120 - Uma Teoria Da Preponderância Do Poder Executivo Por Carlos Pereira e Bernardo Mueller

UMA TEORIA DA
PREPONDERNCIA DO
PODER EXECUTIVO.
O sistema de comisses
no Legislativo brasileiro*
Carlos Pereira
Bernardo Mueller
Introduo
A literatura produzida pela escola da escolha
racional sobre o funcionamento do sistema de
comisses no Congresso dos EUA baseia-se no
modelo principal-agente, no qual um principal
delega tarefas para um agente num ambiente de
informao assimtrica, de modo que o bom funcionamento da relao depende da criao de uma
estrutura de incentivos que alinhe os interesses de
ambas as partes.1 Nesta literatura, as comisses so
entendidas como agentes, porm o principal varia
de acordo com as trs grandes teorias. Pela teoria
distributiva (Weingast e Marshall, 1988; Shepsle e
Weingast, 1987), as comisses servem aos propsitos de seus prprios membros, que usam este
sistema como forma de obter ganhos de troca. Pela
teoria informacional (Gilligan e Krehbiel, 1987;
Krehbiel, 1991), o principal a Cmara ou o
plenrio como um todo. De acordo com esta
teoria, o plenrio concede certos poderes s comisses como incentivo para que se especializem,
adquiram informao e passem esta informao
para o plenrio. Finalmente, a teoria partidria
(Cox e McCubbins, 1993 e 1994) v o partido
majoritrio como o principal. Segundo seus adep-
tos, as regras legislativas concedem ao partido

majoritrio uma srie de vantagens e poderes
especiais que so usados para controlar as aes
das comisses em prol do interesse dos membros
do partido.
Estas teorias foram desenvolvidas para o
Congresso dos EUA e quase toda a literatura
especfica sua estrutura e instituies. Neste
artigo, buscamos usar as idias centrais desta literatura para analisar o sistema de comisses permanentes da Cmara dos Deputados no Brasil. Exis*
Este artigo uma verso revisada de trabalho apresentado ao GT Instituies Polticas no XXIII Encontro Anual
da Anpocs, Caxambu, MG, 19-23 de outubro de 1999.
Gostaramos de agradecer aos membros do GT pelos
comentrios e sugestes, em especial a Fernando Limongi, que foi nosso debatedor. Uma verso prvia do trabalho foi tambm apresentada na 3rd Annual Conference of
The International Society for the New Institutional Economics, Washington, 16-18 de setembro de 1999. Agradecemos a Philip Keefer pelos comentrios. Gostaramos
ainda de expressar nossa gratido a Eduardo Leoni e
Tatiana Ribeiral pela colaborao no processo de coleta
e operacionalizao dos dados, bem como pelas sugestes e crticas oferecidas ao texto. Somos muito gratos
tambm a Argelina Figueiredo e Fernando Limongi, por
nos terem concedido acesso e compartilhado dados sobre a produo e tramitao da legislao na Cmara dos
Deputados, e a Lcio Renno, pelos comentrios.
RBCS Vol. 15 no 43 junho/2000
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REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43
tem, ao mesmo tempo, diversas similaridades e

diferenas entre os Congressos destes pases.
Ambos so bicamerais em um regime presidencial
e estruturados de acordo com um complexo sistema de comisses permanentes. Estas semelhanas,
dentre outras, indicam que as teorias referidas
podem oferecer caminhos para explicar o funcionamento do Congresso brasileiro. Por outro lado,
vrias diferenas importantes entre os dois Congressos, que sero destacadas aqui, sugerem que
nenhuma dessas teorias ser por si s capaz de
cumprir essa tarefa. Sendo assim, o propsito do
artigo contribuir para a criao de uma teoria
especfica que explique o sistema de comisses do
Congresso brasileiro. Tal teoria buscar, quando
apropriado, incorporar o instrumental e as idias
das teorias citadas acima, porm dever ser capaz
de explicar as especificidades do caso brasileiro.
Em particular, dever ter como um de seus pressupostos centrais o fato de o Executivo brasileiro
deter significativo poder de influenciar o processo
legislativo para assegurar resultados consistentes
com suas preferncias. Por essa razo a chamamos
de teoria da
preponderncia executiva
Na prxima seo apresentamos, de forma
resumida, os poderes legislativos do Executivo
brasileiro, ressaltando a sua extrema supremacia.2
Baseados nisto, tomamos como premissa que a
existncia e o funcionamento do sistema de comisses esto subordinados s preferncias do Executivo. Ou seja, se as comisses esto prestando
algum papel no processo legislativo, este no pode
ser contrrio aos interesses do Executivo, pois o
Executivo tem diversos meios de contornar as
comisses, for-las a cooperar ou punir seus
desvios. Surge portanto a pergunta:
o que as
comisses podem fazer pelo Executivo? Dado que
observamos que as comisses cumprem uma extensa gama de tarefas, e dada a premissa acima, a
concluso a de que ou as comisses esto
cumprindo uma tarefa que do interesse do
Executivo, ou esta tarefa lhe indiferente. Nesta
direo, a seo seguinte analisa o sistema de
comisses brasileiro pela tica da teoria distributiva. Apesar de existirem diversas razes para esta
teoria no se aplicar diretamente ao caso brasileiro,
adaptamos algumas de suas idias centrais para
mostrar como as comisses so teis ao Executivo.

Entretanto, como esta justificativa no parece suficiente para explicar o funcionamento das comisses no Congresso brasileiro, na terceira seo
testamos o poder explicativo da teoria informacional. Adaptamos o modelo de Gilligan e Krehbiel
(1987) para as instituies do Congresso brasileiro
e derivamos algumas hipteses que testamos com
dados da legislatura 1995-1998. Resultados economtricos da anlise da escolha de procedimentos
(urgncia versus
no urgncia) fornecem evidncias empricas de que as comisses no Brasil tm,
de fato, pelo menos parcialmente, um papel informacional.
Preponderncia executiva em relao

aos procedimentos legislativos
Nesta seo descrevemos o poder de legislar
do Executivo brasileiro, enfocando a sua habilidade em impor, mediante dispositivos institucionais,
as suas preferncias legislao que esteja sendo
decidida no Congresso. O objetivo no ser
exaustivo ou entrar nos detalhes,3 mas sim sublinhar o fato de o Executivo possuir suficientes
meios e instrumentos para controlar as comisses.
Tendo feito isto, estaremos em condio de explicar, nas prximas sees, qual o papel das comisses dentro do que estamos denominando de
teoria
da
preponderncia
executiva.
Dois aspectos do processo de tomada de
deciso no Congresso brasileiro so fundamentais
para o entendimento de como o Executivo controla o Legislativo: primeiro, o poder de legislar
garantido ao presidente pela Constituio; e, segundo, a centralizao do poder decisrio nas
mos dos lderes dos partidos no Congresso.
Poderes
constitucionais
De acordo com Mainwaring e Shugart (1997),
existem trs categorias amplas de poderes constitucionais do presidente: (1) poderes legislativos prativos, ou seja, aqueles que permitem ao presidente legislar e estabelecer um novo status quo o
mais comum a Medida Provisria (MP); (2)
poderes legislativos reativos, ou seja, aqueles que
permitem ao presidente bloquear a legislao e,
UMA TEORIA DA PREPONDERNCIA DO PODER EXECUTIVO

como conseqncia, defender o status quo contra
a maioria legislativa que queira mud-lo sobretudo vetos totais ou parciais; e (3) a capacidade do
presidente de moldar ou at mesmo definir a
agenda do Congresso, dado seu poder exclusivo
de iniciar certos tipos de legislao.
O principal poder pr-ativo do Executivo
garantido na Constituio brasileira a capacidade
do presidente de legislar atravs das Medidas
Provisrias. Este dispositivo institucional o autoriza
a promulgar prontamente uma nova legislao,
sem a necessidade de aprov-la no Congresso. As
Medidas Provisrias conferem ao presidente no
s o poder de legislar, como tambm grande
influncia sobre a agenda do Congresso. Se o
Congresso no bloquear uma Medida Provisria
no prazo de 30 dias, ela automaticamente vai para
o topo da agenda do Congresso, deslocando questes que vinham sendo discutidas prioritariamente.
De acordo com a Constituio, a Medida Provisria
s deve ser usada em situaes especficas, mas na
prtica o Executivo tem feito uso indiscriminado
deste dispositivo. No s o nmero total de Medidas Provisrias tem crescido a cada legislatura
nesta dcada, mas tambm muitas medidas vm
sendo reeditadas um grande nmero de vezes, j
que o Congresso raramente as desafia.4 Sem considerar as Medidas Provisrias reeditadas e somente
levando em conta aquelas que se transformaram
em lei, o uso desse dispositivo tem sido alto, uma
mdia de 3,5 MPs por ms no perodo 1995-1998,
o que confere ao Executivo um poder expressivo
na determinao da agenda do Legislativo, transferindo, assim, para a oposio a responsabilidade
de construir uma maioria para rejeitar uma emenda
ou decreto. Para que uma Medida Provisria permanea em vigor no necessrio que a maioria
do Congresso a aprove, mas apenas que uma
maioria no a rejeite.
No que diz respeito ao poder reativo, o mais
comum o veto, que permite ao presidente defender o status quo, reagindo tentativa da legislatura
de mud-lo. O mais usual o veto total, por meio
do qual o presidente pode rejeitar a proposta
completa enviada pelo Congresso. Alm de permitir ao presidente vetar proposies inteiras, a Constituio brasileira tambm permite vetos parciais. O
47
presidente pode promulgar os artigos da proposta

com os quais concorda, retornando ao Congresso,
para reconsiderao, somente as partes vetadas.
Shugart e Carey (1992, p. 134) lembram que embora seja tecnicamente um poder negativo, o veto
parcial permite ao presidente dissecar a legislao
e criar pacotes finais que so mais aceitveis ao
Executivo [] como resultado o poder presidencial se torna mais flexvel e mais potente do que seria
somente com o veto total. Talvez por este motivo
o presidente no tenha usado o veto total durante
o perodo analisado: todos os 83 vetos registrados
foram a partes especficas de uma proposta. Cabe
notar, tambm, que embora a Constituio de 1988
tenha tornado relativamente fcil para o Legislativo
reverter um veto presidencial, dado que isto requer
somente maioria absoluta, o Congresso brasileiro
no fez uso desse dispositivo institucional ao longo
da legislatura 1995-1998.
Alm da Medida Provisria e do poder de
veto, a Constituio brasileira define alguns temas
sobre os quais o Executivo tem o poder exclusivo
de iniciar legislao. Somente o presidente pode
introduzir propostas que digam respeito a problemas oramentrios e de administrao pblica, por
exemplo. Em se tratando de leis oramentrias,
embora uma maioria no Congresso tenha o direito
de propor emendas s propostas que foram introduzidas pelo presidente, esta maioria s pode fazer
isto se essas emendas forem compatveis com o
plano de oramento plurianual elaborado pelo
Executivo, bem como com a Lei de Diretrizes
Oramentrias. Alm disso, o Congresso no pode
autorizar despesas que excedam as receitas oramentrias. Na prtica, estas regras permitem ao
presidente preservar o status quo
em questes
oramentrias simplesmente pela no introduo
de uma proposta.
Do total de 805 propostas que tramitaram no
Congresso brasileiro entre 1995 e 1998, 648 (80,49%)
foram iniciadas pelo Executivo, 141 (17,51%) foram
iniciadas pelo Legislativo e apenas 16 (1,98%) pelo
Judicirio.5 O tempo mdio para uma proposta do
Executivo ser sancionada pelo Congresso foi de 183
dias; no caso das propostas iniciadas pelo Legislativo e pelo Judicirio, este prazo estendeu-se para
1.194 e 550 dias, respectivamente.6
48
A situao assim descrita mostra que h

