MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO

SOCIAL E COMBATE FOME

O BRASIL
SEM
MISRIA

Organizao:
TEREZA CAMPELLO, TIAGO FALCO
E PATRICIA VIEIRA DA COSTA

O BRASIL
SEM MISRIA

GOVERNO FEDERAL
Presidenta da Repblica
Dilma Rousseff
Vice-Presidente
Michel Temer

MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME

Ministra
Tereza Campello
Secretrio Executivo
Marcelo Cardona Rocha
Secretria Nacional de Assistncia Social
Denise Colin
Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao
Paulo Jannuzzi
Secretrio Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Arnoldo de Campos
Secretrio Nacional de Renda de Cidadania
Luis Henrique Paiva

SECRETARIA EXTRAORDINRIA PARA SUPERAO DA EXTREMA POBREZA

Secretrio
Tiago Falco
Diretora de Relaes Institucionais e Secretria Substituta
Patricia Vieira da Costa

MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME

O BRASIL
SEM MISRIA
Organizadores:
TEREZA CAMPELLO, TIAGO FALCO E PATRICIA VIEIRA DA COSTA

1 EDIO
Braslia, 2014

 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS 2014

FICHA TCNICA
Organizadores
Tereza Campello
Tiago Falco
Patricia Vieira da Costa
Projeto grfico
Chica Magalhes / Grupo Informe Comunicao Integrada

BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

O Brasil sem misria / Organizadores: Tereza Campello, Tiago
Falco, Patricia Vieira da Costa. Braslia: MDS, 2014.
848 p. : grfs, mapas, tabs.
Inclui bibliografia.
ISBN: 978-85-60700-77-6
1. Cincias Sociais, Brasil 2. Poltica Social, Brasil. 3. Brasil sem
Misria. 4. Programas Sociais, Brasil. 5. Pobreza, Brasil. 6. Desigualdade
Social, Brasil. I. Campello, Tereza Helena Gabrielli Barreto. II Silva, Tiago
Falco. III. Costa, Patricia Vieira da.
CDU: 304(81)

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores,

no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Imagem da capa e do interior do livro:

PAZ
Candido Portinari
Painel a leo / madeira compensada
1.400 x 953 cm
Rio de Janeiro (RJ)
1952-1956
Obra executada para decorar a sede das Naes Unidas em Nova York, EUA, juntamente
com o painel intitulado Guerra.
O MDS agradece a Joo Candido Portinari pela cesso do direito de uso da imagem da obra.

AGRADECIMENTOS

Os organizadores agradecem imensamente a colaborao de vrias pessoas que encontraram

tempo em suas rotinas atribuladas para tornar possvel a publicao desta obra, em especial os
autores dos 32 textos que compem o livro.
Nosso muito obrigado sempre inspirada e engajada Monica Rodrigues, que apoiou o projeto
e acreditou nele desde o incio. dedicada e comprometida Raphaella Bandeira, nica pessoa que
no consta do rol de organizadores a ler e criticar todos os artigos desta publicao. A Marina
Farias, incansvel na reviso de texto. A Cludia Queiroz, Luciana Oliveira e Isabel Costa, sempre
prontas a solucionar qualquer tipo de problema. A Paulo Jannuzzi, que apoiou o projeto em vrias
frentes. A Tatiane Dias, pela cuidadosa reviso bibliogrfica. A Ysrael Rodrigues, pela compilao
de dados e elaborao de grficos para grande parte desta publicao. A Lgia Kosin, Marta Salomon
e Renata Lu Franco, pelo apoio de comunicao. A Chica Magalhes, pelo lindo projeto grfico.
A Jssica Lima, Emanuelle Oliveira, Thiago Reis, Janurio Rodrigues Neto, Aline Diniz e Valria
Fazzura, pelo apoio em diversas atividades da organizao da obra. E tambm a Marcelo Cardona,
Flora Marin, Natascha Rodenbusch Valente, Patrcia Vilas Boas e Ktia Osrio, que ajudaram a
viabilizar esta publicao.
Nossos sinceros agradecimentos a todos os revisores tcnicos: Bruno Teixeira, Cintia
Melchiori, Emanuelle Oliveira, Fernando Kleiman, Guilherme Carvalho, Isabel Costa, Isabele
Bachtold, Janine Mello, Luciana Oliveira, Marcelo Sousa, Marina Farias, Monica Rodrigues,
Rafael Mafra, Raphaella Bandeira, Rogrio Veiga e Sophia Lacerda.
E um agradecimento mais do que especial a Joo Candido Portinari, por gentilmente ceder ao
Plano Brasil sem Misria os direitos de uso das imagens da obra de seu pai, que retratou com sensvel
genialidade as pessoas mais pobres do nosso pas brasileiros que aproveitam todas as oportunidades
para superar a pobreza. a eles que este livro dedicado.

SUMRIO

.15

PREFCIO

.23

APRESENTAO

PARTE I
.33

O PROCESSO DE FORMULAO E OS DESAFIOS DO PLANO BRASIL SEM

MISRIA: POR UM PAS RICO E COM OPORTUNIDADES PARA TODOS
Tereza Campello e Janine Mello

.67

A LINHA DE EXTREMA POBREZA E O

PBLICO-ALVO DO PLANO BRASIL SEM MISRIA
Tiago Falco e Patricia Vieira da Costa

.97

O PAPEL DO CADASTRO NICO NO PLANO BRASIL SEM MISRIA

Aline Diniz Amaral

.129

COORDENAO INTERSETORIAL DAS

AES DO PLANO BRASIL SEM MISRIA
Patricia Vieira da Costa e Tiago Falco

.173

A ARTICULAO FEDERATIVA NO PLANO BRASIL SEM MISRIA

Patricia Vieira da Costa, Luciana Alves de Oliveira, Marconi Fernandes de Sousa e Caio Nakashima

.207

TRANSPARNCIA NO PLANO BRASIL SEM MISRIA: ESTRATGIA DE

COMUNICAO, AGENDA INTERNACIONAL E PARTICIPAO SOCIAL
Patricia Vieira da Costa, Isabel Costa e Raphaella Bandeira

.237

O EIXO DE GARANTIA DE RENDA DO PLANO BRASIL SEM MISRIA

Patricia Vieira da Costa e Tiago Falco

.261

O EIXO DE ACESSO A SERVIOS E A AO BRASIL

CARINHOSO DO PLANO BRASIL SEM MISRIA
Patricia Vieira da Costa, Rafael dAquino Mafra e Isabele Villwock Bachtold

.289

A ESTRATGIA DE INCLUSO PRODUTIVA

URBANA NO PLANO BRASIL SEM MISRIA
Patricia Vieira da Costa, Luiz Herberto Mller, Margarida Munguba Cardoso,
Marcelo de Sousa e Luciano Maduro Alves de Lima

.323

A INCLUSO PRODUTIVA RURAL DO BRASIL

SEM MISRIA: ESTRATGIAS E PRIMEIROS RESULTADOS
Janine Mello, Bruno Teixeira Andrade, Cntia Ebner Melchiori e Ysrael Rodrigues de Oliveira

PARTE II
.349

O PLANO BRASIL SEM MISRIA E A CONTRIBUIO DA

POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL NA OFERTA DE SERVIOS
PARA A GARANTIA DE NECESSIDADES SOCIAIS BSICAS
Denise Ratmann Arruda Colin, Valria Maria de Massarani Gonelli e Ana Helosa Viana Silva Moreno

.365

O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E A LUTA PARA

SUPERAO DA EXTREMA POBREZA NO BRASIL
Luis Henrique Paiva, Leticia Bartholo, Joana Mostafa, Juliana Picoli Agatte
e Celso Loureno Moreira Corra e Walter Shigueru Emura

.385

O EMPREENDEDORISMO COMO PROMOTOR DA INCLUSO PRODUTIVA

Luiz Barretto

.409

ATUAO DE UM BANCO DE DESENVOLVIMENTO PARA A SUPERAO

DA POBREZA: O EXEMPLO DO BANCO DO NORDESTE DO BRASIL
Nelson Antnio de Souza

.425

ECONOMIA SOLIDRIA E OS DESAFIOS DA SUPERAO

DA POBREZA EXTREMA NO PLANO BRASIL SEM MISRIA
Paul Singer, Roberto Marinho A. da Silva e Valmor Schiochet

.447

INCLUSO PRODUTIVA RURAL NO PLANO BRASIL SEM MISRIA: SNTESE

DA EXPERINCIA RECENTE D EM POLTICAS PBLICAS PARA
O ATENDIMENTO DOS MAIS POBRES NO RURAL BRASILEIRO
Arnoldo de Campos, Laudemir Mller, Lilian dos Santos Rahal, Mnica Schroder, Erick Brigante Del Porto e
Denise Reif Kroeff

.467

O PROGRAMA GUA PARA TODOS:

FERRAMENTA PODEROSA CONTRA A POBREZA
Arnoldo de Campos e Adriana Melo Alves

.493

PROGRAMA BOLSA VERDE: ERRADICAO DA

EXTREMA POBREZA E CONSERVAO AMBIENTAL
Paulo Guilherme Francisco Cabral, Andrea Arean Oncala, Larisa Ho Bech Gaivizzo e Renata Corra Apoloni

.515

BRASIL SEM MISRIA NA REFORMA AGRRIA:

AVANOS NA INCLUSO SOCIAL E PRODUTIVA
Carlos Mrio Guedes de Guedes, Carlos Eduardo Sturm, Letcia Petrarca e Simone Gueresi

.543

ACESSO EDUCAO E COMBATE DESIGUALDADE:O PAPEL

DA EDUCAO NO MBITO DO PLANO BRASIL SEM MISRIA
Jos Henrique Paim Fernandes

.563

REFLEXES ACERCA DA EDUCAO PARA A

SUPERAO DA EXTREMA POBREZA: DESAFIOS DA ESCOLA
DE TEMPO COMPLETO E DE FORMAO INTEGRAL
Jaqueline Moll

.583

O BRASIL CARINHOSO E AS POLTICAS LOCAIS DE

DESENVOLVIMENTO INFANTIL O CASO DO MUNICPIO
DE SO PAULO COM O PROGRAMA SO PAULO CARINHOSA
Ana Estela Haddad, Rogrio da Veiga, Terciane Alves Gonalves e Teresinha Cristina Reis Pinto

.603

AES DE SADE NO PLANO BRASIL SEM MISRIA: O ACESSO

SADE ORIENTADO PELA SUPERAO DE INIQUIDADES
Patricia Constante Jaime, Mrcia Aparecida do Amaral e Helvcio Miranda Magalhes Jnior

PARTE III
.635

APRENDIZADOS RECENTES NO ENFRENTAMENTO DA DESIGUALDADE

Luciana Jaccoud

.653

BRASIL SEM MISRIA: A TRANSFORMAO NA

VIDA DE MILHES DE BRASILEIROS E BRASILEIRAS
Jorge Chediek

.677

O PLANO BRASIL SEM MISRIA E A PARTICIPAO SOCIAL

Francisco Menezes e Mara Martins

.695

DILOGOS PARA A SUPERAO DA POBREZA

Gilberto Carvalho

.703

DOENAS NEGLIGENCIADAS, ERRADICAO

DA POBREZA E O PLANO BRASIL SEM MISRIA
Tania Arajo-Jorge, Marcus Matraca, Antnio Moraes Neto, Valria Trajano,
Paulo dAndrea e Ana Fonseca

.727

O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E A INCLUSO FINANCEIRA

Marcelo Neri

.747

O BRASIL SEM MISRIA E AS MUDANAS NO DESENHO DO BOLSA FAMLIA

Rafael Guerreiro Osorio e Sergei S. D. Soares

.763

DIMENSIONAMENTO DA EXTREMA POBREZA NO BRASIL:

APRIMORAMENTOS METODOLGICOS E NOVAS ESTIMATIVAS
Paulo de Martino Jannuzzi, Marconi Fernandes de Sousa, Alexander Cambraia Nascimento Vaz,
Julio Cesar Gomes Fonseca e Marcia Valria Sousa Barbosa

.793

O FIM DA MISRIA S UM COMEO

Tereza Campello e Tiago Falco

.824

NOTAS BIOGRFICAS

.836

PARTICIPANTES DA FORMULAO DO PLANO BRASIL SEM MISRIA

.838

SIGLAS, ACRNIMOS E ABREVIATURAS

O BRASIL SEM MISRIA

14

PREFCIO
DILMA ROUSSEFF
Presidenta da Repblica Federativa do Brasil

Prezada leitora, estimado leitor,

Ao longo dos sculos, a pobreza foi um fenmeno cercado de interesses e
de preconceitos. Houve momentos em que os pobres foram considerados um mal
necessrio para obter a mo de obra barata que construiu a riqueza do pas e de suas
oligarquias. Para alguns, os pobres eram indesejveis testemunhos da desigualdade
e da indiferena reinantes, a serem escondidos e ignorados. Para outros, seriam
responsveis pela prpria pobreza em razo de sua indolncia, sem que houvesse
qualquer evidncia sria ou consistente nesse sentido.
Houve muitos brasileiros brilhantes e corajosos que remaram contra essa
mar de indiferena: dos abolicionistas do sculo XIX aos movimentos sociais e
sindicais do final do sculo XX; dos escritores modernistas e dos pensadores dos
anos 30 aos intelectuais contemporneos; dos polticos reformadores do sculo XX
s lideranas socialmente comprometidas dos dias atuais. So as vozes de Joaquim
Nabuco, Gilberto Freyre, Manoel Bonfim, Srgio Buarque de Holanda, Josu de
Castro, Ansio Teixeira, Paulo Freire, Caio Prado Jnior, Florestan Fernandes, Darcy
Ribeiro, Herbert de Sousa, o Betinho, e tantos outros, clebres ou annimos, que
lutaram por um pas menos excludente e desigual.

15

O BRASIL SEM MISRIA

Nos ltimos anos, o povo brasileiro percebeu que o crescimento econmico

no se traduz, de forma natural, em reduo da pobreza e das desigualdades.
Percebeu que necessria a atuao decidida e firme do Estado. O Brasil
tem mostrado que no quer mais deixar de garantir a sustentabilidade social
do crescimento econmico por dar as costas a uma parcela significativa da
populao. Neste novo sculo, o pas finalmente passou a reconhecer em todos
e em cada um dos seus cidados sua maior riqueza. O Brasil est convicto de que
precisa de todos os brasileiros.
Por isso, cabe destacar a determinao poltica do Presidente Lula ao tornar o
combate fome e pobreza uma poltica prioritria no pas. Afinal, no foram poucas
as resistncias enfrentadas no incio da implantao do Programa Bolsa Famlia. Mas
ele foi firme. E, com a chegada do Bolsa Famlia, nosso sistema de proteo social
passou a efetivamente ter foco na pobreza com um olhar atento para a infncia, o
que representou um investimento evidente nas prximas geraes.
O Bolsa Famlia tambm potencializou o desenvolvimento do Cadastro nico
para Programas Sociais, que revolucionou a maneira de o poder pblico atender as
necessidades e fazer valer os direitos dos mais pobres. A pobreza passou a ter rosto,
nome, endereo e caractersticas conhecidas pelo Estado.
Para tornar tudo isso realidade, a deciso poltica foi traduzida em oramento,
em pessoal, em tecnologia. O pas pde contar tambm com a capacidade tcnica
das mulheres e dos homens que se empenharam nessa construo, tornando o
sistema de proteo social brasileiro uma referncia mundial na reduo da pobreza
e das desigualdades.
O resultado dessas e de outras iniciativas, entre as quais cabe destacar a poltica
de valorizao do salrio mnimo e a ampliao do emprego, foi uma expressiva
mobilidade social no governo Lula, ampliando o mercado interno, tornando nossa
economia mais sustentvel e fazendo do Brasil um pas mais justo. Mas ainda havia
muitos brasileiros vivendo na extrema pobreza.

16

PREFCIO

Por isso, o compromisso que assumi em meu primeiro mandato foi o de

mobilizar todas as foras e os instrumentos para a superao da misria no pas, tendo
como slido alicerce os avanos j conquistados. Nascia assim o Plano Brasil sem
Misria, que criou, renovou, ampliou e integrou vrios programas sociais, articulando
aes do governo federal com estados e municpios.
Alis, sem a parceria de estados e municpios no teriam sido obtidos os
resultados expressivos apresentados nas pginas deste livro. Deixo aqui, portanto,
meu agradecimento s governadoras e aos governadores, s prefeitas e aos prefeitos,
que tambm assumiram a bandeira do combate extrema pobreza como prioridade
de governo, viabilizando a chegada do Brasil sem Misria aos quatro cantos do pas.
Agradeo tambm aos servidores das esferas estadual e municipal, que conhecem
como ningum as necessidades de cada regio e de cada localidade e que se relacionam
de maneira prxima com o nosso pblico.
Por entender a pobreza como um fenmeno que vai alm da renda, o Plano Brasil
sem Misria foi concebido e implementado em uma perspectiva multidimensional,
com estratgias articuladas entre si e diferenciadas para cada contexto, como o
campo e a cidade, e para cada pblico, como os adultos e as crianas, para citar
apenas alguns exemplos. O Plano criou oportunidades de incluso para jovens,
mulheres, negros, populao em situao de rua, pessoas com deficincia, povos e
comunidades tradicionais e vrios outros grupos vulnerveis.
Para lidar com o desafio da superao da extrema pobreza, envolvendo tantos
aspectos e num prazo limitado, de menos de quatro anos, o Brasil sem Misria se ancorou
em metas de grande escala, todas alcanadas. Com a Busca Ativa, encontramos 1,35
milho de famlias extremamente pobres que estavam fora do Cadastro nico, foram
includas e imediatamente passaram a receber o Bolsa Famlia. Os aperfeioamentos que
o Plano fez no Bolsa Famlia especialmente a criao do benefcio do Brasil Carinhoso
permitiram que 22 milhes de brasileiros superassem a linha da extrema pobreza. Foi
o fim da misria, do ponto de vista da renda, no universo do Bolsa Famlia.

17

O BRASIL SEM MISRIA

Ao mesmo tempo, a complementao da renda foi s um comeo, porque

o Plano Brasil sem Misria atuou sobre as mltiplas dimenses e faces da pobreza.
Matriculamos 1,5 milho de jovens e adultos do Cadastro nico, em sua
maioria mulheres, nos cursos de qualificao profissional do Pronatec. O modo
como as pessoas tm agarrado com determinao essa oportunidade de crescer
profissionalmente e melhorar de vida o maior testemunho da disposio para o
trabalho dos brasileiros de mais baixa renda, o que nos enche de orgulho e renova
nossas foras para seguir em frente.
A vocao empreendedora dos mais pobres outro dado impressionante.
Mais de um milho de empreendedores do Cadastro nico se formalizaram graas
Lei do Microempreendedor Individual (MEI), sendo 400 mil deles beneficirios
do Bolsa Famlia. Formalizados ou no, os trabalhadores por conta prpria esto
procurando se estruturar, e uma das formas de faz-lo tomando o microcrdito
produtivo orientado a taxas reduzidas pelo Programa Crescer. J so 5,6 milhes
de operaes feitas com pessoas do Cadastro nico, das quais 3,6 milhes foram
destinadas a pessoas do Bolsa Famlia.
A partir das informaes do Cadastro nico, implantamos 750 mil cisternas
para levar gua para o consumo das famlias mais pobres do semirido; realizamos
ligaes de energia do Luz para Todos para 267 mil famlias do Bolsa Famlia que
ainda no tinham acesso luz eltrica; e garantimos servios de assistncia tcnica
e extenso rural a 350 mil famlias de baixssima renda no semirido. Tudo isso
contribuiu para que as famlias sertanejas enfrentassem de forma mais estruturada e
com dignidade os efeitos da pior seca em mais de meio sculo, criando as condies
para a convivncia com a estiagem.
Com a ao Brasil Carinhoso, em seu pilar de renda, conseguimos acabar
com o abismo em termos de incidncia de extrema pobreza que separava as crianas
e adolescentes das demais faixas etrias. No pilar da sade, estamos prevenindo e
tratando os males que mais afetam nossos meninos e meninas na primeira infncia,
como anemias e asma: 6,4 milhes de crianas tiveram suplementao com megadoses

18

PREFCIO

de vitamina A, 402 mil foram atendidas com distribuio de sulfato ferroso, e o

medicamento gratuito para asma j foi retirado por 1,4 milho de pessoas.
A reforma e construo de postos de sade e a alocao de profissionais do
Programa Mais Mdicos nas reas de maior incidncia de extrema pobreza do pas
tambm so mostras de como o governo est empenhado em finalmente incluir
todos os brasileiros nos servios a que eles tm direito.
O Brasil sem Misria tambm priorizou a educao, melhor caminho
para que as pessoas saiam de forma definitiva da pobreza, rompendo o ciclo
intergeracional que a reproduz. A expanso de vagas em creches nos permitiu
chegar marca de 702 mil crianas do Bolsa Famlia matriculadas, diminuindo a
desigualdade no acesso entre as crianas de diferentes faixas de renda. Levamos
o ensino em tempo integral a 35,7 mil escolas nas quais a maioria dos estudantes
so beneficirios do Bolsa Famlia.
Tudo isso e muito mais que o Brasil vem fazendo nos ltimos anos permitiu
que o pas sasse do mapa da fome elaborado pela Organizao das Naes Unidas
para Alimentao e Agricultura (FAO). Uma conquista histrica, fruto do
trabalho continuado para garantir direitos, melhorar as condies de vida e gerar
oportunidades para todas as brasileiras e todos os brasileiros.
Sabemos que ainda h muito a fazer. Nem por isso devemos deixar de
comemorar as vitrias que, com muito esforo, j conquistamos e quando eu digo
ns, estou falando de todos ns brasileiros. Porque embora o combate misria
seja antes de tudo um dever do Estado, ele no tarefa isolada de um governo,
mas um compromisso que foi efetivamente abraado por toda a nossa sociedade.
Agradeo o apoio das instituies pblicas e privadas, dos partidos, das entidades
empresariais e de trabalhadores, dos movimentos sociais, das universidades, e de
todas pessoas que acreditam num pas mais justo. Sem o dilogo com a sociedade,
sem suas sugestes e suas crticas, no teramos alcanado os extraordinrios
resultados do Brasil sem Misria.

19

O BRASIL SEM MISRIA

A nova postura do Estado, de ir at a populao em vez de esperar

que os potenciais beneficirios de programas e servios venham at ele, um
caminho sem volta. O Brasil sem Misria incorporou o conceito e a prtica
da Busca Ativa de tal modo no dia a dia dos rgos parceiros do Plano que o
processo s tende a se aprimorar, incluindo cada vez mais brasileiros. Segue
tambm a luta para superar, de uma vez por todas, o preconceito contra os
pobres. E persiste o compromisso de continuar gerando oportunidades e
garantindo mais e melhores servios para os mais pobres e para a classe mdia.
Coragem e determinao para avanar no faltam. Nem a mim, nem
aos gestores que elaboram e operam os programas. Tampouco s brasileiras
e aos brasileiros que lutam todos os dias para construir uma vida e um pas
cada vez melhor.
Boa leitura!

20

PREFCIO

21

APRESENTAO

O BRASIL SEM MISRIA

O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome decidiu organizar

este livro por vrios motivos. Um deles evitar que o histrico da construo do
Plano Brasil sem Misria se perca. A Administrao Pblica padece de falta de
registros sobre suas iniciativas, seja porque a cultura de document-las ainda no
ganhou a fora que merece, seja porque os gestores no encontram tempo em suas
agendas para formalizar esses registros. O segundo motivo foi mostrar a fora que a
atuao decidida e concertada tem para modificar a realidade.
Para ns, que alm de organizadores deste livro fomos os coordenadores da
estratgia multidimensional de superao da extrema pobreza do Brasil sem Misria,
foi gratificante perceber como nossos esforos articulados trouxeram modificaes
que aperfeioaram o trabalho de todos e melhoraram os resultados entregues
populao. Foram aprimoramentos que vieram para ficar, e um bom exemplo aparece
no artigo escrito pelo ministro da Educao. Segundo Henrique Paim, a poltica
educacional se beneficia da poltica de assistncia social, ao mesmo tempo em que
esta reforada pela ampliao do acesso educao. Isto evidencia que o trabalho
de forma intersetorial pode e deve ser um modelo a ser seguido pelo governo

23

O BRASIL SEM MISRIA

como um todo. E acrescentou: no que diz respeito s tecnologias de polticas

pblicas empregadas na ao intersetorial, pode-se dizer que a Busca Ativa e a
compatibilizao entre oferta e demanda por formao [profissional] sero utilizadas
no mbito do MEC em outros programas.
O presidente do Incra e seus coautores foram alm, ao afirmar em seu texto
que a implementao do Plano Brasil sem Misria trouxe fora para o planejamento
das aes em assentamentos com uma abordagem integrada, numa perspectiva que
estimulou uma mudana da viso sobre o Incra como administrador de um eterno
passivo, devedor de aes nos assentamentos (...), para uma nova abordagem: o
Incra como articulador de aes de diversos rgos para cada assentamento segundo
sua condio, priorizando parcerias institucionais e federativas.
No artigo sobre o Bolsa Verde, iniciativa concebida especialmente para fazer
parte do Plano Brasil sem Misria, transparece a fora do Cadastro nico, traduzida
em seu lema conhecer para incluir. Segundo os autores do texto, o grande mrito
do Bolsa Verde foi o de tornar visveis as demandas e potencialidades das condies
de vida dos seus beneficirios e de fortalecer o compromisso de diferentes instncias
do Estado brasileiro pela ampliao da oferta de polticas pblicas para o bem-estar
dessas populaes, compostas em geral de extrativistas, assentados e ribeirinhos.
O ministro-chefe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, por seu
turno, diz que o processo desenvolvido no Brasil sem Misria serviu como modelo
tambm para intensificar a participao social em outras polticas pblicas. Gilberto
Carvalho citou como exemplos a mobilizao social e o debate sobre o Programa
Mais Mdicos, o enfrentamento violncia nas periferias dos centros urbanos, a
Copa do Mundo e o Fundo Amaznia, dentre outros.
No por acaso, tanto o Plano Brasil sem Misria quanto sua estratgia
de monitoramento foram premiados na edio de 2013 do Concurso Inovao
na Gesto Pblica Federal, promovido pela Escola Nacional de Administrao
Pblica (Enap). Mas claro que, alm das experincias exitosas, houve uma srie
de percalos, tambm abordados nos artigos, tornando esta obra um documento

24

APRESENTAO

ainda mais valioso para o registro dessa nova forma de orientar as polticas da
rea social colocada pelo Plano Brasil sem Misria.
O livro foi organizado em trs partes. A primeira composta de artigos
elaborados pela equipe de coordenao do Plano Brasil sem Misria, comeando
por dois textos que revisitam os processos de formulao do Plano e de definio da
linha da extrema pobreza. O Cadastro nico, instrumento de identificao e seleo
de pblico que permitiu ao Plano funcionar numa perspectiva muldimensional e
integrada, objeto do terceiro artigo. Em seguida, os profissionais da Secretaria
Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza (estrutura do MDS responsvel
pela coordenao do Brasil sem Misria) abordam, em trs textos, quatro aspectos
que foram basilares para a construo e o funcionamento do Plano: a coordenao
intersetorial, a articulao federativa, a transparncia e a participao social em
torno das aes. Fechando a primeira parte, h quatro artigos sobre os eixos que
compuseram o Brasil sem Misria garantia de renda, incluso produtiva urbana e
rural e acesso a servios, incluindo a Ao Brasil Carinhoso e seus resultados.
O papel central da poltica de assistncia social no Brasil sem Misria tema
do primeiro texto da parte dois, que contm artigos feitos por parceiros executores
de aes do Plano Brasil sem Misria. Em seguida, um artigo sobre o impacto do
Bolsa Famlia para a reduo da extrema pobreza, a partir de um sofisticado arranjo
de articulao intersetorial e federativa. Os esforos para melhorar a insero dos
adultos mais pobres no mundo do trabalho so abordados em trs textos, sobre
microempreendedorismo, microcrdito e economia solidria. Quanto ao trabalho
no campo, h artigos acerca da estratgia de incluso produtiva rural do Brasil sem
Misria que envolve polticas como a de assistncia tcnica e extenso rural e o
Programa de Aquisio de Alimentos , sobre os programas gua para Todos e Bolsa
Verde e sobre o apoio a assentados e acampados.
Ainda na parte dois, o primeiro de dois textos sobre educao retoma o tema
da incluso produtiva ao falar da importncia do Pronatec Brasil sem Misria para o
sucesso do Plano. O artigo aborda tambm programas e aes voltados s crianas e

25

O BRASIL SEM MISRIA

aos adolescentes, fundamentais para o rompimento do ciclo que reproduz a pobreza

entre as geraes como o Mais Educao, as condicionalidades do Bolsa Famlia
e a vertente de creches da ao Brasil Carinhoso. Na sequncia, um texto muito
especial traa um histrico da luta para o reconhecimento do direito dos mais
pobres educao, culminando com sua priorizao na expanso do Programa Mais
Educao. Os parceiros municipais tambm esto representados no livro, em um
artigo que fala dos esforos da prefeitura de So Paulo para garantir s crianas mais
pobres da cidade o direito creche e aos cuidados de sade necessrios na primeira
infncia. Por fim, um texto que nos mostra a gigantesca diferena que uma forma
de atuao diferenciada que no negligencia os mais pobres, os mais distantes e os
mais vulnerveis tem feito para a oferta de servios de sade, melhorando a vida
de milhes de pessoas em todo o pas.
A terceira parte tem trabalhos de parceiros que ajudaram a disseminar informaes
sobre o Plano Brasil sem Misria entre os beneficirios, os governos de outros pases, a
academia (tanto no Brasil quanto no exterior) e a sociedade civil. Os textos versam
sobre os avanos na reduo de desigualdades; a posio de vanguarda ocupada pelo
Brasil na cena internacional quando o assunto superao da pobreza, e as implicaes
em termos de cooperao Sul-Sul; o dilogo com a sociedade civil, primeiro do ponto
de vista dos movimentos sociais; esse mesmo dilogo do ponto de vista do governo; e o
empenho da academia em estudar cada vez melhor os fenmenos ligados pobreza, num
texto que aborda as pesquisas acerca das chamadas doenas negligenciadas. Ainda na
terceira parte, h artigos sobre a importncia do Programa Bolsa Famlia para a incluso
financeira dos beneficirios e sobre o impacto que o Brasil sem Misria teve sobre o
desenho desse Programa, aperfeioando-o para fazer frente aos novos desafios. Para
encerrar a parte trs, h um estudo detalhado sobre a evoluo e o dimensionamento da
extrema pobreza no Brasil a partir do incio deste sculo.
A concluso nos fala dos resultados e dos legados do Plano, e tambm contm
uma proposta de agenda mnima, explicitando aquilo que ainda est por ser feito
para consolidar os avanos j obtidos e ir alm.

26

APRESENTAO

Os 32 artigos contidos nesta publicao no esgotam todas as iniciativas e

temas que fizeram parte do Plano Brasil sem Misria, mas nos do uma boa medida
do tamanho do esforo, da qualidade das solues e da robustez dos resultados.
Um dos registros mais importantes desse histrico vem evidenciar a falsa
dicotomia entre universalizao e focalizao dos servios pblicos quando se fala do
acesso da populao pobre. Todo o Plano foi pautado pela meta de levar os servios
s pessoas e s localidades mais pobres do pas, melhorando suas condies de
vida, promovendo a cidadania e rompendo o ciclo de reproduo da pobreza entre
geraes. Essa postura em nada se aproxima da negao da agenda universalista. Pelo
contrrio, trata-se de tornar os servios efetivamente universais, disponveis a todos,
incluindo os mais pobres. No Brasil sem Misria, a agenda universalista conviveu
com a agenda da equidade na articulao dos servios universais de educao e
sade com o atendimento focalizado do Bolsa Famlia aos mais pobres, por exemplo.
Conjugadas, ambas as agendas se fortaleceram.
Os resultados (at outubro de 2014) falam por si: 22 milhes de brasileiras e
brasileiros superaram a extrema pobreza com o Bolsa Famlia; 1,35 milho de famlias
que eram extremamente pobres foram includas no Cadastro nico pela Busca
Ativa, e imediatamente entraram no Bolsa Famlia; mais de 1,5 milho de pessoas
de baixa renda se inscreveram em cursos de qualificao profissional do Pronatec
Brasil sem Misria; mais de 400 mil beneficirios do Bolsa Famlia se formalizaram
como microempreendedores individuais; 3,6 milhes de pessoas do Bolsa Famlia
fizeram operaes de microcrdito produtivo orientado do Programa Crescer; 349
mil famlias de agricultores de baixssima renda do semirido receberam servios de
assistncia tcnica no semirido, e 131 mil j esto recebendo recursos de Fomento
para ajudar a estruturar sua produo; 750 mil cisternas de gua para consumo foram
entregues, tambm no semirido; 69,8 mil famlias foram beneficiadas pelo Programa
Bolsa Verde; 267 mil famlias do Bolsa Famlia receberam ligaes de energia eltrica
do Programa Luz para Todos; 702,8 mil crianas do Bolsa Famlia esto matriculadas
em creches; 35,7 mil escolas com maioria de estudantes do Bolsa Famlia agora tem

27

O BRASIL SEM MISRIA

ensino em turno integral com o Programa Mais Educao; e 388 mil famlias do
Bolsa Famlia foram beneficiadas pelo Minha Casa Minha Vida.
As pginas que seguem trazem tudo isso e muito mais. o registro de um
trabalho que resultou da dedicao e do profissionalismo de todas as pessoas que
compuseram as equipes responsveis pela concepo, pela implementao, pelo
monitoramento, pela avaliao e pela disseminao do Brasil sem Misria, seja no
governo federal, nos governos estaduais e municipais, nas entidades da sociedade
civil, na academia e nos organismos internacionais.
Por fim, uma palavra a respeito do ttulo deste livro, O Brasil sem misria.
Assim mesmo, com o m minsculo, porque no se refere ao Plano, mas ao nosso
pas, que teve a coragem de assumir o combate extrema pobreza como uma
prioridade nacional, que teve a sensibilidade de enxergar os mais pobres como o que
eles realmente so: no um problema, mas uma soluo.

OS ORGANIZADORES

28

APRESENTAO

29

PARTE

A Parte 1 composta de artigos

elaborados pela equipe da Secretaria
Extraordinria para Superao da
Extrema Pobreza, estrutura do
Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome
responsvel pela coordenao do
Plano Brasil sem Misria.
Os textos cobrem desde a formulao
do Plano at a conformao e os
resultados de cada um dos seus
trs eixos de atuao garantia de
renda, incluso produtiva urbana
e rural e acesso a servios pblicos
, passando pelas atividades
de coordenao intersetorial,
articulao federativa, participao
social e, claro, pela Busca Ativa,
que permeia toda a estratgia.

PARTE I

O PROCESSO DE FORMULAO E OS
DESAFIOS DO PLANO BRASIL SEM
MISRIA: POR UM PAS RICO E COM
OPORTUNIDADES PARA TODOS
Tereza Campello e Janine Mello

Com o Brasil sem Misria o pas se lanou em mais um grande desafio,

impulsionado pela deciso e liderana da Presidenta da Repblica Dilma
Rousseff. Nos oito anos do Governo Lula o pas provou que podia e devia
ousar. Provou ser possvel crescer e incluir. Ser possvel construir uma poltica
de desenvolvimento harmnica e compatvel com uma agenda prioritria
de combate a pobreza e a fome. Ousamos afirmar que s o crescimento
econmico no seria condio suficiente para a incluso de milhes.
Ousamos romper com modelos e ditames de organismos internacionais,
inaugurando uma nova fase no Brasil que se tornaria referncia para outros
pases pobres e em desenvolvimento.
No governo Lula, milhes melhoraram de vida com aes de valorizao
do salrio mnimo, gerao de empregos, fortalecimento da agricultura
familiar, transferncia de renda e acesso a bens e servios. Aqueles que se

33

O BRASIL SEM MISRIA

mantiveram na misria, mesmo depois desse amplo processo de incluso, eram

os mais vulnerveis: o ncleo duro da pobreza. Portanto, a parcela para a qual
era mais difcil garantir mobilidade social e acesso cidadania. Nem sempre
as barreiras que impediam a melhoria da qualidade de vida eram visveis ou
transponveis por meios tradicionais de enfrentamento a pobreza. Teramos
que nos dedicar pobreza mais resistente, e isto exigiria um esforo redobrado
do Estado brasileiro. O desafio de um Plano que trazia na sua insgnia o Fim
da Misria era ainda maior dados os resultados da trajetria de avano das
polticas sociais iniciada em 2003.
O governo partiu da seguinte convico: teria que construir polticas
para alcanar os brasileiros mais vulnerveis, mais distantes, mais abandonados
pelo Estado e mais excludos pela sociedade. O primeiro passo foi organizar
uma grande fora tarefa, um esforo concentrado de governo para, em
curto espao de tempo e com medidas de alto impacto, escala e abrangncia
nacional, alterar a situao dessas famlias.
A construo do Brasil sem Misria partiu do acmulo das polticas
sociais desenvolvidas a partir de 2003, dando continuidade s experincias
bem sucedidas e buscando aperfeio-las. Foi o caso do Programa Bolsa
Famlia, considerado o maior e mais bem focalizado programa de transferncia
condicionada de renda do mundo, e das aes de acesso gua e energia,
dentre outras.
Foram cinco as grandes inflexes feitas no Brasil sem Misria, que alteraram
e aceleraram o curso das polticas sociais no Brasil, permitindo um novo salto. A
primeira delas foi o estabelecimento de uma linha de extrema pobreza que passou
a organizar a priorizao que o Estado faria para incluir e apoiar a populao
extremamente pobre. A renda um forte indicador da pobreza e foi usada como
referncia para eleger o pblico, mas a ao do Brasil sem Misria foi organizada

34

PARTE I

em vrias outras dimenses, em especial ampliando o acesso a bens, servios e

oportunidades.
A segunda inflexo foi o estabelecimento da meta de universalizao das
polticas voltadas para a pobreza, como no caso do Bolsa Famlia, que j havia
chegado grande maioria do pblico pobre e extremamente pobre, mas que ainda
no tinha o claro comando de chegar a todos que tinham perfil e direito.
A terceira inflexo foi a compreenso de que os mais pobres, exatamente
pelo nvel de excluso, abandono, desinformao e isolamento, eram os que tinham
menos condies de exigir seu direito a ter direitos. No bastava, portanto, informar
que o Estado brasileiro criara o Plano Brasil sem Misria. Por isso, construmos um
novo conceito segundo o qual passou a ser responsabilidade do Estado ir aonde a
populao pobre estava. Foi assim que teve incio a Busca Ativa. O Estado chamou
para si a responsabilidade de localizar, cadastrar e incluir estas famlias no conjunto
de aes que seriam ofertadas.
A constatao de que muitos beneficirios, mesmo recebendo Bolsa Famlia,
continuavam com renda familiar abaixo da linha de extrema pobreza, levou
quarta mudana de conceito. Em meados de 2012, o governo da presidente Dilma
estabeleceu um novo desenho para o Bolsa Famlia e passou a complementar a renda
das famlias de forma a garantir que nenhum brasileiro, considerando a renda familiar
e o benefcio do Bolsa Famlia, recebesse menos de R$ 70. O Brasil estabeleceu,
assim, o patamar abaixo do qual no era mais aceitvel ter nenhum brasileiro e, ao
mesmo tempo, criou uma poltica para garantir esse direito.
Como a ltima das inflexes, foi criada uma estratgia voltada para ampliar a
incluso econmica dos adultos em situao de pobreza e extrema pobreza, baseada
na criao de oportunidades para emprego e empreendedorismo.
No havia escolha fcil em polticas com esse grau de complexidade. Os milhes
de extremamente pobres tm nome, endereo e direitos.Esto espalhados por esta
imensa nao, refletindo sua diversidade nas diferentes faces da misria.Construmos

35

O BRASIL SEM MISRIA

um plano nacional, com grandes aes, que beneficiou a todos, mas que contempla
tambm as diversidades regionais. Um plano com polticas universais, mas que
enfrentou as especificidades da pobreza.
Dficits sociais histricos explicam porque os extremamente pobres no tm
usufrudo deste Brasil repleto de oportunidades que o desenvolvimento econmico
tem apresentado, e justificam uma ao contundente do Estado paraampliar suas
capacidades. A pobreza se manifestava nas suas diferentes faces. Tnhamos que chegar
maioria dos extremamente pobres, e eles eram nordestinos, negros e crianas. Para
garantir polticas que chegassem a tocar estas diferentes faces e suprir as diferentes
privaes, usamos o Cadastro nico para Programas Sociais como um grande mapa
da pobreza, que foi nosso guia. A contraface desse mapa foi a construo de um
grande mapa de oportunidades, a partir das aes de todos os ministrios e parceiros
do Brasil sem Misria.
A seguir sero detalhados o processo de formulao e os principais desafios
enfrentados na construo do Brasil sem Misria.

O PROCESSO DE FORMULAO
DO BRASIL SEM MISRIA
No ano de 2010, tiveram incio as discusses sobre os desafios e prximos passos
necessrios para garantir a continuidade da reduo da pobreza e da desigualdade
no Brasil. Havia um consenso entre especialistas de diferentes campos acerca da
necessidade de aprofundar os avanos sociais alcanados, com a sada de 28 milhes
de brasileiros da pobreza desde o incio da gesto do Presidente Lula em 2003.
O binmio elevao do emprego e distribuio de renda havia sido o principal
responsvel pelo alcance de resultados positivos em um curto perodo de tempo.
Entretanto, diferentes setores concordavam, no mbito das discusses sobre
desenvolvimento social, que era essencial aprofundar as polticas de reduo das

36

PARTE I

desigualdades e de ampliao da rede de proteo social, garantindo que o ncleo

duro da pobreza fosse tambm includo no ciclo de desenvolvimento pelo qual
passava o pas.
Gestores pblicos, acadmicos, representantes da sociedade civil organizada e
lideranas polticas contriburam para o que seria a base do programa de governo da
Presidenta Dilma. A agenda social e a reduo das desigualdades foram centrais desde
o incio. Constavam como compromissos assumidos durante a campanha de 2010:
(...) erradicar a pobreza absoluta e prosseguir reduzindo as
desigualdades. Promover a igualdade, com garantia de futuro para os
setores discriminados na sociedade. Alm do crescimento econmico,
da expanso do emprego e da renda, da valorizao do salrio
mnimo, o Programa Bolsa Famlia continuar tendo papel relevante
na incluso social. (...) A erradicao da pobreza beneficiar no
somente aos pobres, mas ao conjunto da sociedade.1
As preocupaes com a continuidade das polticas de transferncia de renda
e a articulao com outras aes voltadas aos mais pobres como forma de superar
a pobreza no pas, alm de j constarem nos compromissos de campanha, tambm
figuraram no Programa de Governo de 2011 a 2014. Tanto que, em 1 de janeiro
de 2011, em seu discurso de posse, a presidente eleita Dilma Rousseff reafirmou a
importncia que a luta contra a pobreza assumiria durante seu mandato:
(...) A luta mais obstinada do meu governo ser pela erradicao
da pobreza extrema e a criao de oportunidades para todos. Uma
expressiva mobilidade social ocorreu nos dois mandatos do Presidente
Lula. Mas ainda existe pobreza a envergonhar nosso pas e a impedir
nossa afirmao plena como povo desenvolvido. No vou descansar

1 Partido dos Trabalhadores; P.11; 2010.

37

O BRASIL SEM MISRIA

enquanto houver brasileiros sem alimentos na mesa, enquanto

houver famlias no desalento das ruas, enquanto houver crianas
pobres abandonadas prpria sorte. (...) Esta no tarefa
isolada de um governo, mas um compromisso a ser abraado
por toda sociedade. Para isso peo com humildade o apoio
das instituies pblicas e privadas, de todos os partidos, das
entidades empresariais e dos trabalhadores, das universidades,
da juventude, de toda a imprensa e de das pessoas de bem. A
superao da misria exige prioridade na sustentao de um longo ciclo
de crescimento. com crescimento que sero gerados os empregos
necessrios para as atuais e as novas geraes.2
Em 06 de janeiro de 20113, a presidenta convocou ministras e ministros para
a primeira reunio sobre a meta de superao da extrema pobreza. Coube ao MDS,
responsvel pela coordenao do Plano, apresentar as linhas gerais do que seria o
esforo governamental para retirar da misria milhes de brasileiros que viviam abaixo
da linha de extrema pobreza4. Foram apresentados ainda os ministrios que fariam
parte do que foi chamado de Compromisso para a Superao da Extrema Pobreza, at
que o Plano fosse oficialmente batizado como Brasil sem Misria em maio de 2011.
Durante os dias 11 e 13 de janeiro, foram realizadas as primeiras reunies
bilaterais entre o Comit Gestor formado pela Casa Civil da Presidncia da

2 Presidente Dilma Rousseff, Discurso de Posse, 01 de janeiro de 2011, grifo nosso.

3 Nesta reunio estiveram presentes: os ento Ministros Afonso Florence (MDA); Alexandre Padilha (MS);
Antonio Palocci (Casa Civil); Carlos Lupi (MTE); Fernando Bezerra (MI); Fernando Haddad (MEC);
Guido Mantega (MF); Mrio Negromonte (MCidades); Miriam Belchior (MP); Tereza Campello (MDS),
Gilberto Carvalho (SG); o Presidente do BNDES Luciano Coutinho; as Secretrias Executivas Iraneth
Monteiro (MP) e Mrcia Amaral (MS); a Secretria Ana Fonseca (MDS) e as assessoras Sandra Brando
(GAIA/PR) e Janine Mello (MDS).
4 Para informaes detalhadas sobre a quantidade de brasileiros extremamente pobres apontada pelo Censo 2010,
ver o artigo A linha de extrema pobreza e o pblico-alvo do Plano Brasil sem Misria, neste livro.

38

PARTE I

Repblica (CC/PR), pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP),

pelo Ministrio da Fazenda (MF) e pelo MDS e os ministrios do Desenvolvimento
Agrrio (MDA), da Educao (MEC), da Sade (MS), das Cidades (MCidades), do
Trabalho e Emprego (MTE) e da Integrao Nacional (MI)5.
Naquele momento, deu-se incio montagem da estratgia de superao da
extrema pobreza, tendo como base as informaes sobre a pobreza brasileira contidas
em trs referncias: o Censo 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), os dados do Cadastro nico para Programas Sociais do MDS e as aes
setoriais apresentadas pelo conjunto dos ministrios.
O Censo 2010 apresentava o diagnstico mais recente sobre o perfil dos 16,2
milhes de extremamente pobres distribudos pelo pas todo. Segundo seus dados, a
extrema pobreza era majoritariamente negra (71%), concentrada na regio Nordeste
(60%) e composta por um percentual significativo de crianas e adolescentes de 0
a 14 anos (40%). Homens e mulheres estavam distribudos de forma semelhante,
embora as mulheres representassem um pouco mais da metade (51%).
Alm disso, a distribuio entre rural e urbano tambm apresentava percentuais
prximos: 47% no meio rural e 53% no urbano. Entretanto, ao observarmos a
incidncia da pobreza, a situao do campo chamava a ateno porque de cada quatro
brasileiros que viviam no meio rural um era extremamente pobre. Isso significava
que, enquanto 5% da populao urbana podia ser caracterizada como extremamente
pobre, 25% da populao do campo encontrava-se nessa situao.
Os dados do Censo traziam ainda informaes detalhadas sobre os domiclios
dos mais pobres, suas condies de saneamento, acesso gua, energia e coleta de

5 Alm da coordenao da ministra Tereza Campello, a formulao do Plano contou com o apoio dos ministros
Miriam Belchior (Planejamento), Antonio Palocci (Casa Civil), Guido Mantega (Fazenda), Alexandre Padilha
(Sade), Fernando Bezerra (Integrao), Izabella Teixeira (Meio Ambiente), Fernando Haddad (Educao) e
Afonso Florence (Desenvolvimento Agrrio).Ver a lista nominal dos integrantes das equipes que participaram da
formulao do Brasil sem Misria no final deste livro.

39

O BRASIL SEM MISRIA

lixo, alm de nveis de alfabetizao e ausncia de documentao entre os membros

das famlias extremamente pobres.
O mapeamento dos principais elementos que caracterizavam a extrema
pobreza serviu como um diagnstico para a definio do que deveria ser considerado
na construo do Brasil sem Misria. As diferenas regionais apontavam para
a necessidade de criao de estratgias especficas para alm das aes de carter
universal; a parcela significativa de crianas e adolescentes demonstrava a necessidade
de repensar as polticas de transferncia de renda e, ao mesmo tempo, pensar aes
de incluso produtiva dos adultos que aliassem rapidez e efetividade; assim como a
alta incidncia de pobreza no campo demandou a criao de aes inditas para dar
conta das especificidades dos produtores rurais mais pobres.
De posse do diagnstico oferecido pelo Censo 2010, cada um dos ministrios
que fez parte do esforo de formulao do Plano trouxe para compor a proposta
inicial do governo federal, aes de sua competncia que considerassem os
seguintes aspectos:
1. Quais problemas ou vulnerabilidades dizem respeito populao
extremamente pobre na sua rea de atuao?
2. Quais aes em execuo pelo ministrio contribuem para a meta de
superar a extrema pobreza?
3. Quais aes poderiam ser criadas ou reformuladas pelo ministrio para
contribuir com a meta de superar a extrema pobreza?
Com base nessas informaes, foram elaborados mapeamentos sobre: os
principais problemas enfrentados pela populao em situao de extrema pobreza;
quais seriam as estratgias necessrias para superar esses problemas; e quais os
instrumentos disponveis ou que precisariam ser criados para que as estratgias fossem
implementadas de forma a responder s necessidades dessa parcela da populao.

40

PARTE I

Diagrama 1 Resumo de parte das estratgias e instrumentos

referentes s aes do MDS no Plano

Aprimorar o desenho e a gesto dos

programas de garantia de renda

Identificar e inserir no Cadastro nico

e nos programas de garantia de renda
todas as famlias em extrema pobreza

Pobres e
Extremamente
Pobres

Reforar o papel do Cadastro nico

como principal instrumento de
coordenao de aes e de acesso
s polticas pblicas na estratgia de
erradicao da extrema pobreza

Elevar o acompanhamento das

condicionalidades e disseminar o
acompanhamento de famlias em
condio de vulnerabilidade
ESTRATGIAS
INSTRUMENTOS

Ampliar e qualificar a oferta dos

Servios do SUAS e o trabalho social
com famlias nos territrios vulnerveis

SISTEMA DE GESTO DO PROGRAMA

BOLSA FAMLIA - SigPBF
PROGRAMA BOLSA FAMLIA
BENEFCIO DE PRESTAO
CONTINUADA PESSOAS COM
DEFICINCIA E IDOSOS
PROGRAMA DE ERRADICAO DO
TRABALHO INFANTIL
PROJOVEM ADOLESCENTE
BUSCA ATIVA
CADASTRO NICO PARA PROGRAMAS
SOCIAIS DO GOVERNO FEDERAL
SISTEMA DE ACOMPANHAMENTO DE
CONDICIONALIDADES
AMPLIAO DA OFERTA DE
SERVIOS DO SUAS
ATENDIMENTO POPULAO EM
SITUAO DE RUA

Fonte: MDS, materiais de formulao do BSM, 2011.

A partir desses mapeamentos setoriais ocorreram diversas reunies, durante

os meses de janeiro a maio de 2011, para definir as aes que fariam parte da
estratgia de superao da extrema pobreza. Para viabilizar o debate e o fechamento
das propostas, foram criadas duas instncias de discusso: as reunies bilaterais e
as salas de redesenho.

41

O BRASIL SEM MISRIA

a)

Reunies bilaterais de apresentao e discusso das propostas feitas pelos

ministrios
Nas reunies realizadas entre os ministrios setoriais (MEC, MS, MDA,

MI, MTE, MCidades e MMA) e um grupo tcnico formado por representantes

dos ministrios do Comit Gestor (MDS, CC, MP e MF), foram discutidas cada
uma das propostas apresentadas, que deram origem s aes que compuseram a
verso original do Plano. Cada ao contou com um detalhamento no qual eram
apresentadas as metas, a previso oramentria e as restries existentes para a
implementao da ao, alm de providncias a serem tomadas para que aquela
ao fizesse parte do Plano.

b)

Salas de redesenho
Foram reunies especficas para discutir e remodelar aes j existentes, cujo

desenho, regras e/ou formas de operacionalizao precisavam ser ajustados de modo a

garantir o acesso dos mais pobres. Foram objeto de salas de redesenho, por exemplo,
as aes de acesso gua, a rota de incluso produtiva rural, a agenda de qualificao
profissional urbana e as aes de microcrdito. As salas de redesenho tambm foram
o principal ambiente intersetorial de formulao das novas aes criadas no mbito
do Brasil sem Misria, como o Programa gua para Todos, o Programa de Apoio
Conservao Ambiental (Bolsa Verde) e o Programa de Fomento s Atividades
Produtivas Rurais.
O processo de seleo das aes que fariam parte do Plano seguiu o fluxo
mostrado no Diagrama 2. As propostas eram apresentadas de forma preliminar nas
reunies bilaterais ou nas salas de redesenho, dependendo da natureza da ao. Em
seguida, eram detalhadas para viabilizar a padronizao das informaes de cada
proposta. A verso preliminar consolidada das aes foi discutida internamente no
MDS antes de seguir para a avaliao do Comit Gestor. Aps as consideraes do

42

PARTE I

Comit Gestor e de idas e vindas entre o MDS e os demais ministrios setoriais, a

proposta do desenho do Brasil sem Misria foi apresentada em diversas reunies para
a Presidncia da Repblica6.

Diagrama 2 Fluxograma do processo de tomada de deciso sobre o Plano

Reunies bilaterais
para apresentao das
propostas setoriais

Consolidao da
verso final

Fechamento do
desenho preliminar
do Plano

Reunies de
detalhamento das
propostas setoriais

Apresentao da
verso preliminar com
ajustes para o comit
gestor

Apresentao para
a Presidenta

Consolidao das
propostas da verso
preliminar

Discusso da verso
preliminar no mbito
do MDS

Verso final do Plano

Fonte: Sesep/MDS.

OS DESAFIOS DE FORMULAO
DO PLANO BRASIL SEM MISRIA
Ao assumir o compromisso de articular aes voltadas para a populao
miservel, o Brasil sem Misria assumiu tambm o desafio de levar polticas para a

6 As reunies de apresentao do desenho do Brasil sem Misria no aconteceram uma nica vez para cada uma
das instncias ou atores que fizeram parte da tomada de deciso sobre o Plano. Ao Comit Gestor e presidenta
da Repblica foram apresentadas verses intermedirias do Plano. Algumas aes foram objeto de reunies
especficas para mais detalhamento, como foi o caso da estratgia de incluso produtiva rural.

43

O BRASIL SEM MISRIA

os brasileiros que o Estado tinha mais dificuldade de alcanar, seja pela distncia,
desconhecimento, preconceito ou pela m qualidade do atendimento oferecido.
Para isso, o Brasil sem Misria precisava aliar uma atuao efetiva junto
populao mais pobre a uma escala suficiente, em funo da dimenso do pblico,
levando em conta diferenas regionais que demandaram, em alguns casos, cestas
de solues especficas para determinados pblicos ou regies, considerando suas
diferentes demandas e vulnerabilidades.
Havia ainda outros desafios de formulao colocados ao Brasil sem Misria que
podem ser agregados da seguinte forma: a) a definio da linha de extrema pobreza e,
logo, do pblico a ser atendido; b) a necessidade de mudana de postura do Estado
e a agenda de hiperfocalizao do Brasil sem Misria; e c) o reconhecimento do
carter multidimensional da pobreza, para alm da unidimensionalidade monetria.
a)

A definio da linha de extrema pobreza

Em 03 de maio de 2011 foi anunciada a linha de extrema pobreza oficial do Plano

Brasil sem Misria: renda familiar per capita de R$ 70 reais posteriormente atualizada,
em maio de 2014, para R$ 77 reais per capita. A definio de uma linha de extrema
pobreza tornou o compromisso de superar a extrema pobreza mensurvel e permitiu que
houvesse uma referncia para a seleo do pblico-alvo do Brasil sem Misria. Possibilitou
ainda que as aes do Plano fossem direcionadas, com o apoio do Cadastro nico, para
aquelas famlias em situao de extrema pobreza que atendessem aos diferentes critrios
estabelecidos para as polticas que constituam o Brasil sem Misria.
A linha de extrema pobreza foi estabelecida com base em parmetros
internacionais, como a linha do Banco Mundial de US$ 1,25 PPP7 por dia, e

7 Purchase Power Parity (Paridade do Poder de Compra). Para mais informaes sobre a linha do Banco Mundial,
ver o artigo A linha de extrema pobreza e o public-alvo do Plano Brasil sem Misria, neste livro.

44

PARTE I

nacionais, como a prpria referncia de extrema pobreza j adotada no Cadastro

nico e no Programa Bolsa Famlia. Foram considerados ainda estudos que debatiam
as vantagens e dificuldades da adoo de uma linha nacional ou de linhas regionais
para definir o pblico extremamente pobre8.
Outro ponto importante para a definio da linha foi a anlise de que a renda
funcionava como uma boa proxy para os outros tipos de carncia dessas famlias.
Segundo a defesa feita em diversas oportunidades pela ento Secretria Ana Fonseca,
o fato de uma pessoa ser extremamente pobre em termos de renda indicativo de
escassez de oportunidades e acesso precrio a servios pblicos bsicos, ou seja, os
pobres de renda tambm seriam pobres de outros bens e servios.
Entendeu-se, desde o incio da formulao do Brasil sem Misria, que o
estabelecimento de uma linha de extrema pobreza para orientar a ao governamental
no significava desconsiderar a volatilidade de renda dos mais pobres ou as diferentes
situaes socioeconmicas de cada regio do pas9.

b)

Mudana de postura do Estado e agenda de hiperfocalizao como

estratgia de acesso a polticas universais

Para atingir os objetivos de alcanar o pblico do Plano com o maior nmero

de aes, era necessrio que a postura do Estado fosse modificada. Essa mudana
esteve centrada desde o seu incio no reconhecimento do direito de todos s polticas
pblicas e tambm na certeza de que o acesso dos mais pobres a bens e servios

8 Para mais sobre os debates e desdobramentos da definio da linha de extrema pobreza, ver o artigo A linha de
extrema pobreza e o pblico-alvo do Plano Brasil sem Misria, neste livro.
9 Sobre como o Plano lidou com a questo da volatilidade de renda, ver o artigo A linha de extrema pobreza
e o pblico-alvo do Plano Brasil sem Misria, e sobre abordagens regionalmente diferenciadas, levando em
conta diferentes situaes socioeconmicas, ver A articulao federativa no Plano Brasil sem Misria, nesta
publicao.

45

O BRASIL SEM MISRIA

pblicos universais iria requerer uma estratgia especfica que facilitasse o acesso aos
mais frgeis, aos menos informados ou aos mais isolados. O custo aos mais pobres
para lutar por seus direitos e sempre foi muito alto. Nesse sentido, em substituio
lgica de ofertar os servios e aes e esperar que a populao viesse em busca
das polticas, foi criada a estratgia de Busca Ativa, em que a responsabilidade
de encontrar os mais pobres seria assumida pelo Estado, por intermdio de seus
equipamentos pblicos nas esferas federal, estadual e municipal. Essa operao se
ancorava na rede de assistncia social, presente em todos os municpios do pas.
A partir do Brasil sem Misria, passou a ser compromisso do Estado encontrar,
cadastrar e incluir as pessoas em suas aes, o que significou um importante avano
na conduo das polticas de desenvolvimento social e enfrentamento da pobreza.
A Busca Ativa foi pensada como uma estratgia a ser desenvolvida em parceria
com estados e municpios, que poderia ser organizada sob a forma de diferentes arranjos,
seja por meio do aumento de incentivos para os municpios realizarem o cadastramento
dos mais pobres; do reforo da importncia de aes customizadas para ampliar o
cadastramento e identificao de pblicos especficos; ou ainda de mutires orientados
para programas especficos, como foi o caso dos mutires de Busca Ativa para o Bolsa
Verde, entre outras aes. Desde o incio, a Busca Ativa foi um dos conceitos do Brasil
sem Misria mais incorporados pelos diferentes atores que fizeram parte do Plano, em
especial os municpios, que no s incluram mais famlias em extrema pobreza no
Cadastro nico, como tambm viabilizaram as aes de campo feitas desde 2011.
O Cadastro nico para Programas Sociais, que j se caracterizava como
importante ferramenta de planejamento das polticas sociais e como um mapa com
informaes detalhadas das famlias mais pobres do pas, fortaleceu-se tambm como
a principal porta de entrada da populao pobre para um conjunto de mais de 20
polticas que usam os seus registros como referncia, como a Tarifa Social de Energia
Eltrica, o Minha Casa Minha Vida, o Programa Nacional de Reforma Agrria, o
Programa de Fomento s Atividades Produtivas Rurais, o Programa gua para Todos
e o Bolsa Verde, para listar alguns exemplos.

46

PARTE I

Esto identificadas no Cadastro nico cerca de 74 milhes de pessoas10, 36%

da populao brasileira, o que permite que as aes sejam planejadas e organizadas
segundo as especificidades identificadas para diferentes pblicos, seja nas reas
urbanas, como os moradores das periferias das grandes cidades, os catadores de
material reciclvel, a populao em situao de rua, entre outros, seja no meio
rural, incluindo pblicos como assentados e acampados, indgenas, quilombolas,
extrativistas e agricultores familiares.
O Cadastro nico, desde que passou a operar com o Programa Bolsa Famlia
e, em especial, a partir de 2005, foi ampliado e consolidou-se como um verdadeiro
mapa da pobreza para o Brasil sem Misria ao trazer informaes sobre a renda,
sexo, raa/cor, idade, nome e endereo das famlias e de cada um dos seus membros.
No Cadastro esto disponveis tambm informaes sobre a situao do domiclio,
benefcios recebidos pela famlia, natureza do trabalho e da remunerao, nvel
de escolaridade e frequncia escolar e documentao. O Cadastro tem tambm
campos especficos para identificao da famlia como pblico especfico (ciganos,
quilombolas, indgenas, extrativistas, catadores de material reciclvel, populao
em situao de rua, entre outros). Apoiado no Cadastro nico, o Brasil sem
Misria, por meio de seu desenho e mecanismos de implementao, trouxe para
a discusso acerca das polticas de desenvolvimento social uma nova forma de
priorizao das suas aes.
Nas polticas de desenvolvimento social imprescindvel ressaltar a
importncia da universalizao do acesso aos bens e servios pblicos. A construo
do Estado de Bem-Estar esteve calcada na universalizao da sade, da educao e da
proteo social como direitos a serem usufrudos por todos os cidados. Se o processo
de ampliao e aprofundamento das polticas de carter universal, entretanto, no
estiver alicerado sobre uma clara determinao de que as polticas e aes tm que

10 Nmero de julho de 2014, referente aos cadastros atualizados nos ltimos 48 meses.

47

O BRASIL SEM MISRIA

chegar aos mais pobres, o resultado, na maioria das vezes, o atendimento tardio
daqueles que mais precisam. Nesse sentido, para que os mais pobres no sejam os
ltimos a ser atendidos pelas polticas pblicas importante que, por dentro da
trajetria de consolidao das polticas universais, existam estratgias especficas de
focalizao dos mais vulnerveis.
Partindo dessa convico, foi implementada uma reforma na lgica de atuao
do Estado que pode ser definida como uma hiperfocalizao que no se limitou a
orientar sua ao a um pblico determinado no caso, os extremamente pobres ,
mas tambm fez uso de listas nominais extradas do Cadastro nico para orientar sua
ao de campo. O Brasil sem Misria foi alm, ao definir como unidade de ao no
s o municpio ou o territrio, mas o indivduo e a famlia.
Nesse sentido, diferentes aes do Brasil sem Misria partiram de listas
nominais preliminares, extradas do Cadastro nico, para definir e dimensionar
quem seria o pblico atendido. Um exemplo disso foi o caso do Programa gua
para Todos, que utilizou a lista nominal de todas as famlias que viviam no meio
rural do semirido brasileiro, no tinham acesso rede pblica de abastecimento e
tinham perfil de renda do Programa Bolsa Famlia para orientar a ao em campo na
construo de cisternas.
Baseando-se na hiperfocalizao foi possvel garantir, simultaneamente,
o direcionamento da ao para os que mais precisavam e tambm a criao de
mecanismos de verificao de que aquelas famlias foram realmente beneficiadas
pelos diferentes programas do Brasil sem Misria11.
Quando observamos as alteraes provocadas pela adoo de estratgias
de hiperfocalizao tanto em aes consolidadas quanto nas novas aes criadas

11 As listas nominais servem como orientao inicial da ao. Para lidar com as diferenas entre

as informaes contidas no Cadastro e a realidade encontrada em campo, sempre foi prevista

uma margem de incluso de novos beneficirios atravs da Busca Ativa.

48

PARTE I

no Brasil sem Misria, podemos afirmar que a atuao hiperfocalizada um dos

principais legados do Plano na gesto e implementao de polticas sociais.
A mudana da forma de orientar a ao do Programa Luz para Todos um
exemplo disso. O Luz para Todos se prope a universalizar o acesso energia eltrica
nas reas rurais do Brasil. J tendo feito cerca de 3 milhes de ligaes, desde
2004, passou a ser deparar com a demanda de ligao dos domiclios com maiores
dificuldades de serem atendidos, em regies isoladas com altos ndices de pobreza. A
ideia colocada em ao pelo MME, em parceria com o Brasil sem Misria, foi, ento,
incorporar em sua estratgia de universalizao as informaes nominais das famlias
ainda sem energia eltrica, como forma de orientar as ligaes previstas nos contratos
com as concessionrias de energia. O Luz para Todos passou a enxergar para alm do
dado geral de ligaes necessrias, passando a considerar como referncia o nome e
endereo dos que ainda no tm luz.
A ao de creches no mbito do Brasil Carinhoso tambm pode ser usada
como exemplo de hiperfocalizao ao considerarmos que, para receber os recursos
de suplementao das vagas ocupadas por crianas do Bolsa Famlia, as prefeituras
precisaram, nos anos de 2012 e 2013, identificar as crianas que j eram atendidas
em creches pblicas ou conveniadas e informar ao MEC e ao MDS. A partir de 2014,
o clculo dos repasses foi feito atravs de um novo procedimento de identificao,
que utiliza as informaes existentes no Censo Escolar do ano anterior para saber
quantas crianas do Bolsa Famlia estavam frequentando as creches.

49

O BRASIL SEM MISRIA

Diagrama 3 Usos do Cadastro nico no Brasil sem Misria

CADASTRO
NICO

Informao nominal
das famlias beneficirias

Seleo dos beneficirios

Registro dos resultados em

sistemas especficos

Implementao da ao

Fonte: Sesep/MDS.

Considerando o exposto, o uso do Cadastro nico e seu fortalecimento como

instrumento de planejamento e orientao das polticas de desenvolvimento social
foi um marco, assim como a preocupao com as vulnerabilidades e potencialidades
de populaes especficas tambm foi um importante passo para as polticas de
carter transversal, como o Brasil sem Misria, promoverem a chegada mais justa
das aes ao pblico atendido.

c)

A pobreza como fenmeno multidimensional

A compreenso da pobreza como fenmeno multidimensional norteou desde

o princpio o desenho do que seria uma estratgia efetiva e mais ampla de superao
da pobreza. Estava claro que, para retirar da extrema pobreza as famlias com renda
abaixo da linha de R$ 70 per capita, o Plano Brasil sem Misria precisaria se apoiar
em aes de garantia de renda, mas tambm em aes de gerao de renda, por

50

PARTE I

meio de oportunidades de incluso produtiva urbana e rural, e na melhoria do

acesso a servios pblicos bsicos. E foi nestes trs eixos que se distriburam as aes
executadas pelos ministrios e os mais de R$ 109 bilhes investidos pelo governo
federal entre os anos de 2011 e 2014.
Os quadros setoriais obtidos nas rodadas de definio das aes do Brasil
sem Misria explicitaram as demandas e vulnerabilidades que seriam enfrentadas
em cada um dos eixos do Plano, permitindo a construo de estratgias que
viabilizassem o atendimento de questes ligadas a clivagens territoriais e regionais
ou a especificidades de pblicos. Dessa forma, puderam ser observadas as diferentes
faces da pobreza e toda sua complexidade. E, como forma de responder a isso, era
imperativo que aes com escala e impacto nacional fossem somadas a estratgias
regionais e/ou voltadas para pblicos especficos.
Ao olharmos o semirido, o fortalecimento das estratgias de convivncia
com a seca se apresentava em toda sua premncia; ao analisarmos as carncias da
regio amaznica, destacava-se a necessidade de ampliao de acesso a servios e da
convergncia entre a pauta ambiental e a social para a melhoria das condies de
vida das populaes que contribuem para a manuteno das nossas riquezas naturais.
Ao olharmos as dificuldades da populao das periferias das grandes cidades, as
demandas por mais e melhores oportunidades de trabalho e renda apontavam para
a construo de uma estratgia pautada no s no emprego formal, mas tambm no
empreendedorismo e na economia solidria.
O ponto de partida do Plano que a pobreza atende por diversos nomes:
insuficincia de renda; acesso precrio gua, energia eltrica, sade
e moradia; baixa escolaridade; insegurana alimentar e nutricional;
formas precrias de insero no mundo do trabalho, entre outros.
As diversas caractersticas que traduzem as distintas manifestaes
da pobreza tm expresso no territrio e assim se pode afirmar que a
misria tem nome, endereo, cor e sexo e, embora a renda tambm
seja um indicador de pobreza, trata-se de um mecanismo insuficiente

51

O BRASIL SEM MISRIA

para medir o bem estar. A pobreza se manifesta, sobretudo, em

privao do bem estar. Com isto, afirmamos que a pobreza um
fenmeno multidimensional e, portanto, requer tambm indicadores
no monetrios para seu dimensionamento.12

A despeito de os trs eixos do Brasil sem Misria serem objeto de discusses

especficas e mais aprofundadas nesta publicao, importante explicitar o cerne
dos debates que deram origem aos eixos e, mais especificamente, s aes que o
compuseram. Dessa forma, sero apresentadas sinteticamente as demandas e
questes que foram objeto de discusso durante a etapa de formulao das estratgias
que constituram os eixos do Brasil sem Misria.
No caso do eixo de garantia de renda, a prioridade foi a incluso da populao
elegvel ao Programa Bolsa Famlia (com renda per capita at R$ 140 reais), em
especial as famlias com renda at R$ 70 reais que ainda estivessem fora das aes
de transferncia de renda. Essa situao era observada, primordialmente, em dois
contextos: ou porque existiam famlias que ainda estavam fora do Cadastro nico
para Programas Sociais e, logo, do Programa Bolsa Famlia; ou porque alguns
municpios j haviam includo no Bolsa Famlia o total de famlias estimadas, com
base em informaes do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), com
perfil de renda para o Programa. Nesse sentido, alm das aes de Busca Ativa, foi
intensificado o esforo dos governos federal, estaduais e municipais de qualificao
das informaes do Cadastro, para garantir que as famlias com perfil para as aes
de transferncia de renda fossem includas como beneficirias.
Em segundo lugar, os dados do Censo de 2010 demonstraram que cerca de
metade da populao em situao de extrema pobreza tinha entre 0 e 19 anos de

12 FONSECA, p. 87, 2011.

52

PARTE I

idade, exigindo do governo federal uma atuao especfica voltada para crianas e
jovens. O Programa Bolsa Famlia respondeu a isso com uma srie de modificaes
capazes de melhorar as condies de renda das famlias pobres com mais crianas
e adolescentes. Entre as melhorias do Bolsa Famlia estiveram o reajuste de 45%
no valor do beneficio varivel, concedido apenas quelas famlias com crianas e
jovens de 0 a 15 anos; a incluso de mais de 1,3 milho de novos benefcios com a
ampliao do limite de 3 para 5 filhos por famlia que poderiam receber o benefcio
varivel; e ainda as aes do Brasil Carinhoso, em que as famlias com crianas de
0 a 15 anos passaram a receber um beneficio adicional que permitiu que mais de 8,1
milhes de crianas e adolescentes superassem a pobreza monetria13.
Essas e outras inovaes do Brasil sem Misria tiveram como resultado a
elevao do beneficio mdio do Bolsa Famlia entre todos os seus beneficirios, mas,
sobretudo, para os extremamente pobres. O beneficio mdio dos mais pobres passou
de R$ 132 para R$ 242 de 2011 a 2014, enquanto a mdia geral do Programa passou
de R$ 94 para R$ 170. Ou seja, enquanto a mdia nacional do beneficio girava em
torno dos R$ 170, o benefcio entre os mais pobres chega a R$ 242, o que significa
uma ampliao da eficcia dos recursos transferidos a estas famlias e uma maior
equidade entre os beneficirios do Programa14.
Em terceiro lugar, reconhecendo que a adoo de uma linha nacional de
extrema pobreza igualaria regies e estados com diferentes patamares de renda a
uma nica referncia, houve um esforo no comeo do Brasil sem Misria para que
os estados adotassem uma poltica complementar de renda. Vinte estados brasileiros
lanaram planos ou aes estaduais e se uniram aos esforos para a superao da

13 A introduo do Benefcio para Superao da Extrema Pobreza (BSP) em 2012 foi capaz de resolver a questo
do hiato de pobreza extrema atuando de forma diferenciada sobre a situao de cada famlia e no mais apenas em
funo da sua composio familiar para definio da transferncia de renda. Mais detalhes nos artigos O eixo de
garantia de renda do Plano Brasil sem Misria, O Programa Bolsa Famlia e a luta para superao da extrema
pobreza no Brasil e O Plano Brasil sem Misria e as mudanas no desenho do Bolsa Famlia, neste livro.
14 Referncia dos valores mdios: setembro e outubro de 2014.

53

O BRASIL SEM MISRIA

extrema pobreza no pas, sendo que onze deles complementavam os valores pagos
pelo Bolsa Famlia em algum momento desde 2011.
No eixo de incluso produtiva o objetivo ampliar as oportunidades de
trabalho e renda para a populao mais pobre. Para melhor atender s especificidades
do mercado de trabalho das grandes cidades e do meio rural, foram definidas duas
estratgias de melhoria das condies de insero econmica do pblico do Brasil
sem Misria: uma rota para a incluso produtiva rural e outra para a incluso
produtiva no meio urbano.
O subeixo incluso produtiva urbana tinha como grande desafio, a partir da
identificao de potencialidades locais de ocupao, fomentar e apoiar os diferentes
caminhos possveis para melhoria da insero da populao mais pobre no mundo
do trabalho15. De forma sinttica, as aes de incluso produtiva urbana tinham
que considerar que os arranjos j encampados por essas famlias passavam por trs
grandes vertentes: o empreendedorismo, as atividades ligadas economia solidria
e o emprego. Partindo disso, era necessrio que o Brasil sem Misria tivesse aes
em vrias direes para dar conta da complexidade e diversidade de solues j
colocadas em prtica pelos mais pobres como formas de garantir a sua sobrevivncia.
O Brasil sem Misria passou a contar com aes importantes por meio
de parceria com o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
(Sebrae) no mbito do Programa do Microempreendedor Individual (MEI), que
formalizou mais de 400 mil empreendedores do Bolsa Famlia; da expanso das
aes de apoio aos mais de 11,2 mil empreendimentos de economia popular e
solidria realizadas pela Secretaria Nacional de Economia Solidria (Senaes) no

15 Vale ressaltar que a taxa de atividade dos adultos beneficirios do Bolsa Famlia de 75,4% (de acordo com
dados do Censo 2010 processados pelo MDS), mas em funo da precariedade das formas de trabalho eles
no ganham o suficiente para superar a condio de pobreza. Ver Estudo Tcnico Sagi/MDS n 02/2012,
Diferenciais de insero no mercado de trabalho de beneficirios e no beneficirios do Programa Bolsa Famlia
segundo o Censo Demogrfico 2010, p. 10.

54

PARTE I

mbito do Ministrio do Trabalho; ou ainda da ampliao do percentual dos mais

pobres com acesso ao crdito por meio do programa de microcrdito produtivo
orientado Crescer. Atualmente, 54% do total de operaes feitas pelo Crescer so
realizadas por pessoas do Cadastro nico.
Entretanto, sob a tica da escala e disperso no territrio, a grande estratgia
de incluso produtiva urbana foi alicerada junto ao Programa Nacional de Acesso
ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec), coordenado pelo MEC. O Pronatec foi
concebido e criado praticamente ao mesmo tempo do Brasil sem Misria e contou
com uma modalidade especfica para atendimento aos mais pobres. Ele viabilizou a
incluso do pblico em cursos de qualificao de curta durao (cursos de formao
inicial e continuada, ou FIC) com caractersticas e regras prprias de mobilizao,
inscrio e permanncia. Isso possibilitou a formao de pessoas, majoritariamente
jovens e mulheres, que puderam partir em busca de melhores oportunidades de
emprego e empreendedorismo. No total, foram matriculadas mais de 1,5 milho
de pessoas de baixa renda no Pronatec.

55

O BRASIL SEM MISRIA

Diagrama 4 Rotas de incluso produtiva urbana

MAPA DE OPORTUNIDADES
LOCAL
Aes
complementares
Microcrdito
Qualificao
Microempreendedor
individual

Economia popular
e solidria

Intermediao
de mo de obra

OCUPAO E RENDA

Fonte: Sesep/MDS.

