, pela confiana com que disponibilizaram as
informaes e documentos que possibilitaram a construo desse trabalho...

Por fim, agradeo a compreenso dos colegas do CETAD, o carinho dos professores
e profissionais do ISC, aos participantes dessa pesquisa e, principalmente, aos
usurios que passaram pela minha vida, tocaram meu corao e inspiraram este
trabalho...

[...] e a concluso inevitvel essa. So os
moralistas que sustentam os traficantes e o trfico, a
alta criminalidade do momento e a corrupo
epidmica. As drogas so coisas qumicas, no so
problemas, so parte da soluo de problemas

(ESPINHEIRA, 2009:19)

RESUMO

No Brasil, a questo que envolve o consumo de lcool e outras drogas
considerada grave problema de sade pblica, constatao que encontra
ressonncia nos diversos setores e segmentos da sociedade. Apesar disto,
possvel identificar uma lacuna assistencial consequente omisso do governo em
relao s polticas pblicas voltadas para as necessidades de sade dos usurios.
A Poltica do Ministrio da Sade para Ateno Integral a Usurios de lcool e
outras Drogas (2003) pode ser considerada recente no pas, o que justifica a
escassa produo de estudos sobre sua implementao. Neste sentido, o presente
trabalho trata da implementao de polticas de sade por organizaes pblicas.
Teve como objetivo geral analisar como a Secretaria de Sade do Estado da Bahia
(SESAB) tem conduzido o processo de implementao da Poltica de Ateno
Integral a Usurios de lcool e outras Drogas no Estado da Bahia. A estratgia de
pesquisa utilizada foi o estudo de caso nico, tendo como referencial terico o ciclo
da poltica pblica, particularmente o momento da implementao, os conceitos de
organizao, poder e tringulo de governo. Foi estruturado um modelo lgico cujos
componentes, atividades e resultados foram derivados do documento das diretrizes
da Poltica do Ministrio da Sade para Ateno Integral a Usurios de lcool e
outras Drogas, que serviram como referncia de como a poltica deveria ser
implementada. As informaes para a anlise foram coletadas a partir da reviso de
documentos federais e estaduais e realizadas entrevistas com informantes-chave,
alm da aplicao de grupo focal com o Ncleo de Apoiadores Institucionais da rea
Tcnica de Sade Mental da Secretaria de Sade do Estado da Bahia (SESAB). Os
principais achados do estudo referem-se a: (1) Fragilidade do Projeto de Governo
em relao questo; (2) Baixa Governabilidade interna e escassa externa; (3)
Reduzida Capacidade de Governo; (4) Insuficiente mobilizao/ organizao dos
movimentos sociais; (5) Ineficiente organizao dos processos de trabalho no mbito
central.

Palavras-Chaves: lcool e outras drogas. Implementao de polticas pblicas. Ciclo
da poltica. Poder. Organizao pblica. Tringulo de governo.

ABSTRACT

In Brazil, the subject that involves the consumption of alcohol and other drugs is
considered a serious problem of public health/health care, and it can be noticed
throughout the sections and segments of the society. In spite of this, it is possible to
identify an assistance gap due to the government's omission in relation to the public
policies regarding the needs of the users' health. The policies of the ministry of health
for integral attention to users of alcohol and other drugs (2003) can be considered
recent in the country, thus justifying the scarce production of studies on its
implementation. Taking this into consideration, this current work treats the
implementation of the health policies for public organizations. It had as a general aim
to analyze how the General Office of Health of the State of Bahia (SESAB) has been
leading the implementation process of the Policies of Integral Attention to Users of
alcohol and other drugs in the State of Bahia. The strategy which was used in this
research was the unique case study, which has as a theoretical reference the cycle
of the public policies, especially the implementation moment, the organization
concepts, the power and the governments triangle. A logical model was structured
whose components, activities and results were derived from the document of the
guidelines of the Ministry of Healths Policies for Integral Attention to Users of Alcohol
and other Drugs, which were used as a reference of how the policy should be
implemented. The information for the analysis was collected starting from the review
of federal and state documents and interviews conducted with key-informants,
besides the application of focal group with the Institutional Supporters Nucleus of the
Technical Area of Mental Health of the General Office of Health of the State of Bahia
(SESAB). The main discoveries of the study refer to: (1) fragility of Government's
Project in relation to the subject; (2) low "internal" and scarce "external" governability;
(3) reduced Capacity of Government; (4) insufficient mobilization / organization of the
social movements; (5) inefficient organization of the work processes in the central
sphere.

Keywords: Alcohol and other drugs. Implementation of public policies. Policy cycle.
Power. Public organization. Government's triangle.

LISTA DE ILUSTRAES

LISTA DE FIGURA

FIGURA 1 Modelo lgico-terico ................................................................. 27

LISTA DE TABELAS

TABELA 1 Distribuio dos municpios por Macrorregio de Sade,
conforme critrio populacional. Bahia, 2008 .................................................
34
TABELA 2 Distribuio dos tipos de CAPS por macrorregio. Bahia,
2008 ...................................................................................................................
35

LISTA DE QUADROS

QUADRO i Sobre a distribuio do poder ...................................................

31
QUADRO ii CAPS ad implantados por municpio e por macrorregio...... 36
QUADRO iii Agenda 2007 .............................................................................. 48
QUADRO iv Agenda 2008 .............................................................................. 50
QUADRO v Agenda 2009/ 2010 ..................................................................... 51
QUADRO vi Tipos de poder ........................................................................... 77

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABRASME-BA Associao Brasileira de Sade Mental
Bahia
ABORDA Associao Brasileira de Redutoras e
Redutores de Danos
AIH Autorizao de Internao Hospitalar
AMEA Associao metamorfose Ambulante
ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
APB Associao Psiquitrica da Bahia
CAPS ad Centro de Ateno Psicossocial para
Usurios de lcool e outras Drogas
CEBRID Centro Brasileiro de Informaes sobre
Drogas Psicotrpicas
CES Conselho Estadual de Sade
CETAD Centro de Estudos e Terapia do Abuso de
Drogas
CIB Comisso Intergestorial Bipartite
CNES Cadastro Nacional de Estabelecimentos de
Sade
COFEN Conselho Federal de Entorpecente
CONAD Conselho Nacional de Polticas sobre
Drogas
CONASS Conselho Nacional de Secretrios de
Sade
CREMEB Conselho Regional de Medicina
DAB Diretoria de Ateno Bsica
DAE Diretoria de Ateno Especializada
DCE Diretrio Central dos Estudantes
DGC Diretoria de Gesto do Cuidado
DGRP Diretoria de Gesto da Rede Prpria
DST Doenas Sexualmente Transmissveis
FABAMED Fundao da Associao Baiana de
Medicina
FUNAD Fundo Nacional Antidrogas
GF Grupo Focal
GIESP Grupo Interdisciplinar de Estudo sobre
Substncias Psicoativas
GT Grupo de Trabalho
GTAD Grupo de Trabalho em lcool e outras
Drogas
HIV/ AIDS Sndrome da Imunodeficincia Adquirida
IBCCRIM Instituto Brasileiro de Cincias Criminais
ISC Instituto de Sade Coletiva
MS Ministrio da Sade
NESM Ncleo de Estudos pela Superao dos
Manicmios

NEIP Ncleo de Estudos Interdisciplinar sobre
Psicoativos
OBID Observatrio Brasileiro de Informaes
sobre Drogas
OBSERVA/
SPAs
Observatrio Baiano sobre Sustncias
Psicoativas
ONU Organizao das Naes Unidas
PEAD Plano Emergencial em lcool e outras
Drogas
PPA Plano Plurianual
PREVDROGAS Programa de Preveno ao Abuso de
Drogas
PRONASCI Programa Nacional de Segurana Pblica
com Cidadania
RD Reduo de Danos
SAIS Superintendncia de Ateno Integral a
Sade
SENAD Secretaria Nacional de Polticas sobre
Drogas
SESAB Secretaria de Sade do Estado da Bahia
SETRAS Secretaria do Trabalho e Ao Social
SIH-SUS Sistema de Informao Hospitalar do SUS
SINDMED Sindicato dos Mdicos
SINDSADE Sindicato dos Trabalhadores Pblicos da
Sade
SISNAD Sistema Nacional de Polticas Pblicas
sobre Drogas
SPAs Substncias Psicoativas
SUPERH Superintendncia de Recursos Humanos
SURAPS Superintendncia de Gesto dos Sistemas
e Regulao da Ateno Sade
SUS Sistema nico de Sade
SUVISA Superintendncia de Vigilncia Sanitria
UFBA Universidade Federal da Bahia
UNEB Universidade do Estado da Bahia

SUMRIO

1. 1. INTRODUO 12

2. 2. METODOLOGIA 21

2.1 Referencial Terico 21
2.2 Desenho do Estudo e dos Procedimentos de Coleta e Anlise de Dados 28
2.2.1 Desenho do estudo 28
2.2.2 Procedimentos de coleta, registro e processamento de dados 28
2.2.3 Anlise dos dados 31
2.3 Aspectos ticos 32

3. RESULTADOS 33
3.1 O Estado da Bahia e a Rede de Ateno a Usurios de lcool e Outras Drogas 33
3.2 Projeto de Governo 44
3.3 Capacidade de Governo 57
3.4 Governabilidade 75

4. DISCUSSO 99
4.1 Implementao de Polticas de Sade 99
4.2 A Ateno a Sade de Usurios de lcool e outras Drogas no Estado da Bahia 114
4.3 A questo Atual das Polticas sobre Drogas 119

5. CONSIDERAES FINAIS 124

6. REFERNCIAS 128

7. APNDICES 138

8. ANEXOS 154

12

1. INTRODUO

A substncia psicoativa significada e transformada em droga a partir da
simbolizao que assume para determinado sujeito. Smbolo que viabiliza a
comunicao consigo e com o mundo de forma nica. Entre o sofrimento e o prazer,
a magia e o horror, o toxicmano se inclui e excludo de uma sociedade que no
suporta qualquer desvio s suas regras e leis de mercado. Os aspectos ideolgicos
e culturais e os interesses econmicos e polticos que perpassam a questo so
diversos, criando uma correlao de foras e uma conjuntura que determina a
construo de normas e convenes sociais para controlar a produo, a
distribuio, o consumo destas substncias e, principalmente, das pessoas.
Nesse campo complexo e contraditrio, a partir do sculo XIX, de acordo com
o contexto sociocultural de cada nao, a popularizao do consumo trouxe
impactos sociais e complicaes sade, culminando em acordos e tratados
internacionais e na elaborao de polticas pblicas voltadas para a soluo do
problema, ainda que de forma restritiva e repressiva (RIBEIRO e ARAUJO, 2006). O
enfrentamento desta situao coloca-se como exigncia mundial uma vez que,
segundo informaes da Organizao Mundial da Sade, cerca de 10% das
populaes dos centros urbanos de todo o mundo consomem abusivamente
substncias psicoativas, independentemente de idade, sexo, nvel de instruo e
poder aquisitivo (BRASIL, 2004:5).
No Brasil, estudos epidemiolgicos permitem dimensionar a extenso do
problema e os desafios para a ateno sade de usurios de lcool e outras
drogas. Vale ressaltar as pesquisas realizadas pelo Centro Brasileiro de Informaes
sobre Drogas Psicotrpicas (CEBRID), principalmente as de grande abrangncia I
e II Levantamento Domiciliar sobre o Uso de Drogas Psicotrpicas, 2001 e 2005,
respectivamente (CARLINI et al., 2002 e 2005).
Na comparao das duas pesquisas, destaca-se o agravamento nos
indicadores de uso de lcool. No I Levantamento Domiciliar (2001), a prevalncia de
dependncia de lcool na populao geral foi de 11,2%, passando para 12,3% no II
Levantamento (2005). O uso na vida de drogas lcitas apresentou uma prevalncia
expressiva, 68,7% para o uso de lcool e 41,1% para o de tabaco em 2001, e em
2005, apresentou prevalncia de 74,6% e 44,0%, respectivamente. Em relao ao
consumo de outras drogas, em 2001 verificou-se que 19,4% dos entrevistados j
13

haviam usado algum tipo de droga, crescendo para 22,8% em 2005, sendo a
maconha e o solvente as duas substncias mais citadas. Um dado preocupante
refere-se ao uso na vida de crack (0,7%), que quase duplicou em relao ao ano de
2001 (0,4%). Entre os medicamentos psicotrpicos consumidos sem ordem mdica,
em 2001, a prevalncia de uso na vida de benzodiazepnicos correspondeu a 3,3% e
de estimulantes a 1,5% na populao estudada. Em 2005, a prevalncia de uso na
vida de benzodiazepnicos (5,6%) e de estimulantes (3,2%) apresentou crescimento
significativo. (CARLINI et al., 2002 e 2005).
Apesar dos dados epidemiolgicos demonstrarem que a problemtica que
envolve o consumo de lcool e outras drogas deve ser considerada enquanto
problema de sade pblica, as medidas destinadas aos usurios foram,
historicamente, concebidas no mbito da justia. Essas medidas tiveram o apoio da
psiquiatria para a sua legitimao e estavam mais comprometidas com a represso
e o controle do uso de drogas no pas. (ALVES 2009; FIORE 2005; MACHADO,
2006).
Por quase todo o sculo XX, as poltica pblicas relacionadas questo se
concentraram em duas esferas: (1) os problemas de sade, com medidas
sanitaristas (a droga era definida como um vrus que ameaava a sociedade) e
assistenciais (internamento psiquitrico obrigatrio); (2) os danos sociais, que
determinaram a construo de instituies repressoras, tendo o arcabouo jurdico
penal como legitimador (RIBEIRO e ARAJO, 2006).
A legislao brasileira sobre as drogas est fundamentada em acordos
internacionais que ser caracterstica dessas legislaes. As diversas alteraes
legislativas ocorridas nesse perodo tinham carter higienista, com determinaes
invasivas em relao ao usurio (tratamento obrigatrio, internao compulsria,
interdio de direitos), como pode ser visto no decreto 14.969/ 1921 que instalou o
Sanatrio para Toxicmanos para tratamento compulsrio. A posse ilcita foi
criminalizada pelo Decreto 20.930 de 11.01.32 e o Decreto Lei n 891 de
25.11.1938, que tambm criminalizou o consumo, sendo posteriormente incorporado
ao artigo 281 do Cdigo Penal de 1940. (ALVES, 2009; RIBEIRO, 2006).
Em 1970, verifica-se uma reviso das leis brasileiras para preveno/
represso das drogas ilcitas e posterior conclamao de toda a populao para o
seu combate. Em 1971, com a Lei n 5726, a concepo mdico-psiquitrica
destacou-se: o usurio foi reconhecido como doente e o hospital psiquitrico como
14

lcus primeiro de tratamento. A lei 6.368/ 76, reconhecida como lei do txico,
manteve a abordagem ao usurio no campo mdico-psiquitrico, reforando a
tendncia medicalizao do consumo de drogas. Definiu medidas para o setor
pblico de sade
1
, com a proposta de criao de instituies especializadas para
assistncia sade na rede pblica de sade, tratamento em regime hospitalar e
extra-hospitalar, aparecendo a sade em forma de recomendao e no mais como
medida compulsria. Esta lei permaneceu em vigor por trinta anos sendo substituda
em 2006. (ALVES, 2009; MACHADO, 2006).
A nova legislao brasileira sobre drogas a Lei 11.343/ 2006, que revoga as
Leis 10.409/ 2002 e 6.368/ 1976, exige uma aproximao entre os profissionais da
justia e da sade para a sua efetiva aplicao. No se pode negar que esta lei
representa um avano em relao a um posicionamento poltico e legal mais brando
em relao ao usurio de drogas, com nfase nas atividades de preveno ao
consumo de substncias psicoativas, ateno e reinsero social. Por outro lado, na
represso produo no autorizada e ao trfico de drogas, as sanes so
acentuadas com a definio de outros crimes correlatos e o aumento das
penalidades previstas.
Muitas iniciativas surgidas no Brasil na rea de lcool e outras drogas podem
ser atribudas ao Conselho Federal de Entorpecente (COFEN), que surgiu no fim do
perodo militar e foi extinto em 1998, quando foi criada a Secretaria Nacional
Antidrogas (SENAD). Em 1988, o CONFEN publicou o documento Poltica Nacional
na Questo das Drogas, cujo contedo refletia o cenrio de redemocratizao vivido
no pas e buscava estabelecer uma abordagem destituda de preconceitos. Em
1992, o Projeto para uma Nova Poltica de Drogas no Pas reafirmava a
necessidade de modificaes j apontadas no documento de 1988 e revelava
impasses da poltica de drogas brasileira, baseada em uma viso jurdico-penal e
associada perspectiva mdico-psiquitrica. Em 1996, foi publicado o documento
Programa de Ao Nacional Antidrogas que props a intensificao das aes
pblicas na rea de drogas, atravs de intervenes harmnicas nas reas de
preveno, represso, recuperao e reinsero social. Este documento, apesar de

1
A lei 6.368/ 1976 em seu artigo 9 do Captulo II estabeleceu atribuies para o Sistema de Sade e
para o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, ento responsvel pela assistncia mdica no
Pas, no sentido de ofertar tratamento especializado (hospitalar e extra-hospitalar) ao abuso e
dependncia de drogas na rede de servios de sade; e para o Departamento de Polcia Federal a
oferta de tratamento em ambulatrio do sistema penitencirio para o dependente infrator privado de
liberdade (ALVES, 2009; MACHADO, 2006).
15

incluir preocupaes do campo sade pblica, no props nenhuma articulao com
o setor pblico de sade, mantendo a situao de segmentao intersetorial, com
indefinio e sobreposio de responsabilidades na implementao de aes de
sade neste campo. (MACHADO, 2006).
Em 1998, o presidente Fernando Henrique Cardoso extinguiu o Conselho
Federal de Entorpecentes (COFEN) e criou a Secretaria Nacional de Polticas sobre
Drogas (SENAD
2
), subordinada ao Gabinete de Segurana Institucional da
Presidncia da Repblica. A SENAD foi, assim, criada pela Medida Provisria n
1669 e pelo Decreto n 2.632, ambos de 19 de junho de 1998.
A atual Poltica Nacional sobre Drogas (BRASIL, 2005), ainda que proponha
aes para a reduo da oferta e da demanda de drogas, enfatiza a reduo de
danos (RD), o que representa uma importante mudana no discurso quanto ao
ideal de uma sociedade abstinente das drogas para uma sociedade protegida do
uso de drogas ilcitas e do uso indevido de drogas lcitas, apontando para a
relevncia da implementao de uma rede de ateno a usurios de lcool e outras
drogas composta pelos trs nveis de ateno.
Na sade, as propostas de ateno a usurios de lcool e outras drogas no
mais focadas na abstinncia comearam a ganhar mais consistncia atravs da
portaria n 816/ 2002 do Gabinete do Ministro da Sade que criou o Programa
Nacional de Ateno Comunitria Integrada a Usurios de lcool e outras Drogas.
Este programa prope a articulao de uma rede assistencial para tratamento e o
desenvolvimento de aes nas reas de capacitao de recursos humanos,
preveno de agravos e promoo sade. (BRASIL, 2002)
3
.
O prprio Ministrio da Sade reconhece que o tema no vinha sendo
priorizado pelo governo e somente em 2003 elaborou o documento intitulado A
Poltica do Ministrio da Sade para Ateno Integral a Usurios de lcool e outras
Drogas. Neste documento, referida a importncia da superao do atraso histrico
dessa responsabilidade do Sistema nico de Sade (SUS), assumindo-se o
compromisso de prevenir, tratar e reabilitar os usurios de lcool e outras drogas,

2
De acordo com o decreto n 5.912, de 27 de setembro de 2006, so competncias da SENAD:
exercer a secretaria-executiva do Conselho Nacional de Polticas sobre Drogas (CONAD); articular e
coordenar as atividades de preveno do uso indevido de drogas, de ateno e reinsero social a
usurios e dependentes de drogas; propor a atualizao da poltica nacional sobre drogas na esfera
de sua competncia e gerir o Fundo Nacional Antidrogas (FUNAD) e o Observatrio Brasileiro de
Informaes sobre Drogas (OBID). BRASIL.Decreto n 5.912 de 27 de setembro de 2006.
3
BRASIL. Portaria GM n 816 de 30 de abril de 2002.
16

conforme as recomendaes da III Conferncia Nacional de Sade Mental, ocorrida
em dezembro de 2001. (BRASIL, 2002).
Segundo Machado (2006), alguns fatores podem ser apontados como
favorveis formulao desta poltica pblica de sade para usurios de lcool e
outras drogas no Brasil, entre eles:

a criao do SUS, a implementao de programas de reduo de danos e o
processo de re-estruturao da ateno em sade mental;

a constatao do impacto financeiro no SUS e na sade da populao
brasileira;

a necessidade do desenvolvimento de aes de reduo da demanda a
partir de compromissos assumidos pelo governo brasileiro na Assembleia
Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU), em 1998;

o agravamento dos problemas sociais associados ao consumo e ao trfico
de drogas, convocando o Estado a intervir de modo a conservar a sua
legitimidade e a ordem social.

A conjuno desses fatores e de seus desdobramentos e a publicao de
diversas portarias ministeriais no ano de 2002
4
forneceram a base do que se tornaria
a poltica pblica de sade para usurios de lcool e outras drogas estabelecida no
Brasil, no ano de 2003. Neste documento, foram definidos o marco conceitual e
poltico e as diretrizes para a rea, em consonncia com os princpios e as
orientaes do SUS e da Reforma Psiquitrica:

4
Portaria GM n 336 de 19/02/2002 criou a possibilidade de existncia no SUS dos Centros de
Ateno Psicossocial - lcool/ drogas (CAPS ad); Portaria SAS n 189 de 20/03/2002 incluiu na
tabela de servios do SIA/ SUS, os procedimentos referentes ateno a pessoas dependentes ou
em uso prejudicial de lcool e outras drogas nos CAPS ad; Portaria GM n 816 de 30/04/2003
instituiu, no SUS, o Programa Nacional de Ateno Comunitria Integrada a Usurios de lcool e
outras Drogas; Portaria GM n 817 de 30/04/2002 incluiu, na Tabela de Procedimentos do Sistema
de Informao Hospitalar do SUS (SIH-SUS), procedimentos referentes ateno hospitalar em
hospitais gerais por uso prejudicial de lcool e outras drogas; Portaria SAS n 305 de 03/05/2002
definiu as normas de funcionamento e de cadastramento dos CAPS ad e designou centros de
referncia em vrios estados para implementar o Programa Permanente de Capacitao para a rede
CAPS ad.
17

A compreenso das estratgias de reduo de danos como
alternativas eficazes no tratamento e na preveno; a avaliao
baseada em dados epidemiolgicos de que o lcool o grande
problema de sade pblica; a necessidade de incluir os usurios/
dependentes de lcool e drogas em uma rede ampliada de cuidados
(que extrapolem o campo da sade); a conscincia da urgncia de
adaptar a legislao vigente sobre lcool e outras drogas aos
objetivos da sade pblica e no aos da punio so exemplos dos
fundamentos que norteiam as iniciativas do Ministrio da Sade
acerca do item (DELGADO, 2005:167).

A poltica prope ainda a criao de uma rede de ateno integral a usurios
de lcool e outras drogas no SUS, com aes de preveno, promoo e proteo
sade; a implantao de centros assistenciais especializados Centros de Ateno
Psicossocial lcool/ drogas (CAPS ad) e no-especializados, compostos por
unidades bsicas, programas de sade familiar e hospitais em geral, bem como o
desenvolvimento da intersetorialidade. (BRASIL, 2004).
Este documento pode ser considerado um marco poltico que rompe com as
propostas reducionistas e focadas na abstinncia ao conceber o consumo de drogas
na sociedade como um fenmeno complexo que no pode ser objeto apenas das
intervenes psiquitricas e jurdicas, e exige a construo de respostas
intersetoriais e a participao da sociedade.
Em relao ao modelo de ateno aos usurios de lcool e outras drogas,
inegvel que a predominncia das comunidades teraputicas tem contribudo
incisivamente para a manuteno do modelo hegemnico de ateno, apoiado no
internamento e que tem como objetivo teraputico a abstinncia. Porm, a anlise
dos dados relativos s instituies no-governamentais (63,5%) existentes no pas
aponta para sua implantao at a dcada de 1990. A partir de 2000, observa-se o
crescimento das instituies governamentais, especialmente o Centro de Ateno
Psicossocial para Usurios de lcool e outras Drogas (CAPS ad), apontando para a
contribuio da implementao da poltica para a reorientao do modelo de
ateno aos usurios de lcool e outras drogas (ALVES, 2009).
importante afirmar que a proposta de ateno integral a usurios de lcool e
outras drogas defendida pelo Ministrio da Sade contraditria a outros projetos
de ateno sade existentes no pas. Esses projetos coexistem na assistncia
prestada ao usurio de lcool e outras drogas e se enfrentam em diversas situaes
e espaos, seja ideologicamente, seja no cotidiano das prticas de sade,
18

expressando diferentes interesses polticos e econmicos e distintas formas de
pensar a ateno sade. (BRASIL, 2004).
Esse processo de luta e conflitos entre diferentes projetos de sociedade tem o
Estado como lcus legtimo de exerccio do poder poltico e a poltica como produto
dessa confrontao e correlao de foras, materializadas atravs dos espaos-
arenas de negociao que incluem e, de certa forma, determinam as configuraes
das relaes sociais (sendo tambm determinados por elas) e o cotidiano dos
servios de sade. (FLEURY e OUVERNEY, 2008).
Estudos que contemplam o processo histrico que possibilitou a construo
desta poltica foram encontrados na reviso de literatura realizada
5
, porm, no h
referncias a anlise da sua implementao
6
nos diversos estados e municpios
brasileiros. Neste sentido, pretende-se contribuir para a superao de lacunas
acerca do conhecimento sobre a implementao da Poltica de Ateno a Usurios
de lcool e outras Drogas no Estado da Bahia, buscando desvendar as relaes
entre Estado e sociedade e as suas respostas limites e possibilidades s
condies de sade da populao e ao consumo de substncias psicoativas.
Na esfera governamental, o ciclo da poltica pblica configura-se como um
mtodo de anlise de polticas baseado na distino de etapas. A implementao da
poltica uma dessas etapas e significa que uma deciso tomada na fase de
formulao pode ser modificada ou rejeitada e alterar o argumento maior da prpria
poltica, implicando novas negociaes, decises e at formulaes, reiniciando, por
vezes, o ciclo da poltica. (VIANA e BAPTISTA, 2008).
Para Vilasbas (2006), investigar a implementao de polticas pblicas
pressupe analisar os modos pelos quais ocorrem as conexes entre a formulao
de diretrizes polticas e sua operacionalizao. Tambm requer a compreenso das
relaes de poder entre os grupos e das maneiras pelas quais expressam e
determinam a orientao do Estado. Sendo a anlise de processos e atores, das
relaes, dos pactos, das negociaes dos governos e das formas de interveno
adotadas, essa investigao procura questionar a ao pblica, seus objetivos,
finalidades e consequncias. (VIANA e BAPTISTA, 2008).

5
Foram encontrados os seguintes estudos histricos sobre o tema: ALVES, 2009; MACHADO e
MIRANDA, 2007; MACHADO, 2006; RIBEIRO e ARAUJO, 2006;
6
Realizada na base Bireme com as palavras-chaves: implementao de poltica de sade,
implementao de poltica de lcool e outras drogas.
19

No Brasil, o processo de implantao do SUS aponta para o lugar da gesto
enquanto elemento central da implementao das polticas de sade, sendo estas
operacionalizadas mediante constantes negociaes entre as trs esferas de
governo. (VILASBAS, 2006). Por outro lado, so inegveis as dificuldades
enfrentadas pelas trs instncias nesse processo de gesto das polticas pblicas.
No caso das Secretarias Estaduais de Sade enquanto condutoras do
processo de implementao de polticas ao nvel estadual, segundo relatrios de
uma srie de eventos promovidos pelo Ministrio da Sade (MS) e do Conselho
Nacional de Secretrios de Sade (CONASS), podem ser destacados dois blocos de
problemas referentes gesto:

(1) indefinio de papis e responsabilidades nas trs esferas de governo e
das dificuldades das relaes, que refletem tenses e disputas entre as
instncias executivas e o aparato de controle social;

(2) gesto no profissionalizada, alta rotatividade e despreparo dos dirigentes,
fragilidade das estruturas institucionais para anlise e avaliao, falta de
planejamento, com inadequao dos instrumentos de acompanhamento e
avaliao (ROCHA, 2008).

Neste sentido, cabe compreender as maneiras pelas quais a implementao
de polticas de sade acontece e, sobretudo, identificar e analisar os elementos
facilitadores e bloqueadores dessas polticas e, portanto, a questo da
governabilidade (PAIM, 2002:150). Este esforo torna-se fundamental para a
implementao da Poltica de Ateno Integral a Usurios de lcool e outras Drogas
no Estado da Bahia, conduzida pela Secretaria de Sade do Estado da Bahia, o que,
por sua vez, pode impulsionar o referido processo, tendo como consequncia a
esperada democratizao do acesso a ateno sade dos usurios de lcool e
outras drogas.
A questo de pesquisa que norteou este estudo refere-se a: Como tem
ocorrido o processo de implementao da Poltica de Ateno Integral a usurios de
lcool e outras drogas no Estado da Bahia, conduzida pela secretaria estadual de
sade?
20

Tal questo se traduziu no objetivo geral deste estudo: analisar o processo de
implementao da Poltica de Ateno Integral a Usurios de lcool e outras drogas
no Estado da Bahia. Nesse sentido, a presente investigao apresenta os seguintes
objetivos especficos:

Identificar o lugar dos servios relativos ateno sade de usurios de
lcool e outras drogas na agenda das polticas de sade na Bahia;

Descrever as principais aes realizadas pela Secretaria de Sade do Estado
da Bahia para a implementao da Poltica do Ministrio da Sade para
Ateno Integral a Usurios de lcool e outras Drogas;

Caracterizar o contexto poltico organizacional da Secretaria Estadual de
Sade e suas possveis influncias no processo de implementao dessa
poltica;

Analisar as facilidades e os obstculos para a implementao da Poltica de
Ateno Integral a Usurios de lcool e outras Drogas no Estado da Bahia, de
acordo com os princpios e diretrizes do SUS e da Reforma Psiquitrica.

21

2. METODOLOGIA

2.1 Referencial Terico

Partindo da hiptese geral segundo a qual a anlise da implementao de
Polticas de Sade depende no apenas da correlao de foras polticas que
dirigem ou pressionam o Estado e seus aparelhos, mas tambm da distribuio do
poder no interior do aparato estatal e das formas concretas da organizao do
trabalho nas instituies (PAIM, 2002:150), o presente estudo toma como
referncias: (1) ciclo da poltica; (2) conceitos de organizao e poder; (3) tringulo
de governo.

(1) A teoria do ciclo da poltica pblica, focando o momento da implementao

Inicialmente preciso explicitar o conceito de Poltica de Sade utilizado
neste estudo:

Entende-se por poltica de sade a resposta social (ao ou
omisso) de uma organizao (como o Estado) diante das condies
de sade dos indivduos e das populaes e seus determinantes,
bem como em relao produo, distribuio, gesto e regulao
de bens e servios que afetam a sade humana e o ambiente.
Poltica de sade abrange questes relativas ao poder em sade
(Politics), bem como as que se referem ao estabelecimento de
diretrizes, planos e programas de sade (Policy) (PAIM e TEIXEIRA,
2006:74).

O desenvolvimento de uma determinada poltica compreende fases distintas
em que os atores sociais presentes vo intervir de forma diferenciada, assim como a
prpria mquina estatal, a partir das foras polticas que definem o processo
decisrio (VIANA, 1997).
A anlise de uma poltica implica examinar o Estado e as suas agncias; os
atores portadores de poderes e as relaes entre estes e o Estado; os mecanismos,
critrios e estilo de deciso, as prticas de negociao, os pactos, as escolhas
materiais e morais; as variveis externas que influenciam no processo e as relaes
entre atores pblicos e privados; as metas e perspectivas do Estado e da sociedade;
22

a capacidade do Estado em incorporar e ter habilidade para implementar o projeto
poltico do governo (VIANA, 1997; VIANA e BAPTISTA, 2008).
Em relao ao Ciclo da Poltica Pblica, a maioria dos autores concorda que o
estudo de uma poltica compreende as seguintes fases: determinao da agenda;
formulao de poltica; implementao de poltica; avaliao de poltica.
A determinao da agenda tem como ponto de partida o reconhecimento de
um problema como de relevncia pblica, o que ocorre, quando: (a) mobiliza uma
ao poltica de grupos com recursos de poder e que procuram fazer valer seus
interesses junto ao poder pblico; (b) em situao de crise; (c) quando representa
uma janela de oportunidade
7
(KINGDON, 1995).
Para Machado (1999), a constituio da agenda envolve interesses diversos,
s vezes negociveis, s vezes conflitantes e s vezes confluentes, nos quais as
foras sociais pressionam para que seus projetos sejam implementados. A
construo da agenda determinada por atores ativos, que so os atores
governamentais (parlamentares, executivo, funcionrios do congresso etc.) e no
governamentais (agentes externos, mdia, grupo de presso, opinio pblica etc.), e
pelos processos e correlao de foras pelos quais alguns assuntos se destacam
(SILVA, 2000). Isto significa que a agenda pblica ser determinada em grande
parte pela concepo de Estado por parte daqueles que elaboram as polticas
pblicas (ORTIZ, GELINSKI e SEIBEL, 2008:233).
A incluso de determinado problema na agenda poltica influenciada e at
determinada pela participao e ativismo social dos cidados e grupos
representativos da sociedade civil no sentido de pressionar os governantes e
chamar-lhes a ateno. Por sua vez, a retirada de um assunto da agenda
governamental pode ocorrer em funo de uma base de apoio incipiente e/ ou de
polticas mal formuladas, devido a uma opo do governo de enfraquecimento da
questo e ainda como consequncia da alterao da natureza do problema (VIANA
e BAPTISTA, 2008).
Constituda a agenda, deve-se passar para a etapa de formulao da poltica,
que o momento da tomada de deciso, dos grandes consensos em relao s

7
Para Kingdon, a ideia de uma situao de oportunidade objetiva entender os motivos para o
desenvolvimento de uma poltica. Ele considera tambm que um tema surge como prioritrio aps
uma maturao do processo poltico e em uma situao especfica, o que significa que embora um
problema seja relevante para a populao, pode no fazer parte da agenda poltica do governo.
(KINGDON, 1995).
23

metas que se deseja alcanar, os recursos e o tempo. Expressa as escolhas
polticas que [...] esto inseridas em uma cultura e em condies socioeconmicas
que influenciam os fazedores de polticas (VIANA e BAPTISTA, 2008:76). Tambm
as regras institucionais e a hierarquia que marca as relaes governamentais
circunscrevem as possibilidades de quem toma as decises.
Os formuladores de polticas podem ser classificados em oficiais, que so as
agncias estatais com direito constitucional para formular a poltica, e no oficiais,
que so os grupos com recursos de poder e a sociedade como um todo (SILVA,
2000). Assim sendo, na anlise de uma poltica, importante questionar o que
motivou a escolha de uma determinada alternativa em detrimento de outras, ainda
que muitas decises relevantes sejam deixadas para o momento da implementao,
na medida em que envolvem conflitos, relao de poder, negociaes e
compromissos muitas vezes antagnicos.
O momento da implementao, foco do presente estudo, corresponde
operacionalizao da poltica em planos, programas e projetos no mbito da
mquina pblica e a sua efetivao (PINTO, 2005; SOARES, 2007; VIANA e
BAPTISTA, 2008). Envolve diversos sistemas e setores da administrao pblica,
assim como grupos com interesses por vezes diversos. Tambm novos atores
passam a fazer parte do processo, como os profissionais responsveis diretamente
pela assistncia e que, muitas vezes, na implementao, tornam-se os principais
agentes da aplicabilidade da poltica. Neste sentido, uma deciso tomada nas fases
anteriores pode ser modificada, alterada ou at rejeitada, o que significa que novas
negociaes so iniciadas, novas decises so tomadas e, at, outras formulaes
so feitas, o que pode levar ao reincio do ciclo da poltica (VIANA e BAPTISTA,
2008).
Ainda segundo essas autoras, o processo de implementao de uma poltica
depende de fatores como o entrosamento entre quem formula e quem implementa
uma poltica, o conhecimento da poltica e de cada fase do processo, assim como as
mudanas ocorridas com a nova poltica que expressam os graus de consenso e
conflito em relao s metas e aos objetivos de uma poltica: Quanto maior a
mudana, menor o consenso (VIANA e BAPTISTA, 2008:78). O estabelecimento de
estratgias que consideram o contexto poltico, a poltica, a instituio e os atores
envolvidos nesta fase, fundamental para diminuir os embates e possibilitar
negociaes que garantam a sua implementao (SILVA, 2000).
24

Por fim, a ltima fase do ciclo da poltica a avaliao. Refere-se ao
acompanhamento do ciclo da poltica desde a formulao e passando pela anlise
do processo, dos produtos e dos resultados.
A implementao de polticas exige novas articulaes e negociaes
determinadas pelas relaes de poder internas e externas organizao. Nesse
sentido, interessa tambm compreender como o poder se distribui no interior do
aparato estatal.

(2) O conceito de organizao e poder tal como trabalhado por Mario Testa
(1992), que considera que o poder na sociedade est situado na
organizao, ou seja, que as organizaes so espaos de movimento dos
atores controlando os recursos de poder:

O conceito de organizao que utilizo abrange dois aspectos: o
institucional, ou a consolidao burocrtica de uma organizao em
geral, e o agrupamento de pessoas com interesses comuns, os
atores sociais primrios. nas organizaes, neste duplo sentido,
que est situado o poder na sociedade (TESTA, 1992:117).

Testa (1992) interessa-se pelo comportamento dos atores sociais, enfatizando
a anlise das relaes de poder e a considerao das prticas de sade enquanto
prticas ideolgicas, conformadoras de seus sujeitos.
Neste estudo, poder pode ser definido como uma relao entre dois sujeitos
na qual um impem ao outro a prpria vontade para obteno de alguma vantagem.
H vrias formas de poder sobre o homem, e o poder poltico apenas uma delas
(VIANA e BAPTISTA, 2008:69).
No campo da sade, os principais tipos de poder com os quais um indivduo,
grupo social ou instituio lidam so: (1) o poder tcnico, que consiste na
capacidade de gerar ou lidar com a informao de caractersticas distintas; (2) o
poder administrativo, que representa a capacidade de se apropriar de recursos e
distribui-los; (3) o poder poltico, que a capacidade de mobilizar grupos sociais em
demandas ou reclamao de suas necessidades e interesses (TESTA, 1992).
Neste sentido, as organizaes de sade estatais, [...] podem refletir, por
meio de seu quadro dirigente, a distribuio de poder setorial, expressando os
interesses econmicos, de classe e poltico-ideolgico desses grupos (COELHO e
PAIM, 2005:1375).
25

Os interesses conflitantes no aparato estatal vo influenciar as formas de
organizao e execuo do trabalho, sempre mediadas por relaes de poder que
precisam ser desvendadas em suas diversas possibilidades de expresso. Para
melhor entender essa problemtica, ser utilizado o conceito de Triangulo de
Governo (MATUS, 1987 e 1996).