uma clara diviso de trabalho dentro do Congresso determinando quem legisla sobre cada tema.
Das 648 propostas iniciadas pelo Executivo, 484
(74,69%) so sobre temas ligados diretamente
economia, 110 (16,97%) so administrativas, e s
54 (8,33%) so relacionadas a temas polticos ou
sociais. Por outro lado, das 141 propostas iniciadas pelos prprios parlamentares, 79 (56,02%)
so das reas poltica e social, 42 (29,78%) so
administrativas e 20 (14,18%) so sobre a rea
econmica.
Observa-se, assim, que a rea de
atuao do Congresso restringida pela agenda
do presidente.
Outro instrumento importante que o Executivo pode utilizar para interferir na tramitao de uma
proposta no Congresso o pedido de urgncia,
equivalente discharge petition no Congresso americano. Quando um pedido de urgncia feito para
uma proposta, a comisso tem somente duas sesses para examin-la e vot-la antes de mand-la
para o plenrio. Na prtica, este prazo muito curto
e as comisses dificilmente conseguem examinar e
se posicionar em relao a uma proposta que tenha
recebido um pedido de urgncia. De acordo com o
regimento da Cmara (Art. 54), o pedido de urgncia pode ser feito por trs atores do Legislativo, alm
do presidente: (a) dois teros da Mesa Diretora; (b)
um tero dos membros do plenrio ou lderes que
representem este nmero; (c) dois teros dos membros da comisso relevante. Por sua vez, uma
proposta que estiver sob pedido de urgncia s
pode receber emendas da comisso, de um quinto
dos membros da Cmara ou dos lderes que representem esse nmero. Ao contrrio da discharge
petition no Congresso americano, o pedido de
urgncia amplamente utilizado no Congresso
brasileiro.
De 805 propostas promulgadas entre 1995 e
1998, 294 (36,52%) receberam pedido de urgncia
e 511 (63,34%) tramitaram normalmente. A maioria
das propostas que receberam pedido de urgncia
foi iniciada pelo Executivo 237 (80,61%), de
um total de 294 propostas , mas a maioria dos
pedidos foi
feita
pelo prprio Congresso
70,40% deles, contra 29,60% de responsabilidade
do Executivo. O que significa que os prprios
deputados se abstm de discutir e decidir sobre

grande parte da nova legislao nas comisses.
Pedidos de urgncia foram feitos principalmente para propostas sobre temas econmicos
(49,97%) e administrativos (28,91%); temas sociais
(19,38%) e polticos (2,72%) tm recebido menos
pedidos de urgncia. Em geral, pode-se dizer que
quando o Legislativo pediu urgncia para uma
proposta, isto foi feito de acordo com os interesses
do Executivo. A taxa de aprovao de legislao
com origem no Executivo est altamente associada
com o pedido de urgncia. Dado este fato, o
pedido de urgncia ser um dos pontos focais da
nossa anlise nas prximas sees.
Esta descrio parcial do funcionamento do
Congresso brasileiro mostra que se o partido do
presidente (ou a coalizo governista) dispuser de
uma maioria na Cmara, o Executivo pode contar
com os lderes do partido para requerer urgncia
para as propostas que mais lhe interessarem ver
aprovadas. A combinao de Medidas Provisrias,
vetos e pedidos de urgncia fornece ao Executivo
um poderoso conjunto de instrumentos para controlar a agenda do Congresso, bloqueando legislao que no lhe interesse e promovendo aquelas
consideradas
prioritrias.
Organizao
interna
do
Congresso
brasileiro
Os instrumentos e normas constitucionais
discutidos acima no so os nicos fatores que
colocam o Executivo em uma posio privilegiada
em relao ao Congresso. A centralizao do processo de tomada de deciso dentro do Congresso
tambm serve a este propsito. As regras internas
da Cmara garantem aos lderes dos partidos na
Mesa Diretora e no Colgio dos Lderes um papel
central na conduo do processo legislativo e na
definio do sistema de comisses.
De maneira geral, prerrogativa dos lderes
dos partidos nomear, assim como substituir, a
qualquer momento, os membros das comisses
(Art. 10). No h restries quanto ao tempo de
permanncia dos deputados nas comisses. Aparentemente, existe uma auto-seleo por parte dos
deputados, porm, h evidncias (que sero discutidas mais adiante) de que os lderes dos partidos
interferem significativamente no processo de no-

meao dos integrantes das comisses. Como mostraremos, estas apresentam uma alta rotatividade.
Os deputados mudam de comisso freqentemente, no s a cada novo ano legislativo, como tambm em um mesmo ano. Alm disso, demonstraremos que o Executivo, atravs dos lderes do partido
ou coalizo governista, manipula as nomeaes de
certas comisses para colocar nelas um nmero
estratgico de membros fiis aos seus interesses.
Um bom exemplo do poder exercido pelo
Executivo por meio dos lderes dos partidos que lhe
do sustentao poltica no Congresso ocorreu na
Comisso de Trabalho da Cmara, durante a votao do projeto de lei do deputado Paulo Paim (PTRS) que previa o aumento do salrio mnimo para
R$ 180,00. Conforme noticiou a Agncia Estado (19/
5/1999), a vitria da base governista foi apertada e
conquistada graas a uma manobra de ltima hora
dos governistas, que substituram dois deputados
titulares da comisso Wilson Braga (PFL) e
Ricardo Noronha (PMDB) por dois suplentes,
Joo Ribeiro (PFL) e Pinheiro Landim (PMDB).
Com o objetivo de saber se os deputados que
entraram nessa comisso eram mais fiis ao governo do que os que saram, comparamos os seus
respectivos ndices de lealdade ao governo. Estes
ndices foram construdos a partir das votaes
nominais no plenrio da Cmara de 1995 a 1998 e
variaram de 7,75 negativos, para o deputado que
menos cooperou com o governo, a 8,52 positivos,
para o deputado que mais cooperou (ver explicao mais detalhada deste ndice mais adiante no
texto). Dos parlamentares titulares que saram,
Wilson Braga obteve o ndice de lealdade de 0,09
(localizado entre os 20% que menos cooperaram
com o governo). Dos suplentes que entraram, Joo
Ribeiro obteve o ndice de 6,86 e Pinheiro Landim,
de 7,70, situando-se, respectivamente, entre os
40% e os 20% dos parlamentares que mais cooperaram com o Executivo. Este fato uma forte
indicao de que o Executivo atua de forma estratgica, junto com os lderes do partido (ou coalizo) governista, substituindo membros das comisses que lhe so menos leais com o objetivo de
assegurar a vitria de seus interesses (Leoni, 2000).
De acordo com as regras internas da Cmara,
o processo de composio das comisses perma-
49
nentes deve levar em conta a proporo de representantes de cada partido na Cmara (Art. 25 1).
Portanto, partidos maiores tero um nmero maior
de membros em cada comisso. Cada deputado s
pode participar de uma comisso como membro
titular e no h uma regra de senioridade para os
postos hierrquicos da comisso, como ocorre nos
EUA. Os postos de presidente, vice-presidente,
secretrio e relator no so cativos. Embora, oficialmente, estas posies sejam escolhidas por voto
secreto e maioria absoluta dos votos dos membros
da comisso a cada dois anos, na prtica elas so
determinadas pelos lderes dos partidos.
Outro indicador da centralizao do processo de tomada de deciso no Congresso brasileiro
a maneira pela qual os projetos so distribudos s
comisses. O presidente da Mesa Diretora tem o
direito de determinar quais comisses iro analisar
e dar um parecer oficial sobre cada projeto especfico. Esta regra tem conseqncias importantes
porque, segundo o regimento da Cmara, quando
um projeto analisado por mais de trs comisses
permanentes, automaticamente uma nova comisso especial dever ser criada para analis-lo.
Dado que os lderes dos partidos tm poder para
influenciar a composio das comisses especiais,
pode ser estrategicamente interessante para eles
mitigar o poder das comisses permanentes em
casos especficos.7
A maioria dos elementos discutidos nesta
seo indica que o poder das comisses do Congresso brasileiro tem uma base institucional muito
fraca.
verdade que a Constituio de 1988
tambm concedeu s comisses permanentes um
instrumento que potencialmente as dotaria de uma
significativa fonte de poder: o poder terminativo
ou conclusivo. Por meio deste instrumento as
comisses podem aprovar uma proposta diretamente, sem que seja necessrio submet-la ao
plenrio. Claramente, a inteno original desta
regra era fortalecer as comisses dentro do Congresso. Porm, na prtica, o poder conclusivo no
teve este efeito. Das 805 propostas aprovadas entre
1985 e 1998, 207 (25,20%) foram indicadas pelo
presidente da Cmara como passveis de serem
aprovadas por poder conclusivo pelas comisses.
No entanto, as comisses somente fizeram uso
50
deste direito em 106 (13,16%) casos, sendo que

apenas 71 (8,81%) propostas realmente foram
aprovadas pelas comisses sem emendas do plenrio.8 Uma das razes pelas quais as comisses
no tm feito uso mais freqente deste procedimento o alto nmero de pedidos de urgncia.
Das 207 propostas suscetveis de serem aprovadas
diretamente pelas comisses, 96 receberam pedidos de urgncia. Alm disso, suspeitamos que
grande parte daquelas propostas que foram aprovadas por poder conclusivo era matria no controversa.
Para terminar esta seo, deve ser mencionado outro meio amplamente usado pelo Executivo
para fazer prevalecer suas preferncias no Congresso. Alguns autores argumentam que no Brasil
a carreira legislativa no particularmente atrativa
(Bernardes, 1996; Figueiredo e Limongi, 1996),
apresentando-se, em geral, como um passo intermedirio a caminho de postos mais desejveis no
Poder Executivo, nos nvel federal, estadual e/ou
municipal. Segundo estes autores, isto ocorre porque diversos cargos importantes no pas no so
eletivos, sendo a nomeao de seus titulares fortemente influenciada pelo Executivo. Alm disso, o
Executivo no Brasil controla uma grande variedade
de recursos, tais como crdito, execuo de emendas individuais dos parlamentares, concesses de
televiso e rdio, licitaes etc., utilizando estes
tipos de favores como meio de obter apoio e votos
para seus projetos no Congresso.9
Uma adaptao da teoria