J no caso da incluso produtiva rural, para alm da alta incidncia de

pobreza verificada no campo, onde um quarto da populao estava em situao
de extrema pobreza em 2010, o diagnstico da situao produtiva dos mais pobres
apontava um quadro geral de famlias com produo insuficiente e em situao
de insegurana alimentar, provocadas pela confluncia de fatores como a falta
de infraestrutura necessria que viabilizasse a produo, incluindo falta de gua
e energia eltrica. Por outro lado, a produo dessas famlias de agricultores
familiares16 era caracterizada por baixa produtividade e por dificuldades de

16 Os pblicos definidos como parte da agricultura familiar esto descritos pela Lei 11.326 de 24 de julho de
2006.

56

PARTE I

comercializao do excedente. Nesse sentido, para melhorar as suas condies de

vida, era necessrio aumentar e qualificar a produo, gerando efeitos diretos na
qualidade da alimentao de seus membros e tambm, no caso das famlias que
obtivessem excedentes de produo, que fosse ampliado o acesso aos canais de
comercializao, como forma de gerao de renda.
Pensando nisso, foi estabelecida uma rota de incluso produtiva para as
famlias do meio rural com base nas aes do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA) e do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(Incra). A rota de incluso produtiva foi concebida de forma a ser implementada
como uma esteira em que os pequenos produtores fossem atendidos com
vrias polticas de apoio produo. Para melhorar a produo, alm de aes
de infraestrutura de acesso gua e energia por meio dos programas gua para
Todos (MI, MDS, MS e MMA) e Luz para Todos (MME), foi criada uma ao
especfica mais adequada realidade das famlias de agricultores familiares
mais pobres. Tais famlias so, em sua maioria, caracterizadas por produzirem
em pequenas propriedades, por terem baixo aporte tecnolgico na produo
e pouco acesso aos programas de crdito, necessitando de uma combinao de
assistncia tcnica e extenso rural (Ater) e recursos de fomento para investir
na melhoria da produo familiar.
Assim surgiu o Programa de Fomento s Atividades Produtivas Rurais, de
responsabilidade do MDA e do MDS, em que foram incorporados: 1) um novo
modelo de assistncia tcnica individualizada por, no mnimo, dois anos, mais adequada
s especificidades da populao rural de agricultores familiares em extrema pobreza17;

17 As chamadas de Ater feitas pelo MDA no mbito do Brasil sem Misria se caracterizaram por uma metodologia
diferenciada que previa acompanhamento individualizado das famlias em situao de extrema pobreza; atividades
coletivas peridicas; contratao de tcnicos da regio; formao especfica para os tcnicos de Ater contratados
e elaborao de projetos produtivos familiares que preveem as atividades nas quais os recursos do Fomento
deveriam ser investidos.

57

O BRASIL SEM MISRIA

e, 2) recursos no reembolsveis18 para que os produtores pudessem investir em projetos

produtivos elaborados em conjunto com os tcnicos de Ater. Em outubro de 2014, o
Programa de Fomento havia garantido o atendimento com assistncia tcnica para
mais de 349 mil famlias, das quais mais de 131 mil j haviam recebido recursos para
investir na produo.
No caso da comercializao da produo excedente, aparecia como a
maior estratgia a ampliao do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA),
implementado pelo MDS, pelo MDA e pela Conab, atendendo a algumas demandas
especficas: a expanso para as regies Norte e Nordeste, a incluso de compras
de organizaes produtivas de mulheres e de Povos e Comunidades Tradicionais e
tambm o estmulo para que mais produtores em extrema pobreza fizessem parte das
cooperativas e organizaes que j vendiam parte da sua produo para o PAA.

18 A adoo de recursos a fundo perdido e no da via tradicional de acesso ao crdito justificou-se pela defesa de
que os recursos do Fomento seriam uma primeira tentativa de colocar as famlias em uma rota de produo
sistemtica e continuada antes da tomada de crdito nas linhas j disponveis nos bancos. A ideia foi de que, aps
a primeira fase de investimento dos recursos do Fomento, as famlias estariam em melhores condies de entrar
em programas de crdito, diminuindo o risco de inadimplncia.

58

PARTE I

Diagrama 5 Rota de incluso produtiva rural

Aumento da produo
Segurana alimentar
Melhoria da renda familiar

Dificuldade de
acesso ao mercado

Baixa Produtividade e
Insegurana Alimentar

Escassez hdrica gua e Luz Para

Todos
e falta de luz

Ater,
Fomento
e Insumos

PAA e
Compras
Institucionais

Apliao dos canais

de comercializao

Apoio produo

Infraestrutura

Antes do Brasil
Sem Misria
Famlias em extrema
pobreza com produo
insuficiente e em situao
de insegurana alimentar

Fonte: Sesep/MDS.

E, por fim, o eixo de acesso a servios pblicos constituiu-se por aes que
visavam alcanar como objetivo mais geral a ampliao do acesso aos servios de
sade, educao e assistncia social, atravs de atuao em duas frentes. Na primeira
delas, era necessrio garantir o aumento da oferta de servios para os extremamente
pobres por meio da expanso ou redirecionamento dos servios e equipamentos
existentes. Em segundo lugar, era importante tambm colocar em andamento
e fortalecer aes de sensibilizao, mobilizao e qualificao dos servidores,
garantindo um atendimento adequado populao em situao de extrema pobreza.
A expanso e o redirecionamento dos servios basearam-se na alterao de
critrios de alocao de novos equipamentos, priorizando os municpios e localidades
com alta concentrao de extremamente pobres. Alguns exemplos foram a alterao
do Piso de Ateno Bsica da sade para os municpios mais pobres, a ampliao do
programa Mais Educao para as crianas beneficirias do Bolsa Famlia e a criao

59

O BRASIL SEM MISRIA

de novas modalidades de servios de proteo bsica da assistncia social, voltados

para localidades dispersas e rurais, como as equipes volantes19 e as lanchas para
garantir o atendimento na regio amaznica.
Vale destacar ainda a Ao Brasil Carinhoso, que une trs dimenses essenciais
para garantir o pleno desenvolvimento das crianas: renda, educao e sade. A
discusso sobre o desenvolvimento infantil aponta a necessidade de expanso dos
investimentos em polticas de cuidado integral das crianas em seus primeiros
anos de vida como uma das formas mais eficazes de romper o ciclo de reproduo
intergeracional da pobreza.
No mbito da renda, a criao do benefcio de superao da extrema pobreza
foi motivada pela premissa de que as crianas no saem da pobreza sem que toda
sua famlia tambm supere essa condio. Dessa forma, era necessrio garantir, por
um lado, que as famlias alcanassem um patamar mnimo de renda que permitisse
que outras polticas tambm fossem acessadas pelos seus membros. Aliado a isso, o
Brasil Carinhoso previu a distribuio de vitamina A e de sulfato ferroso de modo
a evitar que a deficincia desses nutrientes afetasse o desenvolvimento das crianas
na primeira infncia. No mbito da educao, a estratgia do Brasil Carinhoso foi
diminuir o dficit de crianas pobres em creches, incentivando financeiramente
os municpios a criarem novas vagas e tambm a identificar as crianas do Bolsa
Famlia j matriculadas. A cada criana do Bolsa Famlia matriculada, os municpios
recebiam uma suplementao de 50% dos recursos federais, o que estimulou a
incluso dessas meninas e meninos e a melhoria da qualidade do atendimento20.

19 As equipes volantes fazem parte dos Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) e so responsveis por
realizar a Busca Ativa das famlias, por desenvolver o Servio de Proteo e Atendimento Integral s Famlias
(PAIF) e demais servios de Proteo Bsica. Alm disso, a equipe volante responsvel por incluir as famlias
no Cadastro nico, realizar encaminhamentos necessrios para acesso a renda, para servios da Proteo
Especial, entre outros.
20 Para mais sobre o Brasil Carinhoso, ver o artigo O eixo de acesso a servios e a Ao Brasil Carinhoso do
Plano Brasil sem Misria, neste livro.

60

PARTE I

Quadro 1 Sntese da formulao dos eixos do Brasil sem Misria

Eixos

Garantia de
Renda

Dificuldades e Demandas

Estratgias

Incluso da populao
elegvel no Cadastro nico e
no Bolsa Famlia

Busca ativa e concesso do benefcio

do Bolsa Famlia

Aumento da eficcia do
Bolsa Famlia, com foco nas
crianas e adolescentes

1. Reajuste do benefcio varivel (0 a 15

anos)
2. Alterao do limite de benefcios
variveis do Bolsa Famlia de 3 para 5
filhos por famlia. Ao Brasil Carinhoso
(0-6 e 7-15)

Compensar a defasagem
entre a linha de extrema
pobreza nacional e linhas
estaduais

Polticas complementares de renda dos

estados

Existncia de famlias que

mesmo com o Bolsa Famlia
ainda no superavam a
extrema pobreza

Criao do benefcio de superao

da extrema pobreza para garantir que
nenhuma famlia do Bolsa Famlia
estivesse abaixo da linha de extrema
pobreza

Dificuldades dos
empreendedores individuais
que j tinham ou queriam
iniciar um negcio prprio
Aumento do acesso a
cursos de qualificao
Incluso
Produtiva Urbana de mo de obra visando
melhores colocaes no
mercado de trabalho

Ampliao da formalizao dos mais

pobres como Microempreendedores
Individuais

Garantir a participao dos mais pobres

em cursos de qualificao profissional
do Pronatec Brasil sem Misria

Ampliao do apoio a
cooperativas e associaes
de economia solidria

61

Aumento dos recursos disponveis para

as aes de fomento a projetos de
economia popular e solidria

O BRASIL SEM MISRIA

Eixos

Incluso
Produtiva Rural

Dificuldades e Demandas

Estratgias

Melhoria do acesso a luz e

gua (semirido)

1. Criao do Programa gua para

Todos, reunindo diferentes aes
existentes no governo federal e criando
novos arranjos
2. Definio de meta especfica de
atendimento do Luz para Todos para
domiclios em situao de extrema
pobreza

Produo insuficiente
gerando insegurana
alimentar e excedentes
escassos para
comercializao em funo
da falta de assistncia
tcnica adequada realidade
da populao rural pobre
e da falta de insumos para
investimento na produo

1. Apoio produo atravs da criao

do Programa de Fomento s Atividades
Produtivas Rurais (Ater + recursos no
reembolsveis)
2. Distribuio de sementes adaptadas
no semirido

Dificuldades de acesso aos

canais de comercializao

Ampliao da participao dos

agricultores mais pobres no PAA

Oferta insuficiente ou
Acesso a
servios
pblicos

Expanso ou redirecionamento dos

inadequada para atender aos
servios
mais pobres
Atendimento inadequado
populao mais pobre
(preconceito, desrespeito,
constrangimentos)

Sensibilizao, mobilizao e
qualificao dos servidores

Fonte:Sesep/MDS.

62

PARTE I

CONSIDERAES FINAIS
O Brasil sem Misria foi apresentado como uma tarefa a ser assumida pelo
Estado, mas contou com importantes parceiros durante a sua trajetria. Nesse
sentido, vale frisar a importncia da parceria, desde o primeiro momento, dos
ministrios e outros rgos e entidades21 que fizeram parte do Brasil sem Misria e que
atuaram de forma republicana e comprometida com os problemas da populao mais
pobre em todas as etapas do Plano: formulao, implementao e monitoramento.
Ressaltamos tambm a importncia da convergncia dos diferentes atores estatais
e no estatais acerca das diretrizes assumidas no mbito do Brasil sem Misria para
garantir que os desafios de articulao e intersetorialidade fossem enfrentados de
forma colaborativa.
De forma sinttica, relevante destacar que, ao considerarmos o conjunto das
aes do Brasil sem Misria, observamos que ele caracterizado por, pelo menos,
alguns elementos que serviram como referncias importantes durante o processo de
formulao e implementao do Plano como:
1. Priorizao do pblico extremamente pobre, garantindo que as polticas
chegassem a essa parcela da populao;
2. Escala, considerando o nmero de pessoas em extrema pobreza que havia
no Brasil no incio do Plano;

21 Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Ministrio da Fazenda, Casa Civil, Ministrio do

Desenvolvimento Social, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Ministrio do Meio Ambiente, Ministrios
das Cidades, Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio da Integrao, Ministrio da Educao, Ministrio
da Sade, Ministrio de Minas e Energia, Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria, Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuria, Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade, Secretaria de
Patrimnio da Unio, Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba, Fundao
Nacional de Sade, Departamento Nacional de Obras contra a Seca, Companhia Nacional de Abastecimento,
Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas, Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social, Banco do Nordeste, Petrobrs e Fundao Banco do Brasil.

63

O BRASIL SEM MISRIA

3. Perspectiva nacional aliada ao respeito diversidade regional brasileira;

4. Adoo de formas de execuo capazes de garantir a tempestividade e
efetividade da execuo das metas;
5. Aperfeioamento de programas j existentes e criao de novos programas;
6. Metas e resultados passveis de acompanhamento e monitoramento,
garantindo no s a execuo fsica e financeira, mas tambm eventuais
correes de rumo e a devida publicizao dos resultados, com prestaes
de contas sociedade.
preciso destacar ainda como marco mais geral e tambm como importante
legado do Plano Brasil sem Misria o fato de a agenda de desenvolvimento social
e de superao da pobreza ser encarada como prioridade pelos entes estatais e o
carter imperativo de que o Estado assuma, sim, o papel de indutor do aumento das
condies de bem estar da populao e da ampliao das oportunidades disponveis
para os mais pobres, como diretriz na construo de um pas mais justo.
O Brasil sem Misria almejou unir o Brasil que cresce com o pedao do Brasil
que no podia aproveitar as suas oportunidades. Almejou aliar crescimento com
distribuio de renda e gerao de novas alternativas. E foi bem sucedido, como ser
visto em vrios momentos deste livro.
Um Brasil sem Misria s o comeo do surgimento de um pas menos desigual,
onde todos possam ter acesso a condies dignas de vida. Uma sociedade onde
cada cidado possa ter oportunidades para aprimorar-se e concretizar seus sonhos,
melhorando a sua vida e a de sua famlia e contribuindo para o desenvolvimento de
sua regio e de todo o nosso pas.

64

PARTE I

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Brasil
sem Misria. Documento de lanamento. Braslia, 2011.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Caderno
de Resultados Brasil sem Misria. Braslia, 2012-2014.
FONSECA, Ana. A Superao da Extrema Pobreza no Brasil e a Centralidade
da Poltica Pblica de Assistncia Social. In: CONFERNCIA NACIONAL DE
ASSISTNCIA SOCIAL, 8. Eixo I, O SUAS e a Erradicao da Extrema Pobreza no
Brasil. Caderno de Textos. 1 Verso. Conselho Nacional de Assistncia Social, 2011.
PARTIDO DOS TRABALHADORES. Os 13 compromissos programticos de
Dilma Rousseff. Braslia, 2010.

65

PARTE I

A LINHA DE EXTREMA POBREZA

E O PBLICO-ALVO DO
PLANO BRASIL SEM MISRIA
Tiago Falco e Patricia Vieira da Costa

Uma das decises basilares no desenho do Plano Brasil sem Misria foi a
definio da linha de extrema pobreza que nortearia toda a estratgia, com vrios
usos. A linha foi empregada no diagnstico inicial que caracterizou a populao
extremamente pobre em todo o pas, feito com base em informaes do Censo.
Aplicada Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), ela serviu como
um dos vrios parmetros para acompanhar a trajetria da taxa de extrema pobreza
ano a ano. E, no mbito do Cadastro nico para Programas Sociais, delimitou o
pblico selecionado para uma srie de iniciativas do Plano.
Neste artigo, exploramos os caminhos tomados para o estabelecimento da
linha, seus usos e as caractersticas do pblico-alvo do Plano Brasil sem Misria.
Primeiramente falamos sobre a variedade de tipos de linha existentes e sobre
a pluralidade de escolhas a fazer ao definir uma linha, o que faz dessa uma tarefa
complexa e por vezes demorada. Abordamos a deciso de concentrar os esforos

67

O BRASIL SEM MISRIA

nas polticas para superar a extrema pobreza, optando por referenciar a linha em
alternativas j disponveis, e discorremos sobre as opes para reajuste da linha.
A partir da, partimos para detalhes sobre: a aplicao da linha sobre o Censo
2010 para o diagnstico inicial da extrema pobreza, importantssimo para o desenho
das aes do Plano; a aplicao da linha sobre a PNAD como uma dentre as vrias
formas de acompanhar a evoluo da taxa de extrema pobreza ao longo do tempo;
e o uso da linha no Cadastro nico para a gesto do Plano. Tambm analisamos as
diferenas entre as informaes proporcionadas por essas trs fontes.
Por fim, destacamos o fato de que a linha no delimita todos os beneficirios do
Brasil sem Misria, mas seu pblico prioritrio, de modo que a estratgia no alcana
apenas quem extremamente pobre do ponto de vista da renda, mas tambm os
vulnerveis de um ponto de vista multidimensional o que se configura como uma
das maiores virtudes do Plano.

O CURIOSO MUNDO DAS LINHAS DE POBREZA

Linhas de pobreza absoluta, relativa, subjetiva, ndices multidimensionais
de necessidades bsicas no atendidas, combinao entre linhas de pobreza e
indicadores de privaes as opes de abordagem para definio de pobreza so
muitas. Embora seja possvel estabelecer critrios para subsidiar a escolha de uma
delas, essa ser apenas a primeira em uma sucesso de decises a tomar ao longo
do processo de definio da linha. E, mesmo que as escolhas sejam embasadas em
informaes majoritariamente tcnicas, ainda assim sempre embutiro uma dose
considervel de juzos de valor.

68

PARTE I

Se a linha eleita for absoluta1, o ideal recorrer abordagem tradicional das

necessidades calricas mnimas? Ou esse seria um mtodo ultrapassado e inadequado
a um pas em que a fome deixou de ser um problema crnico2, como apontado
recentemente pela economista Snia Rocha uma das maiores autoridades nesse
tipo de abordagem?3 Se a opo recair sobre a comodidade de manter esse enfoque,
que ainda encontra muito respaldo internacional4, como estabelecer as necessidades
calricas mnimas face s diferenas de idade, sexo, atividade? E como definir a cesta
de alimentos que garanta o acesso quantidade mnima de calorias requeridas, para
ento calcular seu valor e a linha monetria resultante?5

1 De acordo com o Compndio sobre Melhores Prticas em Medio de Pobreza, linhas de pobreza absoluta
representam o custo da compra de uma cesta de itens essenciais que permitem a uma pessoa alcanar o patamar
absoluto mnimo de satisfao de certas necessidades bsicas. Expert Group on Poverty Statistics (2006), p.53.
2 De fato, o relatrio Estado da Insegurana Alimentar no Mundo, lanado em setembro de 2014 pela
Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO), apontou que o Brasil saiu do Mapa
da Fome, j que a prevalncia da subalimentao era inferior a 5% (estimativas internas do MDS, com base nos
parmetros do modelo de estimao da FAO, apontam para 1,6% de subalimentados no pas).
3 Snia Rocha fez o comentrio durante a oficina tcnica Dimensionamento e caracterizao da pobreza no
contexto de sua superao: os limites dos indicadores clssicos e as novas propostas metodolgicas, realizada em
26 de agosto de 2014 no Rio de Janeiro pela iniciativa World without Poverty.
4 O cerne dos trabalhos do Banco Mundial e da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal),
por exemplo, referenciam-se em cestas de alimentos.
5 Outro inconveniente dessa abordagem que no Brasil ela se baseou em cestas de alimentos levantadas em
Pesquisas de Oramentos Familiares da dcada de 1980, que no refletem mudanas importantes no padro de
consumo de alimentos no pas. Ver Estudo Tcnico Sagi/MDS n 08/2014, Questes metodolgicas acerca do
dimensionamento da extrema pobreza no Brasil nos anos 2000, pp. 9-10.

69

O BRASIL SEM MISRIA

Se o enfoque adotado for multidimensional6, a quantidade de decises se

multiplica. Quais so as dimenses relevantes para configurar a situao de pobreza?
Dentro de cada uma dessas dimenses, quais indicadores de necessidades bsicas
devem ser includos? Qual o critrio para definir se cada uma das necessidades foi
ou no foi atendida? E qual a importncia relativa de cada indicador na definio
de quem pobre? Todas essas questes se desdobram em uma srie de outras e, tanto
neste caso quanto no do pargrafo acima, estamos falando apenas de uma parte das
possibilidades de abordagem para definio da pobreza.
Tendo em vista a complexidade do assunto, no espanta que as tentativas
de estabelecer uma metodologia e uma linha oficial de pobreza no Brasil, com a
formao de grupos de trabalho e comisses tcnicas dedicadas a essa tarefa, no
tenham conduzido a um consenso7. Se, como afirmou Sergei Soares, nem sequer
instituies de pesquisa oficiais, como o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea) ou o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), contam com
metodologias de avaliao de pobreza usadas por todos ou quase todos os seus
pesquisadores8, que dir dos pesquisadores de outras instituies?
De acordo com o Compndio sobre Melhores Prticas em Medio de Pobreza,
elaborado por especialistas do mundo todo sob os auspcios da Comisso Estatstica
das Naes Unidas, a estimao da linha absoluta de pobreza requer a tomada
de decises sobre vrios aspectos, que podem levar a diferentes procedimentos
operacionais que afetaro a comparabilidade dos resultados9. Considerando que
dentro de uma nica entidade cada pesquisador pode ter sua prpria metodologia

6 Segundo o Compndio sobre Melhores Prticas em Medio de Pobreza (p. 101), esse o mtodo que identifica
domiclios pobres como aqueles que enfrentam privao severa de necessidades humanas bsicas, baseado no uso
de indicadores de privaes.
7 Sobre alguns dos grupos de trabalho criados com essa finalidade, ver Ibarra, 2012b.
8 SOARES, 2009a, p. 7.
9 Expert Group on Poverty Statistics (2006), p. 147.

70

PARTE I

e sua linha, o que se tem no mbito do pas, mesmo falando apenas em termos
de linhas absolutas, uma pluralidade de medies de pobreza capaz de confundir
o mais interessado dentre os no iniciados no tema. Contudo, na avaliao de
especialistas10, do ponto de vista cientfico essa pluralidade no precisa ser motivo
de preocupao, desde que as medies sejam corretas e haja transparncia quanto
s metodologias adotadas.

A DEFINIO DA LINHA DO
PLANO BRASIL SEM MISRIA
Ao dar incio ao desenho do Plano Brasil sem Misria, o Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) deparou-se com a necessidade
de definir a linha de extrema pobreza que lhe servisse de parmetro. Tendo em conta
que nenhuma das abordagens consensualmente reconhecida como melhor do que
as outras, cada uma apresentando suas vantagens e suas limitaes, e ciente do tempo
e da energia gastos anteriormente em tentativas frustradas de estabelecer uma linha
at por haver participado de parte dessas tentativas , o ministrio percebeu que
precisaria ser o mais pragmtico possvel. Deixou de lado a ideia de criar uma nova
comisso tcnica em busca de consenso para definio e mensurao da pobreza, e
resolveu concentrar seus esforos na definio da poltica pblica para superao da
extrema pobreza. Quanto deciso sobre a linha, que deve muito iniciativa da ento
secretria Ana Fonseca, optou-se por recorrer a uma das alternativas j disponveis.

10 Reunidos na oficina tcnica Dimensionamento e caracterizao da pobreza no contexto de sua superao: os

limites dos indicadores clssicos e as novas propostas metodolgicas, realizada em 26 de agosto de 2014 no Rio
de Janeiro pelo World without Poverty.

71

O BRASIL SEM MISRIA

Segundo o Compndio sobre Melhores Prticas em Medio de Pobreza,

Linhas monetrias podem ser relativamente menos importantes
em pases com baixa renda per capita, onde a populao
predominantemente rural e a economia de mercado menos
desenvolvida. Nesses casos, o uso da abordagem das privaes mais
adequado para apontar a magnitude da pobreza. Em pases com uma
grande proporo de populao urbana e uma grande economia de
mercado, linhas de pobreza absoluta podem ser mais apropriadas para
estudar a incidncia e a evoluo da pobreza. A combinao das duas
abordagens desejvel, apesar de que pode impor alto fardo financeiro
e enfrentar restries institucionais e tcnicas (...).11
O Brasil claramente se encaixa no segundo caso, o que indica que uma
abordagem unidimensional para a linha no deixa a desejar em termos de refletir a
situao de pobreza extrema do pblico-alvo, e ao mesmo tempo traz as vantagens
da simplicidade e da transparncia, facilitando o acompanhamento pela sociedade
no que concerne principal meta do Plano Brasil sem Misria superar a extrema
pobreza at o final de 2014. Isso no significa que o pas deixe de lado tanto a
atuao quanto as medies de um ponto de vista multidimensional, ambas
fundamentais para uma estratgia sofisticada como o Brasil sem Misria, como
ser apontado adiante neste texto.
Tomaram-se ento linhas absolutas j adotadas administrativamente no pas,
como a linha constante da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS)12, de um
quarto do salrio mnimo per capita ao ms, que serve de parmetro para a concesso do

11 Expert Group on Poverty Statistics (2006), p. 141.

12 Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, artigo 20, pargrafo 3.

72

PARTE I

Benefcio de Prestao Continuada (BPC)13; o patamar predominantemente utilizado

para incluso no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal, de at
meio salrio mnimo mensal per capita; e as linhas do Programa Bolsa Famlia, que
poca do lanamento do Plano Brasil sem Misria, em junho de 2011, eram de R$ 140
mensais por pessoa para definir a pobreza e de R$ 70 por pessoa para a extrema pobreza.
Tambm foram levadas em considerao as linhas regionalizadas calculadas
por Snia Rocha com base no consumo calrico, que em 2011 orbitavam os R$ 7014
por pessoa ao ms, e a linha do Banco Mundial, adotada pelas Naes Unidas como
parmetro de aferio do cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
(ODM)15, de US$ 1,25 per capita por dia pela Paridade do Poder de Compra (PPC)
que no momento de concepo do Brasil sem Misria se traduzia em cerca de R$ 67.
O objetivo era que a meta colocada para o Plano Brasil sem Misria fosse
ousada, porm factvel, de modo a conferir credibilidade estratgia. Referenci-la
em uma frao substancial do salrio mnimo seria inadequado, por se tratar de uma
concepo mais ligada ao mercado de trabalho do que ao conceito de pobreza16.
Por outro lado, a adoo de uma linha na casa dos R$ 70 colocaria o Plano em
sintonia com um dos principais programas que o viriam a compor (o Bolsa Famlia),
com estudos respeitados na rea de definio da pobreza (os de Snia Rocha) e
com o principal parmetro global de aferio da extrema pobreza (o do Banco
Mundial), conferindo comparabilidade internacional aos resultados, sem deixar de
proporcionar uma meta desafiadora. Prova disso que, uma vez eleita a linha de R$

13 H informaes sobre o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) adiante neste volume, nos artigos O eixo
de garantia de renda do Plano Brasil sem Misria e O Plano Brasil sem Misria e a contribuio da poltica de
assistncia social na oferta de servios para a garantia de necessidades sociais bsicas.
14 ROCHA, 2013, pp. 27-28.
15 Mais especificamente, essa linha refere-se ao Objetivo n1: at 2015, reduzir a pobreza extrema metade do
nvel registrado em 1990.
16 SOARES, 2006, p. 45.

73

O BRASIL SEM MISRIA

7017, muitos se surpreenderam com a magnitude do desafio de superar a extrema

pobreza at o final de 2014 com base nesse parmetro.

DO REAJUSTE DA LINHA18
O parmetro de extrema pobreza estabelecido para o Plano Brasil sem
Misria uma linha administrativa, com caracterstica de linha absoluta com valor
referenciado em uma cesta de alimentos19. Ao longo do tempo, a inflao faz com
que o preo dos alimentos que compem essa cesta variem. Isso significa que, se o
valor da linha no for reajustado, ela deixar de ter a capacidade de aquisio da
cesta de alimentos proposta.
Alm disso, sem reajuste, a tendncia com o passar do tempo de que cada vez
menos pessoas tenham renda mensal menor do que a linha, uma vez que ela permanece
fixa enquanto a renda, em maior ou menor grau, acompanha a dinmica da economia.
Para estabelecer um critrio de reajuste da linha, uma das possibilidades seria
o uso de um ndice de inflao20. Outra possibilidade seria acompanhar o patamar de

17 Estimulados pelo Brasil sem Misria, alguns estados estabeleceram linhas prprias de extrema pobreza, de valor
mais alto que o da linha do Plano. Mais informaes nos artigos A articulao federativa no Plano Brasil sem
Misria e O eixo de garantia de renda do Plano Brasil sem Misria, neste livro.
18 Os primeiros pargrafos desta seo baseiam-se em escritos no publicados do Secretrio Nacional de Renda de
Cidadania do MDS, Luis Henrique Paiva.
19 Cesta montada com base em clculo de necessidade mnima de ingesto calrica, conforme mencionado no incio
deste texto.
20 O ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA/IBGE) registra variaes de preos relacionadas ao
consumo de famlias com renda entre 1 e 40 salrios mnimos, patamar bastante superior ao do pblico do Plano
Brasil sem Misria, que no reflete seus hbitos de consumo. J o ndice Nacional de Preos ao Consumidor
(INPC/IBGE) registra variaes de preos para famlias com renda entre 1 e 5 salrios mnimos, que tambm
no o pblico do Plano, mas est mais prximo dele. O peso dos alimentos maior no INPC, porque nessa
faixa de renda a alimentao representa parte mais substancial do consumo total das famlias. Uma opo para
aproximar-se do perfil do pblico do Plano seria usar exclusivamente o grupo alimentao e bebidas do INPC.

74

PARTE I

US$ 1,25 PPC dirio por pessoa, adotado pelo Banco Mundial com as vantagens
de se tratar de uma metodologia elaborada especificamente para tratar da pobreza,
diferentemente do reajuste baseado em ndices de inflao, e de proporcionar maior
comparabilidade internacional aos resultados obtidos no Brasil. Por outro lado, o uso
dos fatores de converso PPC do Banco Mundial tarefa complexa at mesmo para
especialistas, como eles prprios apontam21.
O secretrio de avaliao e gesto da informao do MDS, Paulo Jannuzzi,
e o diretor de monitoramento, Marconi Sousa, explicam que a converso de tal
parmetro (US$ 1,25 PPC) para valores em reais no realizada pela simples adoo
da taxa de cmbio22:
A taxa de cmbio um elemento importante no clculo mas, na
realidade, o fator de converso depende de uma pesquisa internacional
coordenada pelo Banco Mundial, que faz o levantamento de mais de
100 produtos de consumo domiciliar em 62 pases e seu cotejamento
com preos/qualidade de produtos similares nos Estados Unidos23.
H fatores de converso disponveis no site do Banco Mundial, como o
que foi usado no Relatrio Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio 2014, produzido pelo Ipea, que adotou o fator de
R$ 2,36 por dia, ou R$ 71,75 por ms 24, explica Jannuzzi. Tal escolha preserva a
comparabilidade internacional do US$ 1,25 PPC a cada ano. Assim, garante-se que

21 Esta dificuldade foi abordada algumas vezes, inclusive pelo prprio Banco, durante a oficina tcnica
Dimensionamento e caracterizao da pobreza no contexto de sua superao: os limites dos indicadores clssicos
e as novas propostas metodolgicas, realizada em 26 de agosto de 2014 no Rio de Janeiro pelo WWP.
22 Ver Estudo Tcnico Sagi/MDS n 08/2014, Questes metodolgicas acerca do dimensionamento da extrema
pobreza no Brasil nos anos 2000, p. 12.
23 O ltimo levantamento de fatores de converso para linhas de pobreza em diferentes pases divulgado pelo Banco
Mundial refere-se a 2005.
24 Fator de converso do consumo domiciliar, disponvel no site do Banco Mundial, no endereo http://data.
worldbank.org/indicator/PA.NUS.PRVT.PP.05/countries?display=default

75

O BRASIL SEM MISRIA

as linhas adotadas em todos os pases tenham o mesmo poder de compra nos

vrios pases25.
Os reajustes requerem ainda a definio da data de referncia a partir da qual
so calculados. No caso do Bolsa Famlia, a referncia mais adequada outubro de
2003, ms de lanamento do Programa. No caso do Brasil sem Misria, a referncia
junho de 2011, quando o Plano foi criado.

O que dizem as normas

A Lei que institui o Programa Bolsa Famlia estabelece suas linhas
de pobreza e extrema pobreza e deixa espao para reajuste em razo da
dinmica socioeconmica do Pas e de estudos tcnicos sobre o tema26. No
Bolsa Famlia, a linha de extrema pobreza usada para delimitar o patamar
de elegibilidade para concesso do benefcio bsico e referncia para clculo
da complementao de renda feita pelo benefcio de superao da extrema
pobreza27. J no Plano Brasil sem Misria, a linha serve para diagnstico
de privaes do pblico-alvo, para definio de pblico elegvel em parte dos
programas e para mensurao e acompanhamento da evoluo da taxa de
extrema pobreza. O Decreto que cria o Brasil sem Misria fixa sua linha28
sem trazer previso de reajuste, dado o perodo limitado de execuo do

25 Em maio de 2014, o Banco Mundial atualizou os fatores de converso dlar PPC para consumo domiciliar e
PIB, com base em pesquisa internacional de mais de uma centena de produtos. Os novos fatores de converso
so menores que os que vinham sendo divulgados na base de dados do Banco. Com a nova srie de fatores, a
linha referenciada em US$ 1,25 PPC seria de R$ 63 em junho de 2011 (e R$ 65 reais em setembro de 2012).
26 Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, artigo 2, pargrafo 6 . A Lei converte a Medida Provisria n 132,
de 20 de outubro de 2003.
27 Sobre os benefcios do Bolsa Famlia, ver os artigos O Programa Bolsa Famlia e a luta para superao da
extrema pobreza no Brasil e O eixo de garantia de renda do Plano Brasil sem Misria, neste volume.
28 Decreto n 7.492, de 2 de junho de 2011, artigo 2.

76

PARTE I

Plano. Ou seja, nem no caso do Bolsa Famlia nem no do Brasil sem Misria
se definiu um critrio de reajuste peridico das linhas.

Apesar de se tratar de referncias distintas, estabelecidas em normas legais

diferentes, que no as atrelam uma outra, as linhas de extrema pobreza do Plano
Brasil sem Misria e do Programa Bolsa Famlia caminharam juntas. Um dos
principais motivos o aproveitamento de sinergias entre as aes dos diversos atores
envolvidos no Plano. O uso compartilhado do sistema de pagamentos do Bolsa
Famlia (que atende outros programas do Brasil sem Misria, como o Bolsa Verde
e o Fomento a Atividades Produtivas Rurais) no produziria os mesmos ganhos
de eficincia se houvesse pluralidade de linhas, o que tornaria a operao muito
mais difcil. Outro motivo que no faria sentido modificar a linha do Brasil sem
Misria deixando para trs os participantes do Bolsa Famlia, sem franquear a eles
um aumento proporcional de benefcios, de modo a atualizar seu poder de compra.
Assim, o reajuste das linhas de elegibilidade e dos benefcios do Programa
Bolsa Famlia anunciado pouco antes do lanamento oficial do Brasil sem Misria
(como sua primeira iniciativa) levou o benefcio bsico do Programa para R$ 70, que
corresponde exatamente ao valor da linha estabelecida para o Plano29.
Uma consequncia importante do fato de ambas as linhas terem caminhado
juntas que, quando se avalia a possibilidade de reajuste, deve-se considerar com
o mximo cuidado os impactos oramentrios, pois o aumento da linha de extrema
pobreza do Brasil sem Misria implica mais famlias elegveis e benefcios mais altos
no Bolsa Famlia e em outros programas do Plano. O impacto oramentrio sobre

29 Mais informaes sobre o reajuste e outras medidas do Brasil sem Misria para fortalecer o

Bolsa Famlia nos artigos O eixo de garantia de renda do Plano Brasil sem Misria e O
Programa Bolsa Famlia e a luta para superao da extrema pobreza no Brasil, neste livro.

77

O BRASIL SEM MISRIA

o Bolsa Famlia tende a ser particularmente alto tendo em vista a adoo da nova
lgica de clculo de benefcios criada pelo Brasil sem Misria30.
Assim, o fato de no existir um critrio de reajuste peridico, um gatilho,
justifica-se pela inadequao da adoo de um mecanismo de indexao da linha,
que seria incompatvel com os princpios de responsabilidade fiscal e estabilidade
que pautam a poltica econmica. De todo modo, dada a necessidade de atualizar o
poder de compra verificada em meados de 2014, houve reajuste de ambas as linhas
para R$ 77 mensais per capita, no ms de junho. A linha de pobreza do Bolsa Famlia
subiu para R$ 154. O reajuste teve como referencial US$ 1,25 PPC, ajustado pelo
fator de converso para consumo domstico do Banco Mundial, proporcionando
comparabilidade internacional aos resultados brasileiros na superao da extrema
pobreza e tendo por data de referncia o lanamento do Plano Brasil sem Misria.
Para alm da operacionalizao de programas, contudo, a linha utilizada,
como dito anteriormente, para o acompanhamento da evoluo da taxa de
extrema pobreza. Nessa atividade o Plano Brasil sem Misria observa, alm dos
resultados nominais, as taxas de extrema pobreza ajustadas pelo ndice Nacional
de Preos ao Consumidor (INPC) e pelo critrio de US$ 1,25 PPC dirio,
descontando assim o efeito inflacionrio. Com isso, mesmo nos perodos em
que no houve reajuste da linha, a atividade de monitoramento da evoluo da
extrema pobreza no ficou prejudicada.

30 Idem, referindo-se mais especificamente ao benefcio de superao da extrema pobreza.

78

PARTE I

A APLICAO DA LINHA NO CENSO

PARA DIAGNSTICO DA SITUAO
DOS EXTREMAMENTE POBRES3132
Uma vez estabelecida a linha de extrema pobreza de R$ 70 per capita mensais
para o Plano Brasil sem Misria, o IBGE apresentou informaes sobre a dimenso,
a localizao e as caractersticas socioeconmicas da populao com renda familiar
mensal per capita abaixo desse patamar (em situao de extrema pobreza), a partir
dos dados preliminares do universo do Censo Demogrfico 2010.
O Censo composto por dois questionrios, um simplificado, que engloba
todos os entrevistados no universo do levantamento (ou seja, o pas todo), e
outro completo, que compe a amostra do Censo (no sendo aplicado a todos os
entrevistados) e proporciona informaes mais detalhadas a partir dos resultados
dessa amostra. Pouco antes do lanamento do Brasil sem Misria, o IBGE tinha apenas
os dados preliminares do questionrio do universo do Censo, pois o processamento
definitivo levaria mais tempo. Posteriormente, de posse dos resultados definitivos
da amostra e do universo do Censo, as informaes sobre a populao em extrema
pobreza foram refinadas e ajustadas. O uso do Censo proporcionou ao Brasil sem
Misria um primeiro diagnstico, que norteou o desenho de vrias de suas aes.
De acordo com os dados preliminares do universo do Censo 2010, o total de
pessoas com renda domiciliar per capita entre R$ 1,00 e R$ 70,00 era de 11,43 milhes.
Alm dessas pessoas, havia outras 6,8 milhes em domiclios sem rendimento. Nem
todos esses domiclios, contudo, se enquadravam no perfil de extrema pobreza, pois

31 Baseado nas informaes de Ibarra (2012a), que contm o diagnstico completo da populao em situao de
extrema pobreza com base no universo preliminar do Censo 2010.
32 H outras informaes sobre as relaes entre esse diagnstico e as polticas includas no Brasil sem Misria no
artigo que abre esta publicao, sobre a formulao do Plano.

79

O BRASIL SEM MISRIA

poderiam no ter tido renda no ms de referncia do Censo, especificamente, por

alguma outra razo que no a situao de pobreza extrema. Note-se que os dados do
Censo tm como referncia o ms de agosto de 2010, sendo que as informaes de
renda referem-se ao ms anterior.
Para chegar a um nmero mais preciso de extremamente pobres, solicitou-se
ento ao IBGE que apontasse, a partir do total de domiclios sem rendimento, os
que tinham maior probabilidade de realmente estar na extrema pobreza, usando os
seguintes critrios:

no ter banheiro de uso exclusivo; ou

no ter ligao com rede geral de esgoto ou pluvial e no ter fossa sptica; ou

estar em rea urbana sem ligao rede geral de distribuio de gua; ou

estar em rea rural sem ligao rede geral de distribuio de gua e sem
poo ou nascente na propriedade; ou

no ter energia eltrica; ou

ter pelo menos um morador de 15 anos ou mais de idade analfabeto; ou

ter pelo menos trs moradores de at 14 anos de idade; ou

ter pelo menos um morador de 65 anos ou mais de idade.

Realizado esse procedimento de aplicao do filtro de restries descrito

acima aos sem remunerao nos dados preliminares do Censo133, chegou-se a um
total de 4,84 milhes de pessoas vivendo em domiclios com pelo menos uma das
caractersticas acima, o que representava pouco mais de 70% dos sem rendimento.

33 Para mais informaes, consultar o Estudo Tcnico Sagi/MDS n 16/2012, Anlise do filtro de restries
aplicado aos sem remunerao nos dados preliminares do Universo do Censo Demogrfico 2010.

80

PARTE I

Somando os 11,4 milhes de pessoas com renda de R$ 1 a R$ 70 aos 4,8

milhes sem rendimento aps a aplicao do filtro, chegou-se a um total de 16,27
milhes de pessoas vivendo em situao de extrema pobreza, distribudas conforme
a tabela abaixo.

Tabela 1 Distribuio da populao total e da populao em extrema pobreza

segundo regio (rural e urbano)

Populao Total

Total

Urbano

Rural

%
Total

%
Urbano

%
Rural

Brasil

190.755.799

160.925.792

29.830.007

100

84,4

15,6

Norte

15.864.454

11.664.509

4.199.945

100

73,5

26,5

Nordeste

53.081.950

38.821.246

14.260.704

100

73,1

26,9

Sudeste

80.364.410

74.696.178

5.668.232

100

92,9

7,1

Sul

27.386.891

23.260.896

4.125.995

100

84,9

15,1

Centro-Oeste

14.058.094

12.482.963

1.575.131

100

88,8

11,2

Populao em extrema pobreza

Total

Urbano

Rural

%
Total

%
Urbano

%
Rural

Brasil

16.267.197

8.673.845

7.593.352

100

53,3

46,7

Norte

2.658.452

1.158.501

1.499.951

100

43,6

56,4

Nordeste

9.609.803

4.560.486

5.049.317

100

47,5

52,5

Sudeste

2.725.532

2.144.624

580.908

100

78,7

21,3

Sul

715.961

437.346

278.615

100

61,1

38,9

Centro-Oeste

557.449

372.888

184.561

100

66,9

33,1

Fonte: IBGE. Universo preliminar do Censo Demogrfico 2010. Elaborao: MDS.

81

O BRASIL SEM MISRIA

Como se pode observar na tabela, quase a metade dos extremamente pobres

do pas (46,%), segundo os dados preliminares do universo do Censo 2010, vivia em
reas rurais, a despeito de essas reas concentrarem apenas 15,6% da populao total
do Brasil. Isso sublinhou a importncia de estabelecer estratgias diferenciadas do
Plano Brasil sem Misria para o campo34.
O maior quantitativo de brasileiros em situao de extrema pobreza estava na
regio Nordeste: 9,61 milhes de pessoas (59,1% dos extremamente pobres do pas).
Do total de extremamente pobres do Nordeste, mais da metade (52,5%) estava em
reas rurais. A nica regio alm do Nordeste onde a proporo de extremamente
pobres rurais era maior que a urbana era o Norte (56,4%)35.
O segundo maior quantitativo de pessoas em situao de extrema pobreza
estava na regio Sudeste, 2,73 milhes (16,8% dos extremamente pobres do Brasil).
Mas neste caso, dado o alto grau de urbanizao da regio, os extremamente pobres
estavam bem mais concentrados em reas urbanas (78,7%)36.
Em termos de faixa etria, os dados preliminares do universo do Censo
2010 mostraram que era indubitavelmente necessrio ter foco nas crianas e
adolescentes, tendo em vista que mais da metade dos extremamente pobres tinham
menos de 19 anos (50,9%) e que quatro em cada dez tinham at 14 anos37, como
mostra a tabela abaixo.

34 Sobre a estratgia para o campo, ver neste volume os artigos A incluso produtiva rural do Brasil sem Misria:
estratgias e primeiros resultados e Incluso produtiva rural no Plano Brasil sem Misria: sntese da experincia
recente em polticas pblicas para o atendimento dos mais pobres no rural brasileiro.
35 Idem, para estratgias do Plano direcionadas ao semirido nordestino e regio Norte.
36 Algumas das iniciativas do Plano para as reas urbanas esto descritas no artigo A estratgia de incluso
produtiva urbana do Plano Brasil sem Misria.
37 Isso ensejou, entre outras iniciativas, a criao da Ao Brasil Carinhoso, detalhada em vrios captulos deste
volume, como O eixo de garantia de renda do Plano Brasil sem Misria e O eixo de acesso a servios e a
Ao Brasil Carinhoso do Plano Brasil sem Misria.

82

PARTE I

Tabela 2 Distribuio da populao em extrema pobreza por faixa etria

segundo regio, em % (rural e urbano)
Faixa etria

Total

12,0

27,9

7,2

3,7

27,6

16,5

5,1

100,0

Norte

14,6

30,2

7,3

4,0

27,7

13,2

3,0

100,0

Nordeste

11,9

28,0

7,5

3,9

29,0

16,7

2,9

100,0

Sudeste

10,3

25,8

6,4

3,0

24,1

17,6

12,8

100,0

Sul

10,5

26,9

6,8

3,0

23,3

19,9

9,6

100,0

CentroOeste

11,4

25,9

6,3

3,1

25,9

18,7

8,7

100,0

Brasil

11,8

27,2

7,0

3,6

27,1

16,1

7,2

100,0

Norte

13,8

29,4

7,5

4,1

28,2

13,1

3,8

100,0

Nordeste

12,0

27,7

7,4

3,9

29,0

16,3

3,7

100,0

Sudeste

10,4

25,4

6,1

2,9

23,6

16,6

15,0

100,0

Sul

11,0

27,0

6,5

2,9

22,4

17,8

12,4

100,0

CentroOeste

11,1

25,5

6,3

3,0

26,1

18,0

10,1

100,0

Brasil

12,3

28,6

7,4

3,9

28,3

16,9

2,6

100,0

Norte

15,2

30,9

7,2

3,9

27,3

13,2

2,4

100,0

Nordeste

11,8

28,3

7,6

4,0

29,1

17,1

2,1

100,0

Sudeste

10,1

27,2

7,3

3,4

25,9

21,0

5,0

100,0

9,7

26,7

7,2

3,0

24,8

23,4

5,2

100,0

Total

Rural

60
anos
ou
mais

Brasil

Brasil e
regies

Urbano

40
a 59
anos

0a4
anos

Sul

15
18
a 17 ou 19
anos anos

20
a 39
anos

5a
14
anos

Fonte: IBGE. Universo preliminar do Censo Demogrfico 2010. Elaborao: MDS.

Essas so apenas algumas das informaes proporcionadas pelos dados do IBGE

de 2010. Outras, como o acesso gua em zonas rurais (19,9% das pessoas sem acesso
no conjunto da populao rural brasileira, comparados a 48% sem acesso quando

83

O BRASIL SEM MISRIA

se trata da populao rural extremamente pobre)38 39 e incidncia de analfabetismo

(9,5% da populao total e 26% da populao extremamente pobre)40 41 tambm
apoiaram a definio das estratgias do Plano.

Imputaes e ajustes
Muitos pesquisadores e instituies fazem imputaes ou correes aos
rendimentos declarados nos levantamentos domiciliares, como Censo e PNAD.
Os ajustes so feitos com base na propriedade de imvel42, na compatibilizao
com as Contas Nacionais, em ajustes na renda dos domiclios rurais (dado o
custo de vida mais baixo) ou tendo em vista a subdeclarao ou no declarao de
renda (incluindo aquela proveniente de benefcios de programas de transferncia),
por exemplo. A dificuldade na coleta de informaes sobre rendimentos em
levantamentos domiciliares, alis, um problema que atinge todos os pases onde
eles so feitos, pois, entre outros motivos, cada vez menos pessoas esto dispostas
a compartilhar com os entrevistadores que batem sua porta os valores da renda
de suas famlias. Enfim, a possibilidade de imputaes ou ajustes mais uma das
razes para que mensuraes feitas por pesquisadores ou instituies diferentes,
ainda que com base em um mesmo levantamento, possam resultar em diferentes
taxas de extrema pobreza.

38 Domiclios que no esto conectados rede geral de distribuio, nem tm poo ou nascente.
39 Esse diagnstico ensejou iniciativas como o Programa gua para Todos.
40 Entre os que tinham 15 anos de idade ou mais.
41 Neste caso, a iniciativa correspondente o Programa Brasil Alfabetizado.
42 Procedimento adotado pelo Banco Mundial e pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
(Cepal).

84

PARTE I

A APLICAO DA LINHA NA PNAD

PARA ACOMPANHAR A EVOLUO
DA TAXA DE EXTREMA POBREZA
Em meados de 2011, quando do lanamento do Plano Brasil sem Misria, as
informaes do Censo 2010 eram as mais recentes disponveis e, alm disso, permitiam
diagnsticos municipalizados, o que era fundamental para planejar as aes do Brasil
sem Misria no territrio. J a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD),
tambm realizada pelo IBGE, cobriu os anos de 2009 e 2011, mas no o de 2010, pois
no realizada nos anos em que o Censo Demogrfico vai a campo.
Assim, sabia-se que o Censo seria importante para o diagnstico da situao
da populao extremamente pobre e para o desenho do Plano, mas no serviria ao
acompanhamento da evoluo da taxa de extrema pobreza ano a ano, pois s voltaria
a campo em 2020, ou seja, aps o trmino do Brasil sem Misria (no final de 2014). A
PNAD, por seu turno, possibilita o acompanhamento anual da evoluo da taxa de
extrema pobreza, mas no proporciona desagregao dos dados em nvel municipal.
E no permite comparao com os resultados do Censo, dadas as diferentes naturezas
dos levantamentos domiciliares amostrais e dos censitrios. Alm disso, a PNAD
proporciona uma medida mais relacionada dimenso da renda, ao passo que Plano
atua em vrias dimenses, melhor captadas por medidas multidimensionais.

85

O BRASIL SEM MISRIA

Sobre pesquisas amostrais

Em que pesem a qualidade da PNAD e as vantagens de seu uso, h algumas
ponderaes a fazer a seu respeito para melhor apreciar seus resultados. Para
comear, a pesquisa tem como foco a investigao sobre mercado de trabalho,
caractersticas demogrficas, educao e habitao. No se trata de uma pesquisa
de investigao especfica de consumo domstico ou mesmo de rendimentos e acesso
a programas sociais. Por essa razo, a captao de fontes de rendimentos e de gastos
com aquisio de alimentos e outros produtos da PNAD no to precisa quanto a
da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF/IBGE), por exemplo.
A PNAD, alm de ser um levantamento domiciliar, uma pesquisa amostral,
e assim deve ser observada, tendo em vista inclusive que seu plano amostral
no definido especificamente com vistas medio da extrema pobreza. E,
de todo modo, medir extremos, detalhes e nuances no a grande vocao das
pesquisas amostrais, que se prestam muito mais a mensurar grandes resultados
e tendncias. Isso natural, porque a amostra uma representao reduzida do
universo, e os extremamente pobres so uma parte reduzida da amostra. Quando
se chega ao nvel de pequenas fraes da amostra, as quantidades absolutas por
trs dessas fraes podem ser diminutas a ponto de uma quantidade mnima de
respostas em determinado sentido provocarem uma diferena muito significativa
nos resultados, sem que isso encontre lastro no que est realmente ocorrendo com
o universo. Da a necessidade de avaliar dados anuais isolados com reserva. O
ideal observar sua evoluo ao longo de alguns anos.

O acompanhamento anual da evoluo da taxa de extrema pobreza por meio

da PNAD aponta 3,6% da populao brasileira vivendo abaixo da linha de R$ 70
mensais per capita em 2012, segundo o Relatrio Nacional de Acompanhamento

86

PARTE I

dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio 201443, elaborado pelo Ipea. As

informaes da PNAD tambm permitem o acompanhamento tendo por parmetro
a linha de US$ 1,25 por pessoa ao dia pela Paridade do Poder de Compra. Nesse
caso, 3,75% dos brasileiros estavam em situao de extrema pobreza em 201244, de
acordo com o Banco Mundial. Note-se que, a despeito da sutil diferena nas taxas de
extrema pobreza apuradas pelo Ipea e pelo Banco Mundial, a trajetria de queda e
os percentuais convergem.
A avaliao dos resultados em termos de reduo da taxa de extrema
pobreza monetria ser retomada adiante neste livro, inclusive com informaes
mais atualizadas, no artigo Dimensionamento da extrema pobreza no Brasil:
aprimoramentos metodolgicos e novas estimativas. Quanto s medies
multidimensionais da pobreza e extrema pobreza, cujos resultados so ainda melhores
do que os obtidos com base na linha monetria, ver a concluso desta obra, O fim
da misria s um comeo.

A LINHA DE EXTREMA POBREZA E O CADASTRO

NICO NO PLANO BRASIL SEM MISRIA
Mais do que mensurar a extrema pobreza, o Plano Brasil sem Misria tinha a
misso de super-la. E o Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal
a nica fonte de informaes que, alm de quantificar e localizar os brasileiros
mais pobres, permite ao poder pblico agir para diminuir sua pobreza, nas vrias
dimenses em que ela se manifesta.

43 Ver o primeiro captulo do Relatrio, sobre o Objetivo 1, que o de erradicar a extrema pobreza e a fome.
44 Informao disponvel no PovCalNet, no endereo http://iresearch.worldbank.org/PovcalNet/index.htm (acesso
em 30/09/14). As taxas de extrema pobreza divulgadas para o Brasil nesse stio foram corrigidas recentemente,
porque o Banco Mundial vinha usando a renda familiar per capita no clculo, quando o correto o uso da renda
domiciliar per capita, como feito para outros pases. Alertado pelo MDS, o Banco reviu as informaes.

87

O BRASIL SEM MISRIA

O Cadastro nico prov informaes completas sobre cada uma das famlias
registradas, atualizadas no mximo a cada dois anos, permitindo saber quem so,
onde moram, o perfil educacional de cada um dos seus membros, seu perfil de
trabalho e renda, as principais despesas, as caractersticas da construo dos
domiclios, se h acesso a servios como os de eletricidade, saneamento e coleta de
lixo, se a famlia faz parte de grupos tradicionais ou especficos, se h situaes de
trabalho infantil, entre outras informaes.
Os dados so coletados e atualizados pela rede do Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS) nos municpios, a mesma que realiza o trabalho socioassistencial
junto s famlias. Isso faz do Cadastro nico um instrumento que possibilita
o acompanhamento das famlias extremamente pobres de maneira prxima,
individualizada e a qualquer tempo. Da o uso constante de suas informaes no
Plano Brasil sem Misria.
Em 2011, ano de criao do Plano, uma nova verso do sistema do Cadastro
nico, a Verso 7, foi colocada em funcionamento, de maneira escalonada, nos
municpios brasileiros. poca do lanamento do Brasil sem Misria, o processo
de migrao para o novo sistema ainda estava em andamento, o que explica o fato
de no se haver dado mais destaque s informaes do Cadastro naquele momento,
em que nem todos os municpios operavam na mesma verso do sistema. A partir
do final de 2011, a maior parte dos municpios brasileiros passou a operar o Cadastro
nico na nova verso, aprimorada e completamente online45.
O pblico considerado como prioritrio para o Brasil sem Misria no Cadastro
nico foram os integrantes de famlias extremamente pobres.

45 Mais informaes neste volume, nos artigos O papel do Cadastro nico no Plano Brasil sem Misria e O
Programa Bolsa Famlia e a luta para superao da extrema pobreza no Brasil.

88

PARTE I

Censo, PNAD e Cadastro nico

O Censo Demogrfico 2010, como mostrado acima, foi usado no Brasil sem
Misria para fins de diagnstico da situao dos extremamente pobres e para o
desenho de aes do Plano. A PNAD, por sua vez, vem sendo usada como uma
das medidas de acompanhamento da evoluo da taxa de extrema pobreza, ao lado
de indicadores multidimensionais. E o Cadastro nico foi usado em atividades de
monitoramento e gesto, incluindo a seleo de pblico de vrias aes. So trs
fontes distintas, destinadas a usos diferentes e baseadas em metodologias prprias
para o levantamento de informaes. natural, pois, que haja diferenas entre
os nmeros de extremamente pobres apontados por cada uma delas.
No que diz respeito ao Censo e PNAD, as diferenas podem ter relao
com o desenho amostral, com o questionrio (a captao de informaes
sobre rendimento mais detalhada na PNAD), com a experincia dos
entrevistadores, com o tratamento dos domiclios sem declarao, com
a questo mencionada anteriormente na seo Nota sobre pesquisas
amostrais, entre outros fatores. De todo modo, preciso ter em conta que
os dados obtidos por ambos os levantamentos domiciliares (Censo e PNAD)
apontam para o que pode ser chamado de pobreza transversal, isto , a
pobreza em um ponto determinado do tempo46, como uma fotografia tirada
no ms de referncia do levantamento domiciliar.
J o Cadastro nico um registro administrativo voltado especificamente s
famlias mais pobres do pas, cuja renda, dadas as caractersticas do pblico,
tende a ser muito voltil47, principalmente em virtude de sua insero usualmente

46 Sobre pobreza transversal e longitudinal, ver Soares (2009b), p. 14.

47 Idem, para discusso quanto volatilidade de renda dos mais pobres, p. 11.

89

O BRASIL SEM MISRIA

sazonal, instvel ou informal no mundo do trabalho. Por ter a peculiaridade de

captar predominantemente o ponto mais baixo da renda da populao pobre em
um perodo de dois anos48, o Cadastro aponta o que se pode chamar de pobreza
longitudinal, ou seja, o contingente daqueles que esto ou estaro na pobreza
em um determinado intervalo de tempo. A analogia mais adequada, neste caso,
no seria com uma fotografia, mas com um filme. Assim, o Cadastro registra
no s quem era pobre em um dado momento (foto), mas quem foi pobre em um
determinado perodo (filme). Da termos maior nmero de extremamente pobres
no Cadastro nico do que na PNAD e no Censo.

A SELEO DE PBLICO PARA AS

AES DO PLANO BRASIL SEM MISRIA
A reconhecida volatilidade da renda dos mais pobres49 mencionada
acima um dos motivos para que, embora se tenha definido uma linha de
extrema pobreza, ela no delimite todos os beneficirios do Plano Brasil sem
Misria, mas seu pblico prioritrio. Se a instabilidade da renda faz as famlias
transitarem entre as situaes de extrema pobreza e pobreza (ou baixa renda),
excluir uma famlia pobre de uma ao hoje pode significar ter uma famlia
extremamente pobre sem cobertura amanh.

48 As famlias tendem a procurar a rede socioassistencial para fazer sua inscrio no Cadastro nico quando esto
em sua pior situao aps uma demisso, por exemplo.
49 Sobre volatilidade de renda dos mais pobres, ver Soares (2009b), p. 11.

90

PARTE I

Alm, disso, se a linha absoluta do Plano tomada como indicativo

de uma srie de privaes e estabelece um limite abaixo do qual nenhum
brasileiro deveria estar em termos de renda, isso no significa que quem est
acima desse limite monetrio no sofra tambm privaes de outras ordens
que, somadas, podem configurar situao de extrema pobreza de um ponto
de vista multidimensional da a importncia do olhar multidimensional do
Plano e da medio de seus resultados tambm ocorrer nessa perspectiva.
Desse modo, a linha uma referncia, que no exclui de muitas das aes do
Brasil sem Misria quem est acima dela. Caso contrrio, o carter arbitrrio que
inerente s linhas de pobreza seria exacerbado, permitindo, por exemplo, que uma
diferena de R$ 1 em termos de renda per capita deixasse uma famlia de fora de uma
ao com potencial para melhorar muito sua vida, o que no razovel.
No Plano Brasil sem Misria, h aes destinadas aos extremamente pobres,
outras aos pobres e outras ainda a todos aqueles que esto vulnerveis situao
de pobreza50 devido a algum tipo de privao a que esto submetidos em geral
explicitada ao poder pblico pelos dados disponveis no Cadastro nico ou pelo
cruzamento dos dados do Cadastro com os de outros registros administrativos, como
se mostrar em vrios dos artigos deste livro.
Nas palavras de Snia Rocha,
Embora pobreza no se limite insuficincia de renda, o uso de linhas
de pobreza em pases de economia monetizada e de nvel de renda
mdia como o Brasil faz sentido para estabelecer um crivo bsico entre
pobres e no-pobres, que podero ser classificados posteriormente em
relao a outras caractersticas.51

50 Lembrando que, conforme explicado na seo sobre o diagnstico inicial feito com base no Censo 2010, o Plano
Brasil sem Misria dedica ateno especial a grupos com maior incidncia de extrema pobreza ou em posio
de maior vulnerabilidade social, como crianas, adolescentes, negros, mulheres, populao em situao de rua,
catadores de material reciclvel, indgenas e povos e comunidades tradicionais.
51 ROCHA, 2010, p. 2.

91

O BRASIL SEM MISRIA

justamente esse processo que o Brasil sem Misria adota em boa parte de
suas iniciativas a partir da conjugao do uso das linhas (de extrema pobreza e de
pobreza) e do Cadastro nico (que aponta a renda e muitas outras dimenses de
privaes) , para ento agir multidimensionalmente, com base nas caractersticas
verificadas no pblico a ser atendido.
Ao longo deste livro, o leitor ver que os recursos de Fomento a Atividades
Produtivas Rurais foram destinados a agricultores familiares extremamente pobres
do semirido e os benefcios do Programa Bolsa Verde foram reservados ao pblico
extremamente pobre que habita reas a serem preservadas em razo de seus ativos
ambientais. J o Bolsa Famlia e o adicional aos municpios por crianas pobres
matriculadas em creches esto vinculados situao de pobreza, no segundo caso com
foco no pblico infantil. E o Pronatec Brasil sem Misria destina-se prioritariamente
ao pblico jovem e adulto com perfil de baixa renda do Cadastro nico que quer
entrar ou melhorar sua insero no mundo do trabalho. Em suma, estamos falando de
faixas de renda diferentes, tipos de pblico diferentes, mas todos com algum grau de
vulnerabilidade situao de pobreza mais severa, a ser evitada a todo custo.
Nesse sentido, o Brasil sem Misria vem se mostrando bem mais sofisticado
e abrangente que iniciativas de mesma natureza empreendidas por outros pases,
justamente por no ter se limitado s pessoas que vivenciam as formas mais severas
da pobreza, embora elas fossem o pblico prioritrio.
O uso das informaes do Cadastro nico e de cruzamentos do Cadastro com
outros registros administrativos para fazer a seleo de pblico de vrias aes do
Plano Brasil sem Misria permitiu oferecer uma abordagem aprimorada, que leva
em conta uma srie de privaes para alm da renda. Assim, mesmo usando uma
linha de extrema pobreza unidimensional (monetria), foi possvel desenhar uma
estratgia multidimensional, e atuar dessa forma52.

52 Como ser mostrado nos artigos O eixo garantia de renda do Plano Brasil sem Misria, O eixo de acesso a
servios e a Ao Brasil Carinhoso do Plano Brasil sem Misria, A estratgia de incluso produtiva urbana
no Plano Brasil sem Misria e A incluso produtiva rural do Brasil sem Misria: estratgias e primeiros
resultados e tambm na segunda parte deste livro.

92

PARTE I

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n 8.742, de 7 de dezembro
de 1993. Dispe sobre a organizao da Assistncia Social e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8742.htm>. Acesso em:
10 out. 2014.
_____. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Decreto n 7.492, de 2 de
junho de 2011. Institui o Plano Brasil Sem Misria. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Decreto/D7492.htm>. Acesso em:
10 out. 2014.
_____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Anlise do
filtro de restries aplicado aos sem remunerao nos dados preliminares do Universo do
Censo Demogrfico 2010. Braslia, 2012. (Estudo tcnico n 16).
_____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Questes
metodolgicas acerca do dimensionamento da extrema pobreza no Brasil nos anos 2000.
Estudo tcnico n 8. Braslia, 2014. (Estudo tcnico n 8).
EXPERT GROUP ON POVERTY STATISTICS. Compendium on best
practices in poverty measurement. Rio de Janeiro: Rio Group, 2006.
FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED
NATIONS. The State of Food Insecurity in the World. Strengthening the enabling
environment for food security and nutrition. Roma: FAO, 2014.
IBARRA, A. Relatrio analtico dos dados preliminares do Censo Demogrfico
2010 com recorte de condies de vida e de renda por municpio. Produto 2 de consultoria
realizada no mbito do Projeto BRA/04/046 do PNUD. Braslia: MDS, 2012a.
_____. Relatrio comparativo de linhas de extrema pobreza nas Pesquisas de
Oramentos Familiares de 2003/2003 e 2008/2009 do IBGE, considerando as diferenas
regionais e de situao do domiclio no Brasil, com vistas a subsidiar o MDS no monitoramento
das aes relacionadas erradicao da extrema pobreza. Produto 1 de consultoria realizada
no mbito do Projeto BRA/04/046 do PNUD. Braslia: MDS, 2012b.

93

O BRASIL SEM MISRIA

_____. Relatrio de qualificao das informaes do Cadastro nico e Programa

Bolsa Famlia com exerccio de simulao de renda e distintos perfis de benefcios. Produto
5 de consultoria realizada no mbito do Projeto BRA/04/046 do PNUD. Braslia:
MDS, 2012c.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA) Brasil.
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. Relatrio Nacional de Acompanhamento.
Braslia, 2014.
NAES UNIDAS. World Summit for Social Development. Programme of
Action of the World Summit for Social Development.Copenhague, 1995.
OSORIO, R.; SOARES, S.; SOUZA, P. Erradicar a extrema pobreza: um
objetivo ao alcance do Brasil. Braslia: IPEA, 2011. (Texto para discusso n 1619).
ROCHA, S. Pobreza no Brasil. A evoluo de longo prazo (1970-2011).
Estudos e Pesquisas, Rio de Janeiro: INAE, n. 492, 2013.
_____. Pobreza no Brasil. Crescimento, renda e pobreza. Como ficam os
pobres?. Estudos e Pesquisas, Rio de Janeiro: INAE , n. 349, 2010.
SOARES, S. Metodologias para estabelecer a linha de pobreza: objetivas,
subjetivas, relativas, multidimensionais. . Braslia: IPEA, 2009a. (Texto para
discusso n 1381).

_____. Volatilidade de renda e cobertura do Programa Bolsa Famlia.

Braslia: IPEA, 2009b. (Texto para discusso n 1459).

94

PARTE I

95

PARTE I

O PAPEL DO CADASTRO NICO

NO PLANO BRASIL SEM MISRIA
Aline Diniz Amaral

POR QUE UM CADASTRO NICO

PARA PROGRAMAS SOCIAIS?
Ao adotar a estratgia de reunir e articular os programas federais voltados
populao mais vulnervel, o Plano Brasil sem Misria assumiu o pressuposto
de que, ao concentrar as diferentes aes sociais do governo, a sinergia positiva
assegurada por meio do uso eficiente dos recursos no atendimento aos mais pobres, o
que aumenta as chances de se alcanar maior impacto a um custo mais baixo.
O potencial de um bom instrumento de identificao de beneficirios, quando
utilizado para alm de programas de transferncia de renda, envolvendo tambm
programas voltados sade, qualificao profissional, habitao e a outros servios
pblicos, destacado por Groshi et al.1. O uso por vrios programas, servios e outras

1 GROSHI et al, 2004.

97

O BRASIL SEM MISRIA

aes teria a vantagem de ampliar o alcance de beneficirios com um oramento

dado (maximizando o impacto) ou majorar o impacto esperado com um oramento
menor (minimizando custos). Vantagem esta associada canalizao de recursos
para um grupo especfico, tipicamente pobre, ou para um subconjunto de pobres,
como o caso do Brasil sem Misria.
Ainda segundo Groshi et al.2, a eficcia na identificao e seleo de
beneficirios est diretamente relacionada qualificao dos recursos humanos
envolvidos, existncia de regras e parmetros operacionais compartilhados, clareza
na definio dos papis institucionais, adequao dos sistemas de informao, e
presena de procedimentos de monitoramento e avaliao.
Devem ser levados em conta, contudo, os custos associados a essa estratgia,
que incluem custos administrativos derivados da operacionalizao da poltica social;
custos de transao e custos sociais que incidem sobre os potenciais beneficirios;
custos de incentivo, que podem afetar o benefcio sociedade como um todo; e
custos polticos, que tm a ver com o apoio da sociedade poltica, face ao impacto
oramentrio que tal poltica representa.
A utilizao de um mesmo instrumento por vrios programas governamentais
tende a reduzir os custos administrativos em termos relativos. Mas tambm pode
reduzir os custos de transao privados, uma vez que o cidado no precisa ir de balco
a balco se inscrever para os diferentes programas a que tem direito. A associao
entre programas gera custos de incentivo positivos quando, para usar o exemplo mais
comum, o recebimento do benefcio financeiro do Bolsa Famlia est condicionado
frequncia escolar de crianas e adolescentes e ao acompanhamento de sade. No
caso de custos polticos, h que se destacar as opinies sobre o impacto oramentrio,
especialmente ao se restringir uma poltica pblica a um subgrupo. O grande desafio
de alcanar os mais pobres dos mais pobres quase sempre dispendioso.

2 Idem.

98

PARTE I

Todos esses aspectos considerados, sabe-se que a importncia do Cadastro

nico para Programas Sociais do Governo Federal para o sucesso do Bolsa Famlia
indubitvel. Como ele veio a se tornar a principal ferramenta de gesto do Brasil
sem Misria o que se pretende abordar a seguir.

O BRASIL SEM MISRIA E A PERSPECTIVA

MULTIDIMENSIONAL DA POBREZA
O Plano Brasil sem Misria foi criado em junho de 2011 com o objetivo de
superar a extrema pobreza no Brasil. Segundo Dedecca3, para saber quais so os bens
fundamentais a serem supridos a fim de afirmar que foi superada a situao de pobreza
em massa da populao, pode-se partir de uma definio poltica. Nos termos da
Constituio Federal de 1988, a sociedade, por meio do Estado, deve assegurar o
acesso adequado educao, sade, alimentao, ao trabalho, moradia, enfim,
a todo um conjunto de bens e servios pblicos.
A identificao de cidados em extrema pobreza a partir das condies de
acesso a esses servios pode se revelar demasiadamente complexa, incorrendo
em significativos custos administrativos e polticos. Embora a pobreza seja
indubitavelmente um fenmeno multidimensional, operacionalmente a
representao escalar se faz indispensvel. A construo de complexos ndices
multidimensionais incorre em juzos de valor que demandam consensos nem
sempre fceis de alcanar, alm de comprometerem a transparncia dos critrios de
elegibilidade, to cara em um pas de democratizao recente como o Brasil.
Uma alternativa, historicamente dominante, tem sido tratar a pobreza apenas
como insuficincia de renda.Em sociedades altamente monetizadas como a brasileira,

3 DEDECCA, 2014.

99

O BRASIL SEM MISRIA

as famlias em geral acessam os bens e servios que determinam o seu bem-estar por
meio de mercados. Para isso, preciso que tenham recursos monetrios, de onde decorre
que a insuficincia de renda acaba sendo um dos principais determinantes da carncia
das famlias. Ademais, essa uma referncia que favorece o controle social, por sua
simplicidade e transparncia. Todos esses fatores tornam sobremaneira plausvel e
justificvel a adoo, pelo Plano Brasil sem Misria, do mesmo critrio de elegibilidade
ao benefcio bsico do Programa Bolsa Famlia, de R$ 77 mensais per capita (em valores
atuais) como referncia para identificar o pblico em extrema pobreza4.
O Plano voltou-se ao pblico extremamente pobre em carter prioritrio, mas
no se eximiu de alcanar as famlias de baixa renda acima desse patamar monetrio.
O agrupamento das aes em trs eixos, compreendendo aes de acesso a servios
e de incluso produtiva, alm da transferncia de renda, confere um enfoque
multidimensional ao Brasil sem Misria.
A utilizao do Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal
como ferramenta de gesto apresentou-se como escolha natural. Alm de estar sob a
coordenao do prprio Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), que coordena o Plano Brasil sem Misria, a ampla gama de informaes
referentes a milhes de pessoas de baixa renda qualificam-no como importante
instrumento para as aes compreendidas no Plano.
Trata-se de um registro administrativo que traz informaes detalhadas e
atualizadas sobre as famlias de baixa renda em todo o pas. So 24,1 milhes de
famlias, das quais 87,3% tm renda abaixo de meio salrio mnimo per capita. Ele
permite que o poder pblico conhea cada uma das 74,3 milhes de pessoas5 que
compem essas famlias, seus nomes, onde moram, quais as caractersticas dos seus

4 Este assunto desenvolvido com maior propriedade no texto A linha de extrema pobreza, seus usos e o pblicoalvo do Plano Brasil sem Misria.
5 Famlias com cadastros atualizados nos ltimos 48 meses. Posio de 19 de julho de 2014.

100

PARTE I

domiclios, suas idades, escolaridades e informaes sobre trabalho e renda, entre

outras. O formulrio de cadastramento rene cerca de 100 variveis que servem para
identificar, com relativa acuidade, as carncias s quais cada famlia est sujeita,
permitindo ao poder pblico identificar os programas mais adequados para uma
abordagem multidimensional da pobreza de cada famlia.
Por meio do Cadastro nico, essas pessoas deixam de ser invisveis aos olhos
do poder pblico e podem, a partir de ento, acessar vrios programas e aes sociais.
O slogan do Cadastro, conhecer para incluir evidencia a sua importncia para o
planejamento das polticas pblicas que o utilizam.
Para assegurar a fidedignidade das informaes, elas so coletadas por meio
de entrevistas, durante as quais preenchido um formulrio padronizado. Esse
procedimento de cadastramento feito pela administrao municipal, devido
maior proximidade do poder local com as famlias. Os dados so transmitidos
base nacional do Cadastro, operado pela Caixa Econmica Federal. As informaes
compreendem aquelas referentes famlia, s condies de moradia e tambm aquelas
sobre cada pessoa individualmente. Assim, possvel identificar as caractersticas do
domiclio (como nmero de cmodos, tipo de parede, de piso), se h calamento
na rua, as condies de acesso a servios pblicos (gua, saneamento, eletricidade),
a composio familiar (nmero de componentes, idades, relaes de parentesco),
as despesas mensais e se a pessoa faz parte de grupos tradicionais e especficos. Em
relao a cada um dos moradores do domiclio, as informaes compreendem nome,
data de nascimento, documentao, escolaridade, vinculao com o mercado de
trabalho, rendimentos e existncia de alguma deficincia.
A identificao de grupos populacionais tradicionais e especficos um
avano rumo equidade, pelo respeito s caractersticas que os particularizam. De
acordo com o Centro Regional de Informaes das Naes Unidas (Unric), os povos
indgenas representam um tero das pessoas mais pobres do mundo e sofrem com

101

O BRASIL SEM MISRIA

condies alarmantes em todos os pases6. Lamentavelmente, no Brasil no muito

diferente. Tambm entre os quilombolas constatam-se elevados ndices de pobreza,
analfabetismo e desnutrio. No raro, os povos tradicionais e especficos so os mais
vulnerveis e requerem maior ateno s suas especificidades.

A IMPORTNCIA DA INTERSETORIALIDADE PARA O

ENFOQUE MULTIDIMENSIONAL DA POBREZA
Um aspecto muito positivo na construo do Plano foi o entendimento de
que a superao da pobreza exige diversas etapas em termos de polticas pblicas para
alm do enfrentamento da situao de extrema pobreza a partir da renda. Mesmo que
com o ciclo de aperfeioamentos no Programa Bolsa Famlia o Brasil sem Misria
tenha alcanado seu objetivo do ponto de vista monetrio, no houve arrefecimento
na execuo do Plano. Como lembra Dedecca:
Superar a pobreza implica romper o estado de desigualdade econmica
prevalecente, garantindo os bens e servios pblicos fundamentais
vida da populao, especialmente a de baixa renda. Esta populao
tem sua situao de bem-estar social dependente da poltica pblica,
pois no possui patrimnio mnimo que possa equacionar suas
demandas via mercado7.
Sposati vai alm:
Alm disso, preciso ter em mente a existncia de necessidades
sociais diferenciadas. O formato padronizado das atenes, em geral,

6 Comunicado disponvel em: http://www.unric.org/pt/paises-menos-avancados/28009-os-povos-indigenassao-um-terco-dos-mais-pobres-do-mundo-e-sofrem-com-condicoes-alarmantes-em-todos-os-paises. ltima

visualizao em 05 de novembro de 2014.
7 DEDECCA, 2014, p. 25.

102

PARTE I

adotado para cumprir com a exigncia da isonomia do direito.

Todavia, as necessidades apresentadas por esses demandantes, a
partir da situao de destituio, bastante variada, como variada
tambm a expectativa dos agentes operacionais das polticas quanto
presena, a priori, de determinados requisitos da populao, para que
o desempenho de um servio possa ser realizado8.

A questo social histrica e complexa por natureza, e condensa

importantes lutas sociais no enfrentamento das desigualdades e na afirmao
do cidado como sujeito de direitos. A Constituio Federal de 1988 foi um
importante avano nesse sentido, constituindo-se como promessa de afirmao
e extenso dos direitos sociais em nosso pas, do que exemplo a garantia do
direito educao e sade a todos os brasileiros com igualdade de condies.
Contudo, a universalidade apregoada pela Constituio revelou-se
incompleta, uma vez que essas polticas fundam-se em aspectos genricos,
sem levar em conta as caractersticas das condies reais de vida da populao
que vive sob contextos de maior desigualdade e sob situao de misria9. O
tamanho da desigualdade faz com que a questo da universalidade tenha de ser
potencializada, de modo a incluir respostas diversas em nome da equidade e da
ateno aos diferentes. A universalidade representa, assim, a busca de respostas
de acordo com o que est posto na realidade da vida do cidado usurio10.

8 SPOSATI, 2014, p. 11.

9 SPOSATI, ALDAZA (2014), citando Tiago Falco, Secretrio Extraordinrio para Superao da Extrema
Pobreza.
10 SPOSATI, 2014.