(3) A categoria Tringulo de Governo tal como abordada por Matus (1987 e
1996) refere-se a trs variveis distintas que se entrelaam e se condicionam
conformando os vrtices de um tringulo de governo. Esses elementos
definem-se como: Projeto de Governo, Capacidade de Governo e
Governabilidade.

O projeto de governo refere-se ao contedo propositivo dos projetos de ao
que um ator se prope realizar para alcanar seus objetivos (MATUS, 1996:59).
No apenas produto do interesse do governante, mas tambm da sua capacidade
de governo. Neste sentido, a expresso do capital poltico e intelectual aplicado a
uma proposta de governo.
Para Matus (1997), um projeto de governo uma aposta com fundamento
estratgico ou algum clculo tcnico-poltico sobre resultados e metas, que atua num
jogo com diversos atores e cercado por vrios tipos de incertezas, sendo o resultado
mediado por variveis que, por vezes, escapam ao controle do governo. A previso
dos resultados est relacionada com a capacidade e os propsitos do governo.
Capacidades baixas e grandes propsitos produzem uma previso pobre em
resultados, enquanto que quanto maior a capacidade de previso dos resultados,
maior a credibilidade do governo. Vale lembrar que em poltica, la credibilidad es
casi todo. (MATUS, 1987:9).
A capacidade de governo [...] se refere ao acervo de tcnica, mtodos,
destrezas, habilidades e experincia de um ator e sua equipe de governo, para
conduzir o processo social a objetivos declarados (MATUS, 1996:61), dados a
governabilidade do sistema e o contedo propositivo do projeto de governo. A
capacidade de governo se expressa no capital intelectual acumulado pelas equipes
dirigentes, na capacidade de direo, de gerncia, administrao e controle de modo
que o domnio de tcnicas potentes de planejamento uma das variveis mais
26

importantes da capacidade de governo. (MATUS, 1987). Depende da
governabilidade do sistema e do contedo propositivo do seu projeto de governo
A governabilidade a relao entre as variveis que o ator controla e as que
no controla, no seu processo de governo variveis essas ponderadas pelo seu
valor para a ao do ator (MATUS, 1996:60). Depende diretamente do capital ou
poder poltico do dirigente, do contedo propositivo do seu projeto de governo e da
sua capacidade de governo.
A governabilidade de um sistema se refere a um ator determinado. A primeira
relativizao compreende o fato de que um sistema no igualmente governvel ou
ingovernvel para os distintos atores sociais, pois cada um deles controla uma
proporo distinta de variveis do sistema. A segunda relativizao assinala que a
governabilidade depende do contedo propositivo do seu projeto de governo, por
exemplo, mais governvel para objetivos mais modestos e menos governvel para
objetivos ambiciosos. A terceira indica que a governabilidade maior se o ator tem
alta capacidade de governo e menor se tem baixa capacidade de governo.
(MATUS, 1987:75).
Este modelo triangular de governo privilegia tanto categorias normativas
(existncia de projetos) e categorias administrativas (capacidade tcnica), como
categorias polticas (governabilidade do sistema). Assim, o conceito-guia de gesto
adotado assume que a capacidade de gesto de uma organizao pode ser tambm
aferida pela capacidade de formular projetos, polticas e normas legais; pelas
condies tcnicas e administrativas (recursos humanos, materiais e financeiros),
que representam as condies logsticas para a execuo deses projetos e por sua
capacidade de articular e mobilizar alianas e parcerias, assim como recursos
polticos e estratgicos, no sentido de assegurar as condies polticas para a busca
dos objetivos perseguidos por meio das polticas, dos planos e dos programas
(GUIMARES et al., 2004).
importante refletir que, se por um lado as variveis do tringulo de governo
so distintas, por outro, s podem contribuir para a complexa anlise do processo de
governo se entendidas enquanto entrelaadas e interdependentes.
Estudar o processo de implementao da poltica de lcool e outras drogas na
Secretaria de Sade do Estado da Bahia (SESAB) implica analisar os projetos de
governo voltados para este tema. Por sua vez, o exame do contexto em que esta
poltica est inserida supe um conjunto de resistncias e apoios no qual a
27

correlao de foras deve informar qual o efetivo apoio/ rejeio/ desinteresse de
atores polticos envolvidos nesse processo gestores, profissionais da rea,
movimentos sociais e sindicais, opinio pblica, poder legislativo, meios de
comunicao, formadores de opinio , e tambm qual a capacidade de governo da
equipe dirigente em termos de tcnicas, mtodos, habilidades e experincias para
implementar o seu projeto, ampliando, por sua vez, a prpria governabilidade.

FIGURA 1 Modelo lgico-terico

No modelo lgico/ terico proposto, no contexto externo/ nacional, foram
consideradas as relaes entre o Estado e a Sociedade que propiciaram a
formulao da Poltica do Ministrio da Sade para Usurios de lcool e outras
Drogas, objeto desse estudo. Essa poltica est representada em um apndice deste
trabalho (Apndice C) com a imagem-objetivo para a implantao nos nveis
Estaduais e Municipais.
Do mesmo modo, as relaes entre o Estado e a sociedade no mbito
estadual e municipal compem um contexto para a implementao da Poltica de
Sade Mental lcool e outras drogas. A anlise dessas relaes implica a
Organizao
SESAB
OBSTCULOS
Nec
essi
dad
es
ou
Pro
ble
mas
Facilidades
Co
nt
ex
to

Ex
te
rn
o

Projeto de
Governo

Governabilidade
AGENDA/ IMPLEMENTAO AVALIAO
FORMULAO

is et al., 1999. p. 8.

Capacidade
de Governo
28

identificao das necessidades e dos problemas para os quais a poltica se prope a
responder, do contexto nacional e estadual configurado pelas relaes de poder
entre Estado e Sociedade, assim como dos elementos facilitadores e bloqueadores
nesse macro-contexto para a implementao da poltica, luz dos conceitos de
organizao e poder para anlise do micro-contexto da SESAB, o que diz respeito
governabilidade.
A governabilidade apresenta duas dimenses: uma externa, que guarda
relao com a sociedade e com o Governo; e outra interna, que produto da
organizao do trabalho e da distribuio do poder no interior da instituio. No caso
da SESAB, prope-se identificar a capacidade de governo para implementao da
poltica proposta e como essas relaes tm favorecido ou bloqueado a
implementao das aes contidas na proposta de governo do gestor.

2.2 Desenho do Estudo e dos Procedimentos de Coleta e Anlise de Dados

2.2.1 Desenho do estudo

Uma pesquisa qualitativa e descritiva, ocorrida no perodo de 2007 a 2009, a
partir de um estudo de caso nico o caso da Secretaria de Sade do Estado da
Bahia (SESAB). Foram realizadas entrevistas com informantes-chaves,
supostamente com alguma responsabilidade para a implantao das aes de
Sade Mental lcool e outras drogas no Estado da Bahia.

2.2.2 Procedimentos de coleta, registro e processamento de dados

A investigao foi conduzida na Secretaria de Sade do Estado da Bahia.
Para a realizao da coleta de dados foram utilizados os seguintes instrumentos:

(1) Pesquisa documental Inicialmente foi feita uma reviso de documentos
federais e estaduais relativos ateno a usurios de lcool e outras drogas.
Um plano de anlise da documentao estudada encontra-se nos apndices
E, F e G.

29

(2) Entrevistas As entrevistas semi-estruturadas foram realizadas no segundo
semestre de 2009. Os roteiros das entrevistas apresentaram, em sua maioria,
questes em comum e algumas especficas, diferenciadas a partir da
insero dos sujeitos no processo investigado, contemplando os objetivos do
estudo, abordando questes relativas ao projeto de governo, capacidade de
governo e governabilidade, assim como s categorias poder e organizao.
O roteiro de entrevista aplicado aos coordenadores de CAPS ad do Estado da
Bahia contemplaram questes referentes aos princpios e s diretrizes da
Poltica de lcool e outras drogas, buscando responder como tem sido o
processo de implementao dessa poltica nos servios. J o roteiro de
entrevistas aplicado aos representantes dos movimentos sociais objetivou a
anlise da participao destes na gesto das polticas de Sade mental e
lcool e outras drogas na SESAB. (Apndice D).

Foram efetuadas entrevistas com 19 informantes-chaves, selecionados pela
importncia que tinham no processo de implementao da Poltica de lcool e outras
drogas no Estado da Bahia e tambm de maneira a permitir a apreenso da
diversidade dos fatores envolvidos na implementao dessa poltica. Trata-se de
sujeitos que trabalham ou trabalharam na Secretaria Estadual de Sade e/ ou
mantm relao com a instituio a partir da insero na problemtica que envolve o
consumo de lcool e outras drogas, seja pela via clnica e/ ou poltica.
Os objetivos do estudo foram brevemente apresentados antes do incio de
cada entrevista, explicitando-se, ainda, a voluntariedade da participao, a
confidencialidade das informaes prestadas e o anonimato dos sujeitos. Todos os
entrevistados leram e assinaram o Termo de Consentimento Livre e Esclarecido
(Apndice B), recebendo uma cpia do documento. As entrevistas foram gravadas
em udio, tiveram durao de 40 a 120 minutos e foram conduzidas pela
pesquisadora. Os atores selecionados para entrevista foram:

SESAB: Diretor (a) da Diretoria de Gesto do Cuidado (DGC);
Coordenador (a) de Polticas Transversais
8
, atual e anterior; apoiadores
Institucionais da rea Tcnica de Sade Mental/ referncia em lcool e outras

8
A entrevista com a primeira Coordenadora de Polticas Transversais desta gesto foi realizada por
e-mail, considerando que a mesma reside em outro Estado.
30

drogas; representante da Diretoria de Ateno Bsica (DAB); representante
da Diretoria de Gesto da Rede Prpria (DGRP); Coordenador de Sade
Mental da SESAB; coordenador(a) de Educao Permanente da DGC.

Movimentos sociais
9
: Presidente da Associao Metamorfose Ambulante
(AMEA); Presidente da Associao Brasileira de Sade Mental Bahia
(ABRASME BA); Presidente da Associao Psiquitrica da Bahia (APB);

Coordenador do Centro de Estudos e Terapia do Abuso de Drogas
(CETAD); e Coordenador do CAPS ad/ Pernambus.

Coordenadores de CAPS ad do Estado da Bahia: coordenadores dos
municpios de Feira de Santana, Eunpolis, Santo Antnio de Jesus, Vitria
da Conquista e Paulo Afonso, que foram entrevistados por e-mail.

(3) Grupo focal (GF) Foi realizado grupo focal com 09 Apoiadores
Institucionais da rea Tcnica de Sade Mental, tendo como objetivo coletar,
a partir do dilogo e do debate com e entre eles, informaes acerca de como
circula o poder dentro da SESAB.

Foi realizada uma breve exposio com as definies de poder tcnico,
administrativo e poltico e, em seguida, foi apresentado o quadro abaixo para
preenchimento de como se distribui o poder na SESAB em relao Sade Mental
e, mais especificamente, s questes relativas a rea de lcool e outras drogas. O
referido quadro foi composto por organizaes ou por seus representantes, que
supostamente tm poder de influncia ou participam do processo de implementao
da poltica de lcool e outras drogas no Estado da Bahia. Foi solicitado aos
participantes do grupo focal que distribussem os tipos de poder na SESAB,
individualmente, de acordo com a percepo que tivessem em relao ao tema,
utilizando smbolos (de um a cinco) que pontuavam a distribuio do poder. Por fim,
foi realizada uma discusso sobre como circula o poder no interior da SESAB a partir

9
O NESM no indicou um representante para a entrevista, justificando que o que tinha a dizer sobre
a relao com a SESAB estava em carta aberta a ser publicada.
31

do preenchimento individual do quadro e tambm de questes propostas ao grupo.
(Apndice D, Bloco IV).

QUADRO i Sobre a distribuio do poder

Tipos de poder/ Setor Poder
Tcnico
Poder
Administrativo
Poder
Poltico
CETAD/ UFBA
CAPS ad/ SESAB
GT em polticas de lcool e outras
drogas

rea Tcnica de Sade Mental
Diretoria de Gesto do Cuidado
Superintendncia de Ateno
Integral Sade

Secretrio de Sade
Representante dos trabalhadores
de Sade Sindicato dos
Trabalhadores Pblicos da Sade
(SINDSADE)

Representante dos Mdicos
Sindicato dos Mdicos (SINDMED)

Representante dos usurios
AMEA

Ncleo de Estudos pela Superao
dos Manicmios (NESM)

Associao de Psiquiatria da Bahia

2.2.3 Anlise dos dados

Os documentos consultados foram processados conforme um plano de
anlise (Apndices F e G), que procurava verificar a consistncia entre os propsitos
do governo e as aes implementadas pela SESAB. A partir da identificao das
32

aes realizadas pela gesto estadual, estas foram comparadas com as propostas
das polticas de sade nacionais que envolvem a problemtica do consumo de
lcool e outras drogas, buscando-se os pontos de convergncia e divergncia entre
elas. J o material coletado por meio das entrevistas e do grupo focal foi lido e
analisado de acordo com um plano geral de anlise, no intuito de identificar, nos
discursos dos atores, as aes desenvolvidas, as propostas realizadas e os
principais obstculos e facilidades encontrados para a implantao de projetos
relacionados a lcool e outras drogas. Os dados foram classificados segundo as
categorias analticas propostas no plano de anlise, com base no quadro terico
deste estudo (Apndice E).

2.3 Aspectos ticos

Este projeto de pesquisa foi submetido Comisso de tica do Instituto de
Sade Coletiva da Universidade Federal da Bahia, responsvel, nesta Universidade,
pela emisso de parecer e julgamento sobre aspectos ticos em estudos no campo
da sade coletiva que envolvem a participao da mencionada instituio. Foi
considerada a legislao pertinente relacionada pesquisa em seres humanos e em
organizaes, resguardando-se o sigilo das informaes prestadas pelos
participantes. Foram seguidos todos os protocolos e preenchidos os instrumentos
exigidos pela Comisso de tica do Instituto de Sade Coletiva (ISC) da
Universidade Federal da Bahia (UFBA).
O presente estudo no implicou riscos ou danos sade dos participantes.
Os gestores dos servios, bem como os profissionais convidados a participar da
entrevista foram informados sobre os seus objetivos, conforme descrito
anteriormente. As entrevistas foram realizadas mediante total esclarecimento dos
informantes quanto aos propsitos do estudo e consentimento dos mesmos por
escrito. Todo empenho foi empregado no sentido de propiciar um ambiente tranquilo
e acolhedor para o entrevistado, sendo-lhe asseguradas as condies de sigilo e
anonimato, e garantido que, em caso de desistncia quanto ao consentimento dado,
sua deciso seria acatada imediatamente pelo pesquisador sem que lhe fosse
causado qualquer constrangimento. Esta conduta valeu para toda e qualquer
situao ou todo momento do estudo.
33

3. RESULTADOS

3.1 O Estado da Bahia e a Rede de Ateno a Usurios de lcool e Outras
Drogas

O Estado da Bahia, segundo o censo IBGE/ 2009, possui uma rea de
564.692,669 km, com uma populao estimada em 14.637.364 habitantes, dividida
em 417 municpios, nove Macrorregies de Sade e 28 microrregies, conforme
Plano Diretor de Regionalizao - PDR/2008. Apresenta ainda 31 Diretorias
Regionais de Sade -DIRES.
Em julho de 2008, o Ncleo de Apoio Institucional (NAI), da rea Tcnica de
Sade Mental, apresentou uma Anlise da Situao de Sade Mental do Estado da
Bahia, com dados obtidos atravs de fontes oficiais, bem como de visitas
institucionais e encontros realizados nas Macrorregies de Sade e 1 DIRES do
Estado da Bahia.
Os resultados demonstraram que, naquele perodo, a rede de Sade Mental
do Estado da Bahia era composta por: 7 Hospitais Psiquitricos ainda existentes no
Estado, sendo 3 localizados na capital e os outros 4 distribudos nos municpios de
Feira de Santana, Juazeiro, Itabuna e Vitria da Conquista; uma rede de CAPS
composta por 150 estabelecimentos; o Programa de Volta pra Casa, com 48
municpios cadastrados, distribudos em todas as macrorregies, ainda que apenas
5 municpios possuam um total de 98 beneficirios; 19 Residncias Teraputicas
implantadas, com um total de 108 residentes; 26 Ambulatrios Especializados em
Sade Mental; 101 municpios com Atendimento Psiquitrico Ambulatorial nos
servios de sade; e 125 leitos Psiquitricos em Hospitais Gerais/ Municipais, sendo
estes distribudos em sua maioria absoluta entre a macrorregio Sul (62 unidades) e
1 DIRES (56 unidades).
A Tabela a seguir permite visualizar o nmero de municpios por Macrorregio
de Sade, bem como a distribuio dos municpios pelo critrio populacional.

34

TABELA 1 Distribuio dos municpios por Macrorregio de Sade, conforme
critrio populacional. Bahia, 2008

MACRORREGIO n
Municpios
Abaixo de
20.000
hab.
20.000-
69.999 hab.
70.000-
199.999
hab.
Acima de
200.000
hab.
CENTRO-LESTE 73 45 26 1 1
CENTRO-NORTE 38 28 9 1 0
EXTREMO-SUL 21 7 11 3 0
LESTE 48 22 20 4 2
NORDESTE 33 21 11 1 0
NORTE 27 11 13 2 1
OESTE 37 22 14 1 0
SUDOESTE 73 50 21 1 1
SUL 67 44 19 2 2
TOTAL 417 250 144 16 7
Fonte: BAHIA. Anlise da Situao da Sade Mental do Estado da Bahia.

Dos 417 municpios do Estado da Bahia, 250 (60%) no atendem ao critrio
populacional para implantao de CAPS I, enquanto 34,5% dos municpios podem
implantar estes servios. Em relao a CAPS II e CAPS ad, apenas 16 municpios
(3,8%) possuem populao superior a 70.000 habitantes e poderiam dispor desses
dispositivos, e somente 1,7%, por apresentarem populao superior a 200.000
habitantes poderiam implantar CAPS III e CAS ia, conforme portaria n 336/ GM de
19/02/2002.
10

O Estado da Bahia, no perodo da pesquisa, apresentava uma rede de CAPS
em funcionamento distribudos por macrorregies e 1 DIRES, da seguinte forma:

10
A portaria GM 336 de 19/02/2002 estabeleceu, entre outras definies, os servios substitutivos de
ateno diria especficos para a rea de lcool e outras drogas (Centros de Ateno Psicossocial
lcool/ drogas, os CAPS ad). Elaborada em 2001, essa portaria s foi publicada em 2002, aps a
realizao da III CNSM.
35

TABELA 2 Distribuio dos tipos de CAPS por macrorregio. Bahia, 2008

MACRORREGIES
CAPS EM FUNCIONAMENTO
CAPS I CAPS II CAPS III CAPS ad CAPS IA
OESTE 6 1 0 0 0
NORTE 8 1 0 2 0
NORDESTE 5 0 1 0 0
LESTE 8 1 0 0 0
SUL 11 4 0 2 1
EXTREMO-SUL 12 3 0 3 1
SUDOESTE 18 1 0 1 0
CENTRO-NORTE 4 1 0 1 0
CENTRO-LESTE 24 4 1 2 1
1 DIRES 7 12 0 1 2
TOTAL 103 28 2 12 5

Destaca-se que a rede de CAPS do Estado da Bahia composta, em sua
maioria (68,7%) por servios tipo I, seguida de CAPS II (18,7%), CAPS ad (8%),
CAPS IA (3,3%) e CAPS III com apenas dois servios implantados, correspondendo
a 1,3% do total da rede.
Em relao aos CAPS ad, ainda que todas as macrorregies possam
implantar servios de ateno a usurios de lcool e outras drogas, a distribuio se
d de forma insatisfatria, uma vez que duas delas no apresentam tal dispositivo
(Oeste e Nordeste) e, em Salvador, existe apenas 1 CAPS ad disponibilizado para
uma populao de mais de 3 milhes de habitantes.
Segundo informaes de junho de 2009 (SESAB rea Tcnica de Sade
Mental), a rede de CAPS ad no Estado da Bahia, por macrorregio, est assim
distribuda:

36

QUADRO ii CAPS ad implantados por municpio e por macrorregio. Bahia,
2009

CAPS ad IMPLANTADOS
MACRORREGIO MUNICPIO
Leste (1 DIRES) Salvador
Centro-Leste Feira de Santana
Centro-Leste Serrinha
Norte Juazeiro
Norte Paulo Afonso
Sul Jequi
Sul Itabuna
Centro-Norte Jacobina
Sudoeste Vitria da Conquista
Extremo-Sul Eunpolis
Extremo-Sul Teixeira de Freitas
Extremo-Sul Porto Seguro

O CAPS ad do municpio de Santo Antnio de Jesus, apesar de implantado,
no constava no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade (CNES), tendo
sido credenciado pelo Ministrio da Sade somente em 28 de outubro de 2009.

Para compreender as especificidades da ateno psicossocial a usurios de
lcool e outras drogas nos municpios do Estado da Bahia, foram realizadas
entrevistas com coordenadores de CAPS ad
11
. Foi possvel constatar que o trabalho

11
[...] CAPS ad devem oferecer atendimento dirio, sendo capazes de oferecer atendimento nas
modalidades intensiva, semi-intensiva e no intensiva, permitindo o planejamento teraputico dentro
de uma perspectiva individualizada de evoluo contnua. Possibilitam ainda intervenes precoces,
limitando o estigma associado ao tratamento. Assim, a rede proposta se baseia nestes servios
comunitrios, apoiados por leitos psiquitricos em hospital geral e outras prticas de ateno
comunitria (ex.: internao domiciliar, participao comunitria na discusso dos servios), de
37

nessas unidades se desenvolve tendo como referncia a Poltica do Ministrio da
Sade para Ateno a Usurios de lcool e outras Drogas. So destacados como
pontos importantes desta Poltica: (1) a implementao de prticas de reduo de
danos; (2) mudana do olhar (menos preconceituoso) para o usurio de
Substncias Psicoativas (SPAs); (3) a realizao de atividades de preveno do uso
indevido, de ateno e reinsero social de usurios; (4) a garantia de direitos
sociais e do SUS; (5) o consumo de drogas colocado como problema de Sade
Pblica.

A relevncia a incluso que se faz ao usurio de lcool e outras
drogas com direitos sociais j garantidos pelo SUS, como de
universalidade e totalidade de acesso assistncia integral de forma
equnime (I 3).

So objetivos desses servios: realizar o atendimento integral e a reinsero
psicossocial dos usurios, melhorando a sua qualidade de vida e fortalecendo seus
vnculos afetivos, familiares e profissionais; minimizar os danos decorrentes do uso
de SPAs. Para tanto, so referidos como principais estratgias os grupos
teraputicos, as oficinas e os atendimentos individuais; o atendimento familiar; a
realizao de eventos como estratgia de incluso social; a implementao e
ampliao dos trabalhos extramuros; a articulao intra e inter-setorial. Ou ainda,
segundo os entrevistados:

Oferecer atendimento populao do municpio, realizando
acompanhamento clnico, buscando a reinsero social das pessoas
portadoras de dependncia qumica e o fortalecimento dos laos
familiares e comunitrios (I 4).

Implementao do trabalho realizado internamente, atravs de
oficinas e adequao do projeto teraputico do servio realidade
local; assim como implementao e ampliao dos trabalhos
extramuros (I 1).

acordo com as necessidades da populao-alvo dos trabalhos (BRASIL, Ministrio da Sade
Secretaria de Ateno Sade. Coordenao Nacional DST/ Aids. A poltica do Ministrio da
Sade para a ateno integral a usurios de lcool e outras drogas. 2. ed. Braslia: Ministrio da
Sade, 2004.24p.)
38

Os princpios norteadores da clnica ampliada
12
so a integralidade e
equidade; a escuta individualizada, diferenciada e desprovida de preconceitos e
estigmas, com o respeito ao desejo do outro; a discusso sobre os direitos sociais e
a reduo de danos.
H um entendimento comum sobre a reduo de danos
13
enquanto
interveno para diminuir riscos e danos consequentes ao consumo de SPAs.
Tambm entendida como uma Poltica de Sade e como uma estratgia que
aproxima o usurio do servio medida que trabalha com o seu desejo e divide
responsabilidades entre cuidador e paciente.

Para mim, a reduo de danos uma estratgia de sade que visa
aproximar o usurio dos servios, trabalhando o desejo do paciente,
visando reduzir/ minimizar os riscos e danos decorrentes do uso de
drogas (I 1).

Reduo de danos o conjunto de estratgias e aes dirigidas a
indivduos que fazem uso de substncias psicoativas, que no
conseguem ou no querem parar de consumir tais substncias. E
tem por objetivo diminuir os riscos e consequncias que esse
consumo pode causar (I 2).

O trabalho em rede
14
considerado fundamental, pois significa, para os
entrevistados, a realizao de aes em parceria e na perspectiva da

12
A Clnica Ampliada um trabalho clnico que visa ao sujeito e doena, famlia e ao contexto,
tendo como objetivo produzir sade e aumentar a autonomia do sujeito, da famlia e da comunidade.
Utiliza como meios de trabalho: a integrao da equipe multiprofissional, a adscrio de clientela e a
construo de vnculo, a elaborao de projeto teraputico conforme a vulnerabilidade de cada caso,
e a ampliao dos recursos de interveno sobre o processo sade-doena. (BRASIL, Ministrio da
Sade. Poltica Nacional de Humanizao. Textos Bsicos. Braslia: Ministrio da Sade. 2006).
13
Reduo de Danos [...] estratgia de sade pblica que visa a reduzir os danos causados pelo
abuso de drogas lcitas e ilcitas, resgatando o usurio em seu papel auto-regulador, sem a
preconizao imediata da abstinncia e incentivando-o mobilizao social nas aes de
preveno e de tratamento, como um mtodo clnico-poltico de ao territorial inserido na
perspectiva da clnica ampliada. ((BRASIL, Ministrio da Sade Secretaria de Ateno Sade.
Coordenao Nacional DST/ Aids. A poltica do Ministrio da Sade para a ateno integral a
usurios de lcool e outras drogas. 2. ed. Braslia: Ministrio da Sade, 2004.18p.)
14
[...] a rede de profissionais, de familiares, de organizaes governamentais e no-
governamentais em interao constante, cada um com seu ncleo especfico de ao, mas apoiando-
se mutuamente, alimentando-se enquanto rede que cria acessos variados, acolhe, encaminha,
previne, trata, reconstri existncias, cria efetivas alternativas de combate ao que, no uso das drogas,
destri a vida. ((BRASIL, Ministrio da Sade Secretaria de Ateno Sade. Coordenao
Nacional DST/ Aids. A poltica do Ministrio da Sade para a ateno integral a usurios de
lcool e outras drogas. 2. ed. Braslia: Ministrio da Sade, 2004.11p.)

39

intersetorialidade
15
. Todos os servios referem desenvolver alguma interveno na
comunidade e/ ou em parceria com a ateno bsica, no sentido da preveno,
como na realizao de campanhas educativas, e da sensibilizao, apesar da
dificuldade mencionada em funo, principalmente, do nmero limitado de
profissionais que compem a equipe dos CAPS ad. Para o Ministrio da Sade, a
rede que cria acessos e possibilidades de incluso social.

Trabalhar em rede significa que os setores de sade, sociais,
educacionais, jurdicos, de segurana, comunitrios, entre outros,
trabalham em parceria, articulados, com o intuito de solucionar as
diversas questes que envolvem o usurio de drogas (CAPS 4).

O trabalho em rede, articulado intra e intersetorialmente, abre possibilidades
de acolhimento crise do usurio, considerando a necessidade de retaguarda
quando se esgotam as possibilidades dentro do prprio servio. A relao com os
hospitais gerais descrita como mais complexa, uma vez que no h leitos
psiquitricos nessas unidades, de modo que essas equipes no esto preparadas
para o atendimento ao usurio de SPAs. Para o Ministrio da Sade, preciso criar
estratgias e melhorar a ateno tanto aos casos mais graves quanto as situaes
de crise
16
.

Com os hospitais gerais, um pouco complicada, ainda, devido
falta de leitos e ao perfil dos profissionais no atendimento no
todos. E com os hospitais psiquitricos, so boas as relaes. No

15
Atuar de forma integrada Intra e Intersetorial. O impacto de polticas pblicas coordenadas
setorialmente visvel e vem se impondo para todas as reas sociais do governo... O uso de lcool e
outras drogas, por tratar-se de um tema transversal a outras reas da sade, da justia, da educao,
social e de desenvolvimento, requer uma intensa capilaridade para a execuo de uma poltica de
ateno integral ao consumidor de lcool e outras drogas [...] (BRASIL, Ministrio da Sade
Secretaria de Ateno Sade. Coordenao Nacional DST/ Aids. A poltica do Ministrio da
Sade para a ateno integral a usurios de lcool e outras drogas. 2. ed. Braslia: Ministrio da
Sade, 2004.24p.)
16
Tambm fundamental aperfeioar a assistncia dos casos de maior gravidade nos dispositivos
de sade que demandem por cuidados mais especficos em dispositivos de maior complexidade,
como os servios de emergncias mdicas (geral e emergncia psiquitrica), principalmente para o
atendimento de urgncias como os quadros de intoxicao ou abstinncia graves e outros transtornos
clnicos e psiquitricos agudos; o mesmo deve ocorrer em hospitais psiquitricos e hospitais gerais.
(BRASIL, Ministrio da Sade Secretaria de Ateno Sade. Coordenao Nacional DST/ Aids. A
poltica do Ministrio da Sade para a ateno integral a usurios de lcool e outras drogas. 2.
ed. Braslia: Ministrio da Sade, 2004.24p.)
.
40

entanto, ficam muito distantes da nossa cidade, e geralmente temos
mais acesso aos de outros estados, como Pernambuco, Alagoas e
Sergipe (I 5).

Nesse sentido, a formao dos profissionais
17
dos CAPS ad e da rede como
um todo destacado pelos entrevistados que aludem ao desenvolvimento de aes
nesta direo: grupos de estudos, discusso de casos semanais, participao em
encontros e capacitaes, realizao de palestras em faculdades, escolas,
empresas e comunidade; organizao do frum municipal de lcool e outras drogas.
A superviso institucional indicada como uma necessidade.

H grupo de estudo e discusso de casos com a equipe tcnica.
Solicitei uma superviso rea tcnica da SESAB e uma profissional
veio ao nosso servio, o que foi muito bom. Toda a equipe foi inscrita
no curso SUPERA
18
e fez o curso, e os que ainda no fizeram foram
inscritos e esperam ser convocados. [...] o CAPS ad disponibiliza o
material para ser utilizado, incentivando os profissionais a se
capacitarem para o atendimento do usurio. O servio conta tambm
com uma biblioteca (I 3).

Os coordenadores encontram apoio dos profissionais da equipe para o
desenvolvimento das aes de ateno a usurios de lcool e outras drogas, apesar
de dificuldades relativas rotatividade deles nos servios em funo dos contratos
de trabalho precrios e da necessidade de mais profissionais com formao para

17
Formao de profissionais: Quanto capacitao, devem ser ampliadas as atividades do
Programa Permanente de Capacitao de Recursos Humanos para os Servios de Ateno aos
Usurios de Drogas na Rede do SUS do Ministrio da Sade, capacitando no apenas os
profissionais que atuaro nos CAPS ad, como tambm os que atuam nas demais unidades
assistenciais, atividade tambm extensiva ao PSF e PACS, contemplando tambm a capacitao
para profissionais de nvel mdio que atuem na assistncia aos problemas relacionados ao uso do
lcool. fundamental o desenvolvimento, em ao conjunta com o Ministrio da Educao, a
modificao do currculo dos cursos de graduao na rea da sade, exigindo a abordagem dos
problemas relacionados ao uso do lcool (BRASIL, Ministrio da Sade. A Poltica do Ministrio da
Sade para ateno integral a usurios de lcool e outras drogas. 2004. 18p.).
18
SUPERA (Sistema para Deteco do Uso Abusivo e Dependncia de Substncias Psicoativas:
Encaminhamento, Interveno Breve, Reinsero Social e Acompanhamento). Este um curso
totalmente gratuito que objetiva a capacitao de profissionais da rea de sade com conhecimentos
para a correta identificao e diagnstico dos usurios de lcool e/ ou outras drogas,
instrumentalizando-os para trabalharem com diferentes modelos de preveno, formas adequadas de
interveno e encaminhamento, alm de outras demandas existentes em seu cotidiano de trabalho,
sempre em consonncia com as orientaes e diretrizes da Poltica Nacional sobre Drogas (PNAD).
O curso SUPERA executado em parceria com a Universidade Federal de So Paulo (UNIFESP) na
modalidade de Educao a Distncia (EaD). (BRASIL, Secretaria Nacional sobre Polticas de
Drogas. Supera. Braslia: Gabinete Institucional da Presidncia da Repblica, 2006. Disponvel em:
<www.supera.org.br/senad>. Acesso em: jan. 2010).

41

trabalhar com o modelo de ateno proposto pela Reforma Psiquitrica. Tambm a
comunidade mencionada no sentido de reconhecimento dos trabalhos realizados e
de cooperao com as atividades desenvolvidas.

O CAPS ad atua junto comunidade nos conselhos locais de sade,
feiras de sade de instituies governamentais ou no, aulas
institucionais em universidades pblicas e particulares, palestras
sobre temticas em lcool e drogas (I 3).

Ainda que recebam apoio da gesto municipal prefeito e/ ou secretrio de
sade , os coordenadores sentem falta de mais incentivo dos gestores.

Os tcnicos apoiam. Porm, ainda temos uma necessidade de mais
profissionais no CAPS ad para conseguir executar as propostas e
projetos elaborados. Sentimos uma lacuna muito grande na falta de
uma Poltica de Sade Mental no municpio e, portanto, de apoio dos
gestores na implantao da poltica de lcool e outras drogas (CAPS
3).

Apesar da referncia quanto importncia da parceria da comunidade no
trabalho desenvolvido pelo CAPS, o controle social
19
e a participao de
representantes da sociedade civil, na construo das propostas que envolvem a
ateno a usurios de lcool e outras drogas, so quase inexistentes. Os
entrevistados citam apenas os grupos religiosos e os policiais que criaram um
grupo de reduo de danos e ministram palestras para adolescentes e usurios de
drogas.

No percebo uma participao efetiva de representantes da
sociedade civil em relao construo de propostas que envolvem
a ateno a usurios de lcool e outras drogas (I 2).

[A participao ] muito pequena. Muitas vezes, sentimos que
estamos trabalhando ss e que esse um interesse apenas nosso,
que estamos diretamente envolvidos no servio. Contudo, em seis
anos de funcionamento, possvel verificar os avanos, apesar das
muitas dificuldades. Com certeza, um maior incentivo, a ampliao
do quadro de recursos humanos, um plano de cargos e salrios, a
efetivao dos profissionais, a capacitao para os tcnicos e as
instituies parceiras seriam de grande importncia para

19
Quanto ao controle social dos danos sade relacionados ao uso do lcool, deve ser fomentado
o debate pblico em vrias instncias de modo a viabilizar o controle social sobre os danos sade e
relacionados ao consumo de bebidas alcolicas (BRASIL, Ministrio da Sade. A Poltica do
Ministrio da Sade para ateno integral a usurios de lcool e outras droga. 2004.19p.).
42

implementao e ampliao dos servios prestados comunidade.
Muito se tem a fazer, contudo, faltam os instrumentos que nos
auxiliem (I 1).

Na maioria dos municpios, as discusses sobre o tema acontecem em
reunies pontuais para resoluo de problemas. Foram citados os seguintes
espaos de discusso: o colegiado de sade mental; o Frum Municipal de lcool e
outras Drogas com a participao de instituies da sade, educao, justia, do
desenvolvimento social e de estudantes e usurios do servio; a Conferncia
Municipal de Sade; a associao de usurios e familiares de sade mental.
No existem arenas de pactuao em relao s aes a serem
implementadas no campo da ateno a usurios de lcool e outras drogas nos
municpios e entre estes e a esfera estadual e nacional. A Conferncia Estadual de
Sade considerada como um espao adequado para discusso sobre o tema.
Os entrevistados acreditam ser possvel identificar certos valores e
referenciais ticos entre as pessoas envolvidas no processo de implementao da
poltica de lcool e outras drogas no seu municpio, principalmente entre tcnicos, e
enfatizaram a preocupao com as questes ticas e o trabalho com a comunidade.
Destacaram tambm a existncia de preconceitos e estigmas em relao ao usurio,
embora considerassem que esta situao est em fase de mudana.

Uma grande preocupao da equipe tcnica so as questes ticas
relacionadas aos usurios de lcool e outras drogas. Isso vem
frequentemente sendo discutido nas reunies que acontecem no
CAPS ad. A comunidade ainda precisa ser muito orientada e
informada sobre estas questes, bem como os familiares dos
usurios (I 4).

Para os coordenadores de CAPS ad, os principais efeitos em relao ao
processo de implementao da Poltica do Ministrio da Sade para Usurios de
lcool e outras Drogas no Estado da Bahia so: o fortalecimento de uma poltica ou
de diretrizes para ateno a usurios de lcool e outras drogas no municpio; a
reduo do estigma e da discriminao para com usurios de SPAs; a
conscientizao da dependncia qumica enquanto problema de sade; a discusso
do tema na TV, no rdio, nos conselhos de sade, as entrevistas em jornais virtuais
e impressos.

43

Hoje, apesar do pouco tempo de existncia do CAPS ad, a
populao j comea a entender o que a dependncia qumica.
Membros polticos sempre falam da importncia do servio em
reunies [...]. A proposta do CAPS ad sempre mostrada em jornais
do municpio e sites (I 4).

Fortalecimento da poltica municipal de lcool e outras drogas,
reduo do estigma e discriminao para com usurios de SPAs;
conscientizao da dependncia qumica enquanto problema de
sade (I 1).

Os efeitos sobre a sociedade se do atravs da ao da equipe ao
levar a discusso do tema para a TV, o rdio, os conselhos de
sade, as entrevistas em jornais virtuais e impressos (I 3).

Nesse sentido, h uma concordncia entre os entrevistados quanto
importncia de levar a discusso do tema do consumo e da ateno a usurios de
lcool e outras drogas para o debate pblico, co-responsabilizando a populao no
processo de construo de estratgias e aes para lidar com a questo, o que, por
sua vez, tornaria os cidados mais responsveis, mais crticos, mais ativos e
participativos na comunidade da qual fazem parte, fomentando o controle social.
As estratgias de participao popular e controle social propostas na poltica
na perspectiva de desenvolver prticas sociais que proporcionem amadurecimento
poltico e cidadania poderiam contribuir, segundo os entrevistados, para que o
projeto tico-poltico defendido pela Reforma Psiquitrica fosse fortalecido e
reafirmado.
Por fim, so citadas pelos coordenadores de CAPS ad como principais
dificuldades e facilidades para implementao das aes de lcool e outras drogas
pelos servios: as dificuldades so a no efetivao dos profissionais nos CAPS e
de uma poltica de cargos e salrios; a pouca capacitao dos profissionais para
intervir na questo; a falta de investimento nos servios e de incentivo financeiro em
geral; a discriminao, os preconceitos e estigmas para com os usurios de lcool e
outras drogas. As facilidades so a criao dos servios substitutivos e o seu
financiamento (ainda que parcial) pelo Ministrio da Sade; a parceria entre os
profissionais envolvidos com o projeto e a interdisciplinaridade.
importante destacar que as facilidades referidas pelos entrevistados
apontam, sobretudo, para o envolvimento dos profissionais com a ateno
psicossocial aos usurios e a interdisciplinaridade em sade como condio e
44

possibilidade para implementao da ateno integral sade dos usurios de
lcool e outras drogas.