distributiva para a teoria da
preponderncia
executiva
Na seo anterior foi mostrado que o Executivo, no Brasil, possui amplos poderes para defender seus interesses no Congresso. Foi indicado que
as comisses parlamentares aparentam ter muito
pouco poder e cumprem somente papis secundrios no processo legislativo. O direito de propor
legislao, o poder de retirar propostas das comisses mediante o pedido de urgncia e o poder de
vetar legislao aprovada pelo plenrio asseguram
ao Executivo meios significativos para perseguir os
seus interesses. Nesta seo examinamos a teoria
distributiva para ver se suas teses e instrumentos

podem nos ajudar a compreender melhor o funcionamento do sistema de comisses no Brasil. A
idia mostrar que as comisses cumprem um
papel importante em um Legislativo dominado
pelo Executivo, similar ao papel que desempenham em muitos sistemas parlamentaristas, pois,
conforme observaram Shepsle e Bonchek (1997, p.
472):
Se as comisses no tivessem nenhuma autoridade, ou se qualquer autoridade que porventura
tivessem levasse a pouco impacto sobre as polticas finalmente aprovadas no Congresso ou no
sistema poltico, ento praticamente a nica coisa
que o membro de uma comisso poderia fazer
seria listar sua participao em seu currculo junto
com sua associao a outros clubes e sociedades
honorrias.
O primeiro ponto a destacar que a teoria

distributiva, tal como formulada por Shepsle e
Weingast (1987) e Weingast e Marshall (1988), no
se aplica diretamente ao Congresso brasileiro,
devido ao baixo poder institucional nas comisses,
como foi mostrado na seo anterior. Pela teoria
distributiva, o sistema de comisses levaria a uma
diviso do poder de deciso em jurisdies dentro
das quais seus membros teriam significativas vantagens em impor suas preferncias, mesmo que
estas fossem distantes dos interesses da maioria do
plenrio. Pelo que foi mostrado acima, as comisses brasileiras claramente no tm poder para
fazer valer suas preferncias. Em particular, a teoria
distributiva requer que os parlamentares tenham a
capacidade de se auto-selecionar para as comisses de seu interesse e de l permanecer e no ser
substitudo contra sua vontade. Este no o caso
no sistema de comisses brasileiro. Embora os
deputados muitas vezes consigam ser alocados nas
comisses de sua preferncia, no h nenhuma
garantia de que isso v acontecer ou de que, uma
vez nessa comisso, no venham a ser transferidos
para outra quando assim for conveniente ao lder
do partido. Como mostraremos mais adiante, com
base em dados empricos referentes legislatura
1995-1998, as comisses brasileiras tm um alto

nvel de rotatividade. Apresentaremos tambm algumas evidncias que sugerem que essa rotatividade se d, muitas vezes, contra a vontade do
deputado que colocado ou tirado de uma comisso pelos lderes dos partidos. O ponto a ser
sublinhado que, se isto est ocorrendo, uma das
principais condies da teoria distributiva est
sendo violada e, portanto, esta explicao no se
aplica ao caso em questo. No entanto, tambm
iremos mostrar, na prxima seo, que a maioria
das comisses constitudas ao longo da legislatura
1995-1998 tinha uma composio tal que seu
membro mediano apresentava um alto ndice de
lealdade posio do Executivo, o que sugere que
o Executivo usou seus poderes legislativos para
fazer com que a composio das comisses lhe
fosse favorvel. Surge, portanto, a questo: o que
as comisses podem fazer pelo Executivo que
justifique que este despenda esforos para controlar sua composio? No existe uma resposta bvia
para esta questo; afinal, as comisses no possuem poder de agenda, poder de veto ou qualquer
outra fonte significativa de poder para afetar a
legislao em exame.
Para tentar responder esta pergunta nos baseamos no trabalho seminal de Shepsle e Weingast
(1987), que argumenta que o poder de proposta e o
poder de barrar propostas na comisso (gate-keeping power) no so suficientes para justificar o
poder exercido pelas comisses no Congresso dos
EUA. Segundo estes autores, a chave do poder das
comisses parlamentares norte-americanas a oportunidade que tm de vetar uma proposta aps ela
ter sido mudada pelo plenrio, o veto ex-post. Isto
pode ser visto no painel I da Figura 1, que segue o
exemplo de Shepsle e Weingast, onde temos uma
legislatura composta de trs pessoas, uma das
quais, C, tem os poderes de uma comisso. A figura
mostra o ponto de status quo, SQ, assim como todos
os pontos que so capazes de derrotar o status quo
por uma maioria de dois membros, o conjunto
W(SQ). A comisso pode propor a legislao B, por
exemplo, apresentada no painel II junto com o
conjunto de pontos que pode derrot-la, W(B).
Uma vez que a comisso mande a proposta B para
o plenrio, esta pode ser modificada e movida para
algum ponto que a comisso considere pior do que
51
B ou para o prprio status quo. Em particular, seria

de esperar que o plenrio alterasse a proposta para
qualquer ponto dentro de W(SQ) W(B), tal como
o ponto A. No trabalho de Shepsle e Weingast, a
comisso capaz de dissuadir estas modificaes
na proposta porque tem o direito de vetar a nova
proposta aps ela ter sido analisada pelo plenrio,
quando a legislao enviada comisso de
conferncia (conference committee) que compatibiliza as propostas do Senado e da Cmara. Como a
comisso pode vetar uma proposta como A nesta
instncia, o plenrio ir prever esta ao e, portanto,
no mudar a proposta original para nenhum ponto
que seja pior para a comisso do que o status quo.
Desta forma, muito da deferncia do plenrio para
com as comisses, reconhecida pela literatura, deriva, na realidade, das regras institucionais que determinam a seqncia pela qual passam as propostas.
Figura 1
Veto Executivo e Veto Ex-Post
W(SQ)
X1
I.
X2
SQ
II.
X1
X2
SQ
W(SQ) W(B)
III.
X1
A
P2
B
X2
P1
C
SQ
52
No caso brasileiro, porm, no h uma comisso de conferncia ou qualquer outra instncia

na qual a comisso tenha oportunidade de vetar a
legislao. Portanto, uma vez que a proposta B
enviada ao plenrio, ela poder ser alterada e
haver uma alta probabilidade de a comisso se
ver prejudicada. Alm disso, dado o fato de que
pedidos de urgncia so freqentes no Congresso
brasileiro, a comisso no tem nem a opo defensiva de impedir que a proposta v a plenrio. Ser,
portanto, que as comisses so irrelevantes em
todo este processo? Devido aos amplos poderes do
Executivo no processo legislativo, necessrio
incorpor-lo anlise para responder esta pergunta. Se a comisso tem preferncias que so distantes das do Executivo, ento a resposta afirmativa.
Suponha, por exemplo, que o Executivo tem preferncias no ponto P2 no painel III. Ento, o
Executivo pode propor legislao que seja distante
do ponto preferido da comisso, tal como no
ponto A, pedir urgncia para tirar a proposta da
comisso e v-la aprovada por uma maioria {x1, x2 }.
O fato de os pedidos de urgncia serem comuns e
de o Executivo geralmente ter o apoio de uma
maioria na Cmara indica que este deve ser o caso
para muitas propostas.10
Se, por outro lado, a comisso tiver sua
composio manipulada para que seu membro
mediano tenha alta lealdade ao Executivo, como
seria o caso se P1 representasse a posio preferida
do Executivo, ento poder-se-ia argumentar que as
comisses tm um papel a desempenhar. Uma
proposta B da comisso poderia ser derrotada por
qualquer proposta em W(SQ) W(B) por
exemplo, pela proposta A. Porm, como a proposta pode ser vetada pelo presidente, como se a
comisso possusse um veto ex-post. Na realidade,
este veto no seria exercido pela comisso em si,
mas como a comisso tem preferncias muito
prximas das do Executivo, o argumento procede
como se a comisso tivesse este poder. Se o
plenrio mudasse a proposta B para o ponto A, o
Executivo iria vet-la e o status quo prevaleceria.
Como todos os membros do plenrio so racionais
e prevem esta ao, eles no tentariam derrotar B.
Em algumas circunstncias pode ser possvel para
uma maioria do plenrio reverter o veto do presi-
dente. No painel III este poderia ser o caso, dado

que A preferido ao status quo por uma maioria
{x1, x2 }. Porm, o Executivo tem o poder de vetar
somente partes da proposta, de modo que ele
poderia manobrar a proposta vetada para um
ponto que no pode ser derrotado pelo status quo.
O argumento acima somente um exemplo
e os resultados em casos especficos dependem
das preferncias relativas dos atores. O ponto
central do argumento mostrar que h, de fato,
algo que as comisses podem fazer pelo Executivo
quando as suas preferncias so prximas. A comisso, fortalecida pela ameaa de veto presidencial, capaz de impedir que legislao contrria
aos interesses do Executivo chegue ao plenrio.
Deve ser reconhecido, porm, que se este o
nico papel desempenhado pelas comisses, ento elas so atores secundrios no processo legislativo. Intuitivamente, parece que a mera existncia de um sistema to complexo e ativo como se
observa no Congresso brasileiro indicaria um papel mais importante. Na prxima seo investigamos se possvel encontrar um papel informacional para as comisses.
O papel informacional exercido pelas

comisses na Cmara dos Deputados
O
modelo
Como a teoria distributiva oferece poucas justificativas para explicar a existncia e o funcionamento
do sistema de comisses brasileiro, esta seo analisa
se a abordagem da teoria informacional capaz de
gerar melhores resultados. O modelo apresentado
aqui baseado em Gilligan e Krehbiel (1987), adaptado s regras especficas do Congresso brasileiro com
o objetivo de explicitamente incluir o Executivo como
ator relevante. A principal motivao por trs do modelo a idia de que o sistema de comisses existe
para proporcionar ganhos informacionais para o plenrio e o Executivo, por meio de subgrupos que se
especializam em tpicos especficos. Esta especializao permite que as comisses adquiram informao
sobre as verdadeiras conseqncias de uma proposta que ser considerada pelo plenrio. Decerto, as comisses tm incentivos para, estrategicamente, distor-