103

O BRASIL SEM MISRIA

Como afirmado por Costa e Falco11, um importante passo rumo

universalizao se d por meio da intersetorialidade das polticas. preciso
encontrar aproximaes entre as polticas sociais, extrapolando o contedo
especfico de cada uma delas e alcanando a compreenso e a operao de
uma complementaridade em rede12 que o que se fez em vrias aes do
Plano Brasil sem Misria.
De fato, h toda uma cadeia de problemas socioeconmicos que exige
mobilizao e articulao das polticas sociais. O impacto do Bolsa Famlia
na reduo da mortalidade e da desnutrio infantil um indcio de que
as condicionalidades de sade tm surtido efeito, assim como a diminuio
da defasagem escolar, por conta das condicionalidades de educao13. O
Programa Mulheres Mil, que busca a elevao de escolaridade e formao
profissional de brasileiras em situao de vulnerabilidade social14, tem maiores
chances de sucesso com a ampliao do acesso de crianas carentes a creches.
Para estimular a pequena produo rural, fundamental ter gua, que pode
ser garantida pelas cisternas do Programa gua para Todos. O Programa de
Assistncia Tcnica e Extenso Rural tem maiores chances de sucesso se
houver aes de Fomento s Atividades Rurais associadas.
O Cadastro nico tinha como orientao promover a integrao
das polticas sociais desde o seu surgimento. Entretanto, a sua criao, pelo

11 No artigo A coordenao intersetorial no Plano Brasil sem Misria, neste livro.

12 SPOSATI, 2014. Ver tambm artigo Aprendizados recentes no enfrentamento da desigualdade, neste livro.
13 Sobre os impactos das condicionalidades, ver artigo O eixo de acesso a servios e a Ao Brasil Carinhoso do
Plano Brasil sem Misria, neste livro.
14 Mais informaes no artigo A estratgia de incluso produtiva urbana no Plano Brasil sem Misria, neste
livro.

104

PARTE I

Decreto n 3.877 de 2001, ocorreu no afogadilho, concomitantemente ao

lanamento do Bolsa Alimentao e do Bolsa Escola, tambm em 2001,
e do Vale Gs, no incio do ano seguinte. Em 2002, havia sete programas
desse tipo em funcionamento15, administrados por diferentes ministrios
e que utilizavam instrumentos separados para identificao e seleo de
beneficirios. Havia problemas como a fragmentao institucional; a
pulverizao de recursos; a multiplicidade de bases de dados para a seleo
dos beneficirios; a sobreposio de beneficirios; a debilidade de conexo
dos programas com o sistema de proteo social no contributiva. Na prtica,
cada setor possua o prprio programa de transferncia de renda para atender
a uma pequena parcela da populao16.
No havia espao para a sinergia entre as aes, a ausncia de integrao
redundava em desperdcio de recursos na administrao desses programas. Era
premente criar um mecanismo que reunisse as informaes dessas famlias,
otimizando os recursos pblicos e a gesto das polticas pblicas envolvidas.
O intuito era, por meio do Cadastro nico, coibir a multiplicidade de
registros, aumentar a confiabilidade dos dados e, ao mesmo tempo, promover
um atendimento mais efetivo das famlias.
Os objetivos no foram alcanados de imediato pois, uma vez que os
benefcios sociais continuavam sendo pagos por diferentes fontes, cada rgo
permaneceu usando seu prprio banco de dados. Ainda era preciso definir os
parmetros da gesto do Cadastro nico, o seu pblico-alvo, as regras e os
procedimentos de coleta, a atualizao e a manuteno de seus dados. Como o

15 O Bolsa Escola, o Bolsa Alimentao, o de Erradicao do Trabalho Infantil, o Bolsa Renda, o Agente Jovem
de Desenvolvimento Local e Humano, o Bolsa Qualificao e o Auxlio Gs.
16 BRASIL, 2011. Balano de Governo 2003/2010. Cidadania e Incluso Social. Vol. 1.

105

O BRASIL SEM MISRIA

Decreto apenas criava o formulrio e remetia aos rgos federais gestores dos
programas a responsabilidade pela articulao, pela abordagem e pelo apoio
tcnico junto aos municpios, as outras questes acabaram negligenciadas.
A ruptura com o modelo fragmentado nas polticas sociais, especificamente
na rea de transferncia condicionada de renda, s comea a partir de 2003, com a
criao do Programa Bolsa Famlia. Segundo Cunha17, houve mudana de concepo
no que diz respeito ao atendimento de toda a famlia e no de seus membros
isoladamente, superao de divergncias quanto a critrios de elegibilidade,
eliminao de sobreposio de pblico-alvo, ampliao de cobertura e de recursos
financeiros alocados, dentre outras. Como Campello18 salienta, pela primeira vez
uma poltica pblica nacional voltada ao enfrentamento da pobreza foi desenhada
visando garantir o acesso de todas as famlias pobres no apenas a uma renda
complementar, mas a direitos sociais. Foi um processo gradativo, mas contnuo.
Por meio das condicionalidades de educao e sade do Bolsa Famlia, buscase maior completude nas respostas populao de menor renda e mais necessitada
do alcance dos servios pblicos. Para alm de promover o acesso a esses servios,
as condicionalidades evoluram como forma de identificar as vulnerabilidades das
famlias, fortalecendo, ainda, a assistncia social. A criao do Programa Bolsa
Famlia transcende, portanto, a unificao dos programas de transferncia de renda
federais Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs e Carto Alimentao19 e
d incio a uma estratgia cooperada e coordenada para o combate pobreza, com
promoo da incluso social, e apoio s famlias em situao de vulnerabilidade
registradas no Cadastro nico, que ganha mais fora quanto mais o Bolsa Famlia se
expande e se consolida.

17 CUNHA, 2008.
18 CAMPELLO, 2013.
19 Este ltimo criado em junho de 2003.

106

PARTE I

O PROCESSO DE QUALIFICAO DA
BASE DE DADOS E DA ESTRUTURA
DE GESTO DO CADASTRO NICO20
A unificao das bases de dados dos programas de transferncia de renda, que
teve incio com a criao do Bolsa Famlia, impulsionou o uso e o desenvolvimento
de melhorias no Cadastro nico. Dentre os quatro programas (Auxlio Gs, Bolsa
Escola, Bolsa Alimentao e Carto Alimentao) que foram unificados, o Auxlio
Gs e o Carto Alimentao eram os nicos que j utilizavam o Cadastro nico. O
Bolsa Escola, maior Programa de transferncia de renda condicionada do governo
federal entre 2002 e 2003, tinha um cadastro prprio que, alm de ter limitaes
sistmicas, somente permitia o registro de informaes de parte da famlia via
de regra, da me e de trs filhos de 7 a 15 anos e tinha quantidade de campos
bastante reduzida. Com a criao do Bolsa Famlia, os registros do Cadastro Bolsa
Escola (Cadbes) foram incorporados fisicamente ao Cadastro nico, com marcao
especfica para que as informaes pudessem ser complementadas, o que era essencial
no s para qualificar a base de dados e permitir a visibilidade de todo o arranjo
familiar, como tambm para possibilitar a migrao dessas famlias para o Bolsa
Famlia, em conformidade com a legislao vigente.
Em 2004 as fragilidades e inconsistncias nas informaes cadastrais herdadas
do CadBes levaram a intensas discusses no MDS sobre a necessidade de atualizao
e qualificao das informaes constantes na base do Cadastro nico.
Embora a criao formal do Cadastro nico tenha sido anterior do Bolsa
Famlia, j com a pretenso de se firmar como registro administrativo para a definio

20 Tpico desenvolvido com base no material apresentado por ocasio do 12 Concurso Inovao na Gesto
Pblica, organizado pela Escola Nacional de Administrao Pblica em 2007, quando esta foi uma das
iniciativas premiadas.

107

O BRASIL SEM MISRIA

do pblico elegvel aos programas sociais, a sua vinculao a um programa forte foi
fundamental para assegurar a qualidade dos seus registros, ao estimular a constante
atualizao e validao das informaes. Desde ento, especialmente a partir de
2005, o Cadastro foi objeto de um contnuo esforo de aperfeioamento, tanto do
ponto de vista operacional quanto de gesto.
No incio de 2005, pela primeira vez uma cpia da base de dados do
Cadastro foi internalizada pelo MDS, o que era fundamental para que se pudesse
realizar uma avaliao mais apurada da qualidade dos dados registrados. At ento,
ela estava sob a responsabilidade exclusiva da Caixa Econmica Federal, que
o agente operador. A falta de acesso base representava obstculo concreto ao
exerccio da gesto do Cadastro, impedindo a avaliao dos dados e a construo
de estratgias especficas para sua melhoria.
Tal situao contribua para a fragilidade do arranjo institucional do MDS,
agravada pela ausncia de formalizao da participao dos demais entes federados.
A autonomia municipal, que caracteriza a estrutura federativa brasileira, torna
imprescindvel a existncia de instrumento formal, mediante o qual os municpios
voluntariamente se comprometem ao exerccio de gesto do Cadastro nico.
Segundo Fonseca e Viana21, o lanamento do Bolsa Famlia chegou a ser adiado
a pedido do Presidente da Repblica para que as negociaes relacionadas com a
participao de outros nveis de governo pudessem ser encaminhadas. Contudo, a
primeira iniciativa neste sentido deu-se mediante a negociao caso a caso, sem
modelo padronizado, o que se comprovou invivel em funo dos custos embutidos
na exaustiva negociao com cada um dos milhares de entes federados.
A partir de testes de consistncia avaliou-se que, a despeito das fragilidades e
inconsistncias encontradas em grande parte das informaes, no seria necessrio

21 FONSECA e VIANA, 2006, citados por LICIO, E. C.; MESQUITA, C. S.; CURRALERO, C. R. B.,
2011.

108

PARTE I

descart-las. Uma ao direcionada de atualizao cadastral pelos municpios

possibilitaria, de forma mais efetiva, a melhoria da qualidade das informaes, sem
que fosse necessrio um processo de recadastramento. A realizao dessa avaliao
do Cadastro possibilitou o mapeamento do perfil de problemas encontrados na base
nacional, proporcionando melhor desenho das estratgias a serem adotadas.
Identificou-se que uma das principais fontes dos problemas existentes estava
relacionada baixa qualidade do sistema de entrada e de manuteno de dados
utilizado pelos municpios para a incluso e a manuteno das informaes das
famlias no Cadastro nico. O desenho desse aplicativo, alm de tecnologicamente
defasado, no incorporava a funcionalidade de checagem das informaes
inconsistentes antes da incluso na base de dados local. Tampouco permitia que
as alteraes cadastrais repercutissem na gesto do benefcio do Bolsa Famlia. Os
critrios de elegibilidade e as demais caractersticas determinantes do valor do
benefcio da famlia eram considerados apenas no momento da seleo.
A inexistncia de regras e de procedimentos claros a serem seguidos com
relao coleta e validao das informaes comprometia a continuidade das
aes cadastrais pelos municpios e, por consequncia, a atualizao dos dados
e o grau de focalizao do Bolsa Famlia. Alm disso, a precariedade de recursos
(pessoas, equipamentos, conectividade) era outro empecilho implementao do
cadastramento de forma contnua, uma vez que a complexidade do processo requer
equipes multidisciplinares.
Em 2005, teve incio um novo processo de adeso dos municpios ao
Bolsa Famlia e ao Cadastro nico, que consistia na assinatura de um termo
formal, e na indicao, pelo municpio, de um gestor municipal do programa e
de uma instncia de controle social. Os municpios signatrios comprometeramse, por meio do instrumento padronizado de adeso, ao exerccio da gesto do
Bolsa Famlia e do Cadastro nico em seu territrio, o que inclui, entre outras,
a responsabilidade de identificar as famlias pobres e extremamente pobres e
inscrev-las no Cadastro nico.

109

O BRASIL SEM MISRIA

Construda essa nova condio institucional, baseada na cooperao entre

o governo federal e os municpios, foi possvel ao MDS, por meio da Secretaria
Nacional de Renda de Cidadania (Senarc), desenhar e implementar um amplo
processo de atualizao cadastral.
O ministrio no dispunha, em 2005, de infraestrutura tecnolgica adequada
para realizar o processamento do porte demandado, o que o levou a utilizar instalaes
e apoio tecnolgico do Ministrio da Sade. Os resultados foram enviados aos
municpios para apoi-los na quantificao e na identificao das inconsistncias de
seus respectivos cadastros, orientando-os quanto atualizao cadastral.
Para fazer frente precariedade de recursos em alguns municpios, foi definido
tambm o apoio financeiro para a atualizao do Cadastro nico por meio de
transferncia fundo a fundo. A atualizao cadastral levada a cabo em 2005 e 2006
teve como contrapartida o repasse de R$ 6 por cada cadastro vlido transmitido
base nacional. Isso envolvia tanto o cadastramento de novas famlias quanto a
complementao de cadastros CadBes e a atualizao de cadastros desatualizados.
Os estados tambm foram envolvidos no esforo de atualizao cadastral,
comprometendo-se a realizar atividades relacionadas capacitao, ao apoio tcnico
e disponibilizao de infraestrutura logstica aos municpios, entre outras tarefas.
O sucesso de todo este processo inegvel. A partir da definio de critrios
considerados necessrios para garantir a confiabilidade do cadastro de cada famlia,
foi criado o conceito de cadastro vlido. O percentual de cadastros vlidos saltou
de 31,3% em maro de 2005 para 92% em outubro de 2006. Cerca de 1,5 milho de
beneficirios do Bolsa Famlia foram excludos do Programa aps a qualificao do
Cadastro nico por no atenderem s condies de elegibilidade, o que permitiu

110

PARTE I

uma economia de R$ 700 milhes22. A poltica social ganhou expresso nacional,

incorporando-se rotina da gesto municipal, promovendo a aproximao do
poder pblico com a populao mais vulnervel e aproximando governo federal e
governos locais, sem ferir a autonomia dos entes federativos.

A CONSOLIDAO DO CADASTRO
NICO PARA ALM DO BOLSA FAMLIA
Diante da nova realidade na gesto e na operao do Cadastro nico, impsse um aperfeioamento jurdico-institucional: o Decreto n 6.135, de 26 de junho de
2007, ao revogar o Decreto n 3.877, de 2001, definiu conceitos centrais, objetivos,
processos e responsabilidades dos partcipes da gesto compartilhada do Cadastro
(entre MDS, municpios, estados e Caixa Econmica Federal).
Ao se propor a utilizao do Cadastro nico por diversos programas e seu
manuseio por gestores de todos os municpios brasileiros, a homogeneizao de
procedimentos, tanto na coleta quanto no gerenciamento da base de dados em nvel
local, tornou-se condio necessria para garantir a confiabilidade das informaes
em nvel nacional. Com os novos critrios e mecanismos definidos no Decreto
de 2007, estava formado o arcabouo de incentivos para a constante atualizao
dos registros e a manuteno da homogeneidade e da qualidade dos processos
alimentadores do banco de dados do Cadastro.
Paralelamente, a utilizao do Cadastro nico expandia-se para alm do
Bolsa Famlia. Ele passou a ser utilizado como fonte de dados para emisso da

22 Significativamente superior ao montante empregado em todo processo de qualificao do Cadastro nico, de R$

50 milhes. Uma parte deste valor, R$ 1,3 milho, foi empregada na instalao da infraestrutura tecnolgica e
na capacitao tcnica da rea de tecnologia da informao do MDS, com recursos do Tesouro Nacional e do
Banco Mundial.

111

O BRASIL SEM MISRIA

Carteira do Idoso, que assegura gratuidade ou descontos nas passagens interestaduais

para idosos que no tenham como comprovar renda abaixo de dois salrios mnimos
(Decreto n 5.934, de 2006); para iseno de taxas de inscrio em concursos
pblicos federais realizados pelo Poder Executivo Federal (Decreto n 6.593, de
2008); e para cruzamentos com a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) e
com concessionrias de energia, relativos Tarifa Social de Energia Eltrica esses
cruzamentos subsidiaram o debate prvio aprovao da Lei n 12.212, de 2010
(que condiciona o benefcio da tarifa reduzida inscrio no Cadastro nico ou ao
recebimento do Benefcio de Prestao Continuada).
Atualmente, mais de vinte programas do governo federal utilizam o Cadastro
nico para selecionar beneficirios, como o Bolsa Famlia, descontos da tarifa de
luz e telefone, carteira do idoso para gratuidade do transporte pblico, cisternas para
captao de gua da chuva e outras aes do Plano Brasil sem Misria.
O Bolsa Famlia, outrora alvo de crticas, muitas das quais resultantes dos
problemas decorrentes da seleo de beneficirios feita a partir de uma base de dados
desatualizada e com erros de excluso e de incluso23, passou a ser reconhecido
internacionalmente como exemplo de programa de transferncia de renda, por
efetivamente alcanar as famlias mais pobres. O Cadastro nico, reestruturado
com mecanismos indutores da atualizao e da fidedignidade de seus dados,
apontado por vrios pesquisadores24 como responsvel pelo sucesso da focalizao do
Programa, o que qualifica o Cadastro como instrumento para se alcanar os objetivos
traados pelo Plano Brasil sem Misria em sua estratgia voltada prioritariamente
populao em situao de extrema pobreza. Para o Banco Mundial, a Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2004 j apontava que

23 Por erro de excluso entende-se famlias com perfil no contempladas, e por erro de incluso, ao contrrio,
famlias sem perfil que so contempladas.
24 BARROS, CARVALHO e MENDONA, 2010; SOARES, RIBAS e SOARES, 2010.

112

PARTE I

o programa brasileiro figura em primeiro lugar em termos de

acuidade da focalizao, tanto entre os programas de transferncia
de renda bem reconhecidos (Chile, Mxico, Argentina), como entre
outros 44 programas de assistncia social da Amrica Latina. Esses
resultados tambm colocam o Programa Bolsa Famlia na sexta posio
entre 85 programas de transferncia em pases em desenvolvimento ao
redor do mundo.25
Em 2007 teve incio um processo de reviso do formulrio de coleta de dados,
com a colaborao do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e de ministrios potencialmente
usurios do Cadastro. O objetivo era aprimorar a caracterizao das famlias de
baixa renda, a acuidade das informaes coletadas e aumentar a comparabilidade
com as pesquisas domiciliares nacionais. O modelo final, que contou ainda com
a contribuio dos municpios, por meio da realizao de oficinas e de consulta
pblica, ensejou alteraes do sistema operacional, que transcenderam as
modificaes do novo formulrio e compreenderam tambm a criao de novas
funcionalidades no Cadastro.
Em verdade, houve uma srie de avanos do ponto de vista tecnolgico entre
2003 e 2010. Mas todas as verses do Sistema de Cadastramento do Cadastro nico
no perodo eram offline, isto , dependiam do funcionamento de aplicativos instalados
e atualizados nos computadores dos operadores municipais, nos quais eram feitos o
cadastramento e a transmisso de dados para a base nacional. Isso gerava diferenas
entre as bases locais e a base nacional. A atual verso do aplicativo, Verso 7, para
a qual os municpios migraram entre 2010 e 2011, online, conectada internet, o
que elimina eventuais discrepncias entre as bases locais e a nacional.

25 BANCO MUNDIAL 2007, p. 46 e 47.

113

O BRASIL SEM MISRIA

A implantao de tantas mudanas requereu um robusto processo de

capacitao dos recursos humanos encarregados do registro dos cidados em todos
os 5.570 municpios brasileiros. Para tanto, foi desenvolvido material instrucional
especfico, baseado na mesma metodologia utilizada pelo IBGE para a preparao de
seus agentes recenseadores, o que levou qualificao de quase 30 mil entrevistadores
municipais do Cadastro.
Esse processo de aperfeioamento institucional e de mecanismos do Cadastro
formulrio, sistema de tecnologia da informao, capacitao resultou em uma
rica base de dados, com informaes atualizadas das famlias brasileiras de baixa
renda. Mas, poca do lanamento do Plano Brasil sem Misria, estudos feitos com
base nos dados preliminares do Censo apontaram a existncia de 800 mil famlias
nesta situao e que, portanto, eram invisveis para o poder pblico e estariam
cerceadas do acesso aos programas sociais a partir do Cadastro.
Muitas das pessoas que ainda no faziam parte do Cadastro viviam em reas
isoladas, nos bolses de pobreza dos grandes centros urbanos, ou em outras reas nas
quais difcil o acesso aos programas e servios oferecidos pelo poder pblico. Tais
famlias dificilmente teriam as informaes e os meios para buscar os seus direitos.
Diante dessa constatao, e uma vez eleito o Cadastro nico como principal
instrumento de gesto do Brasil sem Misria, era premente buscar as famlias
ainda no cadastradas. Da a deciso de incluir no Plano a estratgia de Busca Ativa,
sob o elucidativo slogan o Estado indo aonde a pobreza est. Trata-se de uma
importante mudana de paradigma de gesto pblica.

114

PARTE I

A BUSCA ATIVA
Para Grosh et al.26, a maior causa dos erros de excluso est associada a
oramentos insuficientes nesta empreitada, seguida da falta de prioridade na
identificao dos mais vulnerveis.
Grande parte das famlias alvo da busca ativa era pertencente a Grupos
Populacionais Tradicionais e Especficos (GPTE), que compreendem tanto
comunidades marcadas por singularidade lingustica, cultural e tnica (como
indgenas e quilombolas), quanto famlias vulnerveis em decorrncia de situaes
especficas, muitas vezes transitrias, em funo de determinada conjuntura (como
atingidos por empreendimentos de infraestrutura). Tais caractersticas demandam
uma estratgia de cadastramento diferenciado, a qual s foi possvel a partir do
aprimoramento dos instrumentos do Cadastro (formulrio de coleta, material
instrucional e de comunicao, capacitaes, oficinas e sistema de entrada de dados),
e de uma ampla agenda de mobilizao e identificao dessas populaes. Tomando
como referncia o perodo compreendido entre dezembro de 201127 e junho de 2014,
constata-se que o nmero de famlias GPTE identificadas se multiplicou por mais de
oito, chegando, em junho de 2014 a 1,26 milho de famlias distribudas em quinze
diferentes populaes especficas28.
A primeira ao de cadastramento diferenciado ocorreu em Dourados, no
Mato Grosso do Sul, ainda em 2004, em meio s aes emergenciais do governo
federal para melhorar a situao nutricional da populao indgena local. De fato,

26 GROSH et al., 2008.

27 A identificao de grande parte dos GPTE s foi possvel com a implantao do sistema da Verso 7, que
ocorreu na quase totalidade dos municpios apenas durante o ano de 2011.
28 Indgenas, quilombolas, famlias em situao de rua, ciganos, extrativistas, pescadores artesanais, pertencentes
comunidade de terreiro, ribeirinhos, agricultores familiares, assentados da reforma agrria, beneficirios do
Programa Nacional de Crdito Fundirio, acampada, atingidos por empreendimentos de infraestrutura, presos
do sistema carcerrio, catadores de material reciclvel.

115

O BRASIL SEM MISRIA

at 2007 o cadastramento diferenciado ocorreu muito em funo das demandas

emergenciais de municpios e comunidades em estado de pobreza ou conflito. Por
ainda no haver orientaes claras e, por vezes, existirem resistncias no nvel
municipal, envolvendo governos e lideranas sociais, o MDS tateou algumas
estratgias de cadastramento, como a contratao direta de empresas pelo governo
federal para efetuar as entrevistas e a digitao dos dados, ou at a mobilizao direta
da mo de obra do ministrio, em parceria com outros rgos. Embora essa sistemtica
permitisse relativa rapidez de resposta e superao das resistncias municipais para a
adoo de um olhar diferenciado, ela no tinha condies de continuidade.
A reduzida fora de trabalho da Senarc se mostrava insuficiente para atender
s inmeras demandas que surgiam. A contratao direta em momentos especficos
comprometia a permanente atualizao cadastral desses grupos e, de certa forma, ia no
sentido contrrio da autonomia municipal, cujo protagonismo se buscava fortalecer
na atividade de cadastramento. Alm disso, havia uma preocupao subjacente
de aproximar o poder local da populao em situao de vulnerabilidade, torn-la
efetivamente visvel ao poder pblico e incentivar o acolhimento dessas famlias. O
entendimento de que era necessrio institucionalizar o cadastramento diferenciado
em nvel municipal j era hegemnico, prescindia to somente de uma estratgia
capaz de fazer frente aos desafios e especificidades que tal empreitada encerrava.
A oportunidade surgiu durante o processo de reviso do formulrio de
cadastramento e desenvolvimento do material instrucional. Em meio s dificuldades
enfrentadas, decidiu-se por reunir as orientaes especficas para o cadastramento
desses grupos, que j eram adotadas ou prestadas pontualmente. Em 2008, foram
produzidos e impressos os Guias de Cadastramento de Famlias Quilombolas e
Indgenas. No mesmo ano, a Portaria GM/MDS n341 priorizou a concesso do
Bolsa Famlia para indgenas, quilombolas e resgatados de trabalho anlogo ao de
escravo, dando ainda mais fora ao cadastramento diferenciado.
Concomitantemente, o governo federal se tornou mais permevel s demandas
e vozes dos atores sociais, seja pela instituio e pelo fortalecimento dos conselhos

116

PARTE I

e conferncias nacionais, como o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e

Nutricional (Consea, institudo em 2003), seja pela criao ou reestruturao de
pastas e rgos como a Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
(2003), a Secretaria de Direitos Humanos (2003) e o Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (Incra, criado em 1970). Dessa forma, o Cadastro
nico pde aprofundar o dilogo com os movimentos sociais e expandir a estratgia
de cadastramento diferenciado, incorporando aos seus novos instrumentos (formulrio
de coleta, material instrucional e de comunicao, capacitaes, oficinas e sistema de
entrada de dados) uma ampla agenda de mobilizao e identificao dessas populaes29.
Dando continuidade diretriz de respeitar as especificidades, em 2010 foi
produzido o Guia de Cadastramento para Pessoas em Situao de Rua e, em 2012,
o Guia de Cadastramento de Grupos Populacionais Tradicionais e Especficos,
que incluiu orientaes referentes aos 13 grupos populacionais restantes. Essas
publicaes so distribudas a todos os entrevistadores e instrutores quando eles
fazem a capacitao para atuar no Cadastro nico.
Com o advento do Plano Brasil sem Misria, a estratgia de Busca Ativa foi
impulsionada pelo aumento de recursos do governo federal para as prefeituras, pela
criao de equipes volantes da assistncia social e pelos mutires do Bolsa Verde30.
O governo federal j repassava recursos financeiros para o apoio operao local
do Cadastro nico e do Bolsa Famlia regularmente, com base no desempenho da
gesto municipal do programa, avaliado por meio do ndice de Gesto Descentralizada
(IGD). Ao final de 2011, para estimular os gestores municipais a fortalecer a Busca
Ativa de famlias em extrema pobreza no mbito do Plano Brasil sem Misria, o valor
de referncia aumentou e a frmula de clculo do IGD passou a considerar o nmero de

29 BRASIL, 2014 (no prelo).

30 Programa de transferncia de renda condicionada do Plano Brasil sem Misria implementado pelo Ministrio do
Meio Ambiente e melhor apresentado adiante.

117

O BRASIL SEM MISRIA

famlias inscritas no Cadastro nico, e no as famlias beneficirias do Bolsa Famlia.

Com essas mudanas, o valor repassado aos municpios saltou de R$ 299,5 milhes em
2011 para R$ 489 milhes em 2012. Em 2013, o repasse alcanou R$ 503 milhes.
A criao de equipes volantes, no mbito da estratgia de Busca Ativa,
buscou fortalecer a atuao dos municpios para encontrar as famlias que moram
nos locais mais distantes ou que, mesmo nos centros urbanos, esto fora do alcance
das polticas sociais. Entre 2012 e 2014, o MDS investiu R$ 152 milhes em mais
de 1,2 mil equipes volantes, constitudas por profissionais de diversas reas, como
assistncia social, psicologia e ramos da sade, que vo procura dessas pessoas. Elas
integram os Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras) e esto presentes
em 1.084 municpios de todo o pas. Alm disso, 123 lanchas feitas pela Marinha e
custeadas pelo MDS possibilitaram o transporte das equipes volantes que atuam na
Amaznia Legal e no Pantanal desde 2013. O MDS garantiu repasses mensais de R$
7 mil aos municpios que receberam lanchas, para a manuteno dos equipamentos.
Quanto ao Programa de Apoio Conservao Ambiental Bolsa Verde,
lanado em setembro de 2011, esse concede, a cada trimestre, um benefcio de
R$ 300,00 s famlias em situao de extrema pobreza que vivem e desenvolvem
atividades de uso sustentvel dos recursos naturais em reas consideradas prioritrias
para conservao ambiental.
A proposta do Bolsa Verde foi aliar o aumento na renda dessa populao
conservao dos ecossistemas e ao uso sustentvel dos recursos naturais. Territrios
onde vivem ribeirinhos, extrativistas, populaes indgenas, quilombolas e
outras comunidades tradicionais podem ser includos no Programa, alm de
outras reas rurais definidas por ato do Poder Executivo. Foi um passo decisivo
no reconhecimento da importncia de comunidades tradicionais e agricultores
familiares na conservao ambiental.
A anlise de cruzamentos entre dados do Cadastro nico, do Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), do Instituto Chico Mendes
de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) e da Secretaria do Patrimnio da

118

PARTE I

Unio (SPU) revelou que metade do pblico potencial do Bolsa Verde no estava
inscrita no Cadastro e constitua, por consequncia, grande parte da populao alvo
da estratgia de Busca Ativa. Isso deu origem aos mutires de Busca Ativa que, com
o propsito de acelerar o ingresso de famlias no Bolsa Verde, se destacaram por
alcanar famlias que se encontravam em regies caracterizadas pelo difcil acesso e
pela ausncia ou precariedade de servios pblicos.
Os mutires providenciaram a incluso dessas famlias no Cadastro nico, a
assinatura do termo de adeso ao Bolsa Verde, a emisso de documentao CPF,
RG, Carteira de Trabalho (nos casos em que o Programa Nacional de Documentao
da Trabalhadora Rural PNDTR esteve presente) e tambm o acesso a outros
programas e aes sociais que utilizam o Cadastro nico como referncia.
A escolha dos municpios a serem atendidos nos mutires foi realizada em
conjunto entre o rgo coordenador (Ministrio do Meio Ambiente), o MDS e os
executores (ICMBio, Incra e SPU) do Programa Bolsa Verde. Mais de 300 pessoas,
incluindo servidores de rgos federais, gestores das reas, servidores municipais,
lideranas locais e voluntrios compuseram as equipes de atendimento. Dessa vez,
lanando mo do aprendizado obtido em iniciativas anteriores, a gesto municipal
foi envolvida em todo o processo.
A superao da meta inicial da Busca Ativa ainda em 2012 deixou claro que
havia mais famlias a serem encontradas. Uma nova estimativa foi feita e a meta foi
revisada e aumentada para 1,5 milho de famlias.
Segundo a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc), os nmeros
indicaram um aumento no ritmo de cadastramento das famlias extremamente
pobres associado ao lanamento do Plano Brasil sem Misria. Contudo, uma anlise
mais atenta revelou que esse suposto aumento foi, na verdade, a retomada do ritmo
do cadastramento do ano de 2010, uma vez superadas as dificuldades enfrentadas
no processo de migrao do sistema operacional do Cadastro, que antecedeu o
lanamento do Plano, em 2011.

119

O BRASIL SEM MISRIA

O aumento mais significativo no ritmo de cadastramento foi observado no

Sudeste e no Sul, onde j haviam sido identificadas, por meio da baixa cobertura do
Bolsa Famlia, algumas dificuldades de cadastramento. Nas regies Norte e Nordeste
(regies de maior cobertura do Programa), o desafio era encontrar as famlias de
difcil localizao, o que explica a opo pelas estratgias adotadas acima.
Como resultado de todos os esforos realizados, at julho de 2014 j
foram encontradas e imediatamente includas no Bolsa Famlia 1,35 milho
de famlias, que somadas s 1,2 milho de famlias encontradas, cadastradas
e includas no Bolsa Famlia durante o perodo de execuo do Brasil sem
Misria, totalizaram 2,5 milhes.

O PAPEL DO CADASTRO NICO NA INDUO E NA

AVALIAO DA FOCALIZAO DE PROGRAMAS
Alm de servir para identificar as famlias elegveis a programas j existentes,
como o caso do Bolsa Famlia, ou aos programas criados no mbito do Plano
Brasil sem Misria, como o caso do Bolsa Verde, o potencial do Cadastro nico
como instrumento de gesto ainda maior. Ele usado na induo de outros
programas, a exemplo do Programa gua para Todos31; no monitoramento do
alcance de programas que tm as famlias do Brasil sem Misria como pblico
prioritrio, a exemplo do Programa Nacional de Universalizao do Acesso e

31 Esse programa implanta tecnologias para a captao e o armazenamento de gua para o consumo humano e
para a produo na zona rural dos estados com escassez hdrica, tomando inicialmente como base a demanda por
gua nas famlias rurais do semirido.

120

PARTE I

Uso da Energia Eltrica, o Luz para Todos32; e tambm na avaliao de aes que
no foram desenhadas especificamente para a populao de baixa renda, como a
formalizao de microempreendedores.
O gua para Todos define a territorializao das suas aes a partir de
informaes do Cadastro nico. As cisternas so a principal tecnologia adotada.
Elas captam e armazenam a gua da chuva por meio de um reservatrio interligado
a um sistema de calhas instalado, geralmente, em telhado. As informaes
extradas do Cadastro nico so validadas in loco. Se no momento da validao
for identificada outra famlia ainda no cadastrada que seja elegvel ao Programa,
ela no somente atendida como tambm encaminhada para cadastramento,
possibilitando a sua incluso em outros programas sociais. At agosto de 2014
foram entregues 750 mil cisternas de consumo, o que representa o cumprimento
da meta definida para o final do ano.
No que diz respeito ao acesso a servios pblicos essenciais, o Censo 2010
apontou a existncia de uma populao ainda sem energia eltrica em suas casas
localizada principalmente nas regies Norte e Nordeste e nas reas de concentrao
de extrema pobreza. Para atender a essas famlias, em 2011 teve incio uma nova
fase do Programa Luz para Todos com pblico prioritrio compreendendo famlias
contempladas no Plano Brasil sem Misria. A previso era atender, entre 2011 e
2014, 257 mil famlias em extrema pobreza. At setembro de 2014, foram feitas 369
mil ligaes para famlias do Cadastro nico, entre as quais 267 mil ligaes so

32 Nos termos do Decreto n 7.520, de 2011, o Programa Luz para Todos, destinado a propiciar o atendimento
em energia eltrica parcela da populao do meio rural que no possui acesso a esse servio pblico, est voltado
a: famlias contempladas no Plano Brasil Sem Misria e Programa Territrios da Cidadania; comunidades
atingidas por barragens de usinas hidreltricas; assentamentos rurais; escolas pblicas, postos de sade e poos
dgua comunitrios; comunidades tradicionais, tais como minorias raciais, remanescentes de quilombos,
extrativistas, indgenas etc.; pessoas domiciliadas em reas de concesso e permisso cujo atendimento resulte em
elevado impacto tarifrio.

121

O BRASIL SEM MISRIA

referentes s famlias do Bolsa Famlia33.

Por fim, o Cadastro nico constitui importante ferramenta de avaliao em
relao cobertura das famlias de baixa renda em alguns programas. Ele utilizado
para identificar a incluso dos pblicos pobre e extremamente pobre em programas
de incentivo formalizao do micro empreendedorismo e de microcrdito. A ao
do MDS refere-se a divulgao, mobilizao, estmulo de oferta e avaliao. No h
obrigatoriedade de inscrio prvia no Cadastro nico. A verificao de que tais
aes efetivamente alcanam o pblico do Brasil sem Misria feita a posteriori,
mediante o cruzamento de dados.
Na linha do empreendedorismo, os objetivos so estimular a ampliao e o
fortalecimento dos pequenos negcios e apoiar o microempreendedor individual
(MEI), com prioridade para aqueles que so beneficirios do Bolsa Famlia. So
desenvolvidas aes para formalizar os microempreendedores e prestar assistncia
tcnica queles inscritos no Cadastro nico, em parceria com o Servio Brasileiro
de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), propiciando o acesso desses
indivduos ao crdito e a direitos, como a cobertura da Previdncia Social. At abril
de 2014, 1 milho dos microempreendedores eram do Cadastro nico. Considerando
o nmero total de 4,42 milhes, os beneficirios do Bolsa Famlia representam 9,2%.
O eixo de incluso produtiva urbana do Plano Brasil sem Misria articula
com os bancos pblicos iniciativas que visam a ampliar o microcrdito produtivo e
orientado, com a reduo da taxa de juros, aumento da oferta de linhas de crdito
e ampliao do apoio tcnico ao pblico de mais baixa renda. O Programa Crescer
tem o objetivo de estimular a criao e o fortalecimento de pequenos negcios
dessas pessoas. A oferta do microcrdito e da assistncia tcnica realizada por
bancos pblicos o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), o Banco da Amaznia

33A linha monetria de identificao da populao extremamente pobre foi atualizada em 2014 para R$ 77.
Entretanto, poca da identificao citada, a linha estabelecida era de R$ 70. Para mais informaes sobre esse
tema, ver o artigo A linha de extrema pobreza e o pblico-alvo do Plano Brasil sem Misria, neste livro.

122

PARTE I

(Basa), a Caixa Econmica Federal e o Banco do Brasil.Os interessados devem

procurar um dos bancos operadores do Programa. At agosto de 2014, foram
realizadas 5,6 milhes de operaes com pessoas do Cadastro nico, sendo 3,6
milhes beneficirias do Bolsa Famlia. Importante observar que a proporo das
operaes realizadas por este pblico vem crescendo ano a ano, atualmente 54%
so do Cadastro e 35% do Bolsa Famlia.

CONSIDERAES FINAIS
Dando sequncia proeminncia alcanada pelas polticas sociais no pas,
a criao do Brasil sem Misria representou um grande avano no sentido de
abordar a extrema pobreza em suas mltiplas dimenses. Para alm do desafio de
reunir esforos de diferentes parceiros responsveis pela execuo de diferentes
programas, era imperioso conhecer o seu pblico, identificar suas condies de
vida, necessidades e caractersticas, de forma a assegurar a escala necessria para
atingir o objetivo proposto em toda sua magnitude sem, contudo, negligenciar
as especificidades das famlias.
A mobilizao ocorrida a partir do lanamento do Plano, que trouxe como
elemento central a Busca Ativa, contribuiu de forma determinante para que o
Cadastro nico se consolidasse como retrato consistente e fiel da diversidade
da populao de baixa renda brasileira e como principal ferramenta de gesto
do Brasil sem Misria, tendo assumido mltiplas funcionalidades dentro do
contexto do Plano. So elas: fonte de identificao e seleo de beneficirios para
programas sociais; subsdio de dados para a formulao de polticas e servios,
com a identificao e o dimensionamento do pblico potencial; e instrumento
auxiliar de avaliao da cobertura de polticas e servios entre as populaes
pobre e extremamente pobre, por meio da anlise de resultados de processos de
cruzamento de dados realizados a posteriori.

123

O BRASIL SEM MISRIA

A escolha do Cadastro como principal instrumento de gesto se revelou no s

acertada como evidenciou o seu enorme potencial para as polticas pblicas na esfera
social. O Cadastro nico constitui, atualmente, uma importante ferramenta para a
articulao da rede de proteo social, fundamental integrao das iniciativas de
diversas reas e nveis da federao para a promoo da incluso social da populao
brasileira de baixa renda.

REFERNCIAS BIBLIOGRFIAS
BARROS, R. P.; CARVALHO, M.; MENDONA, R. A focalizao do
Programa Bolsa Famlia em perspectiva comparada. In: ABRAHO, J. de C.;
MODESTO, L. Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desafios. Braslia: Ipea, 2010.
BRASIL. Governo Federal. . Balano de Governo 2003/2010. Cidadania e
Incluso Social. Vol. 1. 2011.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Cadastramento diferenciado. Diversidade no Cadastro nico Respeitar e Incluir.
Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Secretaria
Nacional de Renda de Cidadania. (no prelo).
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Processos
de qualificao do Cadastro nico de polticas sociais do Governo Federal. In:
ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA. Concurso Inovao
na Gesto Pblica e Federal. Disponvel em: <http://inovacao.enap.gov.br/index.
php?option=com_docman&task=doc_view&gid=282>. Acesso em: 12 nov. 2014.

CAMPELLO, T.; Uma dcada derrubando mitos e superando

expectativas. In: CAMPELLO, T.;NERI, M. C. (Orgs.). Programa Bolsa
Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013.

124

PARTE I

CUNHA, R. A garantia do direito renda no Brasil: a experincia do

Programa Bolsa Famlia. IPC-IG website, 2008. Disponvel em: <http://
www.ipc-undp.org/doc_africa_brazil/Webpage/missao/Artigos/ARTIGO_
ROSANICUNHA.pdf>. Acesso em: 13 nov. 2014.
DEDECCA, C. S. O enfoque multidimensional da pobreza no Plano
Brasil Sem Misria. In: FALCO, T.; AMARAL, A. D.; SOUZA, M. (Orgs.).
Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate. Braslia: Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Secretaria de Avaliao e
Gesto da Informao, n. 19 (no prelo).
FONSECA, A.; VIANA, A. L. A. Tenses e avanos na descentralizao
das polticas sociais: o caso do Bolsa Famlia. In: FLEURY, S. (Org.). Democracia,
Descentralizao e Desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de Janeiro: Fundao
Getlio Vargas, 2006.
GROSH, M.; NINNO, C.; TESLIUC; OUERGHI, A. The Design and
Implementation of Effective Safety Nets for Protection and Promotion. Washington: The
World Bank, 2008.
LICIO, E. C.; MESQUITA, C. S.; CURRALERO, C. R. B. Desafios para a
coordenao intergovernamental do Programa Bolsa Famlia.Revista de Administrao
de Empresas, v. 51, n. 5, p. 458-470, 2011.
LINDERT, K. et al.. The Nuts and Bolts of Brazils Bolsa Famlia Program:
Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context. . The World
Bank, May 2007. (SP Discussion Paper n 0709).
PAIVA, L. H.; FALCO, T.; BARTHOLO, L. Do Bolsa Famlia ao Brasil
Sem Misria: um resumo do percurso brasileiro recente na busca da superao da
pobreza extrema. In: CAMPELLO, T.;NERI, M. C. (Orgs.). Programa Bolsa Famlia:
uma dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013.

125

O BRASIL SEM MISRIA

SOARES, F. V.; RIBAS, R. P.; OSRIO, R. G. Evaluating the Impacto f

Brazils Bolsa Famlia Cash Transfer Programs in Comparative Perspective. Latin
American Research Review, v. 45, n. 2. 2010.
SOARES, S.; RIBAS, R.; SOARES, F. Focalizao e cobertura do Programa
Bolsa Famlia: qual o significado dos 11 milhes de famlias? Braslia: Ipea, 2009.
(Texto para Discusso, n. 1396).
SPOSATI, Aldaza. Intersetorialidade(s) na ao de servios sociais pblicos:
presena e complementariedade. In: FALCO, T.; AMARAL, A. D.; SOUZA, M.
(Orgs.). Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate. Braslia: Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Secretaria de Avaliao e Gesto
da Informao, n. 19 (no prelo).

126

PARTE I

127

PARTE I

COORDENAO INTERSETORIAL DAS

AES DO PLANO BRASIL SEM MISRIA
Patricia Vieira da Costa e Tiago Falco

A natureza multidimensional e multifacetada da pobreza requer a atuao

intersetorial do Plano Brasil sem Misria, que coordena o trabalho de uma grande
variedade de parceiros em busca do objetivo comum de superar a extrema pobreza.
Mas se todos esses parceiros j existiam e desenvolviam suas aes antes da criao
do Plano, qual a vantagem de organiz-los em torno de uma estratgia conjunta? Essa
estratgia limitou-se a colocar todos eles sob um mesmo guarda-chuva, ou agregou
algum valor ao seu modo de atuar? Houve tenso entre o foco na extrema pobreza
e o princpio da universalidade no acesso a servios pblicos? E como foi possvel
promover a atuao concertada de tantos e to diversos parceiros, ainda mais num
prazo to curto, de menos de quatro anos?
Para dar respostas a essas e outras questes envolvendo a coordenao
intersetorial de aes no Plano Brasil sem Misria, este texto foi dividido em
cinco partes. A primeira apresenta os parceiros do Plano e a organizao de seus
esforos em torno de trs eixos de atuao, listando as principais macroaes
desenvolvidas. A segunda parte versa sobre as caractersticas das aes que

129

O BRASIL SEM MISRIA

compem o Brasil sem Misria e sobre os recursos financeiros para financi-las. A

terceira explora a importncia da atuao intersetorial para avanar rumo efetiva
universalidade dos servios, sem prescindir de aes voltadas especificamente ao
pblico extremamente pobre. A quarta parte fala sobre as estruturas e mecanismos
de coordenao do Plano. Por fim, a quinta parte trata das vantagens e dos desafios
do trabalho organizado em perspectiva intersetorial.

UMA ABORDAGEM MULTIDIMENSIONAL:

TRS EIXOS, MUITOS PARCEIROS
Um fenmeno multidimensional e multifacetado
No estudo da pobreza, um dos temas principais consiste na prpria definio
do que ser pobre, motivador de intensos debates. A pluralidade de abordagens
resultantes dessas discusses no impede, contudo, que haja convergncia quanto
a algo basilar: a constatao de que a pobreza se manifesta de mltiplas formas.
Alm de insuficincia de renda, as pessoas em situao de extrema pobreza, em
geral, tambm padecem de insegurana alimentar e nutricional, baixa escolaridade,
pouca qualificao profissional, fragilidade de insero no mundo do trabalho, acesso
precrio a gua, energia eltrica, servios de sade, moradia, entre outras privaes.
E, dentro de cada uma dessas dimenses, a pobreza se apresenta com vrias faces, a
depender do tipo de pblico observado1.

1 Uma das respostas do Brasil sem Misria natureza multifacetada da pobreza foram estratgias diferenciadas
de busca ativa para quilombolas e para moradores de reas de proteo ambiental e ribeirinhos. Outra forma de
lidar com diferentes faces da pobreza foi a criao de Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social
dedicados especificamente populao em situao de rua, conhecidos como Centros POP.

130

PARTE I

Para fazer frente ao objetivo de superar a extrema pobreza, entendida como

um fenmeno de natureza multidimensional e multifacetada, a ao intersetorial do
Estado era, portanto, um imperativo. Por isso o Plano Brasil sem Misria envolve
uma grande quantidade de parceiros, de vrios setores. Ao todo so 22 ministrios,
listados neste artigo, alm de muitos outros rgos e entidades da administrao
direta e indireta, do setor privado e do terceiro setor, tambm elencados adiante.
Dadas a dimenso territorial do pas, as grandes diferenas entre as regies, a
diversidade da populao e a distribuio de competncias entre os entes da Unio,
um esforo da magnitude do Brasil sem Misria jamais se sustentaria sem contar
com uma grande pactuao federativa, que teve o engajamento dos 26 estados, do
Distrito Federal e dos municpios brasileiros2.

Os ministrios e o Plano Brasil sem Misria

Participam do Plano Brasil sem Misria 22 ministrios: Casa Civil da
Presidncia da Repblica; Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(MAPA); Ministrio das Cidades (MCidades); Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA); Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
(MDIC); Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS,
coordenador do Plano); Ministrio da Educao (MEC); Ministrio da Fazenda
(MF); Ministrio da Integrao Nacional (MI); Ministrio do Meio Ambiente
(MMA); Ministrio de Minas e Energia (MME); Ministrio da Pesca e Aquicultura
(MPA); Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP); Ministrio da
Previdncia Social (MPS); Ministrio da Sade (MS); Ministrio do Trabalho e
Emprego (MTE); Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica; Secretaria de

2 Sobre as parcerias com estados, municpios e DF, ver o artigo A articulao federativa no Plano Brasil sem
Misria, neste livro.

131

O BRASIL SEM MISRIA

Assuntos Estratgicos (SAE); Secretaria de Direitos Humanos (SDH); Secretaria de

Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR); Secretaria de Polticas para
Mulheres (SPM); Secretaria de Relaes Institucionais (SRI).

Demais parceiros
Entre os rgos e entidades da administrao direta e indireta, do setor
privado e do terceiro setor parceiros do Plano Brasil sem Misria, figuram Associao
Brasileira dos Distribuidores de Energia Eltrica (Abradee), Banco da Amaznia
(BASA), Banco do Brasil, Banco Mundial, Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES), Banco do Nordeste do Brasil (BNB), Caixa
Econmica Federal, Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC),
Centrais Eltricas do Norte do Brasil SA (Eletronorte), Comisso Econmica
para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), Companhia de Desenvolvimento
dos Vales do So Francisco e do Parnaba (Codevasf), Companhia Nacional
de Abastecimento (Conab), Departamento Nacional de Obras Contra a Seca
(DNOCS), Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT), Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), Fundao Banco do Brasil (FBB), Fundao
Nacional de Sade (Funasa), Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz), Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educao (FNDE), Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE), Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
(ICMBio), Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), Instituto
Nacional de Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea), Ministrio das Comunicaes, International Policy
Centre for Inclusive Growth (IPC), Organizao Internacional do Trabalho (OIT),
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Servio Brasileiro
de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), Petrobras, World without Poverty
(WWP), entidades pblicas, privadas e do terceiro setor prestadoras de servios de
assistncia tcnica e extenso rural, empresas privadas da rea de construo civil

132

PARTE I

e de vrios outros setores que vm contratando egressos do Pronatec Brasil sem

Misria e empresas do setor varejista de alimentos que vm comprando produtos da
agricultura familiar. A Articulao no Semirido Brasileiro (ASA), que congrega
diversas organizaes da sociedade civil e parceira do MDS na construo de
cisternas do Programa gua para Todos um dos melhores exemplos de participao
de entidades do terceiro setor no Plano Brasil sem Misria.

Parcerias em diversas reas, organizadas em torno de trs eixos

Sob a coordenao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS), por intermdio da Secretaria Extraordinria para Superao da
Extrema Pobreza (Sesep), os parceiros desenvolvem as aes que compem o Plano3,
distribudas em trs grandes eixos de atuao.
O primeiro eixo o de garantia de renda, relativo s transferncias
monetrias para alvio imediato da situao de extrema pobreza, complementando
a renda das famlias. O segundo o eixo de incluso produtiva, com oferta
de oportunidades de qualificao profissional, ocupao e renda, por meio de
estratgias especficas para o campo e para a cidade. O terceiro o eixo de acesso
a servios, para provimento, ampliao e aprimoramento de servios pblicos,
de modo a melhorar as condies de vida, promovendo a cidadania e rompendo
o ciclo intergeracional de reproduo da pobreza4.

3 No Anexo deste artigo esto listadas as aes oficialmente apontadas como parte do Plano Brasil sem Misria no
Oramento Geral da Unio. Mais explicaes adiante neste texto, no item sobre recursos financeiros.
4 Cada um dos trs eixos ser detalhado em artigos especficos, neste volume: O eixo garantia de renda do Plano
Brasil sem Misria, O eixo de acesso a servios e a Ao Brasil Carinhoso do Plano Brasil sem Misria, A
estratgia de incluso produtiva urbana no Plano Brasil sem Misria e A incluso produtiva rural do Brasil sem
Misria: estratgias e primeiros resultados.

133

O BRASIL SEM MISRIA

Diagrama 1 A organizao do Plano Brasil sem Misria

Cadastro
nico:
Mapa da
Pobreza

Busca ativa

Aumento das capacidades

e oportunidades, garantia de
direitos de cidadania

Garantia de Renda

Incluso Produtiva
Urbana e Rural

Acesso a
Servios Pblicos

Elevao da renda, aumento do bem-estar, exerccio da cidadania

Fonte: Sesep/MDS.

Assim, o Brasil sem Misria aborda o fenmeno multidimensional da pobreza

de maneira integral, abarcando iniciativas de diversas reas, nesses trs eixos, para
ajudar as famlias a superar toda uma gama de privaes, a depender de sua situao,
e a sair da pobreza extrema5. O quadro abaixo mostra as principais macroaes do
Brasil sem Misria e os parceiros mais envolvidos em cada uma delas.

5 Dada sua conformao, o Plano Brasil sem Misria tambm ajuda famlias que j superaram a extrema pobreza
a no voltarem a essa situao. Mais informaes no artigo A linha de extrema pobreza e o pblico-alvo do
Plano Brasil sem Misria, neste livro.

134

PARTE I

Quadro 1 Parceiros do Brasil sem Misria por macroprocesso

Macroprocessos
Incluso Produtiva
(urbana e rural)

Principais
Macroaes

Parceiros

Qualificao
profissional
(Pronatec Brasil sem
Misria)

MEC, MDS, estados, municpios

e unidades ofertantes (Sistema S,
Institutos Federais e Redes Estaduais de
Ensino Tcnico)

Microempreendedor
Individual

Sebrae, estados e municpios

Economia popular
e solidria

MTE, estados e municpios

Intermediao
de mo de obra

MTE, MDS e estados

Microcrdito
Produtivo Orientado
(Crescer)

Banco do Nordeste do Brasil, Banco do

Brasil, Caixa Econmica Federal, Banco
da Amaznia, MF, MTE, MDS, estados e
municpios

Programa
gua para Todos

MI, MDS, Funasa, MMA, Fundao

Banco do Brasil, estados e municpios

Programa Luz para

Todos

MME, MDS, estados e municpios

Programa Bolsa Verde

Incluso no campo:
Assistncia Tcnica
e Extenso Rural
(ATER), sementes e
Fomento
Garantia de Renda

Programa Bolsa
Famlia

MMA, ICMBio, Incra, Secretaria de

Patrimnio da Unio (MP), MDS, estados
e municpios
MDS, MDA, Incra, ICMBio, Funai, MPA,
SEPPIR, Fundao Cultural Palmares,
estados e municpios

MDS, estados e municpios

Benefcio da
Prestao Continuada
(BPC)

135

MDS, INSS, estados e municpios

O BRASIL SEM MISRIA

Macroprocessos

Principais
Macroaes

Parceiros

Acesso a servios
pblicos nas reas de
sade, educao e
assistncia social

Ao Brasil Carinhoso
Creches

MEC, MDS, FNDE, Inep, estados e

municpios

Escola em
Tempo Integral

MEC, MDS, estados e municpios

Ao Brasil
Carinhoso Sade

MS, estados e municpios

Assistncia Social

MDS, estados e municpios

Cadastro nico

MDS, organizaes representativas de

populaes tradicionais e especficas,
estados e municpios

Busca Ativa

Obs.: Este quadro no esgota as aes nem os parceiros do Plano em cada macroprocesso.
Fonte: Sesep/MDS, 2013.

CARACTERSTICAS DAS AES DO PLANO

Algumas especificidades das aes do Brasil sem Misria6
Para retirar milhes de pessoas da extrema pobreza, num esforo que abrange
todo o territrio nacional e envolve diversos parceiros, em um prazo relativamente
curto, o Plano Brasil Sem Misria precisou buscar aes com caractersticas que
fizessem frente a esses desafios.
A primeira delas foi o foco no pblico extremamente pobre, porm sem
prescindir de iniciativas voltadas s famlias pobres ou de baixa renda, que em muitos
casos so vulnerveis situao de extrema pobreza. A reconhecida volatilidade

6 As aes formalmente marcadas como parte do Brasil sem Misria no Oramento esto listadas em tabela anexa
a este artigo.

136

PARTE I

da renda dos mais pobres um dos motivos para que a linha de extrema pobreza
monetria no tenha delimitado todos os beneficirios do Plano, mas seu pblico
prioritrio. Outra razo que as famlias que se encontram acima da linha podem
estar submetidas a vrios outros tipos de privao, para alm da renda, configurando
situao de extrema pobreza de um ponto de vista multidimensional7.
A segunda caracterstica foi a grande escala, de modo a atingir um contingente
significativo de populao, mesmo nas aes que no tm carter universal. Aqui, se
por um lado foi preciso encarar o enorme desafio de lidar com os grandes programas
que compem o Brasil sem Misria, por outro foi necessrio resistir a inclinaes
e presses no sentido de incorporar ao Plano experincias piloto, uma vez que
elas costumam ter escala, escopo e abrangncia incompatveis com as ambiciosas
metas do Plano. Embora se reconhea a importncia desse tipo de experincia no
intuito de testar e aprimorar o desenho de novas iniciativas na rea de polticas
sociais, o fato de o Brasil sem Misria durar menos de quatro anos inviabilizou que
se incorporasse esse tipo de ao, que em geral tem tempo de maturao superior ao
prazo estabelecido para o cumprimento da tarefa do Brasil sem Misria8, de apenas
trs anos e meio (junho de 2011 ao final de 2014).
A terceira caracterstica foi a perspectiva nacional (ainda que com alguns
importantes destaques regionais, como nas aes destinadas ao semirido e
regio amaznica, por exemplo), de maneira a alcanar os extremamente pobres
em todo o pas. Isso no impediu que o Brasil sem Misria ganhasse cores locais
a partir de iniciativas dos estados e municpios que lanaram estratgias prprias
para superao da extrema pobreza.

7 Mais informaes sobre a delimitao do pblico-alvo do Plano no artigo A linha de extrema pobreza e o
pblico-alvo do Plano Brasil sem Misria, neste volume.
8 No mbito dos planos estaduais e municipais de superao da extrema pobreza, contudo, observou-se uma srie
de inovaes de menor escala, desenhadas e implementadas pelos governos dos demais entes federativos.

137

O BRASIL SEM MISRIA

A quarta caracterstica buscada nas aes do Brasil sem Misria foi ter estrutura
que permitisse execuo gil, de modo a garantir a tempestividade requerida, dada
a curta durao do Plano. Essa caracterstica extremamente importante quando se
tem em vista uma outra: a articulao federativa que permeia as aes do Plano9, e
que demandou empenho redobrado para simplificar o desenho e a implementao
de programas nos quais a gesto compartilhada entre os entes federados, de modo
a facilitar a atuao dos estados e, principalmente, dos municpios. Isso ocorreu, por
exemplo, no caso dos repasses simplificados de recursos financeiros (citados adiante
neste mesmo texto, na seo sobre uso eficiente de recursos).
E no se pode deixar de mencionar a intersetorialidade, que caracterstica de
grande parte das aes do Brasil sem Misria e tema central deste artigo.
Todas essas caractersticas foram levadas em conta sem deixar de lado as
especificidades da populao mais pobre e vulnervel (mencionadas abaixo neste
artigo, no item sobre universalidade), que limitam seu acesso s oportunidades que o
pas oferece. O atendimento a essas pessoas requer cuidados e ateno diferenciados,
de modo a evitar que elas sejam afastadas ao invs de includas nos servios de que
mais necessitam, caso eles no estejam adaptados sua realidade.

O paradigma intersetorial e de
articulao federativa do Bolsa Famlia
Tendo em vista que a pobreza um fenmeno multidimensional e
multifacetado, que se manifesta de diferentes maneiras em cada regio, cada
localidade e para cada pblico do pas, o Plano Brasil sem Misria precisava de
aes intersetoriais, articuladas e integradas, desenvolvidas de forma pactuada

9 Detalhes no artigo A articulao federativa no Plano Brasil sem Misria, neste volume.

138

PARTE I

entre Unio, estados e municpios. Nesse sentido, o Programa Bolsa Famlia foi
paradigmtico na concepo do Plano Brasil sem Misria.
Por um lado, o Bolsa Famlia articula aes de diversas reas, especialmente
sade, educao e assistncia social, em razo do acompanhamento de
condicionalidades previsto para as famlias do Programa. Um exemplo so as
transferncias do Bolsa Famlia a gestantes, uma iniciativa do Plano Brasil sem Misria
que requer a atuao da rede de sade para informar ao MDS a realizao dos exames
do acompanhamento pr-natal, de modo a viabilizar o pagamento do benefcio, que
aumentou significativamente a realizao de consultas pelas beneficirias grvidas10.
Por outro lado, o Programa estruturante por funcionar numa perspectiva
de gesto compartilhada entre os entes federados. Todos os estados e municpios
do pas participam em atividades que vo do cadastramento e acompanhamento
das famlias ao treinamento dos trabalhadores da assistncia social. Alm disso,
foram a expanso e o fortalecimento do Bolsa Famlia que proporcionaram o
desenvolvimento do Cadastro nico para Programas Sociais, um dos elementos
fundamentais do Plano Brasil sem Misria11.
Essas caractersticas do Programa Bolsa Famlia fizeram dele a um s tempo
uma inspirao e um dos principais componentes do Plano Brasil sem Misria.

10 Mais informaes sobre intersetorialidade no Bolsa Famlia neste texto, na seo Vantagens e desafios da
intersetorialidade, que trata de eficincia em gesto. Sobre o benefcio s gestantes, ver os artigos O eixo de
garantia de renda do Plano Brasil sem Misria e O eixo de acesso a servios e a Ao Brasil Carinhoso do
Plano Brasil sem Misria, neste livro.
11 Mais informaes nos artigos O papel do Cadastro nico no Plano Brasil sem Misria, O Programa Bolsa
Famlia e a luta para superao da extrema pobreza no Brasil e O eixo de garantia de renda do Plano Brasil
sem Misria, neste livro.

139

O BRASIL SEM MISRIA

Mescla de iniciativas novas e pr-existentes

O Plano Brasil sem Misria inclui iniciativas j existentes e consolidadas,
influenciando-as de acordo com a tica da extrema pobreza. Ele ampliou, aprimorou
e articulou polticas que vinham apresentando resultados expressivos no combate
pobreza, como o caso do Programa Bolsa Famlia, do Programa Mais Educao e
do Programa de Aquisio de Alimentos. Mas tambm foram concebidas iniciativas
originais, desenhadas especialmente para compor o Plano, nas reas em que havia
espao para inovao. Dentre as novas iniciativas, no eixo de garantia de renda,
estavam os benefcios do Bolsa Famlia gestante e nutriz e o benefcio para
superao da extrema pobreza. No eixo de incluso produtiva, o Pronatec Brasil
sem Misria, o Acessuas Trabalho, o gua para Todos, o Fomento s Atividades
Produtivas Rurais e o Bolsa Verde. E no eixo de acesso a servios estavam a Ao
Brasil Carinhoso, os Centros POP, as equipes volantes da assistncia social e as
lanchas para equipes volantes da assistncia social12.

Recursos financeiros para as aes do Brasil sem Misria

De 2011 a setembro de 2014, o valor total empenhado nas aes apontadas
no Oramento Geral da Unio (OGU) como integrantes do Plano Brasil sem
Misria foi de R$ 109,6 bilhes13. Para facilitar o acompanhamento das aes
do Plano, a Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento,

12 Todas essas iniciativas so abordadas neste livro em artigos especficos sobre os trs eixos do Brasil sem Misria:
O eixo garantia de renda do Plano Brasil sem Misria, O eixo de acesso a servios e a Ao Brasil Carinhoso
do Plano Brasil sem Misria, A estratgia de incluso produtiva urbana no Plano Brasil sem Misria e A
incluso produtiva rural do Brasil sem Misria: estratgias e primeiros resultados.
13 Valor empenhado de 2011 at 20 de novembro de 2014. Anexa a este texto, a tabela de execuo oramentria
do Brasil sem Misria.

140

PARTE I

Oramento e Gesto criou uma marcao oramentria especfica para o Brasil

sem Misria. As aes com essa marcao ficavam livres de contingenciamento
e tinham prioridade na liberao dos recursos financeiros. Esse mecanismo de
proteo foi essencial para o sucesso do Plano.
Mas nem todas as aes que faziam parte do Plano Brasil sem Misria estavam
assim identificadas no OGU. Isso ocorria porque, dado seu carter universal, elas j
se destinavam a cobrir o pblico em extrema pobreza, tendo ou no um componente
desenhado especificamente para ele.
o caso das aes de sade e educao, que possuem sua prpria estrutura de
repasse aos entes federados responsveis pela execuo das polticas. A construo,
reforma ou ampliao de Unidades Bsicas de Sade (UBS) um exemplo: faz parte
do Plano por priorizar a expanso em reas com grande concentrao de extrema
pobreza, mas no consta do Oramento como tal porque no est restrita a elas.
Outro exemplo o Programa Mais Educao, que estimula a oferta de educao
em perodo integral nas escolas pblicas de todo o pas, mas priorizou no incio
de sua expanso as escolas com maioria de alunos do Programa Bolsa Famlia, sem
contudo limitar-se a essas escolas. Por outro lado, h programas que constam do
Oramento como sendo parte do Brasil sem Misria, ainda que nem todo o seu
pblico seja o de extrema pobreza14. o caso do Bolsa Famlia, que atende famlias
pobres e extremamente pobres.
Destaque-se que os recursos mencionados nesta seo so provenientes da
Unio, e no incluem aqueles empregados por estados, municpios e, eventualmente,
alguns outros parceiros.
No que diz respeito ao Brasil sem Misria enquanto instncia de coordenao,
ou seja, Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza (Sesep),

14 Sobre o fato de o pblico-alvo do Plano no se limitar a quem est abaixo da linha de extrema pobreza, ver o
artigo A linha de extrema pobreza e o pblico-alvo do Plano Brasil sem Misria, neste livro.

141

O BRASIL SEM MISRIA

cujas atividades so detalhadas adiante neste texto, os recursos empregados so

muito limitados, porque a secretaria uma estrutura enxuta e no unidade
executora de polticas finalsticas.

UNIVERSALIDADE E EQUIDADE
Atuao intersetorial para universalizao
Um dos principais motivos para estabelecer uma estratgia intersetorialmente
concertada de superao da extrema pobreza a possibilidade de estimular e apoiar
a atuao dos parceiros rumo efetiva universalidade na oferta dos servios,
aproveitando sinergias que no seriam exploradas caso atuassem isoladamente.
Trabalhando juntos, os parceiros potencializam sua atuao para proporcionar a
toda a populao, inclusive s pessoas mais pobres e mais difceis de alcanar, o
acesso aos servios de carter universal.
Se uma poltica universal, em teoria ela deve estar disponvel a todo
mundo ricos ou pobres, homens ou mulheres, brancos ou negros, na cidade ou
no campo e, espera-se, com a mesma qualidade. Sabe-se, contudo, que na prtica
isso nem sempre acontece.
Sculos de excluso faziam com que ainda houvesse brasileiros sem
documentao civil, sem endereo formalmente reconhecido, vivendo em
lugares ou em circunstncias que dificultam o acesso a informaes sobre seus
direitos e a sua locomoo at os locais de prestao dos servios. Eram pessoas
em geral extremamente pobres e virtualmente invisveis aos olhos do poder
pblico. Tudo isso limitava e at impedia o acesso aos servios pblicos e s
oportunidades que o pas oferece.
Outros mecanismos de excluso so os estigmas sociais associados pobreza,
que podem levar, por exemplo, marginalizao de estudantes pobres, sejam crianas

142

PARTE I

ou jovens, tanto do ponto de vista dos relacionamentos quanto do reconhecimento

de seu desempenho escolar para alm dos impactos que a vida na pobreza pode
efetivamente ter sobre o desempenho15.
At mesmo a falta de roupas consideradas adequadas pode redundar em
excluso ou autoexcluso. Este ltimo caso ficou evidente no incio do Pronatec
Brasil sem Misria, quando a falta autoestima e de costume com o ambiente
afastavam parte do pblico-alvo, que no se enxergava como potencial beneficirio
da iniciativa ou sentia vergonha ao frequentar os cursos16.
Segundo a pesquisadora Luciana Jaccoud, necessrio promover a efetiva
incluso da populao mais pobre nas polticas pblicas, pois ela tem sido,
historicamente, o ltimo segmento da populao a ser abrangido pelo Estado, o que
recebe aportes de menor qualidade e o que mais encontra dificuldades para garantir
sua permanncia nos servios17.

Casos emblemticos de intersetorialidade e articulao

federativa para reforo da universalidade
A articulao intersetorial e federativa vem proporcionando a incluso
dos brasileiros mais pobres, de modo a promover a efetiva universalizao, com
melhora da qualidade dos servios. Na rea da educao, a atuao articulada

15 H farta literatura sobre o assunto, e mencionam-se aqui apenas alguns estudos: BARRETO, A.R.; CODES,
A.L.; DUARTE, B. (2012) Alcanar os excludos da educao bsica: crianas e jovens fora da escola no
Brasil. DAMIANI, M.F. (2006) Discurso pedaggico e fracasso escolar. HANNA, R; LINDEN, L. (2009)
Measuring discrimination in education. WITTE, K. et al. (2013) A critical review of the literature on school
dropout.
16 Para saber como o Pronatec Brasil sem Misria lidou com esses problemas, ver o artigo A estratgia de incluso
produtiva urbana no Plano Brasil sem Misria, neste volume.
17 JACCOUD, 2013, p. 288.

143

O BRASIL SEM MISRIA

entre MEC, MDS, estados e municpios em trs iniciativas que fazem parte do
Brasil sem Misria exemplifica isso muito bem.
Uma dessas iniciativas o estmulo ao atendimento s crianas pobres em
creches, que faz parte da Ao Brasil Carinhoso18. O uso de estruturas de repasse
do Ministrio da Educao para transferncias de recursos aos municpios e de
informaes do Programa Bolsa Famlia para identificar as crianas em situao de
pobreza, aliado adeso dos municpios, est aumentando a quantidade de crianas
pobres atendidas, com melhora da qualidade dos servios em funo dos recursos
adicionais transferidos s prefeituras.
A segunda iniciativa foi a priorizao das escolas com maioria de crianas
pobres nas primeiras fases da expanso da educao em tempo integral rumo
universalizao, com o Programa Mais Educao. Nesse caso tambm houve
parceria entre o MEC e o Bolsa Famlia, com a adeso das escolas e o apoio dos
estados e municpios19.
O terceiro exemplo refere-se incluso massiva de jovens e adultos
de baixa renda nos cursos de qualificao profissional do Pronatec Brasil
sem Misria 20. Nesse processo, o engajamento do MEC, do MDS, da rede
socioassistencial e de outros setores da Administrao Pblica nos municpios
e nos estados vem sendo fundamental21.

18 Mais informaes nos artigos O eixo de acesso a servios e a Ao Brasil Carinhoso do Plano Brasil sem
Misria e Acesso educao e combate desigualdade: o papel da educao no mbito do Plano Brasil sem
Misria, neste livro.
19 Idem.
20 Sobre o Pronatec Brasil sem Misria, ver o artigo A estratgia de incluso produtiva urbana no Plano Brasil
sem Misria, neste livro.
21 Mais informaes neste texto, na seo Vantagens e desafios da intersetorialidade, que trata de eficincia em
gesto.

144

PARTE I

Em todos esses casos, se a universalidade da oferta o norte, a intersetorialidade

e a articulao federativa so elementos-chave de sucesso para efetiv-la, chegando
inclusive aos mais pobres. A proximidade entre o MEC e o MDS nas trs situaes
fortaleceu as polticas de ambos e melhorou a vida da populao que mais precisa.
Tambm ntida a importncia do engajamento de estados e municpios para que as
iniciativas deem resultado.
Assim, o Plano Brasil sem Misria no se limitou a colocar todos esses
parceiros sob um mesmo guarda-chuva, dando ao conjunto um rtulo de novidade.
Houve um trabalho verdadeiramente intersetorial, com resultados importantes para
os brasileiros que mais precisavam dos servios.

Fortalecendo a agenda universalista, sem prescindir da equidade

Alm da construo de Unidades Bsicas de Sade nos locais com maior
incidncia de pobreza, outro exemplo da busca da efetiva universalidade na rea da
sade vem do Programa Mais Mdicos, que leva profissionais para os territrios com
maior carncia de mdicos e com grande incidncia de pobreza. Houve alguns casos
em que esse olhar para os mais pobres foi confundido com uma negao da agenda
universalista, quando na verdade exatamente o contrrio. Trata-se de avanar no
fortalecimento dessa agenda, tornando os servios efetivamente disponveis a todos,
inclusive queles que so mais difceis de alcanar e que em geral so tambm
aqueles que mais necessitam de atendimento.
A centralidade das polticas universais, contudo, no descarta a necessidade
de iniciativas voltadas especificamente ao pblico mais vulnervel, num movimento
que envolve fortalecer a agenda universalista, mas reconhecer a agenda da equidade

145

O BRASIL SEM MISRIA

e operar ambas as agendas de forma articulada22. Da a existncia de iniciativas

dentro do Plano Brasil sem Misria que no tm carter universal, atendendo
exclusivamente pessoas em situao de pobreza ou extrema pobreza, como o Bolsa
Famlia, e pblicos especficos dentro do grupo dos extremamente pobres, como o
caso dos beneficirios do Programa Bolsa Verde23.

A ESTRUTURA DE COORDENAO INTERSETORIAL

NO PLANO BRASIL SEM MISRIA
A escolha do MDS como rgo coordenador do Plano
Por fim, para responder pergunta sobre como coordenar as atividades de
tantos e to diversos parceiros, preciso remontar deciso de criar o Brasil sem
Misria. O Plano traduz em aes, programas e polticas o lema Pas rico pas
sem pobreza, transformando a plataforma democraticamente eleita pelos brasileiros
em 2010 numa realidade necessria e demandada pelo pas. claro que a criao
do Plano s foi possvel graas aos avanos obtidos no perodo anterior, quando o
Brasil colocou as polticas sociais no centro da sua estratgia de desenvolvimento,
proporcionando uma plataforma slida sobre a qual construir um Plano abrangente
e concertado para reduo da pobreza extrema.
Se o Plano Brasil sem Misria d concretude a um projeto de pas, claro que
se desenvolveu com o envolvimento direto da presidente da Repblica, que assumiu

22 JACCOUD, 2013, p. 288.

23 Como explicado no artigo A linha de extrema pobreza e o pblico-alvo do Plano Brasil sem Misria, neste
volume. Informaes sobre o Programa Bolsa Verde nos artigos A incluso produtiva rural do Brasil sem
Misria: estratgias e primeiros resultados e Programa Bolsa Verde: erradicao da pobreza e conservao
ambiental, neste livro.

146

PARTE I

o combate pobreza como prioridade de governo e empenhou-se para envolver

nesse esforo no s o Poder Executivo Federal, mas tambm os governos estaduais
e municipais e a sociedade24.
Em que pese o envolvimento direto da presidente, para levar a cabo uma estratgia
intersetorial de tamanha magnitude era necessria uma instncia de coordenao das
atividades. Ao contrrio de experincias anteriores com grandes iniciativas de natureza
intersetorial, a coordenao do Brasil sem Misria no foi entregue a um rgo central
da Administrao Federal, mas a um ministrio setorial, o MDS.
Isso constituiu uma grande inovao, que inicialmente gerou surpresa, mas
em pouco tempo mostrou-se uma deciso acertada. Primeiramente, a liderana
poltica que colocou o Brasil sem Misria como indubitvel prioridade de governo, a
clara designao do MDS como coordenador e o contato direto entre a ministra e a
presidente pavimentaram um terreno em que os demais ministros, os governadores e
os prefeitos sentiram-se confortveis em discutir o Plano e tomar decises sobre ele
junto com o ministrio.
Pesou tambm a experincia do MDS em iniciativas voltadas ao pblico pobre
e vulnervel. O ministrio responsvel pela coordenao nacional da operao do
Cadastro nico para Programas Sociais e do Programa Bolsa Famlia, dois grandes
exemplos de articulao intersetorial e federativa, reconhecidamente importantes
no combate pobreza. O papel da pasta no que diz respeito rede socioassistencial,
em torno da qual se organizam importantes servios voltados ao pblico mais
vulnervel, e tambm na rea de segurana alimentar e nutricional, deu aos parceiros
a confiana de estar trabalhando com uma instncia de coordenao qualificada. O
MDS revelou-se um coordenador que, alm de organizar a atuao concertada dos

24 Mais informaes nos artigos A articulao federativa no Plano Brasil sem Misria e Transparncia e
participao social no Plano Brasil sem Misria, neste volume.

147

O BRASIL SEM MISRIA

participantes do Brasil sem Misria, tambm colocou a mo na massa para que as

metas do Plano fossem alcanadas.
Outra grande vantagem da escolha do MDS foi facilitar o monitoramento
do Plano, em razo de o ministrio ser, como j dito, o responsvel nacional pelo
Cadastro nico. Enquanto coordenador do Brasil sem Misria, o MDS teve acesso
s bases de dados dos programas finalsticos participantes e pde cotej-los com a
base do Cadastro nico, permitindo monitorar a efetividade e a focalizao desses
programas, o que subsidiou a tomada de decises com muito mais agilidade e preciso.
O fato de o MDS no ter as atribuies de um rgo central que envolvem a
tomada de decises de enorme magnitude diuturnamente, o que de modo geral requer
uma avaliao das questes de um ponto de vista mais agregado tornou possvel
um olhar mais prximo e detalhado sobre as polticas que compem o Brasil sem
Misria. Um exemplo disso foi o mergulho profundo que o ministrio fez nas questes
relativas ao desenvolvimento na primeira infncia, para ento observar os programas
j existentes nessa rea e as lacunas no atendimento, de modo a compreender as
necessidades a serem supridas e os problemas a serem enfrentados. Desse esforo, feito
com base na experincia prpria e na de parceiros, surgiu a Ao Brasil Carinhoso,
com iniciativas para a primeira infncia nas reas de renda, sade e educao25.
E, se por um lado a parceria com os ministros, governadores e prefeitos foi
construda a partir da vontade poltica em torno da constatao de que o combate
pobreza extrema fundamental para a construo de um pas mais justo, e tarefa
de todos, por outro lado a parceria no nvel tcnico foi sendo costurada dia aps
dia, nas salas de situao e no contato com os gestores nos estados e nos municpios
e com os representantes dos movimentos sociais. O MDS sempre pautou sua
atuao no dilogo horizontal, em que a busca por solues se d por meio do debate

25 A Ao Brasil Carinhoso tratada neste livro no artigo O eixo de acesso a servios e a Ao Brasil Carinhoso
do Plano Brasil sem Misria.

148

PARTE I

sobre as opes colocadas, e no por imposio da instncia de coordenao. A

horizontalidade nas relaes e o respeito aos parceiros uma marca da coordenao
intersetorial e federativa do Plano.
Tudo isso proporcionou legitimidade liderana do MDS na estratgia
de superao da extrema pobreza. E acabou fortalecendo tambm o papel de
secretarias estaduais e municipais de assistncia social como instncias de
coordenao de polticas.