3.2 Projeto de Governo

A Secretaria da Sade do Estado da Bahia (SESAB) foi criada pela Lei n
2.321, de 11 de abril de 1966 e modificada pelas Leis n 7.435, de 30 de dezembro
de 1998; n 8.888, de 24 de novembro de 2003; n 9.831, de 01 de dezembro de
2005; n 10.955, de 21 de dezembro de 2007; n 11.055, de 26 de junho de 2008, e
n 11.373, de 05 de fevereiro de 2009, em consonncia com as disposies da Lei
federal n 8.080, de 19 de setembro de 1990, que constitui o Sistema nico de
Sade (SUS). Tem como finalidade formular a poltica estadual de sade, gerir o
Sistema Estadual de Sade e executar aes para promoo, proteo e
recuperao da sade.
20

Atualmente, dentre os rgos de subordinao direta ao gabinete, conforme
organograma da SESAB (anexo A), encontra-se a Superintendncia de Ateno
Integral Sade (SAIS), que tem por finalidade a formulao, o apoio e o
acompanhamento da implantao e implementao da poltica de Ateno Sade
no Estado da Bahia, bem como gerenciar, controlar e avaliar as unidades de sade,
sob administrao direta e indireta (Seo XVII, art. 22 do Regimento Interno da
SESAB 2010). composta por quatro diretorias: Diretoria de Ateno Bsica
(DAB); Diretoria de Ateno Especializada (DAE); Diretoria de Gesto da Rede
Prpria (DGRP) e Diretoria de Gesto do Cuidado (DGC).
A DGC, por sua vez, tem por finalidade coordenar processos de formulao,
implantao, implementao e avaliao de polticas e programas estaduais de
sade, que garantam a qualificao, a ampliao do acesso e a integralidade da
Ateno Sade (Seo XVII, art. 22 do Regimento Interno da SESAB 2010).
constituda por trs coordenaes: Coordenao de Promoo da Equidade;
Coordenao de Ciclo de Vida e Gnero e Coordenao de Polticas Transversais,
esta ltima composta por sete reas tcnicas, dentre elas a rea Tcnica de Sade
Mental.

20
Este o novo regimento interno da SESAB, que j est sendo aplicado, apesar de aguardar
aprovao da Procuradoria Geral do Estado para publicao em dirio oficial.
45

Na nova estrutura da SESAB, nessa Diretoria de Gesto do Cuidado,
tem trs coordenaes: uma Coordenao de Polticas Transversais,
onde est a rea de sade bucal, sade mental, [a rea voltada para]
pessoa com deficincia, alimentao e nutrio, oncologia, diabetes
e hipertenso, e violncia. [H a] Coordenao de Promoo da
Equidade, que trabalha a questo dos excludos, os assentados,
quilombolas, albinos, indgenas... E tem outras tambm... A
Coordenao de Ciclo de Vida e Gnero, como o prprio nome diz,
cuida da criana, da mulher, do homem, do idoso, do adolescente (G
7).

Nesta gesto, a Sade Mental foi constituda como uma rea Tcnica, a qual
corresponde a uma das sete reas tcnicas que integram a Coordenao de
Polticas Transversais da Diretoria de Gesto do Cuidado (DGC) (ALVES, 2009).
referncia para as questes relativas ateno a usurios de lcool e outras drogas
e responsvel pela implementao da Poltica do Ministrio da Sade para Ateno
Integral a Usurios de lcool e outras Drogas.
Na pesquisa aos documentos oficiais do governo, em relao ateno
sade de usurios de lcool e outras drogas, foram encontradas as seguintes
referncias: Princpios e Proposies Gerais para a Sade no Governo Wagner e o
Plano Estadual de Sade.
Nos Princpios e Proposies Gerais para a Sade no Governo Wagner,
esto propostas a priorizao das aes de promoo, preveno e ateno
sade para a questo das dependncias qumicas (lcool e outras drogas) e a
ampliao do nmero de Centros de Ateno Psicossocial (CAPS) em ateno s
dependncias qumicas.
21

No Plano Estadual de Sade, para a identificao dos problemas de sade da
populao, foram realizadas oficinas com representantes do Estado e dos
municpios das microrregies, cujos resultados foram consolidados e
correlacionados com o perfil epidemiolgico, as demandas das Conferncias
Municipais de Sade e as demandas de oferta dos servios.
Nas macrorregies Centro-Leste, Extremo-sul, Leste, Sudoeste e Sul, o
consumo elevado de lcool e outras drogas foi destacado como problema prioritrio

21
BAHIA, Secretaria de Sade. Princpios e Proposies Gerais para a Sade no Governo
Wagner. Conselho Estadual de Sade. 18 p. Disponvel em: <
http://www.saude.ba.gov.br/ces/arquivos/Poltica%20e%20Programas%20de%20Sade/Apresenta
o%20Politicas%20e%20Programas%20Sade%20Wagner.pdf>. Acesso: 24 de jan. 2010.

46

de sade
22
. No entanto, as aes propostas para lidar com o problema do consumo
elevado de lcool e outras drogas no foram mencionadas diretamente.
Possivelmente esto contempladas na proposta de ateno Sade Mental
conforme a apresentao a seguir: Linha de Ao IV Ateno Sade com
equidade e integralidade; Compromisso 8 Ateno Integral Sade das
populaes com maior vulnerabilidade social e situaes especiais de agravos com
vistas reduo de iniquidades. Objetivo especfico 8.3 Desenvolver Polticas de
Ateno Sade que sejam transversais s aes no Ciclo de Vida, Gnero e Raa.
Na Ao Estratgica: Implementao da Poltica Estadual de Ateno Integral
Sade Mental
23
.
Como metas, espera-se implantar 30 leitos integrais em psiquiatria em
hospitais gerais de municpios estratgicos do Estado; incluir a Educao
Permanente em Sade Mental nas 9 macrorregies de sade e, ainda, alcanar o
patamar de 70% dos municpios com aes de Sade Mental implementadas, com
apoio da SESAB para gesto dos servios.
Foram encontradas propostas relativas a lcool e outras drogas tambm na
Linha de Ao VII: Promoo da Sade, intersetorialidade e proteo da sociedade.
Compromisso 13: Polticas Transversais para Promoo da Sade, Segurana
Alimentar e Proteo da Sociedade. Compromisso 13.2 Promover aes
intersetoriais para consolidar as polticas pblicas de promoo de hbitos de vida
saudveis, segurana alimentar e proteo da sociedade. Ao estratgica:
Implementao de aes de controle e vigilncia de fatores de risco com vistas a
Promoo da Sade individual e coletiva.
Como metas, espera-se que 70% dos municpios desenvolvam aes de
sade voltadas para o controle de agravos relativos ao uso de lcool e outras
drogas. (p.103).

22
O consumo elevado de lcool e drogas, juntamente com elevada prevalncia de doenas mentais
infere sobre a necessidade de polticas especficas, inclusive para a sade do homem, alm de
suporte social populao residente nessa macrorregio. (BAHIA. Secretaria de Sade do Estado.
Plano Estadual de Sade: gesto 2007-2010/ Secretaria de Sade do Estado da Bahia. Salvador:
SESAB, 2009. 124 p.:Il. Disponvel em: <http://www.saude.ba.gov.br/int_plan_plano.html>. Acesso
em: jan. 2010.
23
No foi encontrado um documento da SESAB que apresente de forma especfica a Poltica
Estadual de Ateno Integral Sade Mental.
47

No parecer do Conselho Estadual de Sade em relao ao Plano de Sade
da SESAB, um dos pontos assinalados foi a pouca nfase dada Sade Mental, o
que, por sua vez, constituiu-se como um motivo de surpresa para um dos
entrevistados:

A ateno sade mental, que tambm tem pouca nfase dentre os
problemas priorizados, objeto do objetivo 8.3, Desenvolver
polticas de ateno sade que sejam transversais s aes no
Ciclo de vida, Gnero e Raa. Dentre as aes estratgicas, est a
Implementao da Poltica Estadual de Ateno Integral Sade
Mental (Parecer do Conselho Estadual de Sade, 30 de abril de
2009: 59)
24
.

[...] no plano, mesmo o estadual de sade, eu vi que no tinha
praticamente nada, no constava absolutamente nada referente nem
Sade Mental, que dir a lcool e outras drogas. Isso foi para mim
uma grande surpresa, observar esse vazio, tendo em conta a
extrema relevncia social desse problema (MS1).

possvel verificar uma contradio entre o discurso da entrevistada e a
anlise documental, considerando que o documento demonstra que, ainda que de
forma superficial, a questo de lcool e outras drogas foi contemplada no Plano
Estadual de Sade. Na anlise das Agendas de Sade no perodo de 2007 a 2009,
foram encontradas as seguintes referncias relativas aos compromissos assumidos
pela SESAB em relao s aes de Sade Mental, tendo como rgo responsvel
a SAIS DGC:

24
Ata da 152 Reunio Ordinria do Conselho Estadual de Sade (CES) aos trinta dias do ms de
abril de dois mil e nove, no Auditrio Dr. Joo Falco Fontes Torres, no Centro Administrativo da
Bahia. Parecer apresentado por Maria Ligia Rangel Santos. Conselheira/ Relatora. Representante
Suplente da UFBA junto ao CES BA. (BAHIA, Secretaria de Sade. Ata da 152 Reunio Ordinria
do Conselho Estadual de Sade (CES). Conselho Estadual de Sade. 2009. Disponvel em: <
http://www.saude.ba.gov.br/ces/arquivos/Atas/2009/Ata%20da%20152%20Reunio.pdf>. Acesso
em: jan. 2010).
48

QUADRO iii Agenda 2007

AGENDA 2007
COMPROMISSO Promover a ateno integral sade de populaes estratgicas
e em situaes especiais de agravos (Agenda de Sade 2007:69)
AO
ESTRATGICA
Desenvolvimento da ateno sade mental
OPERAES

Elaborao e implantao de proposta de Educao Permanente
em Sade Mental, contribuindo para transformao do modelo de
ateno, com base nos princpios e diretrizes do SUS e da
Reforma Psiquitrica;
Articulao para implantao do Programa de Volta pra Casa;
Oficinas de economia solidria;
Realizao de Oficinas de articulao da rede de ateno rede
de ateno integral criana e adolescente em situao de rua;
Estruturao de rede de ateno integral s pessoas com
transtornos mentais em situao privativa de liberdade;
Realizao de Oficina para implantao de CAPS III;
Realizao de Oficina para implantao de leitos psiquitricos e
de desintoxicao nos hospitais gerais do estado;
Realizao de Seminrio Estadual de Sade Mental Gestores/
DIRES;
Realizao de Oficinas de Articulao linhas de cuidado nas 8
Macrorregies de sade no estado.
VALOR
ORADO
R$: 31.903,00/ 68.097,00
Fonte: BAHIA. Agenda Estratgica da Sade 2007.

Aes especficas para promoo da sade de usurios de lcool e outras
drogas so citadas no compromisso de promover o desenvolvimento da Poltica
Estadual de Promoo da Sade, atravs da ao estratgica de incentivo as aes
de promoo da sade em escolas pblicas voltadas para a questo do consumo de
lcool e outras drogas (Agenda de Sade 2007:46), tendo como rgo responsvel
a Superintendncia de Vigilncia Sanitria (SUVISA); a Superintendncia de
Ateno Integral a Sade (SAIS); a Superintendncia de Recursos Humanos
(SUPERH).
49

Conforme relatrio de Gesto 2007
25
, foram aes desenvolvidas no campo
da Sade Mental:

(1) O Frum Permanente de Sade Mental na Bahia, com o objetivo de
discutir a implementao da Poltica Estadual de Sade Mental;
26

(2) O II Encontro Estadual de Sade Mental, produto de uma parceria entre a
SESAB e a Universidade do Estado da Bahia (UNEB);

(3) Implementao do Plano Nacional de Avaliao dos Servios
Hospitalares, em cinco hospitais psiquitricos do Estado com a finalidade
de qualificar a assistncia ao portador de transtorno mental em carter de
internamento hospitalar;

(4) Supervises institucionais dos servios credenciados, incentivando um
melhor direcionamento/ gerenciamento das prticas profissionais e
processos de trabalho, com vistas integralidade da assistncia; (5) apoio
a 232 municpios na ateno sade mental.

Na comparao entre as aes propostas na agenda de sade e as aes
efetivamente implementadas, verifica-se uma lacuna, j que a maioria das
operaes propostas na agenda no foi citada no relatrio de gesto. Tambm no
h referncia a aes especficas no campo do consumo de SPAs.
Na agenda de 2008, os compromissos e aes estratgicas assumidos pela
SAIS/DGC praticamente se repetem, mas sem o detalhamento das operaes:

25
BAHIA, Secretaria de Sade. Relatrio de Gesto 2007. Assessoria de Planejamento do Gabinete do
Secretrio., Salvador: SESAB, 2007, 229 p. Disponvel em:
<http://www.saude.ba.gov.br/ces/arquivos/Relatrio%20de%20Gesto%202007/RELATRIO%20DE%20G
ESTO%202007.pdf> Acesso em jan. 2010.
26
Segundo informao da rea Tcnica de Sade Mental (SESAB) este Frum Permanente de Sade Mental
no est ocorrendo.
50

QUADRO iv Agenda 2008

AGENDA 2008
COMPROMISSO Promover a ateno integral sade de populaes estratgicas
e em situaes especiais de agravos (Agenda de Sade
2008:40)
AO
ESTRATGICA
Desenvolvimento da ateno sade mental

META/
PRODUTO
28 servios de sade implantados
VALOR
ORADO
R$: 1.176.000,00
Fonte: BAHIA. Agenda Estratgica da Sade 2008.

Segundo o relatrio de Gesto 2008
27
, foram implantados 26 novos CAPS, o
que significou um incremento de 23,8% em relao ao ano de 2007, quando haviam
sido implantados 24 centros. Enquanto estratgias de educao permanente foram
realizadas 34 encontros regionais e oficinas em todas as macrorregies de sade do
Estado, contando com a participao de 175 municpios e 1.583 pessoas. Foi
realizado o curso introdutrio aos princpios e diretrizes da Reforma Psiquitrica para
as equipes dos CAPS, com a participao de 140 profissionais e gestores, a
capacitao em cidadania e direitos dos portadores de transtorno mental para cerca
de 50 usurios e familiares, e dois seminrios de educao permanente em sade
mental. Tem-se buscado tambm uma articulao com a rede integral de ateno
criana e ao adolescente em situao de rua e s pessoas com transtornos mentais
em situao privativa de liberdade (Relatrio de Gesto 2008:146 e 147).
Neste ponto, como no h o detalhamento das operaes na Agenda de
Sade 2008, a comparao entre o proposto e o que efetivamente ocorreu pode ser
feita apenas em relao nica meta proposta e praticamente cumprida, ou seja, a
implantao de 26 novos CAPS.

27
BAHIA, Secretaria de Sade. Relatrio de Gesto 2007. Assessoria de Planejamento do
Gabinete do Secretrio., Salvador: SESAB, 2007, 229 p. Disponvel em:
<http://www.saude.ba.gov.br/ces/arquivos/Relatrio%20de%20Gesto%202007/RELATRIO%20DE
%20GESTO%202007.pdf> Acesso em jan. 2010.

51

A sade mental foi tambm contemplada nas agendas de 2007 e 2008, no
compromisso de ampliao e qualificao da assistncia farmacutica, promovendo
o uso racional de medicamentos, esperando-se que os 417 municpios do Estado da
Bahia faam parte do programa de medicamentos para Sade Mental. Na Agenda
de Sade 2009/ 2010, so compromissos assumidos pela SESAB em relao s
aes de Sade Mental:
QUADRO v Agenda 2009/ 2010
AGENDAS 2009/ 2010
OBJETIVO
ESPECFICO
Desenvolver Polticas de Ateno Sade que sejam
transversais s aes no Ciclo de Vida, Gnero e Raa
AO
ESTRATGICA
Implementao da Poltica Estadual de Ateno Integral
Sade Mental
RGO
RESPONSVEL
SAIS/ DGC
METAS 2009 (1) 35 municpios com servio de sade mental implantado
(PPA)
(2) 5 leitos integrais em psiquiatria implantados nos hospitais
gerais de municpios estratgicos do estado
(3) 9 macrorregies de sade com Poltica de Educao
Permanente em Sade Mental implantada
(4) 70% dos municpios com aes de sade mental
implantadas com apoio institucional da SESAB para a gesto
dos servios
METAS 2010

(1) 57 municpios com servio de sade mental implantado
(PPA)
(2) 15 leitos integrais em psiquiatria implantados nos hospitais
gerais de municpios estratgicos do Estado
(3) 9 macrorregies de sade com Poltica de Educao
Permanente em Sade Mental implantada
(4) 70% dos municpios com aes de sade mental
implantadas com apoio institucional da SESAB para a gesto
dos servios
PROJETO/
ATIVIDADE
2788
Fonte: BAHIA. Agenda Estratgica da Sade 2009-2010.
28
,
29

28
No h referncia a valor orado.
29
O Relatrio de Gesto 2009 j foi apresentado no Conselho de Sade e aguarda sua aprovao.
Foi solicitada DGC a disponibilizao das aes desenvolvidas pela rea Tcnica de Sade Mental
em 2009, porm, no se obteve resposta em tempo hbil para incluso neste estudo.
52

No Plano Plurianual (PPA) 2008-2011, encontra-se, no item diretrizes
estratgicas e plano de governo, uma referncia ao Desenvolvimento de Ateno
Sade Mental, com a perspectiva de implantao de 107 servios de sade no
Estado da Bahia e um oramento de R$ 79.200.000 para todo o programa, que inclui
a ateno a diversas linhas de cuidado (Ateno Sade da Mulher, da criana, do
adolescente, do idoso; aes de vigilncia alimentar e nutricional; aes de ateno
sade das pessoas com deficincia; ateno sade bucal e sade no sistema
prisional; concesso de rteses, prteses, meios auxiliares de locomoo e bolsas
de ostomia; ateno ao portador de doena falciforme e outras hemoglobinopatias;
preveno e ateno oncolgica). Neste sentido, no est claro qual o valor
destinado s aes de sade mental.
Atualmente, o que se tem de formal na SAIS DGC, em relao a lcool e
outras drogas, a portaria 3283, de 11 de outubro de 1996, que cria o Programa de
Preveno ao Abuso de Drogas (PREVDROGAS), vinculado ao CETAD e que vem
sendo retomado:

O que ns estamos fazendo agora revisitando essa portaria,
atualizando-a e vendo o que dela no foi feito. E, nesse sentido,
[buscando] estabelecer uma poltica para esta rea (G1).

J na consulta realizada aos documentos elaborados pela rea Tcnica de
Sade Mental foram encontrados vrios projetos e propostas de ateno a usurios
de lcool e outras drogas para o Estado da Bahia, os quais se destacam: (1) projeto
Via de mo dupla: o estado promove, e voc se move?; (2) Fique legal na festa.
Se usar... No abuse!; (3) Propostas para o PPA 2008; (4) Problemas/ Propostas
relativos ao consumo de lcool e outras drogas no Estado da Bahia.
Em novembro de 2007, o Grupo de Trabalho em lcool e outras Drogas
(GTAD)/ SESAB, num processo conduzido pelo diretor do CETAD, reuniu um grupo
de profissionais da rea, construiu e apresentou o projeto Via de mo dupla: o
estado promove, e voc se move? Preveno e reduo de danos ao uso prejudicial
do lcool na Bahia
30
, composto por seis subprojetos
31
.

30
BAHIA, Secretaria de Sade. Projeto Via de mo dupla: o Estado promove, e voc se
move?. Superintendncia de Ateno Integral a Sade. Diretoria de Gesto do Cuidado.
53

Em seguida, com a proximidade do carnaval, foi produzido e implementado
um projeto de interveno para o vero 2008: Fique legal na festa. Se usar... No
abuse!. Tratava-se de um conjunto de intervenes cujo objetivo era trabalhar
estratgias de preveno ao abuso de drogas sob a tica da reduo de danos,
articulando 40 tcnicos de diversos servios que atuam na preveno e tratamento
de usurios de drogas.
Por solicitao da rea Tcnica de Sade Mental, para elaborao do PPA
2008, o GTAD apresentou uma proposta de trabalho que enfatizava dois eixos de
interveno
32
e que era composta por 11 subprojetos:
33

[...] para a Diretoria de Gesto de Cuidados, a Coordenao de
Poltica Transversal, foi entregue uma proposta de poltica. O GT fez
sua proposta e entregou. Tinham l onze linhas, onze subprojetos de
ao, era uma proposta poltica, de um planejamento anual, no ano
de 2008. [...] mas bater o martelo e dizer faam isso, no faam
isso, a prpria devoluo ao grupo tcnico, escutamos isso aqui,
no foi feita (GF).

Em final de novembro de 2008, a equipe do GTAD apresentou um projeto
intitulado: Problemas/ Propostas relativos ao consumo de lcool e outras drogas no
estado da Bahia
34
.

Coordenao de Polticas Transversais. rea Tcnica de Sade Mental. Grupo Tcnico de lcool e
outras Drogas (GTAD). Salvador: SESAB, 2007.
31
Subprojeto 1: Aprendendo a Conduzir Veculos Automotores, a Sade e a Vida. (Projeto mo
dupla: Amplie a sua viso atravs de novas formas de habilitao); Subprojeto 2: Consumo de lcool
em Bares: Responsabilidade Compartilhada? (Onde o lcool est, promova-se o bem-estar!);
Subprojeto 3: Capacitao para Conduo de Pessoas Alcoolizadas (Se voc deixou o lcool te
levar, deixe um taxista te trazer); Subprojeto 4: Festas Populares (V de cara e volte de carona);
Subprojeto 5: Interveno em Postos de Gasolina (Na convenincia, no se torne inconveniente);
Subprojeto 6: lcool e Mdia (Procure o canal para sua voz quando o problema for lcool).
32
BAHIA, Secretaria de Sade.Projetos lcool e outras drogas 2008. Superintendncia de
Ateno Integral a Sade. Diretoria de Gesto do Cuidado. Coordenao de Polticas Transversais.
rea Tcnica de Sade Mental. Grupo Tcnico de lcool e outras Drogas (GTAD). Salvador: SESAB,
2008.
33
EIXO 1: Fo. mentar a discusso crtica da sociedade em relao problemtica que envolve o
consumo de lcool e outras drogas, visando o desenvolvimento de controles sociais; 1. Projeto sobre
a Lei 11.343; 2. Projeto Drogas Sintticas; 3. Projeto lcool e Trnsito (Ao 1: Bares e Ao 2:
Taxista); 4. Projeto de Atuao em Festas Populares; 5. Projeto: Discutindo lcool e Outras Drogas
nos Meios de Comunicao; 6. Projeto de Ao nas Datas Comemorativas; 7. Projeto CETAD na
Rua; EIXO 2: Aes de articulao da rede de educao continuada dos profissionais que direta ou
indiretamente esto envolvidos com a problemtica do consumo de lcool e outras drogas. 8. Projeto
Espassos de Rua; 9. Projeto CAPS ad III; 10. Capacitao de CAPS e CAPS ad Bahia; 11. II Frum
de lcool e Outras Drogas do Estado da Bahia.
54

Os problemas e propostas aqui levantados foram elaborados pelo GT
de Polticas sobre lcool e Outras Drogas/ rea Tcnica de Sade
Mental/ DGC/ SAIS/ SESAB a partir da Anlise Situacional da Sade
Mental na Bahia, elaborada pelo Ncleo dos Apoiadores
Institucionais, das demandas e questes que chegam ao Grupo
Tcnico de lcool e outras drogas e da anlise do Plano Estadual de
Preveno do Abuso de Substncias Psicoativas
35
(Projetos lcool e
outras Drogas 2008).

As propostas foram elaboradas a partir da identificao de 10 problemas
considerados prioritrios em relao s questes que envolvem o consumo de SPAs
e a ateno sade dos usurios. A complexidade e amplitude dos problemas
exigiram a construo de propostas que convocaram a participao e articulao de
diversos setores do governo e da sociedade para sua implementao: associaes
representativas da sociedade civil, profissionais da sade, da justia, da segurana
pblica, da educao, das universidades, dentre outros. (Anexo B).
A partir do diagnstico da situao da Sade Mental no Estado da Bahia
realizado pelo NAI, o GT de rede coordenou a elaborao de um documento
contemplando as diretrizes para a conduo das aes de Sade Mental no Estado
da Bahia, na qual foram propostas aes especficas para ateno a usurios de
As propostas e aes priorizadas buscavam responder ao problema relativo
aos limites da ateno sade integral dos usurios de SPAs. Neste sentido,
enfatizavam a implantao de servios CAPS ad e de leitos hospitalares para
assistncia aos alcoolistas em todo o Estado da Bahia. Tambm propunham a
realizao de um levantamento dos recursos assistenciais/ comunitrios existentes
no Estado da Bahia para ateno a esta populao e a identificao e regulao
em parceria com a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) e a Secretaria
do Trabalho e Ao Social (SETRAS) das comunidades teraputicas. (Anexo C).

34
BAHIA,Secretaria de Sade. ____________. Problemas/ Propostas relativos ao consumo de
lcool e outras drogas no Estado da Bahia. Superintendncia de Ateno Integral a Sade.
Diretoria de Gesto do Cuidado. Coordenao de Polticas Transversais. rea Tcnica de Sade
Mental. Grupo Tcnico sobre lcool e outras Drogas (GTAD) Salvador: SESAB, 2008.

35
Parecer sobre o Plano Estadual de Preveno do Abuso de Substncia Psicoativas, apresentado
ao Conselho Estadual de Entorpecentes pelo Instituto de Sade Coletiva e Centro de Estudos e
Terapia do Abuso de Drogas, da Universidade Federal da Bahia, Salvador, Bahia, 1996. Este
documento encontra-se disponvel na biblioteca do Centro de Estudos e Terapia do Abuso de Drogas
(CETAD UFBA).
55

possvel verificar que a rea Tcnica de Sade Mental GTAD elaborou
muitos projetos e propostas de interveno na questo de lcool e outras drogas
para o Estado da Bahia que, em sua maioria, no se concretizaram.

Para 2008, houve uma programao de aes a ser feita durante
todo o ano. Essa programao foi entregue na Diretoria de Gesto
de Cuidados com oramento, com justificativa de 11 subprojetos,
mas esses subprojetos... No houve um feedback para o grupo... A,
somou-se a essa falta de uma devoluo, o fato de uma crescente
dificuldade de recursos, a gente cada vez mais ouviu da SESAB que
no havia recursos... O que foi feito a nvel concreto foram os cursos
introdutrios de sade mental para os servios que esto sendo
implantados... (G 2).

[...] voc tem possibilidades, voc no tem interesse. No est na
agenda poltica, no est na pauta como uma prioridade investir na
questo de lcool e drogas (G 3).

Tem sido respostas pontuais... Por isso que eu te falei da questo da
poltica, [preciso] fomentar a habilitao desses leitos e criar essas
unidades. [Tudo isso] vai depender um pouco tambm de algum
incentivo do Estado que a gente ainda no tem viabilizado (G 6).

[...] na verdade, a gente teve um contingenciamento no pas inteiro
por conta da crise: com uma baixa arrecadao de impostos teve que
se reduzir nos gastos (G 7).

Em relao implantao de leitos psiquitricos e para alcoolistas em
hospital geral, pouco se avanou no Estado da Bahia. H uma lentido no processo
que sugere no haver uma deciso poltica que possibilite ultrapassar as
dificuldades para implementao in loco. A proposta implantar leitos nos hospitais
que estiverem em processo de construo.
Na educao permanente, na opinio dos entrevistados, a SESAB no tem
atendido as demandas de formao e capacitao para ateno a usurios de lcool
e outras drogas nem em quantidade, nem em qualidade, considerando que os
processos de educao permanente precisam ser mais sistematizados,
intensificados e efetivados no local municpio e/ ou regio (em que os profissionais
trabalham). Na opinio dos entrevistados, a SESAB no conseguiu viabilizar uma
resposta concreta e poltica para a formao profissional.

56

[...] nem em quantidade, nem em qualidade a gente conseguiu
atender as demandas. E eu estou me referindo aos processos de
educao permanente, que precisam ser muito mais sistematizados,
mais intensificados, in loco... A gente no conseguiu estruturar uma
resposta poltica (G 8).

Capacitao... Muito pontuais... Tem pessoas que vieram para mais
de uma capacitao e esto aqui de novo. De certa forma, elas
percebiam que aquilo no estava resolvendo o problema... (I 7).

No foram relatadas aes de sade mental e/ ou lcool e outras drogas na
ateno bsica. Neste sentido, h uma expectativa dos entrevistados de que, com a
implementao do projeto de linhas de cuidado
36
na ateno bsica, a rea referente
sade mental/ lcool e outras drogas seja contemplada.

[...] esse projeto da linha de cuidados, inclusive no curso alguns
mdulos so obrigatrios e outros so optativos... A sade mental
est no mdulo obrigatrio... Ento, isso que d esse lugar, essa
abordagem mesmo do cuidado em sade mental... G 5).

Diante desses relatos, quando questionados sobre a Poltica da Secretaria de
Sade para Ateno a Usurios de lcool e outras Drogas, todos os entrevistados
concordaram que no h uma poltica formalizada e que o trabalho foi efetivamente
ocorrendo a partir de algumas diretrizes, sobretudo no atendimento das demandas
imediatas.

[...] com relao a diretrizes, elas vm sendo construdas. , houve
essa parada, agora, por conta da sada dos apoiadores [e] com essa
poltica muito frgil em Sade Mental (...). A gente foi trabalhando,
ainda, traando algumas diretrizes, mas, tambm, muito em cima de
demandas (G 6).

Falando da SESAB, em geral, houve uma maior preocupao em
dar respostas s demandas de internao de usurios de drogas que
chegavam atravs da ouvidoria e outros. Havia preocupao com a

36
O projeto das Linhas de Cuidado na Ateno Bsica uma ousada proposta do Governo do
Estado da Bahia em parceria com o COSEMS e o Ministrio da Sade. Busca-se com este projeto
instituir fluxos e critrios de encaminhamento entre servios de sade, definir escopo de aes e
resolutividade assistencial de redes, programar aes e estruturar servios para dar conta do elenco
necessrio definido, formular e implantar protocolos assistenciais e acompanhar metas e indicadores
de qualidade. (BAHIA, Secretaria de Sade.Curso de Sade da Famlia e Curso de Gesto da
Ateno Bsica com nfase na implantao das linhas de cuidado. Diretoria de Ateno Bsica
(DAB). SESAB: Salvador, 2009. 34p.

57

populao em situao de rua e com aes sobre lcool e trnsito (G
9).

Um dos entrevistados considera que a SESAB no tem uma poltica de lcool
e outras drogas, embora assevere que o CETAD funciona como referncia poltica
para o Estado. Eu no estou chamando de poltica o que o CETAD tenha em
relao a lcool e outras drogas... [mas ele] se torna a referncia poltica para o
estado (I 6).
So propostas da atual Coordenao de Sade Mental para a ateno a usurios
de lcool e outras drogas: (1) Capacitao da Ateno Bsica com recursos do
Plano Emergencial em lcool e outras Drogas (PEAD); (2) Incentivo para
implantao de trs CAPS ad III em Salvador; (3) Implantao de um Centro de
desintoxicao para usurios de crack; (4) Implantao de leitos de desintoxicao
em hospitais gerais.
Em sntese, o projeto de governo para a implementao da Poltica do
Ministrio da Sade para Usurios de lcool e outras Drogas no Estado da Bahia
no est contemplado de forma consistente nas agendas de sade (2007 2010) da
SESAB e no Plano Estadual de Sade. Tambm no h uma poltica clara por parte
do governo em relao ao tema, sugerindo que no h um compromisso poltico dos
nveis mais altos de gesto com a questo. Por outro lado, h envolvimento e
cooperao por parte da equipe que compe a rea Tcnica de Sade Mental, com
relato de esforos pessoais e heroicos para a realizao de algumas aes, apesar
das dificuldades relativas capacidade de governo e governabilidade.

3.3 Capacidade de Governo

Este componente se expressa na capacidade de administrao, direo e
gerncia do gestor e de sua equipe, assim como na habilidade para conduzir os
processos de trabalho, diante de um determinado objetivo. Compreender como se
configura a Capacidade de Governo na SESAB ante a implementao da poltica de
lcool e outras drogas exige uma reflexo sobre o modelo de gesto adotado pela
equipe dirigente, as habilidades e experincias dos profissionais para conduzir os
processos de trabalho e implementar as propostas construdas a partir do
diagnstico da realidade e das necessidades de sade da populao, a apropriao
58

de tcnicas de planejamento, dentre outros atributos que sero apresentados em
seguida.

A constituio da rea Tcnica de Sade Mental, no atual governo, expressa
a tentativa de implementar um novo modelo de gesto, mais democrtico e
participativo. Nesse sentido, durante o processo de elaborao do Plano Plurianual
(PPA) para 2007-2011, a Coordenao de Polticas Transversais convocou
membros dos CAPS sob gesto estadual, participantes da luta antimanicomial,
trabalhadores de outros servios de sade mental com experincia ativa como do
HJM e do CETAD para a organizao da rea Tcnica de Sade Mental em
Grupos de Tcnicos de Trabalho
37
, com representantes do governo e da sociedade
civil, e com carter propositivo e deliberativo.

[...] atravs da coordenao, procurei constituir um coletivo, com
maior democracia tanto para proposio poltica como para decises,
seguindo tambm as diretrizes da DGC e SAS. [...] Nessa
organizao, que deveria ter uma certa periodicidade de encontros
cada GT tinha uma pessoa responsvel pela articulao, procurando
mobilizar diversos atores e constituir grupos de trabalho, de acordo
com as demandas, visando construir a Poltica de Sade Mental e
um Frum Permanente em Sade Mental que no ocorreu, por
sucessivos boicotes, inclusive no interior da gesto, o que me gerou
e ainda gera grande frustrao (G 9).

[...] eu acho que X, no escuta ningum... A gente tem uma
discrepncia grande em nvel de deciso porque se o GTAD o
propositor da poltica, e essas propostas de polticas quando chegam
diretoria provavelmente no passam pela superintendncia, e se
no passam pela superintendncia, no chegam at o secretrio,
ento, quando o secretrio precisa tomar uma deciso, ele chama
quem ele confia... Eu acho que nesse nvel que se do as decises
(GF).

Importante destacar na fala destes entrevistados a referncia aos boicotes no
interior da prpria SESAB, oriundos, muitas vezes, das dificuldades de escuta e
comunicao com a Superintendncia, que, muitas vezes, paralisavam os processos
de trabalho.

37
Desta forma, a rea Tcnica de Sade Mental foi organizada em sete grupos de trabalho (GT): (1)
GT de lcool e outras drogas; (2) GT da Infncia e Adolescncia; (3) GT do Idoso; (4) GT de Rede;
(5) GT de Assistncia Farmacutica; (6) GT das Pessoas com sofrimento psquico em Conflito com a
Lei; (7) GT de Educao Permanente. Cada GT tinha uma pessoa responsvel pela articulao e
mobilizao de diversos atores para formao dos grupos de trabalho, objetivando construir a Poltica
de Sade Mental e um Frum Permanente em Sade Mental.
59

O GT de lcool e Outras Drogas (GTAD) foi o primeiro a se organizar
estruturalmente e tecnicamente, com a formao de uma equipe de trabalho, com o
apoio do CETAD e de tcnicos da rea, apesar da dificuldade inicial em funo da
separao entre Sade Mental e lcool e outras drogas na SESAB, segundo a
declarao de um dos entrevistados, [...] a gente sentia que o lcool e as drogas
estavam um pouco separados da Sade Mental, acho que at hoje a gente tem essa
sensao (Entrevistado I 7).
Porm, neste momento, segundo o relato de outro entrevistado, era
necessrio haver uma maior visibilidade para essa questo por ser uma poltica dita
prioritria no governo, conforme assinalado pelo Secretrio de Sade, quando
respaldou o coordenador do CETAD para assumir a conduo das aes no campo
da ateno sade a usurios de lcool e outras drogas.

O primeiro GT a se formar e que teve certa regularidade (mas
tambm [foi] atravessado por diversos conflitos e mudanas) foi o de
lcool e outras Drogas. O que refletia tanto uma maior mobilizao
de tcnicos da rea, principalmente do CETAD, como tambm a
necessidade de haver uma maior visibilidade e ser uma poltica
prioritria no governo, o que j havia sido assinalado por Solla, no
momento em que respaldou o coordenador do CETAD para assumir
essa poltica (G 9).

Importante apontar a contradio entre os sucessivos boicotes ocorridos no
interior da gesto no processo de implementao das aes de Sade Mental/ lcool
e outras drogas e o discurso que reconhece como uma poltica prioritria do governo
as propostas referentes ao campo da ateno a usurios de lcool e outras drogas.
No processo de organizao da rea Tcnica de Sade Mental, destaca-se a
constituio do Ncleo de Apoio Institucional (NAI), desenvolvido por doze
apoiadores institucionais, de diferentes formaes e que, num primeiro momento,
tinha por propsito dar apoio aos CAPS estaduais e contribuir para a construo de
uma poltica para essa rea. Posteriormente, configura-se como uma estratgia de
gesto da Sade Mental, explicitadas por tcnicos em certos eventos.
38

38
O Apoio Institucional atualmente uma estratgia de gesto em sade mental adotada pela
Secretaria de Sade do Estado da Bahia/ Brasil, atravs da sua rea Tcnica de Sade Mental,
desde o ms de setembro do ano de 2007. Este Apoio tem por funo, enquanto principais objetivos:
primeiro, articular e apoiar a implantao/ implementao da rede de servios substitutivos ao
hospital psiquitrico, priorizando, para tanto, visitas e oficinas realizadas nas nove Macrorregies de
Sade do estado em busca da interlocuo entre as gestes estadual e municipal; segundo,
incentivar a autonomia e o empoderamento dos municpios na construo das aes e do cuidado em
60

Essa organizao da rea tcnica foi permeada por conflitos e
descontinuidade nas aes propostas, compreendidas a partir da divergncia de
interesses e da falta de legitimao das propostas polticas da rea Tcnica de
Sade Mental perante o governo.

Essa organizao da rea tcnica, em muitos momentos, foi
percebida e vivida de modo fragmentado, sem uma certa
continuidade, pois os atores envolvidos mudavam constantemente,
tanto por sentirem falta de uma maior legitimidade por parte do
governo, por falta de condies de trabalho [adequadas], quanto por
divergncias de interesses... (G 9).