cer a informao que possuem de modo a obter um
ganho custa do plenrio. Porm, sob certas circunstncias o ganho informacional para o plenrio, advindo da reduo da incerteza, pode ser suficiente para
compensar essa perda. Desta forma, o plenrio pode
conceder poderes especiais s comisses, tais como
closed rules (Gilligan e Krehbiel, 1987) ou poderes de
veto (gate-keeping power), como incentivos para que
se especializem e revelem mais informaes. Podese argumentar que em muitos casos as regras e instituies observadas em legislativos se desenvolveram,
ao menos em parte, no sentido da captura de ganhos
informacionais.
A seguir ser feita uma descrio do nosso
modelo informacional para o Congresso brasileiro.
O modelo formalizado apresentado no Apndice
ao final do artigo; aqui daremos uma descrio intuitiva de suas premissas, sua lgica e de suas hipteses derivadas. A premissa central do modelo foi
apresentada no pargrafo anterior. Existe incerteza
a respeito das conseqncias de uma proposta uma
vez que ela for aprovada e implementada. Como
todos os agentes so avessos ao risco, todos tm a
ganhar se a proposta for examinada e suas conseqncias potenciais tornadas claras. Porm, existem
custos de especializao por parte dos deputados,
assim como existem custos de se examinar a proposta. Sendo assim, o plenrio oferece incentivos
para que os deputados, em suas comisses especficas, se disponham a arcar com estes custos. Um dos
incentivos usados a concesso de poderes especiais s comisses, como o poder de veto e o poder
de alterar as propostas. Por meio destes poderes os
membros das comisso podem influenciar o desenho da proposta e, com isto, obter para si ganhos
distributivos. O plenrio sabe que os membros das
comisses agiro desta forma, porm encara esta
perda distributiva como um custo devido assimetria de informao que ser compensado com os
ganhos advindos da reduo da incerteza.
No Congresso brasileiro, o plenrio e/ou o
Executivo podem escolher se querem deixar a
comisso examinar uma proposta ou se querem
pedir urgncia e envi-la diretamente para ser
votada no plenrio. A estrutura desta deciso e os
ganhos lquidos de cada escolha esto representados na Figura 2. Caso a proposta tramite com
53
pedido de urgncia, a comisso no descobre nem

transmite qualquer informao que possa reduzir
as incertezas. Em compensao, a proposta
votada rapidamente e as partes no arcam com
custos de espera. Este o custo que plenrio,
Executivo e membros da comisso arcam por ter
de esperar que uma proposta seja examinada ao
invs de ser diretamente votada.
Figura 2
Estrutura do Jogo Legislativo Brasileiro
Proposta introduzida na
comisso
Exec. e/ou plenrio

escolhem Urg. ou
no Urg.
No Urgncia
Varivel aleatria
revelada para a comisso
Varivel aleatria no
revelada para a comisso
Comisso examina a
proposta
Proposta enviada
direto ao plenrio
Crenas atualizadas
Crenas no mudam
Plenrio escolhe
poltica
Plenrio escolhe
poltica
Pay-offs
NU
c
NU
p
NU
Eu
x (N 1)
kf
3
2
c
Eu
Eu
Urgncia
Pay-offs
xc2(N 2 1)
xc2 kc
3
xc2(N 2 1)
x 2p k p
3
U
f
U
c
Eu
Eu
Eu
xc2
x 2p
Naturalmente, estes custos variam de acordo

com o contedo de cada proposta, pois dependem
da urgncia de cada ator em v-la implementada. Se
a urgncia no for requisitada, a comisso examina a
proposta e manda uma mensagem para o plenrio a
respeito das conseqncias que tal proposta proporcionar se for implementada. Como a comisso tem a
sua prpria preferncia, ela no mandar uma men-
54
sagem necessariamente verdadeira. O jogo descrito

no Apndice leva em conta o interesse de cada ator
comisso, plenrio e Executivo e busca achar
um conjunto de estratgias para cada um, de tal forma que cada qual esteja fazendo o melhor que pode
dado o que os outros atores estejam fazendo. Cada
ator sabe qual o interesse dos outros e sabe que os
outros conhecem o seu. Todos sabem que os outros
esto agindo estrategicamente dentro das regras do
jogo. O resultado final um equilbrio em que nenhuma das partes quer mudar sua estratgia dado o que
os outros esto fazendo.
O jogo composto de duas partes. Primeiro, o
plenrio e o Executivo escolhem se haver urgncia
ou no. Em seguida, a comisso manda uma mensagem para o plenrio que vota a proposta. Como
sempre, nestes jogos, comea-se com o estgio
final. O equilbrio a que chegamos nesta parte
envolve as seguintes estratgias quando a urgncia
no pedida: a comisso examina a proposta e
descobre suas verdadeiras conseqncias; a mensagem enviada pela comisso para o plenrio no
diz exatamente quais so estas conseqncias, porm indica, sem mentir, um conjunto de possveis
conseqncias prximas dentre as quais se encontra a verdadeira. O plenrio, neste equilbrio, acredita na mensagem da comisso e com base nesta
informao escolhe a poltica que considera a
melhor. Quando a comisso mandou a mensagem,
ela previu que o plenrio agiria desta forma e a
mensagem foi especificamente construda para que
este comportamento por parte do plenrio levasse
melhor proposta possvel para a comisso, dadas as
condies do jogo. Caso a urgncia tenha sido
pedida, a comisso no examina a proposta e,
portanto, qualquer mensagem que envie ao plenrio ser interpretada como sendo isenta de informao. O plenrio, ento, vota a proposta simplesmente com base na informao que j possui. Na
primeira parte do jogo, que examinamos por ltimo, o plenrio e o Executivo olham para a frente e
determinam qual ser o resultado para cada um no
caso da urgncia ser pedida ou no. Com base nesta
avaliao eles determinam se fazem ou no o
pedido de urgncia.
No Apndice mostramos um exemplo deste
jogo atribuindo valores arbitrrios para as prefe-
rncias de cada ator. As Figuras 3 e 4 (descritas e

apresentadas no Apndice) mostram os equilbrios
para os casos de urgncia e no urgncia. Sem
levar em conta o custo de espera, o resultado sem
urgncia sempre melhor do que com urgncia
para todas as partes envolvidas. Porm, levando
em conta o custo de espera, e dependendo do
tamanho deste, o resultado sem urgncia pode vir
a ser pior do que o com urgncia para alguns
atores. Estas relaes so mostradas nos Grficos 1,
2 e 3. Pode-se notar, nestes grficos, que a varivel
crucial a distncia entre a preferncia mediana da
comisso e a do plenrio, ou seja, xc , que est
localizado no eixo horizontal. Abstraindo momentaneamente o custo de espera, para valores pequenos de xc todos os atores preferem o procedimento sem urgncia. medida que xc aumenta, os
resultados sem urgncia caem mais rpido do que
os resultados com urgncia, de modo que eventualmente se chega a um ponto onde a urgncia se
torna prefervel. O custo de espera pode acelerar a
chegada a este ponto. Nos grficos, um aumento
do custo de espera significa um deslocamento para
baixo da curva de resultados sem urgncia. Nestes
grficos foi atribudo um pequeno custo de espera,
porm possvel que este seja to grande que a
curva sem urgncia seja sempre abaixo da curva
com urgncia. Quando este for o caso, esperamos
observar o pedido de urgncia seja qual for a
composio da comisso. A intuio por trs dos
grficos a de que quanto mais coincidentes forem
as preferncias do plenrio e da comisso, ou seja,
quanto menor for xc , maior ser o nvel de informao verdadeira transmitido pela comisso e,
portanto, maior ser o ganho de reduo de incerteza para todas as partes.
As consideraes acima geram algumas hipteses que devero ser confirmadas se de fato o
Congresso brasileiro e seu sistema de comisses
forem afetados por consideraes informacionais
tal como modelado nesta seo. A varivel-chave
neste modelo xc , que mede a distncia entre a
preferncia mediana da comisso e a preferncia
mediana do plenrio. Contudo, se considerarmos o
jogo de uma forma mais ampla, levando em conta
o estgio precedente, quando a composio da
comisso determinada, podemos considerar xc
55
0,43
0,4
0,38
0,35
0,33
0,3
0,28
0,25
0,23
0,2
0,18
0,15
0,13
0,1
0,08
0,05
0,03
Grfico 1
Utilidade do Plenrio
Utilidade
-0,05
Eu
Euf-U
f-U
Eu
Euf-NU
f-NU
-0,1
-0,15
-0,2
-0,25
-0,3
Xc
0,44
0,42
0,4
0,38
0,36
0,34
0,32
0,3
0,28
0,26
0,24
0,22
0,2
0,18
0,16
0,14
0,12
0,1
0,08
0,06
0,04
0,02
Grfico 2
Utilidade da Comisso
Utilidade
Utilidade
-0,05
Eu
Euc-NU
c-NU
-0,1
Euc-U
Eu
c-U
-0,15
-0,2
-0,25
-0,3
Xc
Utilidade
0
-0,05
-0,1
-0,15
-0,2
-0,25
-0,3
-0,35
-0,4
-0,45
-0,5
0,43
0,4
0,38
0,35
0,33
0,3
0,28
0,25
0,23
0,2
0,18
0,15
0,13
0,1
0,08
0,05
0,03
Grfico 3
Utilidade do Executivo
Eup-NU
Eup-NU
Eup-U
Eup-U
Xc
56
como sendo endogenamente determinado. Todos

os atores plenrio, membros das comisses,
partidos e Executivo tm interesse em que,
ceteris paribus, a comisso seja altamente representativa do plenrio como um todo. Isto , se de
fato o sistema de comisses se desenvolveu como
meio de proporcionar ganhos de informao inerentes especializao, ento no seria de se
esperar que as comisses fossem compostas por
membros medianos com preferncias extremas
(preference outliers), tal como presumido pela
teoria distributiva. Podemos, portanto, deduzir a
primeira hiptese a ser testada na prxima seo:
Hiptese 1 Comisses representativas.
As
comisses tendero a ser representativas das preferncias do plenrio como um todo e no a ter seus
membros medianos com preferncias extremas.
A respeito da escolha entre urgncia (PU ) e
no urgncia (PNU ) para determinada proposta, o
modelo gera as seguintes hipteses:
Hiptese 2 Urgncia. Quanto mais extrema
for a preferncia mediana da comisso, maior ser
a probabilidade de um pedido de urgncia, ceteris
paribus.
Hiptese 3 Custos de espera. Quanto maior
for o custo de espera de determinada proposta
para os membros do plenrio e o Executivo, maior
ser a probabilidade de um pedido de urgncia,
ceteris
paribus.
Hiptese 4 Incerteza. Quanto maior for a
incerteza envolvendo determinada proposta, menor ser a probabilidade de um pedido de urgncia, ceteris paribus.
As Hipteses 1, 2 e 3 saem diretamente do
modelo e da discusso acima, porm a Hiptese 4
merece alguns comentrios. Teorias informacionais esto baseadas no fato de que a legislao
pode levar a resultados finais bastante diferentes
das intenes originais das polticas, de modo que
a especializao por parte das comisses pode
beneficiar a todos os atores, j que estes so, em
geral, avessos ao risco. No entanto, nem todas as
propostas so igualmente suscetveis incerteza.
Muitas propostas tm conseqncias claras e previsveis, de modo que h pouco potencial para
ganhos informacionais. Nestes casos, consideraes distributivas sero mais importantes e a ur-
gncia tender a ser preferida, ceteris paribus, para