A estrutura de governana do Plano Brasil sem Misria

Trs instncias interministeriais compem a estrutura de governana do
Plano Brasil sem Misria: Comit Gestor Nacional, Comit Executivo e Grupo
Interministerial de Acompanhamento (GIA).
O Comit Gestor Nacional uma instncia de carter deliberativo que tem
por objetivo fixar metas e orientar a formulao, a implementao, o monitoramento
e a avaliao do Plano Brasil sem Misria. composto pelos ministros do MDS, da
Casa Civil, da Fazenda e do Planejamento, e secretariado pela Sesep. J ao Comit
Executivo, composto pelos secretrios-executivos dos ministrios acima, compete
assegurar a execuo das polticas, programas e aes que compem o Plano,
enquanto ao GIA cabe o monitoramento e a avaliao das iniciativas do Brasil sem
Misria. O GIA composto por representantes dos mesmos rgos mencionados
acima, acrescidos da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e dos ministrios
das Cidades, do Trabalho e Emprego, do Desenvolvimento Agrrio, da Sade, da
Educao e da Integrao Nacional.
O Comit Gestor Nacional e o Grupo Executivo tratam de decises mais
estruturais sobre as iniciativas do Plano, como questes oramentrias, alteraes
legais e envio de projetos ao Congresso Nacional, com base em informaes do GIA.
Para conferir a agilidade necessria a essas decises, de modo geral as interaes entre

149

O BRASIL SEM MISRIA

os membros do Comit Gestor Nacional, do Grupo Executivo e do GIA ocorrem

em contatos e encontros que no so convocados como reunies formais dessas
instncias. Mas isso no diminui a importncia de t-las estabelecido, deixando clara
a estrutura de governana do Plano e facilitando sobremaneira o fluxo decisrio. No
caso do GIA, muito frequente a troca de informaes entre os membros tambm
por meio eletrnico ou em documentos formais.

A Secretaria Extraordinria para

Superao da Extrema Pobreza (Sesep)
Criada juntamente com o Plano Brasil sem Misria, a Sesep foi a estrutura do
MDS responsvel pelas atividades relativas coordenao da estratgia brasileira de
superao da extrema pobreza26, desempenhando suas tarefas em forte articulao
com os diversos parceiros do Plano, mencionados no incio deste artigo.
A Sesep trabalhou em sintonia com estados e municpios, apoiando a
execuo do Plano, discutindo solues para eventuais dificuldades e ajudando na
sua implementao, atendendo demandas e proporcionando informaes detalhadas
sobre os resultados em nvel estadual e municipal27. Esta ltima atividade feita
tanto em contatos diretos quanto por meio de ferramentas eletrnicas desenvolvidas
especialmente para esse fim.
Foi comum o deslocamento de funcionrios da Sesep aos estados e municpios
no intuito de discutir a implementao do Plano ou de alguma das suas iniciativas,
especialmente o Pronatec Brasil sem Misria, que requer contatos frequentes

26 A Sesep foi instituda pelo Decreto n 7.493, de 2 de junho de 2011, mesma data do Decreto 7.492, que criou
o Plano Brasil sem Misria.
27 As atividades de articulao federativa so exploradas no artigo A articulao federativa no Plano Brasil sem
Misria, neste livro.

150

PARTE I

para promover a concertao entre entidades ofertantes, poder pblico estadual e

municipal, trabalhadores e setor privado.
O dilogo constante com a sociedade civil, por meio das atividades previstas
num plano detalhado de participao social elaborado em conjunto com a SecretariaGeral da Presidncia da Repblica28, tambm constava como atribuio da secretaria,
bem como a interlocuo com a academia nos mais diversos temas relacionados
pobreza incluindo renda, educao, sade e assistncia social e o relacionamento
com representantes de governos de outros pases interessados na estratgia brasileira
de superao da extrema pobreza.
No que diz respeito s atividades de gesto, monitoramento e avaliao das
aes do Plano, em articulao com as demais reas de atividade do governo federal,
a Sesep trabalhou em salas de situao temticas, com reunies peridicas das quais
participavam representantes dos diversos rgos do governo federal e outros atores
envolvidos. Ao estabelecer as salas de situao e outros de seus procedimentos de
gerenciamento intensivo, o Brasil sem Misria buscou inspirao na experincia do
Plano de Acelerao do Crescimento (PAC).
As salas de situao cada uma relativa a uma rea, e composta por uma
equipe intersetorial diferente configuraram-se como instncias de carter
gerencial e informacional que permitiram o acompanhamento detalhado das aes,
com levantamento de restries, atrasos, possveis riscos e resultados atingidos.
As reunies eram mensais ou bimestrais, dependendo da ao, e as informaes
coletadas subsidiaram importantes decises tomadas no Plano.
O Plano Brasil sem Misria previu inicialmente a criao de 13 salas de
situao para gerenciamento intensivo de aes: alfabetizao e educao integral,
assistncia social, Ao Brasil Carinhoso, economia solidria, empreendedorismo,

28 Ver os artigos Dilogos para superao da pobreza e Transparncia e participao social no Plano Brasil sem
Misria, neste volume.

151

O BRASIL SEM MISRIA

qualificao profissional, sade, Programa gua para Todos, apoio a produo e

comercializao (agricultura familiar), assentados e acampados, povos indgenas
e Programa Bolsa Verde. Nos casos dos programas Bolsa Famlia, Crescer, Minha
Casa Minha Vida e Luz para Todos e da Busca Ativa, existem mecanismos
de monitoramento, porm no se verificou a necessidade de estabelecer o
acompanhamento mais prximo pela via das salas de situao.
Posteriormente, as rotinas de monitoramento e as reunies bilaterais fizeram
com que algumas salas de situao deixassem de ser realizadas. Como exemplo, podese citar aquelas relacionadas a educao, sade e assistncia social.
A transparncia um valor que sempre pautou as atividades da Sesep,
que divulgou resultados consolidados das aes do Plano em mbito nacional
semestralmente, em publicaes batizadas de Cadernos de Resultados29, alm de
informaes desagregadas para estados e municpios bimestralmente, por meio dos
portais Brasil sem Misria no seu estado e no seu municpio30. Havia tambm um
boletim mensal de notcias enviado aos parceiros, e a secretaria esteve sempre pronta
a responder questionamentos recebidos de diversos atores, incluindo a imprensa,
pelas mais diversas vias, como e-mail, telefonemas e cartas31.
Por se tratar de uma instncia de coordenao, que no executa aes
finalsticas, a Sesep conta com uma equipe relativamente pequena. Nos dois
primeiros anos do Plano, a quantidade de funcionrios oscilava em torno de 30. No
ano e meio seguinte, esse total aumentou para cerca de 50 servidores.

29 Disponveis em www.brasilsemmiseria.gov.br.
30 www.brasilsemmiseria.gov.br/estados e www.brasilsemmiseria.gov.br/municipios.
31 Informaes completas sobre transparncia no artigo Transparncia e participao social no Plano Brasil sem
Misria.

152

PARTE I

A estrutura de coordenao nacional do Plano Brasil sem Misria inspirou

vrios estados e municpios na criao de instncias prprias de coordenao e
monitoramento das aes relacionadas reduo da pobreza e das desigualdades.

VANTAGENS E DESAFIOS DA INTERSETORIALIDADE

Uso eficiente dos recursos
O Plano Brasil sem Misria, como dito anteriormente, aproveita as sinergias
entre os diversos parceiros envolvidos. Atuando em conjunto de maneira otimizada,
todos os participantes veem aumentar a eficincia, a eficcia e a efetividade do seu
trabalho uma das grandes vantagens da estratgia concertada para a superao da
extrema pobreza. Trs casos emblemticos de uso eficiente de recursos destacam-se
no Brasil sem Misria.
A utilizao do carto magntico do Bolsa Famlia um deles. Ao invs
de emitir um novo carto para pagar aos agricultores familiares os recursos do
Fomento s Atividades Produtivas Rurais, outro carto para pagar o Bolsa Verde, e
um terceiro para pagar as complementaes que alguns estados e municpios fazem
ao Bolsa Famlia, optou-se por concentrar os pagamentos num s carto. Trata-se
do carto do Bolsa Famlia, compartilhado por Unio, estados, municpios e por
diferentes programas. Isso economiza os custos de emisso de novos cartes, reduz as
taxas cobradas pelos bancos aos executores dos programas a cada depsito realizado e
torna desnecessria a criao de sistemas exclusivos para gerenciar os benefcios dos
novos programas tarefa que complexa, cara e demorada. O fato de lidar com um
s carto magntico tambm facilita sobremaneira a vida das famlias.

153

O BRASIL SEM MISRIA

Um segundo caso emblemtico o do uso do Cadastro nico para Programas

Sociais32, que confere eficincia ao Plano por concentrar num s instrumento atividades
de registro, diagnstico e seleo de pblico para uma srie de iniciativas, como o
Bolsa Famlia, os servios de assistncia tcnica e extenso rural, os de Fomento, a
construo de cisternas, a matrcula no Pronatec Brasil sem Misria, entre outros.
O custo para desenvolver e manter sistemas de informao diferentes para cada um
desses programas seria altssimo em termos financeiros, e provavelmente ainda maior
em termos de perda de oportunidades de articulao e de sinergia entre as aes.
Por fim, o uso de mecanismos j existentes para transferncias de recursos
diretamente do governo federal aos municpios as transferncias fundo a fundo
e outros procedimentos simplificados de repasse que facilitam a chegada de recursos
para potencializar a atuao municipal tambm configuram utilizao eficiente de
recursos. Isso ocorre no s pela pr-existncia dos mecanismos, no caso dos fundos,
mas tambm pela simplicidade dos procedimentos, que dispensam a preparao,
assinatura, gesto e acompanhamento de convnios ou outras formas de transferncia
de recursos entre entes federativos.
o que acontece, por exemplo, com os recursos do Acessuas Trabalho,
destinados a apoiar os municpios em aes de incluso produtiva, que so transferidos
pelo governo federal via Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS). E tambm
com os recursos suplementares relativos a vagas ocupadas por crianas do Bolsa
Famlia nas creches das redes municipais de educao infantil, transferidos dentro
da estrutura de execuo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
(FNDE), com procedimentos simplificados de adeso e prestao de contas. Situao
similar j ocorria antes do Brasil sem Misria com as transferncias para escolas

32 Para informaes sobre o Cadastro nico, inclusive enquanto construo conjunta dos trs entes federativos,
ver os artigos A linha de extrema pobreza e o pblico-alvo do Plano Brasil sem Misria, O papel do Cadastro
nico no Plano Brasil sem Misria e O Programa Bolsa Famlia e a luta para superao da extrema pobreza
no Brasil, neste volume.

154

PARTE I

em tempo integral no Programa Mais Educao e com os repasses para fortalecer a

gesto estadual e municipal do Cadastro nico e do Bolsa Famlia.
O Pronatec Brasil sem Misria um caso em que a simplificao ainda
maior, porque dispensa repasses de recursos financeiros aos estados e municpios
para custear a qualificao profissional. Os cursos so pagos pelo MEC
diretamente s entidades ofertantes, sem necessidade de acordo ou convnio
algum por parte dos estados ou das prefeituras. Assim, os governos locais podem
concentrar seus esforos na mobilizao e no encaminhamento do pblico-alvo,
no acompanhamento da qualidade dos cursos, na adequao deles s necessidades
dos alunos e da economia local e no acompanhamento da situao dos alunos
e dos egressos. Para todas essas atividades, as prefeituras podem usar recursos
transferidos pelo Acessuas Trabalho, mencionado acima.

Desafios da intersetorialidade
Mais do que desejvel, a atuao intersetorial necessria, e vem trazendo
timos resultados. Mas no ocorre sem percalos, porque os rgos e entidades da
Administrao Pblica no so estruturados para trabalhar dessa forma. Na maioria
das vezes eles so pensados como unidades independentes, que se bastam. Por
isso, muito embora a formulao conjunta e o uso compartilhado de ferramentas e
sistemas facilitem e potencializem a atuao de cada um dos rgos envolvidos no
Plano Brasil sem Misria, os mecanismos de execuo quase nunca acompanham
esse modo otimizado e integrado de trabalhar.
Tome-se uma vez mais o exemplo das creches na Ao Brasil Carinhoso. Um
dos principais empecilhos mencionados pelas secretarias municipais de educao
para a melhora da qualidade do atendimento era a impossibilidade de usar os recursos
transferidos pelo governo federal para a compra de insumos essenciais como fraldas,
pomadas para assaduras e outros produtos no reconhecidos como gastos da rea de

155

O BRASIL SEM MISRIA

educao. A rea de assistncia social deixou de administrar creches e pr-escolas

em 199633, quando elas passaram a constituir a primeira etapa da educao bsica,
integrando o sistema de ensino e passando a figurar claramente como uma atribuio
da rea de educao, e no da rea assistencial, que deixou de ter permisso para
custe-la. O Brasil Carinhoso criou ento um mecanismo para que recursos do Brasil
sem Misria fossem descentralizados para a rea da educao, em mbito federal, e
ento transferidos aos municpios, viabilizando a compra desses insumos.
Ningum questiona que as fraldas so necessrias, mas a questo que elas
na poca em que esse artigo foi escrito elas no eram reconhecidas como insumo
para educao, e as outras reas no eram formalmente designadas para financiar
insumos para creches. Em suma, as famigeradas caixinhas que separam as reas
de atividade na Administrao Pblica colocaram barreiras para a contabilizao
dos recursos e para sua utilizao na ponta, e quase inviabilizaram uma ao como
a de creches no Brasil Carinhoso, que da maior importncia para diminuir a
extrema pobreza na primeira infncia.
A experincia no Plano Brasil sem Misria vem mostrando que, mais do
que formular de forma intersetorial, preciso encontrar meios de implementar as
aes dessa maneira, e de dividir a conta e as responsabilidades da execuo nessa
perspectiva. Por ora, a busca de solues ad hoc para os entraves vem sendo a regra.
Espera-se que no futuro seja possvel encontrar um melhor equilbrio entre a rigidez
inerente ao controle e a flexibilidade desejvel para que os rgos possam acomodar
as necessidades da atuao intersetorial.

33 Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional).

156

PARTE I

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Caderno
de Resultados 3 anos Plano Brasil sem Misria. Braslia, 2014.
_____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Devolutiva
Dilogos Governo-Sociedade Civil: Brasil sem Misria. Braslia, 2012.
_____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Plano
Brasil sem Misria no seu Municpio. Edio revisada. Braslia, 2013.
_____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria
Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza. Prestao de Contas Ordinria
Anual. Relatrio de Gesto do Exerccio de 2013. Braslia, 2014.
JACCOUD, L. Igualdade e equidade na agenda da proteo social. In:
FONSECA, A.; FAGNANI, E. (Org.). Polticas Sociais, desenvolvimento e cidadania
Educao, seguridade social, pobreza, infraestrutura urbana e transio demogrfica,
vol. 2. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2013.

157

O BRASIL SEM MISRIA

ANEXO
Tabela 1 Execuo oramentria do Brasil sem Misria (2011 20 nov 2014)
Fonte: Oramento Geral da Unio.

MAPA
2042
8924

MF
0911
00M4
MTE
2029
20YT

rgo / Programa / Ao
Agricultura
Inovaes para a Agropecuria
Transferncia de Tecnologias
Desenvolvidas para a Agropecuria
0002 - IMPLANTACAO DE UNIDADES
DE REFERENCIA TECNOLO
Fazenda
Operaes Especiais - Remunerao
de Agentes Financeiros
Remunerao a Agentes Financeiros
Trabalho
Desenvolvimento Regional, Territorial
Sustentvel e Economia Solidria
Fomento e Fortalecimento de
Empreendimento Econmicos Solidrios
e Suas Redes de Cooperao
0001 - FOMENTO AS FINANCAS
SOLIDARIAS - BRASIL SEM M
0003 - FORMACAO DE
FORMADORES(AS), EDUCADORES (AS)
E
0004 - FOMENTO A CERTIFICACAO DE
PROCESSOS, PRODUTOS
0005 - FOMENTO E
ASSESSORAMENTO TECNICO A
EMPREENDIM
0006 - FOMENTO A INCUBADORAS DE
EMPREENDIMENTOS ECON

158

Dotao
Inicial (A)
32.883.845
32.883.845

Dotao
Atual (B)
32.773.845
32.773.845

32.883.845

32.773.845

32.883.845

32.773.845

713.226.137

885.626.528

713.226.137

885.626.528

713.226.137
325.423.299

885.626.528
325.927.787

169.088.733

169.593.221

127.637.697

128.037.697

51.920.234

47.983.611

17.791.509

17.791.509

4.500.000

3.605.233

20.527.596

24.864.219

16.498.086

16.572.708

PARTE I

Empenhado
(D)
16.321.234
16.321.234

Liquidado
(E)
7.530.173
7.530.173

Pago
(F)
7.183.319
7.183.319

(%)
(G=D/B)
50%
50%

(%)
(H=E/B)
23%
23%

(%)
(I=F/B)
22%
22%

16.321.234

7.530.173

7.183.319

50%

23%

22%

16.321.234

7.530.173

7.183.319

50%

23%

22%

577.649.296

356.622.529

305.851.752

65%

40%

35%

577.649.296

356.622.529

305.851.752

65%

40%

35%

577.649.296
264.928.517

356.622.529
84.530.035

305.851.752
72.307.665

65%
81%

40%
26%

35%
22%

151.134.525

50.002.383

44.103.247

89%

29%

26%

127.834.035

41.723.028

37.279.719

100%

33%

29%

53.378.792

19.175.177

19.175.177

111%

40%

40%

17.301.279

1.417.400

448.400

97%

8%

3%

2.319.968

1.693.233

1.693.233

64%

47%

47%

24.764.512

6.910.908

3.839.138

100%

28%

15%

13.976.394

3.801.902

3.399.363

84%

23%

21%

159

O BRASIL SEM MISRIA

20ZL

2067
8274

MMA
2018
20VP

2069
8695

rgo / Programa / Ao
0007 - ORGANIZACAO NACIONAL DA
COMERCIALIZACAO DOS P
Fortalecimento da Institucionalizao da
Poltica Nacional de Economia Solidria
0003 - PROMOCAO DO
DESENVOLVIMENTO LOCAL E DA
ECONOM
0004 - IMPLANTACAO DE ESPACOS
MULTIFUNCIONAIS DE ECO
Resduos Slidos
Fomento para a Organizao e o
Desenvolvimento de Cooperativas
Atuantes com Resduos Slidos
0001 - BRASIL SEM MISERIA
Meio Ambiente
Biodiversidade
Apoio Conservao Ambiental e
Erradicao da Extrema Pobreza - Bolsa
Verde
0001 - PAGAMENTO A FAMILIAS EM
SITUACAO DE EXTREMA P
0002 - CADASTRAMENTO,
OPERACIONALIZACAO E
MONITORAME
Segurana Alimentar e Nutricional
Dessalinizao de gua - gua Doce Plano Brasil sem Misria
0001 - DESSALINIZACAO DE AGUA AGUA DOCE - PLANO BR

160

Dotao
Inicial (A)

Dotao
Atual (B)

16.400.272

17.220.417

41.451.036

41.555.524

22.917.500

23.021.988

18.533.536

18.533.536

156.334.566

156.334.566

156.334.566

156.334.566

156.334.566
491.907.705
261.020.400

156.334.566
501.907.705
271.020.400

261.020.400

271.020.400

250.406.400

248.567.927

10.614.000

22.452.473

230.887.305

230.887.305

230.887.305

230.887.305

230.887.305

230.887.305

PARTE I

Empenhado
(D)

Liquidado
(E)

Pago
(F)

(%)
(G=D/B)

(%)
(H=E/B)

(%)
(I=F/B)

16.093.090

8.724.408

8.724.408

93%

51%

51%

23.300.490

8.279.355

6.823.528

56%

20%

16%

13.270.235

5.834.791

5.432.564

58%

25%

24%

10.030.255

2.444.564

1.390.964

54%

13%

8%

113.793.992

34.527.652

28.204.418

73%

22%

18%

113.793.992

34.527.652

28.204.418

73%

22%

18%

113.793.992
371.225.557
179.504.834

34.527.652
181.043.768
163.203.393

28.204.418
181.043.325
163.202.950

73%
74%
66%

22%
36%
60%

18%
36%
60%

179.504.834

163.203.393

163.202.950

66%

60%

60%

162.826.604

155.512.525

155.512.525

66%

63%

63%

16.678.230

7.690.868

7.690.425

74%

34%

34%

191.720.723

17.840.375

17.840.375

83%

8%

8%

191.720.723

17.840.375

17.840.375

83%

8%

8%

191.720.723

17.840.375

17.840.375

83%

8%

8%

161

O BRASIL SEM MISRIA

MDA
2012
210O

210S

210W

2069
2B81

MI
2029

20N7

rgo / Programa / Ao
Des. Agrrio
Agricultura Familiar
Assistencia Tcnica e Extenso Rural
para Agricultura Familiar
0003 - BRASIL SEM MISERIA ASSISTENCIA TECNICA E EX
0005 - BRASIL SEM MISERIA FORMACAO E CAPACITACAO D
0009 - BRASIL SEM MISERIA ASSISTENCIA TECNICA E EX***
000E - BRASIL SEM MISERIA ASSISTENCIA TECNICA E EX***
Assistencia Tcnica e Extenso Rural
para Reforma Agrria
0002 - BRASIL SEM MISERIA ASSISTENCIA TECNICA E EX
Apoio a Organizao Econmica e
Promoo da Cidadania de Mulheres
Rurais
0004 - BRASIL SEM MISERIA DOCUMENTACAO DA TRABALHA
Segurana Alimentar e Nutricional
Aquisio de Alimentos da Agricultura
Familiar - PAA
0001 - BRASIL SEM MISERIA AQUISICAO DE ALIMENTOS D
0002 - BRASIL SEM MISERIA OPERACIONALIZACAO DA AQU
Integrao Nacional
Desenvolvimento Regional, Territorial
Sustentvel e Economia Solidria
Provimento de Infraestrutura
Produtiva para Arranjos Produtivos
Locais - Apls - Plano Brasil sem
Misria

162

Dotao
Inicial (A)
1.358.877.102
1.011.032.368

Dotao
Atual (B)
1.257.165.142
946.332.908

679.566.468

554.867.008

594.978.711

494.978.711

15.428.000

12.900.000

38.908.238

28.988.297

30.251.519

18.000.000

265.883.000

325.883.000

265.883.000

325.883.000

65.582.900

65.582.900

65.582.900

65.582.900

347.844.734

310.832.234

347.844.734

310.832.234

319.966.434

284.590.434

27.878.300

26.241.800

4.730.582.116

4.492.635.197

405.920.477

431.838.766

294.245.225

319.463.514

PARTE I

Empenhado
(D)
715.639.594
631.148.932

Liquidado
(E)
157.445.336
87.605.434

Pago
(F)
152.124.724
83.957.104

(%)
(G=D/B)
57%
67%

(%)
(H=E/B)
13%
9%

(%)
(I=F/B)
12%
9%

291.743.669

11.107.315

11.107.315

53%

2%

2%

260.610.088

3.374.290

3.374.290

53%

1%

1%

8.795.138

6.000.000

6.000.000

68%

47%

47%

18.376.638

1.733.025

1.733.025

3.961.805

22%

0%

0%

300.933.452

56.675.240

53.241.776

92%

17%

16%

300.933.452

56.675.240

53.241.776

92%

17%

16%

38.471.811

19.822.879

19.608.013

59%

30%

30%

38.471.811

19.822.879

19.608.013

59%

30%

30%

84.490.662

69.839.902

68.167.620

27%

22%

22%

84.490.662

69.839.902

68.167.620

27%

22%

22%

83.692.723

69.067.631

67.398.857

29%

24%

24%

797.939

772.271

768.763

3%

3%

3%

3.636.933.083

1.382.089.897

1.233.902.463

81%

31%

27%

313.328.794

42.266.975

37.192.777

73%

10%

9%

245.915.187

24.410.469

21.827.009

77%

8%

7%

163

O BRASIL SEM MISRIA

20N8

20N9

2069
12QC

MDS
2019
20IT

6414

8442

rgo / Programa / Ao
0001 - PROVIMENTO DE
INFRAESTRUTURA PRODUTIVA PARA A
0002 - PROVIMENTO DE
INFRAESTRUTURA PRODUTIVA PARA A
Promoo de Iniciativas para o
Aprimoramento da Produo e Insero
Mercadolgica - Plano Brasil sem
Misria
0001 - PROMOCAO DE INICIATIVAS
PARA O APRIMORAMENTO
Apoio Ao Associativismo e
Cooperativismo - Plano Brasil sem
Misria
0001 - APOIO AO ASSOCIATIVISMO E
COOPERATIVISMO - PL
Segurana Alimentar e Nutricional
Implantao de Obras e Equipamentos
para Oferta de gua - Plano Brasil Sem
Misria
0000 - VALOR NAO DETALHADO
Des. Social e Comb Fome
Bolsa Famlia
Aperfeioamento da disseminao
de informaes do PBF e do Cadastro
nico
0001 - BRASIL SEM MISERIA
Sistema Nacional para Identificao
e Seleo de Pblico-Alvo para os
Programas Sociais do Governo Federal Cadastro nico
0001 - BRASIL SEM MISERIA
Transferncia de Renda Diretamente
s Famlias em Condio de Pobreza e
Extrema Pobreza (Lei n 10.836, de 2004)
0001 - BRASIL SEM MISERIA

164

Dotao
Inicial (A)

Dotao
Atual (B)

279.062.012

304.458.674

15.183.213

15.004.840

81.790.547

82.340.547

81.790.547

82.340.547

29.884.705

30.034.705

29.884.705

30.034.705

4.324.661.639

4.060.796.431

4.324.661.639

4.060.796.431

4.324.661.639
99.686.364.324
80.350.732.014

4.060.796.431
108.199.770.405
87.997.685.887

37.538.500

36.286.575

37.538.500

36.286.575

82.502.014

84.647.812

82.502.014

84.647.812

78.155.330.000

85.877.420.000

78.155.330.000

85.877.420.000

PARTE I

Empenhado
(D)

Liquidado
(E)

Pago
(F)

(%)
(G=D/B)

(%)
(H=E/B)

(%)
(I=F/B)

238.218.204

20.294.645

17.821.133

78%

7%

6%

7.696.983

4.115.824

4.005.876

51%

27%

27%

50.208.236

14.650.664

12.224.701

61%

18%

15%

50.208.236

14.650.664

12.224.701

61%

18%

15%

17.205.371

3.205.842

3.141.067

57%

11%

10%

17.205.371

3.205.842

3.141.067

57%

11%

10%

3.323.604.289

1.339.822.922

1.196.709.686

82%

33%

29%

3.323.604.289

1.339.822.922

1.196.709.686

82%

33%

29%

3.323.604.289
104.022.737.435
87.810.159.500

1.339.822.922
99.343.522.902
86.050.451.457

1.196.709.686
99.382.365.104
86.046.469.158

82%
96%
100%

33%
92%
98%

29%
92%
98%

21.597.393

8.356.330

8.356.330

60%

23%

23%

21.597.393

8.356.330

8.356.330

60%

23%

23%

54.420.951

43.303.243

44.418.500

64%

51%

52%

54.420.951

43.303.243

44.418.500

64%

51%

52%

85.822.358.332

84.364.521.333

84.364.521.333

100%

98%

98%

85.822.358.332

84.364.521.333

84.364.521.333

100%

98%

98%

165

O BRASIL SEM MISRIA

8446

2029

20GG

2030
20TR

2037
20V5
2A60
2A65

2A69

rgo / Programa / Ao
Servio de Apoio Gesto
Descentralizada do Programa Bolsa
Famlia
0001 - BRASIL SEM MISERIA
Desenvolvimento Regional, Territorial
Sustentvel e Economia Solidria
Fomento, Capacitao Ocupacional,
Intermediao e Assistncia Tcnica
a Empreendimentos Populares e
Solidrios e a Trabalhadores
0001 - BRASIL SEM MISERIA
Educao Bsica
Apoio Manuteno da Educao
Infantil (MDS)
0001 - BRASIL SEM MISERIA - APOIO A
MANUTENCAO DA ED
Fortalecimento do Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS)
Aes Complementares de Proteo
Social Bsica
0001 - BRASIL SEM MISERIA
Servios de Proteo Social Bsica
0001 - BRASIL SEM MISERIA
Servios de Proteo Social Especial de
Mdia Complexidade
0001 - BRASIL SEM MISERIA
0002 - VIVER SEM LIMITES - CENTROS
DIA
0004 - CRACK, E POSSIVEL VENCER ABORDAGEM SOCIAL N
0005 - ACOES ESTRATEGICAS PARA
ENFRENTAMENTO AO TRAB***
Servios de Proteo Social Especial de
Alta Complexidade
0001 - BRASIL SEM MISERIA

166

Dotao
Inicial (A)

Dotao
Atual (B)

2.075.361.500

1.999.331.500

2.075.361.500

1.999.331.500

531.419.257

418.339.442

531.419.257

418.339.442

531.419.257
896.800.000

418.339.442
1.543.977.000

896.800.000

1.543.977.000

896.800.000

1.543.977.000

9.427.570.734

9.617.892.854

240.000.000

240.000.000

240.000.000
4.401.135.983
4.401.135.983

240.000.000
4.650.184.816
4.650.184.816

2.655.088.344

2.636.327.273

1.563.154.544

1.588.731.419

25.920.000

25.920.000

60.820.000

60.820.000

1.005.193.800

960.855.854

785.553.332

779.300.034

765.061.741

757.088.443

PARTE I

Empenhado
(D)

Liquidado
(E)

Pago
(F)

(%)
(G=D/B)

(%)
(H=E/B)

(%)
(I=F/B)

1.911.782.824

1.634.270.551

1.629.172.995

96%

82%

81%

1.911.782.824

1.634.270.551

1.629.172.995

96%

82%

81%

127.552.999

100.354.247

100.354.247

30%

24%

24%

127.552.999

100.354.247

100.354.247

30%

24%

24%

127.552.999
1.514.031.600

100.354.247
1.472.093.474

100.354.247
1.472.093.474

30%
98%

24%
95%

24%
95%

1.514.031.600

1.472.093.474

1.472.093.474

98%

95%

95%

1.514.031.600

1.472.093.474

1.472.093.474

98%

95%

95%

8.273.328.637

6.885.794.940

6.902.563.635

86%

72%

72%

238.160.863

155.137.114

155.137.114

99%

65%

65%

238.160.863
4.275.679.318
4.275.679.318

155.137.114
3.744.243.197
3.744.243.197

155.137.114
3.744.243.197
3.744.243.197

99%
92%
92%

65%
81%
81%

65%
81%
81%

2.170.620.631

1.867.338.368

1.867.204.168

82%

71%

71%

1.244.096.967

1.077.958.368

1.077.824.168

78%

68%

68%

16.500.000

8.990.000

8.990.000

64%

35%

35%

35.625.000

35.455.000

35.455.000

59%

58%

58%

874.398.664

744.935.000

744.935.000

91%

78%

78%

650.353.217

484.223.677

484.147.124

83%

62%

62%

631.223.217

466.893.677

466.817.124

83%

62%

62%

167

O BRASIL SEM MISRIA

2B30

2B31

8893

2062
8662

2069
20GD

2792

2798

rgo / Programa / Ao
0003 - VIVER SEM LIMITES RESIDENCIAS INCLUSIVAS
Estruturao da Rede de Servios de
Proteo Social Bsica
0001 - BRASIL SEM MISERIA
Estruturao da Rede de Servios de
Proteo Social Especial
0001 - BRASIL SEM MISERIA
Apoio Organizao, Gesto e
Vigilncia Social no Territrio, no mbito
do Sistema nico de Assistncia Social
- SUAS
0001 - BRASIL SEM MISERIA
Promoo dos Direitos de Crianas e
Adolescentes
Concesso de Bolsa para famlias com
crianas e adolescentes identificadas em
Situao de Trabalho
0001 - BRASIL SEM MISERIA
Segurana Alimentar e Nutricional
Fomento Produo e Estruturao
Produtiva dos Povos Indgenas, Povos e
Comunidades Tradicionais e Agricultores
Familiares
0002 - FOMENTO AS ATIVIDADES
PRODUTIVAS RURAIS - BSM
0003 - APOIO A ESTRUTURACAO DA
PRODUCAO FAMILIAR
0004 - APOIO AS ACOES DE
SEGURANCA ALIMENTAR E NUTRI
Distribuio de Alimentos a Grupos
Populacionais Especficos
0001 - DISTRIBUICAO DE ALIMENTOS
A GRUPOS POPULACION
Aquisio de Alimentos Provenientes da
Agricultura Familiar

168

Dotao
Inicial (A)

Dotao
Atual (B)

20.491.591

22.211.591

347.137.711

394.014.987

347.137.711

394.014.987

207.510.000

216.482.500

207.510.000

216.482.500

791.145.364

701.583.244

791.145.364

701.583.244

97.000.000

88.063.310

97.000.000

88.063.310

97.000.000
8.239.544.462

88.063.310
8.395.239.437

817.097.200

812.667.367

732.397.200

727.967.367

72.700.000

72.700.000

12.000.000

12.000.000

302.000.000

302.000.000

302.000.000

302.000.000

4.350.928.186

3.888.237.692

PARTE I

Empenhado
(D)

Liquidado
(E)

Pago
(F)

(%)
(G=D/B)

(%)
(H=E/B)

(%)
(I=F/B)

19.130.000

17.330.000

17.330.000

86%

78%

78%

256.655.314

117.275.923

117.275.923

65%

30%

30%

256.655.314

117.275.923

117.275.923

65%

30%

30%

147.387.474

61.937.674

94.989.764

68%

29%

44%

147.387.474

61.937.674

94.989.764

68%

29%

44%

534.471.820

455.638.987

439.566.345

76%

65%

63%

534.471.820

455.638.987

439.566.345

76%

65%

63%

49.309.720

42.014.602

41.802.402

56%

48%

47%

49.309.720

42.014.602

41.802.402

56%

48%

47%

49.309.720
6.152.272.118

42.014.602
4.715.397.749

41.802.402
4.741.673.512

56%
73%

48%
56%

47%
56%

374.758.040

226.160.945

290.180.365

46%

28%

36%

356.771.426

221.785.164

285.804.584

49%

30%

39%

14.995.455

3.665.955

3.665.955

21%

5%

5%

2.991.159

709.826

709.826

25%

6%

6%

211.402.344

196.595.680

154.278.086

70%

65%

51%

211.402.344

196.595.680

154.278.086

70%

65%

51%

2.854.589.487

2.271.880.479

2.210.201.416

73%

58%

57%

169

O BRASIL SEM MISRIA

8929

8948

2122
4641

4923

rgo / Programa / Ao
0002 - OPERACIONALIZACAO DA
AQUISICAO DE ALIMENTOS D
0003 - AQUISICAO DE ALIMENTOS BSM
Implantao e Qualificao de
Equipamentos e Servios Pblicos de
Apoio a Produo, Abastecimento e
Consumo de Alimentos
0001 - BRASIL SEM MISERIA
Acesso gua para a Produo de
Alimentos
0001 - ACESSO A AGUA PARA
CONSUMO HUMANO***
0002 - ACESSO A AGUA PARA A
PRODUCAO DE ALIMENTOS
Programa de Gesto e Manuteno do
Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome
Publicidade de Utilidade Pblica
0001 - BRASIL SEM MISERIA
Avaliao e monitoramento de
Polticas de Desenvolvimento Social e
Combate Fome
0001 - BRASIL SEM MISERIA

Total
Fonte: Oramento Geral da Unio.

170

Dotao
Inicial (A)

Dotao
Atual (B)

294.676.264

241.248.638

4.056.251.922

3.646.989.054

328.722.160

398.774.114

328.722.160

398.774.114

2.440.796.916

2.993.560.264

1.195.796.916

1.446.271.669

1.245.000.000

1.547.288.595

143.297.857

138.572.475

96.716.465
96.716.465

88.666.465
88.666.465

46.581.392

49.906.010

46.581.392
107.339.264.528

49.906.010
115.695.806.609

PARTE I

Empenhado
(D)

Liquidado
(E)

Pago
(F)

(%)
(G=D/B)

(%)
(H=E/B)

(%)
(I=F/B)

80.759.953

30.608.486

30.322.891

33%

13%

13%

2.773.829.534

2.241.271.993

2.179.878.525

76%

61%

60%

245.465.501

106.225.460

106.225.460

62%

27%

27%

245.465.501

106.225.460

106.225.460

62%

27%

27%

2.466.056.746

1.914.535.185

1.980.788.185

82%

64%

66%

1.179.636.848

937.348.267

937.348.267

1.286.419.898

977.186.918

1.043.439.918

83%

63%

67%

96.082.861

77.416.433

77.408.676

69%

56%

56%

65.536.469
65.536.469

52.845.896
52.845.896

52.838.139
52.838.139

74%
74%

60%
60%

60%
60%

30.546.392

24.570.537

24.570.537

61%

49%

49%

30.546.392
109.605.434.716

24.570.537
101.512.784.640

24.570.537
101.334.778.352

61%
95%

49%
88%

49%
88%

171

PARTE I

A ARTICULAO FEDERATIVA
NO PLANO BRASIL SEM MISRIA
Patricia Vieira da Costa, Luciana Alves de Oliveira,
Marconi Fernandes de Sousa e Caio Nakashima

A misso ousada de superar a extrema pobreza no pas no perodo de um

mandato presidencial fez com que o Plano Brasil sem Misria fosse concebido de
modo a que suas aes chegassem aos quatro cantos da nao da maneira mais
rpida possvel e com impactos decisivos na vida de milhes e milhes de brasileiros
extremamente pobres.
O prazo de execuo era curto1, as atividades eram muitas e das mais variadas
reas2, o pblico-alvo era imenso3 e o territrio a cobrir, idem. Estava claro, pois,
tratar-se de um desafio a ser enfrentado em conjunto por todos os entes da federao.
E todos eles responderam altura, permitindo que o Plano alcanasse o pas inteiro
com estratgias adaptadas pluralidade de manifestaes regionais e locais da

1 De junho de 2011 at o final de 2014.

2 Sobre esse assunto, ver o artigo A coordenao intersetorial no Plano Brasil Sem Misria, neste volume.
3 Para mais informaes, ver o artigo A linha de extrema pobreza e o pblico-alvo do Plano Brasil sem Misria,
neste livro.

173

O BRASIL SEM MISRIA

pobreza. Para tanto, foi necessria firme deciso poltica por parte dos chefes dos
Poderes Executivos dos trs entes, alm do forte engajamento das equipes tcnicas
setoriais nas trs esferas de governo.
certo que combater as causas da pobreza, segundo dispe o artigo 23 da
Constituio Federal, competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios. certo tambm que a sociedade brasileira j havia
deixado claro no tolerar mais que uma parcela da populao continuasse vivendo na
misria. Mas ainda assim causou admirao o forte comprometimento dos governos
estaduais, municipais e distrital com o Plano, num movimento suprapartidrio e
republicano que chegou a ser apontado como um novo federalismo social4. O
respeito autonomia dos entes federados est na raiz do xito obtido na construo
dessa articulao federativa em torno do Plano Brasil sem Misria.
Se no mbito federal a ordem era buscar solues de grande escala, perspectiva
nacional e implementao simples de modo a alcanar todo o pblico e todo
territrio nacional com celeridade nas esferas estadual e municipal o objetivo era
executar da melhor maneira possvel as iniciativas de gesto compartilhada entre
os entes e, ao mesmo tempo, disponibilizar outras solues, em consonncia com o
esprito do Plano, porm adaptadas s realidades locais.
Este artigo traa um breve histrico dessa concertao entre o governo federal
e os governos estaduais, municipais e distrital, apresentando algumas das iniciativas e
ferramentas usadas pelos trs entes no esforo conjunto rumo a um pas sem pobreza.

4 Ver artigo de Marcelo Neri publicado na Folha de S. Paulo em 4 de setembro de 2011. Disponvel em: http://
www1.folha.uol.com.br/fsp/mercado/me0409201113.htm

174

PARTE I

OS ESTADOS E O PLANO BRASIL SEM MISRIA

Pactos regionais e estaduais
A intensa articulao federativa que permeia o Plano Brasil sem Misria
uma de suas principais caractersticas, e a primeira fase dessa articulao teve
incio logo aps o lanamento do Plano, em junho de 2011 quando a presidente
Dilma Rousseff e a ministra encarregada da coordenao do Brasil sem Misria,
Tereza Campello, da pasta do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
visitaram todas as regies do pas.
Em cada regio houve uma cerimnia de lanamento do Plano5, ocasio em
que a presidente exps o Brasil sem Misria e a ministra anunciou as aes ofertadas
em cada estado, alm de apresentar um diagnstico da extrema pobreza na regio e
uma anlise consolidada dos programas e repasses do MDS.
Durante as cerimnias foram assinados termos de compromisso com
os 27 governadores do pas, formalizando o pacto pela superao da extrema
pobreza6. Nesses documentos, as partes (governo federal e governos estaduais) se
comprometeram com as aes intergovernamentais necessrias implementao do
Brasil sem Misria, envolvendo os trs eixos do Plano garantia de renda, acesso a
servios e incluso produtiva urbana e rural , e tambm selaram acordo de apoio
mtuo no fortalecimento das aes de educao, sade e assistncia social. O sucesso
dessa parceria fica claro na tabela que consta do Anexo deste texto, que traz os
resultados das principais aes do Brasil sem Misria estado por estado.

5 A cerimnia de lanamento do pacto da regio Nordeste aconteceu em Arapiraca/AL, no dia 25 de julho de

2011; o pacto Sudeste foi assinado na cidade de So Paulo/SP, em 18 de agosto de 2011; o pacto Norte em
Manaus/AM, em 28 de setembro de 2011; o pacto Sul em Porto Alegre/RS, no dia 14 de outubro de 2011; e o
pacto Centro-Oeste em Braslia, em 16 de dezembro de 2011.
6 A vigncia prevista nesses Termos de Cooperao era at 31 de dezembro de 2014.

175

O BRASIL SEM MISRIA

O compromisso dos estados

Todos os estados brasileiros aderiram ao Plano Brasil sem Misria, com a
assinatura de termos de compromisso por seus governadores. Nesses pactos, as
responsabilidades dos estados foram assim definidas:
1. Coordenar as aes do Plano em seu territrio, designando um responsvel
pela interlocuo com o governo federal, em articulao com os demais
rgos envolvidos;
2. Executar as aes, naquilo couber, em consonncia com os trs eixos do
Plano;
3. Direcionar populao extremamente pobre polticas estaduais de garantia
de renda e ocupao, quando houver, e de acesso a servios pblicos, em
articulao com as aes federais e municipais;
4. Utilizar as informaes do Cadastro nico como instrumento bsico para
identificao do pblico e planejamento das aes do Plano Brasil sem
Misria;
5. Aprimorar e ampliar as polticas pblicas de desenvolvimento social e combate
fome em sua esfera de competncia, promovendo a sua intersetorialidade; e
6. Apoiar os municpios, valendo-se de instrumentos de monitoramento e
avaliao para que eles possam aprimorar a execuo de suas polticas e
acessar adequadamente as aes do Brasil Sem Misria.

A partir da assinatura dos pactos regionais com os governadores, houve uma

aproximao natural entre os estados e o governo federal no sentido de alinhar as
aes para o combate misria. Muitos estados, inclusive, lanaram seus prprios
planos de superao da extrema pobreza, como se ver a seguir.

176

PARTE I

Planos estaduais pelo fim da misria

Concluda a fase de pactuaes regionais, a maior parte dos estados brasileiros
partiram para a criao de estratgias prprias para a superao da extrema pobreza,
inspiradas no modelo dos trs eixos e da Busca Ativa7 do Brasil sem Misria. Os
planos estaduais envolviam tanto aes de mbito federal quanto iniciativas gestadas
pelos governos estaduais parte delas mencionadas adiante, neste texto. Com isso, o
esforo para superar a extrema pobreza ganhou componentes estaduais com desenhos
adaptados s formas com que a pobreza se manifesta em cada parte do Brasil, num
movimento coordenado sem precedentes em termos de federalismo social.
A Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza (Sesep),
estrutura do MDS responsvel pelas atividades de coordenao do Brasil sem Misria,
foi encarregada da interlocuo com os estados para auxili-los na elaborao dos
seus planos em sintonia com a estratgia federal. Dentre os 26 estados e o Distrito
Federal, 20 lanaram planos para superao da pobreza e extrema pobreza, como
mostra o quadro abaixo.

Quadro 1 Planos estaduais de superao da extrema pobreza

Acre

Plano Acre Sem Misria

Amap

Programa Famlia Cidad

Bahia

Programa Vida Melhor

Distrito Federal

Plano DF Sem Misria

Esprito Santo

Programa Incluir

Gois

Programa Renda Cidad

7 Sobre a estratgia de Busca Ativa ver, neste livro, os artigos A linha de extrema pobreza e o pblico-alvo do
Plano Brasil sem Misria, O papel do Cadastro nico no Plano Brasil sem Misria e O Programa Bolsa
Famlia e a luta para superao da extrema pobreza no Brasil.

177

O BRASIL SEM MISRIA

Maranho

Programa Viva Oportunidades

Mato Grosso

Plano Mato Grosso sem Misria

Minas Gerais

Programa Travessia

Paraba

Plano Paraba Sem Misria

Paran

Programa Famlia Paranaense

Piau

Programa Mais Viver

Rio de Janeiro

Plano Rio Sem Misria

Rio Grande do Norte

Programa RN Mais Justo

Rio Grande do Sul

Programa RS Mais Igual

Rondnia

Plano FutuRO

Santa Catarina

Plano Santa Catarina Sem Misria

So Paulo

Programa So Paulo Solidrio

Sergipe

Programa Sergipe Mais Justo

Tocantins

Plano Tocantins Sem Misria

Fonte: Sesep/MDS

Os estados que no constam da lista acima no fizeram um lanamento oficial,

mas ainda assim contam com estratgias de superao da extrema pobreza alinhadas
com o Brasil Sem Misria incluindo a definio de instncias designadas para
a coordenao desses esforos, que so intersetoriais. Em geral essa coordenao
estadual fica a cargo de secretarias de desenvolvimento social, assistncia social,
governo ou casa civil, mas h casos em que se criou uma instncia destinada
especificamente a cuidar do plano.
Ao longo do perodo em que foram lanados os planos estaduais, a ministra
Tereza Campello e a equipe da Sesep reuniam-se com os governadores e secretrios
estaduais. Os profissionais da rea de articulao federativa da Sesep subsidiavam
essas reunies, elaborando um relatrio detalhado do Brasil sem Misria em cada
estado. Esse documento continha o diagnstico da extrema pobreza no estado; a
evoluo das aes do Plano ofertadas pelo MDS e por parceiros nos trs eixos;
e uma proposta de agenda mnima a ser pactuada com o estado. Muitas das

178

PARTE I

informaes j constavam de relatrios de monitoramento da Sesep, mas vrias

outras eram coletadas caso a caso, junto aos rgos federais executores das aes e
com autoridades e tcnicos do prprio estado em questo.
Essa experincia na elaborao de relatrios estaduais (e tambm
municipais) acabou por se traduzir no desenvolvimento das ferramentas mais
importantes na relao do governo federal com os demais entes federados no
mbito do Plano: os portais na internet Brasil sem Misria no seu Estado e
Brasil sem Misria no seu Municpio, sobre os quais h mais informaes
adiante. O lanamento dessas ferramentas online no significa, contudo, que a
equipe da Sesep tenha deixado de atender estados e municpios que necessitaram
de apoio mais prximo, seja indo at eles, recebendo seus representantes em
Braslia ou por meio de telefonemas e de troca de e-mails.

Complementaes estaduais do Bolsa Famlia

Outro movimento importante verificou-se nos 11 estados que adaptaram
ou lanaram programas prprios de transferncias de renda complementares ao
Programa Bolsa Famlia. Essas iniciativas de complementao8 compunham o eixo
de garantia de renda nos planos do Acre9, do Amap, do Distrito Federal, do Esprito
Santo, de Gois, de Mato Grosso, do Rio de Janeiro, do Rio Grande do Sul, de
Rondnia, de Santa Catarina e de So Paulo.
Nas complementaes, os estados fecham Acordos de Cooperao Tcnica com
o MDS para uso do mesmo carto magntico do Programa Bolsa Famlia para pagar

8 Tambm conhecidas como integrao de programas de transferncia de renda ou pactuaes.

9 No caso do Acre, a complementao era anterior ao Brasil sem Misria. As demais complementaes foram
pactuadas ou repactuadas na vigncia do Plano.

179

O BRASIL SEM MISRIA

uma complementao estadual10 aos benefcios de famlias do seu territrio. Esses

acordos so negociados junto Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc),
estrutura do MDS responsvel pela gesto nacional do Bolsa Famlia e do Cadastro
nico. Alm do acordo com o MDS, o estado tambm precisa firmar contrato com a
Caixa Econmica Federal11, que o agente operador do Programa Bolsa Famlia.
o estado que define o nmero de famlias a serem beneficiadas pela
complementao financeira. Caso no seja possvel atender de imediato todas as
famlias elegveis, o estado pode fazer a concesso em municpios selecionados
segundo critrios como ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) municipal,
nmero de famlias em extrema pobreza na cidade ou outros que julgue apropriados
sua realidade e que tornem o processo coerente e transparente.
Uma vez definido o nmero de famlias a serem includas, suas caractersticas,
e os municpios a serem atendidos, as famlias so selecionadas dentro do universo
da folha de pagamentos do Bolsa Famlia naquele estado. importante lembrar que,
no Bolsa Famlia, os participantes includos na folha de pagamentos a cada ms so
selecionados de acordo com critrios impessoais, definidos nas normas do Programa.
As famlias que porventura no sejam selecionadas para a complementao estadual
continuam recebendo os valores transferidos pelo governo federal normalmente.

10 O beneficirio recebe o valor integral do Bolsa Famlia acrescido da complementao financeira estadual,
na mesma operao de saque. Ambos os valores so discriminados separadamente no extrato entregue s
famlias. Para sacar o benefcio, o usurio recebe um novo carto (o carto compartilhado), com a logomarca
do governo federal e do Bolsa Famlia e com a logomarca do governo e do programa estadual. Com isso, o
beneficirio tem disposio todos os canais de atendimento usados no Bolsa Famlia (agncias, lotricas,
correspondentes bancrios, terminais de autoatendimento).
11 O contrato vincula o estado e a Caixa em relao aos aspectos operacionais da complementao
disponibilizao dos recursos para pagamento junto com os do Bolsa Famlia, disponibilizao dos canais de
atendimento, habilitao de pblico-alvo e gerao da folha de pagamentos. O estado no paga tarifa por
operaes de pagamento se o benefcio complementar estiver disponvel na Caixa no mesmo dia do pagamento
dos benefcios do Bolsa Famlia. Tambm no paga tarifa pela emisso de novos cartes magnticos (o governo
federal que paga pelos cartes). O estado paga Caixa apenas uma tarifa mensal por famlia, referente
gerao da folha de pagamentos e a servios correlatos.

180

PARTE I

Alguns estados j haviam tido experincias de pagar valores fixos a cada

famlia participante de suas complementaes, mas o modelo que prevaleceu aps
o lanamento do Brasil sem Misria foi o do fechamento do hiato de extrema
pobreza. Nesse modelo, o estado complementa o valor pago pela Unio de forma
a zerar o hiato (a diferena) entre a renda mensal per capita da famlia calculada
aps o recebimento do benefcio do Bolsa Famlia e o piso que o estado definiu
como sua linha de extrema pobreza. Em vrios casos foi estabelecida uma linha de
extrema pobreza estadual ou distrital mais alta que os R$ 70 da linha do Brasil sem
Misria (reajustados para R$ 77 em junho de 2014)12. Em outros casos, optou-se
pela mesma linha do Plano.
A partir do momento em que o Brasil sem Misria lanou a Ao Brasil
Carinhoso, voltada superao da extrema pobreza na primeira infncia, o cenrio
mudou, porque o governo federal comeou a pagar um novo benefcio do Bolsa
Famlia, que fecha o hiato de extrema pobreza13. Assim, as complementaes estaduais
estabelecidas com esse mesmo modelo (fechamento de hiato) e a mesma linha (R$
70 mensais per capita) deixaram de ter efeito, e comearam a ser repactuadas entre os
governos estaduais e o governo federal.
Em agosto de 2014, sete estados mantinham complementaes do Bolsa Famlia
ativas: Distrito Federal, Esprito Santo, Mato Grosso, Paran, Rio de Janeiro, Rio
Grande do Sul e Santa Catarina14, conforme mostra o Quadro 1. Nos casos do Rio de
Janeiro e do Distrito Federal, o percentual de famlias do Bolsa Famlia atendidas pela
complementao era alto. O percentual de desembolsos na comparao com o que

12 Mais informaes no artigo A linha de extrema pobreza e o pblico-alvo do Plano Brasil sem Misria,
neste livro.
13 Sobre o fechamento do hiato ver, neste livro, os artigos O eixo de garantia de renda do Plano Brasil sem
Misria e O Programa Bolsa Famlia e a luta para superao da extrema pobreza no Brasil.
14 Os estados de Amap, Gois, Rondnia e So Paulo tm Acordos de Cooperao Tcnica vigentes, contudo
no existem operaes de transfernciacomplementar de renda em execuo.

181

O BRASIL SEM MISRIA

pago pelo governo federal tambm era significativo, ainda que os valores transferidos
pela Unio continuassem sendo bem mais substanciais. O Distrito Federal inclusive
elevou sua linha distrital para o patamar da pobreza (R$ 140).

Quadro 1 Pactuaes para complementao do Bolsa Famlia (agosto de 2014)15

Programa

DF sem
Misria

Bolsa
Capixaba

Panela
Cheia

Famlia
Paranaense

UF

Pblico-alvo*

Referncia de
extrema pobreza usada
para fechar o
hiato

Cobertura
das
famlias
do Bolsa
Famlia
na UF

Desembolso
do ente em
relao s
transferncias
do governo
federal (%)

DF

Famlias com renda

per capita inferior a
R$ 140

Linha distrital
de R$ 140

67%

73%

ES

Famlias com renda

per capita inferior a
R$ 97 que tenham
criana de at 6
anos

Linha estadual
de R$ 97

11%

5%

MT

Famlias com renda

per capita inferior a
R$ 87 que tenham
criana de at 6
anos

Linha estadual
de R$ 87

32%

12%

PR

Famlias com renda

per capita inferior a
R$ 87

Linha estadual
de R$ 87

16%

4%

15 O Renda Melhor no inclui famlias da capital do estado, que conta com um programa prprio, o Famlia
Carioca. Esse programa no pactuado com o governo federal, mas usa informaes do Cadastro nico
para Programas Sociais. O estado tambm opera o Programa Aluguel Social atravs de pactuao, com
complementaes fixas para famlias atingidas por enchentes.

182

PARTE I

Programa

UF

Pblico-alvo*

Referncia de
extrema pobreza usada
para fechar o
hiato

Cobertura
das
famlias
do Bolsa
Famlia
na UF

Desembolso
do ente em
relao s
transferncias
do governo
federal (%)

Renda
Melhor15

RJ

Famlias com renda

Linha estadual
per capita presumida
de R$ 100
inferior a R$ 100

58%

47%

RS Mais
Igual

RS

Famlias com renda

per capita inferior a
R$ 100

Linha estadual
de R$ 100

24%

5%

SC

Famlias com
renda per capita
inferior a R$ 87 que
tenham criana ou
adolescente de at
15 anos

Linha estadual
de R$ 87

30%

16%

Santa
Renda

* Consideram-se no clculo da renda mensal os valores declarados ao Cadastro nico e as transferncias

Programa Bolsa Famlia. No caso do Rio de Janeiro, utiliza-se a renda presumida de acordo com anlise de dados
socioeconmicos do Cadastro nico.
Fonte: Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc/MDS). Elaborao: Sesep/MDS.

Em agosto de 2014 havia tambm dois municpios com complementao

pactuada com o Programa Bolsa Famlia: Manaus (AM) e Nova Lima (MG).
O monitoramento e a avaliao das complementaes so realizados por meio
de indicadores, metas, aes e objetivos estabelecidos em Plano de Trabalho anual,
acordado entre o MDS e o estado.

183

O BRASIL SEM MISRIA

Seminrios de pactuao federativa

Com o tempo, o alinhamento entre as aes dos estados e do governo federal por
um Brasil sem Misria e o surgimento de vrias iniciativas estaduais especficas, voltadas
a combater a extrema pobreza nas diversas formas em que ela se apresenta em cada parte
do pas, proporcionaram uma vasta gama de experincias de Norte a Sul. E, em suas
interaes com os estados, o MDS percebeu o interesse dos gestores em mostrar suas
experincias e em conhecer o que estava sendo feito em outras unidades da federao.
O amadurecimento dessa ideia de compartilhar experincias estaduais de
combate extrema pobreza levou realizao do Seminrio Nacional Pactuao
Federativa no Brasil sem Misria. O evento, ocorrido nos dias 4 e 5 de junho de
2012 na cidade do Rio de Janeiro, foi promovido pelo MDS e pela Secretaria de
Assistncia Social e Direitos Humanos do Estado do Rio de Janeiro.
Representantes do governo federal e de 22 estados e do Distrito Federal
participaram de mesas de dilogo que trataram dos seguintes temas: a experincia
de um ano do Brasil sem Misria; garantia de renda; incluso produtiva urbana;
incluso produtiva rural; acesso a servios. Durante o evento foi lanado o portal
Rio sem Misria, com informaes na forma de relatrios e grficos gerenciais
referentes s famlias beneficirias do plano fluminense.
Os debates no seminrio deixaram ainda mais claro o alinhamento das
estratgias estaduais aos eixos do Plano Brasil sem Misria, sem que tenha havido
qualquer tipo de imposio por parte do governo federal. Secretrios das reas de
assistncia social, educao, trabalho, agricultura e reforma agrria apresentaram
seus planos estaduais para superao da extrema pobreza, alinhados ao Brasil sem
Misria, e seus programas estaduais inovadores.
Um deles foi o Renda Melhor Jovem, do Rio de Janeiro. Trata-se de uma
poupana vinculada educao para os jovens matriculados na rede estadual
de ensino mdio que sejam das famlias do Programa Renda Melhor (um dos

184

PARTE I

programas de complementao das transferncias do Bolsa Famlia, mencionados

anteriormente). A cada ano do ensino mdio em que o jovem aprovado, so feitos
depsitos em sua conta, que vo crescendo ano a ano (R$ 700 no primeiro ano, R$
900 no segundo e R$ 1.000 reais no terceiro). Caso tenha um bom resultado no
Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem), o jovem recebe R$ 500 reais adicionais,
levando o total a um mximo de R$ 3.100.
Outro programa apresentado foi o Vida Melhor, da Bahia, voltado incluso
socioprodutiva de microempreendedores em situao de pobreza, com vertentes
rural e urbana. O Vida Melhor tornou-se uma referncia em incluso produtiva
da populao de baixssima renda, e em 2013 venceu o Prmio Rosani Cunha
na categoria Aes articuladas do Plano Brasil sem Misria voltadas incluso
produtiva das famlias beneficirias do Bolsa Famlia.
O Bolsa Guapor, de Rondnia, inspirado no Programa Bolsa Verde, e o
Programa Irrigao para Todos, de Pernambuco, foram algumas das demais iniciativas
estaduais apresentadas durante o seminrio.
O evento de compartilhamento de experincias deu to certo que uma segunda
edio foi realizada nos dias 16 e 17 de setembro de 2013, em Braslia. Promovido
pelo MDS em parceria com a Secretaria de Desenvolvimento Social e Transferncia
de Renda do Distrito Federal, o encontro contou com a participao de 23 estados e
do Distrito Federal, sendo que 12 deles contriburam expondo suas experincias em
mesas dividas de acordo com os trs eixos do Brasil sem Misria.
Secretrios estaduais das reas de assistncia social, trabalho, habitao,
agricultura familiar e reforma agrria compartilharam prticas como o Programa
Creditar, do Esprito Santo, para estmulo ao empreendimento, inovao e
formalizao dos negcios de beneficirios do Bolsa Capixaba; o Cheque Moradia
Especial, do Par, um auxlio para a melhoria das condies de habitao; o
Economia Verde Solidria, de Santa Catarina, para estmulo ao empreendedorismo
em cooperativas de catadores de material reciclvel; e o Papa DF, para compra de
alimentos e produtos artesanais da agricultura familiar do Distrito Federal.

185

O BRASIL SEM MISRIA

Na ocasio foi lanado o j mencionado portal Brasil sem Misria no seu

Estado, ferramenta online de acompanhamento das aes do Plano em nvel
estadual, criada a partir da referncia e do sucesso de pblico alcanado com o portal
Brasil sem Misria no seu Municpio, sobre o qual se falar adiante. Vrios gestores
estaduais haviam demandado ao MDS uma ferramenta semelhante dos municpios,
com informaes customizadas e atualizadas periodicamente sobre o andamento das
principais aes do Plano e com um adicional: alm das informaes consolidadas
para o estado, os gestores solicitaram que fossem includas tabelas desagregando os
resultados cidade a cidade, o que facilita muito a gesto das aes de combate
pobreza no territrio. E assim foi feito.

Os estados no apoio aos municpios

Os estados tambm tiveram um papel extremamente relevante no Plano
Brasil sem Misria enquanto apoiadores dos municpios localizados em seu territrio,
especialmente daqueles com maior incidncia de extrema pobreza, recursos limitados
e baixa capacidade de gesto. Os municpios tm papel central no Brasil sem Misria,
e os estados foram o ponto de apoio prximo e qualificado de que precisavam. Esse
apoio j ocorria anteriormente, por exemplo, no que diz respeito a orientaes aos
municpios sobre a gesto do Cadastro nico para Programas Sociais e do Programa
Bolsa Famlia, e foi intensificado com o Plano.

OS MUNICPIOS E O PLANO BRASIL SEM MISRIA

O engajamento dos municpios
Os municpios esto no cerne da estratgia do Plano Brasil sem Misria. E
um dos grandes motivos para a centralidade dos municpios o Cadastro nico,

186

PARTE I

porta de entrada para o Brasil sem Misria16. Afinal, o poder pblico municipal
o responsvel pelo registro das famlias no Cadastro e tambm pelo contato direto
com elas por meio de suas redes de sade, educao e assistncia social, essenciais
para a superao da extrema pobreza.
O Plano Brasil sem Misria tem aes em todos os 5.570 municpios brasileiros.
Uma das principais delas o Programa Bolsa Famlia, que faz uso do Cadastro nico
para a identificao e seleo de seu pblico. O reforo que o Bolsa Famlia teve
no mbito do Plano retirou 22 milhes de pessoas da extrema pobreza, do ponto de
vista da renda, em todo o territrio nacional17. Isso envolveu o aumento de 95%
nos repasses feitos de forma direta pelo governo federal aos cidados por meio do
Programa Bolsa Famlia e de 70% naqueles feitos por meio do Benefcio de Prestao
Continuada (BPC) entre 2010 e 201418. Embora esses recursos no entrem nos cofres
da prefeitura, tm grande impacto sobre a dinmica econmica no municpio.
Os municpios que assim o desejaram lanaram estratgias prprias de superao
da extrema pobreza, como foi o caso do Anpolis sem Misria (GO), do Aracaju
sem Misria (SE), do Cuiab sem Misria (MT), do Curitiba sem Misria (PR),
do Rio das Ostras sem Misria (RJ) e do Valadares sem Misria (MG). Algumas
cidades se inspiraram na Ao Brasil Carinhoso, uma iniciativa do Plano Brasil sem
Misria voltada ao atendimento de crianas de 0 a 48 meses, para lanar estratgias
especficas para a reduo da extrema pobreza na primeira infncia, como a poltica
So Paulo Carinhosa19 e o Plano Municipal pela Primeira Infncia de Fortaleza.

16 Ver, neste livro, os artigos A linha de extrema pobreza e o pblico-alvo do Plano Brasil sem Misria, O
papel do Cadastro nico no Plano Brasil sem Misria e O Programa Bolsa Famlia e a luta para superao da
extrema pobreza no Brasil.
17 Clculo realizado com base na renda declarada no Cadastro nico e no valor dos benefcios do Bolsa Famlia.
18 Em ambos os casos os aumentos se referem a valores nominais.
19 Ver artigo O Brasil Carinhoso e as polticas locais de desenvolvimento infantil o caso do municpio de So
Paulo com o Programa So Paulo Carinhosa, neste livro.

187

O BRASIL SEM MISRIA

O forte envolvimento municipal no Brasil sem Misria se faz notar nos

resultados que o Plano alcanou alm dos 22 milhes de pessoas que superaram a
extrema pobreza. A Busca Ativa encontrou mais de 1,35 milho de famlias que
foram imediatamente includas no Bolsa Famlia, e outras 1,2 milho de famlias
que foram localizadas, cadastradas e incorporadas ao Bolsa Famlia ao longo do
perodo de execuo do Plano, totalizando 2,5 milhes de famlias20 que, alm de
receberem o benefcio do programa de transferncia de renda, tornaram-se visveis
para outros programas. Mais de 1,5 milho de pessoas foram matriculadas em cursos
de qualificao profissional do Pronatec Brasil sem Misria21. A ao de creches do
Brasil Carinhoso teve a adeso de 3.488 municpios, e 35,7 mil escolas com maioria
de crianas do Bolsa Famlia aderiram ao ensino em tempo integral no Programa
Mais Educao22, para citar apenas alguns dos principais resultados.
Sem o enorme esforo feito pelas administraes municipais, seja na rea da
assistncia social, da educao, da sade ou em tantas outras, nenhum desses marcos
teria sido atingido. E os municpios no estiveram sozinhos nessa empreitada. Para apoilos, o Brasil sem Misria tomou uma srie de medidas, como o reforo das transferncias
de recursos financeiros, repassados s prefeituras de forma desburocratizada.
Entre 2010 e 2014, houve aumento real de 30,23% no oramento federal
para a assistncia social. E as prefeituras receberam, de 2012 a 2014, repasses de R$
254,4 milhes do Programa Acessuas Trabalho23 para as aes de incluso produtiva

20 Resultado parcial, at setembro de 2014.

21 Idem.
22 A informao do Brasil Carinhoso refere-se ao resultado parcial da adeso em 2013 (dados disponveis at
setembro de 2014) e a do Mais Educao relativa adeso de 2014.
23 O Programa Nacional de Promoo do Acesso ao Mundo do Trabalho (Acessuas Trabalho) transfere recursos
do governo federal rea de assistncia social dos municpios para que eles desenvolvam aes que contribuam na
integrao dos usurios da assistncia social ao mundo do trabalho. Mais informaes no artigo A estratgia de
incluso produtiva urbana no Plano Brasil sem Misria.

188

PARTE I

de pessoas de baixa renda, alm de repasses adicionais de R$ 1,32 bilho24 do Brasil

Carinhoso para investir em creches.
O ndice de Gesto Descentralizada (IGD), que baliza repasses federais aos
municpios para reforar aes de gesto do Cadastro nico e do Bolsa Famlia,
teve seu valor de referncia reajustado em 30% e sua base de clculo aumentada25,
reforando os recursos disponveis aos municpios para atividades como a de Busca
Ativa, e foi criado o IGD do Sistema nico de Assistncia Social (IGD SUAS).
A criao de novas aes, programas, servios e equipamentos, como o prprio
Acessuas Trabalho, as equipes volantes26 e as lanchas da assistncia social27 (essas duas
ltimas importantssimas para a Busca Ativa) tambm contriburam muito para que
os municpios tivessem o flego requerido na luta pela superao da extrema pobreza.

O desafio ps-eleies municipais de 2012

A opo por mecanismos simplificados de repasses aos municpios e as outras
medidas mencionadas acima para facilitar e fortalecer a ao municipal foram muito
importantes. Mas alm disso era preciso manter contato qualificado e constante com

24 Tanto no caso do Acessuas Trabalho quanto do Brasil Carinhoso, os valores referem-se ao que foi pago em 2012
e 2013 e ao empenhado em 2014 (ano em curso quando da produo deste texto).
25 Quanto melhor a gesto do Cadastro nico e do Bolsa Famlia, maiores os repasses do IGD. Alm de mudar
o valor de referncia, o Brasil Sem Misria alterou os parmetros de clculo do repasse. Antes ele era feito com
base no nmero de famlias beneficirias do Bolsa Famlia. Aps o Brasil sem Misria, passou a ser feito com
base no nmero de famlias inscritas no Cadastro nico (que um nmero maior), desde que os dados dessas
famlias estejam atualizados.
26 Equipes adicionais ligadas ao Cras para atender famlias que vivem em locais de difcil acesso ou que esto
dispersas no territrio, com prioridade s famlias extremamente pobres. Criadas no mbito do Brasil sem
Misria, contribuem de modo decisivo na Busca Ativa.
27 Concebidas no Brasil sem Misria para apoiar as equipes volantes, permitindo que cheguem a localidades onde o
acesso s vivel por gua.

189

O BRASIL SEM MISRIA

as prefeituras, em funo da pluralidade de aes do Plano e da centralidade do

engajamento municipal para o seu sucesso. Essa articulao frequente com todos
os municpios, contudo, no se configurava como tarefa vivel no dia-a-dia da
equipe de quatro pessoas cargo das atividades de articulao federativa na Sesep, j
envolvida no relacionamento com os governos estaduais. Dadas as restries, num
primeiro momento a articulao municipal se deu com muito mais intensidade em
relao a prefeituras de capitais e de outras grandes cidades, e apenas eventualmente
com municpios de menor porte.
As eleies municipais de 2012 representavam um desafio adicional nesse
contexto, devido possibilidade de grandes mudanas nas administraes municipais
e, consequentemente, no corpo tcnico que coordenava e executava as aes na
ponta o que efetivamente ocorreu, pois o ndice de renovao nas prefeituras em
todo o Brasil foi de 72%. O Brasil sem Misria, contudo, viu nessa renovao uma
oportunidade de buscar o engajamento das novas gestes municipais. O Plano e
seus programas no eram de conhecimento amplo e irrestrito pelas administraes
municipais, e a possibilidade de apresent-los aos prefeitos e prefeitas logo no incio
do mandato, estimulando-os a traar suas prprias estratgias de superao da
extrema pobreza, configurava uma chance nica.
Sabia-se que no seria possvel a Sesep atender a todos os municpios de maneira
individualizada. Era preciso aproveitar a capacidade mobilizadora dos estados, das
associaes municipalistas em especial a Frente Nacional de Prefeitos (FNP) e a
Confederao Nacional dos Municpios (CNM) e dos rgos e entidades parceiros.
Traou-se ento um plano que inclua: a elaborao de material de divulgao
que explicasse de forma simples, clara e objetiva os programas; a disponibilizao
peridica de relatrios online, customizados para cada municpio brasileiro, com
informaes sobre a situao dos programas do Brasil sem Misria nas cidades; a
realizao de eventos para atendimento presencial aos prefeitos e demais gestores
municipais nos estados; e o aproveitamento de eventos de parceiros para realizar
atendimentos.

190

PARTE I

Cartilha Brasil sem Misria no seu municpio

Para subsidiar o trabalho com as prefeituras, era necessrio ter material que
explicasse a estrutura do Plano e de seus principais programas, apontando como
os municpios poderiam potencializ-los em seus territrios e dando dicas sobre
a organizao de estratgias municipais de superao da extrema pobreza. Assim
surgiu a cartilha Brasil sem Misria no seu Municpio, elaborada pela diretoria de
relaes institucionais da Sesep com a colaborao dos parceiros do Plano.
Alm de explicar o que , para que serve, qual o pblico, como acessar, quais
os critrios de seleo dos municpios e qual o papel da prefeitura em cada uma
das principais aes do Brasil sem Misria, a cartilha trazia dicas sobre o plano de
transio das administraes municipais, com as principais medidas para que a
estratgia de superao da extrema pobreza efetividade no municpio j nos primeiros
100 dias da nova gesto.
Por ser muito didtica, a cartilha permitiu tirar as primeiras dvidas dos
prefeitos e secretrios municipais a respeito dos programas, abrindo caminho para
que buscassem saber mais sobre eles e sobre a conformao de um plano municipal
para a superao da extrema pobreza. O fato de ter linguagem simples, clara e direta,
com captulos curtos, visual leve e organizao coerente tornou o material atraente
e muito requisitado pelos gestores municipais, com pouco mais de 8 mil exemplares
distribudos em todo o pas.

191

O BRASIL SEM MISRIA

Relatrios Brasil sem Misria no seu municpio28

A ideia de disponibilizar uma ferramenta online que os gestores municipais
pudessem usar em qualquer lugar e a qualquer tempo para obter informaes atualizadas
sobre a situao dos principais programas do Brasil sem Misria em sua cidade tomou
corpo ao longo do ano de 2012, mas sua implementao no era simples.
Se o relatrio se resumisse a tabelas, muitos poderiam no entender o que
estava por trs dos nmeros. Decidiu-se ento redigir textos curtos que deixassem
claros os programas abordados e seus indicadores, e que permitissem, em vrios casos,
cotejar os resultados da cidade com mdias nacionais, bem como saber as medidas a
tomar caso os resultados estivessem aqum das expectativas.
Mas como juntar informaes atualizadas periodicamente sobre tantos
programas das mais diversas reas em documentos com nmeros diferentes para cada
um dos municpios brasileiros? A soluo veio do prprio MDS, por intermdio da
Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi). A capacidade da Sagi de
operar enormes bancos de dados, agregando e desagregando informaes de acordo
com as necessidades da gesto do MDS, j era bem conhecida. Acontece que os
relatrios em forma de texto customizado de que o Brasil sem Misria precisava
requeriam um grau de sofisticao ainda maior.
Felizmente a Sagi estava preparada para o desafio. Junto com a Sesep,
desenvolveu os relatrios Brasil sem Misria no seu Municpio, com informaes
sobre ferramentas, programas e aes que fazem parte do Plano, incluindo o Cadastro
nico para Programas Sociais; o Programa Bolsa Famlia e suas condicionalidades de
sade e educao; servios de assistncia social, sade e educao, incluindo a ao
de creches do Brasil Carinhoso, a educao em tempo integral e o Pronatec Brasil

28 H um artigo neste livro dedicado exclusivamente a explicar como foi o processo de elaborao dos portais: Os
portais Brasil sem Misria no seu estado e no seu municpio.

192

PARTE I

sem Misria, entre outros; e aes para o meio rural, como Bolsa Verde, Assistncia
Tcnica e Extenso Rural, Fomento s Atividades Produtivas Rurais e Programa
gua para Todos. O resultado foi uma ferramenta que tornou mais acessveis e
transparentes as principais informaes sobre as aes do Brasil sem Misria em cada
um dos municpios do pas.
Atualizados bimestralmente, os Relatrios Brasil sem Misria no seu
Municpio dispem de contedos analticos textuais e grficos, proporcionando
um poderoso instrumento para retratar a realidade municipal. A consolidao de
informaes de diversas fontes num nico relatrio simples, amigvel, completo
e acessvel favorece a gesto local, facilitando o planejamento de estratgias e
aes de superao da extrema pobreza e o direcionamento de investimentos para
reas com mais carncias. E, por ser de acesso livre, a ferramenta tambm contribuiu
para a transparncia das aes governamentais, permitindo ao cidado conferir e
fiscalizar o andamento das polticas.

Portal Brasil sem Misria no seu municpio

Juntando as informaes da cartilha com as do relatrio num mesmo local,
os gestores poderiam conhecer melhor os programas e servios, seus objetivos, seu
pblico-alvo, saber como potencializ-los em seu territrio e como tornar o acesso a
eles ainda mais fcil para os seus cidados. Por isso a Sagi construiu um portal web o
portal Brasil sem Misria no seu Municpio, hospedado no endereo eletrnico www.
brasilsemmiseria/municipios, concentrando toda a documentao em um s ambiente.
Inicialmente, o portal tambm tinha dicas sobre a organizao de estratgias
municipais de superao da extrema pobreza. Posteriormente, foi desenvolvido
e includo no portal o painel de monitoramento, que permitiu no s observar
os resultados atuais dos programas, mas tambm sua evoluo ao longo do tempo.
A visualizao de sries histricas de indicadores do Plano abre espao para

193

O BRASIL SEM MISRIA

diagnsticos mais precisos, permitindo inclusive detectar eventuais empecilhos

evoluo das aes, possibilitando o aprimoramento das iniciativas em nvel local, o
acompanhamento e o planejamento de melhor qualidade.
No intuito de facilitar a navegao, a cartilha foi disponibilizada em verso
amigvel para o internauta, com abas para acessar cada um dos programas e sub-abas
para cada aspecto do programa escolhido. J o acesso aos relatrios e ao painel de
monitoramento foi disponibilizado a partir de um clique sobre um dos estados no mapa
do Brasil, e posterior seleo da cidade na lista de municpios do estado escolhido.

Aspectos operacionais da construo do portal

Os dados e indicadores que compem o relatrio Brasil sem Misria no seu
Municpio e o painel de monitoramento do portal ficam armazenados em um
amplo banco de dados da Sagi, chamado MI-BSM. Ele conta com informaes
de nvel nacional, regional e municipal, e utiliza uma metodologia de extrao,
gerao e carga de indicadores que permite interao acessvel e amigvel,
facilitando as rotinas de alimentao do banco e tornando mais eficiente a anlise
de contedo.
O gerenciamento do banco de dados feito por meio da aplicao de gesto e
documentao de metadados e da carga de dados. Na aplicao, as variveis esto
distribudas em tabelas, documentadas em formulrios compostos por informaes
relativas a tema, periodicidade, unidade de anlise, fonte, descrio, observaes
adicionais, agregaes temporais e territoriais e categoria das variveis.
Para a disponibilizao das informaes no portal Brasil sem Misria no seu
Municpio, o banco de dados conta com mais de 70 indicadores e variveis
provenientes de pelo menos 20 fontes oficiais diferentes, o que possibilita que
os documentos sejam gerados com ampla gama de informaes. Esse fluxo de

194

PARTE I

dados tem sua origem em diversas instituies pblicas como o MDS, a Caixa
Econmica Federal, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e
vrios ministrios parceiros , que os coletam e repassam Sesep e Sagi para
sistematizao e divulgao com atualizaes bimestrais.

Aps o lanamento do Portal Brasil sem Misria no seu Municpio, secretrios

e outros gestores estaduais relataram a importncia do instrumento para seu trabalho.
Mas, especialmente nos casos de estados com um grande nmero de cidades,
reclamavam da dificuldade de ter que consultar centenas de relatrios municipais.
Da a deciso de criar um portal para os estados, tambm desenvolvido em parceria
pela Sesep e a Sagi. Nele, alm das informaes customizadas por estado, atualizadas
bimestralmente, h planilhas com os dados dos principais programas desagregados
municpio a municpio, permitindo cotejar resultados, elaborar diagnsticos
regionalizados e planejar a gesto das aes no territrio. Assim, em setembro de
2013 nascia o portal Brasil sem Misria no seu Estado (www.brasilsemmiseria.
gov.br/estados), lanado durante a segunda edio do Seminrio Nacional sobre
Pactuao Federativa no Brasil sem Misria.
Somados, os portais dos estados e dos municpios haviam tido mais de 150
mil visualizaes at 5 de julho de 201429. Ambos mostraram sua relevncia como
instrumentos de apoio tomada de deciso, ampliando o potencial e a capacidade da
gesto pblica para transformar a situao social no territrio ao municiar os gestores
de informaes fundamentais para o cumprimento dos compromissos de superao
da extrema pobreza no pas.