No grupo focal realizado com os profissionais do NAI em julho de 2009,
momento em que estavam prestes a serem desligados da SESAB em funo da no
renovao do contrato de trabalho, os apoiadores sentiam que as relaes na rea
Tcnica de Sade Mental estavam fragilizadas, profissionalmente e pessoalmente,
em funo, principalmente, dos vnculos precrios de trabalho. Tambm se pontuou
a necessidade de uma coordenao especfica para a Sade Mental.

As relaes so muito ruins. Esse processo todo fragilizou demais
todo mundo, as relaes se desgastaram no s profissionalmente,
mas pessoalmente tambm. Um ponto fundamental seria uma
coordenao especfica para sade mental que estivesse alm da
poltica transversal, com algum mais engajado nessa questo da
sade mental e uma equipe com a mnima condio de trabalho,
uma equipe que tivesse um tipo de vnculo profissional diferente
desse e que a permitisse ter condies para executar alguma coisa
(GF).

[...] Na rea tcnica, hoje e at um perodo atrs, a gente estava com
um grupo de apoiadores institucionais somando-se ao grupo
vinculado ao estado, [com profissionais] concursados. Hoje, na rea
tcnica, ns estamos com quatro pessoas (G 6).

sade mental de modo que esta rede de servios substitutivos possa, progressivamente, constituir-se
enquanto uma Rede de Ateno Integral em Sade Mental (FORNAZIER, 2008).
Com o objetivo de enfrentar estas dificuldades, esta gesto traz, a partir de novembro de 2007, o
Apoio Institucional como principal estratgia poltica no mbito da Sade Mental da Bahia. Este
entendido como um dispositivo cuja funo ampliar a capacidade de reflexo e anlise dos
coletivos, para que assim os mesmos possam qualificar as suas intervenes e a sua capacidade de
produzir sade. Neste sentido, esta estratgia tem como objetivo operacional a ampliao da
interlocuo do Estado com o conjunto dos atores envolvidos com a Sade Mental, visando
democratizao e publicizao dos processos decisrios; disseminao da educao permanente
como ferramenta de gesto e para a gesto; ao fortalecimento e construo de autonomia nas
gestes municipais e regionais (MARTINS & DIAZ, 2008).
61

Na estrutura organizacional proposta pela DGC SESAB, no havia uma
coordenao especfica para as reas tcnicas. Havia tcnicos que respondiam
pelas aes de Sade Mental. No momento da coleta de dados, em agosto de 2009,
apenas quatro profissionais estavam compondo a rea tcnica, uma vez que a
contratao dos apoiadores institucionais no foi efetivada, e ainda no havia uma
coordenao especfica para a rea Tcnica de Sade Mental.
39

Na constituio da rea Tcnica de Sade Mental e mais especificamente na
organizao para a gesto da poltica de lcool e outras drogas no Estado da Bahia,
o CETAD foi convidado a participar e conduzir esse processo. A relao deste
Centro com a SESAB, nesta gesto e nas anteriores, tem sido fundamental no
processo de implementao das aes de ateno sade neste campo.
O CETAD, quando criado, era sustentado por trs instncias: a Secretaria do
Trabalho e Ao Social, j extinta; a Secretaria da Sade e a Universidade Federal
da Bahia. Cabia Secretaria da Sade fornecer recursos humanos. No comeo,
contava com um mdico e duas assistentes sociais, depois com uma secretria. Em
seguida, vieram os psiclogos e depois um socilogo. A sade foi, desde o comeo,
uma das pernas do trip que constituiu o CETAD e foi sendo cada vez mais
indispensvel na sustentao deste Centro, nesses seus 24 anos e meio de
existncia.

[...] hoje, 2009, agosto, ns dependemos fundamentalmente da
Secretaria de Sade, quer fisicamente, com o espao, quer com a
equipe. Dois teros ou mais da equipe do CETAD depende da
secretaria de sade. Os meios de comunicao so todos da
Secretaria de Sade. Apesar disso, ela interfere pouco no trabalho
do CETAD (I 6).

Ao longo desses anos, o CETAD, com grande parte da equipe pertencendo
Secretaria de Sade, foi inventando os modelos
40
de ateno sade e apoiando a
conduo das aes de lcool e outras drogas da prpria Secretaria. No havia uma
imposio de modelo na medida em que o CETAD foi implementando prticas de
sade que servia, quando necessrio, prpria SESAB.

39
Em setembro de 2009, a DGC indicou um representante para a rea Tcnica de Sade Mental.
40
Modelo de ateno sade pode ser definido como combinaes tecnolgicas estruturadas para a
resoluo de problemas de sade e para o atendimento de necessidades de sade, individuais e
coletivas (PAIM, 2008,554p.).
62

Ns dvamos secretaria uma resposta, ramos chamados para
partilhar de congressos, seminrios, reunies, mas, do ponto de vista
administrativo, era como se ns no tivssemos qualquer
subordinao, ou uma subordinao de qualquer natureza,
secretaria de sade, mas tnhamos, porque ns ramos formados
por pessoas majoritariamente da secretaria de sade (I 6).

O CETAD criou uma cultura que possibilita aos tcnicos, no s da
Bahia, mas aos tcnicos de outros estados que vm aqui em busca
de informao... Ento, j existe uma cultura na Bahia de interesses,
uma poltica que no trabalhe s com tratamento, mas com
pesquisas e preveno nessa rea. E o trabalho no CETAD envolve
vrios setores, universidade, municpios, estado, diversas
secretarias... (G 1).

O CETAD construiu um percurso e produziu um efeito tcnico sem estar
subordinado instncia pblica estadual da sade, ainda que esta instncia
apoiasse as aes e atividades do CETAD. Por mais de 10 anos, este Centro
manteve-se distante da Coordenao de Sade Mental da SESAB.
Na percepo de um dos entrevistados, a forte presena pblica do CETAD
terminou deixando a Secretaria de Sade sem a necessidade de se preocupar muito
com lcool e outras drogas, exatamente porque a relao do CETAD com a sade
permitia se dizer e ser reconhecido como partcipe da Secretaria de Sade, ao
mesmo tempo em que estava afastado dela.

[...] isso um paradoxo e talvez essa fora de trabalho nossa tenha,
digamos, deixado a Secretaria de Sade despreocupada e sem uma
organizao de uma estruturao mais eficaz em relao s polticas
de sade (I 6).

[...] a gente tem uma parceria com o CETAD. Muitos Servidores
Pblicos do Estado esto no CETAD. A gente conta com o CETAD
como um brao da SESAB nessa questo... (G 6).

Em relao criao do Programa de Preveno ao Abuso de Drogas
(PREVDROGAS), ligado a SUVISA, segundo relato de um dos entrevistados, h
alguns anos, no primeiro governo de Paulo Souto, houve uma deciso da SESAB de
retirar os tcnicos do mbito da secretaria e coloc-los no mbito da Universidade.
Essa situao gerou grande desconforto, uma vez que alcanava financeiramente a
todos os profissionais. A alternativa para superar esta situao foi criar o
63

PREVDROGAS no mbito da Secretaria de Sade para que os profissionais
pudessem ser ali alocados, o que de fato ocorreu.
J no ltimo governo de Paulo Souto, a Coordenao de Sade Mental
convocou o CETAD para trabalhar mais prximo a ela, e o PREVDROGAS foi
alocado na Superintendncia de Gesto dos Sistemas e Regulao da Ateno
Sade (SURAPS) SESAB, sob a Coordenao da Sade Mental. No houve
publicao em dirio oficial, apenas uma mudana informal no organograma interno
da SESAB.
No governo de Jaques Wagner, a partir da organizao da rea Tcnica de
Sade Mental e da criao dos Grupos Tcnicos, o PREVDROGAS deixou de
funcionar e o GTAD passou a responder pelas questes referentes a lcool e outras
drogas no Estado da Bahia. Recentemente, esse GTAD desapareceu e o NAI
passou a responder s demandas de lcool e outras drogas do Estado.

[...] no h, nesse momento, sequer uma relao formal ou informal
entre o CETAD e o setor de lcool e outras drogas da SESAB,
porque do lado de l h um grande vazio, nesse sentido, em relao
ao lcool e outras drogas. Ento no d para fazer interlocuo,
tendo esse vazio do outro lado (I 6).

Com o fim do GTAD, a DGC ficou sem uma equipe de trabalho que
respondesse formalmente s demandas de lcool e outras drogas do Estado da
Bahia e conduzisse o processo de implementao da Poltica do Ministrio da Sade
para Usurios de lcool e outras Drogas. Esta situao tem como consequncia um
vazio em relao possibilidade de interlocuo sobre o tema, conforme alude o
entrevistado.
importante assinalar que, exceo da portaria 3283, de 11 de outubro de
1996, que cria o PREVDROGAS, todas essas mudanas ocorreram no mbito
interno da SESAB, sem publicao em dirio oficial.
O GTAD teve um importante papel na discusso e proposio de diretrizes
para ateno sade de usurios de lcool e outras drogas no Estado da Bahia.
Inicialmente foi composto por dois representantes do apoio institucional da rea
Tcnica de Sade Mental, uma assistente social, o coordenador do CETAD, o
coordenador do CAPS ad estadual, tendo sido conduzido por uma profissional da
SESAB, disponibilizada para trabalhar no CETAD.
64

A equipe do GTAD funcionava no CETAD e se reunia semanalmente. Nesses
encontros, eram discutidas as demandas que chegavam via SESAB ou diretamente
de instituies, setores e at de municpios. O GTAD analisava a solicitao,
formulava uma proposta de ao ou interveno e a encaminhava para a Diretoria
de Gesto de Cuidado que poderia viabilizar ou no o proposto. J as aes de
acompanhamento, formulao de projetos em lcool e outras drogas, vistoria de
CAPS ad, aperfeioamento, orientao ou discusso de temticas especficas da
rea eram feitas pelo prprio grupo, sem a necessidade de permisso/ viabilizao
da coordenao e/ ou diretoria. O representante do apoio institucional da rea
Tcnica de Sade Mental no GTAD funcionava como mediador, encaminhando para
o GTAD as demandas que chegavam SESAB e que eram referentes a lcool e
outras drogas e vice-versa.
Em dezembro de 2008, momento em que a rea Tcnica de Sade Mental
passava por vrias dificuldades relativas aos processos de trabalho, a coordenadora
do GTAD saiu de licena e este grupo foi se desfazendo aos poucos. Deixou de
funcionar estruturalmente no CETAD, e as questes de lcool e outras drogas
passaram a ser respondidas pelo NAI, principalmente pelo representante deste
ncleo que compunha o GTAD.

No governo Wagner, h uma transformao, a dissoluo do
PREVDROGAS e a criao do GT de lcool e outras drogas, que
teve sua passagem (refere-se pesquisadora), teve um pouco, de
certa forma, da minha passagem, mas de um modo, digamos assim,
muito pouco operativo e organizado, porque ele no assumiu, no
teve flego para assumir, efetivamente... Talvez pela aproximao
com o CETAD, pelas pessoas e pelo espao fsico, pelas
dificuldades que eu acho [que] a Coordenao de Sade Mental
teve, tudo isso nunca pde dar ao GT de lcool e outras drogas a
dimenso que ele efetivamente podia ter e precisava ter, no sentido
de cuidar do Estado da Bahia. O GT teria que tentar o cuidado ao
estado da Bahia. Eu me afastei do GT e, pelo que sei, mais
recentemente, esse GT desapareceu, sobretudo pela descontratao
dos apoiadores (I 6).

[...] a gente no fez um planejamento, a gente at tentou, estou
falando da gesto do GT, do grupo tcnico, acho que a gente at
tentou, mas a gente ficava amarrado com, pode chamar de vontade
poltica. Eu acho que a SESAB, hoje, se tem uma lacuna em sade
mental, tem uma lacuna imensa em lcool e drogas (I 7).

65

Na percepo dos entrevistados, o GTAD no conseguiu cumprir o seu papel
de articulador e condutor do processo de implementao da Poltica de lcool e
outras drogas no Estado da Bahia, na dimenso necessria problemtica que
envolve a questo. Atualmente, a rea Tcnica de Sade Mental est sendo
reorganizada, assim como a gesto das questes relativas ao campo da ateno a
usurios de lcool e outras drogas, atravs do PREVDROGAS, est sendo revista.
Outro dispositivo importante na conduo das propostas de ateno sade
integral de usurios de lcool e outras drogas no Estado da Bahia o CAPS ad/
Pernambus, dispositivo implantado em 12 de julho de 2004, sob gesto estadual.
41

As relaes entre o CAPS ad/ Pernambus e a Secretaria de Sade do Estado da
Bahia (SESAB) ocorriam principalmente atravs da rea Tcnica de Sade Mental e
o GTAD. Era uma relao marcada por tenses, especialmente em funo da
fragilidade das relaes de trabalho e da incerteza quanto ao futuro do servio,
considerando a anunciada municipalizao.
42

A Coordenao do CAPS ad representava este servio no GTAD, compondo
a equipe e participando ativamente das decises e propostas de trabalho. Apesar
disto, segundo um dos entrevistados, a relao entre estas instncias era marcada
por dificuldades de dilogo, deficincia no apoio e falta de clareza quanto ao papel
de cada uma em face da implementao da poltica de lcool e outras drogas no
Estado da Bahia.

[...] ficava uma lacuna entre essa relao de CAPS ad e GT... Ficava
parecendo que o GT mandava e o CAPS ad executava... Parece que
as pessoas esto pensando... e no chamam a equipe que poderia
formar pessoas, a equipe que tem experincia... Apoio dos gestores
no. Dos tcnicos da SESAB, a gente tinha x e y, mas no era
suficiente. A gente no teve esse apoio no. Todos os projetos
apresentados viraram... No sei nem qual foi o andamento [...].
Porque assim que os projetos iam, no era lanada uma

41
A criao deste servio fazia parte da [...] estratgia da poltica estadual de sade mental que
previa a criao de trs CAPS docente-assistenciais no municpio de Salvador, que funcionariam
como centros de referncia em sade mental sob a gesto estadual. Para implementao do CAPS
ad foi firmada uma parceria entre a Secretaria da Sade do Estado da Bahia (SESAB) e a
Universidade Federal da Bahia (UFBA), atravs do Centro de Estudos e Terapia do Abuso de Drogas
(CETAD) (ALVES, 2009,111p.).
42
Apesar do apoio e da cooperao entre a gesto estadual de sade mental e o servio, a relao
entre estas duas instncias vinha sendo marcada por algumas tenses. A principal questo
apresentada pelos profissionais referia-se precarizao das condies de trabalho. Com salrios
atrasados pelo perodo de trs meses, no incio de 2007, a equipe manifestava um sentimento de no
valorizao e reconhecimento pelo trabalho realizado. Outro efeito produzido por esta situao era a
sensao de incerteza quanto ao futuro do prprio servio, o que incidia na motivao de toda a
equipe. (ALVES, 2009,115p.).
66

contraproposta, [no se dizia] vamos sentar pra conversar sobre
isso, era uma coisa de enviar e ficar... No tinha uma conversa... (I
7).

Esta falta de apoio e posicionamento dos gestores da SESAB em relao aos
problemas e propostas apresentados pelo CAPS ad agravava o descrdito e a
desconfiana da equipe, principalmente diante da perspectiva de municipalizao
que, no momento da coleta de dados, j havia se concretizado.
A implementao da poltica de lcool e outras drogas exigia articulao
intersetorial, interna e externa organizao. Na SESAB, conforme previsto na
poltica, os setores que prioritariamente deviam incluir aes de Sade Mental seria:
a Educao Permanente, considerando a importncia da capacitao e formao de
profissionais para trabalhar com o tema; a DGRP, que coordena a implantao de
leitos psiquitricos e para alcoolistas nas unidades da Rede Prpria e a DAB, que
deve incluir as aes de Sade Mental/ lcool e outras drogas nos seus processos
de trabalho.
Em relao Educao Permanente, a Poltica de Sade a contempla como
uma poltica transversal, considerando que esta deve estar presente e trabalhando
de forma integrada com todas as outras reas. Na DGC, o trabalho com a educao
permanente comeou estrategicamente pela sade mental, mas, em relao a lcool
e outras drogas, no foi construda uma proposta especfica.

[...] ns deveramos ter trabalhado muito mais conjuntamente. Ns
no temos nenhuma proposta da educao permanente da SESAB
na poltica de lcool e outras drogas... Essa gesto no teve
capacidade ainda de construir uma proposta de educao
permanente para sade mental, atendendo as demandas de lcool e
outras drogas com todas as particularidades que elas tm, por falta
de deciso poltica... (G 8).

Em relao qualificao, apostamos num processo de educao
permanente dos diversos GTs, embora [este processo] ainda seja
aqum do necessrio, por tudo o que j foi dito (dificuldades de
priorizao pela SESAB, contratos precrios de trabalho, mudanas
frequentes, falta de material) (G 9).

Houve um esforo na constituio da rea Tcnica de Sade Mental para
garantir a proposta da educao permanente presente em todos os nveis e grupos
67

de trabalho, porm faltou investimento da gesto SAIS e DGC para a sua
viabilizao.
Em relao ateno bsica, a articulao com os servios ocorre de forma
pontual, ainda que esteja presente no discurso dos coordenadores de CAPS ad e
dos tcnicos e gestores da SESAB a necessidade dessa articulao no sentido de
concretizao da ateno integral.

De forma insuficiente, atualmente atendendo muito mais a
solicitaes das unidades de sade da famlia e unidades bsicas de
sade. As atividades mais desenvolvidas no momento so palestras
e feiras de sade junto a estas unidades para a comunidade local (I
1).

Matriciamento um dos objetivos da equipe do CAPS ad. A equipe
vem tentando, mas, por termos somente a equipe mnima, fica muito
complicado conseguir realizar essa atividade de forma mais intensa
no municpio (I 4).

Neste sentido, o papel da SESAB seria o de fomentar essa articulao,
criando condies para que ela se efetive. Para tanto, a articulao entre a rea
Tcnica de Sade Mental e a Diretoria de Ateno Bsica se torna uma condio
indispensvel. Entretanto, essa relao ainda muito frgil, no havendo
efetivamente integralidade e transversalidade nas aes desenvolvidas.

[...] pessoas da ateno bsica colocam como uma das linhas de
ateno a sade mental e lcool e drogas. um tema que est em
outros nveis de gesto, em outros setores da gesto, outras reas,
mas que ainda no chegou a um dilogo para poder pensar em
conjunto (G 2).

A ateno bsica tem um modelo de interveno nas regies que
ainda acontece de forma separada da sade mental... Nem na
poltica estadual de sade mental, nem na poltica estadual de
ateno bsica, isto est organicamente construdo. O projeto
previsto das linhas de cuidado j garante esta interlocuo (G 8).

A aproximao que existe entre as duas diretorias refere-se ao modelo de
gesto implantado, considerando que a DAB tambm trabalha com a estratgia do
Apoio Institucional e est em processo de implantao das linhas de cuidado que
iro incluir a Sade Mental.

68

[...] est prevista a implantao da linha de cuidados de sade
mental para o ano que vem, sendo que j foi iniciado um primeiro
movimento, o de estar pensando nas linhas guias... O que vai
estreitar esse vnculo , de fato, a promoo de uma maior
articulao e a construo dessa linha guia de sade mental para a
implantao da linha de cuidados em sade mental, que vai ser feita
entre a DAB e a DGC, partindo da DAB, porque a linha de cuidado
um projeto, na verdade, pensado pela DAB (G 5).

Importante apontar que a incluso das aes de Sade Mental/ lcool e
outras Drogas na ateno bsica ocorrer a partir de um projeto da DAB e no por
um movimento efetivo da rea Tcnica de Sade Mental.
Em relao implantao de leitos psiquitricos em Hospitais Gerais, a
estratgia da DGC foi transferir um tcnico da Sade Mental que tambm era o
coordenador de SM no governo anterior para a Diretoria de Gesto da Rede
Prpria (DGRP), com a responsabilidade de colocar na agenda desta Diretoria os
assuntos relativos Sade Mental.
O processo para implantao dos leitos psiquitricos em hospitais gerais foi
iniciado na gesto anterior a partir da desativao de dois Hospitais Psiquitricos, a
Casa de Sade Ana Neri e o Sanatrio Bahia, quando a Autorizao de Internao
Hospitalar (AIH) desses hospitais foi disponibilizada para que nove municpios do
Estado da Bahia implantassem esses leitos. Desses nove, apenas um conseguiu
implantar. Essa situao est sendo analisada pela DGRP, ainda sem resultados
prticos.

[...] Foram desativados hospitais privados conveniados ao Estado, e
ns conseguimos a AIH desses hospitais para que nove municpios
do Estado da Bahia implantassem leito psiquitrico do Hospital Geral
e servios residenciais teraputicos. Desses nove, apenas um
municpio implantou, o de Ibicara, que implantou dois leitos
psiquitricos. Esses recursos j esto sendo passados para esses
municpios desde a gesto anterior, e no conseguimos ainda fazer
uma gesto com esses oito outros municpios para saber onde esses
recursos esto sendo aplicados e se vamos manter realmente esses
recursos destinados a isso (G 4).

As dificuldades para a viabilizao deste processo so repetidas pelos
entrevistados e se referem superlotao dos hospitais gerais, falta de espao
fsico para implantao de leitos psiquitricos, ao despreparo da equipe para tratar
desta populao.

69

No h uma resistncia absoluta no sentido de que no se far isso,
h um interesse de que se faa isso. Entretanto, h argumentos que
surgem nessa direo: a clnica dos hospitais est superlotada; os
hospitais no tm espaos fsicos adequados para acolher, nesse
momento, leitos psiquitricos; e outra coisa que sempre se coloca
como o argumento a falta de capacitao desses profissionais da
rea de sade para fazer esse tipo de atendimento (G 4).

Apesar da afirmao do entrevistado de que no h uma resistncia absoluta
a esse processo, os argumentos proferidos e a realidade encontrada nos hospitais
apontam para a no implantao dos leitos nos Hospitais Gerais do Estado. A
soluo encontrada a implantao de leitos de desintoxicao nos hospitais da
rede que esto em processo de construo.

[...] mais fcil a gente colocar leitos para conformar rede nos
hospitais que esto sendo construdos, com as equipes que vo ser
contratadas agora do que fazer isso em hospitais que j existem, que
no esto com esses leitos previstos, j esto superlotados e que
no vo, efetivamente, to facilmente, abrir leitos para
desintoxicao. Ao passo que em um hospital que est sendo
construdo agora, a gente consegue, dentro do prprio projeto de
perfil do hospital, j deixar isso definido e a, a equipe que entrar, j
entra sabendo que existem esses leitos. Ento, essa uma proposta
que a superintendncia tem encabeado, o superintendente, tem se
mostrado no s simptico ideia, mas imbudo mesmo de garantir
que tenha esses leitos nos hospitais que esto sendo construdos (G
6).

No discurso dos entrevistados, fica evidente que a resistncia dos
profissionais de sade seja em funo do despreparo para tratar dessa populao,
seja em funo dos preconceitos e estigmas que permeiam o imaginrio social em
relao ao usurio de lcool e outras drogas o principal motivo para a no
implantao de leitos para desintoxicao nos hospitais da rede prpria.
Enquanto esse impasse no resolvido e os hospitais da rede prpria no
so construdos, as equipes dos CAPS vo contornando as situaes de crise dos
usurios com os recursos que so oferecidos efetivamente pela rede de sade.

[...] no temos os leitos psiquitricos necessrios para o suporte
necessrio, e o especializado da regio nem sempre est recebendo
paciente. Ento, realmente, s vezes, nos vemos na situao de no
podermos fazer muito, apenas contornar a situao com os recursos
que nos so oferecidos (I 2).

70

Destaca-se que, se o Estado da Bahia no consegue implantar leitos
psiquitricos em Hospitais Gerais e leitos de desintoxicao para alcoolistas,
conforme preconiza o Ministrio da Sade, a consequncia uma situao de grave
desassistncia aos usurios.
Importante ressaltar que, nesse processo, a relao dos municpios com a
SESAB foi caracterizada pelos coordenadores de CAPS ad pela falta de clareza ou
pelo desconhecimento em relao a uma poltica ou s diretrizes na ateno a
usurios de lcool e outras drogas. O apoio da SESAB aos municpios, quando
ocorreu, foi no sentido da formao e capacitao da equipe, principalmente para o
trabalho na perspectiva proposta pela reduo de danos, mas ele no era suficiente.

Eu particularmente j tive contatos com algumas pessoas de l, do
GT de lcool e drogas, mas nunca conversamos sobre algo
especfico quanto poltica e diretrizes (I 5).

J recebemos uma capacitao de dois dias, que ficou de ser
continuada, porm, nem mesmo as reunies de coordenaes dos
CAPS ad com a rea tcnica continuaram acontecendo. Recebi um
apoio muito grande de profissionais da rea tcnica de lcool e
outras drogas no que diz respeito s aes de reduo de danos que
estamos desenvolvendo no municpio (G 3).

Essa posio corroborada pelos representantes da SESAB, que consideram
as aes de capacitao realizadas pela SESAB GTAD, os encontros com
coordenadores de CAPS ad do Estado da Bahia, como uma aproximao do GTAD
com os CAPS ad do estado. As discusses sobre essa temtica com gestores e
trabalhadores coordenada pelos apoiadores institucionais nas macrorregies,
dentre outras aes, contriburam para o desenvolvimento e a construo de aes
de lcool e outras drogas nos municpios.
Para alm das aes de capacitao, existia um incentivo da SESAB para os
municpios que podem ter CAPS ad pelo critrio populacional , no sentido da
orientao, da importncia desse servio para a comunidade, da articulao com o
Ministrio da Sade, do encaminhamento de material informativo. Para os
municpios que no podem ter CAPS ad, falta uma aproximao da gesto estadual
no sentido de incentivar o desenvolvimento de aes de lcool e outras drogas, j
que esta a situao da maioria dos municpios do estado e, nesse sentido, pouco
se tem avanado.
71

Os prprios cursos que foram feitos na SESAB tiveram algumas
discusses que colaboraram tambm com esses servios... Eu diria
que existe um apoio da SESAB para os municpios que podem ter
CAPS ad, aqueles que tm populao e que no tem o CAPS ad
ainda. Existe um incentivo, no um incentivo financeiro, mas [no
sentido] de buscar fazer contato com o Ministrio da Sade, dizer,
olhe s, voc pode. importante que se tenha servios por essas
razes, mas falta ainda na SESAB se pensar [em] uma possibilidade
de incentivo, de estmulo de aes de lcool e drogas para os
municpios que no podem ter CAPS ad, que a maior parte do
estado, e, nesse sentido, a gente no caminhou muito, no tem uma
ao bem definida e clara para poder trabalhar com esses municpios
(G 2).

Por outro lado, considera-se que, apesar do efeito positivo das aes de
capacitao e apoio implementadas pela SESAB, esse no tem sido um processo
contnuo na medida em que no se conseguiu construir uma proposta consistente de
educao permanente para a sade mental.
Para um dos entrevistados, no h qualquer apoio financeiro da SESAB,
estando na esfera poltica o apoio que efetivamente tem sido dado aos municpios:

O apoio da SESAB (leia-se rea Tcnica de Sade Mental) era
poltico (como j foi dito em questes anteriores) e no financeiro,
por maiores que tenham sido os esforos para que se destinasse
recursos financeiros para os municpios implantarem aes e
servios, considerando que se deveria ter uma poltica de induo de
servios com incentivo estadual para implantao de CAPS III, por
exemplo (G 9).

Essa opinio corroborada por um dos coordenadores dos servios que
considera a necessidade de mais apoio e investimento por parte das trs esferas de
governo no processo de implementao da poltica de lcool e outras drogas no
Estado da Bahia:

Quanto aos gestores, embora tenhamos o apoio da gesto municipal,
precisamos de um maior incentivo e investimento; o mesmo em
relao gesto estadual e federal. A comunidade a grande mola
propulsora do nosso trabalho pelo reconhecimento e incentivo ao
trabalho desenvolvido (I 1).

H demanda de uma presena mais forte do Estado junto aos municpios,
seja no sentido do apoio tcnico, seja mais objetivamente no processo de
financiamento de servios de maior complexidade e que necessitam de mais
72

investimento, a exemplo de CAPS III, dispositivo importante na proposta da Reforma
Psiquitrica e que, no contexto baiano, est instalado somente no municpio de Feira
de Santana e de Alagoinhas.
Um aspecto importante a ser considerado na Capacidade de Governo refere-
se experincia e habilidade dos tcnicos da SESAB para conduzir programas e
aes em lcool e outras drogas. Uma parte dos entrevistados considera que,
atualmente, existem srias limitaes de pessoal, com a sada dos apoiadores
institucionais e o fim do GTAD.

Ns tnhamos apoiadores no GT de lcool e drogas que davam conta
[...]. Hoje, efetivamente, ns estamos com limitaes srias por no
contar com os apoiadores e no estar com o GT funcionando (G 6).

Por outro lado, o CETAD colocado como um parceiro que tem em sua
equipe muitos profissionais da SESAB, com habilidade e experincia para conduzir a
poltica de lcool e outras drogas do Estado da Bahia.

Se voc considerar que ns do CETAD somos a equipe tcnica pela
SESAB, minha resposta sim e no: sim, se voc considerar os
dispositivos que tem por a, como ns do CETAD, como os tcnicos
do CAPS, como algumas outras pessoas; mas no, se voc pensar
que essas pessoas esto, cada uma, remando no seu barco. No h
uma proposta, uma poltica coordenada do estado para que a gente
chegue enquanto estado ao poder (I 6).

Eu acho que sim, acho que eram pessoas tecnicamente capacitadas,
inclusive, pessoas que foram... [Em] todos os grupos, foram inscritas
pessoas, tanto as que estavam na assistncia, como pessoas que
pudessem estar na gesto, mas com capacidade para conduo
dessa poltica. Isso sem dvida... So pessoas, inclusive, que
conduzem a poltica, j h algum tempo, de lcool e drogas no
estado da Bahia (G 4).

Um dos entrevistados concorda que o grupo do CETAD tem preparo para
implementar a poltica, embora considere os limites existentes do ponto de vista
quantitativo (profissionais) e do vnculo, que fazem com que as demandas dos
municpios no sejam atendidas.

Hoje a SESAB est enfrentando um momento muito difcil porque
esse grupo (CETAD) tem limites do ponto de vista quantitativo, do
vnculo, que no atende minimamente as demandas que a gente tem
73

no estado, principalmente se a gente for considerar as demandas
que vm dos centros urbanos maiores, Salvador, Feira de Santana.
O grupo que ns temos um grupo muito bom, mas para se
implementar uma poltica, ns deveramos ter um grupo muito mais
ampliado, e de preferncia com vnculo efetivo (G 8).

Quanto capacidade da Sade Mental/ SESAB de mobilizar recursos
administrativos e tcnicos (informaes) para implementao das aes de lcool e
outras drogas, uma parte dos entrevistados considera que a DGC est com uma
estrutura frgil e somente conseguiria mobilizar esses recursos contando com auxlio
dos parceiros, como o CETAD. Um dos entrevistados, por exemplo, declara:
Mobilizar a gente consegue porque [contamos com] os parceiros, como CETAD, [j]
a estruturao da poltica algo que precisa de algum que a orquestre. (G 6)

No, no tem material humano nem equipe para fazer isso no,
teriam que recorrer a servios que hoje so [feitos a partir de]
parcerias e articulao com outros. Para a SESAB bancar isso..., no
bancaria no, porque no tem como (G 3).

Por outro lado, considerando a municipalizao do CAPS ad/ Pernambus e a
sada dos apoiadores institucionais, verifica-se uma indefinio em relao ao
quadro de pessoal da rea Tcnica de Sade Mental que poderia inviabilizar a
mobilizao de recursos tcnicos. Em relao possibilidade de mobilizao da
equipe do CETAD enquanto recurso tcnico, acredita-se ser necessrio um dilogo
mais efetivo em funo de modelos de trabalho diferenciados.

Hoje ela no conseguiria fazer essa mobilizao profissional. Hoje a
gente tem, acho que, dois ou trs tcnicos na rea de sade mental
trabalhando na SESAB... lcool e drogas, a gente no tem ningum
com experincia: as pessoas que esto l no tm experincia com
lcool e drogas, nunca trabalharam com essa questo... (I 4).

No momento, no sei... Hoje, com essa conjuntura que est a, eu sei
que ns temos recursos financeiros da sade mental que d para
aplicar na educao permanente. Agora, se voc me perguntar sobre
o quadro de tcnicos que eu vou contar hoje para elaborar e
viabilizar algumas propostas que esto guardadas, eu no sei,
porque existe uma indefinio de composio do quadro de
profissionais da sade mental que pode dificultar ou at inviabilizar...
Existe um modelo de trabalho no CETAD que entra muito em choque
com o que a gente prope na sade mental como um todo e nas
outras reas (G 8).

74

No h consenso entre os entrevistados no que diz respeito capacidade
tcnica da SESAB para a implementao da Poltica de lcool e outras drogas no
Estado da Bahia.
Outro aspecto a ser considerado para implementao de polticas, no que se
refere capacidade de governo e que foi destacado como um problema na SESAB
pela maioria dos entrevistados, relaciona-se aos Recursos Humanos necessrios
implementao da Poltica de Sade Mental/ lcool e outras Drogas no Estado da
Bahia. A forma como a SESAB, na gesto atual, tentou estruturar seu quadro de
profissionais para trabalhar na Sade Mental era dificilmente sustentvel. A
fragilidade dos vnculos trabalhistas interferiu sobremaneira na execuo das
propostas de trabalho, considerando que a equipe dos apoiadores institucionais vivia
sob ameaa de esfacelamento, com um contrato terceirizado e que gerava muita
desestabilizao, o mesmo ocorrendo em relao aos trabalhadores dos CAPS, com
mudanas frequentes na composio das equipes de trabalho.

O quadro tcnico, se fosse permanente, com vnculo decente de
trabalho, teria sido suficiente. Mas, como a maioria tinha vnculo
provisrio e precrio, sob ameaa permanente de trmino do
contrato de trabalho, muitas aes tornavam-se inviveis pela falta
de um quadro tcnico para dar conta das diferentes demandas... Na
verdade, a falta de uma poltica de RH era um impeditivo para a
implementao da poltica! (G 9).

A atual poltica de Recursos Humanos da SESAB no atende as
necessidades que a ateno aos usurios de Sade Mental exige. Na opinio dos
entrevistados, a prioridade dos gestores so as unidades de ateno especializada e
os hospitais de Emergncia. Alm disso, so poucos os profissionais preparados
para trabalhar na gesto que tm um conhecimento da Poltica de Sade Mental e
do lugar de lcool e outras drogas dentro dessa poltica e/ ou do prprio movimento
da Reforma Psiquitrica.
Esta situao, aliada a falta de sustentabilidade dos processos de trabalho, a
falta de liderana e de planejamento das aes, tem corroborado para fragilizar a
capacidade de governo para a implementao da Poltica de Ateno a usurios de

75

3.4 Governabilidade

A governabilidade refere-se possibilidade de ao e ao controle dos efeitos
da ao (MATUS, 1996:60). Considera as relaes de poder internas e externas
organizao, a capacidade de mobilizao do governante em relao sociedade
civil e aos grupos de interesse no sentido de fazer com que a correlao de foras e
poder seja favorvel a implementao das suas propostas de governo.
O texto da Lei 10.216, de 06 de abril de 2001
43
, marco legal da Reforma
Psiquitrica, corroborou com os princpios bsicos do Sistema nico de Sade,
garantindo aos usurios do sistema de sade mental, incluindo os usurios de lcool
e outras drogas, a universalidade de acesso em todos os nveis de assistncia.
Prope uma rede de cuidados regionalizada, hierarquizada e integrada, que enfatiza
a descentralizao do atendimento ao recomendar que a ateno ao usurio seja
feita atravs de servios mais prximos do seu convvio social, configurando redes
assistenciais atuantes a partir da cultura local, intervindo tanto nas desigualdades
quanto nos preconceitos existentes, modelando de forma equnime e democrtica
suas aes s necessidades e demandas de sade dos sujeitos.
Os princpios ticos que pautam a proposta das reformas sanitria e
psiquitrica no que diz respeito a uma assistncia digna, humana e universal
parecem ser consenso entre os entrevistados, sejam eles representantes da
sociedade civil, tcnicos ou gestores de diferentes reas. A discordncia parece
estar na defesa, por parte de um grupo, de uma sociedade sem manicmios,
enquanto a outra parte defende a internao como um recurso possvel e, at,
necessrio, confiando na possibilidade da existncia de um hospital psiquitrico
humanizado.

Quando a gente fala em atender os usurios de sade mental de
forma mais humana, mais digna, fora do hospcio, a gente consegue,

43
A Lei 10.216 redireciona a assistncia em sade mental, priorizando a oferta de tratamento em
servios de base comunitria, dispe sobre a proteo e os direitos das pessoas com transtornos
mentais. BRASIL, Ministrio da Sade. 2001. Lei n
o
. 10.216, de 6 de abril de 2001. Dispe sobre a
proteo e os direitos das pessoas portadoras de transtornos mentais e redireciona o modelo
assistencial em sade mental. (BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria-Executiva. Secretaria de
Ateno Sade. Legislao em sade mental: 1990-2004. 4. ed. rev. e atual. Braslia: Ministrio
da Sade, 2004. p. 17-20).

76

do ponto de vista tico, at afinar as concepes. Quando a gente
radicaliza um pouco mais e defende uma tica que valorize seres
humanos, inclusive com suas diferenas em todos os sentidos, a
gente no se afina muito no... (G 8).

Essa diferena de opinio entre grupos que trabalham no mesmo campo tem
como consequncia uma polarizao e uma efetiva diviso de profissionais da
sade, sociedade civil e governo que no conseguem estabelecer um dilogo e
definir democraticamente diretrizes para a ateno em sade mental e lcool e
outras drogas no estado da Bahia.

[...] existem diferenas de opinio, por exemplo, em relao
internao psiquitrica, quanto existncia ou no de um hospital
psiquitrico que acho que est mais no imaginrio que na vida real,
que dos que so a favor e os que so contra a Reforma
Psiquitrica... Eu acho que essa polarizao acabou forando
efetivamente essa diviso (G 6).

[...] se tentaram alguns dilogos que no tiveram sucesso... No
tenho a menor dvida de que a prpria fissura que a gente observa
no campo da Sade Mental, de um lado profissionais da rea Mdica
e [do outro] os demais profissionais, foi um carro chefe. Isso o tempo
inteiro estava no meio das coisas, o tempo todo. Essa confrontao
ganhou um peso ideolgico muito maior do que, at mesmo, a
capacidade que as pessoas tiveram de buscar concretamente, na
realidade, o que estava acontecendo e como estava impactando o
servio. Ento, ganhou o peso de ideologia e isso, infelizmente, no
foi possvel contornar... (MS 1).

Na opinio de um dos entrevistados, essa questo permeada por
preconceitos e estigmas que sutilmente se reproduzem no interior da SESAB, j que
os profissionais de sade so, antes de tudo, sujeitos sociais pertencentes a uma
cultura que exclui e discrimina o diferente, o louco e o drogado.
[...] aqui dentro se reproduzir de forma sutil e, s vezes no to
aparente, os preconceitos relacionados aos estigmas que a Sade
Mental suscita na populao. A tendncia de que se reproduza no
mbito de uma Secretaria de Sade, na qual os tcnicos no so
pessoas que esto fora dessa cultura, fora dessa sociedade... (G 4).