reduzir os custos de espera.
Testes
empricos do modelo informacional

A primeira hiptese, comisses representativas, pode ser testada comparando-se as preferncias dos membros das comisses s preferncias
do plenrio como um todo. A literatura sobre
composio de comisses contm uma grande
variedade de tais testes. Cada uma das teorias gera
diferentes hipteses sobre a composio das comisses e estas tm sido exaustivamente testadas.11
Neste trabalho, adotamos a metodologia sugerida
em Groseclose (1994b), que compara a preferncia
mediana da comisso s medianas geradas atravs
de uma simulao de Monte Carlo. Esta simulao
seleciona aleatoriamente 20 mil comisses do plenrio, permitindo, assim, gerar uma distribuio
que nos mostra qual a probabilidade de observarmos cada resultado possvel da mediana, supondo
que sua composio foi determinada aleatoriamente. Com isto podemos determinar se a mediana da comisso real representativa do plenrio ou
se se trata de uma preferncia extrema.
Para termos uma medida das preferncias dos
deputados tivemos de criar nosso prprio ndice, j
que no Brasil s existe um ndice criado por um
grupo de interesse.12 Para fazer isto usamos dados
de todas as votaes nominais no plenrio da
Cmara dos Deputados no perodo de 1995 a 1998,
classificando os votos como sendo favorveis ou
contra a posio defendida pelo Executivo.13 Quanto maior for o ndice, mais favorvel posio do
Executivo ser o deputado, tratando-se, assim, de
um ndice de lealdade ao Executivo. Como as
preferncias por temas especficos tendem a ser
altamente correlacionadas com este ndice mais
geral, justifica-se o seu uso como uma proxy.14
Para implementarmos o teste de composio
das comisses tivemos de levar em conta o alto
nvel de rotatividade das comisses brasileiras.
Embora, em geral, haja um ncleo de membros
estveis em cada comisso, a composio total das
comisses tende a variar freqentemente, at entre
uma reunio e a seguinte. Portanto, ao contrrio
dos testes para o Congresso dos EUA, no pudemos
seguir a premissa de que cada comisso tem uma

composio esttica ao longo de cada legislatura.
Determinamos, portanto, a preferncia mediana
para cada vez que a comisso se reuniu ao longo do
perodo 1995-1998 e plotamos estes valores seqencialmente para trs comisses selecionadas
nos Grficos 4, 5 e 6.15 Neles tambm indicamos a
preferncia mediana do plenrio, assim como os
pontos que separam os 10% dos membros com
preferncias mais altas dos 10% com preferncias
mais baixas. Alm disso, os grficos mostram a
distncia que separa os 10% dos deputados imediatamente acima da preferncia mediana do plenrio
dos 10% imediatamente abaixo. Estes pontos so
obtidos pela simulao de Monte Carlo e servem de
nveis crticos contra os quais podemos comparar as
medianas das comisses reais para determinar se
so representativas ou extremas.16 Comisses com
medianas acima (em valores absolutos) dos valores
crticos mais extremos indicam comisses compostas de preferncias extremas (preference outliers). J
comisses com preferncias prximas mediana
do plenrio indicam comisses representativas.
O primeiro ponto a notar nos grficos a alta
variao da mediana de cada comisso ao longo do
tempo. Algumas comisses so relativamente estveis
ao longo das legislaturas, porm a maioria delas apresenta fortes flutuaes. bastante claro que as medianas tendem a mudar no momento que cada novo
ano legislativo comea, em fevereiro. Mas, em alguns
casos, as medianas flutuam at mesmo dentro do mesmo ano e de um encontro para o outro. Existem casos
de mudanas bruscas nas medianas, que passam de
nveis significativamente acima da mediana do plenrio para nveis significativamente abaixo desta, como,
por exemplo, a Comisso de Agricultura e Poltica
Rural (CAPR).17
Para compreender o que motiva este alto
nvel de rotatividade nas comisses, mandamos
questionrios para uma grande amostra dos deputados em 1999. O principal objetivo era descobrir
se a mudana de comisso era motivada por
vontade prpria do parlamentar, ou era forada
pelos lderes dos partidos, que detm poderes
regimentais para, estrategicamente, manipular a
composio das comisses, a fim de melhor influir
no resultado da votao de determinadas propostas. A evidncia encontrada indicou que ambas as
57
foras atuam sobre a composio das comisses.18

Muitos deputados responderam que suas idas e
vindas entre as comisses foram de fato negociadas ou impostas pelo lder do partido. Porm,
outros indicaram que geralmente conseguiam ir
para a comisso de sua preferncia. interessante
notar que muitos justificaram preferir uma comisso a outra devido sua especializao em determinado tema. Embora tal evidncia no seja muito
rigorosa, e possa ser interpretada de maneiras
diferentes, para favorecer ou rejeitar cada teoria,
digno de nota que tanto os indivduos como os
partidos atribuem bastante valor a ser membro de
uma comisso, o que sugere que as comisses
devem realmente estar preenchendo algum papel
relevante no processo legislativo.
No h nenhuma forma definitiva de interpretar os grficos para determinar qual teoria
recebe mais apoio. Como nota Groseclose (1994b,
p. 448), existe um contnuo de testes, dependendo
do valor crtico que se escolhe, e geralmente os
testes no confirmam nem rejeitam sem controvrsia a concluso geral de que as comisses
tendem a ter preferncias extremas. No nosso
caso, chegar a uma concluso ainda mais difcil,
dada a natureza dinmica da composio das
comisses. O que claro, de acordo com os
grficos, que diversas comisses tm suas medianas prximas ou acima do nvel crtico mais alto
em muitas das suas reunies. A Comisso de
Trabalho, de Administrao e do Servio Pblico
(CTASP) uma exceo e est sempre abaixo do
nvel crtico inferior. primeira vista, este padro
aparenta favorecer a teoria distributiva. Porm, a
existncia de um nvel de rotatividade to alto,
aliado ao fato de que muito desta rotatividade no
conseqncia da vontade prpria dos parlamentares, incompatvel com a teoria distributiva. Se
os deputados no tendem a permanecer na mesma
comisso e podem ser substitudos contra a sua
vontade, ento as comisses no servem como
compromissos crveis para realizar os ganhos de
troca. mais provvel que a alta incidncia de
medianas prximas ou acima do valor crtico mais
alto seja uma conseqncia da capacidade do
Executivo de influenciar tanto os votos dos deputados como a composio das comisses.
58
22/05/96
22/08/96
22/11/96
22/02/97
22/05/97
22/08/97
21/02/98
22/11/97
21/06/98
22/02/98
22/05/98
21/10/98
22/08/98
22/11/98
21/10/97
22/02/96
Grfico 4
21/06/97
22/11/95
CAPR - Agricultura
21/02/97
7,50
21/10/96
7,00
04/09/98
21/06/96
6,50
02/09/98
22/08/95
21/10/95
21/02/96
6,00
12/09/97
22/05/95
5,50
10/09/97
21/06/95
5,00
08/09/97
22/02/95
Grfico 5
06/09/97
21/02/95
CCJR - Constituio e Justia
04/09/97
7,5
02/09/97
12/09/96
Grfico 6
10/09/96
6,5
08/09/96
06/09/96
5,5
04/09/96
02/09/96
4,5
12/09/95
CTASP - Trabalho, Administrao e Servio Pblico
10/09/95
4,50
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
08/09/95