29 Os portais ficaram indisponveis at 26 de outubro de 2014 devido s restries do perodo eleitoral.

195

O BRASIL SEM MISRIA

Atendimentos presenciais a gestores municipais

As informaes proporcionadas pela cartilha e pelos relatrios do portal
no se prestaram apenas s consultas online: com base nesses dois instrumentos, a
equipe do MDS realizou 3.430 atendimentos presenciais para falar sobre o Plano
Brasil sem Misria a gestores municipais ao longo do ano de 2013. Cerca de 1.000
atendimentos presenciais a prefeitos e secretrios municipais ocorreram durante o
Encontro Nacional com Novos Prefeitos e Prefeitas. Os demais foram feitos durante
visitas tcnicas aos estados, organizadas pela Subchefia de Assuntos Federativos da
Secretaria de Relaes Institucionais (SAF/SRI) da Presidncia da Repblica.

Encontro Nacional com Novos Prefeitos e Prefeitas

Em janeiro de 2013, logo aps o incio das novas administraes municipais,
realizou-se em Braslia o Encontro Nacional com Novos Prefeitos e Prefeitas
Municpios Fortes, Brasil Sustentvel. Foi nessa ocasio que o MDS lanou o portal
Brasil sem Misria no seu Municpio, criado para apoiar os gestores municipais nos
esforos para a superao da extrema pobreza, como explicado acima.
Durante o encontro, que durou trs dias, o MDS atendeu presencialmente cerca
de 1.000 prefeitos e secretrios municipais, apresentando a eles o Brasil sem Misria
e o portal, e comentando com cada um os resultados de seus relatrios municipais
customizados. As cartilhas e os relatrios permitiram atendimento individualizado,
didtico, sucinto e preciso aos gestores municipais, ajudando a contextualizar muito
rapidamente a situao das cidades e proporcionando os subsdios bsicos para
entabular o dilogo com os prefeitos. Vrios tcnicos do MDS no s da Sesep, mas
de todas as secretarias do ministrio foram especialmente treinados para realizar a
anlise dos dados dos relatrios junto com os prefeitos e secretrios, o que facilitou
seu entendimento sobre as opes mais simples e rpidas para reduo da extrema
pobreza j disponveis em seus municpios.

196

PARTE I

Se por um lado o evento deixou claro que muitos prefeitos no tinham

conhecimento sobre a maior parte dos programas da rea social (o que j era
esperado, afinal na maior parte eram novos prefeitos), por outro demonstrou
que eles tinham enorme interesse em aprender e pr em prtica aes para a
reduo da misria em seus municpios. O fato de o relatrio ser customizado
(um documento para cada municpio, atualizado bimestralmente) fez com que
os prefeitos percebessem a importncia das suas cidades no esforo nacional pela
superao da extrema pobreza.
O sucesso dos instrumentos do Brasil sem Misria levados ao evento tornou
a sala de atendimento do MDS uma das mais disputadas durante todo o encontro.
O maior foco de interesse dos prefeitos foram os recursos adicionais para creches da
Ao Brasil Carinhoso e os cursos de qualificao profissional do Pronatec Brasil
sem Misria, bem como os saldos de transferncias fundo a fundo disponveis nas
contas dos municpios.

Encontros nos estados

O sucesso do Encontro Nacional com Novos Prefeitos e Prefeitas fez com
que a presidente Dilma Rousseff decidisse realizar eventos da mesma natureza em
todos os estados do Brasil ao longo do ano de 2013, no ciclo de Encontros Estaduais
com Prefeitos e Prefeitas, sob a coordenao da Subchefia de Assuntos Federativos
da Secretaria de Relaes Institucionais (SAF/SRI) da Presidncia da Repblica, em
parceria com governos estaduais e associaes municipalistas.
Alm da programao principal, com palestras de ministros e outras
autoridades, os encontros estaduais contaram com espaos de atendimento onde
os gestores municipais conversavam diretamente com tcnicos dos ministrios para
tirar dvidas e buscar informaes. Isso ajudou os gestores na execuo de programas
federais no primeiro ano de mandato, e permitiu que conhecessem oportunidades de
financiamento para projetos municipais.

197

O BRASIL SEM MISRIA

O MDS participou ativamente desses encontros, levando servidores pblicos

especializados e treinados para o atendimento presencial aos municpios que
quisessem explorar possibilidades de desenho e implementao de planos municipais
para a superao da extrema pobreza em seus territrios, ou simplesmente conhecer
ou aprimorar programas do Brasil sem Misria.
O perfil dos atendidos pela equipe do MDS era de prefeitos e prefeitas,
secretrios de assistncia social, administrao, educao e sade, alm de assessores
municipais e consultores. Nos atendimentos, alm do Brasil sem Misria e seus
programas, era mostrada a eventual existncia de saldo nas transferncias da
assistncia social realizadas para o municpio, com informaes sobre como realizar
os procedimentos para incluso desses recursos no oramento municipal e sobre as
formalidades para a efetivao dos gastos.
Segundo a SAF/SRI, organizadora dos eventos, durante todo o ciclo houve
31 encontros (estados com maior nmero de municpios ou maior disperso espacial
das cidades tiveram mais de um evento), com a participao de 17 ministrios, que
realizaram 28.990 atendimentos individualizados, sendo 3.835 a prefeitos e prefeitas.
Do total de atendimentos individualizados, 2.430 foram feitos exclusivamente pelo
MDS. Nesses atendimentos, foi confirmado o sucesso da cartilha e dos relatrios
municipalizados do Brasil sem Misria.
Os assuntos mais demandados ao MDS foram: Cadastro nico; cobertura
cadastral; quantidade de famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia e sua
evoluo; acompanhamento das condicionalidades (educao e sade) do Bolsa
Famlia; creches no Brasil Carinhoso; Pronatec Brasil sem Misria; Assistncia
Tcnica e Extenso Rural (Ater), com destaque a perguntas sobre o pblico-alvo,
incluindo populaes especficas (quilombolas, mulheres e catadores); e Fomento s
Atividades Produtivas Rurais.
Os encontros tiveram extensa cobertura na mdia local de todos os estados, e
os governos estaduais aproveitaram a mobilizao para tambm fazer seus prprios
eventos com os prefeitos e secretrios.

198

PARTE I

Outros eventos
Alm do Encontro Nacional com Novos Prefeitos e Prefeitas e do ciclo
de encontros estaduais, o Brasil sem Misria aproveitou vrias outras ocasies para
contatos com prefeitos, governadores e outros gestores municipais e estaduais. Os
encontros nacionais do Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia
Social (Congemas), do Frum Nacional de Secretrios(as) de Estado da Assistncia
Social (Fonseas), da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao
(Undime), do Frum Nacional de Secretarias Estaduais do Trabalho (Fonset), da FNP
e da CNM foram apenas alguns daqueles em que o MDS fez palestras e atendimentos.

UM PAS SEM MISRIA SE FAZ EM CONJUNTO

Os timos resultados obtidos pelo Brasil sem Misria30, alguns deles j
mencionados neste texto, atestam o sucesso da articulao federativa em torno do
Plano. E isso tudo ocorreu, como j dito, sem que o governo federal interferisse
na autonomia dos entes federativos. O Brasil sem Misria no props estruturas de
governana rgidas para a execuo de planos estaduais ou municipais, at porque
cada um deles conhece seus problemas e seus meios, e sabe a melhor forma de
se organizar. Uma mostra disso foi que, como dito anteriormente, houve estados
que criaram instncias especficas para a coordenao de seus planos de superao
da extrema pobreza, enquanto outros optaram por definir como instncia de
coordenao a secretria de assistncia ou desenvolvimento social, ou ento a Casa
Civil mas todos montaram estratgias alinhadas nacional.

30 Mais informaes sobre resultados nos artigos O eixo de garantia de renda do Plano Brasil sem Misria, O
eixo de acesso a servios e a Ao Brasil Carinhoso do Plano Brasil sem Misria, A estratgia de incluso
produtiva urbana no Plano Brasil sem Misria e A incluso produtiva rural do Brasil sem Misria: estratgias e
primeiros resultados.

199

O BRASIL SEM MISRIA

Muitas iniciativas inovadoras surgiram dessa experincia dos estados e dos

municpios no Brasil sem Misria. Algumas delas foram apresentadas nos seminrios
de pactuao federativa, outras no Prmio Rosani Cunha, que teve em seu rol de
vencedores, alm do estado da Bahia com o Programa Vida Melhor, a iniciativa da
prefeitura de So Paulo para incluso social e produtiva de moradores de rua.
Essas e muitas outras realizaes inspiradoras que no foram mencionadas
aqui, mas nem por isso ajudaram menos a construir um pas sem misria, representam
um alinhamento sem precedentes entre os governos federal, estaduais, distrital e
municipais, num movimento em que os entes federativos convergem na estratgia
sem prejuzo da diversidade nas solues adotadas por cada um deles para tornar o
Brasil um pas sem misria.

200

PARTE I

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Plano
Brasil sem misria no seu Municpio. O que so, para que servem e como acessar os
principais servios do Brasil sem Misria no seu Municpio. Braslia: 2013.
_____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Memria
do I Seminrio Nacional Pactuao Federativa no Brasil Sem Misria. Braslia: 2012.
_____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Memria
do II Seminrio Nacional Pactuao Federativa no Brasil Sem Misria. Braslia: 2013.
_____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Portal
Brasil sem Misria no seu Municpio. Disponvel em: <www.brasilsemmiseria.gov.br/
municipios>. Acesso em: 15 out. 2014.
_____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Portal
Brasil sem Misria no seu Estado. Disponvel em: <www.brasilsemmiseria.gov.br/
municipios>. Acesso em: 15 out. 2014.
NERI, M. O novo federalismo social. Folha de S. Paulo, 4 de setembro de
2011. Disponvel em <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mercado/me0409201113.
htm>. Acesso em 15 out. 2014.

201

O BRASIL SEM MISRIA

ANEXO
Principais resultados do Plano Brasil sem Misria por estado
Fonte: Sesep/MDS e parceiros do Plano Brasil sem Misria

Busca Ativa

UF

Pessoas que Novas famlias extresuperaram a

mamente
extrema pobreza com o
pobres
Bolsa Famlia cadastradas
no Brasil sem e recebendo
Misria Bolsa Famlia
(jun/11 a
set/14)

Famlias
atendidas no
Bolsa Famlia
(out/14)

Garantia de Renda

Incluso Produtiva

Bolsa Famlia

Urbana

Valor total pago

pelo Bolsa Famlia (R$) (out/14)

Benefcio
Varivel
Gestante
(total de
benefcios)
(out/14)

Benefcio
Benefcio
Varivel para SuperaNutriz o da Extrema Pobreza
(total de
(total de
benefcios)
benefcios)
(out/14)
(out/14)

Pronatec
(total de
matrculas)
(30/out/14)

Crescer (total
de operaes
com pessoas
do Bolsa Famlia) (set/11 a
ago/14)

4.627

RO

171.594

12.092

115.195

18.118.137

1.604

2.217

27.185

26.620

AC

165.472

7.522

78.679

18.659.389

1.564

2.281

43.018

25.125

5.407

AM

739.037

40.178

360.162

73.871.796

8.027

8.673

162.939

23.637

12.005

RR

92.104

3.417

48.232

9.175.645

632

607

19.553

15.262

2.347

PA

1.593.278

112.942

888.083

167.260.220

16.662

16.850

375.496

25.020

44.528

AP

107.405

4.544

55.519

11.218.086

887

1.028

20.574

15.354

2.734

TO

210.152

13.418

139.940

24.497.532

3.278

3.596

50.844

24.240

6.575

3.079.042

194.113

1.685.810

322.800.805

32.654

35.252

699.609

155.258

78.223

2.280.402

59.662

988.011

191.655.080

15.990

20.885

520.183

67.326

290.492

PI

1.048.101

24.099

458.157

87.078.345

7.866

8.679

271.690

38.341

349.554

CE

2.125.382

81.274

1.094.803

184.892.833

22.630

21.300

451.773

87.907

1.127.481

RN

620.221

24.070

364.480

60.966.612

7.011

7.033

144.760

84.140

161.392
286.304

MA

PB

980.821

31.803

527.081

94.003.963

8.214

13.482

261.696

42.922

PE

2.012.019

59.000

1.154.718

190.570.038

14.693

22.399

446.270

93.224

232.142

AL

811.486

31.450

441.684

76.147.730

6.598

8.684

173.515

46.346

182.949

SE

434.664

18.588

281.993

45.282.715

4.654

6.422

95.384

37.000

146.094

BA

3.499.867

127.056

1.815.663

309.050.118

28.303

36.458

793.361

116.569

400.520

202

PARTE I

Incluso Produtiva
Urbana

Rural

Acesso a Servios
Luz para
Todos

gua para Todos

MicroBolsa AssistnFomento Cisternas Cisternas

empreVerde cia Tcnica
(famlias entregues entregues
endedor
e Exten- atendidas)
- gua
(famlias
- gua
Individual atendidas) so Rural
para pro(jan/12 a para con(famlias
(total de
(out/11 a
out/14) sumo (at duo (at
out/14)
out/14)
microemout/14) com ATER
preengarantida)
dedores
(jun/11 a
do Bolsa
set/14)
Famlia)
(abr/14)

Famlias
beneficirias
do Bolsa
Famlia
atendidas
(ago/10 a
set/14)

Mais
Educao
(escolas
com
maioria
de alunos
do Bolsa
Famlia
que aderiram em
2014)

Minha
Casa,
Minha
Vida

Assistncia
Social

Educao

Brasil
Equipes
Carinhoso
(total de volantes
crianas
para
do Bolsa
Famlia CRAS
(2011em creches em out/14)
2013)
(parcial
em 01/
set/14)

Centro
POP
(centros
para
atendimento a
pessoas
em
situao
de rua)
(2012/
2013)

Total de
famlias
do Bolsa
Famlia
atendidas
(Faixa 1,
jul/14)

2.990

139

6.667

2.701

4.848

183

1.791

21

4.607

2.527

2.029

6.567

592

2.573

283

1.987

13

2.035

9.745

6.404

10.028

19.415

876

4.063

50

9.523

1.710

2.030

1.231

140

498

14

2.607

16.126

43.015

27.651

6.167

27.800

3.437

8.398

85

22.534

1.127

1.070

1.137

163

185

632

1.471

5.120

1.801

5.100

3.643

7.964

545

8.733

39

9.143

39.345

54.462

59.180

13.103

63.994

5.649

26.102

228

17

51.920

11.758

2.020

25.340

13.377

5.225

30.756

4.233

23.086

114

10

30.964

7.363

523

12.080

10.581

29.540

4.831

24.837

1.816

13.167

106

20.443

27.131

148

39.640

31.237

183.933

13.135

6.687

3.472

44.889

52

11

15.850

9.311

5.974

4.228

28.910

6.374

3.294

1.329

16.458

10

13.480
13.425

11.987

768

17.630

7.755

40.864

4.236

1.070

1.730

9.249

23.653

339

23.112

15.551

107.071

19.578

30.697

3.023

14.859

30

14

21.035

11.759

1.469

9.824

1.280

43.738

4.271

5.584

1.128

8.066

15.771

5.482

97

10.875

3.650

11.309

1.213

4.196

821

3.152

9.962

46.627

6.206

49.869

12.033

224.382

30.023

68.374

6.111

34.634

177

21

60.553

203

O BRASIL SEM MISRIA

Busca Ativa

UF

MG
ES

Pessoas que Novas famlias extresuperaram a

mamente
extrema pobreza com o
pobres
Bolsa Famlia cadastradas
no Brasil sem e recebendo
Misria Bolsa Famlia
(jun/11 a
set/14)

Garantia de Renda

Incluso Produtiva

Bolsa Famlia

Urbana

Famlias
atendidas no
Bolsa Famlia
(out/14)

Valor total pago

pelo Bolsa Famlia (R$) (out/14)

Benefcio
Varivel
Gestante
(total de
benefcios)
(out/14)

Benefcio
Benefcio
Varivel para SuperaNutriz o da Extrema Pobreza
(total de
(total de
benefcios)
benefcios)
(out/14)
(out/14)

Pronatec
(total de
matrculas)
(30/out/14)

Crescer (total
de operaes
com pessoas
do Bolsa Famlia) (set/11 a
ago/14)

13.812.963

457.002

7.126.590

1.239.647.434

115.959

145.342

3.158.632

613.775

3.176.928

1.391.286

103.610

1.147.221

181.339.206

20.695

26.737

325.443

152.372

137.248

174.702

21.830

190.326

28.687.817

3.757

4.376

42.334

35.579

10.768
41.923

RJ

932.257

136.478

829.246

134.279.313

12.910

14.878

289.606

34.861

SP

1.046.377

238.551

1.270.203

198.062.636

30.947

27.811

380.361

88.325

57.848

3.544.622

500.469

3.436.996

542.368.972

68.309

73.802

1.037.744

311.137

247.787

PR

368.981

44.051

405.905

59.800.576

9.654

10.325

79.977

38.758

12.930

SC

131.898

18.811

135.817

21.344.897

2.917

3.349

31.998

70.014

7.944

RS

526.128

54.689

435.103

68.201.462

9.550

9.943

130.265

160.719

21.958

1.027.007

117.551

976.825

149.346.935

22.121

23.617

242.240

269.491

42.832

MS

151.139

19.536

146.103

23.893.728

2.836

3.987

44.567

32.909

4.789

MT

164.304

22.640

186.579

29.645.295

3.738

4.805

47.659

58.368

8.619

GO

301.770

31.541

336.764

51.959.038

5.507

7.676

75.248

64.682

15.261

DF

87.622

11.096

86.369

12.622.220

1.392

1.143

18.209

6.381

9.246

704.835

84.813

755.815

118.120.281

13.473

17.611

185.683

162.340

37.915

22.168.469

1.353.948

13.982.036 2.372.284.427

252.516

295.624

5.323.908 1.512.001

3.583.685

Fonte: Sesep/MDS e parceiros do Plano Brasil sem Misria

204

PARTE I

Incluso Produtiva
Urbana

Rural

Acesso a Servios
Luz para
Todos

gua para Todos

Minha
Casa,
Minha
Vida

Assistncia
Social

Educao

MicroBolsa AssistnFomento Cisternas Cisternas

empreVerde cia Tcnica
(famlias entregues entregues
endedor
e Exten- atendidas)
- gua
(famlias
- gua
Individual atendidas) so Rural
para pro(jan/12 a para con(famlias
(total de
(out/11 a
out/14) sumo (at duo (at
out/14)
out/14)
microemout/14) com ATER
preengarantida)
dedores
(jun/11 a
do Bolsa
set/14)
Famlia)
(abr/14)

Famlias
beneficirias
do Bolsa
Famlia
atendidas
(ago/10 a
set/14)

Mais
Educao
(escolas
com
maioria
de alunos
do Bolsa
Famlia
que aderiram em
2014)

155.071

11.573

194.344

99.692

674.972

83.661

175.495

23.663

167.560

39.034

2.147

10.094

5.773

75.593

4.449

10.993

2.122

47.499

8.707

65

57

388

284

13.057

Brasil
Equipes
Carinhoso
(total de volantes
crianas
para
do Bolsa
Famlia CRAS
(2011em creches em out/14)
2013)
(parcial
em 01/
set/14)

Centro
POP
(centros
para
atendimento a
pessoas
em
situao
de rua)
(2012/
2013)

Total de
famlias
do Bolsa
Famlia
atendidas
(Faixa 1,
jul/14)

495

74

201.483

183

31

33.335

2.950

41.467

37

96

180

1.054

29.351

30

12.251

54.928

17

673

460

1.209

344

93.241

32

70

22.930

144.136

2.266

10.863

6.290

75.593

4.449

12.770

3.804

183.148

224

138

71.466

13.552

542

2.572

1.209

7.860

470

27.035

47

22

15.996

5.139

778

125

244

87

11.525

13

4.969

17.832

8.579

10.435

1.303

916

19.141

51

18

14.403

36.523

544

11.929

11.769

9.407

1.473

57.701

106

53

35.368

5.061

1.644

1.486

86

9.192

34

5.099

6.987

3.800

2.580

322

10.341

67

9.242

13.165

963

3.915

27

1.485

674

10.957

102

12.915

5.595

15

606

456

23

1.976

440

30.808

980

9.965

484

5.551

1.105

32.466

203

20

27.696

405.883

69.825

286.281

131.338

750.565

88.110

267.217

35.694

466.977

1.256

302

387.933

205

PARTE I

TRANSPARNCIA NO PLANO
BRASIL SEM MISRIA: ESTRATGIA
DE COMUNICAO, AGENDA
INTERNACIONAL E PARTICIPAO
SOCIAL
Patricia Vieira da Costa, Isabel Costa
e Raphaella Bandeira

A ltima dcada testemunhou transformaes profundas que mudaram a cara

do Brasil. So mudanas que colocaram a poltica social no centro da estratgia
de desenvolvimento e combinaram, ao invs de dissociar, busca por crescimento,
distribuio de renda e incluso.
Com o Plano Brasil sem Misria, lanado em junho de 2011, o governo federal
reforou esse compromisso e ousou ir alm, colocando ao Estado e a toda sociedade o
desafio de superar a extrema pobreza no Brasil at o final de 2014.
Coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), o Plano potencializou experincias e levou as polticas sociais para um
novo patamar, articulando programas e aes de diversas reas e promovendo uma
grande concertao nacional, que envolve todos os entes federados e a sociedade
civil. O Brasil sem Misria aproveitou competncias e sinergias para uma abordagem
integral, lidando com as vrias dimenses da pobreza e alcanando todo o pas.

207

O BRASIL SEM MISRIA

Em maro de 2013, os ltimos brasileiros do Programa Bolsa Famlia que

ainda viviam na misria transpuseram a linha da extrema pobreza do ponto de vista
da renda. Com eles, foram 22 milhes de pessoas que superaram essa condio desde
o lanamento do Plano Brasil sem Misria. Um fato histrico, que ultrapassou prazos
e metas. Mas ao mesmo tempo foi s um comeo, porque era preciso fazer mais e
o Brasil est fazendo, j que o Plano no se restringiu vertente de renda, pois
envolveu dezenas de aes que esto melhorando a insero produtiva da populao
mais pobre e seu acesso a servios pblicos de qualidade, especialmente nas reas de
assistncia social, sade e educao.
O governo federal considera que a transparncia fundamental para garantir
que a sociedade possa acompanhar de perto esses e outros avanos obtidos, bem como
as dificuldades enfrentadas na implantao da estratgia brasileira de superao da
extrema pobreza. Tanto assim que o Decreto que criou o Plano Brasil sem Misria
estabelece como diretriz a atuao transparente, democrtica e integrada dos rgos
da administrao pblica federal com os governos estaduais, distrital e municipais e
com a sociedade1.
A redao do Decreto sintomtica pois, tendo em vista a meta ousada, a
grande escala, a enorme dimenso territorial e o curto prazo de execuo do Plano
Brasil sem Misria, era absolutamente fundamental contar com o apoio dos estados,
dos municpios e da sociedade civil para que a estratgia funcionasse. Por isso
mesmo, as aes de transparncia, que normalmente so voltadas prestao de
informaes sociedade de um modo geral, no caso do Plano Brasil sem Misria
guardam a especificidade de serem direcionadas tambm, em muitos casos, aos
gestores estaduais e municipais e a entidades da sociedade civil organizada, sem os
quais o Plano jamais teria alcanado o sucesso que obteve.

1 Decreto 7.492, de 2 de junho de 2011 (Art. 3, IV).

208

PARTE I

Neste artigo, abordaremos alguns dos aspectos que conferem transparncia

ao Brasil sem Misria: sua estratgia de comunicao social, que envolve portais na
internet, publicaes, redes sociais e atendimento imprensa; suas relaes com
interlocutores internacionais, que incluem o atendimento s demandas de informaes
feitas por governos de diversos pases e por pesquisadores, alm do relacionamento
com organizaes internacionais; e a estratgia de participao social do Plano,
desenvolvida em parceria com a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.

ESTRATGIA DE COMUNICAO
A estratgia de comunicao social do Brasil sem Misria contempla vrios
pblicos, incluindo os parceiros do Plano, a imprensa e a sociedade. Dada a necessidade
de informar e apoiar estados e municpios na execuo de aes, desde o incio o Brasil
sem Misria prepara materiais de divulgao destinados aos gestores pblicos estaduais
e municipais. Mas tambm houve vrios materiais destinados aos jornalistas e ao
pblico em geral, de modo a conferir transparncia a cada nova iniciativa. Quando
houve divulgao de medidas de maior impacto como o lanamento do Plano, o da
Ao Brasil Carinhoso e o anncio do fim da misria no universo do Bolsa Famlia
, foram organizadas entrevistas coletivas e houve aes de divulgao por meio das
diversas mdias disposio do Poder Executivo Federal, de modo a permitir que as
informaes alcanassem o maior nmero possvel de pessoas.

Prestao de contas
Um dos mais importantes instrumentos de comunicao do Plano o portal
Brasil sem Misria (www.brasilsemmiseria.gov.br), que tem informaes sobre a
conformao e a gesto do Plano e tambm documentos e matrias sobre as principais
novidades a seu respeito. Destinado a todos os pblicos, o portal inclui tanto os mais

209

O BRASIL SEM MISRIA

recentes resultados obtidos pelas aes do Plano, que interessam a todo cidado,
quanto informaes aos gestores municipais e estaduais sobre implementao e
fortalecimento de programas ligados reduo da extrema pobreza.
O Plano Brasil sem Misria faz prestaes de contas peridicas, com dados
sobre a evoluo quantitativa e qualitativa das aes que o compem, a partir de
informaes declaradas pelos rgos executores do Plano, coordenados pelo MDS.
Para aumentar a transparncia e facilitar o acompanhamento pelos setores pblico
e privado e pela sociedade civil, os documentos de prestao de contas esto
disponveis no portal Brasil sem Misria. O modelo de divulgao de resultados do
Plano contempla trs instncias de prestao de contas:

Dados nacionais, divulgados semestralmente na publicao Caderno de

Resultados;

Dados por estado, com atualizao bimestral no portal Brasil sem Misria
no seu Estado;

Dados municipalizados, com atualizao bimestral no portal Brasil sem

Misria no seu Municpio.

Para facilitar a compreenso e ilustrar melhor as iniciativas e seus resultados,

ao final do primeiro e do segundo ano de execuo do Plano foram lanadas revistas
com matrias que mostravam os avanos obtidos nas principais aes, incluindo
casos de beneficirios dos programas mais importantes e avaliaes feitas por gestores
e especialistas.

210

PARTE I

Quadro 1 Publicaes feitas pelo Plano Brasil sem Misria (2011-2014)

Publicao
Caderno de Resultados (semestral)
Cartilha Brasil sem Misria no seu Municpio
Cartilha Pronatec Brasil sem Misria
Cartilha Intermediao de mo de obra
Cartilha Pronatec Brasil sem Misria e Brasil
Sorridente
Cartilha Pronatec Brasil sem Misria e Projeto
ViraVida
Cartilha Pronatec Brasil sem Misria Mulheres Mil
Revista de 1 e 2 anos
Boletim Brasil sem Misria (mensal) (disponvel
apenas em verso eletrnica)

Pblico
Populao em geral
Gestores municipais
Gestores estaduais e municipais
Gestores estaduais e municipais
Gestores estaduais e municipais
Gestores estaduais e municipais
Gestores estaduais e municipais
Populao em geral
Sociedade civil organizada, estados,
municpios

Fonte: Sesep/MDS.

Comunicao com gestores estaduais e municipais

Desde o incio do Brasil sem Misria, a equipe da Secretaria Extraordinria
para Superao da Extrema Pobreza (Sesep), que a estrutura do MDS responsvel
pela coordenao do Plano, estabeleceu contato direto com os gestores das estratgias
estaduais de superao da extrema pobreza. No caso dos municpios, contudo, o
relacionamento se deu mais fortemente com as capitais e outras grandes cidades. Mas
era preciso estabelecer uma via de comunicao que permitisse aos 5.570 municpios
brasileiros ter informaes completas e atualizadas sobre a implementao do Plano
Brasil sem Misria em seus territrios.
As eleies municipais de 2012 foram o mote para a elaborao de um plano
de divulgao do Brasil sem Misria aos municpios2, que inclua: a elaborao

2 Esse plano de divulgao abordado em detalhes no artigo A articulao federativa no Plano Brasil sem
Misria, neste livro.

211

O BRASIL SEM MISRIA

de material que explicasse de forma simples, clara e objetiva os programas; a

disponibilizao peridica de relatrios online, customizados para cada municpio
brasileiro, com informaes sobre a situao dos programas do Brasil sem Misria nas
cidades; e a realizao de eventos para atendimento presencial aos prefeitos.
Para o trabalho de divulgao s prefeituras, era necessrio ter material que
explicasse a estrutura do Plano e de seus principais programas, apontando como
os municpios poderiam potencializ-los em seus territrios e dando dicas sobre
a organizao de estratgias municipais de superao da extrema pobreza. Assim
surgiu a cartilha Brasil sem Misria no seu Municpio, elaborada pela Sesep com a
colaborao dos parceiros do Plano. O fato de ter linguagem simples, clara e direta,
com captulos curtos, visual leve e organizao coerente tornou o material atraente
e muito requisitado pelos gestores municipais, com mais de 8 mil exemplares
distribudos em todo o pas.
J a ideia de disponibilizar uma ferramenta online que os gestores municipais
pudessem usar em qualquer lugar e a qualquer tempo para obter informaes atualizadas
sobre a situao dos principais programas do Brasil sem Misria em sua cidade requereu
uma parceria interna no MDS. Era necessrio redigir textos que deixassem claros os
programas abordados e seus indicadores, e que permitissem, em vrios casos, cotejar os
resultados da cidade com mdias nacionais, bem como saber as medidas a tomar caso os
resultados estivessem aqum das expectativas. Tais textos precisavam ser recheados
com dados atualizados periodicamente sobre vrios programas das mais diversas reas
e os nmeros eram diferentes para cada um dos municpios brasileiros. A Secretaria
de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi), que opera enormes bancos de dados,
agregando e desagregando informaes de acordo com as necessidades da gesto do
MDS, foi a parceira da Sesep nesse desafio. Ambas desenvolveram em conjunto os
relatrios Brasil sem Misria no seu Municpio.
Juntando as informaes da cartilha com as do relatrio (atualizado
bimestralmente) num mesmo portal, os gestores puderam conhecer melhor os
programas e servios, seus objetivos, seu pblico-alvo, saber como potencializ-los

212

PARTE I

em seu territrio e como tornar o acesso a eles ainda mais fcil para os seus cidados.
Surgiu assim o portal Brasil sem Misria no seu Municpio, hospedado no endereo
eletrnico www.brasilsemmiseria/municipios, concentrando toda a documentao
em um s ambiente. O portal municipal fez tanto sucesso que os gestores estaduais
acabaram demandando uma ferramenta semelhante, tambm desenvolvida em
parceria pela Sesep e a Sagi (www.brasilsemmiseria/estados).
Mas as informaes proporcionadas pela cartilha e pelos portais no se
prestaram apenas s consultas online: com base nesses dois instrumentos, a equipe
do MDS realizou 3.430 atendimentos presenciais para falar sobre o Plano Brasil sem
Misria a gestores municipais ao longo do ano de 2013.

Outras aes de comunicao

O Plano conta tambm com o Boletim Brasil sem Misria, publicao
eletrnica que traz notcias atualizadas e orientaes a gestores estaduais e municipais.
Criado a partir de uma demanda de movimentos sociais, o boletim conta com um
mailing de mais de 30 mil endereos eletrnicos e enviado mensalmente a entidades
da sociedade civil, interlocutores do Brasil sem Misria nos estados, secretarias
municipais e estaduais de assistncia social, Centros de Referncia de Assistncia
Social (Cras) e parceiros diversos do MDS. Os boletins podem ser acessados no
portal Brasil sem Misria.
No que diz respeito imprensa, a assessoria de comunicao social do MDS
atende em mdia 75 pedidos de jornalistas que buscam informaes sobre o Brasil sem
Misria todos os meses. As respostas so dadas pela prpria assessoria, por tcnicos da
Sesep ou por autoridades do ministrio. Os esclarecimentos podem ser feitos na forma
de respostas por telefone ou e-mail (inclusive apontando para materiais de divulgao
j existentes online), entrevistas e releases. A assessoria de comunicao tambm presta
esclarecimentos sobre o Plano a internautas nas redes sociais (Twitter e Facebook).

213

O BRASIL SEM MISRIA

Quadro 2 O Plano Brasil sem Misria na internet

Instrumento

Endereo

Acessos
acumulados*

Portal Brasil sem

Misria

www.brasilsemmiseria.gov.br

informao
indisponvel

Portal Brasil sem

www.brasilsemmiseria/municipios
Misria no seu Estado
Portal Brasil sem
Misria no seu
Municpio

www.brasilsemmiseria/estados

151.186
visualizaes
somadas de
ambos os portais

Facebook

www.facebook.com/PlanoBrasilSemMiseria

15.207 curtidas

Twitter

twitter.com/brasilsemiseria

22 mil seguidores

YouTube

www.youtube.com/user/brasilsemmiseria

113 mil
visualizaes
(408 vdeos)

(*) Todos os instrumentos saram do ar em 5 de julho de 2014 devido s restries do perodo eleitoral, que se
estendeu at 26 de outubro.
Fonte: SESEP/MDS, outubro de 2014.

RELAES COM INTERLOCUTORES INTERNACIONAIS

O sucesso das polticas nacionais de proteo social e o avano dos indicadores
sociais tornaram a estratgia de superao da extrema pobreza do Brasil alvo do interesse
de autoridades e gestores pblicos de vrios pases. Desde 2011, a equipe do Brasil sem
Misria j recebeu, em reunies bilaterais, delegaes provenientes de: China, Cuba,
El Salvador, Estados Unidos, Etipia, Gmbia, Gana, Guatemala, ndia, Mxico,
Peru, Sudo, Uruguai e Zmbia, entre outros pases. Alm disso, de 2012 a 2014, a
Sesep participou de todas as edies do seminrio internacional Polticas Sociais para

214

PARTE I

o Desenvolvimento3, evento realizado periodicamente pelo MDS. Nesses seminrios,

gestores de diversos programas sociais brasileiros fazem apresentaes e esclarecem
dvidas a dezenas de delegaes estrangeiras reunidas em Braslia.
Membros da equipe do Plano tambm foram convidados a proferir palestras
em eventos sobre polticas de superao da misria realizados em outros pases, como
Colmbia, Costa Rica, Equador, Estados Unidos, Frana, Guatemala, Honduras,
Madagascar, Peru e Uruguai. Nessas viagens, geralmente os representantes do Brasil
sem Misria so convidados pelo governo do pas que sedia o evento a participar de
reunies bilaterais para troca de experincias sobre polticas sociais.
O Brasil sem Misria tambm recebe com frequncia estudantes de psgraduao que esto escrevendo monografias e teses sobre polticas de proteo social
em universidades de todas as partes do mundo. Mas os contatos mais constantes
na rea internacional so com organismos internacionais, especialmente o Banco
Mundial, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Centro
Internacional de Polticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG) e o Centro Rio+4.
Foi justamente dessa relao com as organizaes internacionais que
surgiu o WWP Brazil Learning Initiative for a World without Poverty (Iniciativa
Brasileira de Aprendizagem por um Mundo sem Pobreza). Trata-se de uma
parceria entre o MDS, o Banco Mundial, o Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea) e o IPC-IG/PNUD .

3 Nesses eventos, a Sesep fez palestras e respondeu perguntas de delegaes provenientes de: frica do Sul,
Angola, Arglia, Argentina, Bahamas, Bangladesh, Belize, Bolvia, Botsuana, Cabo Verde, China, Colmbia,
Costa do Marfim, Egito, El Salvador, Equador, Etipia, Gmbia, Gana, Guatemala, Guiana, Guin, Haiti,
Honduras, Imen, ndia, Indonsia, Itlia, Jordnia, Kuwait, Mxico, Nger, Nigria, Palestina, Paquisto,
Paraguai, Peru, Qunia, Repblica do Congo, Repblica Dominicana, Senegal, Suriname, Tanznia, Tunsia,
Uganda, Venezuela, Vietn.
4 Outros interlocutores frequentes so o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Organizao
Internacional do Trabalho (OIT), a Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO),
a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) e o Fundo das Naes
Unidas para a Infncia (Unicef).

215

O BRASIL SEM MISRIA

Na avaliao desses parceiros, o Brasil realizou avanos expressivos na

reduo da pobreza e da desigualdade ao longo da ltima dcada. A implementao
do Programa Bolsa Famlia, bem como a experincia mais recente de reforar as
sinergias e a execuo de um amplo conjunto de programas de reduo da pobreza, sob
a gide do PlanoBrasil sem Misria,geraram um grande volume de conhecimento.
Os parceiros levaram em conta que o Brasil tem recebido um fluxo cada vez maior
de delegaes estrangeiras interessadas em aprender com seu conhecimento nessa rea,
mas tambm que ainda h muito espao para acelerar e expandir a aprendizagem com
a experincia em poltica social do Brasil, incluindo lies sobre o que funcionou e a
maneira como as reformas e solues inovadoras foram implementadas.
O WWP (www.wwp.org.br) foi criado no intuito de apoiar a aprendizagem
sistemtica em relao ao desafios de implementao de iniciativas para reduo da
pobreza, como o Bolsa Famlia e o Brasil sem Misria, permitindo o compartilhamento
de lies extradas da experincia brasileira. Os principais pblicos da iniciativa so
profissionais e tomadores de deciso na rea de poltica social. Os pesquisadores e o
pblico geral compem o pblico secundrio.
Os parceiros do WWP assinaram um memorando de entendimento em 2013,
estabelecendo os seguintes objetivos para a iniciativa:
(i)

Aumentar o impacto das abordagens exitosas das polticas pblicas

implementadas no Brasil;

(ii) Apoiar discusses sobre abordagens inovadoras para lidar com questes
essenciais relacionadas reduo da pobreza, por meio de uma rede de
profissionais;
(iii) Ter uma abordagem rigorosaem relao ao desenvolvimento, implementao,
monitoramento, avaliao e divulgao de polticas inovadoras;
(iv) Facilitar o escalonamento e a provisode polticas inovadoras, bem como a
ampla divulgao de seus resultados por todo o pas;

216

PARTE I

(v)

Facilitar o compartilhamento de conhecimentos e aprendizagem entre o

Brasil e outros pases, inclusive por meio de iniciativas internacionais de
cooperao tcnica;

(vi) Utilizar e alavancar os recursos e estruturas j existentes, para proveito e

benefcio mtuos.
Tendo em vista a abrangncia e complexidade do sistema de proteo social
brasileiro, o WWP realizou pesquisas com participantes de trs importantes eventos
de aprendizagem Sul-Sul realizados no Brasil no incio de 2014 para saber sobre
quais iniciativas brasileiras haveria mais interesse internacional.
O primeiro dos trs eventos foi a reunio especial da Comunidade de
Aprendizagem da frica (CAA) sobre programas de transferncia de renda com e sem
condicionalidades, realizada em Fortaleza em maro. Participaram do evento 38 pases
africanos. O segundo evento foi a quinta edio doFrum de Aprendizagem Sul-Sul
sobre Proteo Social e Trabalho, organizado uma vez por ano pelo Banco Mundial,
que ocorreu no Rio de Janeiro em maro e reuniu 230 participantes de 70 pases em
desenvolvimento de todas as regies do mundo. Finalmente, o terceiro evento foi oj
citado seminrio internacional Polticas Sociais para o Desenvolvimento, organizado
pelo MDS em Braslia em abril, com a participao de delegaes de 18 pases.
Apesar de os participantes de cada evento representarem diferentes grupos de
pases e regies, e de enfrentarem desafios distintos, a pesquisa mostrou resultados
semelhantes com relao a interesses e demandas. O Cadastro nico para Programas
Sociais que tem informaes completas sobre as famlias brasileiras de baixa renda
e o principal instrumento de seleo de beneficirios das aes do Brasil sem
Misria5 foi o mais votado nos trs eventos, seguido das condicionalidades do Bolsa

5 Mais informaes sobre o Cadastro nico nos textos A linha de extrema pobreza e o pblico-alvo do Plano
Brasil sem Misria, O papel do Cadastro nico no Plano Brasil sem Misria e O Programa Bolsa Famlia e
a luta para superao da extrema pobreza no Brasil, neste livro.

217

O BRASIL SEM MISRIA

Famlia e da coordenao federativa nas aes de reduo da pobreza. Quanto aos

instrumentos de aprendizagem e materiaispreferidos, o maior interesse recai sobre
vdeos curtos, estudos de caso e cursos online. Os materiais que j esto disponveis
no WWP refletem esses resultados.
Alm dos textos e vdeos postados no website, o WWP tambm vem realizando
eventos para discusso de diversos aspectos ligados a desenho, implementao,
avaliao e monitoramento de aes para a superao da extrema pobreza e da
pobreza. Um desses eventos foi a oficina tcnica Dimensionamento e caracterizao
da pobreza no contexto de sua superao: os limites dos indicadores clssicos e as
novas propostas metodolgicas, que reuniu especialistas e interessados em formas
de mensurao da pobreza no dia 26 de agosto de 2014 no Rio de Janeiro.
Nos dias 18 e 19 de novembro de 2014 foi realizado, em Braslia, o I Seminrio
Internacional WWP Um Mundo sem Pobreza, com a presena do vice-presidente
snior e economista-chefe do Banco Mundial, Kaushik Basu; do diretor do Relatrio
de Desenvolvimento Humano do PNUD, Selim Jahan; do professor James Foster,
da Universidade George Washington (EUA); do professor Murray Leibbrandt, da
Universidade da Cidade do Cabo (frica do Sul); entre muitos outros especialistas
e autoridades. As discusses giraram em torno da conceituao da pobreza e
da experincia brasileira com o Plano Brasil sem Misria. Falou-se tambm da
possibilidade de acabar com a extrema pobreza no mundo em uma gerao, com os
especialistas internacionais apontando o Brasil como exemplo de que isso possvel,
e debateu-se a agenda de polticas ps-superao da extrema pobreza.

ESTRATGIA DE PARTICIPAO SOCIAL

A participao social foi fundamental para garantir a transparncia e o controle
social do Brasil sem Misria, viabilizando o acompanhamento, o monitoramento
e a avaliao de seus programas e aes, e contribuindo tambm em termos de

218

PARTE I

desenho e execuo de iniciativas do Plano. Entendendo que a participao social

aprimora as polticas pblicas no pas, o governo federal vem buscando, desde antes
do lanamento do Plano, vrias formas dilogo, de escuta e de troca de opinio com
os movimentos sociais.
Neste processo destacam-se os Dilogos Governo Sociedade Civil: Brasil
sem Misria, encontros organizados em conjunto pelo MDS e pela Secretaria-Geral
da Presidncia da Repblica. Por meio deles foi possvel compartilhar as experincias
adquiridas nos trs anos e meio de atividades do Plano, debatendo os desafios da
estratgia brasileira para avanar na superao da extrema pobreza e aprofundando
o processo de participao social em torno do Plano.
De maio de 2011 a outubro de 2014 foram realizadas cinco grandes rodadas dos
Dilogos. Os eventos ocorreram no Palcio do Planalto, com a presena de ministros
das pastas que atuam no Brasil sem Misria e de representantes de centenas de
entidades da sociedade civil, das mais variadas reas de atuao e de todas as partes
do pas, tendo em vista a intersetorialidade e a abrangncia nacional do Plano.
So movimentos do campo e da cidade, incluindo organizaes no
governamentais, conselhos de polticas pblicas, comisses, centrais sindicais,
comunidades religiosas, confederaes patronais, organizaes de responsabilidade
social e fruns nacionais. Eles representam povos e comunidades tradicionais,
populaes especficas, LGBTTT6, primeira infncia, trabalhadores e empresas,
entre outros setores da sociedade civil. Em anexo a este texto h uma lista dos 282
movimentos sociais que participaram de pelo menos uma das cinco edies dos
Dilogos realizadas at outubro de 2014.
Entre os dias 15 e 31 de maio de 2011, ainda antes do lanamento do Plano7,
houve uma primeira edio dos Dilogos, com oito grandes rodadas de debates

6 Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais e Transgneros.

7 No dia 2 de junho de 2011 foi lanado o Plano Brasil sem Misria.

219

O BRASIL SEM MISRIA

envolvendo representantes de diversos segmentos da sociedade, para apresentar e

discutir as propostas da estratgia de enfrentamento da extrema pobreza no Brasil.
Esses oito encontros mobilizaram 452 pessoas de cerca de 80 organizaes da
sociedade civil de abrangncia nacional e de 13 rgos do governo federal.
Os questionamentos, preocupaes e contribuies levantados pelos
movimentos sociais naquela ocasio deram origem ao documento conhecido como
Devolutiva. Alm de apresentar a estratgia do Brasil sem Misria, a Devolutiva
relata as providncias adotadas com base nas crticas e sugestes da sociedade civil,
respondendo a todos os questionamentos que estavam dentro do escopo do Plano
feitos pelos movimentos sociais.
O documento foi entregue aos participantes da segunda edio dos Dilogos,
realizada no dia 8 de agosto de 2012, com a participao de cerca de 200 pessoas, sendo
112 representantes de organizaes da sociedade civil. A ministra do MDS, Tereza
Campello, apresentou o balano de 1 ano do Brasil sem Misria e, para aprofundar
os debates em torno das realizaes e desafios do Plano, os participantes se dividiram
em quatro mesas de dilogo: Busca Ativa e garantia de renda; incluso produtiva
urbana; incluso produtiva rural; e acesso a servios. O encontro foi encerrado com
uma reunio plenria conjunta dos ministros com todos os participantes.
Alm da Devolutiva, outro documento foi apresentado na segunda edio dos
Dilogos: a Proposta de Mobilizao e Participao Social no Brasil sem Misria,
desenvolvida conjuntamente pelo MDS e pela Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica. A proposta contemplava, alm dos Dilogos Governo Sociedade Civil,
dilogos em conselhos e conferncias, dilogos regionais e outras formas de dilogo
todos realizados e detalhados adiante, neste texto. Para aumentar a transparncia
do Plano, o documento propunha tambm a reviso do portal Brasil sem Misria
(realizada pela equipe da Sesep), a edio de um boletim eletrnico mensal (o
Boletim Brasil sem Misria, mencionado na seo sobre comunicao social) e o
aperfeioamento dos mecanismos de interlocuo nas redes sociais (mencionados na
mesma seo). Todas as propostas foram concretizadas pelo Plano.

220

PARTE I

A pedido dos movimentos sociais, a partir de 2013 os Dilogos, que at

ento eram realizados anualmente, passaram a ser semestrais. Participaram da
terceira edio, realizada no dia 7 de maro de 2013, mais de 150 pessoas, sendo 71
representantes de diversos segmentos da sociedade.
J a quarta edio, realizada em 19 de setembro de 2013, reuniu 176 pessoas,
entre membros do governo e de 46 entidades representativas da diversidade
social. Na ocasio, a ministra Tereza Campello, acompanhada de outros ministros,
apresentou o balano de 2 anos do Plano, com destaque para seus impactos junto
a determinados pblicos, como negros e mulheres, crianas, adolescentes e jovens.
No dia 7 de agosto de 2014 foi realizada a quinta edio dos Dilogos.
Aproximadamente 160 pessoas participaram do encontro, com representao de 59
entidades da sociedade civil. Alm dos Dilogos, em 2014 o MDS tambm convidou
os movimentos sociais para debates nas sesses de abertura das Oficinas Regionais
de Incluso Produtiva Urbana 2014 Brasil sem Misria, eventos que aconteceram
ao longo do primeiro semestre nas cinco regies do pas. Cumpriu-se, assim, um
dos compromissos da Proposta de Mobilizao e Participao Social no Brasil sem
Misria, o de realizao de encontros regionais.

221

O BRASIL SEM MISRIA

Quadro 1 Resumo das cinco edies dos Dilogos

Edio

Ano

Data

Sntese e quantidade de participantes

2011

15 a 31 de maio

Foram realizadas oito grandes reunies que

mobilizaram 452 pessoas oriundas de cerca de 80
organizaes de mbito nacional:
15.05 - movimentos do campo
19.05 - movimentos urbanos
23.05 - redes de ONGs e conselhos de polticas
sociais
25.05 - centrais sindicais
27.05 - comunidades religiosas
30.05 - Rede de Educao Cidad
31.05 - confederaes e entidades patronais e 13
rgos do governo federal

2012

08 de agosto

2013

07 de maro

2013

19 de setembro

2014

07 de agosto

Apresentao do documento Devolutiva e do

balano de 1 ano do Plano na abertura. Participaram
dessa edio cerca de 200 pessoas (112
representantes dos movimentos), que se dividiram
em quatro mesas, organizadas de acordo com os
eixos do Plano. No encerramento foi realizada uma
plenria reunindo o conjunto dos participantes.
A pedido dos movimentos, a partir de 2013 os
encontros passaram a ser semestrais. Mais de 150
pessoas estiveram presentes na terceira edio,
representando 71 movimentos sociais e o governo
federal.
Reuniu 176 participantes, representantes 46
movimentos da sociedade civil e do governo
federal. A prestao de contas sobre o Brasil
sem Misria destacou resultados do Plano para
determinados pblicos, como negros, mulheres,
crianas, adolescentes e jovens.
Participaram do encontro cerca de 160 pessoas,
representando 59 entidades da sociedade civil e o
governo federal. Foram apresentados os resultados
de 3 anos do Plano, destacando-se as metas
cumpridas.
Fonte: Sesep/MDS.

222

PARTE I

Quando este texto foi concludo, o MDS estava planejando a sexta edio dos
Dilogos, que seria realizada no dia 11 de dezembro de 2014.

Quadro 2 Principais resultados do Brasil sem Misria por pblico,

apresentados na quinta edio dos Dilogos
Iniciativa

Pblicos Especficos

Bolsa Famlia

93% das famlias tm mulheres como responsveis

73% so famlias negras (pretas ou pardas)
68% das famlias tm mulheres negras como responsveis

22 milhes saram da
extrema pobreza
Busca Ativa

Pronatec Brasil sem

Misria
Microempreendedor
individual
Microcrdito Produtivo
Orientado (Crescer)

39% das pessoas que saram da extrema pobreza com o

Brasil sem Misria tm de 0 a 14 anos
29% so jovens de 15 a 29 anos
78% so negras ou negros
54% so mulheres
45 vezes mais famlias identificadas como pblico especfico
no Cadastro nico
259 vezes mais famlias extrativistas
160 vezes mais famlias ribeirinhas
48% tm entre 18 e 29 anos
67% so mulheres
68% so negras e pardas
55% so mulheres
68% so negras ou negros
24% so jovens de 15 a 29 anos
73% das operaes feitas por mulheres
77% por negras ou negros
27% por jovens de 15 a 29 anos

gua para Todos

73% dos responsveis pelas cisternas so mulheres

80% dos responsveis pelas cisternas so negras ou negros
4.956 famlias indgenas receberam cisternas
9.967 famlias quilombolas receberam cisternas

Brasil Carinhoso creches

702 mil crianas do Bolsa Famlia matriculadas

Fonte: Sesep/MDS, a partir de informaes de parceiros do Brasil sem Misria, outubro de 2014.

223

O BRASIL SEM MISRIA

Cabe destacar que as polticas pblicas que fazem parte do Plano Brasil sem
Misria contam com instncias prprias de participao social, j consolidadas em
fruns constitudos pelos ministrios responsveis, em parceria com a sociedade civil.
A participao social no Plano no pretende replicar essas instncias j existentes, mas
fortalec-las e complement-las na esfera do amplo esforo nacional coordenado em
torno de um objetivo comum, sem que se prescinda dos mecanismos j estabelecidos
no mbito de cada iniciativa ou instituio participante do Brasil sem Misria.

Outras formas de participao

A participao social no Plano Brasil sem Misria tambm se d por outros
canais, como reunies bilaterais com setores da sociedade civil e participao em
conferncias e conselhos nacionais de polticas pblicas. Tambm h dilogos
em momentos de destaque na agenda nacional, como ocorreu com a Arena
Socioambiental realizada durante a Rio+20, sobre a qual falaremos adiante.
No que diz respeito a dilogos em conselhos e conferncias, os que tm maior
interface com o Plano Brasil sem Misria so:

Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS)

Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea)

Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf)

Conselho Nacional de Sade (CNS)

Conselho Nacional de Educao (CNE)

O Brasil sem Misria participou de reunies e conferncias realizadas pelos

conselhos acima, durante todo o perodo do Plano. Tambm participou de reunies
do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) e de todos os
demais conselhos que convidaram ou abriram espao para discusso sobre o Brasil
sem Misria, cumprindo assim outro compromisso da Proposta de Mobilizao e
Participao Social.

224

PARTE I

Alm disso, sempre que instada, a equipe dirigente do Plano se fez presente em
reunies do Frum Brasileiro de Redes, Organizaes e Ativistas de Defesa de Direitos,
de entidades empresariais como a Cmara Brasileira da Indstria da Construo
(CBIC), o Conselho Empresarial da Amrica Latina (CEAL Brasil), o Instituto Ethos
e o Grupo de Institutos Fundaes e Empresas (GIFE), e tambm na Feira Nacional da
Agricultura Familiar e Reforma Agrria, para citar apenas alguns exemplos.
O objetivo era pautar a discusso do Brasil sem Misria enquanto estratgia
abrangente para a superao da extrema pobreza e promover a articulao de polticas
de forma transversal por meio do debate com a sociedade.
Outra importante forma de participao pode ser proporcionada pela realizao
de megaeventos no pas. Aproveitando a mobilizao gerada em torno desses
acontecimentos, possvel organizar eventos paralelos que fomentem o dilogo com
os movimentos sociais. O melhor exemplo disso foi dado durante a Conferncia das
Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel, ou Rio +20, realizada em junho
de 2012 no Rio de Janeiro.
Na ocasio, o MDS coordenou o espao Arena Socioambiental, que viabilizou
o dilogo direto entre o governo federal e os movimentos sociais que participaram
da Cpula dos Povos8. Cerca de 15 mil pessoas participaram presencialmente dos
debates realizados na Arena Socioambiental, envolvendo 11 ministros, uma srie
de especialistas e de representantes de vrios segmentos da sociedade civil. Os canais
online disponibilizados ao longo do evento tiveram ampla participao: 458 mil pessoas
visitaram a pgina do Facebook e o evento foi o item mais comentado no Twitter na
semana, com mais de 50 mil menes. Houve 42 horas de transmisso de imagens ao
vivo pela internet, com audincia diria mdia de 7 mil pessoas. Dentre os assuntos

8 A Cpula dos Povos foi um evento paralelo Rio+20, organizado por entidades da sociedade civil e movimentos
sociais de vrios pases. Ocorreu entre os dias 15 e 23 de junho no Aterro do Flamengo, com o objetivo de
discutir as causas da crise socioambiental, apresentar solues prticas e fortalecer movimentos sociais do Brasil e
do mundo.

225

O BRASIL SEM MISRIA

debatidos, o Brasil sem Misria foi um dos mais comentados pelos participantes,
presencialmente ou nas redes sociais. Iniciativas como essa podem ser replicadas pelo
governo federal em outros momentos considerados importantes na agenda nacional.

CONSIDERAES FINAIS
A despeito de ter um prazo de execuo bastante restrito (de junho de 2011 a
dezembro de 2014), o Plano Brasil sem Misria foi capaz de desenvolver mecanismos
eficientes de transparncia e participao social.
A facilidade e simplicidade de acesso, a quantidade e qualidade das informaes
disponveis e a sofisticao das ferramentas de busca dos portais Brasil sem Misria
no seu estado e Brasil sem Misria no seu municpio renderam estrutura de
monitoramento do Plano Brasil sem Misria o prmio do Concurso Inovao
na Gesto Pblica Federal 2013. E, quando este artigo estava sendo inscrito, em
outubro de 2014, o portal Brasil sem Misria no seu municpio estava entre os
finalistas do II Concurso de Boas Prticas da Controladoria Geral da Unio, na
categoria Promoo da transparncia ativa e/ou passiva.
Os Dilogos Governo Sociedade Civil: Brasil sem Misria, por sua vez,
foram bem sucedidos em sua misso de aprofundar o debate, conhecer as percepes
e receber as sugestes e crticas dos movimentos sociais sobre os avanos e desafios do
Plano de superao da extrema pobreza, alm de ampliar o engajamento da sociedade.
Por isso, tornaram-se referncia em participao social, tendo sido replicados pela
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica em outras polticas. Houve Dilogos
para mobilizao social e debate sobre o Programa Mais Mdicos, o enfrentamento
violncia nas periferias dos centros urbanos, a Copa do Mundo e o Fundo Amaznia.
Deste modo, trabalhando e debatendo juntos as aes articuladas do Plano
Brasil sem Misria, governo e sociedade avanaram na reflexo, na construo e no
aprimoramento de aes coletivas para o enfrentamento da pobreza e a promoo
da incluso social.

226

PARTE I

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Devolutiva
Dilogos Governo-Sociedade Civil: Brasil sem Misria. Braslia, 2012. Disponvel
em:
<http://www.mds.gov.br/dialogos-governo-sociedade-civil/dialogos-2012/
Devolutiva.pdf>. Acesso em: 04 nov. 2014.
_____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Plano Brasil
sem Misria no seu Municpio. Edio revisada. Braslia, 2013. Disponvel em: <http://
aplicacoes.mds.gov.br/sagirmps/ferramentas/nucleo/grupo.php?id_grupo=69>.
Acesso em: 04 nov. 2014
_____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome;SecretariaGeral da Presidncia da Repblica. Mobilizao e participao social no Plano
Brasil sem Misria. Braslia, 2012. Disponvel em: <https://docs.google.com/file/
d/0B7VSUSGkIS-zcV9CYU5kclI4YlU/edit>. Acesso em: 04 nov. 2014.

227

O BRASIL SEM MISRIA

ANEXO
Lista das 282 entidades da sociedade civil que participaram de ao menos uma
das edies dos Dilogos Governo Sociedade Civil: Brasil sem Misria
Entidade

Sigla

Associao Brasileira de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e

Transexuais

ABGLT

Ao da Cidadania contra a Misria, a Fome e Pela Vida

Ao da Cidadania

Ao Educativa, Assessoria, Pesquisa e Informao

Ao Educativa

Ao Fome Zero

Ao Fome Zero

ActionAid

ActionAid

gere - Cooperao em Advocacy

gere

Articulao de Mulheres Brasileiras

AMB

Articulao de Organizaes de Mulheres Negras Brasileiras

AMNB

Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Nordeste, Minas

Gerais e Espirito Santo

POINME

10

Articulao dos Povos Indgenas do Brasil

Apib

11

Articulao Nacional de Agroecologia

ANA

12

Articulao Nacional de Travestis e Transexuais

Antra

13

Articulao no Semirido Brasileiro

ASA

14

Assembleia de Deus

Assembleia de Deus

15

Associao Antnio Vieira

Associao Antonio Vieira

16

Associao Brasileira de Alzheimer

ABRAz

17

Associao Brasileira de Enfermagem

ABEn

18

Associao Brasileira de Magistrados, Promotores de Justia e

Defensores Pblicos da Criana e do Adolescente

ABMP

19

Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais

Abong

20

Associao Brasileira de Ostomizados

Abraso

21

Associao Brasileira de Supermercados

Abras

22

Associao Brasileira dos Fabricantes de Brinquedos

Abrinq

23

Associao Centro de Cultura Negra e Religiosidade Afro-amaznica

ACCUNERAA

24

Associao de Orientao s Cooperativas do Nordeste

Assocene

25

Associao de Trabalhos Comunitrios

STC

26

Associao Nacional de Comerciantes de Material de Construo

Anamaco

27

Associao Nacional de Gerontologia do Brasil

ANG Brasil

28

Associao Nacional de Trabalhadores e Empresas de Autogesto

Anteag

29

Associao Nacional do Cooperativismo de Crdito da Economia

Familiar e Solidria

Ancosol-DF

30

Associao Nacional dos Coletivos de Empresrios e

Empreendedores Afro-Brasileiros

Anceabra

31

Aty-Guasu - Grande Assembleia dos Povos Guarani Kaiowa

Aty-Guasu

32

Banco Interamericano de Desenvolvimento

BID

33

Banco Mundial

BIRD

228

PARTE I

Entidade

Sigla

34

Bernard van Leer Foundation

Bernard van Leer Foundation

35

Cmara Brasileira da Indstria da Construo

CBIC

36

Canto Jovem

Canto Jovem

37

Caritas Brasileira

Caritas Brasileira

38

Central de Movimentos Populares

CMP

39

Central dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil

CTB

40

Central Geral dos Trabalhadores do Brasil

CGTB

41

Central nica das Favelas

Cufa

42

Central nica dos Trabalhadores

CUT

43

Centro Brasileiro de Estudos da Sade

Cebes

44

Centro de Articulao de Populaes Marginalizadas

Ceap

45

Centro de Assessoria e Apoio a Iniciativas Sociais

Cais

46

Centro de Educao Paulo Freire

Cepafre

47

Centro de Promoo da Sade

Cedaps

48

Centro Dom Helder Cmara de Estudos e Ao Social

CENDHEC

49

Centro Feminista de Estudos e Assessoria

CFEMEA

50

Centros Familiares de Formao por Alternncia

Ceffas

51

Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social

Congemas

52

Coletivo de Entidades Negras

CEN

53

Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e

Comunidades Tradicionais

CNPCT

54

Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Infantil

Conaeti

55

Comisso Nacional de Poltica Indigenista

CNPI

56

Comisso Nacional para Erradicao do Trabalho Escravo

Conatrae

57

Comit de Entidades no Combate Fome e pela Vida

Coep

58

Comit Interministerial de Incluso Social de Catadores de Materiais

Reciclveis

CIISC

59

Comit Intersetorial de Acompanhamento e Monitoramento da

Poltica Nacional para a Populao em Situao de Rua

Ciamp-Rua

60

Conectas Direitos Humanos

Conectas

61

Confederao Brasileira de Aposentados, Pensionistas e Idosos

Cobap

63

Confederao Brasileira de Fundaes

Cebraf

64

Confederao das Associaes Comerciais e Empresariais do Brasil

CACB

65

Confederao das Mulheres do Brasil

CMB

66

Confederao das Mulheres do Brasil

CMB

67

Confederao Israelita Brasileira

Conib

68

Confederao Nacional da Agricultura

CNA

69

Confederao Nacional da Indstria

CNI

70

Confederao Nacional das Associaes de Moradores

Conam

71

Confederao Nacional das Instituies Financeiras

CNF

72

Confederao Nacional de Servios

CNS

73

Confederao Nacional do Comrcio

CNC

74

Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao

CNTE

75

Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura

Contag

76

Conferncia dos Religiosos do Brasil

CRB

229

O BRASIL SEM MISRIA

Entidade

Sigla

77

Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil

CNBB

78

Congresso Nacional Afro-Brasileiro

CNAB

79

Consejo Empresarial de Amrica Latina

CEAL

80

Conselho Brasileiro do Mercosul Social e Participativo

CBMSP

81

Conselho Curador do Fundo de Garantia de Tempo de Servio

Conselho Curador do FGTS

82

Conselho das Cidades

ConCidades

83

Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social

CDES

84

Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo

CTPCC

85

Conselho Federal de Psicologia

CFP

86

Conselho Latino Americano de Igrejas

CLAI Brasil

87

Conselho Nacional da Juventude

Conjuve

88

Conselho Nacional das Populaes Extrativistas

CNS

89

Conselho Nacional de Aqicultura e Pesca

Conape

90

Conselho Nacional de Assistncia Social

CNAS

91

Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia

CCT

92

Conselho Nacional de Combate a Discriminao e Promoo dos

Direitos de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais

CNCD/LGBT

93

Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel

Condraf

94

Conselho Nacional de Direitos Humanos

CNDH

95

Conselho Nacional de Economia Solidria

CNES

96

Conselho Nacional de Educao

CNE

97

Conselho Nacional de Igrejas Crists do Brasil

Conic

98

Conselho Nacional de Imigrao

CNIg

99

Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria

CNPCP

100

Conselho Nacional de Poltica Cultural

CNPC

101

Conselho Nacional de Polticas sobre Drogas

Conad

102

Conselho Nacional de Previdncia Social

CNPS

103

Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial

CNPIR

104

Conselho Nacional de Recursos Hdricos

CNRH

105

Conselho Nacional de Sade

CNS

106

Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

Consea

107

Conselho Nacional de Segurana Pblica

Conasp-MJ

108

Conselho Nacional de Turismo

CNT

109

Conselho Nacional do Esporte

CNE

110

Conselho Nacional do Meio Ambiente

Conama

111

Conselho Nacional do Servio Social da Indstria

CN-SESI

112

Conselho Nacional dos Centros de Vida Independente do Brasil

CVI Brasil

113

Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente

Conanda

114

Conselho Nacional dos Direitos da Mulher

CNDM

115

Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia

Conade

116

Conselho Nacional dos Direitos do Idoso

CNDI

117

Conselho Nacional Movimento Popular

CNMP

118

Conselho Tutelar

Conselho Tutelar

119

Conveno Batista Nacional e Aliana Evanglica Crist

Conveno Batista Nacional e Aliana

Evanglica Crist

230

PARTE I

Entidade

Sigla

120

Conveno de Igrejas e Ministros das Assemblias de Deus

Cimadec

121

Cooperativa de Habitao dos Agricultores Familiares

COOPERHAF

122

Coordenao da Reforma Agrria

CRA

123

Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira

Coiab

124

Coordenao Nacional de Articulaodas Comunidades Negras Rurais

Quilombolas

Conaq

125

Coordenao Nacional de Entidades Negras

Conen

126

Departamento de Estudos Scio- Econmicos Rurais

Deser

127

Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos Dieese

128

Escola de Gente

Escola de Gente

129

Evanglicos pela Justia

EPJ

130

Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional

Fase

131

Federao de Sindicatos de Trabalhadores das Universidades

Brasileiras

Fasubra

132

Federao de Umbanda e Candombl

Federao de Umbanda e Candombl

133

Federao dos Bandeirantes do Brasil

Federao dos Bandeirantes do Brasil

134

Federao Esprita Brasileira

FEB

135

Federao Israelita

Federao Israelita

136

Federao Nacional das APAEs

Fenapaes

137

Federao Nacional das Associaes de Pessoas com Doenas

Falciformes

Fenafal

138

Federao Nacional das Associaes do Pessoal da Caixa Econmica

Federal

Fenae

139

Federao Nacional de Ao Social e Poltica Crist

Fenasp

140

Federao Nacional de Integrao e Educao de Surdos

Feneis

141

Federao Nacional dos Assistentes Sociais

Fenas

142

Federao Nacional dos Empregados em Instituies Beneficentes,

Religiosas e Filantrpicas

Fenatribef

143

Federao Nacional dos Mdicos

Fenam

144

Federao Nacional dos Psiclogos

Fenapsi

145

Federao Nacional dos Trabalhadores da Assistncia Tcnica e do

Setor Pblico Agrcola do Brasil

Fazer

146

Federao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura Familiar

Fetraf

147

Fora Sindical

Fora Sindical

148

Frum Brasileiro de Economia Solidria

FBES

149

Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio

Ambiente e o Desenvolvimento

FBOMS

150

Frum Brasileiro de Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional

FBSSAN

151

Frum Brasileiro do Oramento

FBO

152

Frum da Amaznia Oriental

FAOR

153

Frum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos

FENDH

154

Frum Nacional DCA Direito das Crianas e Adolescentes

FNDCA

155

Frum Nacional de Assistncia Social

FNAS

156

Frum Nacional de Mulheres Negras

FNMN

157

Frum Nacional de Reforma Urbana

FNRU

158

Frum Nacional de Secretarias do Trabalho

Fonset

231

O BRASIL SEM MISRIA

Entidade

Sigla

159

Frum Nacional de Secretrios de Estados de Assistncia Social

Fonseas

160

Frum Nacional dos Conselhos Estaduais de Assistncia Social

Fonaceas

161

Frum Nacional dos Trabalhadores do SUAS

FNTSUAS

162

Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao

FNDC

163

Frente Evanglica por um Brasil Melhor

Frente Evanglica por um Brasil

Melhor

164

Frente Parlamentar Evanglica

Frente Parlamentar Evanglica

165

Fundao Gol de Letra

Fundao Gol de Letra

166

Fundao Grupo Esquel Brasil

FGEB

167

Fundao Interuniversitria de Estudos e Pesquisas sobre o Trabalho

UNITRABALHO

168

Fundao Maria Ceclia Souto Vidigal

FMCSV

169

Fundao ORSA

Fundao ORSA

170

Fundao Perseu Abramo

Fundao Perseu Abramo

171

Fundao Roberto Marinho

Fundao Roberto Marinho

172

Fundo das Naes Unidas para a Infncia

Unicef

173

Grupo Cultural AfroReggae

AfroReggae

174

Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas

Gife

175

Grupo de Trabalho Amaznico

GTA

176

Igreja Apostlica Renascer em Cristo

Igreja Apostlica Renascer em Cristo

177

Igreja Episcopal Anglicana do Brasil

IEAB

178

Igreja Evanglica de Confisso Luterana do Brasil

IECLB

179

Igreja Metodista do Brasil

Igreja Metodista do Brasil

180

Igreja Presbiteriana Unida do Brasil

IPU

181

Instituto Accia de Responsabilidade Social

Instituto Accia

182

Instituto Alana

Instituto Alana

183

Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas

Ibase

184

Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor

Idec

185

Instituto Crescer

Instituto Crescer

186

Instituto da Infncia

Ifan

187

Instituto de Desenvolvimento Sustentvel

Idest

188

Instituto de Estudos da Religio

ISER

189

Instituto de Estudos Socioeconmicos

Inesc

190

Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais

Polis

191

Instituto de Imagem e Cidadania do Rio de Janeiro

Instituto de Imagem e Cidadania do

Rio de Janeiro

192

Instituto EcoFuturo

Instituto EcoFuturo

193

Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social

Instituto Ethos

194

Instituto H2O

Instituto H2O

195

Instituto Legislativo Brasileiro

ILB-SF

196

Instituto Razo Social

Instituto Razo Social

197

Instituto Socioambiental

ISA

198

Intervozes - Coletivo Brasil de Comunicao Social

Intervozes

199

Legio da Boa Vontade

LBV

200

Liga Brasileira das Lsbicas

LBL

201

Marcha Mundial das Mulheres

MMM

232

PARTE I

Entidade

Sigla

202

Memorial Llia Gonzales

Memorial Llia Gonzales

203

Ministrio Madureira - Conveno Nacional das Assembleias de Deus

no Brasil

Conveno Nacional da Assemblia

de Deus no Brasil

204

Movimento Campons Popular

MCP

205

Movimento de Educao de Base

MEB

206

Movimento de Mulheres Camponesas

MMC

207

Movimento de Reintegrao das Pessoas Atingidas pela Hansenase

MORHAN

208

Movimento dos Atingidos por Barragens

MAB

209

Movimento dos Pequenos Agricultores

MPA

210

Movimento dos Trabalhadores Desempregados

MTD

211

Movimento dos Trabalhadores sem Terra

MST

212

Movimento Interestadual das Quebradeiras de Coco Babau

MIQCB

213

Movimento Nacional da Populao de Rua

MNPR

214

Movimento Nacional de Direitos Humanos

MNDH

215

Movimento Nacional de Luta contra a Aids

Movimento Nacional de Luta contra

a Aids

216

Movimento Nacional de Luta pela Moradia

MNLM

217

Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis

MNCR

218

Movimento Nacional dos Pescadores

Monape

219

Movimento Nacional pela Cidadania e Solidariedade

MNCS

220

Movimento Negro Unificado

MNU

221

Movimento Popular de Sade

MOPS

222

Nao HIP HOP

Nao HIP HOP

223

Nova Central Sindical dos Trabalhadores

NCST

224

Ordem dos Advogados do Brasil

OAB

225

Ordem dos Ministros Evanglicos no Brasil e no Exterior

Omebe

226

Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a

Cultura

Unesco

227

Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura

FAO

228

Organizao Internacional do Trabalho

OIT

229

Organizao Nacional dos Cegos do Brasil

ONCB

230

OXFAM International

OXFAM

231

Parceiros Voluntrios

Parceiros Voluntrios

232

Pastoral Carcerria

Pastoral Carcerria

233

Pastoral da Criana

Pastoral da Criana

234

Pastoral da Juventude

Pastoral da Juventude

235

Pastoral da Juventude Rural

PJR

236

Pastoral dos Nmades do Brasil

Pastoral dos Nmades do Brasil

237

Pastoral Nacional do Povo de Rua

Pastoral Nacional do Povo de Rua

238

Pastoral Social

Pastoral Social

239

Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

PNUD

240

Projeto OCA

Projeto OCA

241

Rede Amaznia Negra

RAN

242

Rede Brasileira pela Integrao dos Povos

Rebrip

243

Rede Cerrado

Rede Cerrado

233

O BRASIL SEM MISRIA

Entidade

Sigla

244

Rede da Juventude pelo Meio Ambiente e Sustentabilidade

Rejuma

245

Rede de Educao Cidad

Recid

246

Rede de Tecnologia Social

RTS

247

Rede Jubileu Sul Brasil

Rede Jubileu Sul Brasil

248

Rede Latino Americana de Organizaes No Governamentais de

Pessoas com Deficincia e suas Famlias

Riadis

249

Rede Nacional de Adolescentes e Jovens Comunicadores

Renajoc

250

Rede Nacional de Colegiados Territoriais

RNCT

251

Rede Nacional de Negros e Negras LGBT

Rede Afro LGBT

252

Rede Nacional Feminista de Sade, Direitos Sexuais e Direitos

Reprodutivos

RNFS

253

Rede Nacional Primeira Infncia

RNPI

254

Rede Universitria de Incubadoras Tecnolgicas de Cooperativas

Populares

Rede de ITCPs

255

Sara Nossa Terra

Sara Nossa Terra

256

Sempre Viva Organizao Feminista

SOF

257

Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas

Sebrae

258

Servio de Tecnologia Alternativa

Serta

259

Servio Nacional de Aprendizagem Comercial

Senac

260

Servio Nacional de Aprendizagem Industrial

Senai

261

Servio Nacional de Aprendizagem Rural

Senar

262

Servio Social da Indstria

Sesi

263

Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia

SBGG

264

Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia

SBPC

265

Terra de Direitos - Organizao de Direitos Humanos

Terra de Direitos

266

Terreiros Matriz Afro

Terreiros Matriz Afro

267

Todos pela Educao

Todos pela Educao

268

Transparncia Brasil

Transparncia Brasil

269

Unio Brasileira de Mulheres

UBM

270

Unio Brasileira dos Estudantes Secundaristas

Ubes

271

Unio de Negros pela Igualdade

Unegro

272

Unio dos Dirigentes Municipais de Educao

Undime

273

Unio dos Escoteiros do Brasil

UEB

274

Unio e Solidariedade das Cooperativas e Empreendimentos de

Economia Social

Unisol

275

Unio Geral dos Trabalhadores

UGT

276

Unio Nacional das Cooperativas de Agricultura Familiar e Economia

Solidria

Unicafes

277

Unio Nacional dos Estudantes

UNE

278

Unio Nacional Por Moradia Popular

UNMP

279

Unio Planetria

UP

280

Via Campesina

Via Campesina

281

Viso Mundial

VM

282

Viva Rio

Viva Rio

234

PARTE I

235

PARTE I

O EIXO DE GARANTIA DE RENDA

DO PLANO BRASIL SEM MISRIA
Patricia Vieira da Costa e Tiago Falco

O eixo de garantia de renda um dos pilares que sustentam o Plano Brasil sem
Misria, ao lado dos eixos de incluso produtiva (urbana e rural) e de acesso a servios
pblicos todos fortalecidos pela estratgia de Busca Ativa1. Os expoentes do eixo de
garantia de renda so o Programa Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao Continuada
(BPC), ambos de responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS), que tambm o coordenador do Plano Brasil sem Misria.
Criado em junho de 2011 com o ousado objetivo de levar o pas a superar a
extrema pobreza at o final de 2014, o Brasil sem Misria considera a pobreza como
um fenmeno multidimensional e multifacetado, que se manifesta de diferentes
maneiras em cada regio, em cada localidade e para cada pblico do pas. Por isso,

1 O eixo de incluso produtiva oferece oportunidades de qualificao profissional, ocupao e renda ao pblicoalvo do Plano, com estratgias especficas para o campo e a cidade. O eixo de acesso a servios tem como meta
levar os servios pblicos especialmente os de sade, educao e assistncia social s pessoas e localidades
mais pobres do pas, ampliando a oferta e melhorando a qualidade dos servios prestados populao mais
vulnervel. H artigos sobre ambos os eixos e textos que explicam a Busca Ativa (os que falam sobre o Cadastro
nico e sobre o eixo de acesso a servios) neste livro.