No plano interno, possvel afirmar que a dificuldade de dilogo entre os
diversos atores que compem o campo da sade mental, sejam eles representantes
da sociedade, profissionais ou gestores, compromete a governabilidade.
77

No grupo focal realizado com 9 apoiadores institucionais da Sade Mental
SESAB, foi realizada inicialmente uma exposio com as definies sobre os
poderes Tcnico, Administrativo e Poltico. E, em seguida, foi utilizado o quadro
abaixo para preenchimento individual sobre a distribuio do poder na SESAB em
relao Sade Mental e, mais especificamente, nas questes relativas a lcool e
outras drogas, onde os vrios X (no mnimo de 1 e no mximo de 5) refletem como
o poder est distribudo em diversos mbitos.

QUADRO vi Tipos de poder

Tipos de poder/
Setor
Poder
Tcnico
Poder
Administrativo
Poder
Poltico
CETAD/ UFBA 44 27 32
CAPS ad/ SESAB 38 20 26
GT AD 41 18 22
rea Tcnica de
Sade Mental
24 23 26
DGC 14 28 22
SAIS 14 32 23
Secretrio de
Sade
19 38 36
SINDSADE 16 15 28
SINDMED 16 20 27
AMEA 15 10 30
NESM 25 13 34
APB 21 19 32
Outros... CREMEB 2 1 2

O primeiro ponto destacado pelo grupo foi a dificuldade de analisar
separadamente os trs poderes, considerando que eles esto articulados de tal
forma que um consequncia do outro. O poder tcnico reflete a apropriao do
78

conhecimento e contribui para a capacidade de persuaso e de mobilizao, ou
seja, para o poder poltico que, por sua vez, vai garantir o poder administrativo.

[...] a questo do poder tcnico [est] muito ligada questo
poltica... Enquanto voc tem mais conhecimento, voc consegue, de
alguma forma, persuadir as pessoas para acreditar no que voc est
falando... O CAPS ad o poder tcnico, ele viu que era interessante
a abertura de servios. Entretanto, quem vai possibilitar a
implementao dessa situao o poder administrativo e quem, no
final, vai bater o martelo o poder poltico. Na verdade, quem vai
dizer vamos implementar essa poltica aqui, so os polticos (GF)
44

Como possvel verificar no Quadro, h uma concordncia entre os
apoiadores institucionais de que, em relao poltica de lcool e outras drogas, o
poder tcnico est mais concentrado nos servios CAPS ad e CETAD e no GTAD
enquanto que relacionado ao saber fazer especfico destes profissionais.

[...] O poder tcnico aumentado na medida em que a gente vai para
os servios... Eu dei at um destaque maior ao poder tcnico, as
entidades, GT, as reas tcnicas de uma forma geral, academia, [o
que fez com que], paralelamente, o poder administrativo e poltico
diminussem de forma considervel e o contrrio tambm. Eu percebi
que, na medida em que eu aumentei o poder poltico, at mesmo
administrativo das instituies aqui apontadas, o poder tcnico foi
automaticamente diminuindo... (GF).

O poder poltico mencionado em relao capacidade de determinado ator
ou instituio em mobilizar os diversos atores e a sociedade como um todo. O
secretrio de sade foi o exemplo mais citado de poder poltico, sendo seguido,
empatado, pela Associao Psiquiatria da Bahia (APB) e pelo Ncleo de Estudos
pela Superao dos Manicmios (NESM), seguidos, por sua vez, pelo CETAD. H
uma associao entre o poder tcnico e o poder poltico, considerando que o poder
tcnico, quando legitimado pela sociedade principalmente quando respaldado pela
academia tambm empoderado politicamente.

[...] o Secretrio de Sade tambm tem um grande poder de
mobilizao, muito embora eu no coloque aqui ele como a pessoa
que tem um saber tcnico. Ele, atravs do servio, pode mobilizar,

44
O entrevistado confunde o poder poltico com o poltico, apesar da definio explicitada pela
pesquisadora no incio do grupo focal, na qual o poder poltico refere-se capacidade do gestor em
mobilizar grupos sociais, manipular recursos, s informaes que acumulam determinadas pessoas,
grupos sociais e/ ou instituies.
79

por ser uma pessoa que tem uma visibilidade grande, tem um poder
poltico grande... E o CETAD, intermedirio. O CETAD, pela
expresso tcnica que tem, ainda um servio que consegue
mobilizar, ter acesso administrativo, recursos para que consiga... E a
tem a ver com o nvel de poder poltico, porque o nvel de poder
poltico fica totalmente atrelado ao administrativo (G 2).

[...] eu coloquei aqui a APB com quatro estrelinhas porque o poder
tcnico dela bastante grande, no sentido de que a APB um
espao institucional legitimado para falar sobre Sade Mental de uma
forma geral... E na medida em que a gente legitima esse discurso,
esse saber tcnico empodera, e automaticamente o poder poltico
sobe de uma forma arrasadora... Eu coloquei um destaque aqui para
o NESM, grupo de estudos, que uma entidade, uma instituio
bastante representativa em tudo que diz respeito sade mental no
estado, e a lcool e drogas eu pressuponho que tambm,
principalmente porque est vinculado academia, e academia de
uma forma geral o lcus privilegiado para esse exerccio do saber...
(MS 1).

O poder administrativo relaciona-se capacidade de mobilizar recursos para
a implementao da poltica. Nas entrevistas, mais uma vez, o poder administrativo
do secretrio de sade foi destacado, tendo sido seguido pela SAS, pela DGC e pelo
CETAD, estes dois ltimos com a diferena de apenas um ponto. No Quadro,
possvel verificar que o poder administrativo fica mais forte nos nveis mais altos da
gesto. Considera-se ainda que, se os recursos administrativos no so
disponibilizados, devido incompetncia ou falta de prioridade, e no ausncia
de poder.

[...] as instncias na Secretaria de Sade, a SAIS e a DGC, eu
acredito que so onde est mais concentrado o poder administrativo
de mobilizar esse recurso. E a eu concordo com X, se no
mobilizam mais uma questo de incompetncia, hoje, de no
colocar aquilo como prioridade do que uma questo de no ter esse
poder (GF).

Em relao ao poder institucional, o CETAD teve a maior pontuao de Poder
Tcnico de todo o quadro, sendo reconhecido por todos enquanto detentor de um
saber no campo de lcool e outras drogas. A alta pontuao do CETAD referente ao
Poder Poltico justificada pelo seu poder de mobilizao, pela sua capacidade de
convocar pessoas para discutir o tema e tambm devido forte figura do seu diretor,
professor da UFBA, sempre presente nos meios de comunicao, discutindo a
problemtica que envolve o consumo de SPAs.
80

No h unanimidade em relao ao poder administrativo do CETAD, porm, a
alta pontuao recebida justifica-se pelo grande poder tcnico e poltico que possui,
o que lhe possibilita captar recursos para implementao de aes clnicas e,
principalmente, de formao de recursos humanos para o campo de lcool e outras
drogas.

[...] o lugar privilegiado, obviamente, o CETAD, nos trs pontos,
porque ele tem um poder tcnico, tem o apoio administrativo, tem
algumas formas de lidar com essa burocracia, atravs de projetos
para captar recursos para implementao de vrios projetos de
trabalho. Quando o CETAD fala alguma coisa, quando o CETAD,
Nery
45
ou alguma pessoa do CETAD, digamos que isso se
transforma em uma verdade. Ento, est muito ligada questo do
poder tcnico com a questo poltica. [...] no tem como a gente no
vincular a pessoa. No tem como pensar no CETAD e no pensar
em Nery (GF).

O CAPS ad/ Pernambus teve seu Poder Tcnico reconhecido, seu poder
poltico considerado relativo e seu poder administrativo avaliado como pouco. H
uma concordncia do grupo de que o maior poder existente nos servios o Tcnico
e ele pode contribuir para uma capacidade de mobilizao social do servio,
aumentando seu poder poltico e at administrativo. Todavia, em relao ao CAPS
ad, essa possibilidade no parece ter sido muito explorada pelo servio.

[...] o CAPS ad, eu coloco como uma entidade que tem um poder
tcnico, poderia ter um poder administrativo, e um poder poltico que
no foi usado enquanto nico CAPS ad de Salvador, nos ltimos
quatro anos. Eu acho que ele tinha mais fora do que usou (GF).

O GTAD teve alta pontuao para Poder Tcnico, quase se aproximando do
CETAD, porm, pouco poder poltico e administrativo. A proximidade do GTAD com
o CETAD, funcionando nestas instalaes e a distncia da SESAB, pode justificar o
grande poder tcnico e o pequeno poder poltico e administrativo referido pelo grupo.

O GTAD tinha um grande poder tcnico muito [em funo] do poder
do CETAD, [por isso] que teve praticamente a mesma pontuao que
tem o CETAD. O GTAD tinha o poder poltico, tinha o poder tcnico

45
Antonio Nery Alves Filho, mdico, psiquitra, fundador e diretor do CETAD- UFBA, Professor
Associado da Universidade Federal da Bahia, Professor da Faculdade Ruy Barbosa, Professor da
Sant Mentale Au Qubec, Membro da Cmara Tcnica do Conselho Nacional de Polticas sobre
Drogas e Associado do Grupo Interdisciplinar de Estudos Sobre Substncias Psicoativas.
81

na mo e poderia ter usado melhor o poder administrativo e o poder
poltico (GF).

Na rea Tcnica de Sade Mental, os trs poderes esto praticamente
equiparados e relativamente baixos. O poder poltico, apesar de pequeno, pode ser
justificado uma vez que a DGC e a rea Tcnica de Sade Mental representam o
Estado, que poltico por essncia. O poder tcnico representado pelos
apoiadores institucionais, que detm reconhecido saber em Sade Mental e
relativamente no campo de lcool e outras drogas, por isso destacam-se na rea
Tcnica de Sade Mental, sendo mais baixo na DGC como um todo. O poder
administrativo est l, na SESAB, na gesto.
A SAIS tem uma baixssima pontuao referente ao Poder Tcnico, um poder
poltico relativamente pequeno para a importncia da posio da superintendncia
na SESAB, o que pode ser explicado pela figura do Superintendente que, para
muitos dos entrevistados, no apoia a Reforma Psiquitrica.

A sade mental conquistou grande espao na DGC, sendo uma
prioridade, mas o mesmo no aconteceu na SAIS e na SESAB em
geral. Um dos motivos que atribuo a esta no prioridade da Sade
mental na SAIS [o fato de] o superintendente no acreditar na
Reforma Psiquitrica e ter vrias crticas ao movimento da luta
antimanicomial (GF).

[...] coloquei um pouco menor porque eu acho que a
superintendncia, a figura da superintendncia, gera muita
divergncia, ento no tem um poder poltico to grande... (GF).

O Poder Administrativo foi o segundo maior do quadro, superado apenas pelo
Secretrio de Sade, e isso pode ser justificado pelo poder de manipular recursos
inerentes Superintendncia. O Secretrio de Sade tem o maior poder poltico e
administrativo do quadro. Para os entrevistados, o nvel de poder poltico,
principalmente dentro da SESAB, est atrelado ao administrativo e as divergncias
citadas na relao com a Superintendncia podem ter alto custo poltico para o
Secretrio. O poder tcnico est prioritariamente na equipe tcnica da SESAB, que,
por sua vez, representa o Secretrio.

[...] o Secretrio, na realidade, representa o saber tcnico que
alimentado pelos tcnicos da secretaria... A gente pressupe que as
reas tcnicas, por exemplo, a DGC e a rea Tcnica de Sade
82

Mental, so competentes para estar discursando sobre lcool e
drogas. A gente pressupe que o Secretrio, que alimentado por
esse saber da rea tcnica... porque automaticamente ele est
nivelado com o conhecimento... (GF).

A APB tem grande poder poltico, sendo este um aspecto de concordncia de
todos os apoiadores, e relativo poder administrativo e tcnico considerando o lugar
do saber psiquitrico no imaginrio social.

[...] o representante dos mdicos tem pouco poder tcnico e pouco
poder administrativo, mas tem um poder poltico que j vem na
histria da administrao da sade... (GF).

[...] tem todo poder do mundo, s no tem o poder administrativo,
quase uma eminncia parda dentro de todos os lugares. Uma vez
que ele vai l e fala, ele tem poder tcnico, ele tem, mesmo que no
entenda nada de lcool e outras drogas tecnicamente... (GF).

O poder tcnico da APB foi discutido pelos entrevistados, no havendo
consenso entre eles. Uma parte do grupo defende que a referida entidade tem poder
tcnico construdo historicamente, enquanto outra parte considera que no h
apropriao e posicionamento tcnico- cientficos em relao ao tema.
A AMEA tem as menores pontuaes para poder tcnico e administrativo do
quadro, entretanto apresenta um grande poder poltico. Os entrevistados consideram
que a AMEA tem poder tcnico em relao Sade Mental, mas no
especificamente no campo de lcool e outras drogas.

[...] eu coloquei uma estrela para poder tcnico e uma para o
administrativo porque eu acho que a facilidade dele em mobilizar
recursos muito pequena, infelizmente, e quatro estrelas para o
poder poltico justamente por conta dessa legitimao, pelo fato de
ser usurio... Eu acho que agrega muito o poder poltico para
mobilizar, mas a parte de tcnicos pela AMEA... no vejo ningum ali
discutir algo [sobre] lcool e drogas, inclusive porque ningum da
AMEA foi usurio de lcool e outras drogas, [o profissional da
AMEA] est mais na rea de sade mental (GF).

Destaca-se, no discurso do entrevistado, a afirmao de que os usurios
agregam muito poder poltico diante das suas capacidades de mobilizao. Apesar
dessa considerao, na Bahia, no h uma organizao poltica dos usurios de
SPAs.
83

O NESM tem grande poder poltico, sendo este outro aspecto de
concordncia de todos os apoiadores, quase que nenhum poder administrativo e
relativo poder tcnico, o que ponto de discusso entre os participantes, pois,
enquanto alguns consideram que o grande poder poltico possibilita ao NESM ser
escutado tecnicamente, outros acreditam que o NESM no tem qualquer referencial
tcnico neste campo.

[...] apesar de o poder em lcool e outras drogas ser do CETAD...
uma coisa mais embasada... ele tem um poder tcnico de chegar l
e falar e muita gente ouvir enquanto representante de uma entidade
que faz barulho... (GF).

[...] o NESM no tem um referencial tcnico no campo de lcool e
drogas. Ele pode at conseguir mobilizar, mas no acredito que
tenha um saber tcnico realmente apropriado no campo de lcool e
drogas (GF).

O SINDSADE e o SINDMED no foram temas contemplados na discusso
do grupo focal, e o CREMEB, apesar de ter sido citado, no foi comentado por
outros participantes. Este fato causa certo estranhamento, considerando que os
referidos sindicatos e conselho representam grupos de interesse que exercem
grande presso sobre as propostas e projetos do governo, muitas vezes mudando o
curso de uma determinada poltica.
Em meio a essa correlao de foras e distribuio do poder, os entrevistados
afirmam que as decises tomadas na SESAB tm como prioridade as denncias (e o
impacto negativo que elas podem ter) e levam em considerao especialmente o
local de onde elas procedem e do qual partem as informaes ou as solicitaes
feitas (em termos de influncia poltica). Na rea Tcnica de Sade Mental, quem
responde s demandas e aos problemas do campo de lcool e outras drogas o
apoiador institucional que trabalha tambm no GTAD, grupo que, atualmente, no
existe.

[...] eu acho assim: tem as denncias, e algumas denncias so
prioritrias, dependendo da onde que vm, de quem as fazem.
Acho que tem pessoas aqui na Bahia, em Salvador, que tem
representatividade. Por exemplo, Solla, embora no tenha tido uma
poltica afinada com Nery, em alguns momentos ele escutou o
CETAD, escutou Nery. Nery, ele escuta. Hoje, para mim, Solla s
escutaria Nery (GF).
84

Na percepo dos entrevistados, quando o GTAD ainda funcionava poder-se-
ia pensar em algumas instncias para a tomada de deciso: (1) O GTAD, enquanto
grupo de trabalho, seria a primeira instncia, enquanto referncia tcnica para a
rea Tcnica de Sade Mental e para a diretoria. O GT seria o espao propositivo,
no deliberativo. Ento, para a tomada de deciso, o GT era ouvido, mas nem
sempre escutado, ou seja, nem sempre suas decises ou opinies, embora
conhecidas, eram acatadas e postas em prtica; (2) Numa hierarquia mais alta, no
nvel de Secretrio de Sade, quem era consultado era o coordenador do CETAD,
no o prprio CETAD.
As dificuldades de comunicao com a SAIS tambm corroboraram para que
as propostas de interveno em Sade Mental e lcool e outras drogas ficassem
emperradas neste nvel de gesto, contribuindo para que, no processo decisrio, o
Secretrio, em vez de escutar a rea Tcnica de Sade Mental/ GTAD, acabasse
por consultar o coordenador do CETAD.

[...] mas acho que na tomada de deciso... Ns, constantemente,
somos convocados a nos posicionar para a coordenao e a diretoria
para a resoluo de problemas mais imediatos... Mas, numa
hierarquia mais alta, em nvel de secretrio, quem consultado
mesmo, quando preciso ouvir algum, a pessoa de Nery, no o
CETAD, no o GT. A pessoa de Nery o consultor de lcool e
drogas do Secretrio... (GF).

O GTAD, no planejamento anual 2008, encaminhou para a DGC
Coordenao de Polticas Transversais, uma proposta de poltica no campo de
lcool e outras drogas, com onze subprojetos de ao. No houve qualquer resposta
ao grupo no sentido de viabilizao ou no dos projetos. Por outro lado, no
momento em que os problemas tm que ser resolvidos, os tcnicos so convocados,
at porque, em ltima instncia, a DGC SESAB que responde por eles. Um
exemplo que retrata bem essa situao so as demandas do Ministrio Pblico que,
na maioria das vezes, quando exigia uma resposta tcnica ao problema
imediatamente acionava o GTAD, [...] mas na hora de propor, que precisa do poder
administrativo, precisamos do recurso para isso, a ns no somos escutados,
somos ouvidos... (GF).
Esta uma forma de funcionamento inadequada, na qual uma equipe de
trabalho que supostamente responsvel por propor as demandas de lcool e
85

outras drogas no Estado da Bahia e responder por elas, no encontra na equipe
dirigente da SESAB condies para operacionalizar as propostas que so
construdas por solicitao desses mesmos gestores. Essa equipe acaba por
trabalhar respondendo s demandas externas e sempre urgentes, o que gera uma
situao de insatisfao e desmotivao para com o trabalho, desconfiana e
fragilizao da governabilidade interna, alm de inviabilizar a implementao de
aes consistentes, sustentveis e na perspectiva da ateno sade proposta pela
Poltica do Ministrio da Sade.
Os apoiadores acreditam que os seguintes grupos exercem alguma influncia
no processo decisrio dos gestores: o Ministrio Pblico; o Ministrio da Sade; o
Coordenador no CETAD; o Coletivo da Luta Antimanicomial; a comunidade.
Em relao ao processo de deciso, o grupo faz referncia a dois momentos:
Em 2007, o grupo de apoiadores foi constitudo e, apesar de no haver uma
Coordenao de Sade Mental, a coordenadora de Polticas Transversais tinha uma
grande aproximao com a rea de Sade Mental, conduzindo e apoiando as
decises do grupo perante a gesto. Um segundo momento refere-se sada dessa
coordenadora, com uma fragilizao e perda do poder de coeso do grupo. Tambm
a partir desse momento, todos os coordenadores que trabalhavam diretamente com
a rea Tcnica de Sade Mental tomavam decises, sem se comunicar uns com
os outros, o que muitas vezes acarretou deliberaes diferentes em relao a um
mesmo problema, denunciando a falta de uma direo e/ ou coordenao para
esta rea.
Outro aspecto colocado em questo nos depoimentos dos entrevistados diz
respeito ao efetivo poder de deciso da Diretora de Gesto do Cuidado. Considera-
se que o fato dela no ser mdica prejudica esse poder, uma vez que o
superintendente, que mdico, exibe um corporativismo muito grande com essa
categoria.

[...] Eu disse a ela, e ela concordou comigo, que h um impasse, h
um descrdito da diretoria por a diretora no ser mdica. O
superintendente tem com a categoria mdica um corporativismo
muito grande... (GF).

O grupo considera ainda que as decises relativas rea Tcnica de Sade
Mental so tomadas a partir das denncias, das determinaes e dos programas
86

ministeriais (Ministrio da Sade, da Justia...) ou de determinao do Ministrio
Pblico. No h uma Poltica Estadual de Sade mental e/ ou lcool e outras Drogas
ou o cumprimento da Poltica do Ministrio da Sade. O trabalho ocorre o tempo
todo em virtude das situaes ditas emergenciais e no segue o Planejamento
proposto.

[...] a gente fez curso de bombeiro [em] um ano e meio, porque tinha
os planos emergenciais que surgiam. Tem cinco milhes de reais, a
toca a gente correr para implementar... Carnaval est chegando...
Desde novembro do ano passado, todo planejamento de aes para
o carnaval estava l, [no entanto, isso] s se resolveu pouqussimos
dias antes... (GF).

Nesse sentido, existem planos e projetos construdos que ficam no aguardo
da deciso da equipe dirigente para serem operacionalizados. Frequentemente,
quando a deciso finalmente tomada muitas vezes, os projetos se perdem ou
emperram em determinado nvel decisrio esbarra nas dificuldades de
operacionalizao, seja por conta dos processos de trabalho na SESAB, seja pela
correlao de foras e poder que fazem paralisar determinadas aes.
Em relao ao poder de deciso, os entrevistados consideram que este poder
no est no GTAD e/ ou na rea Tcnica de Sade Mental, mas diretamente
atreladas a DGC e a viabilidade administrativa do contrato com a Fundao da
Associao Bahiana de Medicina (FABAMED), a SAIS e o Secretrio de Sade.
Diante de dificuldades com a FABAMED e a orientao para conteno de gastos, o
poder de execuo da diretoria foi ficando cada vez mais vinculado a aes
emergenciais e, a maioria das vezes em que as propostas de ao da rea Tcnica
de Sade Mental no eram viabilizadas, a justificativa dada pela Diretoria de Gesto
do Cuidado eram os impasses na Superintendncia.

[...] em quais desses nveis se d a deciso, est um pouco confuso
porque, s vezes, quando no se tinha uma deciso de minha
diretoria, se justificava isso por uma falta de deciso na
superintendncia (GF).

Todo o longo processo para a tomada de deciso, com vrios nveis de poder,
e a referida confuso em relao a quem efetivamente decide aliados s
dificuldades de operacionalizao das aes, principalmente em relao
87

burocratizao existente para a liberao dos recursos, acabam dificultando a
execuo das aes. A equipe tcnica da SESAB acredita que tem o conhecimento
tcnico para construir as propostas de ao, mas no se sente apropriada do
conhecimento administrativo requerido pela SESAB para facilitar a liberao do
recurso. Conforme assegura um dos integrantes dessa equipe: Nosso poder tcnico
fica muito limitado pelo conhecimento administrativo que a gente no tem (GF).

[...] e a entra o poder poltico... dizer olhe, vai ter o frum de lcool
e outras drogas, vai ter.... A deciso poltica foi de ter o Trieste e
todo mundo se virou e resolveu, mas existe uma burocracia que
normal dentro de uma Secretaria. [...] a deciso no est na mo de
nenhuma rea tcnica, nem do GT, est nessas esferas maiores que
no tm o poder tcnico... (GF).

Ao final da discusso desta questo, os entrevistados concordaram que a
deciso poltica um aspecto importante para viabilizar uma ao, e exemplificaram
essa importncia salientando que o Encontro Nacional das Reformas
Psiquitricas
46
, uma prioridade para o Secretrio de Sade, apesar de todas as
dificuldades operacionais e financeiras, foi operacionalizado.
Em relao a mudanas na rea Tcnica de Sade Mental e na SESAB que
poderiam facilitar o processo de implementao da poltica de lcool e outras drogas
no Estado da Bahia, a designao de uma Coordenao de Sade Mental, que
tenha identidade com o campo e fora para legitimar as aes propostas na
perspectiva tica da Reforma Psiquitrica, ainda que num modelo de gesto
colegiada, foi considerada importante.
Tambm se destacou como prioritrio que a equipe tenha condies
estruturais e tecnolgicas de trabalho e, principalmente, vnculo empregatcio que
possibilite a sustentao do trabalho de forma consistente, regular, em longo prazo.
Um ponto de discusso no grupo foi o questionamento em relao
separao ou no entre a rea de Sade Mental e a de lcool e outras Drogas.
Enquanto uma parte do grupo considera um retrocesso essa separao, pois
acredita que associar este campo a uma linha especfica da sade foi um avano
poltico e um ganho tcnico, outra parte pondera que deixar a questo do lcool e

46
As Reformas Psiquitricas e a Transformao Cultural em Sade Mental no Brasil e no Mundo: 30
anos da Lei Franco Basaglia. O encontro celebrou os 30 anos da promulgao da Lei 180 na Itl ia e
teve por objetivo fazer uma anlise das diversas realidades do campo da sade mental. Organizado
pela UFBA e pela SESAB, ocorreu de 11 a 13 de maio de 2009, no Centro de Convenes da Bahia,
em Salvador.
88

outras drogas inserida na Sade Mental reduz as possibilidades de atuao neste
campo.

[...] eu pessoalmente acho que seria um retrocesso para a poltica
pblica no pas separar as questes de lcool e drogas da sade
mental. Foi um avano poltico, um ganho tcnico imenso, a gente
conseguir associar a questo de lcool e drogas a uma linha
especfica da sade... Eu particularmente sou muito desejosa de que
haja uma referncia da sade mental para o estado... no falo de um
lugar de hierarquia, de autoridade, de poder, mas alguma pessoa
que possa legitimar, tenha fora para legitimar as aes de uma
forma geral. E eu acredito basicamente que falta que o estado
assuma a sade mental enquanto uma poltica pblica, se no
prioritria, mas, pelo menos, necessria para compor a sade pblica
no estado (GF).

[...] Deixar dentro da sade mental deixar lcool e drogas num
lugar muito pequenininho... (GF).

Os entrevistados consideraram que, de certa forma, j havia uma separao
entre essas reas. Mesmo que as questes referentes ateno a usurios de
lcool e outras drogas fizesse parte da rea Tcnica de Sade Mental, havia uma
pessoa de referncia ou um grupo de trabalho (GTAD) que respondia s demandas.
Essa forma de funcionamento, na qual o GTAD centraliza as questes
relativas ateno a usurios de lcool e outras drogas, tem como consequncia o
afastamento e a falta de responsabilizao de outros atores em relao
problemtica que envolve o consumo de SPAs.
Uma questo importante a ser considerada no estudo de implementao de
polticas e que diz respeito ao componente da governabilidade a participao
social. Os resultados apresentados a seguir foram construdos, baseando-se: (1) na
percepo dos tcnicos e (2) dos movimentos sociais, a respeito da participao
social na implementao da poltica de lcool e outras drogas no Estado da Bahia.
No ponto de vista dos tcnicos, a importncia da participao da sociedade,
principalmente dos movimentos sociais, nas aes de sade so consideradas
fundamentais para o avano e a consolidao do SUS e da Reforma Psiquitrica na
Bahia, apesar do reconhecimento de que preciso a construo de outras
estratgias para auxiliar essas aes. Um dos entrevistados considera que, de
imediato, preciso ampliar o ncleo de debate, incluir outros atores, ainda que
89

tenham opinies diferentes, para a discusso da poltica, envolvendo os municpios,
as instituies que trabalham com a temtica e os usurios.

Imediatamente, ampliar o ncleo de debate... Ainda faltou incluir
alguns atores nessa discusso de rede. Como eu falei,
principalmente o Psiquiatra... Trazer as opinies diferentes para
dentro do palco de discusso da poltica fundamental. No tem
como implementar e debater, elaborar e implementar a poltica se a
gente comea excluir quem tem opinies diferentes (G 6).

Um nico exemplo de construo conjunta entre movimento social e Estado
foi citado por diferentes entrevistados, qual seja: foi demandado pelo movimento
social o apoio da SESAB em uma ao de capacitao para usurios com o
objetivo de fortalecer o movimento. Os prprios usurios construram a proposta,
convidaram as pessoas que eles consideraram importantes, e os tcnicos da SESAB
envolvidos apoiaram todo o trabalho, contribuindo com a metodologia e participando
do evento enquanto aprendizes do processo, respeitando as condues dadas ao
trabalho.

Esse tipo de ao o que ns devamos estar fazendo com todas as
aes de educao permanente: discutindo as propostas, elaborando
as propostas, tendo como principal farol o que a sociedade civil
espera do estado (G 8).

Apesar da experincia citada, um dos entrevistados argumenta que h um
tecnicismo na construo das polticas, ao lado de uma desvalorizao do saber do
usurio e da sociedade civil como um todo. Parece haver uma dificuldade dos
tcnicos para se destiturem do lugar de saber de maneira a construir coletivamente
propostas com representantes da sociedade civil, fazendo valer o compromisso de
co-responsabilidade, valorizando e respeitando o poder e o saber que a populao
possui e pode trazer para a implementao e consolidao das polticas.

[...] as polticas aqui ainda continuam sendo feitas, hoje, de forma
mais tecnicista, porque so tcnicos da rea que esto fazendo
essas polticas, mas esse saber tcnico ainda fica muito submetido a
interesses outros, interesses maiores, [o que], por vezes, [causa] a
reproduo de um discurso moralista sobre drogas (G 2).

90

A Bahia tem uma tradio e uma histria de autoritarismo e centralizao do
poder muito forte, que perdurou por dcadas. As conquistas garantidas na
Constituio Federal, nas Normas Operacionais e nas Conferncias sobre a
importncia da participao social, da democracia para a consolidao do SUS, na
Bahia, tm sido muito difceis de efetivar. Outra dificuldade apontada por um dos
entrevistados, e que atrapalham hoje o trabalho conjunto, a resistncia criada
pelos grupos que conseguiram subsistir, na Sade Mental.

A Sade Mental tem grupos fechados pelos quais a gente no
consegue transitar tanto... s vezes so coisas simples, de interesse
dos dois lados e a gente no consegue ultrapassar os limites dos
nossos campos de saberes, ou nossos campos institucionais, para
fazer prevalecer o que necessrio para a populao (G 8).

Outra reflexo nesta direo refere-se dificuldade de estabelecer a
Comisso Estadual de Sade Mental, ainda que deliberado pelo secretrio, pela
Superintendncia e pela Diretoria. Um dos entrevistados considera que os micro-
poderes e/ ou espao da micro-poltica interferem nesse processo.

[...] a Comisso Estadual de Sade Mental, que at agora eu no
entendi porque que no foi... Existem micro-poderes e por mais que
seja deliberado pela diretoria, pela superintendncia, pelo secretrio,
tem o espao da micro-poltica que a gente no conseguiu trabalhar
direito, por isso no conseguimos ainda recompor a Comisso
Estadual de Sade Mental que envolve inclusive o conselho. Na
verdade, uma Comisso do Conselho Estadual de Sade, ento
importantssimo... vai ser algo que... vai ter que pegar no p mesmo
para [conseguir] recompor... provocar o conselho. o conselho que
convoca a comisso do conselho estadual (G 6).

Este relato traz um questionamento: onde estaria a vontade poltica? Vrios
entrevistados atriburam vontade poltica do gestor uma das principais dificuldades
de implementao da poltica de lcool e outras drogas. No entanto, em relao ao
estabelecimento da Comisso Estadual de Sade Mental, parece que o dirigente
queria, determinou e mesmo assim o Conselho Estadual de Sade, composto
principalmente por representantes da sociedade civil, configurado enquanto espao
de controle social, no estabeleceu a referida Comisso. Por outro lado, ao se
referir aos micro-poderes, um entrevistado acredita que os mltiplos poderes
institucionais tm corroborado para que determinadas concepes ideolgicas e
91

alguns interesses corporativos e polticos inviabilizem a retomada de Comisso
Estadual de Sade Mental e dificultem tanto a tomada de decises negociadas e
pactuadas como, tambm, a sua sustentabilidade. Esta situao no indicaria
igualmente certa fragilidade em relao governabilidade do gestor?

A gente ainda tem muita dificuldade de sustentar os nossos pactos,
de construir pactos e sustent-los. E a dificuldade no s por parte
do governo, todos tm dificuldade de ultrapassar um pouco seu
territrio para conseguir fazer pactos e cumprir pactos necessrios
para implementao das polticas (G 8).

Mais uma vez, um dos entrevistados relativiza a questo da vontade poltica,
indicando que a negociao e a sustentao de pactos, processos fundamentais
para implementao de polticas, so dificuldades que permeiam todos os setores da
SESAB, inclusive os atores internos e externos a ela, no que se refere poltica de

[...] mais especificamente a APB acaba se afastando muito. Ns no
inclumos os Psiquiatras nesta discusso por conta dessa celeuma,
por achar que [o que] Psiquiatra defende Hospital Psiquitrico,
[sendo todos eles] contra a reforma. mais uma forma de como v a
reforma do que necessariamente ser contra a reforma. Agora, se a
gente no cria espao para efetivamente ouvi-los, no d para
saber... A eles vo buscar conversar com outras pessoas, com o
superintendente, com o prprio secretrio e, muitas vezes, forando
algum tipo de deciso ou de posicionamento que no passa
necessariamente pela rea tcnica. Isso obviamente vai criar conflito,
e os conflitos, nesse caso, no so saudveis, eles acabam
emperrando a implementao da poltica... Isso aconteceu... ...at
por no termos criado um espao. Essa situao, essa divergncia,
poderia ter sido mais bem trabalhada e pode ainda ser melhor
trabalhada... dificulta porque acaba [acontecendo] que o grupo que
menos ouvido, tem acesso a gestores da secretaria e acaba
transmitindo as informaes e os seus questionamentos de forma
equivocada. Mas eu no digo nem que deliberado, mas, por falta
de espao e a a culpa nossa (G 6).

Especificamente ao que diz respeito ao lcool e outras drogas, os
entrevistados reconheceram que a participao social na SESAB e na construo de
propostas que viabilizem a implementao da Poltica do Ministrio da Sade na
ateno a esses usurios no tem ocorrido. Por outro lado, comentou-se que os
usurios dos CAPS ad no tm feito movimentos de organizao e participao
social.
92

Se voc me perguntar e a secretaria de sade enquanto construo
de poltica?. Eu acho que a secretaria no tem uma poltica em
relao a lcool e outras drogas, e no vejo, a no ser no discurso,
uma participao da sociedade (I 6).

A questo cultural tambm destacada por um dos entrevistados,
considerando a dificuldade em se legitimar um espao de participao social para
que o usurio de drogas seja escutado e respeitado em suas posies, sem ser
estigmatizado de alguma maneira. Por outro lado, por conta dos preconceitos e
estigmas com que a sociedade trata a questo, torna-se muito difcil para o usurio
se dizer usurio, o que acaba por inibir efetivamente a possibilidade de sua
participao social e poltica.
Outro ponto de discusso refere-se ao lugar das questes que envolvem a
ateno a usurios de lcool e outras drogas nos movimentos sociais de Sade
Mental. Considera-se que efetivamente no h um lugar, o que s fortalece a
separao que historicamente h entre esses campos.

[...] os movimentos baianos que tratam da questo da sade mental
ainda esto muito voltados para sade mental em adultos e crianas,
e lcool e drogas realmente no tm um lugar, no tm uma
importncia pra eles (G 3).

A chamada marcha da maconha
47
citada como um exemplo do efeito da
cultura de marginalizao do usurio que dificulta a sua participao social. um
movimento social que tem sido praticamente impedido de acontecer.

Como que a gente quer que a sociedade participe disso se o
movimento social no legitimado para acontecer? Se voc no
pode manifestar sua opinio sobre a lei de drogas? Se voc no
pode sair na rua, se nomear maconheiro e questionar a lei de drogas
porque, se fizer isso, vai ser preso ou considerado [como aquele que
est fazendo] uma apologia? (G 2).

47
A Marcha da Maconha Brasil no um evento de cunho apologtico, nem seus organizadores
incentivam o uso de maconha ou de qualquer outra substncia ilcita. Respeitamos as Leis e a
Constituio do pas do qual somos cidados e procuramos respeitar no s o direito livre
manifestao de idias e opinies, mas tambm os limites legais desse e de outros direitos civis. O
objetivo do Movimento possibilitar que todos os cidados brasileiros possam se manifestar de forma
livre e democrtica a respeito das polticas e leis sobre drogas do pas, ajudando a fazer do Brasil um
verdadeiro Estado Democrtico de Direito. Com essas atividades procuramos to somente ajudar a
fazer com que essas leis e polticas possam ser construdas e aplicadas de forma mais transparente,
justa, eficaz e pragmtica, respeitando a cidadania e os Direitos Humanos. Fonte:
<www.marchadamaconha.org> Acesso jan. 2010.
93

Por outro lado, possvel citar pequenos avanos na participao social dos
usurios de lcool e outras drogas, como, por exemplo, a institucionalizao da
prtica da reduo de danos pela Poltica do Ministrio da Sade, utilizando-a no
seu Marco Terico e enfatizando-a como uma importante estratgia para a ateno
aos usurios de lcool e outras drogas. Este fato referido como uma via de
participao social na medida em que a reduo de danos de certa forma convoca e
viabiliza o dilogo entre o saber tcnico e o saber popular. Considera-se que a
partir do saber popular, do que o usurio diz sobre seu uso de droga e como expe
seus riscos que se torna possvel a construo de estratgias de preveno e
interveno.

H uma participao popular nesse sentido, mas ainda no uma
participao no sentido de formular poltica. uma participao no
sentido de criar estratgias para aquela situao especfica.
avano, , mas no a sociedade civil participando da poltica. Ainda
precisamos avanar muito nisso (G 2).

importante citar que o nico movimento social que discute atualmente sobre
o tema das drogas identificado na Bahia foi constitudo recentemente, o ANANDA
48
,
que conta com o apoio do Coletivo BALANCE
49
, do Grupo Interdisciplinar de Estudo
sobre Substncias Psicoativas (GIESP)
50
e da prpria UFBA, que colabora na
medida em que as reunies acontecem no Diretrio Central dos Estudantes (DCE)
da UFBA. Atualmente tem um representante do ANANDA participando da Cmara

48
ANANDA: Ativistas, Redutores de Danos e Pesquisadores Associados. Grupo
antiproibicionista criado em 2007. Fonte: <www.redeananda.org.> Acesso jan. 2010.
49
O trabalho do balance pioneiro na cena eletrnica nacional. Buscou inspirao nos trabalhos do
Energy Control (Espanha) e MAPs (EUA). O grupo chega para quebrar o estigma que envolve a cena
eletrnica atravs da abordagem negativa da mdia de massa e repressiva do controle policial tem
dispensado ao tema. Para isso, o Balance conta com o apoio e participao do GIESP e do CETAD/
UFBA. Assim, reunimos profissionais como psiclogos, mdicos, antroplogos e outros
pesquisadores, da questo das substncias psicoativas, bem como produtores e cidados da cena
eletrnica para pensar e realizar aes de reduo de danos. No devemos confundir as estratgias
de reduo de danos com incentivo ao uso indevido de drogas ilcitas, pois se trata de uma estratgia
de preveno. Fonte: <http://coletivobalance.blogspot.com/2007/07/atuao-do-coletivo-balance-
reduo-de.html>. Acesso jan. 2010.
50
O GIESP formado por pesquisadores, professores e estudantes de diferentes reas das
Cincias Humanas e da Sade, com o objetivo comum de promover pesquisas e levantar discusses
sobre as variadas questes que envolvem o fenmeno do uso de substncias psicoativas. Fonte:
<http://www.giesp.ffch.ufba.br/mais.htm>. Acesso fev. 2010.
94

Tcnica formada pela SESAB para construo de propostas para o PEAD
51

Ministrio da Sade.
Na percepo dos representantes dos movimentos sociais, alguns
acontecimentos importantes foram facilitadores do processo de participao social
na Bahia. Assim como para os tcnicos, o encontro internacional As Reformas
Psiquitricas e a Transformao Cultural no Brasil e no Mundo: 30 anos de lei
Franco Basglia, foi considerado um evento que mobilizou foras e desencadeou
processos participativos, inclusive na SESAB.