Os grficos tambm mostram que as medianas de algumas comisses esto s vezes prximas
mediana do plenrio, o que fornece alguma
evidncia de comisses representativas.
Estas
ocorrncias no aparentam seguir nenhum padro
claro, tornando o apoio teoria informacional
fraco.19 importante notar que a existncia de alta
rotatividade tambm desfavorece a teoria informacional, uma vez que os deputados tm menos
oportunidade de se especializar se no podem
permanecer na mesma comisso.
Diante das questes discutidas nos pargrafos precedentes, somos levados a afirmar que os
resultados apresentados nos Grficos 4, 5 e 6 so
inconclusivos, uma vez que algumas comisses
em certas ocasies so representativas do plenrio, em outras tm preferncias extremas, e em
outras ocasies, ainda, no so nem representativas nem extremas. Ademais, no h nenhuma
forma bvia para determinar qual situao mais
freqente.
Para testar a Hiptese 2, usamos dados de
225 propostas que foram aprovadas na Cmara
no perodo de 1995 a 1998.20 Destas propostas,
56% receberam pedido de urgncia. O teste consiste em rodar um probit
sobre a escolha de
urgncia versus no urgncia (P U ou P NU) usando uma srie de variveis de controle e, adicionalmente, uma varivel que captura a distncia
entre a mediana da comisso e a mediana do
plenrio. A Hiptese 2 prev que quanto maior
for esta distncia, maior ser a probabilidade de
urgncia. A varivel dependente, Urg, igual a 1
se a urgncia foi pedida, e igual a zero se no foi.
A varivel explicativa chave xc , que mede quo
extrema era a preferncia mediana da comisso
para determinada proposta.21 Esta varivel foi
construda calculando qual a porcentagem dos
membros da Cmara com preferncias entre a
mediana do plenrio e a mediana da comisso.
Foi usado o valor absoluto desta porcentagem,
pois o que nos interessa a distncia total e no
a sua direo. Desta forma, comisses com preferncias extremas esto mais prximas de 0,5 e
as comisses mais representativas esto mais prximas de zero. A teoria informacional prev que
quanto menor for o valor de xc , menor ser a
59
probabilidade de urgncia. Alm de xc , adicionamos dois termos interativos que nos permitem
separar o efeito de xc de acordo com quem
iniciou a proposta, se o Executivo, o Legislativo
ou o Judicirio. Assim, a varivel Leg foi criada
multiplicando xc a uma dummy igual a 1 se a
proposta foi iniciada por um membro do Legislativo, e analogamente para a varivel Jud. As variveis de controle so dummies para as comisses e dummies que indicam o tema principal da
proposta, se econmica (Eco), social (Soc), poltica (Pol) ou administrativa (esta a dummy excluda). Finalmente, adicionamos tambm uma
varivel que mede o nvel de heterogeneidade
das preferncias dentro das comisses, Het.22
Esta varivel no fez parte do modelo apresentado neste trabalho, porm sua incluso sugerida
por Gilligan e Krehbiel (1989), que propem uma
teoria compatvel que argumenta que comisses
mais heterogneas so mais informativas do que
comisses especializadas de um s lado do espectro de preferncias. Portanto, a expectativa
encontrar uma maior probabilidade de no urgncia (P NU ) quando a comisso for mais heterognea. A especificao da anlise probit que rodamos :
Urgi = b0 + b1 xci + b2 Legi + b3 Judi + b4 Ecoi + b5 Soci
+ b6 Poli + b7 Heti + a Com + ei
(1)
onde Com um vetor com as dummies de comisso. Os resultados da anlise probit esto apresentados na Tabela 1.
O principal resultado obtido nesta anlise
economtrica o coeficiente positivo e estatisticamente significativo para xc. Isto significa que, ceteris
paribus, quanto mais distante for a preferncia
mediana da comisso da preferncia mediana do
plenrio, maior ser a probabilidade de se requisitar
urgncia para esta proposta. Isto confirma a Hiptese 2, j que, de acordo com o modelo, quanto maior
o valor de xc , menos h para ser ganho em termos
de informao ao se deixar a comisso examinar a
proposta. Dada a existncia de custos de espera,
quanto menor for o ganho informacional, maior
ser o interesse do plenrio e do Executivo em ter a
proposta votada rapidamente.
60
Tabela 1
Estimativas probit da escolha de urgncia (PU)
ou no urgncia (PNU)
Varivel
Constante
Coeficientes
-2.037
(-0.870)
2.852*
xc
(2.674)
Leg
-1.750*
(-2.891)
Jud
-0.926
(-1.064)
Eco
0.324
(1.123)
Soc
0.040
(0.167)
Pol
-0.165
(-0.293)
Het
0.263
(0.544)
CFT
0.484*
(2.180)
CAPR
-0.832
(-1.209)
CCTCI
0.726
(1.257)
CDUI
0.918
(1.070)
CCJR
0.400
(0.896)
CTASP
-0.494
(-1.101)
CDCMAM
-0.2412
(-0.350)
CSSF
0.220
(0.461)
CEIC
0.127
(0.229)
CVT
0.943
(1.260)
CDN
0.765
(1.244)
CRE
0.237
(0.322)
Log verosimilhana
-135.77
p-value para H0: todos coef. = 0
0.007
N
225
% Corretos
68,4%
t-stat. Assinttica entre parnteses.
* Significativo a 1%.
Seria desejvel que tivssemos uma varivel

para medir os custos de espera associados a cada
proposta. O coeficiente desta varivel poderia,
ento, ser usado para testar a Hiptese 3. De
acordo com o modelo, esperaramos um coeficiente positivo para esta varivel, j que propostas com
altos custos de espera iriam levar o plenrio e/ou
o Executivo a pedir urgncia. Fazer isto pode pr
a perder os potenciais ganhos informacionais, mas
pode ser justificado se os custos de espera evitados
compensarem esta perda. Embora no tenhamos
dados para medir os custos de espera, podemos
fazer algumas inferncias a este respeito ao examinar a diferena entre as propostas iniciadas pelo
Executivo e pelo Legislativo. A varivel interativa
Leg permite a inclinao do efeito de xc sobre a
probabilidade de urgncia ser diferente para as
propostas iniciadas por cada um dos poderes. O
coeficiente de Leg negativo e significativo, porm
menor do que xc. Isto significa que, para propostas
iniciadas pelo Legislativo, a distncia entre a mediana da comisso e a mediana do plenrio tambm
tem um efeito positivo sobre a probabilidade de
urgncia, porm este efeito menor do que nas
propostas iniciadas pelo Executivo. Ou seja, para
dado valor de xc , uma proposta tem mais probabilidade de receber um pedido de urgncia se tiver
sido iniciada pelo Executivo.
Ns interpretamos este resultado como um
suporte Hiptese 3, relativa ao efeito dos custos
de espera. O argumento que, no Congresso
brasileiro, no perodo analisado, as propostas iniciadas pelo Executivo tiveram, na mdia, maiores
custos de espera do que as propostas iniciadas
pelo Legislativo. A razo para isto a clara separao entre a natureza das legislaes promovidas
pelo Executivo e pelo Legislativo. Embora as dummies temticas no tenham captado nenhum efeito
sobre a probabilidade de urgncia, as propostas
iniciadas pelo Executivo tendem a ser predominantemente econmicas, ao passo que as propostas iniciadas pelo Legislativo tendem a ser predominantemente sociais. Dado o estado atual da
economia brasileira, que passa por reformas fundamentais, a legislao econmica dever ter, na
mdia, maiores custos de espera do que a legislao social. Portanto, o maior efeito de xc sobre as

propostas do Executivo consistente com a noo
de que estas tm maiores custos de espera.
Finalmente, gostaramos de poder testar tambm se as propostas que envolvem maior nvel de
incerteza tiveram uma menor probabilidade de
receber pedidos de urgncia, com as outras variveis mantidas constantes (Hiptese 4). Quanto
maior o nvel de incerteza, maior ser o estrago
que esta legislao poder causar a todos os atores,
e portanto, mais valiosa ser a informao que a
comisso poder revelar caso lhe seja permitido
examinar a proposta. Infelizmente, medir a incerteza envolvida em determinada proposta uma
tarefa muito complexa e no temos como testar
esta hiptese com estes dados.
Concluses
Este trabalho analisou o funcionamento do
sistema de comisses no Congresso brasileiro usando os modelos e instrumentos da literatura de
escolha racional desenvolvida para o Congresso
dos EUA. O fato mais marcante do Congresso
brasileiro so os extensos poderes legislativos do
Executivo. Entre outros poderes, o Executivo brasileiro pode iniciar legislao, retirar propostas das
comisses via pedido de urgncia, vetar em parte
ou no todo legislao aprovada no Congresso,
influenciar na composio das comisses, influenciar na escolha dos presidentes e relatores das
comisses e criar comisses especiais. Uma conseqncia direta dessa extrema preponderncia do
Executivo a fragilidade de nossas comisses parlamentares, em contraste marcante com as comisses
do Congresso dos EUA. Este trabalho buscou examinar se, dada esta situao, as comisses brasileiras so essencialmente irrelevantes ou se elas desempenham algum papel no processo legislativo.
Uma das mais importantes instituies do
Congresso brasileiro o pedido de urgncia, que
amplamente usado e representa um importante
limite sobre o poder das comisses. Mostramos
que, apesar da existncia deste instrumento, o
Executivo deu-se ao trabalho de fazer com que as
comisses tivessem, em geral, membros medianos
leais aos seus interesses, o que sugere que as
comisses podem desempenhar algum papel rele-
61
vante para o Executivo. Nossa primeira tentativa de

encontrar tal propsito foi seguir a sugesto da
teoria distributiva (Shepsle e Weingast, 1987) de
que o veto ex-post seria a base do poder das
comisses. Adaptamos esta idia para argumentar
que o Executivo, no Brasil, pode se beneficiar de
contar com um conjunto de comisses leais que,
investidas com a ameaa de um veto presidencial,
poderiam defender os seus interesses no Congresso. Este arranjo institucional serviria para facilitar
propostas do interesse do Executivo, barrar propostas contrrias e evitar confrontos no plenrio.
No entanto, este papel nos pareceu insuficiente
para explicar a existncia de um sistema de comisses to complexo. Voltamo-nos, ento, ao instrumental da teoria informacional para observar se as
comisses desempenhariam, alternativamente, o
papel de gerar informao e reduzir incertezas.
Com este objetivo, foi montado um modelo
informacional para o processo legislativo brasileiro
baseado em Gilligan e Krehbiel (1987). Este modelo teve como referncia a premissa de que as
comisses so capazes de se especializar e adquirir
informao a respeito dos projetos e tambm de
decidir estrategicamente quanto desta informao
ser revelada ao plenrio. O equilbrio alcanado
neste jogo indica que, exceto pelo custo de espera,
todos os atores envolvidos preferem que no haja
um pedido de urgncia, pois assim a comisso
pode obter e revelar informaes, ajudando a
reduzir a incerteza que prejudica a todos. O ganho
informacional para o plenrio e para o Executivo
maior que a perda distributiva. No entanto, devido
aos custos de espera, em muitas circunstncias o
plenrio e/ou o Executivo podem preferir pedir
urgncia. A principal hiptese testvel gerada por
este modelo a de que quanto mais extremas
forem as preferncias da comisso, ceteris paribus,
maior ser a probabilidade de ocorrer um pedido
de urgncia. Isto acontece porque quanto maior
for a distncia entre as preferncias medianas da
comisso e as do plenrio, menos informao ser
revelada pela comisso em equilbrio, de modo
que ser maior a probabilidade do custo de espera
contrabalanar o ganho informacional.
Esta hiptese foi testada usando um teste
probit sobre a deciso de pedir ou no urgncia.
62
Foi encontrada forte evidncia de que a probabilidade de urgncia aumenta medida que aumenta
a distncia entre as preferncias medianas da
comisso e do plenrio. Isto , sendo controladas
por outras variveis importantes, aquelas comisses com preferncias mais extremas tendem a
receber pedidos de urgncia mais freqentemente.
exatamente isto que seria previsto pela teoria
informacional. As comisses mais representativas
do plenrio que teriam maior chance de reduzir
a incerteza, pois estariam em equilbrio com o
plenrio, de modo que nelas seria menor a probabilidade de pedidos de urgncia.
Certamente o Congresso brasileiro e seu
sistema de comisses so muito mais complexos
do que o retratado neste artigo. Talvez a nossa mais
importante contribuio tenha sido mostrar que,
apesar das importantes diferenas existentes entre
as instituies polticas do Brasil e dos EUA, os
modelos de escolha racional da Teoria Poltica
Positiva podem ser usados para analisar e entender
os atores polticos brasileiros e suas relaes.
Existe uma enorme agenda de pesquisa, que s
agora comea a ser explorada, a ser desenvolvida
aplicando-se esta literatura ao rico conjunto de
instituies e situaes brasileiras.
Apndice
O
modelo
Neste apndice formalizamos o argumento
apresentado sobre o papel informacional das comisses. Este modelo baseado em Gilligan e
Krehbiel (1987) e adaptado s instituies brasileiras. A chave do modelo a relao de incerteza
existente entre as polticas, p, e seus resultados, x.
Esta relao expressa como x=p+, onde
uma varivel aleatria uniforme distribuda no
intervalo [0, 1].23 Os trs atores considerados no
modelo so o eleitor mediano da Cmara, doravante chamado de plenrio, o eleitor mediano da
comisso e o Executivo. Cada ator tem um ponto
ideal, xf , xc e xp , respectivamente. Para simplificar, e sem perda de generalidade, xf normalizado
para zero e xc e xp so presumidos positivos. Todos
os atores so avessos ao risco e tm funes de
utilidade quadrticas que decrescem medida que