237

O BRASIL SEM MISRIA

o Plano composto de aes intersetoriais (executadas por 22 ministrios e demais

parceiros), articuladas e integradas, desenvolvidas de forma pactuada entre Unio,
estados e municpios. Considerando-se essas caractersticas das aes do Brasil sem
Misria, fica fcil entender o quanto o Bolsa Famlia foi paradigmtico na concepo
do Plano. So trs os motivos principais.
Em primeiro lugar, o Bolsa Famlia articula aes de diversas reas,
especialmente assistncia social, sade e educao, em razo do acompanhamento
de condicionalidades previsto para as famlias do Programa. Para citar apenas
dois exemplos dessa articulao, destacamos as transferncias do Bolsa Famlia
a gestantes, uma iniciativa do Plano Brasil sem Misria (a ser detalhada adiante
neste texto) que s foi possvel graas parceria com o Ministrio da Sade; e
a priorizao de escolas com maioria de alunos do Bolsa Famlia no incio da
expanso do Programa Mais Educao, resultado de uma parceria do Ministrio da
Educao (MEC) com o MDS2.
O segundo motivo o carter estruturante do Bolsa Famlia, que funciona
numa perspectiva de gesto compartilhada entre os entes federados. Todos os
estados e municpios do pas participam de atividades do Programa que vo do
cadastramento e acompanhamento das famlias ao treinamento dos trabalhadores
da assistncia social.
Por fim, importante lembrar que foram a expanso e o fortalecimento do Bolsa
Famlia que proporcionaram o desenvolvimento do Cadastro nico para Programas
Sociais3, ferramenta que serve vrios programas e foi designada instrumento bsico

2 Informaes completas sobre essa parceria entre MEC e MDS nos artigos Reflexes acerca da educao para
a superao da extrema pobreza: desafios da escola de tempo completo e de formao integral, Acesso
educao e combate desigualdade: o papel da educao no mbito do Plano Brasil sem Misria e O eixo de
acesso a servios e a Ao Brasil Carinhoso do Plano Brasil sem Misria, neste livro.
3 Para mais informaes sobre o Cadastro nico, ver os artigos O papel do Cadastro nico no Brasil sem
Misria, O Programa Bolsa Famlia e a luta para superao da extrema pobreza no Brasil e O eixo de
garantia de renda do Plano Brasil sem Misria, neste livro.

238

PARTE I

para identificao do pblico e planejamento das aes do Plano Brasil sem Misria,
de acordo com o Decreto n 7.492, de 2 de junho de 2011, que instituiu o Plano.
No demais frisar tambm que, independentemente das
condicionalidades do Bolsa Famlia, a renda proporcionada pelo Programa e
pelo BPC, alm de promover o alvio imediato da situao de pobreza, traz para
as famlias a segurana de que tero, todo ms, os recursos mnimos necessrios
para sua subsistncia, em especial no que diz respeito segurana alimentar e
nutricional. Isso abre espao que elas possam lidar com outras questes para
alm da subsistncia, como a frequncia das crianas, dos adolescentes e jovens
escola e seu desempenho nos estudos; os cuidados com a sade da famlia; o
acesso de jovens e adultos a cursos de qualificao profissional; entre outros
aspectos de uma vida melhor e mais digna4.
Tudo isso fez com que o eixo de garantia de renda contribusse de maneira
decisiva para o cumprimento das metas do Brasil sem Misria, no s no que diz
respeito renda, mas em vrias dimenses da pobreza. Neste texto, falaremos sobre
as inovaes e o fortalecimento que o Plano trouxe para o Bolsa Famlia e o BPC.

O PROGRAMA BOLSA FAMLIA

O principal componente do Plano Brasil sem Misria no que diz respeito ao
eixo de garantia de renda o Programa Bolsa Famlia. Criado em 2003, o Bolsa
Famlia mudou o sistema de proteo social no pas, que era profundamente
marcado por sua origem de natureza contributiva, ligada ao trabalho formal.
Aps a Constituio de 1988, o sistema evoluiu para a oferta de um regime

4 Mais informaes sobre os impactos positivos do Bolsa Famlia em vrias dimenses da vida dos brasileiros mais
pobres nos artigos O Programa Bolsa Famlia e a luta para superao da extrema pobreza no Brasil e O eixo
de acesso a servios e a Ao Brasil Carinhoso do Plano Brasil sem Misria, neste livro.

239

O BRASIL SEM MISRIA

previdencirio diferenciado para trabalhadores rurais e de benefcios assistenciais

para quem no tinha capacidade produtiva idosos e pessoas com deficincia de
baixa renda. Ainda assim, a proteo social orbitava a pobreza mais severa, sem
realmente t-la como alvo. Foi s com o Bolsa Famlia que o sistema passou a
olhar para a populao pobre em idade ativa e, consequentemente, para suas
crianas, que anteriormente estavam descobertas5.

Sob responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate

Fome (MDS), o Bolsa Famlia um programa de transferncia direta de renda
que beneficia famlias extremamente pobres (com renda mensal de at R$ 77 por
pessoa) ou pobres (com renda mensal de at R$ 154 por pessoa) registradas no
Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal6. Em outubro de
2014, o Programa atendia 13,98 milhes de famlias em todo o pas.
Todos os meses, o governo federal deposita uma quantia para as famlias que
fazem parte do programa7. O dinheiro sacado por meio de um carto magntico
cuja titularidade preferencialmente da mulher. O valor depositado depende do
tamanho da famlia, da idade dos seus membros e da sua renda os tipos de
benefcios pagos pelo Programa esto listados adiante, no Quadro 1.

5 PAIVA et al. (2013).

6 O registro das famlias no Cadastro nico feito pelos municpios, geralmente nos Centros de Referncia de
Assistncia Social (Cras). A partir da, a seleo das famlias includas no Programa a cada ms feita no
mbito federal de forma automatizada, completamente impessoal. Tm prioridade as famlias de menor renda.
Para permanecer no programa, alm de cumprir as condicionalidades e no superar o limite de renda previsto na
regra de permanncia (de at meio salrio mnimo por pessoa), a famlia precisa atualizar seu cadastro sempre
que houver mudana nas informaes ou, no mximo, a cada dois anos.
7 O benefcio mdio era de R$ 170 em outubro de 2014.

240

PARTE I

A famlia assume alguns compromissos ao entrar no Bolsa Famlia: as crianas

devem ser vacinadas e ter acompanhamento nutricional; as gestantes precisam
fazer o pr-natal; e as crianas e os jovens devem frequentar a escola. Assim, se
por um lado o dinheiro traz alvio imediato situao de pobreza, por outro lado os
compromissos, tambm chamados de condicionalidades, complementam os efeitos
da renda para ajudar a romper o ciclo de reproduo da pobreza entre as geraes,
o que significa que as crianas e os jovens passam a ter perspectivas melhores que
as de seus pais8.

Extensamente debatido, o Bolsa Famlia objeto de inmeras teses, pesquisas,

estudos e avaliaes9. Seus resultados em termos de reduo da pobreza, nas mltiplas
formas em que ela se manifesta, hoje so reconhecidos nacional e internacionalmente.
O MDS recebe com frequncia delegaes de pases do mundo todo para conhecer o
Bolsa Famlia, o Cadastro nico e o Brasil sem Misria. Isso levou o Banco Mundial a
propor uma parceria envolvendo o prprio Banco, o MDS, o Centro Internacional de
Polticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG) do Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD) e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea),
no intuito de divulgar a experincia brasileira em polticas para reduo da pobreza e
das desigualdades. A iniciativa chama-se WWP Brazil Learning Initiative for a World
without Poverty (Iniciativa Brasileira de Aprendizagem por um Mundo sem Pobreza)10.

8 Para mais informaes sobre as condicionalidades e outros aspectos do Programa Bolsa Famlia, ver o artigo Do
Bolsa Famlia ao Brasil sem Misria: um resumo do percurso brasileiro recente na busca da superao da pobreza
extrema, neste livro.
9 Uma amostra significativa desses estudos est reunida em CAMPELLO e NERI (2013).
10 O endereo do WWP www.wwp.org.br. Mais informaes no artigo Transparncia e participao social no
Plano Brasil sem Misria, neste livro.

241

O BRASIL SEM MISRIA

Tendo se consolidado como um caso de sucesso, as oportunidades para

inovao no Programa pareciam reduzidas. Ainda assim, o Bolsa Famlia
precisou ser repensado para fazer frente s metas e aos prazos estabelecidos no
Plano Brasil sem Misria11.
Dois desafios estavam colocados. Em primeiro lugar, era necessrio reconhecer
a existncia de beneficirios do Bolsa Famlia que, mesmo recebendo as transferncias
monetrias do Programa, permaneciam na misria. Os valores recebidos, somados
renda original das famlias, ainda eram insuficientes para que elas ultrapassassem a
linha de extrema pobreza estabelecida pelo Plano, que inicialmente era de R$ 70 e,
em junho de 2014, foi reajustada para R$ 7712. Em segundo lugar, era preciso fazer
ajustes em termos da cobertura do Programa com o objetivo de reduzir os erros de
excluso, como se ver adiante.

O ciclo de aperfeioamentos do Bolsa Famlia

A resposta ao primeiro desafio veio com um ciclo de aperfeioamentos
no Programa Bolsa Famlia. Em 2011, antes de entrarem em vigor as primeiras
iniciativas do Plano Brasil sem Misria, havia 36 milhes de pessoas, beneficirias
do Programa, que estariam na misria caso sobrevivessem apenas com sua renda
familiar. Graas ao Bolsa Famlia, 14 milhes escapavam dessa condio. Mas
ainda restavam 22 milhes que, mesmo recebendo os benefcios do Bolsa Famlia,
continuavam na extrema pobreza13.

11 Especialmente a meta de superao da extrema pobreza em termos monetrios em todo o pas.

12 Para mais informaes sobre a linha e seu reajuste, ver o artigo A linha de extrema pobreza e o pblico-alvo do
Plano Brasil sem Misria, neste livro.
13 Clculo realizado com base na renda declarada no Cadastro nico e no valor dos benefcios do Bolsa Famlia.

242

PARTE I

O Brasil sem Misria iniciou ento os aperfeioamentos, norteados

pelo diagnstico que mostrava que, na poca do lanamento do Plano,
aproximadamente 40% da populao miservel tinha at 14 anos de
idade14, ou seja, a incidncia de extrema pobreza era bem maior entre
crianas e adolescentes o que representava uma das faces mais cruis da
misria no pas.
2011: reajuste de valores, mais benefcios para crianas e adolescentes,
incio do pagamento a gestantes e nutrizes
A primeira medida do Plano Brasil sem Misria, em 2011, foi
tambm a primeira etapa do ciclo de aperfeioamentos do Bolsa Famlia:
um reajuste dos benefcios do Programa que favoreceu especialmente
crianas e adolescentes. Os benefcios destinados a famlias com crianas
e adolescentes de at 15 anos tiveram aumento de 45,5%. No caso dos
benefcios relativos aos jovens de 16 e 17 anos, o reajuste tambm foi
substancial, de 15,2%.
Ainda em 2011, pouco depois do reajuste do Bolsa Famlia, o Brasil
sem Misria ampliou de trs para cinco o nmero de benefcios destinados
a crianas e adolescentes que cada famlia pode receber, gerando, assim, 1,3
milho de novos benefcios na faixa de 0 a 15 anos. O impacto financeiro
dessa medida foi relativamente baixo15, tendo em vista que a quantidade de

14 Esse diagnstico foi feito com base em dados preliminares do Censo 2010. Mais informaes no artigo A linha
de extrema pobreza e o pblico-alvo do Plano Brasil sem Misria, neste livro.
15 Antes dessa medida, o Bolsa Famlia j pagava mensalmente cerca de 20 milhes de benefcios relativos a
crianas e adolescentes na faixa de 0 a 15 anos em todo o pas. Com a medida, passaram a ser pagos mais 1,3
milhes desses benefcios.

243

O BRASIL SEM MISRIA

famlias do Programa com mais de trs filhos pequena (a mdia do programa

era de 1,69 filhos por famlia em 2014)16. Mas a diferena que os benefcios
adicionais fazem na vida das famlias que o recebem muito grande, pois so
justamente as famlias maiores e que mais precisam de apoio.
Foi tambm em 2011 que teve incio o pagamento de benefcios para
famlias com gestantes ou com bebs em fase de amamentao. No caso das
gestantes, como dito no incio deste texto, o pagamento foi possvel graas
estreita colaborao entre o Ministrio da Sade e o MDS, pois o benefcio s
depositado aps a notificao, feita pela sade ao MDS, de que a beneficiria
est grvida. O benefcio, pago por nove meses a partir da notificao, tem
por objetivo melhorar a nutrio da me (e, consequentemente, a do beb) e
ajudar nos preparativos para a chegada da criana.
Os resultados foram animadores: de acordo com o Ministrio da Sade,
a taxa de identificao precoce de gravidez (at a dcima segunda semana
de gestao) entre as beneficirias do Bolsa Famlia aumentou 60%17 aps o
incio do pagamento do benefcio, o que uma boa notcia tanto em termos
de sade materna quanto do beb.
No caso do benefcio nutriz, o objetivo reforar a renda da famlia
durante os primeiros meses de vida do beb. Nesse caso, o pagamento comea
a ser feito assim que a famlia notifica rea de assistncia social do municpio
de que houve o nascimento de um novo membro. Com a entrada do beb no
Cadastro nico, o pagamento se inicia, permanecendo por seis meses (sem

16 O declnio da fecundidade no Brasil tem sido maior entre os mais pobres. Mais informaes em ALVES e
CAVENAGHI (2013), O programa Bolsa Famlia e as taxas de fecundidade no Brasil.
17 A taxa de identificao precoce subiu de 14,3% para 22,9%, segundo dados do Sistema de Gesto do Programa
Bolsa Famlia na Sade, do Ministrio da Sade.

244

PARTE I

prejuzo do benefcio relacionado a crianas e adolescentes de at 15 anos a

que a famlia passa a fazer jus com a chegada do beb18).

Retorno garantido
Outra medida adotada em 2011 foi o retorno garantido, com o objetivo de dar
s famlias que melhoraram seu patamar de renda a segurana para sair do Bolsa
Famlia sabendo que podero voltar caso sua renda volte a cair. Para fazer uso
dessa opo, as famlias devem solicitar gesto municipal do Programa seu
desligamento voluntrio. Elas permanecem registradas no Cadastro nico e,
caso precisem novamente do benefcio em algum momento, durante um perodo
de at trs anos, tero a garantia de retorno imediato ao Bolsa Famlia, sem
a necessidade de passarem novamente pelos processos de habilitao, seleo e
concesso dos benefcios.

Todas essas medidas tomadas no mbito do Plano Brasil Sem Misria em 2011
diminuram o total de pessoas extremamente pobres no universo do Bolsa Famlia
de 22 milhes para 19 milhes.

2012: o Brasil Carinhoso e a mudana da lgica de clculo dos benefcios

Foi em 2012, contudo, que veio a principal inovao do Brasil sem Misria na
ateno s crianas, com o lanamento da Ao Brasil Carinhoso19. Trata-se de uma
estratgia desenhada para retirar da misria todas as famlias beneficirias do Bolsa

18 Permanece, contudo o limite de cinco benefcios variveis por famlia, que incluem os benefcios relacionados a
crianas e adolescentes de at 15 anos e os benefcios gestante e nutriz.
19 Informaes sobre as vertentes de sade e educao do Brasil Carinhoso adiante, neste mesmo artigo.

245

O BRASIL SEM MISRIA

Famlia com filhos na primeira infncia20 fase crucial do desenvolvimento fsico,

intelectual e emocional, que influencia o resto da vida, provendo os alicerces para
todas as etapas posteriores.
Estudos recentes tm ressaltado a importncia de investimentos em polticas
pblicas que visem ateno integral criana nos primeiros anos de sua vida,
garantindo no s que tenha os cuidados nutricionais necessrios, mas que cresa em
um ambiente tranquilo, saudvel e seguro21.
Tendo isso em vista, a Ao Brasil Carinhoso foi concebida numa perspectiva
de ateno integral que envolve aspectos do desenvolvimento infantil ligados
renda, educao e sade. Por seu carter intersetorial, o Brasil Carinhoso envolveu,
alm do MDS, tambm o Ministrio da Sade e o MEC, com papel de destaque aos
municpios e aos estados na sua implementao. Trataremos aqui da vertente de
renda dessa iniciativa22.
Para fazer frente ao desafio colocado pelo Brasil sem Misria com a Ao
Brasil Carinhoso, o Bolsa Famlia teve que, de certa forma, se reinventar. Aps anos
trabalhando com benefcios de valores fixos23, lanou o benefcio de superao da
extrema pobreza, que varia de acordo com a intensidade da pobreza de cada famlia,
modificando a lgica de clculo de benefcios do Programa.
O novo benefcio fecha o hiato de extrema pobreza, que a diferena entre
a renda mensal por pessoa da famlia (considerando a renda prpria mais a renda
dos benefcios tradicionais do Bolsa Famlia) e a linha de extrema pobreza do

20 Aqui entendida como o perodo que vai de zero a 6 anos de idade.

21 Mais informaes no artigo O eixo de acesso a servios e a Ao Brasil Carinhoso do Plano Brasil sem
Misria, neste livro.
22 As demais vertentes so detalhadas no artigo O eixo de acesso a servios e a Ao Brasil Carinhoso do Plano
Brasil sem Misria, neste livro.
23 Ver tabela com os tipos e valores dos benefcios adiante, neste texto.

246

PARTE I

Plano Brasil sem Misria e do Bolsa Famlia (de R$ 77 per capita mensais a partir
de junho de 2014).
Isso significa que cada famlia recebe a quantia necessria para cobrir essa
diferena, de modo a permitir que todos os seus membros superem o patamar da
extrema pobreza. Assim, foi possvel amplificar os efeitos do Bolsa Famlia ao menor
custo possvel se fosse mantida a lgica anterior, de pagar benefcios de valores
fixos, seria invivel tirar todos da extrema pobreza24.
O novo benefcio, um dos pilares da Ao Brasil Carinhoso, comeou a ser
pago s famlias com crianas de at 6 anos em maio de 2012. Deu to certo que
posteriormente, em novembro de 2012, ele foi estendido s famlias com crianas
de at 15 anos.
O novo benefcio do Brasil Carinhoso retirou mais 16,4 milhes de
pessoas da misria, e acabou com o abismo que separava as crianas e os
adolescentes das demais faixas etrias, em termos de incidncia de extrema
pobreza, como mostra o Grfico 1.

24 Sobre esse assunto, ver o artigo O Plano Brasil Sem Misria e as mudanas no desenho do Bolsa Famlia,
neste livro.

247

O BRASIL SEM MISRIA

Grfico 1 Simulao do potencial de reduo da taxa de pobreza extrema

por idade no novo desenho de benefcios do Programa Bolsa Famlia

Fonte: Disoc/Ipea, a partir da PNAD/IBGE de 2011.

2013: O fim da misria no universo do Bolsa Famlia

Em maro de 2013, o benefcio de superao da extrema pobreza foi concedido
a todas as famlias do Bolsa Famlia que ainda no haviam superado a misria,
independentemente da composio familiar. Essa e as demais medidas tomadas no
mbito do Brasil sem Misria tiveram como resultado retirar 22 milhes de pessoas
da extrema pobreza desde o incio do Plano25. Foi o fim da misria, do ponto de vista
da renda, no universo de beneficirios do Programa Bolsa Famlia.

25 Recapitulando, segundo os dados do Cadastro nico, seriam 36 milhes de extremamente pobres no Brasil
se no houvesse o Bolsa Famlia. Graas ao Programa, em 2010 o nmero j caa para 22 milhes. Com as
medidas do Brasil sem Misria em 2011, a quantidade recuou para 19 milhes de pessoas. Com os benefcios
do Carinhoso em 2012, o nmero caiu para 2,5 milhes. E, no incio de 2014, todos os beneficirios do Bolsa
Famlia saram da extrema pobreza, com extenso do benefcio que fecha o hiato de extrema pobreza a todas as
famlias com perfil.

248

PARTE I

Grfico 2 Ciclo de aperfeioamentos no Programa Bolsa Famlia (2011-2014)

(valor mdio dos benefcios aps cada medida)
Reajuste de 10% nas linhas de pobreza
e extrema pobreza e nos benefcios
Todos os beneficirios do programa
superam a extrema pobreza
Brasil Carinhoso II: todas as famlias com crianas e
adolescentes de 7 a 15 anos superam a extrema pobreza
Brasil Carinhoso II: todas as famlias com crianas
de 0 a 6 anos superam a extrema pobreza
Ampliao do limite de 3 para 5 filhos;
benefcios para gestantes e nutrizes
Reajuste de 45% no
valor do benefcio
varivel (0 a 15 anos)

Fonte: MDS, Cadastro nico e folhas de pagamento do Bolsa Famlia.

Dos 22 milhes de brasileiros que superaram a extrema pobreza com o Plano

Brasil sem Misria, 39% tm at 14 anos, 29% so jovens de 15 a 29 anos, 78% so
negros e 54% so do sexo feminino.

2014: Reajuste da linha de extrema pobreza e dos benefcios

Em 2014, uma nova medida complementou o ciclo de aperfeioamentos no
Bolsa Famlia. Os benefcios do Programa tiveram um reajuste de 10%, acompanhando
o reajuste da linha de extrema pobreza do Brasil sem Misria e das linhas de pobreza

249

O BRASIL SEM MISRIA

e extrema pobreza do prprio Bolsa Famlia26. O Quadro abaixo mostra os tipos de

benefcios do Bolsa Famlia e seus valores aps o reajuste de 2014.

Quadro 2 Tipos, valores e pblicos dos benefcios do Bolsa Famlia

Tipo de Benefcio

Valor

Benefcio Bsico

R$ 77

Benefcio
Varivel (BV)

R$ 35

Benefcio Varivel
Gestante (BVG)

R$ 35

Benefcio Varivel
Nutriz (BVN)

R$ 35

Benefcio Varivel
Vinculado ao
Adolescente (BVJ)

R$ 42

Benefcio para
Superao da
Extrema Pobreza
(BSP)

Calculado
caso a
caso

Pblico do
Bolsa Famlia atendido
Famlias em extrema pobreza,
independentemente de sua
composio.
Famlias com crianas e/ou
adolescentes de at 15 anos.
Famlias com gestantes. Pago em
nove parcelas mensais consecutivas,
ainda que o prazo termine aps o
nascimento (s pago se a gestao
for detectada at o nono ms).
Famlias com bebs de at 6 meses.
Pago em seis parcelas mensais
consecutivas (s pago se o
nascimento for informado at o sexto
ms de vida).
Famlias com jovens de 16 e 17 anos.
Pago at o ms de dezembro do ano
em que o jovem completa 18 anos.
Famlias que mesmo aps o
recebimento dos benefcios a que
faz jus dentre os listados acima
continuam na extrema pobreza.
Recebem a quantia que falta para
superarem a extrema pobreza.

Quantidade
1 por famlia
At 5 por famlia
Entra no limite
do BV, de at 5
por famlia

Entra no limite
do BV, de at 5
por famlia

At 2 por famlia
1 benefcio
que leva em
conta todos os
membros da
famlia

Fonte: Senarc/MDS, setembro de 2014. Elaborao: Sesep/MDS.

26 Para mais informaes sobre linha e reajuste, ver o artigo A linha de extrema pobreza e o pblico-alvo do Plano
Brasil sem Misria, neste livro.

250

PARTE I

Para viabilizar o ciclo de aperfeioamentos, houve forte aumento no

oramento de benefcios do Programa, que saltou de R$ 18,0 bilhes em 201027
para R$ 26,3 bilhes em 2014, mantendo o tamanho relativo do Programa em 0,5%
do PIB, e uma tima relao custo/benefcio28. O benefcio mdio por famlia, no
mesmo perodo, passou de R$ 94 para R$ 17029 alcanando R$ 242 para as famlias
que recebem o benefcio de superao da extrema pobreza.
Grfico 3 Quantidade de famlias beneficirias
e valor total das transferncias do Bolsa Famlia (2003-1014)

Valor total das transferncias

(R% bilhes, valores reais out/2014

Famlias beneficirias
do Bolsa Famlia (milhes)

Fonte: Senarc/MDS. Elaborao: Sesep/MDS.

27 Valor atualizado para outubro de 2014.

28 Segundo clculos de Marcelo Neri (Ipea/SAE, a partir dos microdados da PNAD, perodo 2002-2012), cada
real adicional gasto no Bolsa Famlia impacta a desigualdade 369% mais que na Previdncia Social em geral e
86% mais que no Benefcio de Prestao Continuada (BPC).
29 De acordo com a folha de pagamentos do programa em outubro de 2014.

251

O BRASIL SEM MISRIA

Complementaes estaduais do Bolsa Famlia30

Um movimento importante verificado no mbito do Plano Brasil sem
Misria referiu-se aos 11 estados que adaptaram ou lanaram programas prprios
de transferncias de renda complementares ao Programa Bolsa Famlia. Essas
iniciativas31 compunham o eixo de garantia de renda nos planos de superao da
pobreza lanados no Acre32, no Amap, no Distrito Federal, no Esprito Santo, em
Gois, no Mato Grosso, no Rio de Janeiro, no Rio Grande do Sul, em Rondnia, em
Santa Catarina e em So Paulo.
Com as complementaes, os entes federativos que tiveram espao fiscal para
tanto acrescentaram esse importante componente s suas estratgias estaduais e
distrital, usando linhas de extrema pobreza adaptadas s suas realidades e buscando
em seus territrios as famlias que mais precisavam de apoio.
Para pagar suas complementaes, os estados usam o mesmo carto
magntico do Bolsa Famlia 33 o que requer a assinatura de acordo com o
MDS e de contrato com a Caixa Econmica Federal34, agente operador do

30 Informaes mais completas sobre as complementaes esto disponveis no artigo A articulao federativa no
Plano Brasil sem Misria, neste livro.
31 Tambm conhecidas como integrao de programas de transferncia de renda ou pactuaes.
32 No caso do Acre, a complementao era anterior ao Brasil sem Misria. As demais complementaes foram
pactuadas ou repactuadas na vigncia do Plano.
33 O beneficirio recebe o valor integral do Bolsa Famlia acrescido da complementao financeira estadual, na
mesma operao de saque. Para sacar o benefcio, o usurio recebe um novo carto (o carto compartilhado),
com a logomarca do governo federal e do Bolsa Famlia e com a logomarca do governo e do programa estadual.
Assim, o beneficirio tem disposio todos os canais de atendimento usados no Bolsa Famlia (agncias,
lotricas, correspondentes bancrios, terminais de autoatendimento).
34 O estado no paga tarifa por operaes de pagamento se o benefcio complementar estiver disponvel na Caixa no
mesmo dia do pagamento dos benefcios do Bolsa Famlia. Tambm no paga tarifa pela emisso de novos cartes
magnticos (o governo federal que paga pelos cartes). O estado paga Caixa apenas uma tarifa mensal por
famlia, referente gerao da folha de pagamentos e a servios correlatos.

252

PARTE I

Programa. o estado que define o nmero de famlias a serem beneficiadas

pela complementao financeira.
Alguns estados j haviam tido experincias de pagar valores fixos a cada
famlia participante de suas complementaes, mas o modelo que prevaleceu aps o
lanamento do Brasil sem Misria foi o do fechamento do hiato de extrema pobreza.
Em vrios casos foi estabelecida uma linha de extrema pobreza estadual ou distrital
mais alta que a do Brasil sem Misria.
A partir do momento em que o Brasil sem Misria lanou a Ao Brasil
Carinhoso o cenrio mudou, porque o governo federal comeou a pagar o novo
benefcio que fecha o hiato de extrema pobreza. Assim, as complementaes estaduais
estabelecidas com esses mesmos modelos (fechamento de hiato) e essa linha (que
era de R$ 70 mensais per capita) deixaram de ter efeito, e por isso comearam a ser
repactuadas entre os estados e o governo federal.
Em agosto de 2014, sete estados ainda tinham complementaes do Bolsa
Famlia ativas: Distrito Federal, Esprito Santo, Mato Grosso, Paran, Rio de Janeiro,
Rio Grande do Sul e Santa Catarina35, conforme mostra o Quadro 3. Embora
houvesse casos em que o percentual de famlias do Bolsa Famlia atendidas pela
complementao era alto e os desembolsos na comparao com o que pago pelo
governo federal eram significativos, os valores transferidos pela Unio continuavam
sendo bem mais substanciais.

35 Amap, Gois, Rondnia e So Paulo tinham Acordos de Cooperao Tcnica vigentes em agosto de 2014,
contudo no existiam operaes de transfernciacomplementar de renda em execuo.

253

O BRASIL SEM MISRIA

Quadro 3 Pactuaes para complementao do Bolsa Famlia (agosto de 2014)36

Programa

UF

DF sem
Misria

DF

Bolsa
Capixaba

ES

Panela
Cheia

Famlia
Paranaense

MT

PR

Renda
Melhor1

RJ

RS Mais
Igual

RS

Santa
Renda

SC

Referncia
de extrema
pobreza
usada para
fechar o
hiato

Pblico-alvo*

Linha
distrital de
R$ 140
Famlias com renda per
Linha
capita inferior a R$ 97 que
estadual de
tenham criana de at 6 anos R$ 97
Famlias com renda per
Linha
capita inferior a R$ 87 que
estadual de
tenham criana de at 6 anos R$ 87
Linha
Famlias com renda per
estadual de
capita inferior a R$ 87
R$ 87
Famlias com renda per
Linha
capita presumida inferior a estadual de
R$ 100
R$ 100
Linha
Famlias com renda per
estadual de
capita inferior a R$ 100
R$ 100
Famlias com renda per
Linha
capita inferior a R$ 87
estadual de
que tenham criana ou
R$ 87
adolescente de at 15 anos
Famlias com renda per
capita inferior a R$ 140

Cobertura
das
famlias
do Bolsa
Famlia na
UF

Desembolso
do ente em
relao s
transferncias
do governo
federal (%)

67%

73%

11%

5%

32%

12%

16%

4%

58%

47%

24%

5%

30%

16%

* Consideram-se no clculo da renda mensal os valores declarados ao Cadastro nico e as transferncias do

Programa Bolsa Famlia. No caso do Rio de Janeiro, utiliza-se a renda presumida de acordo com anlise de dados
socioeconmicos do Cadastro nico.
Fonte: Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc/MDS). Elaborao: Sesep/MDS.

36 O Renda Melhor no inclui famlias da capital do estado, que conta com um programa prprio, o Famlia
Carioca. Esse programa no pactuado com o governo federal, mas usa informaes do Cadastro nico
para Programas Sociais. O estado tambm opera o Programa Aluguel Social atravs de pactuao, com
complementaes fixas para famlias atingidas por enchentes.

254

PARTE I

Em agosto de 2014 havia tambm dois municpios com complementao

pactuada com o Programa Bolsa Famlia: Manaus (AM) e Nova Lima (MG).

Cobertura do Bolsa Famlia e Busca Ativa

Em relao ao desafio de melhoria da cobertura do Bolsa Famlia para reduo
dos erros de excluso (ou seja, para no deixar de fora as famlias com perfil), destacase o aumento da estimativa de atendimento do Programa, que era de 12,9 milhes de
famlias no incio do Plano e passou para 14,1 milhes em 2011.
O clculo da estimativa de atendimento feito com base em informaes do
Censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e serve para balizar
o trabalho da rea de assistncia social nos municpios, dando uma indicao da
quantidade de famlias a serem cadastradas (ou a terem seus cadastros atualizados)
e atendidas. Serve tambm como mecanismo de controle, desestimulando o
cadastramento de muito mais ou muito menos famlias do que o previsto nas
estimativas37.
claro que a dinmica populacional deve ser levada em conta (h
famlias chegando e saindo das cidades o tempo todo), de modo que o parmetro
proporcionado pelas estimativas seja usado com a flexibilidade necessria para no
deixar de fora famlias que tm perfil e precisam do Programa, mas excedem o limite
das estimativas.
Em outubro de 2014, o Bolsa Famlia efetivamente atendia 13,98 milhes de
famlias em todo o pas, comparadas a 12,8 milhes em 2010, antes do lanamento
do Brasil sem Misria.

37 Mais informaes sobre as estimativas na Nota Tcnica n 152 Senarc/MDS, Atualizao das estimativas
municipais de atendimento do Programa Bolsa Famlia, a partir dos dados da amostra do Censo 2010, de 23 de
maio de 2012.

255

O BRASIL SEM MISRIA

O aumento da quantidade de famlias atendidas foi possvel por causa da

estratgia de Busca Ativa, esforo compartilhado pelos governos federal, estaduais
e municipais38. A Busca Ativa modifica a atuao do poder pblico, que, de forma
inovadora, ao invs de esperar que os vulnerveis venham em busca do que precisam,
passa a buscar os pobres, onde quer que estejam, para inclu-los em uma srie de
servios e programas que vo melhorar suas vidas. Desde o lanamento do Brasil sem
Misria, em junho de 2011, at setembro de 2014, a Busca Ativa havia cadastrado
1,35 milho de famlias extremamente pobres, inserindo-as imediatamente no Bolsa
Famlia. Outras 1,2 milho de famlias foram localizadas, cadastradas e incorporadas
ao Bolsa Famlia ao longo do perodo de execuo do Plano. Assim, ao todo, 2,5
milhes de famlias passaram a ser visveis a todos os programas que utilizam o
Cadastro nico como ferramenta de seleo de pblico.
Resta o desafio de buscar as famlias ainda invisveis aos olhos do poder pblico,
de modo a conhec-las e assisti-las, tambm por meio da estratgia de Busca Ativa.

O BENEFCIO DE PRESTAO CONTINUADA (BPC)

O Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social (BPC)
garante o pagamento mensal de um salario mnimo ao idoso (com 65 anos ou
mais) e pessoa de qualquer idade com deficincia de natureza fsica, mental,
intelectual ou sensorial. Para receber o BPC, a renda familiar por pessoa antes

38 Mais informaes sobre a Busca Ativa inclusive sobre as formas de apoio do governo federal aos municpios
e estados para realiz-la, como ndice de Gesto Descentralizada (IGD), as equipes volantes e as lanchas da
assistncia social nos artigos O eixo de acesso a servios e a Ao Brasil Carinhoso do Plano Brasil sem
Misria, O Programa Bolsa Famlia e a luta para superao da extrema pobreza no Brasil, O papel do
Cadastro nico no Plano Brasil sem Misria e O Plano Brasil sem Misria e a contribuio da poltica de
assistncia social na oferta de servios para a garantia de necessidades sociais bsicas, neste livro.

256

PARTE I

do benefcio deve ser inferior a um quarto do salario mnimo39. O MDS

responsvel pela gesto do BPC, e o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)
faz a operacionalizao do benefcio40.
A quantidade de beneficirios do BPC teve aumento expressivo desde o incio
do Brasil sem Misria. Em 2010, antes do lanamento do Plano, eram 3,4 milhes
de pessoas, que receberam R$ 20,4 bilhes de reais naquele ano. Em agosto de 2014
havia mais de 4,0 milhes de beneficirios do BPC, dos quais 1.856.874 eram idosos e
2.212.614 pessoas com deficincia. O oramento de 2014 chegou a R$ 34,7 bilhes.

CONSIDERAES FINAIS
O Programa Bolsa Famlia, como dito neste texto, j era uma iniciativa
consolidada, com excelentes resultados, antes mesmo do incio do Brasil sem
Misria. Mas ainda que o Programa j tivesse alcanado um patamar elevado
de aprovao nacional e de reconhecimento internacional, no houve
acomodao. Pelo contrrio, houve coragem para inovar: diante dos enormes
desafios colocados pelo Plano, o Bolsa Famlia se reinventou, dando a medida
da disposio do governo para buscar a melhoria contnua no atendimento aos
brasileiros de mais baixa renda.
O eixo de garantia de renda do Plano Brasil sem Misria retirou 22 milhes de
brasileiros da extrema pobreza. Foi o fim da misria, do ponto de vista da renda, no
universo dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia.

39 O benefcio pessoal, intransfervel e no vitalcio. No necessrio ter contribudo para a Previdncia Social
para receber o BPC.
40 Recebe solicitaes, faz concesses, pagamentos e reavaliaes.

257

O BRASIL SEM MISRIA

Mas o impacto do ciclo de aperfeioamentos do Bolsa Famlia descrito neste

texto foi muito alm do reforo financeiro a quem mais precisa. Ele significou,
tambm, mais crianas e adolescentes indo para a escola, bem alimentados,
com roupas adequadas, com melhores condies para se dedicar aos estudos.
Traduziu-se em pessoas mais saudveis, correndo menos riscos de sucumbir a
doenas perpetuadoras da pobreza. Resultou em menor incidncia de trabalho
infantil. Ampliou a possibilidade de que jovens e adultos se inscrevessem em
cursos de qualificao profissional. Empoderou mais e mais mulheres. Foi a porta
de entrada para uma vida mais digna.
O legado dos aprimoramentos do Brasil sem Misria no Bolsa Famlia e
no BPC um sistema de proteo social capaz de resgatar rapidamente qualquer
cidado brasileiro que caia na extrema pobreza, por meio do trabalho da rede
socioassistencial, da insero das pessoas no Cadastro nico e do uso das
informaes do Cadastro para a incluso no Bolsa Famlia e em uma srie de outros
programas que, de modo articulado, ajudam as pessoas e as famlias a superarem a
misria e a pobreza.
O grande desafio, como explicitado neste artigo, reduzir os erros de
incluso e excluso, para que o sistema funcione com a maior eficincia possvel e
atenda todos que precisam dele. Por isso o trabalho continua. preciso encontrar
as famlias que ainda no foram alcanadas pela Busca Ativa e melhorar ainda
mais a vida das que j foram. Essa busca, na verdade, por um pas cada vez menos
desigual e melhor para todos.

258

PARTE I

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALVES, J. E. D.;CAVENAGHI, S. O programa Bolsa Famlia e as taxas de
fecundidade no Brasil. In: CAMPELLO, T.; NERI, M. Programa Bolsa Famlia, uma
dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Plano
Brasil sem Misria no seu Municpio. Edio revisada. Braslia, 2013.
_____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Atualizao
das estimativas municipais de atendimento do Programa Bolsa Famlia, a partir dos dados
da amostra do Censo 2010. . Braslia: Senarc/MDS, 23 de maio de 2012. (Nota
Tcnica n 152).
CAMPELLO, T.;NERI, M. Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e
cidadania. Braslia: Ipea, 2013.
PAIVA, L. H.; FALCO, T.; BARTHOLO, L. Do Bolsa Famlia ao Brasil
sem Misria: um resumo do percurso brasileiro recente na busca da superao da
pobreza extrema. In: CAMPELLO, T.;NERI, M. Programa Bolsa Famlia, uma dcada
de incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013.

259

PARTE I

O EIXO DE ACESSO A SERVIOS

E A AO BRASIL CARINHOSO
DO PLANO BRASIL SEM MISRIA
Patricia Vieira da Costa, Rafael dAquino Mafra
e Isabele Villwock Bachtold

O Plano Brasil sem Misria foi criado em junho de 2011 com o objetivo de
superar a extrema pobreza em todo o pas at 2014. Tendo em vista que a misria se
manifesta de mltiplas formas, o Plano envolve aes de diferentes reas, executadas
pelos 22 ministrios e demais rgos e entidades participantes, sob a coordenao
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)1. As aes
organizam-se em torno de trs eixos: garantia de renda, incluso produtiva e acesso
a servios2. Neste terceiro eixo, o Brasil sem Misria estabeleceu como meta levar os
servios pblicos especialmente os de sade, educao e assistncia social s pessoas

1 Para a lista completa dos parceiros do Plano, ver o artigo A coordenao intersetorial no Plano Brasil sem
Misria, neste livro.
2 O eixo de garantia de renda relativo s transferncias monetrias para alvio imediato da situao de extrema
pobreza, complementando a renda das famlias. O eixo de incluso produtiva oferece oportunidades de
qualificao profissional, ocupao e renda ao pblico-alvo do Plano, com estratgias especficas para o campo e
a cidade. H artigos sobre ambos os eixos neste livro.

261

O BRASIL SEM MISRIA

e localidades mais pobres do pas. Alm de garantir o acesso, o objetivo era ampliar
a oferta e melhorar a qualidade dos servios prestados populao mais vulnervel,
de modo a melhorar suas condies de vida, promovendo a cidadania e rompendo o
ciclo intergeracional de reproduo da pobreza. Essa postura no deve ser confundida
com uma negao da agenda universalista; trata-se, na verdade, de tornar os servios
efetivamente universais, disponveis a todos, incluindo os mais pobres3.
Para que a incluso dos mais pobres realmente ocorresse, foi preciso agir
em duas frentes. Numa delas, expandindo e redirecionando servios, e alterando
critrios de alocao de novos equipamentos e profissionais, de modo a priorizar
municpios e localidades com alta concentrao de extrema pobreza. Na outra,
garantindo cuidados e ateno diferenciados para esse pblico, de modo a evitar seu
afastamento caso os servios no estivessem adaptados sua realidade, promovendo
sua incluso e evitando a todo custo a marginalizao decorrente dos estigmas sociais
associados pobreza.
Neste artigo, abordamos a estratgia do Plano Brasil sem Misria no que diz
respeito aos servios de assistncia social, sade e educao, bem como a Ao Brasil
Carinhoso, que envolve iniciativas desses trs campos de atuao governamental. Ao
final, trazemos tambm um conjunto dos resultados obtidos em termos de habitao
para as famlias de mais baixa renda do pas.

3 Mais informaes sobre esse tema nos artigos Coordenao intersetorial no Plano Brasil sem Misria e
Aprendizados recentes no enfrentamento da desigualdade, neste livro.

262

PARTE I

ASSISTNCIA SOCIAL
A assistncia social e a rede do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)
so elementos centrais do Plano Brasil sem Misria, por vrios motivos4. Em
primeiro lugar, a assistncia social o servio pblico mais claramente dedicado ao
atendimento dos brasileiros pobres e vulnerveis, o que corresponde ao pblico do
Brasil sem Misria. Outro motivo o fato de os servios terem hoje a escala nacional
e a capilaridade necessrias s aes de superao da extrema pobreza em todo o
pas5. Um terceiro motivo o carter de pactuao federativa na oferta dos servios
socioassistenciais, tambm fundamental no Plano6. O quarto que o representante
da Unio na gesto do SUAS o MDS, que coordena o Brasil sem Misria. E o
quinto que a rede de assistncia social a responsvel pela operao do Cadastro
nico para Programas Sociais em nvel municipal. Ou seja, so os profissionais da
rede SUAS que realizam os procedimentos para insero das famlias no sistema do
Cadastro, com o apoio dos estados. E o Cadastro nico, como se sabe, a porta de
entrada para grande parte das aes que compem o Brasil sem Misria7.
Mas, em que pese o esforo de incluso da populao de baixa renda no
Cadastro nico nos ltimos anos, quando o Plano Brasil sem Misria foi lanado
persistia um percentual de excluso. Muitas das pessoas que ainda no faziam parte

4 Mais detalhes sobre a assistncia social e seu papel no Brasil sem Misria no artigo O Plano Brasil sem Misria
e contribuio da poltica de assistncia social na oferta de servios para a garantia de necessidades sociais
bsicas, nesta obra.
5 Em outubro de 2014, a rede contava com 10.724 centros de atendimento da proteo bsica e da especial
em todo o pas, tendo se expandido fortemente no perodo de vigncia do Plano Brasil sem Misria, como ser
detalhado adiante.
6 Para mais informaes, ver o artigo A articulao federativa no Plano Brasil sem Misria, neste livro.
7 O Decreto 7.492, de 2 de junho de 2011, que instituiu o Brasil sem Misria, definiu o Cadastro nico como
instrumento bsico para identificao do pblico e planejamento das aes do Plano Brasil sem Misria. Sobre
a importncia do Cadastro no combate pobreza, ver os artigos A linha de extrema pobreza e o pblico-alvo do
Plano Brasil sem Misria e O papel do Cadastro nico no Plano Brasil sem Misria.

263

O BRASIL SEM MISRIA

do Cadastro viviam em reas isoladas, ou nos bolses de pobreza dos grandes centros
urbanos, ou em outras reas nas quais difcil o acesso aos programas e servios
oferecidos pelo poder pblico.
Tais famlias dificilmente teriam as informaes ou os meios para buscar esses
programas e servios, e por isso o Estado no poderia esperar que elas tomassem
a iniciativa de buscar os seus direitos. O poder pblico que precisava ir aonde a
extrema pobreza estava.
Essa inverso representou uma importante mudana de paradigma de
gesto pblica. E foi justamente para ir aonde seu pblico-alvo estava que o Brasil
sem Misria desenvolveu as aes conhecidas como Busca Ativa8, cuja meta
encontrar e cadastrar todas as famlias extremamente pobres ainda no localizadas
para inclu-las no Programa Bolsa Famlia e em outras iniciativas destinadas ao
pblico mais pobre do pas.
Para apoiar a rea de assistncia social dos municpios na estratgia de Busca
Ativa, o Brasil sem Misria criou as equipes volantes e as lanchas da assistncia
social9, proporcionando mais mobilidade e facilitando o trabalho dos profissionais
envolvidos. Alm disso, houve aumento significativo nos repasses de recursos do
governo federal para as prefeituras desenvolverem aes ligadas gesto do Cadastro
nico e do Bolsa Famlia10, incluindo a Busca Ativa para o cadastramento de famlias.

8 Mais informaes sobre a Busca Ativa nos artigos O Programa Bolsa Famlia e a luta para superao da
extrema pobreza no Brasil, O Plano Brasil sem Misria e a poltica de assistncia social na oferta de servios
para a garantia de necessidades sociais bsicas e O papel do Cadastro nico no Plano Brasil sem Misria,
neste livro.
9 Quando um municpio concorda em receber a lancha, passa a receber tambm R$ 7 mil por ms para sua
manuteno, compra de combustvel e pagamento de pessoal, entre outras despesas. Isso significa que a chegada
do novo equipamento no representa nus adicional s prefeituras.
10 Para informaes sobre essa e outras formas de apoio financeiro aos municpios, ver os artigos O eixo de
garantia de renda do Plano Brasil sem Misria, Articulao federativa no Plano Brasil sem Misria e O
Programa Bolsa Famlia e a luta para superao da extrema pobreza no Brasil, neste livro.

264

PARTE I

Entre 2010 e 2014, houve aumento real de 30% no oramento federal para a
assistncia social11. Tanto os centros de atendimento quanto os servios oferecidos
foram ampliados em todo o territrio nacional. Desde o incio do Plano, em junho
de 2011, at outubro de 2014, foram aprovadas propostas para a construo de 609
Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras), que prestam os servios de
proteo social bsica s famlias. No mesmo perodo, foram criadas 1.256 equipes
volantes, voltadas ao atendimento em localidades dispersas e rurais de todo o pas,
e entregues 116 lanchas para atendimento remoto na Amaznia e no Pantanal,
ajudando o poder pblico a chegar aonde a pobreza est.

O Cras o local onde se realiza o trabalho de proteo social bsica junto a

famlias. Cada Cras responsvel por organizar o atendimento s famlias de
uma rea especfica. Assim, as equipes dos Cras (compostas por assistentes
sociais, psiclogos e outros profissionais) tm condies de conhecer mais de perto
a comunidade e os problemas mais frequentemente enfrentados pelas famlias.
A equipe volante uma equipe adicional ligada ao Cras para atender famlias
que vivem em locais de difcil acesso ou que esto dispersas no territrio com
prioridade s famlias extremamente pobres. Por levar o atendimento s reas
mais remotas dos municpios, a equipe volante contribui de modo decisivo na
Busca Ativa. A presena de equipes volantes indicada nos municpios de grande
extenso, com comunidades rurais ou comunidades tradicionais, especialmente
se houver comunidades isoladas.

11 Percentual calculado sobre a soma do oramento do Fundo Nacional de Assistncia Social com o oramento da
Secretaria Nacional de Assistncia Social, do MDS.

265

O BRASIL SEM MISRIA

No que diz respeito proteo especial, entre 2011 e 2012 foram

implantados 288 Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social
(Creas), alm de um novo tipo de equipamento, criado no mbito do Brasil sem
Misria: os Centros de Referncia Especializados para Populao em Situao
de Rua (Centros POP), que somam 302 implantados no pas entre 2012 e 2014,
e atendem um pblico que muito importante para o Plano. Por isso mesmo,
foram criadas 24.975 vagas em servios de acolhimento para pessoas em situao
de rua, uma iniciativa do Brasil sem Misria.

O Creas o local onde se realiza o acompanhamento de pessoas e famlias que

tiveram seus direitos violados ou ameaados por violncia fsica, psicolgica,
sexual, trabalho infantil, trabalho escravo, dentre outras situaes. Alguns
Creas tambm trabalham com pessoas em situao de rua e acompanhamento de
adolescentes que cumprem medidas socioeducativas.
O Centro POP um espao que permite o convvio social e o desenvolvimento
de relaes para as pessoas que usam as ruas para morar ou para sobreviver.
uma unidade estratgica para auxiliar na identificao desse pblico prioritrio
do Brasil sem Misria e ofertar a essas pessoas os servios de assistncia social.
O Centro POP pode ser utilizado como endereo de referncia, inclusive para
fins de incluso no Cadastro nico. H casos em que a incluso pode ser
realizada no prprio Centro POP.

Outra inovao do Brasil sem Misria na rea de assistncia social

foi a criao do Programa Nacional de Promoo do Acesso ao Mundo do
Trabalho (Acessuas Trabalho), que transfere recursos do governo federal
rea de assistncia social dos municpios para que eles desenvolvam aes
que contribuam na integrao dos usurios da assistncia social ao mundo do
trabalho. Por meio do Acessuas Trabalho, as prefeituras receberam repasses de

266

PARTE I

R$ 254,4 milhes entre 2012 e 2014 para apoi-las em seu importante papel
nas aes de incluso produtiva de pessoas de baixa renda, como por exemplo
realizar as pr-matrculas de pessoas que vo aos Cras nos cursos do Pronatec
Brasil sem Misria e encaminhar egressos dos cursos de qualificao profissional
a servios de intermediao de mo de obra12.
Todo esse reforo que a assistncia social teve durante a vigncia do Plano
Brasil sem Misria fez com que, em outubro de 2014, a rede SUAS tivesse sido
ampliada para um total de 8.107 Cras e 2.315 Creas em todo o territrio nacional,
alm de 302 Centros POP.
Essa rede operada, na ponta, pelas equipes da assistncia social nos
estados e municpios entes que, junto Unio, so cogestores do SUAS. So esses
profissionais que alcanam as pessoas mais pobres do pas, onde quer que elas estejam,
para iniciar o trabalho de incluso social, dialogando com as famlias para entendlas e prestar-lhes assistncia. por isso que, sem o empenho dos municpios e dos
estados, o Brasil sem Misria jamais teria alcanado seus principais resultados: 1,35
milho de famlias extremamente pobres includas no Cadastro nico e no Programa
Bolsa Famlia de junho de 2011 a setembro de 2014 e 22 milhes de brasileiros que
superaram a extrema pobreza do ponto de vista da renda, o que representou o fim da
misria no universo do Bolsa Famlia.

SADE13
A sade uma das dimenses mais importantes na luta pelo fim da extrema
pobreza. O acesso a servios e a informaes nessa rea fundamental para que cada um,

12 Mais informaes no artigo A estratgia de incluso produtiva no Plano Brasil sem Misria, neste livro.
13 Mais informaes sobre os avanos do Brasil sem Misria nessa rea no artigo Aes de sade no Plano Brasil
sem Misria: o acesso sade orientado pela superao de iniquidades, neste livro.

267

O BRASIL SEM MISRIA

de acordo com seus interesses e sua faixa etria, possa estudar, brincar, praticar esportes e
atividades culturais, qualificar-se, trabalhar enfim, ter uma vida plena e digna.
A expanso da rede e dos servios de ateno bsica nos locais com maior
incidncia de pobreza foi um dos principais desafios na sade. O Brasil sem Misria
avanou muito nessa rea graas ao forte envolvimento do Ministrio da Sade
no Plano. A construo de Unidades Bsicas de Sade (UBS) foi direcionada pelo
ministrio s localidades com maior concentrao de extrema pobreza14. Em 2012,
foram feitos repasses federais para a construo de 2.105 UBS, sendo que 690 delas
j haviam sido concludas em outubro de 2014.

A Unidade Bsica de Sade (UBS), popularmente conhecida como posto de

sade, a porta de entrada preferencial do Sistema nico de Sade (SUS).
Na UBS o cidado recebe, gratuitamente, atendimentos essenciais em sade da
criana, da mulher, do homem, da pessoa idosa e em odontologia, alm de aes
gerais de preveno, promoo e proteo sade de toda a famlia. H tambm
fornecimento de medicamento bsico e encaminhamentos para especialidades,
dependendo do quadro que o paciente apresentar.
A Equipe de sade da Famlia (ESF) composta por, no mnimo, um mdico,
um enfermeiro, um auxiliar ou tcnico de enfermagem e agentes comunitrios
de sade. Quando ampliada, conta ainda com um dentista, um auxiliar de
consultrio dentrio e um tcnico em higiene dental. Cada equipe responsvel
pelo acompanhamento de at quatro mil habitantes de uma determinada rea.
A ESF atua no s na UBS qual vinculada, mas tambm nas residncias
das famlias ou junto comunidade, realizando, alm dos procedimentos tpicos

14 Com o objetivo de focalizar as aes de sade do Plano Brasil sem Misria, o Ministrio da Sade faz uso de
um mapa da pobreza para definir as reas mais vulnerveis, com base em conceitos de iniquidade no acesso a
sade e vulnerabilidade social.

268

PARTE I

da UBS, atividades de educao e promoo da sade. O fato de acompanhar

um nmero definido de famlias localizadas em uma rea geogrfica delimitada
permite ESF estabelecer vnculos com a populao, facilitando a identificao
de fatores de risco aos quais a comunidade est exposta.
O agente comunitrio de sade um profissional que atua na promoo e
preveno na sade, realizando trabalho de mapeamento e encaminhamento de
pessoas ao servio de sade.

Outro aspecto fundamental nas aes de sade do Brasil sem Misria o

papel dos agentes comunitrios de sade e das Equipes de Sade da Famlia. Um
estudo publicado pelo peridico da rea mdica The Lancet15 mostrou que os efeitos
das transferncias do Programa Bolsa Famlia, associados ao acompanhamento da
condicionalidade de sade do Programa16 e ao trabalho feito pelo Programa Sade
da Famlia, reduziram a mortalidade infantil em 19,3% entre os anos de 2004 e 2009.
Ao analisar em separado as causas, constatou-se que a queda de mortalidade por
doenas relacionadas pobreza foi ainda maior: 46,3% de reduo da mortalidade
por doenas diarreicas e 58,2% de queda na mortalidade por desnutrio.
Esse um dos motivos pelos quais, desde o incio do Plano Brasil sem Misria, o
Bolsa Famlia foi reforado17 e a cobertura das Equipes de Sade da Famlia tambm.
A ampliao das Equipes de Sade da Famlia beneficiou mais de 4,88 milhes de
pessoas em municpios considerados prioritrios com base em critrios de iniquidade
no acesso sade, vulnerabilidade social e concentrao de pobreza.

15 RASELLA et al. (2013).

16 Para mais informaes sobre as condicionalidades de sade do Bolsa Famlia, ver SOUSA, 2014.
17 Ver o artigo O eixo de garantia de renda do Plano Brasil sem Misria, neste livro.

269

O BRASIL SEM MISRIA

Outra importante contribuio do Bolsa Famlia para a sade infantil foi o

incio do pagamento, em 2011, de benefcios para famlias com gestantes ou com
bebs em fase de amamentao. Ambos os benefcios fazem parte do ciclo de
aperfeioamentos que o Plano Brasil sem Misria proporcionou no Bolsa Famlia18.
No caso das gestantes, o pagamento foi possvel graas estreita colaborao entre
o Ministrio da Sade e o MDS, pois o benefcio s depositado aps a notificao,
feita pela sade ao MDS, de que a beneficiria est grvida.
O benefcio, pago por nove meses a partir da notificao, tem por objetivo
melhorar a nutrio da me (e, consequentemente, a do beb), estimular a realizao
do pr-natal e ajudar nos preparativos para a chegada da criana. Os resultados foram
animadores: de acordo com o Ministrio da Sade, a taxa de identificao precoce
de gravidez (at a dcima segunda semana de gestao) entre as beneficirias do
Bolsa Famlia aumentou 60%19 aps o incio do pagamento do benefcio, o que
uma boa notcia tanto em termos de sade materna quanto do beb.
No caso do benefcio nutriz, para os bebs em fase de amamentao, o
objetivo reforar a renda da famlia durante os primeiros meses de vida da criana.
Nesse caso, o pagamento, que se estende por seis meses, comea a ser feito assim que
a famlia notifica rea de assistncia social do municpio de que houve o nascimento
de um novo membro.
Assim como houve uma queda na mortalidade de crianas como consequncia
da elevao da renda e do acompanhamento da condicionalidade de sade do
Bolsa Famlia, o mesmo efeito pode ser observado em outros indicadores da rea
de sade, como a incidncia de doenas relacionadas pobreza. A tuberculose, por
exemplo, uma doena associada a condies precrias de moradia e acesso sade.

18 Sobre esse ciclo, ver o artigo O eixo de garantia de renda do Plano Brasil sem Misria, neste livro.
19 A taxa de identificao precoce subiu de 14,3% para 22,9%, segundo dados do Sistema de Gesto do Programa
Bolsa Famlia na Sade, do Ministrio da Sade.

270

PARTE I

A Organizao Mundial da Sade (OMS) ressalta que o aumento do nmero de

casos de tuberculose desigual no mundo, concentrando-se entre populaes em
situao de pobreza e fome. Observou-se que quanto maior a cobertura do Bolsa
Famlia dentro de um determinado municpio, menor o coeficiente de incidncia da
tuberculose. Entre 2004 e 2013, a incidncia caiu de 46 a cada 100 mil habitantes
para 37,9 por 100 mil habitantes, uma reduo de 17,6%20.
Uma das populaes mais atingidas pela tuberculose no Brasil a indgena,
na qual tambm se observaram diferenas relevantes em termos de reduo da
incidncia, de aumento do percentual de cura e de reduo da mortalidade a partir
das aes de garantia de renda do Programa Bolsa Famlia. Considerando-se os novos
casos diagnosticados de tuberculose em indgenas em 2010, a proporo de cura entre
beneficirios do Bolsa Famlia foi de 82,1%, enquanto entre os no beneficirios ficou
em 73,6%. Os bitos decorrentes da doena atingiram apenas 1,3% dos indgenas
beneficirios do Bolsa Famlia, comparados a 6% entre os no beneficirios21.
Tendo em vista que a relao entre a misria e a incidncia de determinadas
doenas comprovada e que as aes de combate pobreza, especialmente quando
associadas a iniciativas da sade, apresentam resultados significativos, o MDS firmou
acordo com a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) para conceder bolsas para o estudo
das relaes entre a sade e a extrema pobreza, aproximando o governo e a academia
e abrindo caminho para adotar novas aes nesse campo no futuro22.
Nesse mesmo sentido, o MDS, a Fiocruz, a Universidade Federal da Bahia
(UFBA) e a Universidade de Braslia (UnB) firmaram em 2014 um acordo de
cooperao que dar aos pesquisadores dessas instituies de ensino e pesquisa acesso

20 Ministrio da Sade. Sade Brasil 2013: uma anlise da situao de sade e das doenas transmissveis
associadas pobreza e s desigualdades regionais (no prelo).
21 Boletim Epidemiolgico, volume 45, n 18 (2014).
22 Mais informaes no artigo Doenas negligenciadas, erradicao da pobreza e o Plano Brasil sem Misria,
neste livro.

271

O BRASIL SEM MISRIA

ao Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal. O acordo possibilitar

o desenvolvimento, a institucionalizao e a operao de uma plataforma de estudos e
avaliaes contnuas dos impactos e efeitos de polticas pblicas sociais nos campos de
sade, educao, trabalho e outros, tendo por referncia os dados do Cadastro nico.
Outro exemplo importantssimo da busca da efetiva universalidade na rea
da sade vem do Programa Mais Mdicos, que leva mdicos para os territrios
com maior carncia desses profissionais e com grande incidncia de pobreza23,
proporcionando ou facilitando aos mais vulnerveis o acesso aos servios a que
tm direito. O aumento do Piso da Ateno Bsica equitativo, com reajuste 96%
maior para os municpios prioritrios (aqueles com alta concentrao de extrema
pobreza e baixa cobertura de servios de sade), segue a mesma lgica, bem como
a expanso do Programa Farmcia Popular do Brasil24, com suas 11.844 farmcias
credenciadas no Aqui tem Farmcia Popular e 262 unidades prprias (Farmcias
Populares) em 1.503 municpios prioritrios25.

EDUCAO
Na educao, forma mais definitiva de superao da pobreza por romper o ciclo
intergeracional que a reproduz e por isso mesmo uma das dimenses de maior relevncia
no Plano , o Brasil sem Misria teve timos resultados, desde a educao infantil26 at a

23 Mais informaes no artigo Aes de sade no Plano Brasil sem Misria: o acesso sade orientado pela
superao de iniquidades, neste livro.
24 O governo federal criou o Programa Farmcia Popular do Brasil paraampliar o acessoaos medicamentos para
as doenas mais comuns entre os cidados. O Programa possui rede prpria de Farmcias Populares e parceria
com farmcias e drogarias da rede privada, chamada de Aqui tem Farmcia Popular.
25 Mais informaes sobre todos esses temas no artigo Aes de sade no Plano Brasil sem Misria: o acesso
sade orientado pela superao de iniquidades.
26 Para informaes sobre a educao infantil, ler neste texto o tpico sobre a Ao Brasil Carinhoso.

272

PARTE I

qualificao profissional27, passando pelos avanos no oferta de educao integral, graas

atuao coordenada com o Ministrio da Educao (MEC).
O Brasil sem Misria ampliou a oferta de educao em tempo integral para o
ensino fundamental nas escolas pblicas onde a maioria dos alunos beneficiria do
Programa Bolsa Famlia, por meio do Programa Mais Educao, do MEC. Em 2014,
do total de 58,3 mil escolas que aderiram educao em tempo integral, 35,7 mil
tinham maioria de estudantes do Bolsa Famlia28.

O Mais Educao um programa que estimula a ampliao da jornada nas

escolas pblicas para, no mnimo, sete horas dirias. Para tanto, acrescentamse s atividades curriculares j existentes outras como reforo escolar, educao
ambiental, esporte e artes. Na jornada ampliada, as escolas formam turmas
de 30 estudantes cada, que podem ser de idades e sries variadas, conforme as
caractersticas da atividade desenvolvida.
As turmas so acompanhadas por monitores voluntrios, preferencialmente
universitrios ou pessoas da comunidade com habilidades apropriadas. O governo
federal, por meio do Programa Dinheiro Direto na Escola, repassa recursos para
ressarcir a escola pelo pagamento de alimentao e transporte dos monitores, pela
compra de materiais permanentes e de consumo, pela contratao de servios
e pela aquisio de kits pedaggicos. Os recursos para a alimentao esto
garantidos pelo Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE).

27 Sobre a qualificao profissional do Pronatec Brasil sem Misria, ver os artigos A estratgia de incluso
produtiva urbana no Plano Brasil sem Misria e Acesso educao e combate desigualdade: o papel da
educao no mbito do Plano Brasil sem Misria, neste livro.
28 Sobre este assunto, ver o artigo Reflexes acerca da educao para a superao da extrema pobreza: desafios da
escola de tempo completo e de formao integral, neste livro.

273

O BRASIL SEM MISRIA

Grfico 1 Evoluo da oferta de educao integral em escolas com maioria de

alunos do Bolsa Famlia 2008-2014 (milhares de escolas atendidas)

Fonte: Simec/MEC e MDS, outubro de 2014.

Tudo isso, somado condicionalidade de educao do Bolsa Famlia o

acompanhamento da frequncia escolar de 16 milhes de estudantes do Programa,
que apresentam evaso menor e desempenho equiparado mdia dos estudantes
do ensino pblico brasileiro29 conduz as crianas e os adolescentes mais pobres do
Brasil a romper o ciclo de reproduo da pobreza entre geraes.
Uma pesquisa sobre os efeitos educacionais do Bolsa Famlia concluda na
Universidade de Sussex, na Inglaterra, sugere que o tempo de participao no
Programa, associado ao valor per capita da transferncia paga s famlias, concorre
para a melhora dos resultados escolares dos estudantes beneficirios30.

29 Para mais informaes sobre as condicionalidades de sade do Bolsa Famlia, ver XIMENES, 2014.
30 SIMES, 2012 e 2013.

274

PARTE I

AO BRASIL CARINHOSO
Quando o Brasil sem Misria foi lanado, uma das faces mais cruis da misria
em nosso pas era sua forte concentrao entre crianas e adolescentes de at 14
anos um em cada quatro brasileiros extremamente pobres estava nessa faixa etria,
o que representava uma incidncia quatro vezes maior do que aquela observada
entre pessoas com mais de 60 anos, de acordo com o Censo 2010. Foi com base nesse
diagnstico que o Plano Brasil sem Misria definiu, em 2011, um aumento do valor e
da quantidade de benefcios do Bolsa Famlia destinados a crianas e adolescentes31.
No grupo dos mais jovens, os mais vulnerveis tm at 6 anos de idade, fase
crucial do desenvolvimento fsico, intelectual e emocional, que influencia o resto
de suas vidas, proporcionando os alicerces para todas as etapas posteriores. Estudos
recentes tm ressaltado a importncia de investimentos em polticas pblicas que visem
ao cuidado integral da criana nos primeiros anos de sua vida32. durante esse perodo
que so formadas as conexes neurais, processo que sofre significativo impacto das
condies do ambiente e das experincias pessoais. Eventuais experincias negativas
durante essa fase podem ter consequncias irreversveis, para toda a vida, tanto no
que diz respeito ao bem-estar fsico quanto ao bem-estar mental33. Dessa forma, de
vital importncia garantir no apenas que a criana tenha os cuidados nutricionais
necessrios, mas que cresa em um ambiente tranquilo, saudvel e seguro.
Dada a necessidade de criao de polticas para a reduo da extrema pobreza
na primeira infncia, foi lanada, em maio de 2012, a mais importante inovao do

31 Sobre o ciclo de aperfeioamento do Programa Bolsa Famlia com foco nas crianas, ver os artigos O eixo
de garantia de renda do Plano Brasil sem Misria e O Programa Bolsa Famlia e a luta para superao da
extrema pobreza no Brasil, neste livro.
32 SHONKOFF, 2010a (pp. 357-367) e 2010b (pp. 1-5).
33 NATIONAL SCIENTIFIC COUNCIL ON THE DEVELOPING CHILD, 2007.

275

O BRASIL SEM MISRIA

Plano Brasil sem Misria: a Ao Brasil Carinhoso, concebida numa perspectiva

de ateno integral que envolve aspectos do desenvolvimento infantil ligados a
renda, educao e sade. Por seu carter intersetorial, o Brasil Carinhoso envolveu,
alm do MDS, tambm o Ministrio da Sade e o MEC, com papel de destaque aos
municpios e aos estados na sua implementao.
No que diz respeito renda, a Ao Brasil Carinhoso modificou a lgica
de clculo de benefcios do Programa Bolsa Famlia. Aps anos trabalhando com
benefcios de valores fixos, o Programa lanou o benefcio de superao da extrema
pobreza, que varia de acordo com a intensidade da pobreza de cada famlia. Ele fecha
o hiato de extrema pobreza, que a diferena entre a renda mensal por pessoa da
famlia e a linha de extrema pobreza (de R$ 77 per capita mensais). Cada famlia
recebe a quantia necessria para cobrir essa diferena, de modo a permitir que todos
os seus membros superem o patamar da extrema pobreza34.
O novo benefcio comeou a ser pago s famlias com crianas de at seis anos
em maio de 2012, quando a Ao Brasil Carinhoso foi lanada. Deu to certo que
posteriormente, em novembro de 2012, ele foi estendido s famlias com crianas de
at 15 anos. Com isso, acabou o abismo que separava as crianas e os adolescentes
das demais faixas etrias em termos de incidncia de extrema pobreza.

34 Os aspectos ligados renda esto descritos nos artigos O eixo de garantia de renda do Plano Brasil sem
Misria e O Programa Bolsa Famlia e a luta para superao da extrema pobreza no Brasil, neste livro.

276

PARTE I

Iniciativas do eixo de garantia de renda do Brasil sem Misria que

beneficiaram a primeira infncia, alm do benefcio do Brasil Carinhoso35

reajuste do Bolsa Famlia concentrado nos benefcios relacionados a crianas

e adolescentes de at 15 anos (aumento de 45%);

aumento de 3 para 5 na quantidade de benefcios por famlia relacionados a

crianas e adolescentes;

incio do pagamento de benefcio destinado a famlias com gestantes;

incio do pagamento de benefcio destinado a famlias com bebs de at 6

meses.

A gesto de iniciativas intersetoriais e interfederativas da Ao Brasil

Carinhoso permitiu que as famlias de crianas e adolescentes superassem a misria
do ponto de vista da renda e tivessem acesso ampliado creche e a aes de sade
que potencializam o desenvolvimento na primeira infncia.

A sade na Ao Brasil Carinhoso

Na rea da sade, o Brasil Carinhoso previne e trata alguns dos problemas que
mais prejudicam o desenvolvimento na primeira infncia.
O Ministrio da Sade expandiu a distribuio de doses de vitamina A para
crianas entre 6 meses e 5 anos nas Unidades Bsicas de Sade (UBS) e em campanhas

35 Mais informaes nos mesmos artigos citados na nota anterior.

277

O BRASIL SEM MISRIA

de vacinao. A medida previne a deficincia dessa vitamina, que acomete 20% das
crianas menores de 5 anos e, quando severa, provoca deficincia visual (cegueira
noturna) e aumenta o risco de morbidades, mortalidade e anemia. Foram atendidas
9,1 milhes de crianas entre 2012 e outubro de 2014.
O Brasil Carinhoso tambm aumentou a oferta de sulfato ferroso na Rede de
Ateno Bsica de Sade, tendo em vista que a necessidade de ferro entre as crianas
menores de 24 meses muito elevada e dificilmente provida apenas por alimentos.
Se essa necessidade no for suprida, pode levar deficincia de ferro e anemia,
que prejudica o desenvolvimento infantil. Em 2012 e 2013, foram distribudos 3,8
milho de frascos de sulfato ferroso. Para 2014, a previso de que 5,7 milhes de
frascos sejam distribudos.
A distribuio gratuita, nas unidades do Aqui Tem Farmcia Popular, de
medicamentos para asma a segunda maior causa de internao e bito de crianas
completa o pacote do Brasil Carinhoso na rea da sade. Entre junho de 2012
e setembro de 2014, a distribuio gratuita desses medicamentos beneficiou 1,9
milho pessoas.
O NutriSUS, outra ao do Brasil Carinhoso, visa preveno e ao controle
das deficincias de vitaminas e minerais na infncia. Consiste na distribuio de
sachs nutricionais para as creches que fazem parte do Programa Sade na Escola
e que optaram pela ao. Os sachs devem ser adicionados a uma refeio diria
das crianas, durante dois meses por ano. Em 2014, 6.864 creches aderiram ao,
contemplando 330.376 crianas em 1.717 municpios36.

36 Mais informaes no artigo Aes de sade no Plano Brasil sem Misria: o acesso sade orientado pela
superao de iniquidades, neste livro.

278

PARTE I

A educao na Ao Brasil Carinhoso

Em termos de educao, o Brasil atingiu a universalizao do atendimento das
crianas a partir dos 6 anos; mas na educao infantil ainda h dficit, especialmente
para as crianas de at 48 meses. O Plano Nacional de Educao (PNE 2014-2024)
estabelece como objetivo a universalizao do acesso pr-escola para as crianas
de 4 a 5 anos at 2016 e o atendimento de ao menos 50% das crianas de at 3 anos
em creches at 2022. Com a Ao Brasil Carinhoso, MEC e MDS dedicaram-se
ampliao do acesso creche, por meio do estmulo financeiro s prefeituras e ao
Distrito Federal para a abertura de vagas, especialmente para a populao mais pobre.
No sculo XXI houve aumento da cobertura de creches para a populao de
0 a 3 anos. De acordo com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD/IBGE), a cobertura passou de 9% no incio do Plano Nacional de Educao
2001-2010 para 23,3% em 2013, como mostra o grfico abaixo. No entanto, ao olhar
os dados com cuidado, observa-se que os nmeros globais embutem uma grande
iniquidade no acesso a creches por faixa de renda.
Em 2012, 41,4% dos filhos dos 20% mais ricos da populao tinham acesso
creche. No ano seguinte, esse percentual atingiu 42,5%. Por outro lado, apenas
12% dos filhos dos 20% mais pobres da populao conseguiam vagas na educao
infantil para suas crianas de at 3 anos em 2012, ano de lanamento da Ao
Brasil Carinhoso. Em 2013, observou-se uma significativa acelerao no acesso das
crianas das famlias mais pobres creche, com o percentual atingindo 14%.

279

O BRASIL SEM MISRIA

Grfico 2 Evoluo do porcentual de matrculas

de crianas de 0 a 48 meses em creches por faixa de renda

Fonte: PNAD/IBGE. Elaborao Sagi/MDS.

Embora se observe um aumento generalizado na taxa de matrculas, a situao

permanece melhor entre os 20% mais ricos, que partiram de um patamar muito
superior em 2001 (quatro vezes o dos 20% mais pobres).
O objetivo da Ao Brasil Carinhoso, em termos de educao, foi de incentivar
o aumento da quantidade de vagas para as crianas de 0 a 48 meses nas creches
pblicas ou conveniadas com o poder pblico, especialmente para a incluso das
crianas de famlias beneficirias do Bolsa Famlia. E, com mais recursos injetados
nas creches, induzir a melhora do atendimento s crianas e suas famlias. Isso foi
feito em duas frentes.

280

PARTE I

Em uma delas, o Brasil sem Misria suplementou em 50% os recursos

transferidos pelo governo federal via Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica (Fundeb) por aluno s prefeituras, a cada vaga ocupada por
crianas do Bolsa Famlia nas creches. Esse adicional de 50% poderia ser utilizado
para custear alimentao e cuidados pessoais das crianas, incluindo itens que no
podem ser adquiridos com recursos oriundos da educao, como fraldas e pomadas
para assaduras. Isso viabilizou o cuidado integral das crianas em creches, pois seu
desenvolvimento e bem estar dependem tambm de produtos que atualmente no
podem ser adquiridos com recursos do Fundeb.
Inicialmente, para receber esses recursos, as prefeituras precisavam informar,
por meio do Sistema Integrado de Monitoramento, Execuo e Controle (Simec) do
MEC, a quantidade de crianas do Bolsa Famlia que j eram atendidas em creches
pblicas ou conveniadas. A articulao entre o gestor municipal do Bolsa Famlia
e a rea de Educao foi fundamental para que as crianas fossem identificadas e os
municpios recebessem o apoio financeiro adicional para as creches em 2012 e 2013.
A partir de 2014, esse procedimento conjunto de identificao deixou de ser
necessrio, pois os recursos passaram a ser transferidos com base nas informaes
do Censo Escolar do ano anterior. Cerca de R$ 1,48 bilho foram transferidos
pelo governo aos municpios por meio dessa ao entre 2012 e 2014, estimulando
as prefeituras a ampliar o atendimento s crianas mais pobres e melhorando a
qualidade da educao de maneira geral.
Os resultados preliminares do Censo Educacional de 2014 apresentam dados
muito positivos: 3,1 milhes de crianas de 0 a 48 meses na educao infantil, dentre
as quais 702,8 mil so de famlias beneficirias do Bolsa Famlia37, o representa 19,6%
do total de crianas beneficirias do Bolsa Famlia nessa faixa etria.

37 Dados preliminares do Censo Educacional de 2014.

281

O BRASIL SEM MISRIA

Em outra frente de atuao, o MEC passou a custear os valores do Fundeb

para as vagas em novas turmas de educao infantil abertas pelos municpios e pelo
Distrito Federal previamente realizao do Censo Escolar da Educao Bsica. Com
isso, os municpios no precisaram mais de esperar pela divulgao dos resultados do
Censo Escolar (que quando as novas vagas abertas so oficialmente detectadas para
fins de repasses do governo federal), deixando de arcar com nus adicionais pela
abertura de novas turmas.
Para pleitear os recurso referentes a novas turmas, os municpios inserem no
Simec o endereo da creche com a nova turma de educao infantil, incluindo fotos do
local em funcionamento, a data de incio da turma e a quantidade de crianas atendidas,
especificando matrculas em creche e em pr-escola, tanto em perodo integral quanto
parcial. De 2013 a outubro de 2014, foram criadas mais de 1.187 novas turmas em 303
municpios. Neste perodo, o valor total repassado s prefeituras foi de R$ 27,3 milhes.
Essas duas medidas somaram-se ao financiamento para a construo de novas
creches que o MEC j proporcionava por meio do programa ProInfncia. Assim,
alm de aumentar a oferta de infraestrutura para o atendimento das crianas na
educao infantil, com o Brasil Carinhoso o governo federal tambm avana por
colaborar com o custeio de vagas adicionais.

Articulando educao, alimentao

e sade na Ao Brasil Carinhoso
A Ao Brasil Carinhoso tambm incluiu um aumento de 66% no valor
repassado pelo MEC para a alimentao escolar de todas as crianas matriculadas
em creches pblicas e conveniadas com o poder pblico.
Complementarmente, o MDS, em parceria com o Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao (FNDE), passou a destinar recursos para aquisio
de equipamentos e utenslios (kits) para cozinhas de creches. Esta ao qualifica e

282

PARTE I

fomenta a oferta de uma alimentao saudvel nas creches pblicas, pois estimula
o uso de alimentos in natura no preparo das refeies oferecidas s crianas38. Em
2012, foram repassados cerca de R$ 25 milhes a 63 municpios para a adequao
das cozinhas de 1.000 creches. Em 2013 e 2014, a ao abrangeu creches onde mais
de 50% dos alunos matriculados eram do Programa Bolsa Famlia, repassando R$ 33
milhes, com atendimento a 5.758 creches em 583 municpios.
Por fim, o Programa Sade na Escola, do Ministrio da Sade, que anteriormente
atendia escolas a partir do ensino fundamental, foi estendido s creches e pr-escolas.
Em 2013, houve adeso de 4.864 municpios, para a participao de 17.748 creches no
Programa, com atendimento a 964.078 crianas matriculadas em creches e 1.972.066
alunos de pr-escolas. Em 2014, foram pactuadas 19.999 creches, contemplando
1.127.837 crianas em creches e 2.028.266 em pr-escolas de 4.787 municpios.

O Programa Sade na Escola realiza aes de promoo da sade, preveno

de doenas e agravos sade e ateno sade, visando o enfrentamento
das vulnerabilidades que comprometem o pleno desenvolvimento de crianas,
adolescentes e jovens da rede pblica de ensino.