[...] uma gesto que permitiu, por exemplo, a realizao de um
encontro que teve a dimenso que teve o encontro das Reformas
Psiquitricas... At hoje, as pessoas que participaram vm falar
comigo que aquilo foi um marco na vida delas, assim como
estudantes de vrias reas vm dizer que mudaram a forma de
pensar a Sade Mental (MS 1).

O curso de capacitao para usurios tambm foi citado por vrios
entrevistados como uma das respostas positivas da gesto ao movimento social,
considerando a intensa participao dos usurios em todo o processo, desde o
planejamento at o encerramento do curso e o efeito que acarretou para a auto-
estima e o fortalecimento da autonomia desses sujeitos.

Isso foi at hoje a nica resposta que a gente teve a nvel positivo
porque at hoje a gente encontra os usurios e familiares que
participaram do curso, e foram l, no Canela, e dizem assim: voc
no sabe o quanto aquilo mudou a minha vida... (MS 2).

A equipe da rea Tcnica de Sade Mental foi reconhecida pelo seu
empenho e implicao no processo da Reforma Psiquitrica, com esforos pessoais
e quase heroicos para viabilizao das aes propostas, mantendo uma relao com
os Movimentos Sociais de valorizao e respeito.

51
O PEAD Institui o Plano Emergencial de Ampliao do Acesso ao Tratamento e Preveno em
lcool e outras Drogas no Sistema nico de Sade - SUS (PEAD 2009-2010) que apresenta as
seguintes finalidades: I ampliar o acesso ao tratamento e preveno em lcool e outras drogas no
Sistema nico de Sade (SUS); II diversificar as aes orientadas para a preveno, promoo da
sade, tratamento e reduo dos riscos e danos associados ao consumo prejudicial de substncias
psicoativas; III construir respostas intersetoriais efetivas, sensveis ao ambiente cultural, aos direitos
humanos e s peculiaridades da clnica do lcool e outras drogas, e capazes de enfrentar, de modo
sustentvel, a situao de vulnerabilidade e excluso social dos usurios (BRASIL, Ministrio da
Sade. Portaria n 1.190, de 4 de junho de 2009. Braslia: Ministrio da Sade, 2009).
95

[...] deu para, por exemplo, ver de perto alguns esforos muito
grandes, alguns empenhos pessoais que chegavam a ser quase
heroicos, de tcnicos, de pessoas que se empenhavam, que vestiam
a camisa... (MS 1).

[...] eu no posso dizer da SESAB, mas das pessoas, dos
profissionais da SESAB que vestiam a camisa para dizer ns vamos
mudar essa sociedade, ns vamos melhorar esses drogados, vamos
l para diminuir a cachaa desses meninos na praia, vamos melhorar
aqui tambm a condio da proliferao dessas doenas... (MS 2).

Tambm foram referidos alguns obstculos para viabilizao da participao
social na SESAB. Um dos entrevistados enfatizou a dificuldade em estabelecer uma
cooperao que envolvesse a academia e a gesto, e considerou que a fragilidade
da equipe tcnica da SESAB, com processos de trabalho fragmentados e
desarticulados, dificultou o seu dilogo com a Universidade e entre esta e a Gesto.

[...] para que uma cooperao se d, o outro lado tem que estar
fortalecido tambm. engraado isso, essa ideia at do
empoderamento, se o outro no est empoderado, est l colocado
na prpria gesto, dificilmente ele pode oferecer para voc que vem
de fora um lugar. O que num determinado momento eu fui sentindo
que a gente no podia entrar porque, ao entrar, a gente acabava
desvendando um pouco essa fraqueza, essa realidade fragmentada,
mal articulada... No estou dizendo que as pessoas no tivessem
objetivos e metas, longe disso, mas assim, no final, no dava para a
gente perceber claramente que planejamento era esse, que
orientao era essa, quais eram as aes, entende? (MS 1).

Destacou-se que os momentos em que os representantes da SESAB
recebiam os movimentos sociais eram permeados de incompreenses, pressupostos
de como estava ou como deveria estar o tema em questo, inviabilizando um
processo mais participativo e dialogado.

Agora, na SESAB, enquanto tal, ainda acho que o dilogo foi mais
restrito. Havia escuta, mas havia mais incompreenses do que
compreenses, havia muito mais alguns pressupostos sobre como
estava funcionando e como deveria ser o funcionamento do que
exatamente a criao de uma dinmica que permitisse um processo
mais participativo... (MS 1).

No, ns temos at participao direta, a gente chega a fazer parte
de algumas reunies, mas a gente sabe que ns s somos ouvidos...
Para falar a verdade, eles nos ouvem, mas no fazem nada. Ele
96

ouve como se voc dissesse assim: vamos ouvir esse doido falar, a
gente sai daqui e engaveta... (MS 2).

Um dos questionamentos feitos pelos entrevistados foi: ser que a SESAB
sabe?. A situao dos servios de Sade Mental de gesto estadual foi
paulatinamente se agravando, os pacientes foram ficando mais desassistidos,
muitas situaes de violncia e morte foram denunciadas, os servios e suas
equipes foram se desfazendo, a equipe de apoiadores institucionais foi sendo
paralisada at ser demitida. Desse modo, no havia mais referncia em sade
mental no Estado.

[...] a troca de gerentes de CAPS que foi totalmente desastrosa, e a
gente se perguntava at que ponto, at que nvel isso chegava ao
conhecimento de todos, esses desastres, de como o impacto era
negativo, destruidor. Progressivamente um servio ia se desfazendo
na nossa frente, a gente no sabia at que ponto isso era de
conhecimento dos nveis de gesto mais elevados. Por outro lado, se
tentou alguns dilogos que no tiveram sucesso (MS 1).

Desintegrando o NAI, eles tiraram realmente o principal combustvel
que ns tnhamos: dados, nmeros... era o trabalho direto... Atravs
do NAI, a gente sabia o que estava acontecendo em Itabuna, em
Juazeiro, como estava o andamento em Feira de Santana, [podia se
perguntar] a sade mental de Vitria da Conquista est como?. E
agora a gente no vai ter mais nada, vai ter exatamente o que
manipulado... (MS 2).

Um dos entrevistados explicou esta situao dizendo que a tica do gestor e
a dos tcnicos no a mesma. O jogo de interesses que permeia as relaes na
SESAB emperraria o processo de implementao da Reforma Psiquitrica.

[...] a tica do gestor no compatvel com a tica do tcnico. Eles
tm seus interesses, mas eu realmente no vejo tica humana
nestes gestores atuais... At agora, de todas as minhas
participaes, [vejo] m vontade poltica, interesse partidrio e
manuteno de um domnio nessa rea, em funo de alianas que
foram feitas por interesses pessoais. Existe um jogo de interesses
to grande que, para mim, o que emperra, por que a verba existe,
os recursos materiais existem, no precisa comprar, os profissionais
esto a, os melhores profissionais no incio do procedimento do
TAC
52
eram os profissionais que estavam comprometidos, envolvidos
com a rea de Sade Mental (MS 2).

52
TAC Termo de Ajustamento de Conduta.
97

O descrdito dos movimentos sociais em relao ao governo ficou evidente
no discurso de vrios entrevistados que consideram que foram muitas crises,
dificuldades, enfrentamentos, lutas em busca de respostas que no surgiram. Essa
situao criou um sentimento de desconfiana e de decepo em relao gesto.

[...] a SESAB tem demonstrado domnio atravs de uma gesto que
no se mostra claramente comprometida... Quantas crises, quantas
dificuldades, quantos enfrentamentos, quantas questes de
sofrimento humano a gente vivenciou e tentou dar algum tipo de
soluo imediata. Isso me colocou um pouco, tambm, numa certa
retaguarda, ou melhor, acho que recuei um pouco para ganhar um
pouco de flego... Hoje, at os residentes passaram por momentos
de muito atrito, e a gente v as consequncias, a repercusso disso,
[nota] um certo desnimo no repensar se o campo da sade mental
um campo de interveno possvel (MS 2).

As dificuldades de dilogo, as desconfianas, o sentimento de no ser
escutado, teve um lugar preponderante no processo de implementao das polticas
de Sade Mental e bastante imperativo no consequente descrdito na
implementao da Reforma Psiquitrica no Estado da Bahia que tem marcado as
relaes entre a alta direo da SESAB e algumas entidades representativas da
sociedade civil. Outras entidades referem uma relao de cordialidade e at
participao em determinadas situaes na relao com a SAIS.

(...) o superintendente nos convidou repetidamente. Estivemos eu e
X, pelo menos umas quatro vezes, para, com fim especfico de
sugerir nomes, assumir a Coordenao (de Sade Mental)... Ento,
h toda a cordialidade entre a Associao Psiquitrica, eu e o
superintendente. (MS 3).

Outra questo que se coloca : no foram criados espaos efetivos de
participao ou no foram conquistados espaos efetivos de participao? Para um
dos entrevistados, o poder no dado nem concedido, conquistado. Por isso,
preciso que os movimentos sociais se fortaleam para conquistar espaos para, no
apenas serem ouvidos, poder construir conjuntamente as respostas. Por outro lado,
um governo que se diz democrtico abriu espaos efetivos de participao social?
Os entrevistados admitem que os movimentos sociais chegaram a sentar nas mesas
de negociao, embora apenas tenham sido escutados.

98

O que eu estou falando de um modo geral : quantas oficinas,
quantos grupos de trabalho foram desenvolvidos e tiveram
continuidade, quem foi ouvido? De que modo foi ouvido? Esse o
lado que eu gostaria que tivesse tido mais... Esse espao tem que
ser mais... no pode ser uma vez na vida ou uma proposta que
acontea uma nica vez. Ento, eu acho que deixou muito a desejar.
Agora, no tenho a menor dvida de que cabe a gente se organizar
mais, se fortalecer mais, para poder permanecer exigindo,
demandando, afinal de contas um lugar legtimo de participao
(MS 1).

Um dos entrevistados, referindo-se a inexistncia de propostas em relao
sade mental e a ateno a usurios de lcool e outras drogas no Plano de Sade
do Estado, questiona: o lugar da Sade Mental na SESAB o lugar da no
existncia?

[...] o plano de Sade no tem quase nada de Sade Mental. A voc
se pergunta o que que aconteceu com a Sade Mental? No
relevante? No tem expresso epidemiolgica? No tem expresso
nas necessidades de sade?. Est certo que no tem quase nada...
Essa uma pergunta que, para mim, importante porque... se
importante, se relevante, teria que se ter criado mais espao de
participao... funciona a meu ver pela no existncia (MS 1).
53

Diante de tudo que foi colocado por profissionais, gestores e movimentos
sociais, podemos afirmar que a governabilidade da gesto encontra-se
extremamente abalada e que o sentimento de desconfiana e descrdito em relao
ao governo, neste momento, seria um aspecto que dificultaria a implementao da
poltica de lcool e outras drogas no Estado da Bahia se isto realmente fizesse parte
do projeto poltico dos governantes.

53
preciso lembrar que, apesar do entrevistado afirmar que no h referncia a lcool e outras
drogas no Plano Estadual de Sade, j foi referido anteriormente nesta apresentao de resultados
que o Plano contempla este tema, principalmente na exposio dos problemas prioritrios de sade
da populao, ainda que as propostas de interveno apresentadas nas linhas de cuidado sejam
frgeis.
99

4. DISCUSSO

Antes de discutir os resultados apresentados neste estudo, faz-se necessrio
tecer algumas consideraes sobre certos limites metodolgicos encontrados
durante a sua elaborao. Uma primeira preocupao advinda, desde a escolha do
tema, foi o envolvimento da pesquisadora com o campo da Sade Mental e, mais
especificamente, com a ateno a usurios de lcool e outras drogas, atravs do
vnculo de trabalho permanente com a SESAB, desde 1992. Em muitos momentos
da coleta dos dados, a relao anterior e em outro contexto com os sujeitos da
pesquisa foi responsvel por trazer pesquisa um grande desafio, a neutralidade,
que foi buscada atravs de um esforo constante de objetivao.
Na interpretao e discusso dos resultados, por diversas vezes, as situaes
relatadas haviam sido vivenciadas pela pesquisadora de outro lugar, qual seja,
enquanto atora social do processo investigado. Alm do mais, o acesso a
informaes atravs de vivncias em outros contextos, que no o da pesquisa e que
certamente no poderiam ser utilizadas se se considerasse apenas essa fonte,
direcionaram a busca aos documentos que poderiam retratar a referida informao.
Outro aspecto que merece destaque refere-se compreenso, s vezes
equivocada, de alguns participantes do grupo focal, em relao s definies de
poder, explicitadas pela pesquisadora no incio do trabalho em grupo e discutidas
durante o processo.
Na discusso dos resultados do estudo, apresentada a seguir, trs eixos foram
contemplados: (1) Implementao de polticas de sade; (2) A ateno a sade de
usurios de lcool e outras drogas no Estado da Bahia e (3) A questo atual das
polticas sobre drogas.

4.1 Implementao de Polticas de Sade

Os estudos sobre anlise de Polticas Pblicas tm produo recente no
Brasil, com escassa acumulao de conhecimento e discusso dos trabalhos
produzidos no campo. Especialmente em relao a pesquisas sobre implementao
das Polticas Pblicas, Souza (2003) indica ser preciso superar uma trajetria que
100

enfatiza uma anlise baseada nos sucessos e principalmente nos fracassos, para
estudos que busquem compreender os processos polticos em sua complexidade.
Os resultados do presente estudo aproximam-se de algumas caractersticas
evidenciadas por outros autores na anlise de implementao de Polticas de
Sade, alm de reforar a hiptese geral
54
que orientou todo o processo de
pesquisa.
Um primeiro aspecto contemplado refere-se compreenso de que o
processo de implementao de uma poltica permeado por conflitos de interesses
e correlaes de foras que determinam e at modificam seus rumos (SILVA, 2000;
VIANA e BAPTISTA, 2008). Nesse sentido, uma maior ou uma menor autonomia e
capacidade de trabalho do Estado vai depender dos diferentes atores sociais
envolvidos, assim como do contexto histrico e no apenas da conclamada vontade
poltica do governo (LOTUFO e MIRANDA, 2007; SOUZA, 2006). Na SESAB, a
atual correlao de foras no tem sido favorvel efetiva implementao da
poltica de lcool e outras drogas no Estado da Bahia.
Uma segunda afirmao possvel refere-se fragilidade da organizao e
mobilizao dos atores sociais. A simples presena desses atores em uma
organizao no garante a cooperao para uma ao coletiva, sendo necessrio
considerar, desde o momento da formulao de polticas, os fatores que estimulam
ou constrangem esse processo. (PAIM, COSTA e VILASBAS, 2009). Na
implementao da poltica de ateno sade de usurios de lcool e outras drogas
conduzida pela SESAB, esta cooperao encontra-se limitada. As articulaes intra
e intersetoriais ocorrem de modo pontual, no favorecendo a integralidade das
aes. A participao social frgil, sendo necessrio mais do que vontade poltica
para garantir o envolvimento e cooperao dos atores sociais. Seria preciso dispor
de ferramentas para fazer possvel essa participao em cada campo especfico de
interveno. (ROMANI, 2008). O desafio da integralidade impe-se em um contexto
marcado pela consolidao de polticas especficas e fragmentadas (ANDRADE,
2009).
Outra caracterstica do processo de implementao de Polticas de Sade tem
sido a constatao da pouca participao da sociedade civil e de profissionais de

54
a anlise da implementao de polticas de Sade depende no apenas da correlao de foras
polticas que dirigem ou pressionam o Estado e seus aparelhos, mas tambm da distribuio do
poder no interior do aparato estatal e das formas concretas da organizao do trabalho nas
instituies (PAIM, 2002,150p.).
101

sade na construo da agenda (COELHO e PAIM, 2005). Por outro lado, para alm
dos projetos e planos governamentais, preciso verificar se o governo desencadeou
os mecanismos para execuo das propostas formuladas nesses projetos e planos
(PAIM et al., 2009). Embora se reconheam alteraes na maneira pela qual a
problemtica que envolve o consumo de lcool e outras drogas vem sendo
contemplada nos documentos oficiais do governo, ainda que seja tratada de forma
ambgua, essas alteraes no foram acompanhada de mudanas na forma de
atuao da SESAB que poderiam garantir a sua implementao. Tal como
constatado no estudo de Soares (2007), no caso da sade bucal, a baixa
capacidade de governo e da governabilidade contribuem para a lentido do
processo em organizaes estatais.
Por outro lado, a formao de quadros profissionais e a institucionalizao do
planejamento e da avaliao so aspectos citados por Vieira da Silva et al. (2007)
como necessrios para a ampliao da capacidade de governo, tendo sido
considerado nesse estudo enquanto mecanismos facilitadores para a
implementao adequada da poltica. Importante destacar que a realizao de
prticas no estruturadas de planejamento em contextos municipais podem permitir
a ampliao da oferta de servios (VILASBAS e PAIM, 2008), mas em uma
instituio hipercomplexa como a SESAB, podem funcionar como aspecto limitador
(COELHO e PAIM, 2005), como foi observado na presente investigao.
Para Viana et al. (2007), problemas de ordem estrutural, institucional e poltica
dificultam a institucionalidade de uma poltica. No contexto da SESAB, o aspecto
estrutural refere-se falta de integralidade entre as Polticas Pblicas, baixa
articulao entre os atores envolvidos no processo de implementao da poltica e a
complexidade e desigualdades macro e microrregionais no Estado da Bahia; o
Institucional indica que a poltica proposta nacionalmente, em detrimento de
respostas mais oportunas com as especificidades locais (GTTEM et al., 2009); e o
poltico aponta para a fragilidade dessa poltica nos projetos de governo da SESAB.
Para certos autores, como Bertero (1988), a ineficincia do aparato
administrativo, tambm constatada na SESAB, pode ser considerada como
responsvel por parte dos problemas de implementao de polticas. Ultrapassar
esse limite implica na ampliao da capacidade de governo e da governabilidade,
acompanhada por articulaes polticas constantes e a aplicao de competncias
diversas por parte da equipe dirigente. (LOTUFO e MIRANDA, 2007). Por sua vez, a
102

contratao de profissionais de sade com vnculo permanente de trabalho torna-se
premente diante de uma configurao organizacional nos contextos municipais e
estadual marcada por prticas clientelistas e corporativas, pela insuficincia e
amadorismo dos quadros profissionais e consequente fragmentao e fragilizao
dos processos de trabalho (PAIM e TEIXEIRA, 2007). No caso da SESAB, assim
como nos estudos realizados por Reis e Garcia (2008), permanece o desafio da
implantao de uma poltica de Recursos Humanos que possibilite a efetiva
implementao da poltica.
De modo geral, possvel afirmar que os achados deste estudo reforam o
entendimento da maioria dos autores aqui citados, de que a implementao
representa o momento de um processo poltico que est sujeito a uma dinmica de
interesses conflitantes de atores com poder desigual. Implica a anlise da
distribuio do poder no aparato estatal e dos modos de estruturao do trabalho.
(PAIM, 2002).
Na concepo de Matus (1987 e 1997), o projeto de governo a traduo do
interesse e da possibilidade de ao formulada pela organizao, a partir dos
problemas identificados na situao de sade e na capacidade organizacional.
No estudo de caso realizado na SESAB, constatou-se que a problemtica que
envolve o consumo de substncias psicoativas encontra-se presente no discurso
dos governantes, porm, h uma insuficincia de propostas consistentes nos
documentos oficiais da organizao. Enquanto que, nos Princpios e Proposies
Gerais para a Sade no Governo Wagner, havia uma referncia importncia das
aes de promoo, preveno e ateno sade para a questo das
dependncias qumicas, o Plano Estadual de Sade, apesar de colocar o elevado
consumo de lcool e outras drogas como problema prioritrio, no contempla em
suas linhas de ao, o tema de forma clara e direta. Este fato motivo de surpresa
para alguns entrevistados, considerando que a questo estava posta no Plano do
Governo Wagner, foi referida por profissionais da rea da maioria das macrorregies
como um grave problema de sade da populao e, ainda assim, no foi
contemplada de forma consistente no Plano Estadual de Sade. Tambm nas
agendas de sade de 2007, 2008, 2009 e 2010 , as aes de ateno a usurios
de lcool e outras drogas praticamente no so referidas, mas apenas mencionadas
nas reduzidas propostas para a Sade Mental.
103

O primeiro passo para o desenvolvimento de uma poltica o reconhecimento
de um problema como de relevncia pblica. Kingdon (1995) considera que alm de
constituda por assuntos que chamam ateno do governo e dos cidados, a agenda
precisa de um processo de maturao poltica para ser elaborada. Nesse sentido, o
autor prope uma classificao da agenda em trs tipos: no governamental
(assuntos relevantes para a opinio pblica, mas que no chamam a ateno do
governo), governamental (problemas que chamam a ateno das autoridades) e a
agenda decisria ou poltica, composta pela lista dos problemas a serem decididos.
A partir desta classificao, pode-se refletir que, apesar de a problemtica
que envolve o consumo de lcool e outras drogas ser relevante para a sociedade e
estar presente nos discursos das autoridades e da mdia, ela, contraditoriamente,
no entrou de forma consistente na agenda poltica da SESAB.
Para Machado (1999), a agenda reflete a correlao de foras sociais e as
relaes de poder que vo determinar o processo decisrio. possvel afirmar que
no houve presso direta de grupos de interesse no sentido de que o tema entrasse,
efetivamente, na agenda. A questo desconsiderada sem questionamento ou
organizao de quaisquer foras do campo da sade na direo oposta. Esta
realidade traz a reflexo sobre at que ponto ou de que forma o setor da sade
toma para si a problemtica que envolve o consumo de lcool e outras drogas. De
que modo o imaginrio social que condena o usurio marginalidade e que pe a
questo na esfera da justia est presente na subjetividade dos atores sociais que
compem este cenrio organizacional de tal forma que a resposta questo parece
ser uma inrcia coletiva que paralisa gestores, trabalhadores e usurios?
Coelho e Paim (2005), em pesquisa sobre o processo decisrio e as prticas
de gesto realizada na mesma instituio, ainda que em outra conjuntura, tambm
constataram a pouca participao da sociedade e dos tcnicos da SESAB na
construo da agenda, o que resultava num processo decisrio pressionado pelas
instncias que compem o prprio aparelho do Estado.

A formao da agenda institucional da SESAB apresentava indcios
de pouca participao da sociedade civil e do nvel tcnico-
operacional nessa seleo e priorizao de problemas, presentes na
atuao modesta do Conselho Estadual de Sade (CES), da
Comisso Intergestora Bipartite (CIB) e nos processos de
planejamento formais. Isso fez pensar que a formulao e
implementao de polticas no mbito estadual resultavam afinal de
104

um processo decisrio pressionado diretamente por instncias que
compem o prprio aparelho de Estado nos nveis de alto escalo
ou do alto staff do Executivo (COELHO e PAIM, 2005:08).

Nesta investigao, tambm no se verificou um espao para discusso e
construo da agenda comum que garantisse a integralidade das aes intra e
intersetoriais. Nem no discurso dos entrevistados, nem internamente, a exemplo da
DAB, houve a construo conjunta das propostas e sua execuo. Ao contrrio,
acredita-se que a insero das aes de sade mental na ateno bsica ocorrer a
partir de um projeto da DAB, que trabalhar com linhas de cuidado e incluir a sade
mental. Nesse sentido, preciso considerar que a construo/ formulao das
polticas e propostas em relao ao consumo elevado de lcool e outras drogas no
tem ocorrido com o envolvimento e participao dos diversos atores responsveis
por sua implementao, sejam eles trabalhadores, gestores, usurios e movimentos
sociais, o que poderia explicar, de certo modo, a fragilidade das aes realizadas no
processo de implementao desta poltica no Estado da Bahia.
Na fase de implementao de uma poltica, novos atores passam a fazer parte
do processo, como, por exemplo, os profissionais dos servios, familiares e usurios.
Uma deciso tomada nas fases anteriores do ciclo da poltica pode ser modificada,
alterada ou at rejeitada, o que significa que novas negociaes so iniciadas,
novas decises so tomadas e, at, outras formulaes so feitas, o que pode levar
ao reincio do ciclo da poltica. (VIANA e BAPTISTA, 2008). Esse processo
marcado por correlaes de poder que vo definir os rumos da poltica. Neste
sentido, a implementao da Poltica do Ministrio da Sade para Ateno Integral a
Usurios de lcool e outras Drogas no Estado da Bahia tem sido marcada por foras
sociais com projetos de sociedade distintos e conflitantes. A alta direo da SESAB
no tem sido capaz de funcionar como mediadora dessas relaes no sentido de
possibilitar o dilogo e a participao social dos diversos atores para a
implementao da poltica de forma democrtica, pactuada e negociada.
O antagonismo verificado entre determinados grupos da sociedade se reflete
no interior das unidades de sade atravs da hegemonia de alguns projetos em
detrimento de outros ou entre modelos assistenciais contraditrios. Esta situao se
expressa, por exemplo, na dificuldade para implantao de leitos psiquitricos e para
alcoolistas em hospitais gerais, verificada em todo o Estado da Bahia. As
justificativas versam entre a falta de espao, a superlotao dos hospitais, o
105

despreparo e resistncia dos profissionais de sade para lidar com os usurios,
dentre outras explicaes que apenas demonstram o lugar da excluso que a
questo ocupa no imaginrio social e para os trabalhadores de sade.
Concretamente, apesar das determinaes e incentivos ministeriais, os leitos no
tm sido implantados.
Nessa disputa, o que transparece na fala de alguns entrevistados, a partir do
relato de situaes concretas, vivenciadas no decorrer da gesto iniciada em 2007,
que a sade da populao, que deveria ser o objetivo principal de todos os
envolvidos, se perde diante das desavenas ideolgicas e polticas.
Em meio ao sentimento de estar no olho do furaco, muitas foram as
solues propostas. Uma delas, e que foi ponto de discusso no grupo focal, refere-
se ao questionamento sobre se a Sade Mental e lcool e outras Drogas deveriam
estar juntos ou separados na conduo da poltica pela SESAB. preciso
considerar que tanto a proposta de separao quanto a de continuidade das reas
conjuntamente trazem em si uma ideologia e um posicionamento poltico. A proposta
de separao, ainda que em nome da dimenso e complexidade que envolve o
tema, pode fragilizar as foras sociais que defendem um projeto societrio maior e
coadunado com os princpios ticos das Reformas Sanitria e Psiquitrica.
Continuar juntos significa considerar as dificuldades que permearam a incluso das
questes de lcool e outras drogas na Sade Mental e na Sade Pblica
institucionalizada, entendendo que preciso unir foras e no separ-las.
Considerando que, no entendimento dos entrevistados, a participao dos
movimentos sociais junto SESAB e na construo de projetos que viabilizem a
implementao da Poltica do Ministrio da Sade para Usurios de lcool e outras
Drogas tem ocorrido de forma incipiente, era de se esperar a fragilidade das
propostas de governo em relao ao tema. possvel afirmar, ento, que a
realidade em que a poltica est inserida perpassada por uma srie de oposies e
apoios que apontam para uma relao de foras/ poder que indicam uma menor
sustentao para sua implementao.
Os gestores e profissionais entrevistados concordam que no h uma Poltica
formalizada da SESAB para ateno integral a usurios de lcool e outras drogas,
ainda que conheam e utilizem como referncia a proposta do Ministrio da Sade.
Tambm reconhecem que o CETAD funciona como referncia poltica para o
Estado, ainda que informalmente. Esta situao de o Estado delegar a conduo da
106

poltica de lcool e outras drogas a uma instituio, mesmo sendo reconhecida como
de notrio saber no assunto, tambm no refletiria o lugar que esse tema tem
ocupado (ou no) na agenda dos governantes?
Ao lado da ausncia de uma poltica formal em relao questo, encontra-se
uma profuso de projetos construdos pelo GTAD, junto ao CETAD e ao CAPS ad/
Pernambus, que contemplam de forma intersetorial a complexidade que envolve o
problema. A maioria das propostas no foi executada e pouco se avanou para que
as aes mencionadas na Agenda de Sade, como a implantao de leitos
psiquitricos para alcoolistas em hospital geral, fossem concretizadas.
Por que a DGC/ SAIS/ rea Tcnica de Sade Mental/ GTAD no consegue
executar os diversos planos e projetos para ateno a usurios de lcool e outras
drogas construdos ao longo de quase trs anos de governo?
Para a maioria dos entrevistados, no h vontade poltica ou deciso poltica
da alta cpula da SESAB, no importante para o governo ou, at, no h
capacidade de execuo para implementao das propostas. Aqui, h de se refletir
sobre o que querem dizer os entrevistados por vontade poltica, expresso
banalizada e que parece colocar na responsabilidade de um neste caso, o
secretrio de sade todo o nus diante do que o setor no consegue realizar.
preciso no perder de vista que vontade ou deciso poltica
consequncia de um contexto histrico, externo e interno organizao e que reflete
toda uma correlao de foras e poder expressa por trabalhadores, usurios,
associaes representativas da sociedade civil, grupos de interesses, gestores, pela
mdia, dentre outros que vai determinar a construo de um projeto de governo, a
partir dos problemas identificados e da capacidade institucional de agir do gestor. Ou
seja, refere-se a

(...) um campo de gesto permeado pelo poder institucional (poltico,
tcnico e administrativo), que opera sob a delegao e a tutela dos
detentores de mandato executivo... o seu arbtrio sancionado por
quem lhes delega as prerrogativas de poder decisrio e delimita as
suas margens de autonomia poltica (LOTUFO e MIRANDA,
2007:1146).

J em relao referida baixa capacidade de execuo, (que poderia ser
traduzida como baixa capacidade de governo) cabe lembrar que envolve trs
componentes: a percia do dirigente e sua equipe, os sistemas de trabalho,
107

expresso concreta das prticas de gesto, e o desenho organizativo da instituio
(MATUS, 1997). Quanto experincia e habilidade dos profissionais da SESAB para
conduzir programas e aes em lcool e outras drogas, a capacitao e experincia
no campo so condies reputadas como importantes para legitimidade tcnica e,
neste sentido, sendo avaliadas como requisito bsico a ser atendido pela equipe,
considerando os profissionais disponibilizados para trabalhar no CETAD.
Por outro lado, os referidos profissionais, em sua maioria, tm experincia e
atuao na clnica com usurios de lcool e outras drogas e escassa experincia em
gesto. Existem, ento, srias limitaes de pessoal com conhecimento e habilidade
apropriados para trabalhar na gesto, principalmente com a sada dos apoiadores
institucionais e do fim do GTAD. Um dos entrevistados considera tambm que o
CETAD tem limites do ponto de vista quantitativo e do vnculo de trabalho de alguns
profissionais, que dificultariam o atendimento s demandas dos municpios do
Estado da Bahia.
No contexto de uma organizao hipercomplexa como a SESAB, a
implementao exige articulaes polticas constantes e a aplicao de
competncias diversas instrumental, estratgica, normativa, comunicativa, alm da
utilizao de mtodos e tecnologias de gesto adequadas s especificidades das
situaes/ problemas em diferentes tempos e contextos (LOTUFO e MIRANDA,
2007). Neste sentido, no h consenso em relao capacidade tcnica e
administrativa da SESAB para implementao da Poltica de lcool e outras drogas
no Estado da Bahia.
A questo da liderana tambm fator importante para a capacidade de
gesto, sendo este um grande n crtico da conduo da Poltica de Sade Mental
e de lcool e outras drogas na SESAB. Com a justificativa de conseguir uma maior
horizontalidade, transversalidade das polticas e democratizao das decises, a
DGC implantou um sistema com trs coordenaes, sendo que a Coordenao de
Polticas Transversais composta por sete reas tcnicas, dentre elas a rea
Tcnica de Sade Mental, todas sem uma coordenao especfica.
Esta forma de organizao proposta pela DGC, em que no havia quem
respondesse especificamente por Sade Mental, determina uma conformao dos
atores sociais a partir da falta de direcionalidade, ingovernabilidade, baixa
responsabilizao e articulao dos sistemas de trabalho. Se no h coordenao,
no h responsabilizao, no h petio de contas (MATUS, 1997). A formulao
108

grfica que expressa a baixa ou alta responsabilizao e a articulao do sistema de
trabalho, entre os macro e micro sistemas, constitui o Tringulo de Ferro da Gesto
(MATUS, 1997), composto pela agenda do dirigente, pelo sistema de petio e
prestao de contas por desempenho e pela gerncia por operaes. O Sistema de
Petio e Prestao de Contas, ao definir a responsabilidade de cada ator ou setor
com os compromissos assumidos, considerado o principal aspecto desse
tringulo, na medida em que exige o compromisso de gestores e trabalhadores com
os projetos e propostas de governo. Esse um aspecto fundamental para o
fortalecimento da capacidade de gesto dessa rea tcnica na SESAB.
No primeiro momento da atual gesto, como o coordenador de Polticas
Transversais tinha uma experincia prtica no campo da Sade Mental e uma forte
identidade ele, assumiu, integralmente, a direo das aes, conduzindo os grupos
de trabalho e a formao do NAI. Se, por um lado, o compartilhamento de valores
comuns em relao aos princpios da Reforma Psiquitrica favoreceu a construo
de relaes de confiana entre a equipe que compunha a rea Tcnica de Sade
Mental e a implementao de aes, por outro, as dificuldades de dilogo com
outros atores sociais criaram uma situao de polarizao que emperrou, em muitos
momentos, o processo de implementao da poltica.
Esta situao parece refletir a afirmao de Testa (1992) que considera que a
disputa sobre o que e como fazer as coisas numa determinada organizao revela
projetos de sociedade distintos, embora os atores pertencentes a uma mesma
diviso social do trabalho tendam a se aliar nesta disputa cotidiana de poder.
Com a sada do coordenador de Polticas Transversais e o acirramento dos
conflitos entre os diversos grupos de interesse, a Sade Mental ficou sem direo,
muitas aes foram paralisadas, as dificuldades nas relaes entre profissionais
exacerbaram-se e o dilogo e a negociao, em todos os nveis, dentro e fora da
SESAB, foram praticamente inviabilizados. A necessidade de uma Coordenao de
Sade Mental foi apontada por quase todos os entrevistados, evidenciando uma
lacuna em relao ao gerenciamento
55
.
Outro grande problema destacado pela maioria dos entrevistados relaciona-se
com os Recursos Humanos para implementao da Poltica de Sade Mental/ lcool
e outras Drogas no Estado da Bahia. A fragilidade dos vnculos trabalhistas interferiu

55
Recentemente foi designado um profissional para coordenao de Sade Mental na SESAB.
109

na capacidade de gesto, com contratos terceirizados que geravam muita
desestabilizao e mudanas na composio das equipes de trabalho. Destaca-se
que, em relao capacidade de governo, a organizao dos processos de trabalho
e as estratgias de gesto no foram construdas de forma a sustentar os resultados
a ponto de favorecer maior confiabilidade organizao, ao contrrio, o sentimento
de descrdito e desconfiana marcante na fala dos entrevistados. E, como diz
Matus (1987), a credibilidade na poltica quase tudo.
A questo da sustentabilidade dos resultados das aes implementadas
tambm uma das dimenses importantes no conceito de gesto que serviu de
referncia para a construo da proposta de avaliao da capacidade de gesto:

a deciso o elemento central que perpassa o processo de gesto e
se revela por meio de trs dimenses: uma dimenso organizacional
que evidencia o formato do processo decisrio (quem e como se
decide); uma dimenso operacional (capacidade de executar) que
indica iniciativas de gesto no sentido de manter e ampliar as
condies logsticas e gerenciais da organizao, mobilizando
recursos, inclusive os estratgicos; e a dimenso da sustentabilidade
(capacidade de sustentar resultados) que revela como os gestores
vm construindo a capacidade de sustentar os resultados de gesto
(GUIMARES et al., 2004:05).