o resultado final se afasta de seus pontos ideais:
f = - (x - xf)2 - kf = -x2 - akf

c = - (x - xc)2 - akc
p = - (x - xf)2 - akp
(A1)
(A2)
(A3)
onde k f, k c e k p so os custos de espera incorridos

por cada ator por ter a proposta analisada em vez
de votada imediatamente. A varivel a igual a
zero ou um conforme se permita ou no o exame
da proposta pela comisso.
A estrutura do jogo mostrada na Figura 2,
que representa uma verso estilizada do fluxo de
legislao no Congresso brasileiro. Uma proposta
apresentada na comisso, mas antes que esta a
examine, ou mesmo durante o processo de anlise,
o Executivo e/ou o plenrio podem requerer urgncia. Supomos que no h um custo para requerer urgncia.24 Mediante o pedido de urgncia, a
proposta ser inserida na prxima sesso legislativa quer a comisso tenha concludo ou no seu
parecer. Se tanto o Executivo como o plenrio
pedirem urgncia, a=1; caso contrrio a=0. Se no
houver pedido de urgncia a comisso dedicar
tempo e esforo para analisar o assunto, debater,
promover audincias etc. No modelo, esta fase est
representada pela comisso aprendendo o verdadeiro valor de . A comisso ento elabora uma
proposta, b, que ser enviada ao plenrio.25 Este
atualiza suas crenas (beliefs) aps observar a
mensagem da comisso e, ento, escolhe a poltica
p de forma a maximizar sua utilidade esperada
levando em conta qual a melhor resposta s estratgias dos outros atores.
Para definir o resultado deste jogo, este foi
dividido em um jogo legislativo e um jogo de
procedimento. O equilbrio legislativo define o
resultado quando a urgncia no requisitada e a
comisso examina a proposta. Baseado neste resultado, o equilbrio do jogo de procedimento
determina se o plenrio e/ou o Executivo iro
pedir urgncia.
Para definir o equilbrio legislativo temos de
especificar a estratgia para o plenrio e para a
comisso supondo que a urgncia no foi requisitada. O conceito de equilbrio usado o de

equilbrio seqencial (Kreps e Wilson, 1982). Uma
estratgia para o plenrio uma poltica p que,
dado suas crenas sobre e a mensagem b,
maximize sua utilidade esperada. Uma estratgia
para a comisso uma proposta b que seja uma
resposta tima, dado que o plenrio est seguindo
sua estratgia tima. Finalmente, as crenas do
plenrio devem se confirmar no equilbrio. Isto :
Definio 1. Um equilbrio legislativo seqencial um conjunto de estratgias b*(.), p, e
crenas *(.) tais que:
1. Para todo b*() argmaxb c(p* (b), );
2. Para todo b, p*(b) argmaxp f (p (b*), ) *
( / b)d;
3. * (b) [0,1] para todo b e * (b) =
{ / b = b* ()} sempre que * (b) for no vazio.
Esta definio afirma que em equilbrio (1) a
comisso maximiza sua utilidade esperada dado
que o plenrio est seguindo sua melhor estratgia; (2) o plenrio escolhe sua estratgia tima
dado suas crenas sobre ; e (3) o plenrio tem
crenas consistentes com a estratgia tima da
comisso e elas se realizam no equilbrio.
O prximo passo determinar o equilbrio
do jogo de procedimento, ou seja, se urgncia ser
ou no requisitada. Neste jogo, o plenrio e o
Executivo escolhem o procedimento (urgncia ou
no urgncia) de forma a maximizar sua utilidade
esperada dado o equilbrio legislativo acima.
63
requisistada e da comisso examinar a proposta. Se

qualquer um dos dois preferir o resultado com
urgncia, eles a requisitaro e conseqentemente
a=1. Ou seja, o equilbrio do jogo de procedimento
ser P*=PU. Caso nenhum dos dois prefira urgncia, a=0 e P*=P NU.
Equilbrio com e sem urgncia
Para ilustrar o funcionamento do modelo,
mostraremos um exemplo do equilbrio alcanado quando xc =1/18, sob cada um dos procedimentos, PU e PNU. A Figura 3 mostra o equilbrio
que resulta quando urgncia requisitada
(P*=PU), de modo que a proposta vai direto para
o plenrio para ser votada sem ser examinada
pela comisso e, como conseqncia, esta no
tem a oportunidade de aprender . Neste caso,
mesmo que a comisso mande uma mensagem b,
Figura 3
b, p, x
xp
xc
0
xf
Definio 2. O equilbrio para o jogo de

procedimento um procedimento P* tal que:
_
ou
Ef (P* / b*(), p*(b), (b)) Ef(P / b*(), p*(b), (b)),
para P* P
ou
Ep(P* / b*(), p*(b), (b)) Ep(P / b*(), p*(b), (b)),
para P* P
Esta definio afirma que tanto o Executivo
como o plenrio olham para frente e comparam
seus pay-offs no caso de urgncia ser requisitada
com seus pay-offs no caso de urgncia no ser
x=p+
p*(b)
b*()
, g
64
o plenrio percebe que esta mensagem no traz

informao nova sobre . A resposta racional
para o plenrio, neste caso, tomar pelo seu
valor mdio . Na figura, o eixo horizontal mede
o valor realizado de e as crenas do plenrio .
O eixo vertical mede a proposta da comisso, b,
a poltica escolhida pelo plenrio, p, e o resultado final que igual a p + . Os pontos ideais de
cada um dos atores esto mostrados no eixo
vertical, com xf = 0, xc = 1/18 e xp = 2/18. A
linha pontilhada mostra que neste equilbrio o
plenrio escolhe sempre , independente da
mensagem enviada pela comisso. A linha diagonal em negrito mostra o resultado final x para
cada realizao possvel de , dado este comportamento pelo plenrio. Note que o resultado esperado para o plenrio x = 0, que seu ponto
preferido. No entanto, dependendo do valor realizado por , o resultado final pode vir a ser
consideravelmente distante deste ponto. Expresses para as utilidades esperadas so obtidas somando as utilidades ponderadas sob cada realizao possvel de .
b, p, x
xp
U
f =
2
xc
xc
0
xf
-a1/2
xc - a1
-(a1 +a2)/2
xc - a2
-(a2 +1)/2
xc - 1
a1
a2
, g
x=p+
p*(b)
- ,
representa
Quando P*=PU ns temos que

2
2
U
2
- - x c e p = - . O termo
a perda informacional sofrida por cada ator. Somado a isto, a comisso sofre uma perda distributiva
2
2
de -x c e o Executivo, uma perda distributiva de -xp .
Se nem o Executivo nem o plenrio pedirem
urgncia para uma dada proposta (P*=P NU ), ento a
comisso ter a oportunidade de examinar a proposta e aprender o verdadeiro valor de . A
comisso mandar ento uma mensagem estrategicamente elaborada para o plenrio, que por sua vez
a interpretara como tal. A Figura 4 mostra o equilbrio que resulta quando P*=PNU. Este equilbrio
tpico de jogos de sinalizao (signaling games),
com a comisso sinalizando uma regio onde
caiu em vez de um valor especfico. Suponha que
tenha cado na regio [0, a1]. A comisso, neste
equilbrio, ir mandar qualquer mensagem entre 0
e a1 , levando o plenrio a atualizar as suas crenas
para considerar somente estes valores de como
possveis. O resultado para esta regio dado pela
linha diagonal em negrito, que sobe a um ngulo de
45 graus. A mesma lgica funciona para os outros
intervalos. Na fronteira entre os intervalos, a comisU
c
Figura 4
b*()
so deve ser indiferente entre os resultados em cada

intervalo adjacente.26 Pode-se mostrar que, neste
equilbrio, a comisso tem de fato interesse em
sinalizar o verdadeiro intervalo que contm . Note
que, como no caso em que P*=PU, o resultado
esperado do plenrio igual a seu ponto preferido.
Porm, pode-se notar pelos grficos que sua utilidade esperada maior do que no caso anterior, j que
os valores absolutos dos resultados so menos
distantes de xf . O fato de que os agentes so
avessos ao risco (funes de utilidade quadrticas)
significa que recebem benefcios da reduo de
incerteza proveniente do aumento de informao
que transmitida. Os valores precisos das utilidades dos agentes so:
2 X2c (N2 - 1) f NU 2 X2c (N2 - 1)
-k, c=- 2 - - X2c- kc,
2
N
3
N
3
2
2
2
X (N - 1)
NU
2
p
e p = - 2 - c
- - Xp- k , onde N o nmero
N
3
de intervalos para dado equilbrio.
NUf = -
X (N - 1)
O termo - 2 - c
representa a perda
N
3
informacional que cada ator sofre. Somado a isto,
a comisso e o Executivo ainda sofrem uma perda
2
2
distributiva de -Xc e -Xp , respectivamente. Finalmente, cada ator ainda tem uma perda devido ao
custo de espera, ou seja, devido ao fato de P NU
levar mais tempo para gerar resultados do que P U.
O equilbrio mostrado na Figura 4 no
nico. Neste tipo de jogo geralmente existem diversos equilbrios com diferentes nmeros de parties. O equilbrio mostrado aqui aquele com o
maior nmero de parties (N=3) dado xc = 1/18.
portanto o equilbrio que gera a maior reduo de
incerteza e pode-se argumentar que h boas razes
para escolh-lo (Gilligan e Krehbiel, 1987, p. 308;
Crawford e Sobel, 1982, pp. 1.442-1.443). Note que
o nmero de parties mximo pode ser aumentado medida que xc diminui. No limite, xc igual a xf
e N igual a infinito, ou seja, a linha pesada que
representa o resultado alcanado seria sobre xf. No
outro extremo, uma vez que as preferncias da
comisso forem suficientemente distantes daquelas
2
do plenrio (mais precisamente, para xc 3 ), o
equilbrio fica idntico quele da Figura 3, onde
N=1 e no h transmisso de informao pela
comisso.
Agora podemos analisar a escolha de procedimento entre PU e PNU para derivar hipteses
testveis. Os Grficos 1, 2 e 3 mostram as utilidades esperadas para cada ator, sob cada procedimento, como uma funo de xc, a distncia entre
as preferncias da comisso e do plenrio.27 Note
que para dados valores de custos de espera as
utilidades esperadas de cada ator no aumentam
medida que xc aumenta. Todos os atores atingem sua mais alta utilidade possvel quando as
preferncias do plenrio so idnticas s da comisso (xc=0), pois neste caso a comisso revela
o valor exato de . Presumindo um custo de
espera igual a zero, a utilidade do plenrio sem
urgncia mais alta do que com urgncia para
valores baixos de xc. Isto permanece sendo o
caso at o ponto onde xc = 32 = 0.25, aps o
qual os resultados para o plenrio so iguais para
ambos os procedimentos. medida que aumentam os custos de espera do plenrio, o procedimento sem urgncia torna-se menos atraente com
2
65
relao ao procedimento com urgncia. Para custos de espera tais que kf > 32 o plenrio ir
preferir urgncia, independente de xc , e portanto
urgncia ser requisitada. A comisso e o Executivo tambm iro preferir no urgncia a urgncia
2
quando xc < 3 = 0.25, dado que k c = k P = 0.
medida que seus custos de espera aumentam, os
valores de xc para os quais urgncia prefervel
a no urgncia ficam maiores. Para valores suficientemente altos de k c e k p eles sempre preferiro urgncia.
NOTAS
1
2
3
4
Sobre o modelo principal-agent neste contexto ver