38 Os kits so compostos por at 22 equipamentos e tm como finalidade adequar as cozinhas das creches para
receberem e processarem os produtos da agricultura familiar, que em sua grande maioria so alimentos in
natura. Isso porque, a partir da Lei da Alimentao Escolar, foi determinada a aplicao de pelo menos 30%
dos recursos da alimentao escolar na compra de produtos da agricultura familiar. Cada municpio definiu quais
equipamentos eram necessrios para a adequao das cozinhas, por meio do Plano de Aes Articuladas do
Ministrio da Educao.

283

O BRASIL SEM MISRIA

HABITAO
O acesso habitao adequada outro importante aspecto da garantia de
bens e servios para superao da extrema pobreza. Sair de uma condio precria de
habitao para uma moradia digna , em si, um grande avano para a condio de
vida do indivduo, e ainda tem reflexos sobre aspectos como a sade e at mesmo a
prpria renda disponvel, pois deixa de ser necessrio pagar aluguel.
O Programa Minha Casa Minha Vida tem por objetivo aumentar o acesso
casa prpria para as famlias de baixa renda por meio do incentivo produo
e aquisio de novas unidades habitacionais, e ao mesmo tempo gerar emprego e
renda, por meio da ampliao do investimento no setor da construo civil.
Lanado pelo governo federal em 2009, o Minha Casa Minha Vida
pode ser dividido em duas fases. Na primeira fase foram contratadas 1.005.128
unidades habitacionais, com investimento de R$ 53,3 bilhes. Uma vez
atingida a meta inicial, a segunda fase do Programa foi lanada, em 2011, com
o desafio de contratar mais 2 milhes de moradias at dezembro de 2014, com
um investimento de R$ 125,7 bilhes sendo 1,2 milho de unidades para a
populao de mais baixa renda.
Posteriormente, foram agregadas 400 mil unidades meta inicialmente
prevista para a segunda fase. Essas casas sero construdas como parte das aes
do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) que demandam produo
habitacional vinculada. Dessa forma, a meta para construo de unidades
destinadas s famlias de mais baixa renda foi ampliada para 1,6 milho de
unidades na segunda fase.
No intuito de compatibilizar o valor da prestao da casa prpria com
a capacidade de pagamento da famlia, o Minha Casa Minha Vida: i) subsidia a
aquisio da moradia para famlias com renda mensal de at R$ 1.600; ii) facilita o
financiamento por meio de subsdios e reduo de taxas de juros para famlias com

284

PARTE I

renda mensal de at R$ 3.275 e iii) melhora as condies de acesso ao imvel para

famlias com renda mensal de at R$ 5.00039.
Na modalidade destinada ao pblico de mais baixa renda (at R$ 1.600
mensais), foram entregues 755,8 mil unidades de 2009 a junho de 2014. Desse total,
388 mil (51%) foram adquiridas por pessoas que so beneficirias do Programa Bolsa
Famlia40. Isso significa que, embora a modalidade do Minha Casa Minha Vida possa
atender famlias com renda de at R$1.600, na maioria dos casos ela chega s famlias
com perfil de renda para receber o Bolsa Famlia.

CONSIDERAES FINAIS
Os avanos descritos neste artigo so fruto do aperfeioamento de programas
j existentes, com melhorias na efetividade e na eficcia de aes em curso, e da
criao de novos programas, a partir da identificao de gargalos e de pblicos no
atendidos. A imposio de um forte ritmo de execuo, a utilizao intensiva de
instrumentos desburocratizados e o aprimoramento das estruturas de incentivos
tiveram grande impacto nos resultados. A articulao intersetorial e federativa sem
precedentes obtida no Plano Brasil sem Misria tambm foi fundamental.
O maior destaque fica com as aes voltadas s crianas. Uma das faces mais
nocivas e injustas da misria era afetar de maneira desigual as famlias com crianas de
at 6 anos. Com vistas a dar especial ateno ao desenvolvimento nos primeiros anos
de vida e a proporcionar s crianas brasileiras condies adequadas de alimentao,
aprendizagem e crescimento, a Ao Brasil Carinhoso foi concebida em uma
perspectiva integrada e multidimensional. As polticas de renda, sade e educao

39 O Programa Minha Casa Minha Vida conta com diferentes modalidades de financiamento e subsdio. Para
conhecer as modalidades e suas caractersticas, acesse www.caixa.gov.br.
40 De acordo com informaes do Ministrio das Cidades e do MDS, de setembro de 2014.

285

O BRASIL SEM MISRIA

do Brasil Carinhoso permitem que as crianas rompam o ciclo intergeracional de

reproduo da pobreza e aproveitem as oportunidades que o pas lhes oferece para
um futuro melhor e mais justo.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Caderno
de Resultados 3 anos Plano Brasil sem Misria. Braslia, 2014.
_____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Plano
Brasil sem Misria no seu Municpio. Edio revisada. Braslia, 2013.
_____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria
Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza. Prestao de Contas Ordinria
Anual. Relatrio de Gesto do Exerccio de 2013. Braslia, 2014.
BRASIL. Ministrio da Sade. Sade Brasil 2013: uma anlise da situao de
sade e das doenas transmissveis associadas pobreza e s desigualdades regionais.
Braslia (no prelo).
______. Ministrio da Sade. Boletim Epidemiolgico, volume 45, n. 18.
Braslia: 2014.
CAMPELLO, T.;NERI, M. Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e
cidadania. Braslia: Ipea, 2013.
ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA (ENAP).
Plano Brasil sem Misria. In: PEREIRA, F. S. (Org.). Aes premiadas no 18 concurso
Inovao na Gesto Pblica Federal 2013. Braslia, 2014.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Objetivos
de Desenvolvimento do Milnio. Relatrio Nacional de Acompanhamento. Braslia, 2014.
JACCOUD, L. Igualdade e equidade na agenda da proteo social. In:
FONSECA, A.; FAGNANI, E. (Org.) Polticas Sociais, desenvolvimento e
cidadania Educao, seguridade social, pobreza, infraestrutura urbana e transio

286

PARTE I

demogrfica.. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, v. 2, 2013.

NATIONAL SCIENTIFIC COUNCIL ON THE DEVELOPING CHILD.
O perodo e a qualidade das experincias da primeira infncia se combinam para moldar a
arquitetura do crebro. Documento de Trabalho n 5. Harvard: 2007. Disponvel em
<http://www.developingchild.net>. Acesso: 05 nov. 2014.
RASELLA, D. et al.. Effect of a conditional cash transfer programme
on childhood mortality: a nationwide analysis of Brazilian municipalities. The
Lancet (www.thelancet.com), 15 de maio de 2013. Disponvel em: <http://dx.doi.
org/10.1016/S0140-6736(13)60715-1>. Acesso em: 17 out. 2014.
SHONKOFF, J. P. Building a new biodevelopmental framework to guide
the future of early childhood policy.Child development,volume 81, n. 1. Blackwell
Publishing, 2010a.
SHONKOFF, J. P. O investimento em desenvolvimento na primeira infncia
cria os alicerces de uma sociedade prspera e sustentvel. In: ENCICLOPDIA sobre
o Desenvolvimento na Primeira Infncia. Quebec: Centre of Excellence for Early
Childhood Development, 2010b.
SIMES, A. A. O tempo no Bolsa Famlia e os resultados na educao. Artigo
publicado no jornal Valor Econmico em 15 de maio de 2013.
SIMES, A. A. The contribution of Bolsa Famlia to the educational achievement of
economically disadvantaged children in Brazil. Tese de doutorado. Sussex: Universidade
de Sussex, 2012.
SOUSA, M. F., XIMENES, D. A. e JAIME, P. C. (Orgs.) Resultados, avanos e
desafios das condicionalidades de sade do Bolsa Famlia. In: BRASIL. Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome. Caderno de Estudos: Desenvolvimento
Social em Debate, Braslia: MDS, n. 17,, 2014.
XIMENES, D. (Org.). Resultados, avanos e desafios das condicionalidades de
educao do Programa Bolsa Famlia. In: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome. Caderno de Estudos: Desenvolvimento Social em Debate,
Braslia: MDS, n. 18, 2014.

287

PARTE I

A ESTRATGIA DE INCLUSO PRODUTIVA

URBANA NO PLANO BRASIL SEM MISRIA
Patricia Vieira da Costa, Luiz Herberto Mller, Margarida Munguba Cardoso
Marcelo de Sousa e Luciano Maduro Alves de Lima

A maior parte da populao pobre em idade adulta do Brasil economicamente

ativa . Contudo, sua insero no mundo do trabalho em geral precria, com renda
baixa e instvel. Em larga medida, isso se deve ao fato de no terem tido acesso
educao e a bons cursos de qualificao profissional. A estratgia de incluso
produtiva urbana do Plano Brasil sem Misria, que coordenado pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e visa superao da extrema
pobreza em todo o pas at o final de 20142, trouxe novas perspectivas a esse pblico.
1

O objetivo da estratgia aproveitar a comprovada disposio dessas pessoas

para o trabalho e promover a melhora da sua insero no mercado, seja por meio do
trabalho assalariado, autnomo ou associado. Qualificao profissional, intermediao

1 A participao dos beneficirios do Bolsa Famlia no mercado de trabalho est em linha com a das demais
faixas de renda. E, segundo uma extensa reviso da literatura a esse respeito feita por Oliveira e Soares (2013),
no existe confirmao emprica que sustente com embasamento a hiptese de que transferncias de renda
desestimulem o trabalho.
2 Institudo pelo Decreto n 7.492, de 2 de junho de 2011, o Plano Brasil sem Misria organiza suas aes em
trs eixos: garantia de renda, acesso a servios e incluso produtiva, com vertentes rural e urbana.

289

O BRASIL SEM MISRIA

de mo-de-obra, incentivo e apoio ao empreendedorismo e organizao coletiva de

empreendimentos solidrios so algumas das polticas de incluso produtiva urbana,
sobre as quais discorremos a seguir.

QUALIFICAO PROFISSIONAL
O Pronatec Brasil sem Misria
O carro-chefe da estratgia de incluso produtiva urbana o Programa
Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego3, que oferece cursos gratuitos
de qualidade reconhecida pelo Ministrio da Educao (MEC, responsvel pelo
programa) e pelo mercado. Em sua vertente voltada s pessoas de baixa renda, o
Programa conhecido como Pronatec Brasil sem Misria.
Os cursos so ministrados por entidades do Sistema S Senai, Senac, Senat e
Senar , pela rede federal de educao profissional, cientfica e tecnolgica e por redes
estaduais e municipais de educao tcnica e tecnolgica credenciadas pelo MEC.
4

Para oferta da qualificao profissional, as prefeituras precisam aderir ao

Programa5. A adeso no requer a assinatura de convnio entre os governos federal

3 Criado pela Lei n 12.513, de 26 de outubro de 2011, o Pronatec constitudo por: Bolsa-Formao
Estudante, para cursos de educao profissional tcnica de nvel mdio, nas formas concomitante, integrada ou
subsequente e cursos de formao inicial e continuada; e Bolsa-Formao Trabalhador, destinada ao trabalhador
e aos beneficirios dos programas federais de transferncia de renda, para cursos de formao inicial e continuada
ou de qualificao profissional. O Pronatec Brasil sem Misria refere-se especialmente Bolsa-Formao
Trabalhador.
4 Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac),
Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte (Senat) e Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar).
5 H informaes s prefeituras sobre a adeso nos stios pronatec.mec.gov.br e www.brasilsemmiseria.gov.br/
inclusao-produtiva/pronatec.

290

PARTE I

e municipal, tampouco exige contrapartidas financeiras da prefeitura. O MEC

paga pelos cursos diretamente s instituies que os ministram (conhecidas no
Programa como ofertantes).
A adeso municipal ao Pronatec Brasil sem Misria realizada por meio
de um sistema informatizado da rede da assistncia social, o que privilegia a
designao de um interlocutor na prefeitura que seja integrante dessa rea. O
interlocutor responsvel pela mobilizao e inscrio do pblico nos cursos
de qualificao, pelo acompanhamento dos beneficirios e pela articulao com
todos os parceiros do Programa.
Com durao mnima de 160 horas, e caracterizados como de formao
inicial e continuada (FIC)6, os cursos do Pronatec Brasil sem Misria so oferecidos
gratuitamente a pessoas maiores de 16 anos, prioritariamente para as registradas ou
em processo de insero no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo
Federal7. No h limite de matrculas por famlia.
O catlogo do Pronatec relaciona 644 modalidades de cursos FIC, tais
como operador de computador, recepcionista, auxiliar administrativo, eletricista e
pedreiro. H vagas para pessoas com diversos nveis de escolaridade, desde quem tem
letramento inicial at alunos com ensino mdio, a depender do curso. Isso significa
que mesmo quem tem baixa escolaridade ou est h muito tempo fora da escola tem
oportunidade de se matricular.

6 Os cursos FIC so voltados formao de trabalhadores nas reas da educao profissional e tecnolgica,
desenvolvendo suas aptides para a vida produtiva e social, de modo a promover sua insero ou reinsero no
mundo do trabalho.
7 Informaes sobre o Cadastro nico nos artigos O papel do Cadastro nico no Plano Brasil sem Misria, O
Programa Bolsa Famlia e a luta para superao da extrema pobreza no Brasil e em vrios outros neste livro.

291

O BRASIL SEM MISRIA

Quadro 1 reas em que h oferta de cursos do Pronatec Brasil sem Misria

EIXO TECNOLGICOS
Produo Alimentcia
Produo Industrial
Recursos Naturais
Ambiente e Sade
Produo Artstica, Cultural e Design
Desenvolvimento Educacional e Social
Informao e Comunicao
Produo Cultural e Design
Infraestrutura
Gesto e Negcios
Turismo, Hospitalidade e Lazer
Segurana
Controle e Processos Industriais
Sade e Esttica
Fonte: Guia Pronatec de Cursos FIC (MEC), 2014.

Diferencial: adaptao ao pblico-alvo

Tentativas anteriores de conferir escala a programas de qualificao
profissional sem abrir mo da qualidade e incorporando a populao mais pobre
no prosperaram por no terem sido desenhadas sob medida para esse grupo, cujas
especificidades preciso levar em conta. Baixa escolaridade, falta de acesso a
informaes sobre os cursos, ausncia de oferta em pequenas e mdias cidades,
jornada de trabalho de vrias horas ao dia, longas distncias a percorrer at a
escola, turno inadequado das aulas e custos indiretos de participao (como os de
transporte e alimentao) so apenas alguns dos obstculos que, somados baixa
renda, dificultavam a participao desse pblico.

292

PARTE I

Buscando contornar tais entraves, o governo federal, alm de cobrir os custos

dos cursos, viabilizando a gratuidade, tambm disponibilizou recursos para que as
escolas providenciassem para todos os alunos do Pronatec Brasil sem Misria o
material escolar8 e didtico usado nos cursos, bem como a assistncia estudantil,
que consiste de alimentao e transporte, ou de recursos para custe-los.
Entretanto, existiam ainda trs grandes desafios a serem superados. Primeiro,
havia dificuldades para divulgar os cursos e sensibilizar o pblico de mais baixa
renda quanto importncia da qualificao profissional. Muitos sequer se viam
como destinatrios da poltica. E havia quem pensasse que a matrcula nos cursos de
qualificao profissional implicaria perda de benefcios como o do Bolsa Famlia, o
que infundado9.
A entrada da rede do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) na
estratgia foi decisiva para mudar essa situao. Sua experincia no atendimento
s famlias mais vulnerveis, sua abrangncia nacional e sua capilaridade fizeram da
rede SUAS o parceiro ideal para o Ministrio da Educao no Programa, levando as
informaes sobre o Pronatec Brasil sem Misria at o pblico-alvo e acompanhando
a sua trajetria durante o curso. Alm disso, a rea da assistncia social vem sendo
fundamental para encaminhar os formados aos servios de intermediao de mo de
obra e de apoio ao microempreendedorismo e a iniciativas de economia solidria.
Outro desafio era o de adaptar os cursos ao pblico. Para tanto, foram
realizadas oficinas com as ofertantes. Nesses encontros, foi elaborado o Documento

8 Incluindo lpis, canetas, cadernos e uniforme, quando exigido pela instituio.

9 No faria sentido privar do benefcio quem ainda no teve acesso qualificao e a melhores oportunidades no
mundo do trabalho. Isso s limitaria suas chances de qualificao e os manteria presos na armadilha da pobreza.
Destaque-se que, mesmo aps ingresso em uma oportunidade de trabalho que melhore a renda, o desligamento
do Bolsa Famlia no automtico. A depender da renda per capita, a famlia pode permanecer indefinidamente
ou por mais algum tempo no Programa, e s vir a perder o benefcio caso no mais se enquadre nos critrios
previstos nas regras do Bolsa Famlia, conforme explicado no artigo O eixo de garantia de renda do Plano Brasil
sem Misria, neste livro.

293

O BRASIL SEM MISRIA

de Referncia para a Bolsa Formao Trabalhador no mbito do Pronatec, com o

objetivo de nortear os parceiros estaduais, municipais, federais e unidades ofertantes
sobre a especificidade do pblico e a melhor forma de inclu-lo nos processos de
aprendizagem profissional.
Assim, os professores foram orientados e o material didtico foi revisto sob a
tica do pblico-alvo de baixa renda e baixa escolaridade, o que requereu um grande
esforo de adaptao das instituies que ministram os cursos. O incio das novas turmas
passou a observar uma metodologia de recepo e acolhimento de pessoas em situao
de vulnerabilidade social. O objetivo era que os alunos se sentissem bem-vindos e
vontade, e tambm que fosse possvel equalizar conhecimentos, permitindo que todos
os alunos soubessem o que necessrio para acompanhar os cursos iniciativa que
ajudou a reduzir a evaso. Essa tambm foi uma grande mudana para as ofertantes.
Por orientao do MDS, os cursos do Pronatec Brasil sem Misria devem ser
precedidos de uma aula inaugural, oportunidade em que a prefeitura e a instituio
ofertante falam sobre a importncia da formao profissional para a trajetria
ocupacional dos alunos, alm de divulgarem aes complementares qualificao,
como a intermediao de mo de obra.
Outro avano no sentido da adaptao ao pblico-alvo foi que, ao contrrio
de iniciativas anteriores na rea de qualificao profissional, no Pronatec Brasil
sem Misria a maior parte das vagas (45%) so para o perodo noturno, de modo a
conciliar trabalho e estudo o que tambm requereu a adaptao das instituies
que ministram os cursos. Inicialmente predominava a oferta de cursos diurnos, e aos
poucos as escolas foram se adaptando a mais essa necessidade dos alunos do Pronatec
Brasil sem Misria.
Os pr-requisitos de escolaridade tambm foram reavaliados, pois muitos cursos
tinham exigncia de escolaridade desnecessariamente elevada, cerceando o acesso
da populao com menos anos de estudo. A comprovao de escolaridade tornouse auto-declaratria, o que favoreceu o acesso dos indivduos sem documentao
escolar, seja por estarem h muitos anos fora da escola ou por residirem em local

294

PARTE I

distinto daquele onde estudaram. A reduo de exigncias de escolaridade permitiu

que, desde o incio do Pronatec at setembro de 2014, 57% das matrculas foram
feitas em cursos que exigem apenas o ensino fundamental incompleto.

Diferencial: adaptao ao mercado de trabalho

O terceiro desafio relacionava-se tendncia natural das instituies que
ministram os cursos de oferecer modalidades que fizessem parte de sua carteira
habitual de qualificao profissional para as quais j havia professores, equipamentos
e instalaes disponveis. O problema que nem sempre esses cursos (comumente
denominados de prateleira), embora respeitem os requisitos de qualidade do MEC,
respondem s demandas colocadas pela dinmica do mercado de trabalho local, o
que gera descompasso entre o tipo de mo de obra formada e o tipo de mo de obra
requerida na regio, diminuindo assim as oportunidades de entrada dos egressos do
Pronatec Brasil sem Misria no mercado.
por isso que a quantidade de vagas e os cursos oferecidos em cada cidade
que adere ao Pronatec Brasil sem Misria so negociados entre o poder pblico, as
instituies que ministram os cursos, os trabalhadores e o empresariado. A deciso
deve levar em considerao a vocao econmica e os dficits de mo de obra da
regio, de modo a aumentar as chances de contratao dos formados.
O MDS atuou na capacitao dos interlocutores do Pronatec Brasil sem
Misria nas prefeituras para essa tarefa de negociao. Isso foi feito em encontros
presenciais ou com ferramentas que sintetizam e facilitam a leitura de indicadores do
mercado de trabalho local, a exemplo do boletim eletrnico Mercado de Trabalho
no seu Municpio, disponvel no portal do Brasil sem Misria10.

10 Disponvel em: www.brasilsemmiseria.gov.br/mercado-de-trabalho.

295

O BRASIL SEM MISRIA

Resultados
Os resultados de todos esses esforos so animadores. De janeiro de 2012 a
outubro de 2014, o Pronatec Brasil Sem Misria teve, como mostra o grfico abaixo,
1,5 milho de matrculas 67% delas, de mulheres. Os jovens de 18 a 29 anos
respondiam por 48% das matrculas.

Grfico 1 Evoluo das matrculas no Pronatec Brasil Sem Misria

(acumulado 2012-2014)

Fonte: Sistec/MEC.

Ressalte-se que, mesmo oferecendo cursos de instituies de excelncia em

ensino profissional, cuja oferta tende a se concentrar em grandes centros, o Pronatec
Brasil sem Misria no ficou restrito s capitais e s grandes cidades: em novembro
de 2014, 3.966 municpios de todos os portes tinham oferta de cursos. Um feito
indito, que foi possvel graas capilaridade combinada da rede socioassistencial,
das entidades do Sistema S e das redes federal, estaduais e municipais.

296

PARTE I

Essa interiorizao foi viabilizada, em grande medida, por unidades mveis

de ensino ou pela oferta remota, que consiste na disponibilizao, pelas prefeituras,
de espaos adequados s atividades pedaggicas das ofertantes.

Figura 1 Distribuio territorial Pronatec Brasil sem Misria (2011-2014)

24 municpios em 2011

905 Municpios em 2012

2.402 municpios em 2013

3.179 municpios em 2014

Fonte: Sistec/MEC. Elaborao: Sagi/MDS.

297

O BRASIL SEM MISRIA

A maior parte das matrculas do Pronatec Brasil sem Misria em 2014 foram
feitas na regio Nordeste (32%), seguida por Sudeste (24,1%), Sul (23,6%), CentroOeste (11,6%) e Norte (8,6%).
O fato de o MEC pagar pelos cursos diretamente s instituies de ensino
desburocratiza sobremaneira o Programa, evitando a necessidade de procedimentos
muitas vezes complexos de repasses de verbas a estados e municpios. Isso facilita
o trabalho das prefeituras e dos governos estaduais, que podem centrar esforos na
mobilizao de pblico e em seu encaminhamento para aes de intermediao de
mo de obra ou de apoio ao empreendedorismo.
Iniciativas anteriores de qualificao profissional, em que os recursos para
pagamento dos cursos eram repassados pelo governo federal aos municpios (que ento
selecionavam e pagavam as ofertantes localmente selecionadas), embutiam o risco de
que os cursos tivessem qualidade inferior, especialmente nos locais aos quais as redes de
ensino profissional de excelncia no chegavam. Esse risco era potencializado pelo fato
de os cursos passveis de serem ofertados no estarem relacionados em um guia oficial e
tampouco terem de observar grade curricular e carga horria previamente definidas.

Insero no mercado de trabalho

Com o objetivo de monitorar a efetividade do Pronatec Brasil sem Misria, o MDS
realizou cruzamentos entre as bases de dados do Cadastro nico, da folha de
pagamento do Programa Bolsa Famlia, do Sistema Nacional de Informaes da
Educao Profissional e Tecnolgica (Sistec)11, da Relao Anual de Informaes
Sociais (Rais) e do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged)12,
abrangendo o perodo 2012-2014 (at o ms de junho).

11 Sistema de gesto eletrnica do Pronatec, mantido pelo MEC.

12 A Rais e o Caged so registros administrativos coordenados pelo Ministrio do Trabalho e Emprego. Empresas
privadas, empresas pblicas e rgos governamentais tm a obrigao de preencher a Rais anualmente, fornecendo
informaes sobre seu quadro de empregados. O Caged preenchido apenas pelas empresas privadas, mensalmente
e sem carter obrigatrio, fornecendo informaes sobre o fluxo de contratao e desligamento de pessoal.

298

PARTE I

Esse procedimento permitiu identificar o quantitativo de pessoas13 inscritas no

Cadastro nico e de beneficirios do Bolsa Famlia que concluram cursos FIC
do Pronatec Brasil sem Misria e que passaram pelo mercado de trabalho formal.
Com isso, tem-se um indicador que sinaliza o potencial de empregabilidade
proporcionado por esses cursos para o pblico do Brasil sem Misria.
De um total de 1,1 milho de pessoas matriculadas no Pronatec Brasil sem Misria
(acumulado at junho de 2014), 430,4 mil tiveram vnculo empregatcio formal
entre 2012-2014. Isso significa que 37,6% do pblico inscrito no Pronatec Brasil
sem Misria esteve no mercado de trabalho formal no perodo. A maior parte
constituda por jovens entre 18 e 24 anos (135,2 mil), seguida por adultos na faixa
etria 30 a 39 anos (125,4 mil). Um achado importante foi que, dentre aqueles
que transitaram no mercado formal de trabalho, 183,7 mil (42,7%) obtiveram o
emprego aps a matrcula em um curso do Pronatec Brasil sem Misria.
Quando se considera a totalidade dos cursos FIC do Pronatec14, o total de pessoas
matriculadas alcanou 2,5 milhes (acumulado at junho de 2014) sendo
800 mil beneficirios do Bolsa Famlia. Desse universo de 2,5 milhes, 996,7
mil pessoas tiveram acesso ao emprego no perodo analisado. Dentre elas, 525
mil so pessoas inscritas no Cadastro nico (52,7% do total que teve vnculo
empregatcio formal). E, do conjunto de pessoas que fazem parte do Cadastro
nico, 197,2 mil so beneficirios do Programa Bolsa Famlia, dos quais 106,4
mil (54%) obtiveram emprego aps se matricularem nos cursos do Pronatec15.

13 A quantidade de pessoas matriculadas maior que a de matrculas, pois cada pessoa pode se matricular em at
trs cursos (no concomitantes) por ano.
14 Incluindo as modalidades que fazem parte da Bolsa Formao Trabalhador e da Bolsa Formao Estudante.
No inclui as iniciativas Brasil Profissionalizado, Acordo de Gratuidade com o Sistema S e E-TEC.
15 Os dados relativos ao cruzamento entre Cadastro nico, folha do Bolsa Famlia, Sistec, Rais e Caged sero
objeto de anlise aprofundada em artigo a ser publicado na srie Estudos Tcnicos SAGI, uma publicao do
MDS (no prelo).

299

O BRASIL SEM MISRIA

A participao da equipe de incluso produtiva urbana da Sesep

A implementao da estratgia do Pronatec Brasil sem Misria requereu
intensas negociaes entre o MEC, o MDS e as instituies ofertantes. A equipe de
incluso produtiva urbana da Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema
Pobreza (Sesep), rgo do MDS responsvel pela coordenao do Plano Brasil sem
Misria, participou de todo esse processo, desde a criao do Pronatec, tornandose um ator reconhecido pelo MEC e por seus parceiros como imprescindvel para
o sucesso do Programa.
No incio do Pronatec Brasil sem Misria, eram elegveis apenas as cidades
com mais de 100 mil habitantes e com unidades do Sistema Nacional de Emprego
(Sine). Em novembro de 2011 (a Lei que criou o Pronatec foi sancionada em
26 de outubro de 2011), a Sesep organizou um evento em Braslia tendo como
convidados os prefeitos, secretrios de assistncia social e do trabalho dos estados e
de municpios com mais de 100 mil habitantes, alm de representantes do sistema
nacional de aprendizagem e dos institutos federais de cada cidade. Tambm
participaram a ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome e os
ministros da Educao e do Trabalho Emprego.
O objetivo era apresentar a proposta do Pronatec Brasil sem Misria e firmar
o acordo de cooperao entre o MEC e o MDS para a realizao do Programa junto
rede SUAS. Depois disso, foram constitudas 27 mesas de negociao (uma para
cada estado e para o Distrito Federal), coordenadas pelo MDS e compostas por
representantes de cada uma das entidades elencadas acima. O intuito foi de adequar
as ofertas de cursos dinmica econmica de cada cidade.
Alm da articulao em nvel federal, a equipe da Sesep estabeleceu contato
telefnico diuturno com os 100 primeiros municpios que aderiram ao Programa, para
identificao dos responsveis pela execuo no mbito municipal. Tambm realizou
inmeras reunies nos estados, para que eles assumissem a coordenao estadual da
iniciativa. E prestou apoio tcnico, disponibilizando as orientaes necessrias para

300

PARTE I

a implantao do Programa, alm de exercer o papel de mobilizadora e articuladora

entre as instituies ofertantes, as reas de educao, assistncia social e trabalho,
os trabalhadores e as empresas. Esse trabalho da Sesep ajudou muito a dar voz aos
municpios de menor porte em todo o processo.
Os resultados no teriam sido to positivos sem o engajamento e a receptividade
inovao demonstrados por todos os parceiros. Afinal, o formato encontrado para
a qualificao profissional dos brasileiros mais pobres representa uma verdadeira
mudana de paradigma nessa rea o que s se faz com muito esforo e disposio
para trabalhar de maneira articulada. E, claro, com o empenho do pblico-alvo em
se qualificar para melhorar suas vidas e a de suas famlias.

Brasil Sorridente e Pronatec Brasil sem Misria

O Ministrio da Sade (MS) e o MDS firmaram parceria para articular o
programa Brasil Sorridente e o Pronatec Brasil sem Misria, criando oportunidades
para o atendimento odontolgico do pblico matriculado nos cursos. A sade bucal
com a colocao de prteses dentrias, por exemplo contribui para a eliminao
de barreiras impostas pelo mercado. Por isso, o encontro dessas polticas aumenta as
chances de insero qualificada no mundo do trabalho para o pblico mais vulnervel.
Para participar, o municpio precisa ter no mnimo 200 vagas ofertadas no
Pronatec Brasil sem Misria e infraestrutura que inclua equipe de sade bucal, Centro
de Especialidades Odontolgicas e Laboratrio Regional de Prtese Dentria, alm
de participar do Acessuas Trabalho16.
O provimento dos servios odontolgicos deve se realizar no decorrer dos
cursos. Para que isso seja possvel, necessria a formulao de estratgias de

16 Informaes sobre o Acessuas Trabalho adiante, neste mesmo texto.

301

O BRASIL SEM MISRIA

execuo entre as secretarias municipais de assistncia social e de sade e a unidade

ofertante do curso de qualificao profissional. O desafio integrar os servios.
O interlocutor titular do Pronatec Brasil sem Misria no municpio notifica o
coordenador municipal de sade bucal sobre incio das aulas, a localidade da unidade
de ensino, o quantitativo de alunos e o perodo do curso. O coordenador de sade
bucal quem organiza, executa e gerencia os servios e as aes da sade bucal no
municpio, e sua articulao com o interlocutor do Pronatec Brasil sem Misria
fundamental para o bom funcionamento da parceria.
J na aula inaugural pode ser realizada a avaliao clnica da sade bucal
dos alunos, para posterior agendamento do atendimento. A prioridade dada
de acordo com avaliao de risco para a sade bucal. O governo federal sugere
concentrar o atendimento em uma unidade de sade prxima do local do curso,
ou na Unidade Bsica de Sade (UBS) mais prxima da residncia de cada aluno.
O coordenador de equipe de sade bucal ou o interlocutor do Pronatec Brasil sem
Misria informa ao aluno o horrio e o local da consulta17, certificando-se de que
o agendamento no coincida com o horrio de aula.
A meta atender pelo menos 60% dos alunos nos primeiros trs meses de

execuo da parceria, e 100% a partir dos seis meses, sempre ofertando prteses
aos alunos que necessitam, pois elas favorecem o acesso da populao pobre
a oportunidades de insero no mercado formal de trabalho. Em setembro de
2014, a parceria era executada em 276 municpios que tinham cursos do Pronatec
Brasil sem Misria.

17 Os servios odontolgicos que podero ser prestados envolvem restauraes, profilaxia, tratamento periodontal,
tratamento endodntico (conforme disponibilidade tcnica e de equipamento), exodontias de decduos e
permanentes, diagnstico precoce de patologias em tecido duro ou mole e reabilitao prottica. H tambm
atendimento especializado nas reas de endodontia, periodontia, cirurgia oral menor, prtese dentria e
estomatologia, com nfase no diagnstico de cncer bucal.

302

PARTE I

O Pronatec Brasil sem Misria e

alguns dos seus pblicos especficos
O alto grau de vulnerabilidade de alguns pblicos exigiu atendimento
diferenciado no Pronatec Brasil sem Misria. o caso de mulheres, adolescentes e
jovens em situao de abuso e/ou explorao sexual e da populao em situao de
rua, para os quais foram desenvolvidas as iniciativas abordadas a seguir.
Os mltiplos saberes das mulheres, suas histrias, seu aprendizado e sua
vivncia so todos aproveitados no Programa Mulheres Mil, que potencializa essa
bagagem e a transforma em qualificao profissional com vistas adequada insero
no mundo do trabalho. Para tanto, o Programa Mulheres Mil utiliza uma metodologia
especfica, que privilegia temas transversais organizados em trs eixos educao,
cidadania e desenvolvimento sustentvel.
Os cursos so ministrados a mulheres de um mesmo territrio, com histrias
de vida e identidades comuns, permitindo identificar grupos que trabalham sem
relao com o mercado formal, mas tm potencial para se organizar em coletivos
integrados aos arranjos produtivos sociais e culturais locais, ou para se estabelecer
como microempreendedoras individuais.
O Programa Mulheres Mil comeou a ser implantado em 2007, em cooperao
com o governo do Canad, inicialmente nas regies Norte e Nordeste. No incio de
2014, o MDS e o MEC firmaram parceria para integr-lo ao Pronatec Brasil sem
Misria, ampliando a oferta de qualificao profissional s mulheres mais pobres, em
especial s beneficirias do Programa Bolsa Famlia que no acessavam os cursos do
Pronatec, em virtude da baixa escolaridade, situao de vulnerabilidade e violncia.
O Pronatec Mulheres Mil executado em parceria com os Institutos Federais

303

O BRASIL SEM MISRIA

de Educao, Cincia e Tecnologia18 e tem carga horria mdia de 200 horas. Em

2014 foram ofertadas 81.521 vagas em 694 municpios de todos os estados do pas.
Havia 176 tipos de cursos disponveis.
O Pronatec Brasil Sem Misria tambm fechou parceria, no incio de 2014,
com o ViraVida, projeto do Conselho Nacional do Servio Social da Indstria (Sesi/
CN) voltado a adolescentes e jovens em situao de abuso e/ou explorao sexual.
A partir dessa parceria, o pblico atendido pelo Projeto ViraVida do Sesi passou
a se beneficiar de cursos de qualificao profissional do Pronatec Brasil sem Misria.
Isso possibilitou que adolescentes e jovens elevassem sua autoestima, descobrissem
novos potenciais, resgatassem valores pessoais, fortalecessem os vnculos familiares
e comunitrios e aumentassem sua capacidade profissional, com maiores chances de
insero digna no mundo do trabalho.
Os adolescentes e jovens em situao de explorao sexual so matriculados
em turmas exclusivas, devido necessidade de acompanhamento diferenciado
durante o ciclo inicial de atendimento psicossocial do Sesi, que dura 12 meses. Em
2014 foram ofertadas 1.549 vagas em 116 turmas, distribudas em 27 municpios.
Ainda no que diz respeito a pblicos especficos, uma experincia importante
foi desenvolvida na cidade de So Paulo, com vistas incluso produtiva de
pessoas em situao de rua por meio do Pronatec Brasil sem Misria. Os cursos de
marceneiro, pedreiro, padeiro, eletricista, entre outros geralmente so oferecidos
em turmas exclusivas, de modo a contemplar a formao e necessidades especficas
desse pblico.
A iniciativa fruto de uma parceria da prefeitura com o Senai e o Movimento
Nacional de Populao de Rua. Atuando em conjunto, os parceiros tm mais
condies de lidar com as particularidades da populao em situao de rua, cujo

18 Para poder implementar o Programa Mulheres Mil, preciso que o municpio tenha aderido ao Pronatec Brasil
sem Misria.

304

PARTE I

ndice de evaso tende a ser mais alto que o de outros pblicos. Os alunos contam
com o acompanhamento da rede socioassistencial do municpio, que trabalha em
estreita cooperao com a equipe do Senai para lidar da melhor forma e com a maior
rapidez possvel com eventuais dificuldades que os alunos enfrentem.
Para incentivar a participao nos cursos, a iniciativa oferece uma bolsa
presena no valor de R$ 2 por hora/aula, que se somam aos R$ 2 por hora/aula j
pagos a ttulo de assistncia estudantil pelo Pronatec.
Iniciada em abril de 2013, a experincia paulistana teve 363 inscritos, sendo
144 beneficirios do Programa Bolsa Famlia. Na primeira etapa, 171 alunos se
formaram, e parte deles foi encaminhada a processos seletivos de empresas parceiras.
O carter inovador dessa prtica deu ao municpio de So Paulo o primeiro
lugar no Prmio Rosani Cunha de Desenvolvimento Social: Edio Especial Bolsa
Famlia 10 Anos em 2013, na categoria Aes articuladas do Plano Brasil sem Misria
voltadas incluso produtiva das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia.

APOIO AOS MUNICPIOS

COM O ACESSUAS TRABALHO
Para apoiar os municpios nas atividades relacionadas incluso produtiva
dos beneficirios da assistncia social, o Plano Brasil sem Misria criou o Programa
Nacional de Promoo do Acesso ao Mundo do Trabalho (Acessuas Trabalho).
Ele transfere recursos do governo federal aos municpios para a execuo de aes
que contribuam na integrao dos usurios da assistncia social ao mundo do
trabalho seja por meio do emprego formal, do empreendedorismo individual ou de
empreendimentos de economia solidria.
Trata-se de um programa de fortalecimento institucional, que contribui para
ampliar a capacidade dos municpios de desenvolver iniciativas de articulao
com polticas que promovam a incluso produtiva, como as do campo do trabalho,

305

O BRASIL SEM MISRIA

emprego e renda incluindo a mobilizao para cursos do Pronatec Brasil sem

Misria, o acompanhamento dos alunos, o monitoramento de sua trajetria e o
encaminhamento a aes de intermediao de mo de obra.
Os recursos so transferidos do governo federal para o municipal por meio
do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), dispensando a celebrao de
convnio ou a apresentao de contrapartida municipal. Os critrios e o prazo para
a adeso dos municpios ao programa so definidos anualmente por resoluo da
comisso intergestores tripartite (CIT), formada por representantes da assistncia
social nos nveis federal, estadual e municipal.
De 2012 a 2014, as prefeituras que aderiram ao Programa Acessuas Trabalho
receberam repasses de R$ 254,4 milhes (para o ano de 2014, h previso de repasse
adicional de R$ 97,6 milhes). O Programa teve a adeso de 292 municpios em
2012, 739 municpios em 2013 e 1.379 municpios em 201419. A participao dos
municpios de pequeno porte teve crescimento considervel no perodo, passando
de 20% em 2012 para 71% em 2014.
O municpio que adere ao Acessuas Trabalho se compromete com aes e
metas estabelecidas anualmente em resoluo do Conselho Nacional de Assistncia
Social (CNAS) e monitoradas pelo MDS. As secretarias municipais de assistncia
social ficam responsveis pela mobilizao e encaminhamento ao Pronatec Brasil Sem
Misria (e para outras iniciativas de incluso produtiva) e pelo acompanhamento da
permanncia dos alunos nos cursos.

19 A Resoluo 27/2014 do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) estendeu o prazo de vigncia do
programa, que iria at o final de 2014, quando termina o Plano Brasil sem Misria, para at 2018.

306

PARTE I

INTERMEDIAO DE MO DE OBRA
Caso queiram se inserir no mercado de trabalho como assalariados,
os egressos dos cursos de qualificao profissional contam com servios para
intermediao de mo-de-obra. As aes de intermediao do Plano Brasil
sem Misria so executadas pela rede do Sistema Nacional de Emprego (Sine),
coordenada pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Intensificar a
prestao de servios de intermediao aos usurios da assistncia social um
desafio colocado ao Plano desde o seu lanamento.
Um cruzamento feito em setembro de 2012 entre as bases de dados
do Cadastro nico e do Programa Mais Emprego mostrou que 27,3% das
pessoas (5.625.620 indivduos) com mais de 16 anos inscritas no Cadastro e
residentes no meio urbano em todo o pas haviam sido atendidas com ao
de intermediao de mo de obra pelo Sine (por meio do Programa Mais
Emprego) nos cinco anos anteriores.
O resultado desse estudo preliminar deixou claro no s que a
intermediao atendia ao pblico do Cadastro nico, mas tambm que
existia potencial para ampliar seu alcance junto aos beneficirios do Brasil
sem Misria.
Cientes desse resultado, e no intuito de organizar os esforos
intersetoriais necessrios para articular aes de qualificao profissional e
de intermediao de mo de obra, ampliando as probabilidades de o pblico
do Plano Brasil sem Misria ingressar no mercado de trabalho na condio
de assalariado, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS) e o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) firmaram um termo de
cooperao em dezembro de 2012.

307

O BRASIL SEM MISRIA

O objetivo era ampliar a oferta de servios de intermediao de mo

de obra no mbito do Sine para o pblico inscrito no Cadastro nico, com
prioridade para os concluintes de cursos do Pronatec Brasil sem Misria.
O acordo, com vigncia de um ano, contemplou os nove estados da regio
Nordeste (Alagoas, Bahia, Cear, Maranho, Paraba, Pernambuco, Piau,
Rio Grande do Norte e Sergipe) e o estado de Minas Gerais20.
O acordo previa a descentralizao de R$ 20,9 milhes do MDS ao
MTE, para custeio e investimento na rede do Sine dos estados participantes.
Os recursos podiam ser usados em despesas que aumentassem a capacidade de
atendimento dos postos, como: aquisio de equipamentos de informtica,
mobilirio, ampliao da capacidade de transmisso de dados, reforo nos
servios e treinamento das equipes das unidades de atendimento, aumento da
estrutura de captao de vagas e melhoria fsica dos postos.
Para alcanar os egressos do Pronatec Brasil sem Misria, foi colocada
em prtica, em parceria com os governos estaduais, uma metodologia de
trabalho conjunto para oferta dos servios de intermediao das agncias do
Sine ao pblico-alvo.
A meta da parceria era a inscrio de 654.294 trabalhadores do
Cadastro nico no sistema Mais Emprego (o que implicaria passarem por

20 A regio Nordeste foi escolhida porque concentrava 53% das pessoas extremamente pobres com mais de 18 anos
de idade e habitando o meio urbano, e respondia por 40% das matrculas do Pronatec Brasil sem Misria. Alm
disso, entre 2010 e 2011, foi a regio com segundo maior crescimento de empregos formais no pas, de 5,87%
(o que representou 470,2 mil novos empregos formais), ficando acima do crescimento nacional, de 5,09%.
O estado de Minas Gerais foi includo porque os municpios do norte do estado esto na rea de jurisdio da
Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene).

308

PARTE I

procedimento de intermediao de mo de obra) 21 e a colocao de 105.937

pessoas do Cadastro nico no mercado de trabalho22 no perodo de vigncia
da cooperao (dezembro de 2012 a dezembro de 2013).
Foram prestados servios de intermediao a 2.186.914 trabalhadores
por meio do Programa Mais Emprego nos estados participantes da parceria
entre dezembro de 2012 e outubro de 2013. Desse total, 945.647 trabalhadores
eram do Cadastro nico (43%), superando com folga a meta do acordo, e
487.402 (22%) eram beneficirios do Programa Bolsa Famlia. No que tange
aos colocados no mercado de trabalho, o total do perodo foi de 269.514
trabalhadores, dos quais 124.956 integravam o Cadastro nico (46%), o
que tambm ficou acima da meta prevista, e 65.970 eram beneficirios do
Programa Bolsa Famlia (25%). Desse modo, ambas as metas do acordo foram
superadas no agregado, como mostra a Tabela 1.

21 Para estabelecer as metas, os ministrios apuraram a mdia anual de cidados inscritos no Cadastro nico
atendidos no Sine nos cinco anos anteriores cooperao. As metas representam essa mdia acrescida de 50%,
como esforo suplementar.
22 As metas representam a mdia anual de cidados inscritos no Cadastro nico atendidos e colocados no mercado
de trabalho pela rede Sine na regio de execuo do acordo, acrescida de 50% como esforo complementar.

309

O BRASIL SEM MISRIA

Tabela 1 Trabalhadores do Cadastro nico e do Bolsa Famlia

inscritos no Mais Emprego e colocados no mercado de trabalho nos estados
participantes da parceria (dez/2012 a dez/2013)

CADASTRO
NICO

%
CADASTRO
NICO

PROGRAMA
BOLSA
FAMLIA

Pessoas
inscritas no
2.186.914
Mais Emprego

945.647

43%

487.402

22%

Pessoas
colocadas no
mercado de
trabalho

124.956

46%

65.970

25%

TOTAL

269.514

% BOLSA
FAMLIA

Fonte: Cruzamento de bases de dados do Sistema Mais Emprego (MTE) e do Cadastro nico (MDS)

Nota-se, contudo, que os resultados no foram uniformes entre os estados

participantes, como mostra a Tabela 2. Todos os estados cumpriram a meta de
inscrio no sistema Mais Emprego, com a exceo do Cear. Mas apenas trs
alcanaram a meta de colocao do mercado de trabalho s que com enorme folga,
o que compensou o resultado dos demais estados e permitiu cumprir a meta global
do acordo. Entre esses trs est justamente o Cear, que teve o segundo melhor
resultado em termos de colocao no mercado.

Tabela 2 Execuo (trabalhadores do Cadastro nico inscritos no Mais

Emprego e colocados no mercado de trabalho) por estado participante da
parceria (dez/2012 a dez/2013)

META

EXECUO

UF

Inscritos

Colocados

Inscritos

Colocados

AL

17.244

2.792

41.950

243%

10.659

382%

BA

97.943

15.858

195.545

200%

29.845

188%

CE

138.317

22.395

116.332

84%

43.221

193%

310

PARTE I

META

EXECUO

UF

Inscritos

Colocados

Inscritos

Colocados

MA

28.478

4.611

52.478

184%

2.424

53%

MG

192.089

31.101

284.218

148%

24.486

79%

PB

25.624

4.149

41.760

163%

2.411

58%

PE

103.643

16.781

105.689

102%

9.304

55%

PI

16.292

2.638

37.149

228%

970

37%

RN

26.349

4.266

37.448

142%

973

23%

SE

8.315

1.346

33.078

398%

663

49%

654.294

105.937

945.647

145%

124.956

118%

TOTAL

Fonte: Cruzamento de bases de dados do Sistema Mais Emprego (MTE) e do Cadastro nico (MDS).

Quanto efetividade da iniciativa, a taxa de colocao23 mdia global

observada no perodo foi de 12,3% nos estados participantes do acordo. Considerado
apenas o pblico do Cadastro nico, a taxa de colocao foi ligeiramente superior,
de 13,2%. Se o recorte de pblico considerar apenas os beneficirios do Programa
Bolsa Famlia, a taxa foi de 13,5%. Os resultados sugerem que, quando o pblico mais
vulnervel tem acesso a servios de intermediao de mo de obra, suas chances de
ingressarem no mercado de trabalho so similares s dos demais pblicos.
Houve variaes expressivas na taxa de colocao entre os estados participantes
do acordo. Enquanto no Cear a taxa para o pblico do Cadastro nico foi 37,1%
de colocao no mercado, a maior registrada, os estados do Maranho (4,6%),
Piau (2,6%), Rio Grande do Norte (2,5%) e Sergipe (2%) registraram taxas
muito baixas. Os motivos para a heterogeneidade de desempenho entre os estados
merecem uma avaliao mais aprofundada. Mas certo que as diferenas apontam
para oportunidades de compartilhamento de experincias e boas prticas.

23 Percentual de colocados no mercado de trabalho sobre o total de inscritos no sistema Mais Emprego.

311

O BRASIL SEM MISRIA

No menos importante que a intermediao pela rede Sine so as parcerias do

Brasil sem Misria com as empresas responsveis por grandes obras de infraestrutura.
As parcerias envolvem a oferta de cursos de qualificao profissional do Pronatec de
acordo com a demanda dos empreendimentos, nos municpios onde esto localizadas
as obras. Em contrapartida, as empresas se comprometem a flexibilizar as exigncias
feitas nos processos seletivos, sobretudo aquelas relacionadas experincia
profissional. Assim, os parceiros promovem a qualificao e ampliam a contratao
do pblico da regio dos empreendimentos, reduzindo a migrao de trabalhadores e
mitigando problemas sociais decorrentes dessas movimentaes.

MICROEMPREENDEDORISMO,
MICROCRDITO E ECONOMIA SOLIDRIA
O emprego formal com carteira assinada em uma empresa no a nica via para
a insero do pblico-alvo da estratgia de incluso produtiva do Plano Brasil sem
Misria no mundo do trabalho. Muitos tm encontrado no microempreendedorismo
e na economia solidria uma alternativa promissora de trabalho e renda.
Tendo ou no passado pelos cursos do Pronatec Brasil sem Misria, o pblico
de baixa renda que trabalha por conta prpria tem acesso formalizao como
microempreendedores individuais, de maneira simplificada e a custo reduzido, passando
a contar com os benefcios previdencirios e as demais vantagens da formalizao.
A formalizao do microempreendedor individual pode ser feita de forma gratuita
no Portal do Empreendedor24 na internet. O Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica
(CNPJ) e o nmero de inscrio na Junta Comercial so obtidos imediatamente, no
sendo necessrio encaminhar nenhum documento (ou cpia anexada) Junta.

24 Disponvel em: www.portaldoempreendedor.gov.br

312

PARTE I

O custo mensal da formalizao para o microempreendedor corresponde a 5%

do salrio mnimo25. O pagamento feito por meio do Documento de Arrecadao
do Simples Nacional (DAS), que pode ser gerado por qualquer pessoa com acesso
internet. Alm da cobertura previdenciria, a formalizao apresenta diversas
vantagens para o empreendedor, como o acesso a linhas de financiamento com
custos reduzidos, a possibilidade de aquisio de insumos a preos praticados para
produtores e a comprovao da origem da sua renda junto ao comrcio em geral, aos
bancos e aos rgos de fiscalizao.
Em abril de 2014, havia 4,4 milhes de pessoas formalizadas como
microempreendedores individuais. Mais de 1 milho delas eram pessoas inscritas
no Cadastro nico, dentre as quais 406 mil eram beneficirias do Programa Bolsa
Famlia. As regies com maior quantidade de microempreendedores formalizados
eram o Nordeste e o Sudeste.
Grfico 2 Quantidade de microempreendedores individuais formalizados
(Total, Cadastro nico e Bolsa Famlia)

Fonte: MDS e Sebrae, abril de 2014.

25 O equivalente a R$ 36,20 em outubro de 2014.

313

O BRASIL SEM MISRIA

Ressalte-se que, como j explicado anteriormente para o caso da matrcula no

Pronatec Brasil sem Misria, a formalizao no leva perda imediata do benefcio
do Bolsa Famlia26.
Os microempreendedores tambm podem se beneficiar de servios gratuitos
de assistncia tcnica e gerencial coordenados pelo Servio Brasileiro de Apoio s
Micro e Pequenas Empresas (Sebrae)27. Em 2011, o Sebrae e o MDS assinaram um
acordo de cooperao tcnica, no mbito do Plano Brasil Sem Misria, com o objetivo
de adaptar metodologias de assessoramento tcnico-empresarial s caractersticas e
necessidades do pblico de baixa renda, alm de ampliar a oferta desses servios em
localidades com muitas famlias em situao de vulnerabilidade28 e com forte presena
de microempreendedores da economia popular e de empreendedores em potencial.
O acordo previa que o Sebrae atendesse 120 mil microempreendedores
individuais inscritos no Cadastro nico, mediante a realizao de seis visitas
de um assessor tcnico a cada um dos empreendimentos atendidos. A partir do
diagnstico das fragilidades observadas na atividade produtiva, o assessor tcnico
pode encaminhar o microempreendedor a cursos gratuitos do prprio Sebrae, que
abordam diversos aspectos da gesto de negcios, ou a entidades que operam o
microcrdito produtivo orientado. Ao todo, o Sebrae realizou 120.621 atendimentos
no mbito do acordo.
O microempreendedor tambm pode participar de um dos 15 cursos formao
inicial e continuada do Pronatec que oferecem mdulos com contedos da rea
de empreendedorismo (o chamado Pronatec Empreendedor). O contedo de
empreendedorismo ministrado em carga horria que varia de 24 a 52 horas.

26 Mas as famlias que decidem abrir mo do benefcio tm prioridade no retorno ao Programa, caso voltem a
precisar dele.
27 Mais informaes sobre microempreendedorismo e servios do Sebrae para empreendedores de baixa renda no
artigo O empreendedorismo como promotor da incluso social, neste livro.
28 O Sebrae busca atuar em comunidades com baixo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH).

314

PARTE I

Para ajudar a estruturar e expandir os negcios, os microempreendedores,

mesmo que ainda no estejam formalizados, tm acesso ao microcrdito produtivo
orientado dos bancos pblicos federais no Programa Crescer, uma iniciativa do Brasil
sem Misria para oferecer financiamento e orientao personalizada de agentes de
crdito aos negcios dos microempreendedores de baixa renda.
No Crescer, que operado de maneira desburocratizada para atender s
necessidades dos empreendedores de baixa renda, a taxa de juros foi reduzida de 60%
para apenas 5% ao ano, e taxa de abertura de crdito foi diminuda de 3% para 1%29.
Fazem parte do Programa o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), a Caixa Econmica
Federal, o Banco do Brasil e o Banco da Amaznia.
Das 10,3 milhes de operaes feitas pelo Crescer de setembro de 2011
a agosto de 2014, 5,6 milhes (54% do total) foram emprstimos a pessoas
do Cadastro nico, dentre os quais 3,6 milhes (35%) foram destinados a
beneficirios do Bolsa Famlia.

29 Mais informaes sobre microcrdito produtivo orientado no artigo Atuao de um banco de desenvolvimento
para a superao da pobreza: o exemplo do Banco do Nordeste do Brasil, neste livro.

315

O BRASIL SEM MISRIA

Grfico 3 Quantidade de operaes do Crescer

(Total, Cadastro nico e Bolsa Famlia)
Operaes com
beneficirios do
Bolsa Famlia

Total de
operaes

Operaes realizadas
no Nordeste

3,6
milhes
(35%)
10,3
milhes

Total: 7,0 milhes

4,7 milhes com
pessoas do
Cadastro nico

5,6
milhes
(54%)

3,2 milhes com

beneficirios do
Bolsa Famlia

Operaes com
pessoas do
Cadastro nico

(*) Operaes realizadas por pessoas fsicas e microempreendedores individuais.

Fonte: MF e MDS, agosto de 2014.

Quem trabalha coletivamente tambm tem apoio do Brasil sem Misria, no

processo de organizao, produo, comercializao e acesso a crdito30. O Plano,
por meio da Secretaria Nacional de Economia Solidria do Ministrio do Trabalho
e Emprego, apoia 11,2 mil empreendimentos de economia solidria em todo o pas,
beneficiando diretamente mais de 240 mil pessoas.

30 Mais informaes sobre as iniciativas de economia solidria no artigo Economia solidria e os desafios da
superao da extrema pobreza no Plano Brasil sem Misria, neste livro.

316

PARTE I

Figura 2 Apoio do Brasil sem Misria economia solidria por regio

Fonte: Senaes/MTE, 2014.

AVANOS, PROPOSTAS E DESAFIOS

A construo da estratgia de incluso produtiva urbana do Plano Brasil
sem Misria permitiu que pela primeira vez cursos de qualificao profissional de
excelncia para as pessoas de mais baixa renda ganhassem escala e capilaridade no
pas. Como abordado neste texto, isso requereu uma srie de modificaes e a
disposio dos atores envolvidos em trabalhar de um modo novo. Muitas dessas
transformaes ainda vo requerer um perodo de maturao, pois o trabalho de
grande escala voltado para o pblico do Cadastro nico e do Bolsa Famlia de certa
maneira ainda uma novidade nessa rea. Mas j avanamos muito, e importante
consolidar as conquistas e seguir aprimorando o atendimento a essas pessoas.

317

O BRASIL SEM MISRIA

O empenho do MEC em aglutinar vrios parceiros em torno do Pronatec

tem sido fundamental, bem como a disposio das entidades que ministram os
cursos em adaptar seus procedimentos ao pblico de mais baixa renda. Mas certo
que jamais se teria chegado at essas pessoas no fossem a entrada da rede de
assistncia social no processo e o apoio dado pelo Brasil sem Misria aos municpios
para participarem desse esforo.
preciso evoluir no estudo das informaes sobre concluso, evaso e
repetncia, aprofundando o conhecimento sobre suas causas com vistas adoo de
novas medidas para que cada vez mais alunos se formem.
Tambm importante investigar mais a fundo as informaes sobre colocao
dos egressos no mercado de trabalho proporcionadas pelos resultados dos cruzamentos
entre as bases de dados do Pronatec, do Cadastro nico, do Bolsa Famlia, da
Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) e do Cadastro Geral de Empregados e
Desempregados (Caged).
O trabalho de identificao de oportunidades junto ao empresariado, para
adequao das ofertas do Pronatec (tipos de cursos e quantidade de vagas), deve
ser reforado, de modo a aumentar as oportunidades de absoro dos egressos pelo
mercado formal.
Tudo isso permitir melhorar ainda mais o trabalho que j vem sendo feito
no sentido de adaptao dos cursos do Pronatec em termos de perodo (matutino,
vespertino, noturno), carga horria, pr-requisitos de escolaridade, aulas de reforo
prvio, material didtico etc.
primordial que haja avano no desenvolvimento do sistema de intermediao
de mo de obra (banco de vagas e candidatos), com mecanismo automtico de
insero de informaes das pessoas formadas pelo Pronatec e por outras iniciativas
de qualificao profissional. O sistema j contempla a insero de oportunidades
de emprego pelas empresas e possibilita que elas visualizem as informaes dos
profissionais que possam vir a ser entrevistados e eventualmente contratados. Agora

318

PARTE I

necessrio progredir na articulao com os gestores locais, o empresariado e os

trabalhadores, para divulgar a ferramenta e estimular seu uso.
A insero do Pronatec na estratgia de estmulo ao aumento da escolaridade
de jovens de baixssima renda, com oferta de qualificao profissional concomitante
ao ensino mdio, outra fronteira que oferece oportunidades para evoluo. O papel
dos governos estaduais ser crucial nesse esforo. Fazer com que os cursos de formao
inicial e continuada cheguem cada vez mais aos jovens pobres, de baixa escolaridade
e moradores de reas carentes, tambm deve ser objetivo buscado constantemente
pelas trs esferas de governo.
Com acesso em larga escala formao profissional de qualidade e a servios
de intermediao de mo de obra, estmulo ao empreendedorismo, economia
solidria, e crdito facilitado, diminuem as desigualdades no mercado de trabalho.
Ganham os trabalhadores de baixa renda, cujo empenho em se qualificar est
melhorando a sua vida, e a de suas famlias. Ganha o Brasil, que caminha a passos
firmes rumo a um futuro sem pobreza.

319

O BRASIL SEM MISRIA

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Brasil
sem Misria no seu municpio. Edio revisada. Braslia: 2013. Disponvel em: <www.
brasilsemmiseria.gov.br/municipios>. Acesso em: 12 nov. 2014.
_______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Brasil
Sorridente e Pronatec Brasil sem Misria. Braslia, 2014. Disponvel em: <www.
brasilsemmiseria.gov.br>. Acesso em: 12 nov. 2014.
_______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Programa
Nacional de Promoo do Acesso ao Mundo do Trabalho Acessuas Trabalho. Braslia,
2012. Disponvel em: <www.brasilsemmiseria.gov.br>. Acesso em: 12 nov. 2014.
_______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Pronatec
Brasil Sem Misria. Braslia, 2014. Disponvel em: <www.brasilsemmiseria.gov.br>.
Acesso em: 12 nov. 2014.
_______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Pronatec Brasil sem Misria Mulheres Mil. Braslia, 2014. Disponvel em: <www.
brasilsemmiseria.gov.br>. Acesso em: 12 nov. 2014.
_______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Pronatec Brasil sem Misria e Projeto ViraVida. Braslia, 2014. Disponvel em: <www.
brasilsemmiseria.gov.br>. Acesso em: 12 nov. 2014.
_______. Ministrio da Educao. Stio Institucional do Pronatec. Disponvel
em: <http://pronatec.mec.gov.br>. Acesso em: 12 nov. 2014.
COSTA, P. V.; MLLER, L. H. Professional qualification in the urban productive
inclusion strategy of Plano Brasil sem Misria. . Braslia: International Policy Centre
for Inclusive Growth, 2014. (One Pager nmero 254).

320

PARTE I

OLIVEIRA, L. F. B.; SOARES, S. D. Efeito preguia em programas de

transferncia de renda?. In: CAMPELLO, T.; NERI, M. Programa Bolsa Famlia, uma
dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013.
SERVIO DE APOIO S MICRO E PEQUENAS EMPRESAS (SEBRAE).
O empreendedor individual e o Programa Bolsa Famlia. Braslia, 2012.
_______. Portal do empreendedor. Disponvel em: <http://www.
portaldoempreendedor.gov.br/mei-microempreendedor-individual>. Acesso em:
12 nov. 2014.

321

PARTE I

A INCLUSO PRODUTIVA RURAL DO

BRASIL SEM MISRIA: ESTRATGIAS E
PRIMEIROS RESULTADOS
Janine Mello, Bruno Teixeira Andrade,
Cntia Ebner Melchiori e Ysrael Rodrigues de Oliveira

A alta incidncia de pobreza no meio rural1 exigiu do governo federal estratgias

especficas capazes de reconhecer e incorporar em suas aes a diversidade social e
econmica existente no campo. Para isso, o Plano Brasil sem Misria articulou, de
forma indita, as informaes do Cadastro nico para Programas Sociais do Governo
Federal2 com as bases de dados de outros programas voltados ao atendimento da
populao rural, permitindo ao poder pblico conhecer as famlias mais pobres
do pas e reorientar a ao dos programas de apoio estruturao produtiva dos
agricultores familiares3.

1 Dados do Censo de 2010 indicaram que 1 em cada 4 pessoas que viviam no meio rural estava em situao de
extrema pobreza, ou seja, 25% da populao do meio rural vivia com menos de R$ 70 reais per capita por ms,
enquanto na rea urbana esse percentual chegava a 5%.
2 Para mais informaes sobre o Cadastro nico, ver os artigos O papel do Cadastro nico no Brasil sem
Misria e O Programa Bolsa Famlia e a luta pela superao da extrema pobreza no Brasil, ambos neste livro.
3 Conforme a Lei n 11.326/2006.

323

O BRASIL SEM MISRIA

Assim, foi possvel direcionar esses programas de maneira focalizada, levando

ao pblico do Plano, em uma perspectiva sistmica, uma ou mais aes do pacote de
incluso produtiva rural, constitudo por assistncia tcnica especializada, recursos
para investir nas propriedades, ampliao do acesso gua e energia eltrica, e apoio
comercializao da produo, por meio de compras pblicas e privadas. A seguir
sero apresentadas as estratgias e os resultados alcanados entre os anos de 2011 e
2014 para as principais aes que compuseram o eixo de incluso produtiva rural do
Plano Brasil sem Misria.

PROGRAMA DE FOMENTO S
ATIVIDADES PRODUTIVAS RURAIS
As principais dificuldades dos agricultores mais pobres esto centradas, de um
lado, na falta de apoio tcnico para qualificar, aperfeioar ou mesmo dar incio a
suas atividades produtivas e, por outro lado, na escassez de recursos para investir na
melhoria da sua produo.
Dessa forma, para aprimorar o processo produtivo das famlias mais pobres,
foi criado no mbito do Brasil sem Misria o Programa de Fomento s Atividades
Produtivas Rurais, em que os agricultores recebem acompanhamento individualizado
e continuado de tcnicos agrcolas, que compartilham seus conhecimentos sobre
formas de aumentar a produo, a qualidade e o valor dos produtos. O Programa
tambm disponibiliza recursos no reembolsveis para serem investidos na
estruturao de suas atividades produtivas.
No incio do Brasil sem Misria, foi apontada como uma necessidade a
readequao da assistncia tcnica e extenso rural (Ater), atividade at ento mais
voltada aos setores mais estruturados da agricultura familiar, para o atendimento
dos agricultores mais pobres, caracterizados, em sua maioria, pelo baixo aporte
tecnolgico, pela falta de insumos produtivos, pela pouca diversificao de sua

324

PARTE I

produo e pelo baixo grau de associativismo e cooperativismo. Partindo desse

diagnstico, foi constitudo um modelo diferenciado em que passaram a caminhar
juntas a assistncia tcnica e a disponibilizao de recursos no reembolsveis para
apoiar as atividades produtivas desenvolvidas pelos agricultores mais pobres.
A assistncia tcnica e extenso rural (Ater) um servio de educao no
formal em que agentes capacitados auxiliam agricultores familiares, quilombolas,
indgenas, extrativistas e pescadores artesanais para que melhorem suas atividades
produtivas4. No mbito do Brasil sem Misria, o trabalho ocorre em etapas. Na
primeira, o agente de Ater faz um diagnstico sobre as condies iniciais da produo,
junto com a famlia, identificando pontos fortes e possibilidades. Na segunda, com
base no diagnstico, a famlia e o tcnico elaboram conjuntamente um projeto
detalhado para organizar e/ou ampliar a produo, com estabelecimento de etapas
para a estruturao produtiva da famlia. Por fim, o agente de Ater acompanha a
famlia durante a implementao do projeto, para que ele seja executado da melhor
forma possvel, podendo orient-la inclusive quanto a formas de comercializar os
excedentes. No mbito do trabalho de extenso rural, os agentes de Ater contribuem
para articular localmente outras polticas pblicas para essas famlias (como o
Programa de Aquisio de Alimentos PAA e a habitao rural, entre outros).
As chamadas pblicas para contratao de instituies prestadoras de servios
assistncia tcnica so feitas pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)
dentro da estratgia de incluso produtiva rural do Brasil sem Misria. Os editais
para seleo das instituies foram elaborados seguindo algumas diretrizes definidas
como essenciais para a garantia de que a ao fosse bem sucedida junto ao pblico
em extrema pobreza:
1. previso de acompanhamento individualizado e continuado por, no
mnimo, dois anos. Esse acompanhamento constitudo por visitas

4 Para mais informaes, consultar a Lei Geral de Ater (Lei n 12.188/2010).

325

O BRASIL SEM MISRIA

individuais e atividades coletivas visando ampliar os canais de integrao

e troca dentro das comunidades;
2. elaborao de projetos produtivos considerando no apenas a rentabilidade
da atividade produtiva, mas a vontade e experincia produtiva das famlias
atendidas e a promoo da segurana alimentar;
3. atendimento feito por equipes multidisciplinares, compostas por 30% de
mulheres e por tcnicos oriundos da regio atendida, que compartilhem
dos saberes e especificidades locais;
4. realizao de chamadas especficas para atender mulheres, povos e
comunidades tradicionais (indgenas, quilombolas, pescadores artesanais,
extrativistas, entre outros) e chamadas especficas por regio (semirido,
Norte e Centro-Oeste);
5. formao especfica dos tcnicos de Ater centrada na discusso sobre as
diferenas de abordagem dos pblicos do Brasil sem Misria e das polticas
e programas sociais sobre os quais as famlias poderiam ser orientadas.
A meta firmada em 2011 previa o atendimento de 253 mil famlias de
agricultores. At outubro de 2014, j haviam sido contratados servios de assistncia
tcnica5 para atender 349 mil famlias de agricultores no semirido e j haviam sido
investidos mais de R$ 608 milhes.

5 Para essas contrataes, nas regies Norte, Nordeste (incluindo o norte de Minas Gerais, regio semirida)
e Centro-Oeste, e nas chamadas para pblicos especficos, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)
publica editais (tambm conhecidos como chamadas pblicas) para selecionar entidades interessadas em prestar
os servios de assistncia tcnica. A escolha da vencedora leva em conta sua experincia e a qualidade da sua
proposta tcnica e da sua equipe. Podem concorrer tanto entidades pblicas quanto no pblicas. J nas regies
Sul e Sudeste e no Distrito Federal, o Governo Federal tem feito acordos para a prestao de servios de Ater
diretamente pelas empresas estaduais (ou distrital).

326

PARTE I

Grfico 1 Evoluo da oferta de servios de Ater

(famlias atendidas acumulado 2011-2014)
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000

ou

t/1

l/1
ju

ai

/1

14

/1

n/

ar
m

ja

no

v/

13

t/1
se

l/1
ju

/1
ai

/1

13

ar

n/
ja

12
v/

no

t/1
se

l/1

/1

/1

ai
m

ju

12
n/

ar
m

v/
11

ja

no

t/1
1
se

l/1
ju

ai

/1

Fonte: Sesep/MDS (maio de 2011 a outubro de 2014).

Com os recursos do Programa de Fomento, cada famlia recebe R$ 2,4 mil,

divididos em duas parcelas. Diferente do crdito, os recursos so no reembolsveis
e as famlias s recebem a segunda parcela quando cumprem as etapas de
desenvolvimento previstas no projeto. Os recursos podem ser usados na compra de
insumos e equipamentos (como sementes, adubos, ferramentas e matrizes de animais)
ou na contratao de pequenos servios necessrios implantao do projeto. O
pagamento feito pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS) diretamente aos agricultores, por meio do carto do Bolsa Famlia ou pelo
Carto Cidado. At outubro de 2014, 131 mil famlias j haviam comeado a receber
recursos de fomento e mais de R$ 344 milhes de reais haviam sido empenhados6.

6 Consulta ao Siafi gerencial em Sispoad em 15/10/2014.

327

O BRASIL SEM MISRIA

Grfico 2 Evoluo do pagamento de recursos de Fomento

(famlias atendidas acumulado 2011-2014)

Fonte: Sesep/MDS (janeiro de 2012 a outubro de 2014).

Para alm dos resultados de execuo fsica e financeira do Programa de

Fomento s Atividades Produtivas Rurais, importante ressaltar a mudana
significativa na atuao das entidades de Ater e a melhoria das condies de vida das
famlias atendidas pelo programa. Parte dos resultados qualitativos alcanados com
a ao, segundo o relatrio A incluso produtiva rural do Plano Brasil sem Misria
e os resultados do Programa de Fomento: primeiros apontamentos7, elaborado em
conjunto pelo MDA e pelo MDS, esto listados abaixo:
1. A maior parte das famlias atendidas pelo Programa nunca havia recebido
servios de Ater e era a primeira vez que as entidades de Ater chegavam
a famlias com o perfil do Plano;
2. Houve aumento da renda e do patrimnio das famlias atendidas e

7 BRASIL, 2014.

328

PARTE I

melhoria da situao de segurana alimentar e nutricional, com a

ampliao e diversificao da produo de alimentos;
3. Ocorreram mudanas nas formas de produzir das famlias atravs da
diversificao das atividades produtivas, da implantao de atividades
no agrcolas e da estruturao da criao de pequenos animais;
4. Houve participao importante das mulheres, como titulares do carto
do Bolsa Famlia, nas decises e na implantao dos projetos produtivos;
5. necessrio desenvolver novas estratgias e formas de abordagem por
parte das entidades contratadas para lidar com as diferentes demandas
das famlias mais pobres. Um exemplo foi a atuao bem sucedida
de equipes multidisciplinares que contaram com profissionais de
assistncia social e pedagogia na resoluo e tratamento de questes
que extrapolavam o vis produtivo do acompanhamento.
Segundo a percepo dos tcnicos e das famlias envolvidas, o sucesso do
programa se deve articulao entre Ater e recursos a fundo perdido e ao envolvimento
das famlias no processo. Isso se deu, em grande medida, porque as famlias perceberam
que seus conhecimentos e experincias foram reconhecidos e aproveitados no
desenvolvimento do projeto e suas etapas. Outro fator decisivo para o sucesso da ao
foi a estratgia de diversificao das atividades, o que, no caso da estiagem prolongada
ocorrida no semirido durante o perodo, foi essencial para garantir o retorno financeiro
das famlias em parte das atividades produtivas desenvolvidas.
(...) o Programa de Fomento permitiu a implantao e a melhoria
da estrutura produtiva e o acmulo do patrimnio produtivo, ampliou
a produo de alimentos e permitiu uma fonte de renda s famlias
beneficirias, ao comercializarem o excedente de produtos (com
melhor qualidade, inclusive) nos mercados locais8.

8 BRASIL, 2014b.

329

O BRASIL SEM MISRIA

Quadro 1 Descrio dos projetos e investimentos produtivos apoiados

no mbito do Programa de Fomento
Principais projetos
produtivos
desenvolvidos pelas
famlias no mbito do
Programa de Fomento

Criao de pequenos animais, (suinocultura, caprinocultura e

avicultura caipira), bovinocultura, lavouras de milho e feijo,
horticultura, recuperao dos solos associada implantao de
pequenas reas de policultivos, artesanato e outras atividades
no agrcolas (salo de beleza, lanchonete, padaria, mercadinho,
fbrica de churros, fbrica de blocos de cimento, entre outros).
Aquisio de matrizes e reprodutores para iniciar ou ampliar a
criao de pequenos animais.
Aquisio e formao de estoques para a alimentao desses
rebanhos (incluindo a implantao ou a reforma das reas de
pastagem e a aquisio de equipamentos, como uma mquina
cortadeira de palma).
Ampliao das instalaes para acomodar os animais
(bebedouros, cercas, curral, galinheiro, chiqueiro, etc.).

Principais
investimentos feitos
pelas famlias com os
recursos do Programa
de Fomento

Aquisio de insumos e equipamentos para a produo agrcola

(telas, adubos e sementes para as hortas ou mudas de frutferas,
canos, mangueiras e torneiras para a instalao de sistema de
irrigao por gotejamento, no caso dos agricultores com acesso
gua para produo).
Aquisio de materiais para desenvolver atividade artesanal
(artesanato como alternativa de renda no perodo da estiagem).
Aquisio de matrias primas e mquinas e equipamentos para
outras atividades no agrcolas: areia, brita, cimento, formas
de blocos, mquina betoneira e pequeno caminho usado;
prateleiras, cadeiras, secador, prancha, lavatrio, espelho,
esmaltes, cremes e shampoos; produtos no perecveis,
prateleiras para o estoque dos mercadinhos e freezer para
produtos perecveis, entre outros.

Principais orientaes
tcnicas recebidas
pelas famlias
beneficirias do
Programa de Fomento

Sobre a poda e os tratos culturais das frutferas, o manejo

alimentar, sanitrio e reprodutivo dos animais, a suplementao
da alimentao animal e as tcnicas de irrigao, entre outras.

Fonte: Sesan/MDS.

330

PARTE I

Em 2011, os agricultores do semirido contaram ainda com a ao de

distribuio de sementes adaptadas da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
(Embrapa). No entanto, em funo da estiagem prolongada, o plantio de hortalias
e gros acabou sendo substitudo por outras atividades com melhor resistncia aos
perodos de seca, como a criao de animais. Alm disso, a Embrapa foi responsvel
por um esforo de disseminao de tecnologias voltado para os agricultores mais
pobres atravs das unidades de aprendizagem. Ao todo foram implantadas 317
unidades, distribudas em 126 municpios do Nordeste, promovendo atividades de
qualificao tecnolgica em mais de 200 comunidades9.
Para alm das aes do Brasil sem Misria, como parte das aes mais gerais de
apoio agricultura familiar, os produtores tambm podem acessar linhas de crdito
e microcrdito orientado rural atravs do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf) e do Programa Crescer. Se considerarmos apenas as
operaes do Agroamigo, linha de crdito do Pronaf operada pelo Bando do Nordeste
do Brasil, entre 2011 e 2013 foram feitos mais de 834 mil emprstimos a pessoas
inscritas no Cadastro nico, o que representa 75% das operaes do programa.
Dentre esses emprstimos, 655 mil foram feitos a beneficirios do Bolsa Famlia,
representando 59% das operaes do Agroamigo no perodo10.

PROGRAMA DE AQUISIO DE ALIMENTOS (PAA)

Um dos principais canais de comercializao dos produtos da agricultura familiar
o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), iniciativa do MDS e MDA que,
desde 2003, compra a produo de agricultores familiares sem necessidade de licitao.

9 Relatrio enviado pela Embrapa, com posio de dezembro de 2013.

10 Operaes realizadas de 2011 a 2013. Fonte: Banco do Nordeste do Brasil (BNB), MDS e MDA.

331

O BRASIL SEM MISRIA

Ao considerarmos os produtores com mais vulnerabilidades do ponto de

vista econmico e produtivo, um dos maiores desafios enfrentados pela estratgia
de incluso produtiva rural era fazer com que parte de seu excedente pudesse ser
comercializado. Para que isso fosse possvel, o PAA, mesmo sendo um programa j
consolidado, passou por uma srie de alteraes visando seu aperfeioamento11.
Analisando o percurso do PAA no mbito do Brasil sem Misria podemos
ressaltar trs principais resultados. O primeiro deles foi a ampliao do percentual de
participao dos mais pobres nas vendas ao PAA. De 2011 a 2013, cerca da metade
(50%) dos produtos do PAA eram comprados de agricultores familiares registrados
no Cadastro nico. Em 2010, essa taxa era de 32%.
O segundo resultado relevante foi que a regio Nordeste apareceu como a
principal fornecedora de produtos para o PAA, com 45% do total de agricultores
beneficiados no perodo de 2011 a 2014. E o terceiro resultado importante foi que, o
percentual de mulheres no PAA passou de 26% em 2011 para 36% em 2014.
Para aperfeioar ainda mais o PAA, em 2012 foi criada uma nova modalidade
chamada Compra Institucional, que ampliou as possibilidades de mercado para a
agricultura familiar ao permitir que governo federal, estados e municpios comprassem
sem a necessidade de licitao a produo dos pequenos produtores para abastecer
equipamentos pblicos como universidades, hospitais, quartis e penitencirias.
S nesta modalidade j foram investidos, em menos de dois anos, cerca de
R$ 41 milhes, distribudos entre Unio, estados e municpios. J fazem uso desta
modalidade os ministrios da Educao, da Sade, da Defesa e o prprio MDS; os
estados do Rio Grande do Sul e So Paulo, o Distrito Federal e alguns municpios
como Erechim (RS) e Viosa (AL). Os principais produtos adquiridos so itens de
hortifruti, gros, laticnios e orgnicos12.