Ento, possvel afirmar que, na rea Tcnica de Sade Mental, h uma
baixa capacidade de operacionalizao/ execuo das aes de ateno integral a
lcool e outras drogas, assim como uma baixa capacidade de sustentar os
resultados das aes implementadas. Em relao dimenso organizacional na
SESAB, o formato do processo decisrio das questes de Sade Mental/ lcool e
outras drogas tinha prioridade de encaminhamento a partir de dois aspectos: (1) as
denncias (e o impacto negativo que elas poderiam ter) e (2) os pedidos,
considerando o poder de influncia de quem pede. (3) Por induo do Ministrio da
Sade, atravs das portarias Ministeriais. Essa forma de tomada de deciso aponta
para o favoritismo poltico ainda presente na gesto da Sade Mental no Estado da
Bahia.
Outra caracterstica do processo decisrio na SESAB era o fato de as
decises serem tomadas a partir das demandas e das urgncias. As decises,
nesse caso, eram tomadas a partir das crises ou tambm das oportunidades, no
caso da captao de recursos para desenvolvimento de projetos na rea. Para Paim
e Coelho (2005), essas situaes sempre conferiam uma mudana de ordem no
110

processo de planejamento. Em vez de seguir o fluxo identificao de necessidade,
busca de viabilidade econmica e poltica-deciso, passavam a funcionar a partir da
viabilidade a priorizao (COELHO e PAIM, 2005:1377).
O planejamento utilizado geralmente destinava-se resoluo de problemas
imediatos. As aes empreendidas pela SESAB para implementao da poltica de
lcool e outras drogas no estado da Bahia, at o momento, parecem estar pautadas
mais nos valores e ideologia dos gestores da SESAB do que numa racionalidade
tcnico-sanitria que considere os danos e riscos a sade para priorizao da
alocao dos recursos financeiros.
Para Matus (1987), a apropriao de tcnicas de planejamento uma
varivel das mais importantes para a capacidade de governo de uma equipe. O
planejamento no apenas um mtodo, mas possibilita uma racionalidade e um
dilogo (PAIM, 2002).
Neste sentido, a utilizao de prticas de planejamento, ainda que no-
estruturadas, podem funcionar como um clculo estratgico para implementao de
polticas de sade, em determinados contextos, conforme demonstrado por
Vilasbas (2006), no estudo realizado sobre prticas de planejamento e
implementao de polticas de sade no mbito municipal.
Por outro lado, a falta de um formato de planejamento estruturado, com
procedimentos formalizados e um clculo sistemtico que precede e conforma a
ao, incluindo momentos de acompanhamento, avaliao e reviso das propostas,
em uma instituio hipercomplexa como a SESAB, configura-se como limitadora da
capacidade de gesto, conforme demonstra os estudos realizados por Coelho e
Paim (2005).
Outro aspecto importante sobre a capacidade de governo refere-se
diversidade de planos e projetos construdos pelo GTAD, e que, em sua maioria,
foram engavetados. Mais uma vez, verifica-se que, mesmo diante de propostas
polticas mais avanadas ou momentos favorveis para a utilizao de estratgias
mais participativas, o planejamento no foi institucionalizado e o produto desses
processos se limitou construo de planos (PAIM, 2002). Esta situao ocorre
atualmente no interior da SESAB, ao menos em relao conduo da Poltica de
Sade Mental/ lcool e outras drogas.
Como acentua Matus (1987), a capacidade de governo e o contedo
propositivo dos projetos de governo vo interferir diretamente na governabilidade do
111

gestor. Refletir sobre a Governabilidade na SESAB exige pensar, por sua vez, sobre
as relaes de poder no seu interior. Poder que tambm relao que constri a
sociedade e est inseparavelmente ligada ao Estado (TESTA, 1992). Setorialmente,
o poder tipificado por este autor como tcnico, administrativo e poltico,
componentes utilizados neste estudo para compreender as relaes de poder na
SESAB e, em ltima instncia, a governabilidade do gestor para a implementao da
poltica de ateno integral a usurios de lcool e outras drogas no Estado da Bahia.
O poder administrativo tem como pressuposto um "poder econmico", porm,
no se refere apenas a uma disponibilidade de recursos financeiros, mas, tambm, a
organizao e gesto da fora de trabalho. Na SESAB, foi possvel verificar que o
poder administrativo est mais concentrado nas esferas mais altas da gesto. H
uma concordncia entre os entrevistados em relao ao fato de que, se os recursos
administrativos no so mobilizados para realizao das aes, por uma questo
de incompetncia ou falta de prioridade, e no por falta de recursos ou poder
poltico.
Em relao ao poder tcnico, acredita-se que a sua maior expresso em
relao poltica de lcool e outras drogas est nos servios CAPS ad e CETAD e
no GTAD considerando que est mais relacionado ao saber fazer especfico
nesta rea. Destaca-se o fato de o CETAD ter tido a maior pontuao em relao ao
poder tcnico, uma alta pontuao em relao ao poder poltico e tambm ao poder
administrativo. Os entrevistados consideram que o poder tcnico desta instituio
reconhecido pela sociedade de tal forma que a empodera politicamente e abre
espaos de captao de recursos financeiros para implantao de programas e
projetos na rea.
O reconhecimento do poder tcnico e tambm poltico do CETAD pela
SESAB descrito por vrios entrevistados nas situaes em que o gestor tem que
tomar decises tcnicas certamente com repercusses polticas e o diretor do
CETAD consultado. O CETAD era admitido como parceiro da secretaria h vrias
gestes, a tal ponto que podia se colocar e ser reconhecido como parte da
Secretaria da Sade, ao mesmo tempo em que mantinha sua autonomia tcnico-
administrativa.
Uma questo importante nesse estudo refere-se sobre at que ponto essa
relao entre a SESAB e o CETAD favoreceu ou dificultou a implementao da
poltica de ateno a usurios de drogas no Estado da Bahia. No depoimento de um
112

dos entrevistados, esta situao permitiu Secretaria de Sade no se preocupar
muito com a problemtica que envolve o consumo de lcool e outras drogas,
exatamente porque, quando necessrio, era solicitado ao CETAD responder em
nome da gesto sobre questes relacionadas ao tema.
No grupo focal realizado com o NAI, outros atores foram identificados como
apropriados de poder tcnico e poltico em sujeitos coletivos como o NESM, a APB e
a AMEA, mas tambm foi referida a falta de envolvimento destes com a questo de
lcool e outras drogas. O GTAD e o CAPS ad/ Pernambus, tambm reconhecidos
enquanto possuidores de poder tcnico, alm de estarem intrinsecamente ligados ao
CETAD, no existem mais na SESAB.
Nesse sentido, possvel refletir que o poder tcnico e poltico concentrado
no CETAD reduz as possibilidades de resposta do governo na medida em que a
governabilidade exige a articulao dos atores em torno do plano proposto, pois so
as relaes de foras polticas e econmicas, internas e externas, articuladas ao
redor da equipe de governo que determinam a governabilidade. (MATUS, 1996).
O Secretrio de Sade foi o exemplo mais citado de poder poltico, mas esse
poder no tem sido utilizado, como poderia, para implementao da poltica de
lcool e outras drogas no Estado da Bahia, considerando que: a questo no est
contemplada de forma consistente nem na agenda do governo, nem no plano
estadual de sade e com poucas aes realizadas segundo relatrios de gesto
2007 e 2008.
Neste momento de discusso, preciso voltar ao Ciclo da Poltica Pblica.
Em relao problemtica que envolve o consumo de lcool e outras drogas, existe
o reconhecimento da questo como de relevncia pblica para a sade? O tema
est no discurso dos governantes e est na mdia sob que perspectiva? No
reconhecimento do uso prejudicial e dependncia de drogas como problemas de
sade pblica que necessitam de Polticas Pblicas para enfrent-los? Ou, como
observa Minayo (2003) na perspectiva do preconceito e da demonizao das
drogas?

[...] a prpria sociedade se "droga com as drogas, criando sua
toxicomania, buscando escapar, sobretudo, de problemas scio-
estruturais-culturais muito profundos, assim como de angstias
existenciais, desemprego, misria, guerras internas e externas,
conflitos geracionais, mudanas velozes na cultura, dentre outras
questes... Por vezes, tem-se a impresso de que nada mais
113

acontece na sociedade a no ser a droga, a violncia e suas
conseqncias (MINAYO, 2003:20).

Um problema torna-se prioritrio a ponto de entrar na agenda do governo
quando capaz de mobilizar politicamente grupos de interesse com fortes recursos
de poder; quando compe uma ao de crise ou em uma situao de oportunidade,
o que Kingdon (1995) chamou de janela de oportunidade. Nesse sentido, que
grupos com recursos de poder pressionam o governo do Estado da Bahia para que
a problemtica que envolve a ateno a sade de usurios de lcool e outras drogas
se torne um problema prioritrio a ponto de entrar na agenda poltica? O CETAD
apenas um dos atores nesse processo. Onde esto os outros atores sociais?
O nico movimento social identificado, na Bahia, que atualmente discute
sobre o tema das drogas a ANANDA, composto por ativistas, usurios e
estudiosos interessados na questo de lcool e outras drogas, e que debate as leis
e polticas de drogas, promovendo aes e discusses. Mas um movimento que
ainda est se constituindo.
Assim, o lugar da problemtica relativa ao consumo e a ateno sade de
usurios de lcool e outras drogas nos movimentos sociais de Sade Mental, no
contexto da Bahia, foi debatido no grupo focal. Neste contexto, considerou-se que,
efetivamente, no h organizao de usurios de substncias psicoativas que
possibilite a participao no processo poltico em sade; esse no um tema
debatido e discutido nas reunies dos movimentos sociais. Essa realidade colabora
para separao que efetiva e historicamente h entre esses campos. Separao que
certamente fragiliza ainda mais a participao social.
Machado (2006) considera que uma das dificuldades da incluso das
questes de lcool e outras drogas na Sade Mental foi justamente a ausncia de
movimentos sociais envolvidos com essa problemtica e com os direitos sociais dos
usurios. Destaca-se, no entanto, neste campo, os movimentos sociais de ajuda
mtua que trabalham mais no sentido da abstinncia, sem atuao no campo
poltico.
Alm disso, como pontua Alves (2009) em relao excluso social dos
usurios de lcool e outras drogas, muitas vezes esses sujeitos se excluem da
sociedade ao assumir um padro de consumo de substncias psicoativas que exige
o isolamento e at ruptura das relaes familiares e sociais. Esse processo s
114

corrobora com a atitude preconceituosa e de marginalizao do usurio que marca a
posio da sociedade em relao ao tema e que tem como consequncia a
reproduo dos espaos de violncia.
A questo cultural referida pelos entrevistados destacando-se a dificuldade
do Estado e da sociedade como um todo em legitimar um espao no qual algum
possa se nomear usurio de droga e ser escutado e respeitado em suas colocaes;
um espao de discusso da poltica sem ser estigmatizado. Por conta disso, os
prprios usurios no querem se colocar nesse lugar de usurios de drogas, o que
acaba por dificultar efetivamente a possibilidade de sua participao social.
Um dos gestores entrevistados considera que necessrio ampliar os
espaos de participao social, incluir outros atores para a discusso da poltica,
envolver os municpios e as instituies que trabalham com a temtica, enfim,
convocar a participao dos usurios. Na SESAB, no h um espao poltico
permanente para discusso da agenda que inclua todos os atores sociais envolvidos
com a possibilidade de construo de propostas e diretrizes conjuntamente. Cada
grupo pressiona o Secretrio a partir dos seus interesses corporativos, ideolgicos e
de classe, comprometendo a governabilidade do sistema.
importante lembrar que, ainda que a governabilidade de um sistema seja
relativa a um ator determinado, um sistema no igualmente governvel ou
ingovernvel para os distintos atores sociais, considerando que cada um deles
controla uma proporo distinta de variveis (MATUS, 1997). Neste sentido, ainda
que o Secretrio de Sade tenha governabilidade interna, a gesto da instituio,
composta por outros atores sociais com poder, diante de um projeto de governo
pouco consistente em relao implementao da poltica de lcool e outras drogas
e baixa capacidade de governo, no apresenta uma boa governabilidade.

4.2 A Ateno Sade de Usurios de lcool e outras Drogas no Estado da
Bahia

Com base nos resultados deste estudo, constata-se que a rede de ateno
Sade Mental e a usurios de substncias psicoativas no Estado da Bahia no
atende, suficientemente, as necessidades da populao. Foi possvel verificar que
60% dos 417 municpios baianos tm populao inferior a 20.000 habitantes,
115

portanto, excludos do suporte dos CAPS. Isto significa que a rede de ateno
bsica deve incluir as aes de Sade Mental e o consumo de lcool e outras
drogas, opo que encontra grande resistncia e despreparo dos profissionais.
(BRASIL, 2005b; FODRA, 2009).
Embora a Portaria do Ministrio da Sade n. 154 de 2008 incentive a incluso
das aes de Sade Mental na ateno bsica, as iniciativas governamentais nesse
sentido ainda so frgeis. H uma priorizao da abertura de CAPS, dispositivos
considerados estratgicos na Poltica, o que pode colocar em risco a integralidade
das aes. (MORAIS et al., 2009). Nesta perspectiva, na sade, a intersetorialidade
se coloca como desafio e possibilidade de superao do carter fragmentado da
interveno pblica no espao social. (SILVA e SENNA, 2009).
As dificuldades dos tcnicos da ateno bsica em acolher os usurios de
lcool e outras drogas se justificam, em parte, pelo desconhecimento e preconceito
em relao ao tema. A superviso e apoio s equipes que compem a rede de
sade e assistncia social, com formao e construo de um projeto de interveno
pautado nas diretrizes propostas pela Poltica do Ministrio da Sade para Usurios
de lcool e outras Drogas, e considerando as especificidades e cultura do territrio,
seria uma sada possvel em um Estado onde 60% dos municpios esto nessa
situao.
Por sua vez, os municpios com populao superior a 20.000 habitantes e
que tm CAPS I implantados, apesar de estarem autorizados pelo Ministrio da
Sade para atender os usurios de lcool e outras drogas, em sua maioria, no se
sentem preparados estruturalmente e tecnicamente para prestar esta assistncia.
(ALVES, 2009; BRASIL, 2005; FODRA, 2009). A construo de estratgias para
responder a essa situao e possibilitar o acesso do usurio a rede de sade e
social, impe-se como uma necessidade. Caberia ao CAPS convocar os atores
sociais e liderar o processo de modo que o trabalho a ser desenvolvido pudesse
estar articulado intra e inter-setorialmente.
Apenas dois municpios do Estado da Bahia dispem do servio de CAPS III,
o que significa que, em caso de internao, os usurios podem ser encaminhados
para os hospitais psiquitricos, considerando, dessa maneira, que no se avanou
no processo de implantao de leitos psiquitricos e para desintoxicao a usurios
de lcool e outras drogas nos hospitais gerais. As justificativas encontradas no
presente estudo para a no implantao dos leitos tambm foram assinaladas por
116

ALVES (2009), quais sejam: inadequada infraestrutura dos hospitais para acolher
essa populao; insuficincia e falta de qualificao dos recursos humanos para
assistncia aos usurios de lcool e outras drogas, e o preconceito e estigma
relativos aos usurios de lcool e outras drogas.
Em relao aos CAPS ad, ainda que todas as macrorregies possam
implantar esses servios, a distribuio ocorre de forma insatisfatria, destacando-se
que, mesmo em Salvador, existe apenas 1 CAPS ad disponibilizado para uma
populao de quase 3 milhes de habitantes. Essa realidade cria uma situao de
desassistncia, manipulada por grupos que defendem um modelo de ateno
baseado na abstinncia, para alardear que a proposta poltica do Ministrio da
Sade no funciona.
Outro ponto ressaltado pelos entrevistados refere-se ao fato de que a maioria
dos municpios no apresenta um trabalho em rede que atenda as necessidades de
sade dos usurios nos trs nveis de ateno. Este um grande problema
considerando que as redes no so apenas as instituies, mas, sobretudo, as
pessoas que esto inseridas e excludas nelas e que fazem parte do contexto
relacional deste sujeito, direta ou indiretamente. A rede, como diz Saraceno, [...] a
rede de lugares, recursos e oportunidades, infinita e infinitas so as articulaes
individuais servio/ paciente/ comunidade, capazes de produzir sentido,
contratualidade, bem-estar. (2001).
Por outro lado, MORAIS et al. (2009) defendem que apenas a ampliao da
rede no garante a integralidade da ateno. Consideram que a reduo de danos
uma estratgia potente e necessria na ateno sade e incluso social do
usurio, embora ainda seja alvo de muito preconceito por parte da sociedade e dos
prprios profissionais de sade. A reduo de danos implica aceitar a singularidade
dos seres humanos, reconhecer a sua liberdade existencial, com responsabilidade
social. considerar que: usa-se droga para viver, no para morrer (ESPINHEIRA,
2009: 15).
As dificuldades de acolhimento da crise do usurio so relatadas pelos
entrevistados desta pesquisa e reforadas por outros estudos. Wetzel (2005) afirma
que h uma naturalizao do encaminhamento das equipes de Sade Mental para o
Hospital Psiquitrico como estratgia para lidar com a crise. A persistncia das
concepes e prticas de assistncia pautadas nos modelos tradicionais de ateno
e presentes nos discursos dos trabalhadores, ainda uma realidade no campo da
117

Sade Mental. (FODRA, 2009; LEO e BARROS, 2008). Esta situao agravada
pelos mitos e preconceitos que envolvem o tema (consequentes da associao
direta entre drogas e violncia), dificultando o debate e a construo de estratgias
coletivas de interveno em sade.
A questo da pouca participao social dos usurios de lcool e outras drogas
foi abordada por diversos sujeitos desta pesquisa em diferentes contextos: em
relao gesto, nas dificuldades relatadas pelos movimentos sociais de serem
escutados e participar das decises polticas; nos servios, com a pouca
participao dos usurios nas decises institucionais e em relao aos seus planos
teraputicos individuais; no territrio, diante dos estigmas e preconceitos que
marginalizam os usurios, excluindo-os dos processos de deciso coletiva.
importante citar que alguns municpios j constituram arenas formais de
participao social: colegiado de sade mental; frum municipal de lcool e outras
drogas; conferncia municipal de sade, associao de usurios e familiares. Na
maioria dos municpios, porm, as discusses acontecem em reunies pontuais para
resoluo de problemas. importante assinalar que a construo cotidiana da
Poltica de lcool e outras drogas envolve mais do que os embates polticos que
ocorrem nas arenas oficias, e que esses outros espaos precisam ser
considerados.
Destacam-se ainda alguns problemas relacionados gesto, infra-estrutura e
financiamento que interferem na ateno prestada pelos servios de lcool e outras
drogas no Estado da Bahia: (1) Falta de estrutura fsica e de materiais para
realizao do trabalho; (2) Financiamento insuficiente, principalmente para as aes
de promoo da sade e preveno de agravos, o que se configura como um limite
para muitos municpios que, ou assumem os gastos complementares ou
comprometem a qualidade da assistncia (BRASIL, 2005)
56
; (3) Os problemas
relacionados aos Recursos Humanos so enfatizados, principalmente no que diz
respeito aos vnculos de trabalho temporrios e que tm como consequncia a
desmotivao e rotatividade dos profissionais nos servios e o dficit em relao ao
nmero de profissionais (BRASIL, 2005; REIS e GARCIA, 2008).

56
Foi referido pelos entrevistados a baixa participao de recursos financeiros estaduais.
118

Diante da fragilidade da rede de ateno pblica de sade aos usurios de
substncias psicoativas, a predominncia das comunidades teraputicas
57
uma
realidade no contexto da Bahia e tem contribudo para a hegemonia do modelo de
ateno baseado na internao e na abstinncia como objetivo teraputico exclusivo
(ALVES, 2009). A reorientao do modelo de ateno sade mental precisa ser
planejada em relao a sua implementao para que tenha os efeitos na produo
concreta das prticas de sade nos servios. Consiste em um processo
extremamente complexo, que exige uma re-estruturao poltico-organizacional e
tecnolgica em todos os trs nveis do governo, com o desenho de estratgias e,
atividades relacionadas ao trabalho programtico em sade e uma forte participao
das instituies acadmicas para sua viabilidade poltico institucional. (PAIM, 2005).
Nesse sentido, um ator social importante, e que cada vez mais convocado a
contribuir com as discusses e propostas em relao ao tema, so as
Universidades. No Estado da Bahia, atravs do CETAD UFBA, muitas iniciativas
de formao e capacitao de profissionais de sade e de reas que de forma
transversal lidam com a problemtica que envolve o consumo de SPAs foram e
esto sendo implementadas.
58

A implantao da Residncia Multiprofissional em Sade Mental ISC/
UFBA, financiada pelos Ministrios da Sade e pela SESAB, tambm representa a
possibilidade de reflexo e o desenvolvimento de prticas e tecnologias de sade
em torno de intervenes/ aes que permitam ampliar possibilidades de
enfrentamento da realidade de desassistncia e excluso a que esto submetidos os
usurios de lcool e outras drogas. A interdisciplinaridade da proposta aponta para a
formao de profissionais preparados para trabalhar de forma mais crtica,
integrada, com troca efetiva de saberes e prticas. Essas iniciativas, por sua vez,
tm contribudo para a execuo de pesquisas e estudos no campo.
Uma iniciativa importante do Governo Federal e que tem sido recentemente
discutida na SESAB a implantao do UNA-SUS
59
. Considera-se que esse pode

57
Comunidades teraputicas As comunidades teraputicas so, em sua maioria, instituies no
governamentais, de cunho religioso, iniciadas no Brasil na dcada de 70, com expanso na dcada
de 90 (ALVES, 2009).
58
Atualmente, com o apoio do MS, o CETAD-UFBA vem ministrando o curso de especiaizao
Psicoativos e seus usos para profissionais de Sade. Tambm est em construo, com o apoio da
SENAD e numa parceria que envolver o CETAD e o ISC, a viabilizao de um Mestrado
profissionalizante na rea.
59
Universidade Aberta do Sistema nico de Sade (UNA-SUS): O Ministro da Sade, Jos
Gomes Temporo, anunciou no dia 18 de junho de 2008, a criao da Universidade Aberta do
119

ser um importante dispositivo para atender as necessidades de formao do Estado
da Bahia. Especificamente em relao ateno a usurios de lcool e outras
drogas, poderia contribuir para a implementao de aes de educao permanente
para profissionais da sade, formando tcnicos para trabalhar no modelo de ateno
sade proposto pelas Reformas Sanitria e Psiquitrica, pautadas na
integralidade:

1) como integrao das aes de promoo, proteo, recuperao e
reabilitao da sade, compondo nveis de preveno primria,
secundria e terciria; 2) como forma de atuao profissional
abrangendo as dimenses biolgicas, psicolgicas e sociais; 3)
como garantia da continuidade da ateno nos distintos nveis de
complexidade do sistema de servios de sade; 4) como articulao
de um conjunto de polticas pblicas vinculadas a uma totalidade de
projetos de mudanas (Reforma Urbana, Reforma Agrria etc...) que
incidissem sobre as condies de vida, determinantes da sade e
dos riscos de adoecimento, mediante ao intersetorial (PAIM, 2008:
552).

Por fim, reafirma-se a necessidade de formao e capacitao das equipes de
sade para atuao na rea de lcool e outras drogas (ALVES, 2009; FODRA,
2009) assim como a relevncia de desenvolvimento de novos estudos. Se discursos
polticos podem delinear modelos de ateno sade, neste trabalho, pressupe-se
que o conhecimento produzido a partir de prticas concretas tambm pode subsidiar
a reiterao ou a reorientao de diretrizes polticas. (ALVES, 2009:71).

4.3 A Questo Atual das Polticas sobre Drogas

A implementao da poltica de lcool e outras drogas no Estado da Bahia
no est parte da conduo da poltica de drogas a nvel nacional e internacional.
Os acordos celebrados pelo Brasil junto ao Sistema Internacional de Controle de
Drogas influenciaram a Poltica Nacional sobre Drogas (PNAD) que, por sua vez,
interfere na ateno sade do usurio.

Sistema nico de Sade (SUS). Trata-se de programa desenvolvido pela Secretaria de Gesto do
Trabalho e da Educao na Sade (SGTES) que cria condies para o funcionamento de uma rede
colaborativa de instituies acadmicas, servios de sade e gesto do SUS, destinada a atender as
necessidades de formao e educao permanente do SUS. Fonte:
<http://portal.saude.gov.br/portal/saude/visualizar_texto.cfm?idtxt=29886>. Acesso fev. 2010.
120

No contexto atual, em todo o mundo, o fenmeno do consumo de substncias
psicoativas tem suscitado discusses nos mais diversos campos de saberes e
prticas. Aqui possvel refletir que, mais uma vez, estamos vivendo a
demonizao de uma droga.

A demonizao da droga mais um erro, torna-se terrorismo, na
medida em que se desvia do sujeito e o torna coisa; como so, de
fato, as drogas. Este perde a condio de pessoa para ser o que
usa drogas, logo drogado ou drogada (ESPINHEIRA, 2009:14).

Nos ltimos meses, vrias reportagens sobre o efeito destruidor do crack em
usurios, familiares e na sociedade tm sido veiculadas nos meios de comunicao,
a nvel nacional
60
;
61
e no contexto baiano
62
. A conotao superficial e alarmista da
mdia e do prprio governo brasileiro em tratar e divulgar o tema para a populao
serve apenas para limitar e reduzir as discusses e colocar o usurio como
elemento a ser combatido. Essa posio vai de encontro busca de solues
possveis e que incluam a participao da sociedade na construo de novas
abordagens e propostas compatveis para lidar com a complexidade que envolve o
do consumo de substncias psicoativas.
Esse contexto pe em questo a poltica internacional de drogas. Com o
objetivo de avaliar as polticas de combate s drogas e propor respostas mais
eficientes e humanas e por iniciativa dos ex-presidentes Fernando Henrique
Cardoso (Brasil), Csar Gaviria (Colmbia) e Ernesto Zedillo (Mxico) foi criada a
Comisso Latino-Americana sobre Drogas e Democracia, composta por 17
personalidades. A comisso defende a descriminalizao das drogas e no relatrio
final intitulado Drogas e Democracia: rumo a uma mudana de paradigma
63
, a
mensagem principal que a guerra s drogas fracassou e que este o momento de
substituir uma estratgia ineficaz a poltica proibicionista por polticas de droga

60
Na ltima semana do ms de outubro de 2009, o Jornal Nacional da Rede Globo mostrou cinco
matrias sobre a dependncia do crack, a partir da experincia de uma mulher que construiu uma
cela para o filho usurio dessa substncia. Fonte:
<http://jornalnacional.globo.com/Telejornais/JN/0,,MUL1358784-10406,00- l>. Acesso fev. 2010.
61
No sentido contrrio das outras reportagens citadas, a Folha de So Paulo, com a reportagem
intitulada O barato sai caro, anuncia que no futuro a discusso sobre drogas ser feita com base
mais em pesquisas cientficas do que no controle das emoes. (DIMENSTEIN, 2010).
62
No jornal A tarde de 27/02/2010, ao lado do anncio de que o governo federal vai criar um grupo
especial para combater o uso de drogas no Pas, encontra-se outra chamada intitulada: estatstica
mostra que, na Bahia, de 10 assassinatos de jovens, 8 so motivados pelo trfico de drogas.
(TALENTO & CORREIA, 2010).
63
COMISSO LATINO-AMERICANA SOBRE DROGAS E DEMOCRACIA. S.d.
121

mais humanas e eficientes. Prope que a Amrica Latina tome as iniciativas no
marco de um processo global de transformao das polticas de combate ao uso de
drogas ilcitas
64
.
O Jornal Le Monde Diplomatique (2009) veiculou uma srie de reportagens
intituladas A legalizao das drogas e seus impactos na sociedade. A reportagem
com o subttulo 10 razes para legalizar as drogas (GRIEVE, 2009) apresenta
pontos importantes para a compreenso da proposta de legalizao.
65
Legalizar
existir regulado pela lei, o que implica numa presena mais forte do Estado em todo
o processo, do comrcio posse, incluindo a proteo dos cidados no controle de
qualidade dos produtos e na ampliao do acesso aos servios de sade.
Apesar da coerente argumentao em relao legalizao das drogas, a
legislao da maioria dos pases contempla a despenalizao e/ ou reduo das
sanes por posse de drogas para consumo prprio, com uma ampliao das
propostas de tratamento (MANO, 2009). No Brasil, a lei 11.343/06 mantm a
proibio do consumo de drogas e a conduta como crime, ainda que a pena para o
usurio no mais seja de recluso.
Esta lei j est em processo de reviso considerando que vem sofrendo
crticas procedentes, dentre as quais a de que ambgua e imprecisa, favorecendo
a arbitrariedade do policial que pode conduzir o usurio delegacia, submetendo-o
a constrangimentos e reforando o lugar de marginalidade. (SILVA S, 2009). Alm
disso, a condenao de pequenos traficantes com pena de cinco anos, no mnimo,

64
Neste ponto, faz-se necessrio entender que a despenalizao significa que o usurio no pode
mais ser penalizado com recluso ou pena privativa de liberdade pelo consumo de drogas ilcitas, que
continua sendo considerado um crime. A descriminalizao do uso implica retirar o consumo de
drogas do rol dos crimes, ou seja, no tratar o usurio como criminoso, mas ele continua preso, s
que agora ao sistema de sade. A legalizao prope o respeito ao direito de usar drogas com
responsabilidade, mas com controle e regulao por parte do Estado.
65
A legalizao permitiria: tratar o verdadeiro problema fatores sociais e econmicos; a pobreza e o
desespero; enfraqueceria o crime organizado e permitiria ao Estado regular o mercado, reduzindo o
crime e a violncia (que est associada ao mercado ilegal); possibilitaria diminuio do consumo, a
exemplo das experincias de legalizao da maconha; permitiria a divulgao de informao aberta,
honesta e verdadeira aos usurios e no usurios, para que cada sujeito decidisse usar ou no usar
e, se usar, como usar. Tambm possibilitaria pesquisar as drogas ilcitas e seus verdadeiros efeitos,
positivos e negativos; promover a incluso social e a consolidao da estratgia da reduo de danos
e o uso mais protegido para o usurio; restauraria os direitos e responsabilidades sociais e o controle
do estado para proteger os mais vulnerveis; reverteria o nmero de pessoas negras condenadas por
uso de drogas; faria retornar o dinheiro para a economia formal, gerando impostos e diminuindo a
corrupo; diminuiria a interferncia poltica das naes estrangeiras sobre as naes produtoras
(que se d atravs do patrocnio de programas de controle das drogas); permitiria tratar os problemas
criados pelo uso e pela proibio, construindo uma poltica eficaz sobre drogas.
122

retira-o do meio socio-familiar, facilita sua cooptao pelas faces criminosas
dentro das prises e o expe a situaes de violncia e estigmatizaes.
Estas situaes so verificadas na pesquisa realizada por Silva et al. (2009)
em que se encontram relatos de usurios presos por porte de droga para consumo
prprio e que foram alocados em ambiente carcerrio compartilhado com traficantes
e pessoas com srios comprometimentos de conduta. Tambm foram relatados
casos de usurios no serem tratados adequadamente, quando atendidos em
unidades hospitalares de emergncia, ao informar aos profissionais o consumo de
drogas ilcitas. O estudo concluiu que no h respeito aos princpios fundamentais
da legislao do Sistema nico de Sade (SUS)/ Lei 8.080/90 e que a aplicao das
leis e Polticas Pblicas sobre drogas ilcitas vem sendo aplicada equivocadamente.
(SILVA et al., 2009).
Ainda na publicao acima referida Le Monde Diplomatique, no tpico Debate
em curso (MAGRI, 2009) so indicadas algumas questes e atores sociais que tm
se destacado no processo de mudana de paradigma em relao ao tema e
conduo das polticas de drogas no Brasil.

1. No existe mais consenso mundial sobre a poltica de drogas;

2. O conceito de RD tem sido amplamente relacionado como uma alternativa
ao modelo da abstinncia. A Associao Brasileira de Redutoras e
Redutores de Danos (ABORDA) tem importante papel nesse processo,
articulando nacionalmente os redutores de danos empenhados na mudana
de paradigma do tratamento ao usurio de;

3. As universidades e a produo acadmica tm um papel fundamental na
crtica ao proibicionismo, destacando-se o Ncleo de Estudos Interdisciplinar
sobre Psicoativos (NEIP) e o Instituto Brasileiro de Cincias Criminais
(IBCCRIM), com produo de estudos reconhecidos internacionalmente;

A participao da sociedade civil tem sido fundamental na crtica ao
proibicionismo, destacando-se a organizao no-governamental Viva-Rio e a ONG
Psicotropicus. Na Bahia, destaca-se a ANANDA e em So Paulo o Coletivo DAR
(Desentorpecendo a Razo). (MAGRI, 2009).
123

Diante da complexidade e amplitude das questes que envolvem o tema,
preciso que o setor sade se posicione firmemente no sentido de no permitir que as
determinaes das polticas de combate s drogas indiquem as formas de ateno
sade, pautada em modelos de excluso e onde o tratamento colocado como uma
pena a ser cumprida por determinao legal.
importante reconhecer que, apesar de todas as dificuldades descritas
atravs do presente estudo de caso, a implementao da Poltica do Ministrio da
Sade para Usurios de lcool e outras Drogas do Estado da Bahia tem favorecido
os seguintes aspectos positivos: o fortalecimento de uma poltica ou diretrizes em
relao ateno sade de usurios de lcool e outras drogas nos municpios
com CAPS ad implantados; a ampliao das estratgias de preveno e de reduo
de danos na abordagem aos usurios, com a criao de tecnologias em sade que
favorecem a proximidade das equipes de sade da comunidade e dos usurios em
seus espaos de circulao, a exemplo dos consultrios de rua
66
; a reduo do
estigma e discriminao para com usurios de SPAs, com a ampliao de espaos
de discusso sobre o tema, conduzidos por profissionais de sade; o entendimento
de que o uso problemtico de SPAs um problema que necessita da interveno do
setor sade; a implementao de servios de ateno psicossocial para usurios de

66
A SENAD e o MS tm financiado a implementao de Consultrios de Rua em diversos municpios
do Brasil.
124

5. CONSIDERAES FINAIS

Neste estudo, buscou-se analisar o processo de implementao da Poltica do
Ministrio da Sade para Ateno Integral a Usurios de lcool e outras Drogas no
Estado da Bahia, conduzido pela SESAB. Para tanto, foi realizada (1) caracterizao
do contexto poltico organizacional da SESAB e suas influncias para
implementao da poltica; (2) identificao da rede de ateno a usurios de lcool
e outras drogas no Estado da Bahia e como esta rede foi contemplada na agenda
poltica o governo; (3) Descrio das aes realizadas pela Secretaria para
implementao da poltica; (4) Anlise das facilidades e dos obstculos nesse
processo, considerando os princpios e diretrizes do SUS e da Reforma Psiquitrica.
possvel afirmar que os objetivos desse estudo foram alcanados. Para
tanto, o referencial terico utilizado possibilitou a aproximao e compreenso da
realidade. O ciclo da poltica pblica permitiu um olhar em movimento de uma
realidade que dinmica e de um processo que compreende fases e atores que vo
intervir, a partir de uma correlao de foras e interesses conflitantes, de forma
diferenciada. Os conceitos de organizao e poder permitiram analisar as foras
internas e externas Secretaria e como essas foras funcionaram como obstculos
e/ ou facilidades, em contextos diferentes, para a implementao da poltica. J o
tringulo de Governo permitiu a compreenso do contexto poltico-organizacional da
SESAB, desvendando o aparato administrativo dessa organizao hipercomplexa e
suas debilidades.
A primeira constatao realizada atravs da pesquisa aos documentos
estaduais foi de que a problemtica que envolve o consumo de substncias
psicoativas no est devidamente contemplada nas agendas de sade (2007
2010) da Secretaria e no Plano Estadual de Sade.
A agenda reflete a correlao de foras sociais em relao ao tema e o
compromisso poltico do governante perante os problemas de sade da populao.
Neste sentido, no h um projeto de governo claro e consistente em relao ao
tema, o que existe so vrios planos e programas construdos por tcnicos da rea
envolvidos com a questo e que, em sua maioria, no foram realizados.
Na anlise da capacidade de governo foi possvel perceber que, apesar de
contar com uma equipe com experincia clnica na ateno a usurios de lcool e
outras drogas, a SESAB carece de profissionais com capacidade para gesto em
125

uma organizao pblica, nessa temtica especfica. Alm disso, h uma
paralisao da gesto por conta das dificuldades de contratao de recursos
humanos via concurso pblico, que seria a forma de garantir a organizao dos
processos de trabalho de modo sustentvel, favorecendo a regularidade e
continuidade das propostas e programas de sade e a confiabilidade da
organizao.
Ao contrrio, o que se verifica a falta de planejamento do trabalho, com
aes executadas emergencialmente e de forma pontual. No h garantia para a
continuidade das aes e uma inadequao das respostas adotadas para superao
das limitaes impostas pela poltica econmica a exemplo da lei de
responsabilidade fiscal
67
que gera fragmentao dos processos de gesto e
fragilidade da capacidade de gerenciamento das polticas e programas a serem
implementados.
Em relao governabilidade, foi verificado que h uma baixa
governabilidade interna e escassa governabilidade externa, que compromete
fortemente o processo de implementao da poltica.
possvel concluir que as concepes ideolgicas de alguns grupos
hegemnicos e interesses corporativos e/ ou polticos, num processo permeado por
conflitos e correlaes de foras externas e internas organizao, tem dificultado
e, em alguns momentos, inviabilizado que a questo seja tomada pelo governo
como prioridade a ponto de fazer parte consistentemente da sua agenda, inclusive
com o desenvolvimento de mecanismos que possibilitem sua implementao. Por
sua vez, a falta de organizao e expresso dos movimentos sociais na defesa dos
direitos sociais e da cidadania dos usurios de lcool e outras drogas corrobora para
o lugar de no existncia das Polticas Pblicas na ateno a essa populao.
Os resultados discutidos nesse trabalho podem contribuir com o processo de
implementao de polticas de sade e mais especificamente com a implementao
da poltica de lcool e outras drogas no Estado da Bahia, no sentido de evitar os
problemas identificados nesse estudo de caso. Contudo, os referenciais utilizados
para anlise apresentam limites considerando a complexidade do fenmeno das
drogas e suas interfaces com diversos setores e campos de saberes e prticas. Para

67
No Transparncia Bahia, encontra-se disponvel para consulta os gastos do Governo com a sade
e os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Fonte:
http://www.sefaz.ba.gov.br/administracao/transparencia_bahia/. Aceso fev. 2010.
126

alm da anlise do poder em organizaes hipercomplexas, a ampla correlao de
foras polticas e econmicas que permeiam o campo exige elementos que
subsidiem sua compreenso a nvel nacional e internacional sem perder de vista
que a economia das drogas incita e influencia a aplicao de medidas legislativas e
de segurana pblica que tm consequncia direta nas polticas de sade.
Lacunas na produo do conhecimento cientfico sobre a temtica persistem,
portanto, sendo importante realizar investigaes sobre: a influncia das
corporaes dos profissionais de sade no processo de implementao das polticas
de ateno sade de usurios de lcool e outras drogas; desenvolvimento de
estudos sobre os aspectos culturais, a marginalizao e o estigma ao usurio, as
diversas modalidades e espaos sociais de violncia e como estes aspectos esto
contemplados ou no nas polticas de sade; estudos sobre os modos como a
economia das drogas e as legislaes e polticas nacionais e internacionais
influenciam no processo de implementao da Poltica de Sade; conceber estudos
para conhecer de que forma a Lei 11.343 vem sendo aplicada pelos diversos setores
envolvidos e o lugar da sade nesse processo.
Essas pesquisas so prioritrias para uma leitura menos preconceituosa da
questo, ao tempo em que possibilita a construo de Polticas Pblicas
intersetoriais e efetivas para lidar com a complexidade das questes que envolvem o
consumo de SPAs.
E que o fim desse estudo seja o recomeo de um movimento que convoque
para ao coletiva gestores, trabalhadores, usurios, movimentos sociais e todos os
sujeitos envolvidos com os problemas aqui to discutidos e que exige,
essencialmente, uma resposta poltica.
Mas a poltica um processo coletivo, dinmico, barulhento, vivo e que
precisa fundamentalmente de pessoas, atores sociais em cooperao para uma
ao coletiva. O que vimos nesse campo, permeado de preconceitos, estigmas e
violncias, foi uma fragilidade e desorganizao dos atores enquanto movimento
social. O que fazer, ento, para ter uma aliana poltica que conduza de uma forma
mais comprometida e consequente essa poltica? Como produzir viabilidade para a
poltica ser implementada? O que fazer para empoderar mais os movimentos
sociais? Como melhor articular sociedade civil e Estado para que a poltica seja
efetivamente implementada? Que possibilidades esto previstas no SUS para
127

garantir a implementao de polticas de sade e a partir da, que possibilidades se
abrem na SESAB?
O SUS concebe um modelo de gesto pblica que prope a participao da
sociedade civil por meio dos conselhos de sade, que so mecanismos de
controle social e as conferncias de sade, que so estratgias de formao de
vontade poltica. (ESCOREL, 2008). Neste sentido, o frum institudo e legtimo para
reabrir a discusso da Poltica de Sade para usurios de lcool e outras drogas, o
Conselho de Sade. possvel considerar ainda que, segundo um dos
entrevistados, h uma determinao do Secretrio relativa re-ativao da
Comisso Estadual de Sade Mental, que poderia ser a via para construo inicial
dessa aliana cooperativa
Outra possibilidade que um ator poltico desencadeie esse processo social
mobilizador, convocando cidados para participar das decises polticas, o que
implica numa outra distribuio de poder em relao ao campo da ateno sade
de usurios de lcool e outras drogas. Uma das possibilidades que a Universidade
seja esse ator poltico, considerando que tem assento no Conselho Estadual de
Sade, legitimidade, conhecimento e liderana para conduzir esse processo dentro e
fora da SESAB. Certamente outros atores polticos podem liderar esse processo,
contanto que abra espaos para a democracia e democratizao das aes
governamentais em relao ao tema.
Esse o desafio posto por esta investigao: Que sejam construdas
estratgias de participao popular e controle social na perspectiva de desenvolver
prticas sociais que proporcionem amadurecimento poltico e cidadania, demodo a
contribuir para que na correlao de foras entre atores com propostas polticas
diferentes, o projeto tico-poltico defendido pela Reforma Psiquitrica seja
fortalecido e reafirmado democraticamente.
128

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Acesso em jan. 2010.
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<www.marchadamaconha.org> Acesso em jan. 2010.