Weingast (1984).
Este trabalho se refere ao funcionamento do Congresso
brasileiro desde a vigncia da Constituio de 1988. Os
dados empricos so da legislatura 1995-1998.
Alguns trabalhos que tratam especificamente deste tema
so Pereira (2000a), Figueiredo e Limongi (1996 e 1999)
e Nicolau (1999).
A taxa de aprovao das propostas do Executivo muito
alta e rejeies so raras somente 11 (2,4% do total)
na legislatura 1995-1998. O contrrio ocorre com as
propostas do Legislativo.
Desde sua instituio pela
Constituio de 1988, das 4.422 Medidas Provisrias
editadas, apenas 21 foram rejeitadas pelo Congresso
Nacional. Dentre elas, 9 no governo Sarney, 11 no
governo Collor, nenhuma durante o governo Itamar
Franco e apenas uma no governo Fernando Henrique
Cardoso at o dia 30 de novembro de 1999 (O Globo, 2/
12/1999).
Como foi mostrado por Figueiredo e Limongi (1995),
este padro de controle do Executivo sobre a agenda do
Legislativo no privilgio do atual governo. Presidentes dominam o processo legislativo desde 1989. De
1.259 leis aprovadas entre 1989 e 1994, 997 foram
iniciadas pelo Executivo, contra 176 iniciadas pelos
legisladores e 86 pelo Judicirio.
Mais precisamente, o tempo mdio de aprovao de
propostas do Executivo de 26 dias para as Medidas
Provisrias; 58 dias para leis oramentrias; 374 dias
para leis administrativas e 375 dias para leis ordinrias.
Comisses especiais tambm so criadas quando se
trata de uma emenda constitucional. Como a agenda do
Congresso, na dcada de 1990, tem sido objeto de um
grande nmero de emendas constitucionais, no surpreende que o Executivo venha demonstrando um
interesse especial em ter presidentes e relatores leais nas
comisses especiais.
Pelo regimento da Cmara, os legisladores tm cinco
sesses para emendar ou derrubar uma proposta aprovada por poder conclusivo. Para que o plenrio possa
66
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19

fazer isto bastam assinaturas de um dcimo dos seus
membros.
Pereira (2000a) mostra que um dos principais determinantes do voto dos parlamentares em favor do Executivo no plenrio da Cmara dos Deputados de 1995 a
1998 foi a execuo das emendas individuais dos deputados ao oramento dos respectivos anos pelo Ministrio da Fazenda.
Legislao que cai na jurisdio da Comisso de Trabalho, de Administrao e do Servio Pblico (CTASP),
por exemplo, que foi a comisso com composio mais
contrria ao Executivo no perodo 1995-1998, parece
seguir este padro geral. De todos as propostas que
foram enviadas a esta comisso, 56% receberam pedido
de urgncia. Alm disso, 26% de todos os vetos foram
sobre legislao que passou por esta comisso.
Para uma boa reviso crtica de diversos testes veja
Groseclose (1994a e 1994b).
O nico ndice que encontramos disponvel aquele
que mede as preferncias dos deputados com relao a
direitos dos trabalhadores, criado pelo Departamento
Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP).
Seria prefervel tentar identificar os principais interesses
representados em cada comisso e usar somente os
votos relacionados com assuntos relevantes a estes
temas. Porm, aps entrevistar pessoas que trabalham
nas comisses, descobrimos que muito difcil identificar os temas relevantes e tambm as votaes relevantes
para cada comisso. Optamos, portanto, por usar um
ndice geral, embora admitamos que esta no a
situao ideal. O ndice foi criado usando a seguinte
frmula: ndice = ln(ri + 0,5)/(ni-ri + 0,5), onde ri o
nmero de votos favorveis dado pelo legislador i e ni
o nmero de votaes da qual o legislador i participou. Adicionalmente o ndice foi corrigido para heterocedasticidade.
Para testar isto, comparamos nosso ndice com o ndice
do DIAP e observamos que eles apresentam uma alta
correlao.
Por restries de espao, apresentamos apenas os grficos para trs comisses. Entretanto, os grficos das outras comisses, bem como os dados do restante do trabalho, encontram-se disponveis em bmueller@unb.br ou
pereirace@uol.com.br.
Note que os valores crticos variam com o tamanho das
comisses.
O que sugere a necessidade de testar se esta variabilidade aleatria ou se pode ser explicada pelas caractersticas das propostas consideradas na comisso a cada
momento.
Isto no ser feito neste trabalho, mas
entendemos que esta investigao pode ser objeto de
pesquisa futura.
Como o nmero de deputados que respondeu aos
questionrios foi relativamente baixo, evitamos colocar
muita nfase sobre estes resultados.
Note, porm, que a teoria informacional, tal como
apresentada em Krehbiel (1991, cap.3), admite comisses com preferncias extremas ao levar em conta os
custos de especializao. Ns no temos nenhuma
indicao de at que ponto isto pode estar acontecendo

no nosso caso.
20 Neste perodo, 805 propostas foram aprovadas pela
Cmara. Deste total eliminamos 128 Medidas Provisrias
(para as quais urgncia no relevante), as leis que
passaram por comisses mistas do Senado e da Cmara
(principalmente questes oramentrias) e as propostas
da jurisdio das quatro comisses para as quais no
tnhamos dados.
21 Dado que a mediana da comisso pode ter variado ao
longo do tempo, usamos a mediana mdia para o ano
em que a proposta passou pela comisso.
22 Esta varivel foi construda levando em conta o desvio
padro mdio da preferncia dos membros da comisso
no ano em que a proposta passou pela comisso. O
desvio padro das preferncias do plenrio como um
todo foi de 4,38, ao passo que o desvio padro nas
comisses variou de 3,54 a 5,72.
23 A poltica p provm de um espao unidimensional
PR1. A distribuio de , onde , de conhecimento de todos os atores. A mdia e a varincia de
so = 1/2 e 2 = 1/12.
24 Esta premissa feita porque, como foi explicado anteriormente, as regras da Cmara fazem com que seja fcil
requerer urgncia. Na legislatura 1995-1998, a urgncia
foi pedida para 210 (31%) das 677 propostas aprovadas.
25Trata-se de um jogo de cheap-talk de informao incompleta, como em Crawford e Sobel (1982). A proposta
enviada pela comisso sua mensagem para o plenrio.
A mensagem tem espao b[0, 1].
26 Este simplesmente o equilbrio original de Crawford e
Sobel (1982).
27 As utilidades esperadas para os casos sem urgncia
foram calculadas usando o nmero mais alto de parties para cada valor de xc e custos de espera de 0,02.
fcil perceber que estes custos de espera simplesmente movem as curva para cima e para baixo.
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UMA TEORIA DA

tos, as regras legislativas concedem ao partido

RBCS Vol. 15 no 43 junho/2000

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

tem, ao mesmo tempo, diversas similaridades e

mostrar como as comisses so teis ao Executivo.

Preponderncia executiva em relao

UMA TEORIA DA PREPONDERNCIA DO PODER EXECUTIVO

presidente pode promulgar os artigos da proposta

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

A situao assim descrita mostra que h

deputados se abstm de discutir e decidir sobre

UMA TEORIA DA PREPONDERNCIA DO PODER EXECUTIVO

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

deste direito em 106 (13,16%) casos, sendo que

Uma adaptao da teoria

distributiva para ver se suas teses e instrumentos

O primeiro ponto a destacar que a teoria

UMA TEORIA DA PREPONDERNCIA DO PODER EXECUTIVO

B ou para o prprio status quo. Em particular, seria

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

No caso brasileiro, porm, no h uma comisso de conferncia ou qualquer outra instncia

dente. No painel III este poderia ser o caso, dado

O papel informacional exercido pelas

UMA TEORIA DA PREPONDERNCIA DO PODER EXECUTIVO

pedido de urgncia, a comisso no descobre nem

Exec. e/ou plenrio

Naturalmente, estes custos variam de acordo

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

sagem necessariamente verdadeira. O jogo descrito

rncias de cada ator. As Figuras 3 e 4 (descritas e

UMA TEORIA DA PREPONDERNCIA DO PODER EXECUTIVO

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

como sendo endogenamente determinado. Todos

gncia tender a ser preferida, ceteris paribus, para

empricos do modelo informacional

UMA TEORIA DA PREPONDERNCIA DO PODER EXECUTIVO

foras atuam sobre a composio das comisses.18

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

CCJR - Constituio e Justia

CTASP - Trabalho, Administrao e Servio Pblico

UMA TEORIA DA PREPONDERNCIA DO PODER EXECUTIVO

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

Seria desejvel que tivssemos uma varivel

UMA TEORIA DA PREPONDERNCIA DO PODER EXECUTIVO

vante para o Executivo. Nossa primeira tentativa de

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

utilidade quadrticas que decrescem medida que

f = - (x - xf)2 - kf = -x2 - akf

onde k f, k c e k p so os custos de espera incorridos

UMA TEORIA DA PREPONDERNCIA DO PODER EXECUTIVO

requisistada e da comisso examinar a proposta. Se

Definio 2. O equilbrio para o jogo de

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o plenrio percebe que esta mensagem no traz

Quando P*=PU ns temos que

so deve ser indiferente entre os resultados em cada

UMA TEORIA DA PREPONDERNCIA DO PODER EXECUTIVO

Sobre o modelo principal-agent neste contexto ver

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

indicao de at que ponto isto pode estar acontecendo

UMA TEORIA DA PREPONDERNCIA DO PODER EXECUTIVO

EPSTEIN, David. (1997), An informational rationale