138

APNDICES

139

APNDICE A Carta de Solicitao Secretaria Estadual de Sade

Universidade Federal da Bahia
Instituto de sade coletiva
Programa de ps-graduao em sade coletiva
rea de concentrao: planificao e gesto

Salvador, 15 de junho de 2009

EX. Sra.
Diretora de Gesto do Cuidado da SESAB

Patrcia Maia von Flach, na qualidade de acadmica regularmente
matriculada no programa de Ps Graduao em Sade Coletiva do Instituto de
Sade Coletiva da UFBA, vem comunicar a V. Sra. que de seu interesse realizar,
como requisito parcial para obteno de ttulo de Mestre em Sade Coletiva,
pesquisa cujo projeto intitula-se: A Implementao da Poltica do Ministrio da
Sade para Usurios de lcool e outras Drogas no Estado da Bahia, sob a
orientao do Prof. Dr. Jairnilson Silva Paim.
A escolha do tema justifica-se dada a importncia com que a problemtica
referente ao consumo de lcool e outras drogas tem despontado no cenrio das
polticas pblicas. Ao estudar a referida poltica na Secretaria de Sade do Estado
da Bahia, espera-se contribuir na reorganizao da rede de ateno aos usurios e/
ou no reordenamento dos processos de trabalho no interior da organizao.
Sendo assim, venho mui respeitosamente solicitar a V. Sra. a permisso para
a coleta de dados da referida investigao.

Nos termos,

Pede deferimento,

Patrcia Maia von Flach
RG 4.644.885 32
patriciaflach@yahoo.com.br
140

APNDICE B Termo de Consentimento Livre e Esclarecido

O presente projeto de mestrado em sade coletiva, da autoria de Patrcia
Maia von Flach, sob a orientao do Prof. Dr. Jairnilson Silva Paim, tem por objetivo
analisar a implementao da Poltica do Ministrio da Sade para Usurios de lcool
e outras Drogas no Estado da Bahia.
Procedimentos: A coleta de dados demandar a realizao da anlise de
documentos federais e estaduais relativos ateno a usurios de lcool e outras
drogas, de grupo focal e entrevista semiestruturada envolvendo perguntas
relacionadas ao objeto de estudo. As informaes prestadas sero utilizadas
exclusivamente para a finalidade da pesquisa e sero analisadas e apresentadas,
em reunio, instituio investigada e aos envolvidos no processo de investigao
sob a forma de um relatrio de pesquisa. Para fins acadmicos, os resultados sero
apresentados tambm sob a forma de artigos a serem submetidos a peridicos
cientficos.
A participao voluntria, podendo ser interrompida pelo entrevistado a
qualquer momento. Cumpre esclarecer que a participao no envolve benefcio
direto ao entrevistado. No h despesas ou compensaes financeiras.
Em qualquer etapa do estudo, o(a) Sr.(a) ter acesso ao profissional
responsvel pela pesquisa para o esclarecimento de eventuais dvidas, Patrcia
Maia von Flach, que pode ser encontrada no Instituto de Sade Coletiva ISC/
UFBA.
68

68
INSTITUTO DE SADE COLETIVA ISC Patrcia Maia von Flach
Rua Baslio da Gama, s/n - Campus Universitrio Canela E-mail: patriciaflach@yahoo.com.br
CEP: 40.110-040 Salvador - BA Celular: (71) 91347607
Administrao: (71) 3283-7414
Departamento de Sade Coletiva I: (71) 3283-7407
E-mail: isc@ufba.br
141

DECLARAO

Eu,_____________________________________________________acredito
ter sido suficientemente informado a respeito da pesquisa sobre a Implementao
das Polticas de lcool e outras drogas no Estado da Bahia e, mais especificamente
na SESAB Secretaria Estadual de Sade. Discuti com a pesquisadora
responsvel, Patrcia Maia von Flach sobre minha deciso em participar da referida
investigao.
Ficaram claros para mim quais so os propsitos da pesquisa, os
procedimentos a serem realizados, as garantias de confidencialidade e de
esclarecimentos permanentes. Ficou claro tambm que a participao isenta de
despesas.
Concordo voluntariamente em consentir minha participao e a gravao das
informaes prestadas em entrevista, sabendo que poderei retirar o meu
consentimento a qualquer momento, antes ou durante o mesmo, sem penalidades
ou prejuzos.

____________________,____de_____________de________

__________________________________
Assinatura do informante

Declaro que obtive de forma apropriada e voluntria o consentimento livre e
esclarecido deste informante para sua participao neste estudo.

_______________________________________________
Patrcia Maia von Flach
Pesquisadora responsvel
69

INSTITUTO DE SADE COLETIVA ISC Patrcia Maia von Flach
Rua Baslio da Gama, s/n - Campus Universitrio Canela E-mail: patriciaflach@yahoo.com.br
CEP: 40.110-040 Salvador - BA Celular: (71) 91347607
Administrao: (71) 3283-7414
Departamento de Sade Coletiva I: (71) 3283-7407
E-mail: isc@ufba.br
142

APNDICE C Imagem Objetivo da Poltica de Ateno Integral a Usurios de
lcool e outras Drogas

GESTO MODELO DE ATENO ORGANIZAO DA ATENO
Articular, capacitar e
promover a
implementao do
modelo de ateno
proposto.
Mudana para modelo
assistencial de base
interventiva comunitria
Integrao das redes: Integrar a Rede
Especializada Rede Assistencial em
Sade Mental, aos Hospitais Gerais,
Rede Bsica e Rede de Suporte
Social
Gesto participativa
Controle social
Intra e intersetorialidade Implantao da rede de CAPS ad
Aes de educao
permanente
Interdisciplinaridade Implantao de leitos em hospitais
gerais para atendimento
especializado a usurios de lcool e
outras drogas
Avaliao Prope trabalhar na
perspectiva da preveno,
promoo e adoo da
estratgia da reduo de
danos sociais e sade
Residncias teraputicas
Pesquisa Clnica ampliada Parceria com o PSF e CRAS
Integralidade da ateno

Resultado esperado: Democratizao do acesso a usurios de lcool e outras
drogas Incluso Social
143

APNDICE D Roteiro de Entrevistas

BLOCO I.
QUESTES PARA SESAB
1. Qual a sua formao? (Graduao? Ps-graduao? Mestrado? Doutorado?)
2. Voc tem experincia de trabalho na sade mental? Tem experincia no trabalho
com lcool e outras drogas? Quais? Quanto tempo?
3. Voc conhece a Poltica de Ateno Integral a usurios de lcool e outras
drogas do MS? J leu?
4. No organograma da SESAB, onde est a Sade Mental/ lcool e outras drogas?
Como voc se relaciona com a rea Tcnica de Sade Mental? Processo de
deciso? Renem-se com que frequncia? H outras formas de articulao? Se
sim qual, se no por qu?
5. Quais os principais problemas que voc observa para organizar o trabalho (infra-
estrutura, recursos humanos, materiais, qualificao, manuteno, dilogo, entre
outros) no seu setor e na SESAB?
6. Quais os principais problemas detectados, no Estado da Bahia ou por
macrorregio, em relao ateno integral ao usurio de lcool e outras
drogas?
7. Que respostas a SESAB tem dado para as questes de lcool e outras drogas no
Estado da Bahia?
8. Quais as possveis facilidades ou obstculos que voc identifica para a
implementao das aes de lcool e outras drogas pela SESAB?
9. A SESAB tem uma Poltica ou diretrizes em relao ateno integral a usurios
de lcool e outras drogas para o Estado da Bahia? Se sim, que pontos voc
destacaria desta poltica e como ela tem sido implementada?
10. Voc considera que os projetos/ propostas apresentados para fins da
implantao da Poltica de lcool e outras drogas tm tido apoio dos tcnicos?
De que setores? E tem tido apoio dos gestores? De quais gestores?
11. Voc considera que as equipes/ tcnicos da SESAB (e mais especificamente o
seu setor) tm experincia e habilidades para conduzir os programas e aes em
lcool e outras drogas?
12. Qual a capacidade da Sade Mental/ SESAB e mais especificamente o seu setor,
de mobilizar recursos (administrativos) e informaes (Tcnicos) para
implementao das aes de lcool e outras drogas?
13. Voc considera que o quadro tcnico e pessoal adequado as necessidades e
demandas do sistema? A atual Poltica de Recursos Humanos da SESAB
contribui para a implementao das propostas? Como?
144

14. Voc tem conversado com dirigentes de outras secretarias de Estado ou
representantes dos municpios sobre a problemtica que envolve a ateno a
usurios de lcool e outras drogas? Poderia ilustrar alguns temas ou tpicos
dessa conversa? Voc considera necessria essa articulao? Por qu?
15. Voc tem conhecimento se os municpios tm implementado aes de ateno a
usurios de lcool e outras drogas? Existe algum apoio/ participao da SESAB
(do seu setor especificamente), junto aos municpios do Estado da Bahia, para
implementao da poltica de ateno a usurios de lcool e outras drogas?
16. Voc considera que os financiamentos liberados pela SESAB para as aes de
ateno a usurios de lcool e outras drogas so suficientes? Se no, existe a
possibilidade de que os recursos destinados sejam ampliados? Se sim, como?
Se no, por qu?
17. Como voc percebe a participao de representantes da sociedade civil na
construo e implantao das propostas e planos da SESAB em relao
problemtica que envolve a ateno a usurios de lcool e outras drogas? Pode
citar espaos de participao?
18. possvel identificar certos valores e referenciais ticos entre as pessoas
envolvidas no processo de implementao desta poltica, desde os dirigentes e
equipes tcnicas at a populao alvo?
19. Em sua opinio, quais os possveis efeitos polticos, ideolgicos, culturais e
econmicos produzidos no processo de implementao da poltica de lcool e
outras drogas da SESAB?

BLOCO II.
QUESTES PARA MOVIMENTOS SOCIAIS
1. Que entidade voc representa? Qual o objetivo desta entidade? Qual seu papel
nesta entidade?
2. Em sua opinio, quais os principais problemas/ demandas, no Estado da Bahia,
em relao problemtica que envolve a ateno em Sade mental integral a
usurios de lcool e outras drogas?
3. Voc tem conhecimento sobre que respostas tm sido dadas pela SESAB aos
problemas/ demandas detectados?
4. Voc sabe se a SESAB tem uma Poltica ou diretrizes em relao ateno
integral a usurios de lcool e outras drogas para o Estado da Bahia? Se sim,
que pontos voc destacaria desta poltica e como ela tem sido implementada?
5. Como tem sido a participao da Associao Psiquitrica neste governo?
6. Quais as possveis facilidades ou obstculos que voc identifica para a
implementao das aes SM e de lcool e outras drogas pela SESAB?

145

BLOCO III.
QUESTES PARA COORDENADORES DE CAPS ad DO ESTADO DA BAHIA
OBJETIVO: Conhecer como tem sido o processo de implementao da Poltica do
Ministrio da Sade para Ateno Integral a Usurios de lcool e outras
Drogas no Estado da Bahia e a participao/ apoio da SESAB neste
processo

CRITRIOS UTILIZADOS: Imagem Objetivo da Poltica de Ateno Integral a Usurios
de lcool e outras Drogas
1. Qual a sua formao? (Graduao? Ps-graduao? Mestrado? Doutorado?)
2. Qual sua experincia de trabalho na sade mental? Tem experincia no trabalho
com lcool e outras drogas? Quais? Quanto tempo?
3. Voc conhece a Poltica do Ministrio da Sade para Usurios de lcool e outras
Drogas? Se sim, que pontos destacaria desta poltica?
4. O municpio tem uma poltica ou diretrizes para ateno a usurios de lcool e
outras drogas? Se sim, que pontos destacaria desta poltica?
5. Que apoio recebe ou j recebeu da SESAB (Secretaria de Sade do Estado da
Bahia) para implementao de uma poltica ou aes de lcool e outras drogas no
seu municpio?
6. Voc tem conhecimento se a SESAB tem uma poltica ou diretrizes em relao
ateno integral a usurios de lcool e outras drogas para o Estado da Bahia?
7. Como se d a relao do CAPS ad com a SESAB? Com que setores se relaciona?
8. Voc considera que os projetos/ propostas apresentados para fins da implantao
da poltica de lcool e outras drogas no seu municpio tm tido apoio dos tcnicos
do CAPS? E tem tido apoio dos gestores? Que gestores? E da comunidade?
9. Quais as principais facilidades e obstculos que voc identifica no seu municpio,
na Bahia e no Brasil em relao implementao de aes/ programas de ateno
integral ao usurio de lcool e outras drogas?
10. Voc considera que os financiamentos liberados pelo seu municpio para
implementao das aes de lcool e outras drogas so suficientes? Existe a
possibilidade de ampliao destes recursos? Como?
11. Quais as principais arenas de discusso/ pactuao e deciso em relao s
aes de lcool e outras drogas no seu municpio?
12. Quais as principais arenas de discusso/ pactuao em relao s aes de lcool
e outras drogas na relao do seu municpio com a esfera estadual e nacional?
13. possvel identificar certos valores e referenciais ticos entre as pessoas
envolvidas no processo de implementao da poltica de lcool e outras drogas no
seu municpio, desde os dirigentes e equipe tcnica, at a populao alvo e a
146

comunidade?
14. Em sua opinio, quais os possveis efeitos polticos, ideolgicos, culturais e
econmicos produzidos no processo de implementao da poltica de lcool e
outras drogas no seu municpio?
15. Qual o objetivo do tratamento proposto pelo CAPS ad?
16. Quais as estratgias utilizadas pelo servio para alcanar o objetivo proposto?
17. Quais os princpios que pautam a clnica ou ateno integral ao usurio do
servio?
18. O que reduo de danos para voc? Vocs trabalham com a estratgia da
reduo de danos? Como?
19. O que significa trabalhar em rede para voc? O CAPS trabalha em rede? Se sim,
como?
20. Em relao ateno bsica: o CAPS realiza atividades de matriciamento na
ateno bsica? Como se d a relao com a ateno bsica? So desenvolvidas
aes na ateno bsica? Quais?
21. Qual a relao do CAPS com a comunidade?
22. Como o servio lida com as situaes de crise do usurio? E da famlia?
23. Qual a relao do CAPS com os hospitais gerais e hospitais especializados em
sade mental?
24. Como voc entende a intersetorialidade na ateno aos usurios de lcool e outras
drogas? O CAPS desenvolve aes intersetoriais? Quais?
25. Como voc entende a interdisciplinaridade na relao da equipe? Ela acontece no
servio? Como?
26. So desenvolvidas aes ou h a participao em aes de formao e
capacitao da equipe para o trabalho com usurios de lcool e outras drogas? Se
sim, quais? (grupos de estudo, discusso de caso, superviso, participao em
encontros de SM...)
27. So desenvolvidas ou j foram desenvolvidas atividades de pesquisa no servio?
Quais?
28. So desenvolvidas oficinas de gerao de renda e/ ou profissionalizantes ou os
pacientes so encaminhados para programas ou unidades que objetivam a
incluso no mercado de trabalho?
29. H espaos no servio para que o usurio manifeste sua opinio sobre o
tratamento/ assistncia prestada? Qual?
30. Como voc percebe a participao de representantes da sociedade civil na
construo das propostas que envolvem a ateno a usurios de lcool e outras
drogas? Pode citar espaos de participao?
147

BLOCO IV.
QUESTOES PARA GRUPO FOCAL
OBJETIVO: Conhecer como ocorre o processo decisrio no interior da SESAB,
compreendendo como distribudo o poder
1. Para vocs, quem efetivamente decide as questes/ propostas relacionadas s
aes de lcool e outras drogas? Quem garante as decises?
2. Que grupos exercem presso ou influenciam de algum modo sobre as decises do
gestor em relao a lcool e outras drogas?
3. Quem geralmente se beneficia e quem fica insatisfeito com as decises tomadas
pelo gestor na sade mental e em relao a lcool e outras drogas?
4. Diante de uma dificuldade voc rene seus colegas para conversar com o
dirigente? Que dirigente? Quem d a palavra final?
5. Como as pessoas se relacionam na rea Tcnica de Sade Mental/ lcool e outras
drogas?
6. Para voc, que mudanas na rea Tcnica de Sade Mental e na SESAB
facilitariam o processo de implementao da poltica de lcool e outras drogas no
Estado da Bahia?

148

APNDICE E Plano de Anlise Geral

UNIDADE
DE
ANLISE

DEFINIO

QUESTES

NORTEADORAS

CRITRIOS

ENTRE
VISTAS

DOCU
MENTOS
ESTA
DUAIS

PROJETO
DE
GOVERNO
... refere-se ao
contedo
propositivo dos
projetos de ao
que um ator se
prope realizar
para alcanar
seus objetivos
(MATUS,
1996:59).
a expresso
do capital
poltico e
intelectual
aplicado numa
proposta de
governo.

At que ponto a
Poltica se traduziu
em planos e como se
traduziu em planos?
A SESAB tem
planos, programas e
projetos suficientes e
coerentes para
enfrentamento dos
problemas
detectados em
relao ao consumo
de lcool e outras
drogas?
A SESAB tem
financiamento
previsto para
execuo das
propostas?
Qual a inteno/ o
investimento da
SESAB em relao
mudana da situao
atual?

Clareza quanto
dimenso dos
problemas de lcool e
outras drogas no
Estado;
Suficincia e
coerncia das polticas
e diretrizes, dos
planos, programas e
projetos para
enfrentamento dos
problemas definidos
para interveno, em
relao aos princpios
e diretrizes da Poltica
do Ministrio da Sade
para Usurios de
lcool e outras Drogas
e portarias correlatas;
Previso e adequao
do financiamento para
execuo das
propostas.
BLOCO
I
7, 9,
15,16

BLOCO
II
3, 4

1, 2, 3, 4,
5, 6

CAPACIDA
DE DE
GOVERNO
a capacidade
de conduo ou
direo e se
refere ao acervo
de tcnica,
mtodos,
destrezas,
habilidades e
experincia de
um ator e sua
equipe de
governo, para
conduzir o
processo social
a objetivos
declarados,
dados a
governabilidade
do sistema e o
contedo
A SESAB tem uma
equipe de
profissionais
capacitada para
conduzir/ implantar
os projetos e
programas em lcool
e outras drogas?
A Poltica de
Recursos Humanos
da SESAB contribui
para a
implementao e
continuidade das
propostas?
A SESAB tem
financiamento
disponvel para
execuo das
Experincia da equipe
dirigente e tcnica da
SESAB para
conduo/
implementao da
Poltica (planos,
programas, projetos)
de lcool e outras
drogas no Estado da
Bahia.
Adequao do quadro
tcnico/ pessoal s
necessidades e
demandas do sistema
Execuo dos projetos
de governo

BLOCO
I
1, 2, 3,
4, 5, 7,
11,12,
13,
15,16

BLOCO
II
3
5, 6

149

propositivo do
projeto de
governo
(MATUS,
1996:61).
propostas?
GOVERNA
BILIDADE
a relao
entre as
variveis que o
ator controla e
as que no
controla no seu
processo de
governo
(MATUS,
1996:60).
Depende
diretamente do
capital ou poder
poltico do
dirigente, mas
tambm do
contedo
propositivo do
seu projeto de
governo e da
sua capacidade
de governo.

Qual o espao de
governabilidade ou
de apoios e
oposies internas e
externas em relao
problemtica que
envolve a ateno
sade de usurios
de lcool e outras
drogas?
Qual o apoio poltico,
dentro da SESAB,
para a implantao
das aes de lcool
e outras drogas no
Estado da Bahia?
H participao da
comunidade e
representantes da
sociedade civil na
gesto? (Gesto
Participativa)
Apoio poltico a
proposta de ateno a
usurios de lcool e
outras drogas dos
dirigentes da SESAB.
Participao/ apoio da
comunidade e
representantes da
sociedade civil na
gesto e nas
propostas/ nos planos
de lcool e outras
drogas para o Estado
da Bahia
BLOCO
I
10,12,
14,16,
17

BLOCO
II
5
1, 2, 3, 4

PODER
TCNICO
Consiste na
capacidade de
gerar ou lidar
com a
informao de
caractersticas
distintas.
Refere-se s
instncias e aos
procedimentos
de gerao,
processamento
(transformao
dos dados em
informao) e
uso da
informao em
relao aos
grupos sociais
que lidam com
cada uma
dessas
instncias
(TESTA, 1992).
Qual a formao dos
tcnicos/
profissionais
entrevistados?
Qual a experincia
de trabalho na rea
de lcool e outras
drogas?
Os tcnicos
conhecem a poltica
de lcool e outras
drogas, seus
princpios e
diretrizes?
Os projetos
apresentados para
fins da implantao
da Poltica de lcool
e outras drogas tm
tido apoio dos
tcnicos?
Experincia/ formao
da equipe tcnica para
conduo/
implementao da
Poltica de lcool e
outras drogas no
Estado da Bahia;
Adequao do quadro
tcnico s
necessidades e
demandas do sistema;
Conhecimento da
poltica e de seus
princpios.

BLOCO
I
1, 2, 3,
7, 9, 11,
12,
13,15

BLOCO
II
3, 4

5
PODER
ADMINIST
RATIVO
Representa a
capacidade de
se apropriar e
distribuir
Onde se insere a
Sade Mental e o
Grupo Tcnico de
lcool e outras
Organizao e
processos de trabalho
Quem manda?
BLOCO
I
4, 5, 7,
5, 6
150

recursos. Essa
modalidade de
poder deve ser
analisada
referindo-se
tomada de
decises, pois o
uso desse poder
(decises
administrativas)
implica eficcia
e eficincia
poltica, isto ,
possui uma
consequncia
sobre grupos
sociais afetados
pela deciso.
drogas no
organograma da
SESAB?
Como se organiza o
trabalho (rotina,
coordenao,
processo decisrio...)
da equipe
responsvel pela
implantao das
aes de lcool e
outras drogas?
Como os recursos
so apropriados e
distribudos na
Sade Mental e mais
especificamente em
lcool e outras
drogas?
Capacidade de se
apropriar e distribuir
recursos

12

BLOCO
II
3
PODER
POLTICO
a capacidade
de mobilizar
grupos sociais.
Expressa a
capacidade de
manipular
recursos,
informaes e
interesses que
acumulam
determinadas
pessoas, grupos
sociais e/ ou
instituies. Na
dinmica do
poder, os
poderes
tcnicos e
administrativos
ficam
subordinados ao
poder poltico
em algum
momento
(TESTA, 1992).
Qual a capacidade
da Sade Mental/
SESAB de mobilizar
recursos e
informaes para
implementao das
aes de lcool e
outras drogas?
Qual a participao/
apoio da
comunidade e
representantes da
sociedade civil nas
propostas/ nos
planos de lcool e
outras drogas para o
Estado da Bahia?

Apoio poltico a
proposta de ateno a
usurios de lcool e
outras drogas.
Participao/ apoio da
comunidade e de
representantes da
sociedade civil na
gesto e nas
propostas/ nos planos
de lcool e outras
drogas para o Estado
da Bahia
BLOCO
I
10,
14,15,
16,17

BLOCO
II
5

1, 2, 3, 4

151

APNDICE F Plano de Anlise dos Documentos Estaduais e da SESAB
2007 e 2010

Nmero Tipo do documento Unidade de
Anlise
QUESTO

1
Princpios e Proposies
Gerais para a Sade no
Governo Wagner
Projeto de
Governo
Que aes esto sendo
propostas para a sade mental
lcool e outras drogas, na Bahia?

2
PPA Plano Plurianual Projeto de
Governo
Que aes esto sendo
Qual oramento destinado a
essas aes?

3
Agenda Estratgica da
Sade 2007, 2008, 2009 e
2010
Projeto de
Governo
Que aes esto sendo
essas aes?

4
Plano Estadual de Sade Projeto de
Governo
Que aes esto sendo
essas aes?

5
Projetos/ Planos e Relatrios
da rea Tcnica de Sade
Mental da Secretaria de
Sade do Estado da Bahia e
mais especificamente do
Grupo Tcnico de Polticas
de lcool e outras drogas.
Projeto de
Governo
Capacidade
de Governo
Que aes esto sendo
implementadas para a sade
mental lcool e outras drogas,
no Estado da Bahia?
Que apoio o Estado est dando
aos municpios para implantar as
aes de sade mental lcool e
outras drogas no Estado?

6
Organograma da SESAB Capacidade
de Governo
Como esto organizados os
setores na SESAB?
Quem dirige e prope as aes
de lcool e outras drogas?
H comunicao entre os setores
no que diz respeito s questes
relativas a lcool e outras
drogas?

152

APNDICE G Plano de Anlise de Documentos Nacionais de Sade e do
Marco Legal e Poltico Institudo a partir da Reforma Psiquitrica 2001 a 2007

Nmero e Tipo de documento Data Questo
Plano Nacional de Sade 2004-
2007
O que esse documento prope ou como se
refere em relao ateno aos usurios
Pacto pela vida 2006 O que esse documento prope ou como se
Poltica Nacional de Promoo da Sade
(PNPS)
2006 O que esse documento prope ou como se
Poltica Nacional de Regulao do Sistema
nico de Sade (SUS)
Poltica Nacional da Ateno Bsica 2006 O que esse documento prope ou como se
Poltica Nacional de Humanizao 2003 O que esse documento prope ou como se
Relatrio da 12 e 13 Conferncia
Nacional de Sade
2003/
2007
O que esse documento prope ou como se
Relatrio da VI Conferncia Estadual de
Sade - BAHIA
Relatrio da VII Conferncia Estadual de
Sade - BAHIA
Relatrio da III Conferncia Nacional de
Sade Mental
2001 O que esse documento prope em relao
ateno em lcool e outras drogas?
Relatrio da II Conferncia Estadual de
Sade Mental Bahia
2001 O que esse documento prope em relao
ateno aos usurios de lcool e outras
drogas?
Relatrio de Gesto 2003-2006. Sade
Mental no SUS: acesso ao tratamento e
mudana do modelo de ateno
2003-
2006
O que esse documento realizou em relao
ateno aos usurios de lcool e outras
drogas?
A Poltica do Ministrio da Sade para
Usurios de lcool e outras Drogas
2004 Quais as diretrizes e aes propostas na
ateno a usurios de lcool e outras
drogas?
153

Qual o modelo de ateno proposto?
PORTARIA GM/ MS n 2.197, de 14 de
outubro de 2004, institui o Programa
Nacional de Ateno Comunitria Integrada
aos usurios lcool/ outras drogas
2004 O que prope este Programa?
Portaria n 1.059 de 04/07/2005 Destina
incentivo financeiro para o fomento de
aes de reduo de danos nos CAPS
2005 Qual o incentivo financeiro proposto pela
portaria?

Portaria GM n 336 de 19/02/2002 criou a
possibilidade de existncia no SUS dos
Centros de Ateno Psicossocial lcool/
drogas (CAPS ad)
2002 O que prope esta Portaria?
Portaria SAS n 189 de 20/03/2002
incluiu na tabela dos servios do SIA/ SUS,
os procedimentos referentes ateno a
pessoas dependentes ou em uso
prejudicial de lcool e outras drogas nos
CAPS ad
Portaria GM n 816 de 30/04/2003
instituiu, no SUS, o Programa Nacional de
Ateno Comunitria Integrada a Usurios
de lcool e outras Drogas
Portaria GM n 817 de 30/04/2002 incluiu,
na Tabela de Procedimentos do Sistema de
Informao Hospitalar do SUS (SIH-SUS),
procedimentos referentes ateno
hospitalar em hospitais gerais por uso
prejudicial de lcool e outras drogas
Portaria SAS n 305 de 03/05/2002
definiu as normas de funcionamento e de
cadastramento dos CAPS ad e designou
centros de referncia em vrios estados
para implementar o Programa Permanente
de Capacitao para a rede CAPS ad
Portaria n 384 de 05/07/2005 autoriza os
CAPS I a atenderem lcool e outras
drogas.
Portaria n 1612 de 09/09/2005
Credenciamento de leitos p/ tratamento de
usurios de lcool e outras drogas
Legislao em Sade Mental 1990-
2004
Quais as legislaes referentes ateno a
usurios de lcool e outras drogas?

154

ANEXOS
155

ANEXO A Organograma SESAB:

Fonte: Disponvel em: <http://www.saude.ba.gov.br>. Acesso em: 24 jan. 2010.
156

ANEXO B
PROBLEMAS PROPOSTAS
1. Elevada proporo
de acidentes de trnsito
associados ao uso de
lcool

Articular com o DETRAN/ BA, no sentido da construo conjunta de aes
que envolvam a capacitao de pessoal, a fiscalizao, dentre outros;
Promover aes de sensibilizao junto aos profissionais de bares para a
preveno do consumo abusivo de lcool entre frequentadores condutores
de veculos, destes estabelecimentos na cidade de Salvador;
Capacitar professores dos cursos de formao de condutores e para curso
de renovao da carteira de habilitao, atravs de capacitao terica e
prtica, para atuarem como agentes multiplicadores de informaes
relacionadas preveno do uso/ abuso de Substncias Psicoativas
(SPAs);
Realizar aes educativas em postos de gasolina que reduzam os riscos e
danos relacionados ao consumo/ abuso de lcool e a conduo de
veculos;
2. Inadequao da
veiculao de
informaes sobre
SPAs pela mdia

Articulao dos principais recursos de comunicao existentes no
municpio de Salvador, visando divulgao/ problematizao de
informaes sobre o tema de lcool e outras drogas, assim como
ferramentas de Promoo da Sade e incentivo participao popular.
3. Falta de informao
sistematizada sobre as
problemticas que
envolvem o consumo
de lcool e outras
drogas
Incentivo a pesquisas sobre as questes relacionadas problemtica do
uso e abuso de SPAs no estado da Bahia;
Apoiar tcnica e financeiramente o Observatrio Baiano sobre Sustncias
Psicoativas (OBSERVA/ SPAs) CETAD/ UFBA/ SESAB/ SENAD
4. Elevado nvel de
consumo de SPAs
entre estudantes
Articulao com as secretarias de educao Estadual e Municipais para a
construo de propostas de promoo da sade e preveno do consumo
de SPAs.
5. Altas prevalncias do
consumo de SPAs
entre meninos e
meninas de rua

Criar dispositivos de ateno (intersetorial) a meninos e meninos de rua
nos seus locais de permanncia;
Fortalecer e apoiar o trabalho da equipe do EspaSSos de Rua/ CAPS ad/
SESAB e o Consultrio de Rua - CETAD/ UFBA/ SESAB;
Implantao do Complexo de Ateno Integral a Crianas e Adolescentes.
6. Despreparo dos
profissionais de sade
para lidar com as
questes que envolvem
o uso e abuso de SPAs

Garantir, atravs da articulao com a Diretoria de Ateno Bsica, a
ateno a usurios de lcool e outras drogas na Ateno Bsica (AB),
atravs da incluso desta temtica nas linhas de cuidado da AB e cursos
introdutrios (Cursos de Acolhimento) a novas equipes do PACS e PSF
planejados para o ano de 2009;
Realizar encontros de lcool e outras drogas por Macrorregio, no sentido
de articular a rede, construir uma linha de cuidado em lcool e outras
drogas e capacitar os profissionais de sade para o trabalho com usurios
de Substncias Psicoativas (SPAs);
7. Aumento do
consumo de SPAs no
perodo das festas
populares
Contribuir para a reduo do uso indevido de SPA e da contaminao pelo
HIV/ AIDS e outras DST, atravs do desenvolvimento de aes educativas
e preventivas no perodo de festas populares e nos ensaios dos blocos
carnavalescos na cidade do Salvador
157

Desenvolver aes de reduo de danos e preveno s DSTs/ AIDS e ao
uso e abuso de drogas nos eventos mais importantes e datas
comemorativas dos municpios onde tenham CAPS ad implantados
8. Limites das respostas
assistenciais oferecidas
na ateno integral aos
usurios de lcool e
outras drogas

Formalizao da poltica estadual para ateno integral ao uso de risco e
dependncia de lcool e outras drogas;
Construir, por Macrorregio, uma proposta de ateno ao usurio de lcool
e outras drogas, considerando a hierarquizao e descentralizao da
rede;
Fomentar a construo de CAPS do tipo III por Macrorregio, incluindo
leitos para desintoxicao a usurios de lcool e outras drogas;
Garantir a criao de leitos para alcoolistas nos hospitais gerais, conforme
a Portaria MS/ GM n 2.197, de 14 de outubro de 2004, iniciando na rede
prpria e sensibilizando hospitais municipais e conveniados rede SUS;
Discutir, por Macrorregio, propostas de ateno a usurios de lcool e
outras drogas nos CAPS de tipo I, conforme Portaria MS/ SAS n 384, de
05 de julho de 2005;
Definio de metas da SESAB e de municpios estratgicos para
implantao dos CAPS ad e negociao com gestores municipais para a
sua implantao, junto pactuao na Comisso Intergestorial Bipartite
(CIB) de forma a tornar prioritrio a implantao destes servios.
9. Inadequao da
aplicao da lei
11.343
70

Fomentar o desenvolvimento de pesquisas para conhecer de que forma a
Lei 11.343 vem sendo aplicada por algumas das instituies que compem
o Sistema Nacional de Polticas Pblicas sobre Drogas (SISNAD),
acompanhando sua implantao, principalmente no que tange aos seus
aspectos procedimentais no tratamento dispensado s pessoas flagradas
em situao de consumo de drogas, crime previsto no art. 28.
A partir dos resultados da pesquisa, elaborar propostas que possam
subsidiar intervenes que favoream a aplicao adequada da lei.
10. Desconhecimento
das Comunidades
Teraputicas
existentes no Estado e
da assistncia prestada
pelas mesmas
Buscar amparo legal para produo de regulao estadual para o
funcionamento das comunidades teraputicas no Estado da Bahia que
recebam recursos pblicos;
Articular os CAPS ad e as comunidades teraputicas no sentido de que
estes possam acompanhar, orientar e tambm denunciar as referidas
instituies, de acordo com a ateno prestada ao usurio.

70
BRASIL. Lei no. 11.343, de 23 de agosto de 2006. Institui o Sistema Nacional de Polticas Pblicas
sobre Drogas - SISNAD; prescreve medidas para preveno do uso indevido, ateno e reinsero
social de usurios e dependentes de drogas; estabelece normas para represso produo no
autorizada e ao trfico ilcito de drogas; define crimes e d outras providncias. Dirio Oficial [da]
Repblica do Brasil, Poder Executivo, Braslia, DF, 24 ago. 2006.
158

ANEXO C

PROBLEMA

Limites ateno integral relativas ao uso de risco e
dependncia de lcool e outras drogas

PROPOSTA AO
Levantamento dos recursos
assistenciais e comunitrios
atuantes junto clientela de
usurios graves de lcool e
outras drogas no Estado da
Bahia.
(a) Reviso e atualizao dos recursos
(b) Disponibilizar a relao dos recursos comunitrios atravs de
meio eletrnico da SESAB e do OBSERVA
Definio de metas da
SESAB de municpios
estratgicos para implantao
dos CAPS ad e negociao
com gestores municipais para
a sua implantao.

(a) Implantar um CAPS ad III em Salvador
(b) Implantar CAPS ad nas macrorregies Leste (Salvador),
Nordeste (Alagoinhas) e Oeste (Barreiras)
(c) Reunir com os gestores municipais dos municpios estratgicos
para negociar a implantao do CAPS ad
(d) Disponibilizar assessoria tcnica aos municpios para a
implantao dos servios
Garantir a criao de leitos
para alcoolistas nos hospitais
gerais, conforme a Portaria
MS/ GM n 2.197, de 14 de
outubro de 2004, iniciando na
rede prpria e sensibilizando
hospitais municipais e
conveniados da rede SUS.
(a) Identificar municpios/ hospitais onde j existam leitos em
funcionamento
(b) Realizar visita aos municpios/ hospitais para conhecer a forma
de funcionamento dos leitos
(c) Verificar os mecanismos para a implantao dos leitos
(d) Identificar hospitais em condies para a implantao dos leitos
(e) Realizar reunio com Direo dos hospitais para iniciar o
processo de implantao
(f) Prestar assessoria aos municpios/ hospitais para a implantao
dos leitos
Produo de regulao
estadual para o
funcionamento das
comunidades teraputicas no
Estado da Bahia.

(a) Identificar as comunidades teraputicas conveniadas com o
estado
(b) Discutir com a SETRAS o processo de credenciamento das
comunidades teraputicas para firmar convnio
(c) Discutir com a ANVISA os parmetros de credenciamento das
comunidades teraputicas
(d) Buscar meios legais para viabilizar a construo da regulao
estadual (SESAB) para o funcionamento das Comunidades
(e) Fazer levantamento das Comunidades Teraputicas existentes
no estado
(f) Realizar visitas s comunidades teraputicas conveniadas com a
SETRAS ou com os rgos estaduais
(g) Realizar reunio com coordenadores de comunidades
teraputicas do estado
159

(h) Constituir grupo de trabalho para a elaborao do documento de
regulao
(i) Encaminhamento do documento para aprovao da DGC/ SAIS/
Secretrio - SESAB
(j) Encaminhamento para aprovao na CIB
Pactuao na CIB de forma a
tornar prioritrio a
implantao dos CAPS ad e a
possibilidade de formao de
consrcios.

(a) Elaborar documento justificando a relevncia da formao de
consrcios para CAPS ad, como estratgia de ampliao da rede de
ateno em lcool e outras drogas
(b) Verificar junto ao Ministrio da Sade a possibilidade de
formao de consrcio para a implantao de CAPS ad
(c) Identificar possveis regies e municpios estratgicos para a
formao de consrcio
(d) Realizar reunies para a pactuao entre os municpios
interessados no consrcio
(e) Realizar reunies com representantes da CIB para pactuar a
priorizao na aprovao desses consrcios
(f) Fornecer assessoria tcnica aos municpios envolvidos no
processo de formao do consrcio
Problematizar a demanda por
leitos de desintoxicao,
ampliando a rede social para
oferecimento de continncia
social nos casos mais graves
atravs da estimulao da
criao de espaos de
hospitalidade.
(a) Garantir a implantao de CAPS ad III em Salvador
(b) Criao de espaos de discusso com a rede de sade e social
para discutir possibilidades para garantir esses espaos de
hospitalidade

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