11 Mais informaes no artigo Incluso produtiva rural no Plano Brasil sem Misria: uma sntese da experincia
recente de formulao e execuo de politicas pblicas articuladas para o atendimento dos mais pobres no rural
brasileiro, disponvel nesta publicao.
12 Em fase experimental.

332

PARTE I

Todas essas iniciativas, somadas experincia j consolidada do Programa

Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), melhoram a qualidade da alimentao
nas escolas e nos demais equipamentos pblicos que recebem os alimentos comprados
pelo PAA, e ainda promovem a diversificao e qualificao da oferta de produtos
da agricultura familiar. Isso viabiliza o acesso desses agricultores ao mercado
institucional e privado, cujas compras o Brasil sem Misria estimulou.

GUA E LUZ PARA TODOS

Considerando o foco da estratgia de incluso produtiva rural no semirido,
regio marcada pela vulnerabilidade hdrica, era preciso contemplar tambm o
acesso das famlias gua para consumo domstico e para viabilizar a produo,
potencializando os investimentos feitos em assistncia tcnica e fomento.
Desde 2003, o MDS j possua uma ao de construo de cisternas em parceria
com a Articulao no Semirido Brasileiro (ASA), com estados e municpios, que
resultou na construo de quase 330 mil cisternas para armazenamento de gua para
consumo humano. Com o Brasil sem Misria, a ao ganhou uma nova perspectiva,
para alm da questo da segurana alimentar e nutricional, fortalecendo seu papel
na superao da pobreza extrema e na incluso produtiva da populao rural do
semirido. Assim, tambm na questo da gua, o Brasil sem Misria inovou ao criar o
gua para Todos, que integrou e potencializou aes vinculadas questo do acesso
gua em andamento em diversos rgos, alm de criar novas aes e parcerias13.

13 O gua para Todos uma parceria do Ministrio da Integrao Nacional (MI), que o coordena; do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), responsvel pelo Programa Cisternas; da Fundao
Nacional de Sade (Funasa); do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), com o Programa gua Doce; da
Fundao Banco do Brasil (FBB); da Petrobrs e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES); que executam suas aes em parceria com estados, consrcio pblicos, entidades privadas sem fins
lucrativos e bancos pblicos, como o Banco do Nordeste.

333

O BRASIL SEM MISRIA

As cisternas de gua para consumo humano garantem gua para beber,

cozinhar e para a higiene pessoal, enquanto as tecnologias de gua para produo
possibilitam a produo de alimentos e a criao de animais, que podem ser
consumidos e gerar excedentes a serem comercializados, propiciando renda e
melhorando a vida das famlias14.
Para o perodo de 2011 a 2014, foram estabelecidas metas ambiciosas de
entrega de 750 mil cisternas de gua para consumo humano e 76 mil tecnologias
de gua para produo, das quais foram executadas, at outubro de 2014, 750
mil e 88 mil, respectivamente. Somente as cisternas de gua para consumo
humano representam uma capacidade de armazenamento de mais de 12 bilhes
de litros de gua nos estados do Nordeste e no norte de Minas Gerais, com mais
de trs milhes de pessoas diretamente beneficiadas. A contar desde 2003,
so mais de um milho de cisternas de gua para consumo humano e 95,7 mil
tecnologias de gua para produo.

14 A cisterna um tipo de reservatrio de gua cilndrico, coberto, que permite a captao e o armazenamento
da gua da chuva que escoa dos telhados das casas. Tem capacidade para armazenar 16 mil litros de gua, o
suficiente para atender uma famlia de cinco pessoas num perodo de estiagem de at oito meses.O reservatrio,
fechado, protegido da evaporao e das contaminaes causadas por animais e dejetos trazidos pelas
enxurradas. No gua para Todos, h dois tipos de cisternas para consumo humano: a cisterna de placa, feita
de placas de concreto fabricadas no local de construo, e a cisterna de polietileno, um tipo de plstico resistente
e que suporta altas temperaturas, alm de ser leve e atxico. J as tecnologias sociais de gua para produo
incluem as cisternas calado, cisternas enxurrada, os barreiros trincheira, as barragens subterrneas, os tanques
de pedra e os kits de irrigao.

334

PARTE I

Grfico 3 Evoluo da quantidade de cisternas de consumo entregues

(2011-2014)

Fonte: Sesep/MDS.

Outras aes do gua para Todos incluem a implantao de cisternas em

escolas rurais, sistemas coletivos de abastecimento e dessalinizadores. J foram
atendidas mais de 600 escolas rurais e mais de 1.300 comunidades receberam
sistemas coletivos de abastecimento implementados pelo Ministrio da Integrao
Nacional (MI). Outras 2.700 comunidades tiveram diagnsticos para a implantao
de dessalinizadores concludos pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA).
O gua para Todos privilegia o uso de mo de obra e materiais locais,
movimentando a economia do semirido. Entre o incio de 2011 e outubro de 2014,
os investimentos realizados pelo governo federal no programa chegaram a mais de

335

O BRASIL SEM MISRIA

R$ 5,9 bilhes15. O programa realiza ainda a capacitao de pedreiros e das famlias;

no caso das famlias a capacitao voltada ao uso adequado da gua das cisternas,
tanto para consumo quanto para produo, e para tcnicas de manuteno dos
reservatrios.
Antes de receberem as cisternas, 89% das famlias16 tinham de percorrer cerca
de 2 quilmetros por dia para buscar gua, em um trajeto que durava em mdia 50
minutos. A maioria buscava gua cinco vezes ou mais por semana. Com as cisternas,
87% das famlias no precisam mais buscar gua e tm mais de cinco horas livres
por semana para se dedicar a outras atividades. Alm disso, as cisternas propiciaram
ganho de cerca de R$ 100 mensais para as famlias, que economizam na compra de
gua e alimentos e ainda lucram com a venda de excedentes.
Esses resultados foram possveis em funo da ampliao dos parceiros e da
articulao com todos os rgos do governo federal envolvidos com a pauta da gua,
unindo diferentes opes tecnolgicas, e tambm em razo de melhorias na gesto do
programa, com o estabelecimento de metas claras e o monitoramento constante em
salas de situao17, realizados no mbito do arranjo de gesto do Brasil sem Misria.
Ainda do ponto de vista da gesto, o aperfeioamento dos modelos de
contratao do MDS e do MI resultaram em uma acelerao considervel na entrega
das cisternas, criando um cadastro prvio de entidades habilitadas para firmar termos
de parceria, no caso do MDS, e integrando os processos de fabricao e instalao
das cisternas, no caso do MI.
A ampliao da velocidade de entrega de cisternas evidencia os ganhos

15 Empenho realizado pelo MDS, MI e MMA. Fonte: Siafi Gerencial em Sispoad. Consulta em 15/10/14, com
posio em 08/10/14.
16 Pesquisa quantitativa realizada pelo Instituo Vox Populi no primeiro semestre de 2014, ouvindo 586
beneficiados por cisternas e 95 no beneficiados que vivem no semirido de Alagoas, Pernambuco e Piau
17 Para mais informaes sobre as salas de situao, ver artigo Coordenao Intersetorial das Aes do Plano
Brasil sem Misria, neste volume.

336

PARTE I

proporcionados pelo novo modelo de atuao: entre 2003 e 2010, a mdia anual
de cisternas entregues em aes do governo federal era de 41 mil unidades; em
outubro de 2014, com pouco mais de trs anos de Brasil sem Misria, j haviam sido
entregues 750 mil cisternas, multiplicando por mais de cinco a mdia anterior ao
Plano. Ao longo de 2014, foram entregues mais de mil cisternas por dia, em mdia,
considerando as tecnologias de 1 e 2 gua.

Grfico 4 Evoluo da quantidade de cisternas de consumo entregues

(acumulado 2003-2014)

1.080.134

out/14

Fonte: Sesep/MDS (janeiro de 2003 a outubro de 2014).

O uso do Cadastro nico foi fundamental para que as cisternas e as outras

tecnologias de abastecimento chegassem ao pblico-alvo do Brasil sem Misria com
acesso precrio gua, garantindo assim a focalizao do Programa gua para Todos.
Um estudo do perfil dos beneficirios18, realizado em julho de 2014, revelou que

18 Sesep/MDS, com base nominal de beneficirios de 1 e 2 gua e extrao do Cadastro nico de fevereiro
de 2014.

337

O BRASIL SEM MISRIA

82% dos beneficirios do gua para Todos esto inscritos no Cadastro nico, dos
quais 71% recebem o Bolsa Famlia. De acordo com a declarao de renda antes do
recebimento de transferncias do Bolsa Famlia, 68% eram extremamente pobres e
a renda mdia mensal per capita era de R$ 110,85. As mulheres eram as responsveis
pelas cisternas em 73% dos casos. Negras e negros so os responsveis em 80% dos
casos. Em relao localizao dos domiclios que receberam cisternas, 83% esto
na rea rural e 94% no semirido brasileiro.
Alm do acesso gua, o Brasil sem Misria tambm continuou a promover
o acesso energia eltrica, por meio do Programa Luz para Todos. Na parceria
com o Ministrio de Minas e Energia (MME), o Brasil sem Misria contribuiu na
localizao do pblico rural em extrema pobreza, apontando quais deveriam ser os
focos de atuao para garantir luz aos brasileiros mais pobres e contribuir para o
trabalho de campo das concessionrias de energia eltrica.
Ao todo, 369 mil famlias do Cadastro nico foram atendidas com ligaes
de energia eltrica desde o incio do Plano at junho de 2014, sendo 267 mil delas
beneficirias do Programa Bolsa Famlia. Dentre elas, 262 mil estavam situao de
extrema pobreza antes do Plano19. Alm da melhoria na condio geral de vida
das famlias, o acesso energia eltrica tambm propicia o uso de tecnologias que
auxiliam na produo, como bombas de gua eltricas para irrigao, por exemplo.
Com esses programas, o Brasil sem Misria garantiu a infraestrutura necessria
para que as famlias rurais do semirido brasileiro potencializem os resultados de
outros programas sociais, como Ater e Fomento, permitindo o salto de estruturao
produtiva necessrio para fortalecer a autonomia das famlias.

19 A meta de atendimento do Luz para Todos no Brasil Sem Misria era de 257 mil famlias extremamente pobres.

338

PARTE I

PROGRAMA BOLSA VERDE

Uma das maiores inovaes do Plano Brasil sem Misria foi a criao do Bolsa
Verde, programa que atende famlias de extrativistas, assentados e ribeirinhos que
desenvolvem atividades sustentveis em reas com relevantes ativos ambientais20 e
que estariam em extrema pobreza se no participassem do Bolsa Famlia. Coordenado
pelo Ministrio do Meio Ambiente, o Bolsa Verde promove a melhoria das condies
de vida e a elevao de renda dessas populaes, ao mesmo tempo em que incentiva
a conservao dos ecossistemas.
As famlias que fazem parte do Programa Bolsa Verde recebem transferncias
trimestrais no valor de R$ 300 por um perodo de dois anos, que pode ser prorrogado.
A maioria das famlias saca o benefcio financeiro atravs do carto do Bolsa
Famlia, mas tambm existe a possibilidade de saques atravs do Carto Cidado.
Como contrapartida ao recebimento do benefcio do Bolsa Verde, as famlias se
comprometem a manter a cobertura vegetal e a fazer uso sustentvel dos recursos
naturais das reas onde vivem.
O Bolsa Verde beneficia famlias em praticamente todos os biomas e estados
brasileiros, tendo atendido, at novembro de 2014, 69,7 mil famlias distribudas em
68 Unidades de Conservao, 876 Projetos de Assentamento e 64 municpios com
reas ribeirinhas. A meta do programa beneficiar 73 mil famlias at o final de 2014.
Para fazer o Programa chegar at as famlias extrativistas, assentadas e
ribeirinhas que vivem em reas isoladas e remotas, vrias estratgias foram elaboradas,
envolvendo rgos pblicos federais, secretarias de estado, prefeituras, associaes

20 Atualmente o Programa Bolsa Verde atende as seguintes reas: Florestas Nacionais, Reservas Extrativistas e
Reservas de Desenvolvimento Sustentvel federais, gerenciadas pelo Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade (ICMBio); Projetos de Assentamentos ambientalmente diferenciados, gerenciados pelo Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra); reas onde vivem ribeirinhos, gerenciadas pela Secretaria
do Patrimnio da Unio (SPU).

339

O BRASIL SEM MISRIA

comunitrias, entidades da sociedade civil, entre outros. Dentre as estratgias, cabe

destacar os mutires de Busca Ativa21. No total, 27 municpios paraenses foram
contemplados com a ao e 38.000 famlias foram atendidas, dentre as quais mais de
15.500 j se tornaram beneficirias do Programa Bolsa Verde.
Outra importante ao favorecida e impulsionada pelo Programa Bolsa Verde
foi a iniciativa do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
(ICMBio) de realizar um cadastramento especfico em registro do Instituto de todas
as famlias habitantes das 77 Unidades de Conservao de Uso Sustentvel geridas
pelo rgo. A iniciativa permitir ao governo federal conhecer a fundo a realidade
das famlias moradoras, tanto do ponto de vista do acesso aos servios pblicos,
quanto em relao a suas capacidades produtivas.
De posse das informaes sobre as famlias, proporcionadas pelos mecanismos
de registro dos programas, o governo federal foi induzido a planejar e executar aes
complementares e inditas para os beneficirios, que se tornaram, assim, pblicoalvo de outros programas voltados para a incluso produtiva (assistncia tcnica e
extenso rural), acesso gua e luz (gua e Luz para Todos) e programas de habitao
(Minha Casa Minha Vida).
O Bolsa Verde desempenha, nesse sentido, um duplo papel. Alm de
remunerar as famlias mais pobres pelos servios de conservao dos recursos naturais,
elevando a renda e melhorando suas condies de vida, o programa funciona como

21 Os mutires foram uma iniciativa para ampliar a cobertura do Cadastro nico nas reas do Bolsa Verde e
elevar o nmero de famlias beneficirias tanto do Programa Bolsa Famlia quanto do Bolsa Verde. A ao
ofereceu, alm do cadastramento no Cadastro nico e assinatura do Termo de Adeso ao Bolsa Verde, a
emisso de documentao CPF, RG e Carteira de Trabalho e contou com outras atividades diversas includas
pelos municpios durante o atendimento das famlias. Alm de expandir a cobertura do Cadastro nico e
aumentar as famlias beneficirias das transferncias de renda, os mutires contriburam para reduzir potenciais
conflitos nas reas do Programa Bolsa Verde ao buscar nivelar e tornar mais igualitria a situao das famlias.
Os mutires concentraram-se em municpios do estado do Par, em razo de essa Unidade da Federao
abrigar o maior nmero de famlias e reas com perfil do Bolsa Verde, assim como por questes logsticas e
oramentrias.

340

PARTE I

um catalisador para a chegada de outras polticas voltadas para o atendimento das

demandas e vulnerabilidades das populaes que vivem nessas reas e contribuem
para a preservao dos seus ativos ambientais.

Grfico 5 Evoluo da quantidade de famlias atendidas pelo Bolsa Verde

(acumulado2011-2014)

Fonte: Stio www.mma.gov.br. Elaborao: Sesep/MDS.

ASSENTADOS DA REFORMA AGRRIA E ACAMPADOS

Uma frente importante do Plano Brasil sem Misria foi direcionada aos
assentados e assentadas da reforma agrria e s famlias acampadas que demandam
atendimento pelo Programa Nacional de Reforma Agrria (PNRA) do Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra).
No contexto da estratgica de superao da extrema pobreza, mostrou-se
essencial pensar de forma diferenciada as aes voltadas para o pblico de assentados
e acampados que, historicamente, sempre estiveram s margens dos processos de
desenvolvimento social e econmico. No caso dos acampados, as aes estiveram
centradas no eixo garantia de renda, com a incluso das famlias no Cadastro nico
e no Programa Bolsa Famlia, alm de aes voltadas para a segurana alimentar

341

O BRASIL SEM MISRIA

e nutricional, como a distribuio de alimentos. J em relao aos assentados e

assentadas, em funo de serem detentores de terras para produzir, a lgica das aes
guardava semelhana com as aes de incluso produtiva voltada para o pblico
tradicional da agricultura familiar, embora com algumas especificidades.
A Busca Ativa foi, desde o comeo, um dos grandes desafios e avanos do
Brasil sem Misria, e o pblicos da reforma agrria e os acampados fizeram parte das
prioridades do MDS e do Incra para garantir que a incluso no Cadastro nico e os
cruzamentos com a base do Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria
(Sipra) viabilizassem a construo de um diagnstico sobre a situao socioeconmica
dessas famlias. Para isso, diferentes estratgias de Busca Ativa foram pensadas e
implementadas22 e os resultados dessa parceria puderam ser verificados atravs do
aumento de assentados, assentadas e acampados inscritos no Cadastro nico, em
especial nos anos de 2013 e 2014.
Em 2014, mais de 630 mil famlias acampadas e assentadas faziam parte do
Cadastro nico e quase 400 mil recebiam o Bolsa Famlia. Programas como o Mais
Mdicos, o Minha Casa Minha Vida e o gua para Todos tambm incorporaram
entre suas prioridades os beneficirios da reforma agrria: 20 mil famlias esto
com processos em andamento para receberem suas moradias; 350 assentamentos
receberam mdicos e 30 mil famlias do semirido sero atendidas com sistemas
coletivos de abastecimento.
Da meta de 253 mil atendimentos previstos para o Programa de Fomento s Atividades Produtivas Rurais de 2011 a 2014, 50 mil famlias eram de assentados e assentadas beneficirios do Programa de Assessoria Tcnica, Social e Ambiental Reforma
Agrria (Ates) e recebiam crditos de fomento. Em um primeiro momento, os crditos
de fomento foram pagos pela estrutura de crditos do Programa Nacional de Reforma

22 Para maiores detalhes sobre a estratgia, ver nesta publicao o artigo Brasil sem Misria na Reforma Agrria:
avanos na incluso social e produtiva.

342

PARTE I

Agrria por meio do crdito instalao e, em momento posterior, parte do atendimento a

assentados e assentadas foi includo na estrutura de pagamento do Programa de Fomento.
No total, foram atendidos com assistncia tcnica 350 mil famlias atravs
de contratos existentes ou da adequao ou celebrao de novos contratos com a
metodologia prpria do Brasil sem Misria no mbito das aes do Incra. O Programa
de Fomento s Atividades Produtivas Rurais apoia com recursos financeiros 12,6 mil
famlias e o Bolsa Verde apoia mais 40,6 mil famlias de assentados. Alm disso, o
PAA e o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) compram produtos
de mais de 30 mil famlias da reforma agrria.

CONSIDERAES FINAIS
Consideradas todas as aes de incluso produtiva rural do Brasil sem Misria,
foram investidos R$ 10 bilhes de reais desde 2011 nas regies e na produo dos
agricultores familiares mais pobres, impactando no s as condies de vida dessas
famlias, mas tambm a economia de regies de baixo dinamismo.
A combinao de assistncia tcnica, insumos, recursos de fomento,
crdito, apoio comercializao, acesso gua e energia eltrica foi especialmente
importante para que as famlias do semirido atravessassem com mais segurana
um dos perodos mais prolongados de seca da histria do semirido. Aes como o
Garantia Safra e o Bolsa Estiagem, entre outras implementadas pelo governo federal,
foram essenciais para disponibilizar o apoio necessrio aos sertanejos, contribuindo
para o enfrentamento do perodo de estiagem de forma mais digna.
As condies meteorolgicas, de certo modo, afetaram os resultados dos
investimentos feitos na incluso produtiva de agricultores familiares vulnerveis
do semirido. Por outro lado, cabe ressaltar que as privaes sofridas nesta seca
no tiveram a intensidade de estiagens passadas, o que permitiu aos agricultores
familiares viver com mais dignidade na terra que escolheram para morar e produzir.

343

O BRASIL SEM MISRIA

Em situao to adversa, isso aponta indcios de que a estratgia de incluso

produtiva rural e as aes de proteo social existentes na regio contriburam
para evitar a pauperizao da populao sertaneja.
Apesar dos avanos, existem desafios que se apresentam como possibilidades
de aprimoramento e novos caminhos para o atendimento de um nmero cada vez
maior de famlias com aes de melhor qualidade. Em primeiro lugar, o Brasil sem
Misria abriu espao para um campo de experimentao, essencial para a renovao
das polticas pblicas. Foi possvel testar novas formas de operacionalizao baseadas
em novos conceitos e abordagens que, hoje, nos permitem afirmar que o caminho
construdo foi acertado e pode ser ampliado e qualificado visando o fortalecimento
das estratgias de atuao junto parcela mais pobre do meio rural.
Um dos desafios diz respeito ampliao da escala. Mesmo considerando os
resultados positivos em termos de reduo da pobreza rural, o percentual de pobres
ainda maior no campo, o que aponta para a necessidade de ampliao das estratgias
voltadas para a superao da pobreza rural.
Cabe destacar ainda a necessidade de intensificar as aes de apoio
estruturao produtiva de povos e comunidades tradicionais, respeitando suas
especificidades culturais, produtivas e sociais.
Outro desafio que tem um forte impacto sobre o sucesso das polticas voltadas
para esse pblico, embora no seja exclusivo das aes voltadas ao rural, a integrao
e articulao entre os tempos e as lgicas das aes implementadas, permitindo,
assim, a criao de um ambiente de complementariedade e fortalecimento dos
resultados obtidos e, por consequncia, uma vida mais justa e digna para as mulheres
e homens que vivem no meio rural brasileiro.

344

PARTE I

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ACQUALIMP. Semirido brasileiro. Mais gua, saneamento e sade. Material de
divulgao da pesquisa realizada pelo Instituto Vox Populi Impacto socioeconmico
das cisternas no semirido sobre o Programa gua para Todos, 2014.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Cartilha
Brasil sem Misria no seu Municpio. Edio Revisada. Braslia, 2013.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Caderno
de Resultados. Braslia, 2014a.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome;
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. A Incluso Produtiva Rural do Plano Brasil
Sem Misria e os resultados do Programa de Fomento: Primeiros Apontamentos.
Braslia, 2014b (mimeo).
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n. 11326, de 24 de julho de
2006. Estabelece as diretrizes para a formulao da Poltica Nacional da Agricultura
Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. Disponvel em:
< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11326.htm>.
Acesso em: 03 nov. 2014.

345

PARTE

Na Parte 2, alguns dos principais

parceiros executores de aes do
Plano Brasil sem Misria falam sobre
sua experincia na implementao
de programas e servios de grande
escala que compem o Plano,
organizados de maneira articulada
e adaptados s necessidades da
populao mais pobre do pas.
Assistncia social, transferncia de
renda, microempreendedorismo e
microcrdito, economia solidria,
aes de incluso produtiva para o
campo, acesso gua no semirido,
conservao ambiental, reforma
agrria, educao, aes para a
primeira infncia e sade so os
assuntos abordados.
Os temas no esgotam as reas de
atuao do Brasil sem Misria, mas
do a medida da complexidade de
sua estratgia multidimensional e
de como as aes se interligam em
torno do objetivo comum de superar
a extrema pobreza.

PARTE II

O PLANO BRASIL SEM MISRIA E A

CONTRIBUIO DA POLTICA DE
ASSISTNCIA SOCIAL NA OFERTA
DE SERVIOS PARA A GARANTIA DE
NECESSIDADES SOCIAIS BSICAS
Denise Ratmann Arruda Colin, Valria Maria de Massarani Gonelli
e Ana Helosa Viana Silva Moreno

O presente artigo se prope a analisar o Plano Brasil sem Misria a partir da

contribuio aportada pela poltica de assistncia social. O Plano foi lanado no ano
de 20111 com o objetivo de articular polticas pblicas voltadas para o combate
desigualdade social e pobreza, dando nova configurao s aes j existentes no
mbito federal e adicionando novas solues.
O Brasil sem Misria foi organizado em torno de trs eixos: a garantia de
renda para superao imediata da situao de extrema pobreza; o acesso a servios
pblicos para melhorar as condies de educao, sade, proteo social; e a incluso
produtiva, para aumentar as capacidades e as oportunidades de trabalho e gerao de
renda entre as famlias mais pobres do campo e das cidades.

1 O Plano Brasil sem Misria foi institudo por meio do Decreto n 7492, com o objetivo de superar a extrema
pobreza at o final de 2014.

349

O BRASIL SEM MISRIA

O Plano estruturou suas aes a partir do reconhecimento de que polticas

sociais precisam ofertar um olhar integral para as demandas e necessidades dos sujeitos
e para as distintas expresses da questo social. Por isso, adotou como estratgia
principal a atuao intersetorial. Isso significa que as polticas pblicas passaram a
ser direcionadas de maneira integrada e em conformidade com determinado patamar
de civilidade, a partir do reconhecimento da sua histria de vida e do territrio onde
o cidado est inserido.
O formato de execuo de polticas adotado superou o modus operandi
tradicional em que predominava a oferta fragmentada das intervenes pblicas. O
Brasil sem Misria articulou servios sociais com aes de incluso produtiva e aes
de combate insuficincia alimentar, nutricional e de renda. Para tanto, construiu
estratgias para a superao da baixa escolaridade e qualificao profissional, de
modo a lidar com a fragilidade de insero no mundo do trabalho, ao tempo em que
fortaleceu a proteo social e implementou aes para lidar com o acesso precrio
gua, energia eltrica, sade e moradia.
Nessa perspectiva, o Plano envolveu 22 ministrios, alm de articular parceria
com estados e municpios e estabelecer interao com bancos pblicos, setor privado
e terceiro setor. Todos foram envolvidos de forma orgnica dentro da proposta de
estruturao dos trs eixos do Plano.
A coordenao do Brasil sem Misria ficou a cargo do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). O Plano adotou como critrio
para o acesso aos programas a incluso no Cadastro nico para Programas Sociais,
reconhecendo-o como ferramenta chave para identificar a realidade socioeconmica
das famlias com renda mensal de at meio salrio mnimo por pessoa ou com
renda mensal total de at trs salrios mnimos. A partir das informaes presentes
no Cadastro nico, cada poltica setorial adequa suas ofertas de acordo com as
necessidades regionais identificadas.

350

PARTE II

A ASSISTNCIA SOCIAL E O EIXO ACESSO

A SERVIOS DO PLANO BRASIL SEM MISRIA
A assistncia social foi chamada a contribuir com o Brasil sem Misria
desenvolvendo aes nos eixos: i) garantia de acesso renda, ii) acesso a servios,
e iii) incluso produtiva. O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) integra
o eixo acesso a servios ofertando benefcios, programas, projetos e servios
socioassistenciais de Proteo Social Bsica e Especial. Os servios da Proteo
Social Bsica (PSB) esto voltados para o desenvolvimento da proteo proativa, o
fortalecimento das relaes familiares e comunitrias, a preveno das situaes de
risco e de vulnerabilidade, e a ampliao de acesso informao, direitos e servios
sociais. A Proteo Social Bsica tambm responsvel pela proviso da segurana
de sobrevivncia (renda e autonomia), hoje materializada via Programa Bolsa
Famlia, Benefcios Eventuais2 e Benefcio de Prestao Continuada (BPC); pela
segurana de acolhida e pela segurana de convvio ou vivncia familiar.
Fazem parte do escopo de ofertas da Proteo Social Bsica: i) Servio
de Proteo e Ateno Integral Famlia (Paif)3, que tem como objetivo
fortalecer a funo protetiva da famlia e prevenir a ruptura de seus vnculos
familiares e comunitrios; ii) Servio de Convivncia e Fortalecimento de
Vnculos4, organizado para ampliar trocas culturais, desenvolver o sentimento de
pertencimento, de identidade, fortalecer vnculos e incentivar a socializao e a
convivncia comunitria.

2 Informaes sobre esses benefcios adiante, neste artigo.

3 No perodo de 2003 a 2013, o cofinanciamento federal para oferta do Paif pelo Cras aumentou de 454
unidades para 7.507 em 5.527 municpios, o que permitiu o atendimento de 1,8 milho de famlias em servios
intergeracionais e por ciclo de vida.
4 O Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos est presente em 5.036 municpios.

351

O BRASIL SEM MISRIA

Com o Brasil sem Misria, os servios do Paif e do Servio de Convivncia e

Fortalecimento de Vnculos foram fortalecidos com a constituio de equipes que se
deslocam no territrio. A oferta do servio volante faz parte da estratgia de Busca
Ativa, instituda pelo Plano. No campo da poltica de assistncia social, a Busca Ativa
comporta a identificao no territrio de pessoas em situao de vulnerabilidade e risco
social com violao de direitos para a viabilizao do acesso a servios socioassistenciais.
A Busca Ativa uma ao que faz parte da funo de Vigilncia Social prevista na
Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). As informaes coletadas no territrio
servem para subsidiar um melhor planejamento das aes da assistncia social.
Em 2012, o MDS iniciou o cofinanciamento das Equipes Volantes, como forma
de facilitar a Busca Ativa. As Equipes Volantes realizam a Busca Ativa a partir de
seu territrio com o objetivo de localizar, cadastrar e de identificar as demandas da
populao, principalmente daquelas pessoas que so mais difceis de serem encontradas.
no territrio e aquelas que so de comunidades tradicionais, ou que vivem em
regies isoladas5. Para todas essas pessoas a Busca Ativa facilita o acesso a servios
socioassistenciais e a benefcios de renda. Complementando as aes de Busca Ativa,
a mobilizao da populao tambm realizada por meio de campanhas, palestras,
atividades socioeducativas, visitas domiciliares e cruzamentos de bases cadastrais.
Para facilitar o acesso das Equipes Volantes s regies ribeirinhas da
Amaznia Legal e do Pantanal, o governo federal estabeleceu parceria com
a Marinha do Brasil para a construo de lanchas6 e posterior oferta dessas aos
municpios. Como forma de apoiar o processo de compra e de manuteno das
lanchas, o governo federal oferta cofinanciamento.

5 O resultado do fortalecimento da estratgia da Busca Ativa fez com que a quantidade de famlias extremamente
pobres identificadas aumentasse de 407 mil para 1,1 milho de famlias includas no Cadastro nico e no
Programa Bolsa Famlia. Dados de fevereiro de 2014.
6 At outubro de 2014 foram entregues 116 lanchas, de um total de 123 previstas para entrega. Atualmente j
existem 1.195 Servios de Equipes Volantes.

352

PARTE II

Complementando os servios socioassistenciais ofertados no mbito do SUAS, a

Proteo Social Especial (PSE)7 oferece um conjunto de servios, programas e projetos
de carter especializado, voltados ao atendimento das famlias e indivduos em situao
de risco pessoal e social. A Proteo Social Especial foi organizada em dois tipos de
proteo social, a de mdia complexidade e a de alta complexidade, esta ltima com
servios que requerem maior estruturao tcnica e operativa. A proteo social de
mdia complexidade oferta os seguintes servios: i) Servio de Proteo e Atendimento
Especializado a Famlias e Indivduos (Paefi); ii) Servio Especializado em Abordagem
Social; iii) Servio de Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida
Socioeducativa de Liberdade Assistida , e de Prestao de Servios Comunidade ; iv)
Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Deficincia, Idosas e suas Famlias
e v) Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua.
A Proteo Social Especial de alta complexidade, por sua vez, oferta diversas
modalidades de acolhimento8 com vistas a garantir proteo integral a indivduos
ou famlias em situao de risco pessoal e social, com vnculos familiares rompidos
ou extremamente fragilizados, que demandem atendimento ou acolhida provisria.
No que diz respeito relao dos servios ofertados na Proteo Especial
com o Plano Brasil sem Misria, merece destaque a ampliao da rede de servios
socioassistenciais voltada ao atendimento populao em situao de rua. Em 2010, o
MDS deu incio ao cofinanciamento federal do Servio Especializado para Populao
em Situao de Rua, ofertado pelo Centro POP, com o objetivo de promover a
expanso e o reordenamento dos servios de acolhimento, estabelecendo parmetros
de atendimento. Em 2012 passou a ampliar e a cofinanciar o Servio Especializado em

7 O Centro de Referncia Especializada em Assistncia Social (Creas), o equipamento pblico-estatal, de base

municipal ou regional, de referncia para a oferta do Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e
Indivduos (Paefi) com direitos violados. Em 2005 havia 314 Creas no pas, em 2014 este nmero atingiu 2.318.
8 So modalidades de acolhimento da Proteo Social Especial de alta complexidade: o acolhimento institucional;
em repblica e em famlia acolhedora. A alta complexidade tambm abarca o Servio de Proteo em Situaes
de Calamidades Pblicas e de Emergncias.

353

O BRASIL SEM MISRIA

Abordagem Social, com equipes que se deslocam no territrio para o atendimento da

populao em situao de rua e a identificao de crianas e adolescentes em situao
de trabalho infantil e de usurio de substncias psicoativas, entre outros.
Em 2013, para avanar na cobertura dos servios socioassistenciais
especializados em municpios de pequeno porte I e II9, cuja demanda no comporta a
implantao de equipamento prprio ou a capacidade de gesto baixa, foi adotada
a estratgia de regionalizao. Esto passando por este processo os Servios de
Acolhimento a Crianas e Adolescentes e o Paefi.
O processo de regionalizao envolveu a elaborao de um diagnstico das violaes
de direitos presentes no territrio e a adequao das responsabilidades da interveno
cooperada entre os entes envolvidos, sendo fortalecido o papel da coordenao da esfera
estadual. A oferta de Creas/Paefi Regional foi direcionada a municpios com menos de
20 mil habitantes e a oferta dos Servios de Acolhimento a Crianas, Adolescentes e
jovens foi direcionada para municpios com populao inferior a 50 mil habitantes10.
Outra estratgia importante de melhoria da qualidade da oferta dos servios
socioassistenciais foi a alterao no desenho do Programa de Erradicao do Trabalho
Infantil (Peti). Diante do reconhecimento da necessidade de melhoria do desenho
da oferta do Peti para potencializar o combate ao trabalho infantil, o programa
abandonou a antiga estratgia, pautada na oferta de prestao de servio exclusivo
da assistncia social, e passou atuar tendo como objetivo principal a articulao de
aes voltadas a este pblico.

9 Municpios de pequeno porte I so aqueles que apresentam populao de at 20 mil habitantes e municpios de
pequeno porte II so aqueles com populao entre 20 e 50 mil habitantes.
10 Esto abarcados neste processo os Servios de Acolhimento Institucional (abrigo e casa lar), Acolhimento em
Famlia Acolhedora e Acolhimento em Repblica. Atualmente, o Servio de Acolhimento destinado a crianas
e adolescentes, mulheres e idosos est presente em 828 municpios e em 20 estados e no DF, ofertando 40.520
vagas; os Servios de Acolhimento para a Populao de Rua esto presentes em 257 municpios, com 24.975
vagas ao final de setembro de 2014.

354

PARTE II

As crianas e adolescentes em situao de trabalho infantil, que antes eram

atendidas em um servio exclusivo para esse pblico, foram incorporadas ao Servio de
Convivncia e Fortalecimento de Vnculos. Essa mudana significou a incorporao
do atendimento deste pblico especfico juntamente a grupos com pessoas de outros
perfis, ou seja, eles passaram a ser atendidos em grupos intergeracionais, permitindo,
assim, a superao da segregao de segmentos sociais e a superao da estigmatizao.
Na mesma esteira de integrao das reas, a ateno s pessoas com deficincia
foi ampliada com o Plano Viver sem Limite11, criado com a finalidade de promover
o exerccio pleno e equitativo dos direitos das pessoas com deficincia por meio da
articulao de polticas, programas e aes. No mbito da assistncia social foram
reordenados os servios de acolhimento em Residncias Inclusivas e institudos
equipamentos pblicos denominados Centros-Dia, em parceria com a poltica de
sade. O Centro-Dia tem como objetivos promover a autonomia e a melhoria da
qualidade de vida dos usurios e familiares; contribuir para superar as situaes
violadoras de direitos; prevenir o isolamento e a segregao dos usurios; alm de
fortalecer a convivncia familiar e comunitria e promover o acesso a benefcios e
servios. As Residncias Inclusivas destinam-se ao acolhimento de jovens e adultos
com deficincia em situao de dependncia que no disponham de condies de
autossustentabilidade ou de retaguarda familiar.
Com o propsito de responder qualitativamente s demandas dos territrios
mais vulnerveis, foi implementado o Servio de Proteo em Situaes de
Calamidades Pblicas e de Emergncias, que organiza servios de acolhimento em
carter emergencial nos territrios atingidos por essas situaes.
As mudanas realizadas nos ltimos anos no tocante oferta de servios
socioassistenciais representam um grande avano e reforam a capacidade do
Estado de atender pessoas mais vulnerveis em suas necessidades especficas. O

11 Plano Viver sem Limite, lanado em 2012.

355

O BRASIL SEM MISRIA

desenvolvimento da poltica de assistncia social significa a elevao da oferta de

servios socioassistenciais, mas tambm o aumento do acesso dos cidados aos demais
servios, porque a assistncia social tambm tem como funo a responsabilidade
pela identificao de demandas e a articulao com as demais polticas para facilitar
o acesso e garantir proteo social.

A ASSISTNCIA SOCIAL E O EIXO ACESSO

RENDA DO PLANO BRASIL SEM MISRIA
A assistncia social tambm compe o eixo de garantia de renda do Brasil sem
Misria, ofertando benefcios socioassistenciais, tais como o Programa Bolsa Famlia,
o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e benefcios eventuais.
O Bolsa Famlia um programa de transferncia de renda voltado a pessoas
em situao de pobreza e extrema pobreza. Ele faz parte das ofertas da poltica de
assistncia social compondo parte da segurana de renda, uma das funes previstas
na Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS).
O Brasil sem Misria deu impulso s melhorias no Bolsa Famlia: i) houve
o reajuste de 45% do valor do benefcio varivel para crianas entre 0 e 15
anos; ii) foi ampliado o limite do nmero de benefcios por filhos, de 3 para 5;
iii) foram includos no pblico alvo do Bolsa Famlia as gestantes e as nutrizes;
iv) os valores ofertados pelo Programa foram complementados, o que assegurou
renda mnima de 77,00 per capita para todos os beneficirios; v) e, por fim, a
linha da extrema pobreza foi reajustada de 70,00 para 77,00 per capita. Todas
essas melhorias relacionadas oferta de renda foram articuladas com a elevao
da oferta de servios sociais a essa populao. No campo especfico da poltica
de assistncia social, o Brasil sem Misria melhorou o desenho das ofertas do
Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos, por meio da integrao
com o Programa Mais Educao.

356

PARTE II

O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) um benefcio no

contributivo no valor de um salrio mnimo, que est previsto na Constituio
Federal de 1988, e destinado s pessoas com deficincia e aos idosos que
no possuam meios de prover a prpria manuteno ou de t-la provida por
sua famlia. A institucionalidade e a consistncia do benefcio denotam sua
grande importncia no sistema de proteo social brasileiro12. Alm da oferta de
benefcios monetrios, o BPC tambm fortalece o acesso educao e incluso
produtiva, por meio do BPC Escola e do BPC Trabalho. O BPC Escola um
programa voltado para a identificao de crianas e jovens com deficincia que
esto fora escola. Ao localiz-las, o programa desenvolve aes articuladas com
outras polticas sociais para a superao das barreiras encontradas pelo pblico
em questo para o acesso educao13.
O BPC Trabalho tem por objetivo a viabilizao de oportunidades de acesso
a programas de aprendizagem e de qualificao profissional, o desenvolvimento do
trabalho autnomo e do empreendedorismo, o desenvolvimento de cooperativas, a
facilitao do acesso ao microcrdito e aos servios de intermediao de mo de obra.
Alm da facilitao do acesso ao mundo do trabalho, o BPC Trabalho14 estimula a
convivncia familiar e comunitria, orienta o encaminhamento para o acesso s
demais polticas pblicas e cria espaos de participao social.

12 Dados de julho de 2014 mostram a presena de mais de 4 milhes de beneficirios do BPC, sendo 1.846.994
idosos e 2.186.900 pessoas com deficincia.
13 Em julho de 2014, 4.323 (77,6%) dos municpios brasileiros j haviam aderido ao BPC Escola, alcanando
como resultado a insero na escola de 329.801 (70,16%) dos beneficirios identificados.
14 At julho de 2014, 4 mil beneficirios haviam sido inseridos em cursos de qualificao profissional e 1.027
beneficirios haviam sido matriculas no Pronatec. Cabe ressaltar que 50 mil beneficirios foram inseridos na rede
de servios socioassistenciais e de outras polticas.

357

O BRASIL SEM MISRIA

Compem ainda o eixo da garantia de renda os benefcios eventuais, de

carter suplementar e provisrio, prestados aos cidados e s famlias em virtude de
nascimento, morte, situaes de vulnerabilidade temporria e de calamidade pblica.
A prestao e o financiamento dos benefcios eventuais so de competncia dos
municpios e do Distrito Federal, sendo os estados responsveis pelo cofinanciamento.

A ASSISTNCIA SOCIAL E O EIXO INCLUSO

PRODUTIVA DO PLANO BRASIL SEM MISRIA
O eixo de incluso produtiva do Brasil sem Misria tem por objetivo ofertar
servios que viabilizam a estratgia de ampliao do acesso da populao ao mundo
do trabalho. Para tanto, rene aes especficas para o estmulo gerao de renda
e ocupao, oferta aes de orientao, qualificao profissional e intermediao
de mo de obra. Neste eixo, a poltica de assistncia social assumiu o papel de
mobilizao da populao e de articulao com as demais polticas e com a sociedade.
Os instrumentos poltico-jurdicos que orientam a concepo da assistncia
social consagram-na como direito de proteo social que tem interface com a incluso
produtiva. A prpria Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas), em seu art. 2, indica
que a assistncia social tem por objetivo a promoo da integrao ao mercado de
trabalho, e em seu art. 25 declara a necessidade de investimentos econmico-sociais
nos grupos populares, buscando subsidiar iniciativas que lhes garantam meios para
a capacidade produtiva e o alcance de melhoria nas condies de vida. Contudo,
em seu art. 26 explica que tarefa to complexa no pode ser exclusiva da assistncia
social. Por isso, a assistncia social assume no eixo de incluso produtiva do Brasil
sem Misria o papel de facilitadora e de articuladora das ofertas pblicas, apoiando
o acesso da populao aos servios desse eixo.
O principal programa do governo federal para qualificao profissional e
tcnica o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec),

358

PARTE II

que oferta cursos gratuitos de formao inicial e continuada voltados para a insero
no mercado de trabalho. Parte das vagas nesses cursos so destinadas a pessoas em
situao de vulnerabilidade e risco social, pblico prioritrio da assistncia social e
do Brasil sem Misria, tratando-se do Pronatec Brasil sem Misria15. A assistncia
social participa do Pronatec Brasil sem Misria16 por meio do Programa Nacional de
Promoo do Acesso ao Mundo do Trabalho (Acessuas Trabalho).
O Acessuas promove, a partir do conhecimento do territrio, o acesso da
populao em situao de vulnerabilidade social aos cursos existentes, mas no
executa diretamente aes ou cursos de capacitao e qualificao profissional.
Ele estrutura suas aes em torno das seguintes etapas: articulao, mobilizao,
encaminhamento e monitoramento da trajetria. No processo de articulao,
diferentes aes so organizadas e coordenadas para o atendimento de um
pblico em comum. Assim, so definidas responsabilidades de acordo com as
finalidades de cada ao. O processo de mobilizao envolve a identificao
prvia do pblico-alvo e o planejamento das atividades de mobilizao social
frente demanda identificada. Nessa etapa, so realizadas parcerias com
rgos governamentais e no governamentais. No processo de articulao e
de mobilizao so realizados encaminhamentos para as vagas disponveis nos
cursos de capacitao profissional no territrio. A quarta etapa realizada pelo
Acessuas o monitoramento da trajetria, que consiste no acompanhamento
dos usurios no acesso, permanncia e concluso dos cursos. O Acessuas prov
apoio socioassistencial aos usurios de forma integral.

15 Esta a ao estruturante das aes do eixo incluso produtiva.

16 Desde 2012, quando da sua implantao, o Pronatec atingiu mais de um milho e quatrocentas mil matrculas
nos cursos voltados ao pblico do Brasil sem Misria.

359

O BRASIL SEM MISRIA

Alm das aes desenvolvidas que tm interface direta com a incluso produtiva, o
Acessuas executa aes que visam ao desenvolvimento da emancipao e empoderamento
dos sujeitos. Para tanto, trabalha na identificao dos desafios enfrentados pelos usurios
da assistncia social, visando a construo de estratgias coletivas para garantia da
permanncia desses usurios nos processos de qualificao profissional17.
O Acessuas revolucionou a forma de ateno conferida pela poltica de
assistncia social no campo da incluso produtiva ao assumir a atribuio de apoiar
o pblico que necessita de insero produtiva em suas necessidades bsicas, o
que tem conferido as condies para a manuteno dessas pessoas nos cursos de
profissionalizao at a sua finalizao.
Essa forma de estruturao do desenho das ofertas dos servios sociais pblicos
baseada na articulao intersetorial foi o maior ganho trazido pelo Brasil sem
Misria. O Plano estruturou as ofertas sociais de modo que cada poltica pblica foi
potencializada em sua ao. Esse avano no modelo gerencial da poltica social tem
contribudo de forma vigorosa para garantir o acesso aos direitos sociais.

CONSIDERAES FINAIS
A oferta de todo este conjunto de equipamentos e de servios pblicos foi capaz
de retirar da extrema pobreza 22 milhes de pessoas desde o incio do Plano Brasil sem
Misria. Esse resultado demonstra a importncia que a esfera federal vem conferindo
ao enfrentamento da pobreza e da desigualdade. E, nesse processo, a poltica de
assistncia social tem sido fundamental ao prestar atendimento populao que at

17 Resoluo CNAS n 33/2011, que define que a Promoo integrao ao mercado de trabalho se d por
meio de um conjunto integrado de aes das diversas polticas pblicas, cabendo assistncia social ofertar aes
de proteo social que viabilizem a promoo do protagonismo, a participao cidad, a mediao do acesso ao
mundo do trabalho e a mobilizao social para construo de estratgias coletivas.

360

PARTE II

ento no tinha acesso a servios sociais pblicos. Essa populao, antes invisvel ao
Estado, pode ter acesso continuado e de qualidade aos servios pblicos.
Esse processo fruto da consolidao do status de poltica pblica conferido
assistncia social. O seu ganho de robustez foi intensificado a partir de 2004, e nesse
curto perodo foi montado um forte arranjo institucional, com estruturao de um
corpo normativo prprio e especificao de suas atribuies.
Esse processo representou um divisor de guas na histria ao referendar o
rompimento com o modelo assistencialista, fragmentado e desarticulado que era
marca da assistncia social. O avano percebido no s pela institucionalidade
alcanada pela rea, mas tambm pelo avano oramentrio18. Considerando-se os
dados oramentrios do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), entre os
anos de 2002 e 2012, a elevao foi de R$ 24,5 bilhes, subindo de R$ 8,4 bilhes
para R$ 32,9 bilhes. E quando se analisam os gastos, excetuando-se as transferncias
de renda, o crescimento de recursos foi da ordem de R$ 6,5 bilhes, aumentando de
R$ 1,7 bilho em 2002 para R$ 8,2 bilhes em 2012. Quando se analisam os dados
oramentrios da Seguridade Social, percebe-se elevao da representatividade
dos gastos da assistncia social, passando de 4% para 10% entre 2002 e 2012. Essa
elevao ocorreu em um cenrio de ampliao dos recursos da Seguridade Social,
que saiu de R$ 398 bilhes em 2004 para R$ 715 bilhes em 2013.
Apesar do avano da assistncia social, ainda h desafios postos. O
primeiro, no mbito do Plano Brasil sem Misria, a melhoria dos processos de
articulao intersetorial com as demais polticas pblicas por meio da criao
de mecanismos institucionalizados, tais como fluxos operacionais e protocolos
de atendimento conjunto, assegurando sinergias potencializadoras. O segundo
desafio a ser enfrentado diz respeito melhoria da qualidade e da capilaridade

18 A rubrica da Funo 08 passou de 11,5 bilhes de reais em 2002 para 56,6 bilhes de reais no ano de 2012.
Na Funo 08 esto alocados recursos de servios da assistncia social, benefcios de transferncia de renda e
demais aes de assistncia social.

361

O BRASIL SEM MISRIA

dos servios socioassistenciais. O terceiro a implementao da Vigilncia

Social, funo obrigatria aos entes federados, responsvel pelos mecanismos de
acompanhamento, avaliao e monitoramento das aes realizadas no mbito da
poltica de assistncia social. O enfrentamento desses pontos nevrlgicos demarca
o prximo estgio a ser superado pelo SUAS.
Os resultados apresentados foram alcanados graas prioridade dada
ao desenvolvimento social no Brasil na ltima dcada, com primazia da
responsabilidade do Estado no apoio s famlias, disponibilizando segurana de
renda e uma rede de servios. Esses servios tm possibilitado avanos na gesto
integrada, com utilizao de instrumentos e estratgias que permitem a construo
da convergncia entre demandas da populao brasileira e investimentos pblicos.
Mais do que a racionalizao e a otimizao de recursos pblicos, a experincia
brasileira nos ltimos anos tem assegurado o acesso aos direitos sociais, tal como
prev a Constituio Federal de 1988.

362

PARTE II

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Decreto n. 7492, de 02 de
junho de 2011. Institui o Plano Brasil Sem Misria. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Decreto/D7492.htm>. Acesso em:
29 out. 2014.
CONSELHO NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL (CNAS).
Resoluo n. 33, de 28 de novembro de 2011. Define a Promoo da Integrao ao
Mercado de Trabalho no campo da assistncia social e estabelece seus requisitos.
Dirio Oficial da Unio, n. 228 de 29 novembro de 2011.

363

PARTE II

O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E A

LUTA PARA SUPERAO DA EXTREMA
POBREZA NO BRASIL
Luis Henrique Paiva, Leticia Bartholo, Joana Mostafa, Juliana Picoli Agatte,
Celso Loureno Moreira Corra e Walter Shigueru Emura

O CADASTRO NICO COMO BASE

DO PLANO BRASIL SEM MISRIA
O Plano Brasil sem Misria (BSM) estruturou-se em trs eixos. O primeiro
eixo voltou-se para garantir populao em extrema pobreza o acesso renda, por
meio, especialmente, das transferncias do Programa Bolsa Famlia e do Benefcio de
Prestao Continuada. O segundo buscou garantir a esse mesmo pblico o acesso a
servios essenciais de sade, educao e assistncia social, entre outros. Finalmente,
o terceiro eixo procurou definir estratgias claras para melhorar a insero produtiva
dos adultos das famlias extremamente pobres. O Brasil sem Misria no apenas se
estruturou ao longo das trs dimenses que j haviam guiado a criao do Programa
Bolsa Famlia anos antes (acesso renda; aos servios de educao e sade, por
meio das condicionalidades; e aes complementares, voltadas para melhorar as
perspectivas de curto prazo dessas famlias no mercado produtivo), ele reforou
tremendamente essas dimenses, tanto por meio do redesenho do Bolsa Famlia

365

O BRASIL SEM MISRIA

quanto pela incorporao, articulao e mesmo criao de uma srie de aes e

programas de governo voltados para esse pblico.
Um plano arrojado como o Brasil sem Misria precisaria se assentar em uma
estratgia tambm ousada: a chamada Busca Ativa, entendida como uma mudana
estrutural na postura do Estado de um Estado reativo, que espera as demandas da
populao, a um poder pblico ativo, que busca entender e atender as necessidades
dos mais vulnerveis.
A ferramenta fundamental para esta mudana de postura foi o Cadastro
nico para Programas Sociais do Governo Federal. O Cadastro nico sempre teve
como objetivos permitir a convergncia de aes para os mais pobres, diminuir a
fragmentao histrica na conduo das polticas sociais e ser um instrumento de
vocalizao das demandas daqueles com maiores dificuldades de express-las e exigilas do poder pblico, possibilitando ao Estado agir com base nessas informaes.
No por outro motivo, a frase Conhecer para Incluir marcou o
desenvolvimento da verso 7 do Cadastro nico, ainda em fins de 2010,
implantada ao longo de 2011. Tambm por esse motivo a Busca Ativa e o
Cadastro nico se encaixaram perfeitamente na perspectiva de promover a
coordenao das polticas pblicas para os mais vulnerveis, funcionando como
esteio de todo o Plano Brasil sem Misria.
No seu lanamento, o Plano encontrou o Cadastro nico em condies de
ser seu alicerce: a nova verso do formulrio e do sistema, de funcionamento online,
j havia sido lanada em dezembro de 2010 e estava em condies mnimas de
ser implantada em todos os municpios brasileiros. Isso foi feito majoritariamente
em 2011. Esta nova verso contou com uma ampla estratgia de formao para o
treinamento dos responsveis pela coleta de informaes e digitao dos dados,
ampliando a fidedignidade das informaes. Inaugurava-se tambm a possibilidade
de identificar de forma mais precisa alguns segmentos de populao que enfrentam
condies especficas de vulnerabilidade.

366

PARTE II

O Brasil sem Misria trouxe ao Cadastro, portanto, a possibilidade de

efetivamente concretizar seus objetivos. A Busca Ativa significava refletir o esforo
do Estado em levar o Cadastro nico e os programas que o utilizam ao cidado, o
que requer necessariamente garantir que as famlias extremamente pobres estejam
inscritas no Cadastro nico, com informaes atualizadas.
Um dos mecanismos para viabilizar esse objetivo foi a alterao nos repasses
de recursos de apoio a municpios e estados para gesto do Programa Bolsa Famlia
e do Cadastro nico, por meio do ndice de Gesto Descentralizada (IGD). Houve,
primeiramente, uma forte ampliao do volume de recursos repassados. Mas tambm
houve mudanas na frmula de clculo dos repasses, que passou a considerar no
somente as famlias beneficirias do Programa, mas todas aquelas inscritas no
Cadastro nico com renda de at meio salrio mnimo mensal per capita1.
Os repasses dos recursos do IGD so feitos por meio do Fundo Nacional
de Assistncia Social. O ndice mede o despenho dos municpios, estados e do
Distrito Federal no alcance dos resultados relativos s atividades de cadastramento
e atualizao cadastral e de acompanhamento das condicionalidades de sade e
educao do Programa Bolsa Famlia. O resultado alcanado pelos entes federados
determina o montante de recursos a ser transferido mensalmente.
Todos os 5.570 municpios e os 26 estados brasileiros, assim como o Distrito
Federal, podem receber apoio financeiro, desde que alcancem ndices mnimos
de desempenho na gesto descentralizada do Cadastro nico e do Bolsa Famlia,
medidos pelo IGD.
O mecanismo foi criado ainda em 2006, em razo da necessidade de a Unio
apoiar os entes federados para a assuno de novas atribuies essenciais ao alcance
dos objetivos do Programa Bolsa Famlia e Cadastro nico, fortalecendo as relaes

1 Portaria GM/MDS n 319, de 29 de novembro de 2011.

367

O BRASIL SEM MISRIA

interfederativa e intersetorial que garantem o sucesso dessas polticas pblicas. Sem

o apoio financeiro da Unio aos entes federados, haveria maiores limitaes para que
eles fizessem frente s responsabilidades assumidas quando da adeso ao Programa.
At o final de 2011, o clculo dos recursos a serem repassados aos municpios
e ao Distrito Federal levava em conta o ndice alcanado pelo ente federado (o
IGD propriamente dito), o multiplicador financeiro, cujo valor era de R$ 2,50,
e o nmero de famlias beneficirias includas na folha de pagamento do Bolsa
Famlia do ms anterior ao ms de referncia do clculo, at o limite da estimativa
de famlias pobres no municpio, publicada pelo Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS).
Com o lanamento do Plano Brasil sem Misria, em 2011, viu-se a
oportunidade de aperfeioar o mecanismo de clculo dos recursos a serem repassados,
fazendo repercutir de forma mais contundente o esforo dos municpios na realizao
daquelas atividades que foram colocadas como desafio gesto local do Bolsa Famlia
e do Cadastro nico. O aperfeioamento consistiu na correo do multiplicador
financeiro, que passou de R$ 2,50 para R$ 3,25 e na substituio do nmero pelo
qual ele era multiplicado, que passou a ser o nmero de famlias inscritas no Cadastro
nico com renda familiar mensal per capita de at meio salrio mnimo, e com
dados atualizados nos ltimos dois anos, at o limite da estimativa do nmero de
famlias identificadas como pblico-alvo no municpio.
A valorizao do trabalho dos municpios realizada por tais aperfeioamentos
no modelo de apoio financeiro aos entes federados resultou na ampliao dos recursos
totais a serem repassados da ordem de 75% a partir de 2012. O montante de recursos
transferidos aos entes federados aumentou de R$ 288,5 milhes em 2011 para R$
507 milhes em 2012.
Tal modificao tornou o apoio da Unio muito mais robusto e em consonncia
com os novos esforos e aes dirigidas superao da extrema pobreza em todo o
territrio nacional, valorizando o trabalho de Busca Ativa de famlias pobres nos

368

PARTE II

municpios para sua incluso no Cadastro nico. Com isso, o nmero de cadastros2
de famlias de baixa renda passou de 18,5 milhes em junho de 2011 para 24,0
milhes em junho de 2014.3 Considerando todos os cadastros, tem-se cerca de
40% da populao brasileira identificada, com possibilidade de acessar mais de 20
programas sociais somente no nvel federal.
Houve tambm um esforo detido na identificao4 de famlias de segmentos
tradicionais ou populaes especficas, que vivenciam condies mais vulnerveis,
marcadas pela vivncia de preconceitos variados, dissonncias lingusticas, culturais
e polticas em relao aos equipamentos e agentes pblicos (e, tantas vezes, tambm
em relao a outros membros da sociedade). Esse trabalho se iniciou ainda em 2004,
com a possibilidade de identificao de indgenas e quilombolas, mas a consolidao
de seus instrumentos, estratgias e normas ocorreu aps a entrada da Verso 7 do
Cadastro nico. A implantao dessa verso, num contexto de intenso dilogo com
a sociedade, foi fundamental para a mobilizao e coleta adequada das informaes
que permitem hoje, ao Estado brasileiro, identificar 15 grupos tradicionais ou
especficos de populao e agir para melhorar suas condies de vida.
Alm dos grupos tradicionais, como indgenas, quilombolas, ciganos e
ribeirinhos, tambm so identificadas as famlias que esto em situaes especficas,
muitas vezes transitrias, mas que constituem uma forma particular de viver ou que
so alvo de preconceitos ou vulnerabilidades em funo de determinada conjuntura.
Nessa categoria esto, por exemplo, a populao em situao de rua, os catadores de
materiais reciclveis e as famlias com pessoas presas no sistema carcerrio. Havia,

2 Refere-se somente aos cadastros atualizados nos ltimos 48 meses, visto que os demais so desconsiderados para
fins de implementao de polticas pblicas. E somente queles de famlias com renda mensal de at meio salrio
mnimo.
3 Incluindo-se todas as faixas de renda e apenas os registros que foram atualizados pelo menos uma vez nos ltimos
4 anos.
4 Refere-se a uma marcao feita em campo especfico do formulrio do Cadastro nico, deixando claro ao poder
pblico que determinada famlia faz parte de um segmento tradicional ou populao especfica.

369

O BRASIL SEM MISRIA

em junho de 2014, 1,27 milho de famlias de 15 grupos populacionais tradicionais

e especficos registradas no Cadastro nico (pouco mais de 5% do total de 24
milhes de famlias registradas5). Cerca de 90% dessas 1,27 milho de famlias (mais
precisamente 1,15 milho) foram identificadas entre junho de 2011 e junho de 2014,
isto , nos trs anos aps o incio do Brasil sem Misria. Esse crescimento revela
tambm o esforo contnuo do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome em qualificar as informaes do Cadastro nico por meio da descentralizao
e do espraiamento dos equipamentos da assistncia social no territrio, conhecendo
melhor as situaes vividas pela populao, bem como possibilitando maior acesso
das pessoas com dificuldade de deslocamento.
Para alm dos avanos na identificao de grupos e populaes tradicionais
e especficas, a nova verso do formulrio do Cadastro nico tambm inaugurou o
cadastramento de pessoas sem documentao civil, melhorou substancialmente a
identificao de pessoas com deficincia e padronizou o endereo das famlias. Ainda,
em 2014 foi dado um passo de grande importncia para o georreferenciamento das
informaes do Cadastro nico a partir das informaes dos setores censitrios,
conforme definidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Isso
potencializa significativamente os usos do Cadastro nico em nvel intramunicipal,
para o planejamento e a gesto de polticas pblicas.
A variedade de informaes socioeconmicas do Cadastro nico permitiu
ao Brasil sem Misria agir sobre a pobreza no s em sua dimenso de insuficincia
de renda, mas em suas vrias dimenses. Permitiu fazer chegar educao integral s
escolas onde a maior parte das crianas beneficiria do Programa Bolsa Famlia;
possibilitou adequar os cursos de formao tcnica ao perfil dos mais pobres e
mobiliz-los para a matrcula; levou cisternas a quem ainda no tinha gua limpa
para beber e energia eltrica s crianas que estudavam ainda sob a luz de lampies.

5 Contadas apenas as famlias com at 48 meses de desatualizao cadastral.

370

PARTE II

E, ao mesmo tempo, se o Cadastro nico forneceu todo este esteio ao Brasil sem
Misria, foi somente porque o Plano o acolheu e apostou em seu potencial, numa
perfeita simbiose de combate pobreza.

A SEGURANA DE RENDA E AS MUDANAS

NOS BENEFCIOS DO BOLSA FAMLIA
Tambm o desenho dos benefcios do Bolsa Famlia sofreu alteraes em
decorrncia do Brasil sem Misria. A meta de superao da extrema pobreza em
um perodo curto ensejou, em primeiro lugar, o reconhecimento da existncia
de famlias extremamente pobres que ainda no estavam no Programa.
Tambm foi preciso reconhecer que muitos beneficirios do Programa, mesmo
recebendo o benefcio monetrio, permaneciam na extrema pobreza, isto ,
que os valores transferidos somados renda original das famlias ainda eram
insuficientes para que essas ultrapassassem a linha estabelecida pelo Plano,
poca de R$ 70 per capita mensais.
Se o primeiro reconhecimento levou estratgia de Busca Ativa para
cadastramento e atualizao cadastral, o segundo gerou mudanas importantes
nos benefcios pagos pelo Bolsa Famlia. Assim, a primeira medida em face
aos novos desafios antecedeu o lanamento oficial do Plano: o anncio, ainda
no primeiro semestre de 2011, do reajuste dos benefcios. Avaliaes realizadas
poca sinalizaram que a extrema pobreza brasileira estava concentrada nas
crianas e nos jovens. Os reajustes institudos pelo Decreto n 7.447, de maro de
2011, elevaram os valores do Benefcio Bsico de R$ 68 para R$ 70, do Benefcio
Varivel Vinculado ao Adolescente (BVJ) de R$ 33 para R$ 38 e, notadamente,
dos Benefcios Variveis, voltados para as crianas e os adolescentes de at 15
anos, de R$ 22 para R$ 32. O reajuste nominal dos benefcios variveis foi superior
a 45%, na perspectiva de atender esse segmento, haja vista a constatao de sua
importncia para a superao da extrema pobreza.

371

O BRASIL SEM MISRIA

Tais reajustes elevaram as transferncias do Bolsa Famlia dos R$ 1,22 bilho

em maro de 2011 para R$ 1,46 bilho em abril de 2011. Os benefcios mdios
recebidos pelas famlias do Programa cresceram 19%, passando de R$ 95 para R$
113 nos meses mencionados.
No segundo semestre de 2011, foram anunciados: o aumento no nmero
mximo de benefcios variveis por famlias, que passou de trs para cinco; e a
implementao do Benefcio Varivel Nutriz (BVN) e Benefcio Varivel Gestante
(BVG), direcionados s famlias beneficirias que se encontram em situao de
pobreza e extrema pobreza e que tenham em sua composio crianas entre 0 e 6
meses e/ou gestantes entre 14 e 44 anos. Tais benefcios foram institudos com o
objetivo de aumentar a proteo me e ao recm-nascido durante a gestao e nos
primeiros meses de vida da criana.
Uma medida na direo da consolidao do Bolsa Famlia como elemento
relevante do sistema de proteo social brasileiro foi a criao do chamado retorno
garantido, que garante s famlias beneficirias que se desligarem do Programa de
forma voluntria o direito de retorno imediato ao Bolsa Famlia, caso voltem a ter
perfil para o Programa num prazo de at 36 meses. Com essa medida, buscou-se dar
famlia a segurana necessria para aproveitar as oportunidades para melhorar de
vida, sem o receio de que, em um eventual regresso situao de pobreza ou extrema
pobreza, elas tenham que passar pelo ciclo normal de concesso dos benefcios, que
leva um pouco mais de tempo.
O retorno garantido complementa, dessa forma, outra medida, adotada
desde 2009, que procurou assegurar a continuidade do recebimento dos benefcios
s famlias que conquistam renda maior do que a renda de elegibilidade. Trata-se
da regra de permanncia, que garante famlia beneficiria cerca de dois anos de
recebimento de benefcios na hiptese de a renda per capita da famlia ultrapassar
a renda de elegibilidade, at o limite de meio salrio mnimo. Essa medida criou
garantias de proteo aos beneficirios do Programa frente instabilidade de seu
rendimento enquanto se consolida sua situao de melhoria de renda. De acordo

372

PARTE II

com dados de abril de 2014, 1,27 milho de famlias do Bolsa Famlia estavam
usufruindo da regra de permanncia, das quais 936,5 mil h mais de 6 meses.
Mas a principal mudana nos benefcios do Bolsa Famlia na rota de erradicao
da pobreza extrema foi a criao do Benefcio de Superao da Extrema Pobreza
(BSP), no centro da Ao Brasil Carinhoso6, lanada em maio de 2012. Trata-se de
benefcio destinado s famlias que, somando os rendimentos prprios e os benefcios
tradicionais do Bolsa Famlia, continuavam com renda familiar per capita igual ou
inferior linha oficial de extrema pobreza. Assim, o novo benefcio assumiu valor
complementar para que as famlias beneficirias ultrapassassem a linha de extrema
pobreza, que atualmente de R$ 77 mensais por pessoa7.
O pagamento do Benefcio de Superao da Extrema Pobreza foi implementado
em trs fases, e a primeira comeouem junho de 2012, alcanando famlias com
crianas de at 6 anos. Em dezembro de 2012, o benefcio passou a atender famlias
com crianas e adolescentes de at 15 anos. E em maro de 2013, ampliou-se a
cobertura para todas as famlias que permaneciam em situao de extrema pobreza
aps o recebimento dos benefcios do Bolsa Famlia, independente de sua composio.
Em sua primeira fase, logo no primeiro ms o Benefcio de Superao da Extrema
Pobreza foi concedido a 1,97 milho de famlias, com destinao de cerca de R$ 170
milhes ao seu pagamento. Aps a primeira expanso, o benefcio passou a atender
2,18 milhes de famlias, ao custo de R$ 330 milhes por ms. A partir de maro de
2013, quando o novo benefcio foi estendido a todos que ainda estavam em situao de
extrema pobreza, ele passou a ser pago a 4,79 milhes famlias, com transferncias de R$
400,2 milhes por ms, o que representou a ltima expanso expressiva do benefcio.

6 Para mais informaes, consultar texto deste volume que trata dos resultados dos eixos do Brasil sem Misria.
7 Quando o Benefcio de Superao da Extrema Pobreza foi lanado, a referncia monetria para a linha de
extrema pobreza era de R$ 70. O reajuste para R$ 77 ocorreu em junho de 2014. Para mais informaes sobre
a definio da linha de extrema pobreza, consultar texto A linha de extrema pobreza e o pblico-alvo do Brasil
sem Misria neste volume.

373

O BRASIL SEM MISRIA

As medidas apresentadas foram complementadas, recentemente, com o

reajuste de benefcios institudo pelo Decreto n 8.232, de 30 de abril de 2014. O
benefcio bsico aumentou de R$ 70 para R$ 77; os benefcios variveis8, de R$ 32
para R$ 35; e o Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente , de R$ 38 para R$
42. Nessa ocasio, alterou-se tambm o patamar de renda per capita considerado para
a definio das linhas de pobreza e de extrema pobreza do Programa, que passam
a ser, respectivamente, de R$ 154,00 e R$ 77,00. O comparativo entre a folha de
pagamento do ms de maio de 2014, que registrou R$ 2,08 bilhes, e a de junho de
2014, com R$ 2,36 bilhes, indicou um crescimento de 13,4%, mostrando uma vez
mais os esforos de superao da extrema pobreza brasileira. O benefcio mdio subiu
de R$ 150 para R$ 168, aumento de 12,3%.
Se por um lado os desafios para a evoluo e consolidao do Programa
Bolsa Famlia seguem sendo imensos, em especial nos aspectos concernentes sua
operacionalizao, por outro o conjunto das medidas adotadas no perodo em questo
contribuiu para o fortalecimento do sistema de proteo social brasileiro ao sinalizar
um piso de proteo social, em nvel nacional, alcanando grupos populacionais em
situao de vulnerabilidade, em especial crianas e jovens, resultante de polticas
pblicas que visam ruptura do ciclo intergeracional da pobreza.

8 Pagos a crianas e adolescentes de at 15 anos, gestantes e nutrizes.

374

PARTE II

AMPLIANDO O ACESSO AOS SERVIOS

PBLICOS: O APRIMORAMENTO DAS
CONDICIONALIDADES E DO CADASTRO NICO
O eixo de acesso a servios do Brasil sem Misria tambm reforou a esfera
de atuao do Bolsa Famlia e do Cadastro nico, tal como foi por eles reforado.
Primeiro, desafiou o Bolsa Famlia a aumentar o nmero de famlias acompanhadas
pelas condicionalidades do Programa; segundo, possibilitou a ampliao da
perspectiva de direitos no mbito das condicionalidades; por fim, tornou o Programa
til ao direcionamento dos servios de sade, educao e assistncia social, efetivando
o Cadastro nico como instrumento de coordenao de polticas pblicas e de
combate pobreza em suas mltiplas dimenses.

O reforo da perspectiva de direitos

nas condicionalidades do Bolsa Famlia
As condicionalidades do Programa Bolsa Famlia devem ser compreendidas como
compromissos assumidos entre o poder pblico e as famlias. H condicionalidades nas
reas de educao e sade: as crianas e os adolescentes entre 6 e 15 anos precisam
estar na escola com frequncia mnima de 85%, e os jovens de 16 e 17 anos com o
mnimo de 75% de comparecimento aos dias letivos. As crianas de at 6 anos devem
estar com o calendrio vacinal e a agenda de sade em dia e as gestantes precisam ter
o acompanhamento pr-natal. O principal objetivo das condicionalidades estimular
o acesso dos mais pobres aos servios sociais bsicos de educao, sade e assistncia
social e contribuir para a ruptura do ciclo de pobreza entre geraes.
Monitorar o acesso dos beneficirios do Bolsa Famlia aos seus direitos
bsicos de sade e educao algo que s se justifica pelo contexto histrico de
desigualdades vivenciadas pelas famlias em situao de pobreza. A necessidade de

375

O BRASIL SEM MISRIA

reforar o acesso a essas polticas vem, portanto, da clareza de que os problemas

vivenciados pelas famlias em situao de pobreza no esto apenas na insuficincia
de renda e que, historicamente, elas tm mais dificuldade em acessar esses servios,
seja por inadequao na oferta ou por situao de vulnerabilidade e risco social.
No senso comum, as condicionalidades so entendidas apenas como
compromissos assumidos pelas famlias. Na gesto do Programa, so entendidas
principalmente como compromissos assumidos pelo poder pblico, a fim de garantir
o direito dos mais pobres educao e sade. Cada famlia que deixa o Programa
porque no conseguiu manter as crianas e os adolescentes na escola ou cumprir a
agenda de sade revela, antes de tudo, um fracasso do Estado brasileiro.
Desde o lanamento do Plano Brasil sem Misria, o pblico acompanhado a
partir do monitoramento das condicionalidades aumentou: de 14,9 milhes em 2010
para 16 milhes em 2014. Essa ampliao expressiva do acompanhamento na rea
de educao deriva no s da melhoria na articulao entre as redes educacionais,
mas tambm de um esforo tcnico conjunto da Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania (Senarc/MDS), do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Ansio Teixeira (Inep) e da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao,
Diversidade e Incluso (Secadi/ Ministrio da Educao).
A cada ano as informaes das escolas das crianas e dos adolescentes
constantes do Cadastro nico e do sistema de acompanhamento de condicionalidades
do Programa Bolsa Famlia (Sistema Presena/MEC) so cruzadas com as do
Censo Escolar mais atual, a fim de identificar a informao da escola em que o
estudante est e viabilizar o acompanhamento das condicionalidades. Informaes
incompletas ou desatualizadas sobre as escolas fazem com que os estudantes no
sejam encontrados e, portanto, no tenham a frequncia acompanhada esse grupo
de alunos chamado de no-localizados. Em geral, os no-localizados refletem
situaes transitrias de mudana de endereo e de escola que os sistemas, por sua
temporalidade, no conseguem captar. Parcela deles reflete, porm, somente as
limitaes do cruzamento das bases.

376

PARTE II

Por isso, em 2013, num esforo operacional conjunto, Senarc, Inep e Secadi
melhoraram as formas de cruzamento das informaes, incluindo um algoritmo que
codifica as palavras de acordo com seus fonemas para que elas possam ser comparadas
no na escrita, mas sim na fontica. Ou seja: se antes Michele, Michelle e Michelly
dificilmente seriam identificadas como uma s pessoa, o novo algoritmo permite esta
identificao, pois compara os sons do nome e no as letras.
Com esse aprimoramento, o percentual de acompanhamento na educao
aumentou e alcanou, pela primeira vez, resultados superiores a 90%. Enquanto em
outubro/novembro de 2012 o acompanhamento foi de 87,3%, esse percentual subiu
para 92,0% no mesmo perodo de 2013.
Assim, a melhoria incremental na operao do Bolsa Famlia permitiu que se
chegasse a 16 milhes de crianas e adolescentes com frequncia escolar monitorada
e, portanto, podendo ser acompanhadas pelos servios socioassistenciais em caso de
dificuldades no cumprimento de condicionalidades.
A garantia de acesso ao servio de acompanhamento familiar desenvolvido
pelas equipes do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) para as famlias em
situao de descumprimento de condicionalidades foi outra mudana realizada no
contexto do Brasil sem Misria, que ampliou a perspectiva de exerccio de direitos
presente nas condicionalidades.
Os efeitos do descumprimento de condicionalidades sobre o pagamento dos
benefcios das famlias sempre foram gradativos, variando desde uma advertncia at
o cancelamento do benefcio (a sada da famlia do Programa), passando por aes
de bloqueio e suspenso de benefcios (que impedem temporariamente a famlia de
sacar o benefcio). Porm, segundo as regras vigentes at 2012, descumprimentos
reiterados de condicionalidades poderiam culminar no cancelamento do benefcio,
ainda que a famlia sequer tivesse acesso aos servios de assistncia social. Essa lgica
de cancelamento acabava por se contrapor ao propsito das condicionalidades de
identificar os reais motivos que impossibilitam o acesso educao e sade e de
reforar a capacidade da famlia para exercer seus direitos bsicos. Isso porque o

377

O BRASIL SEM MISRIA

cancelamento provocava a excluso da famlia do Programa sem que, necessariamente,

as causas que o geraram tivessem sido identificadas e sanadas. Consequentemente,
o poder pblico muitas vezes deixava de acompanhar famlias que necessitavam de
maior amparo para superarem suas dificuldades.
Com a modificao da norma em 2012 o cenrio mudou, reforando o
pressuposto de que as famlias que descumprem reiteradamente as condicionalidades
do Programa ou seja, que no conseguem acesso regular aos servios de educao
e de sade podem estar vivenciando uma situao grave de vulnerabilidade social,
exigindo ateno prioritria por parte do poder pblico9.
Procurando garantir que, de fato, as famlias que descumprem condicionalidades
obtenham ateno prioritria por parte do poder pblico, a nova regra para
o cancelamento dos benefcios do Bolsa Famlia por descumprimento de
condicionalidades foi alterada de maneira a fazer com que nenhuma famlia do
Programa tenha o benefcio cancelado sem antes ser acompanhada pelo poder
pblico. O cancelamento s poder ocorrer se a famlia com benefcio suspenso
for acompanhada pela assistncia social e se, decorridos 12 meses do incio do
acompanhamento registrado no Sistema de Condicionalidades (Sicon), continuar
a descumprir as condicionalidades. Com a nova medida, a queda no nmero de
famlias que saem do Programa pelo descumprimento de condicionalidades foi
brutal: de 17.573 em maio de 2012 para apenas 241 famlias em maio de 2014.
Outra importante inovao trazida pela nova norma foi a possibilidade de
assegurar o benefcio do Bolsa Famlia quando a famlia estiver em acompanhamento
pela assistncia social. No momento em que ocorre o registro do acompanhamento
familiar, o tcnico da assistncia social que desenvolve o trabalho social com a
famlia pode decidir pela manuteno dos benefcios financeiros transferidos pelo
Programa. A rea de assistncia social municipal, ao conhecer a realidade da famlia

9 Portaria GM/MDS n 251, de 12 de dezembro de 2012.

378

PARTE II

e inclu-la nos servios, passa a ter autonomia para decidir sobre a manuteno do
benefcio, evitando circunstncias em que a interrupo do pagamento leva ao
reforo das dificuldades atravessadas pela famlia.

O Programa Bolsa Famlia como promotor

da universalizao dos servios pblicos
A articulao do Bolsa Famlia com as reas de educao e sade permite o
acompanhamento da frequncia escolar de mais de 16 milhes de estudantes e da agenda
de sade de 8,7 milhes de famlias, numa orquestrada e peridica ao intersetorial
com vistas ao rompimento do ciclo de pobreza entre geraes. Mas tal articulao no
se resume gesto de condicionalidades: ela tambm proporciona que o Bolsa Famlia
funcione como agente de equidade, que direciona a cobertura dos servios no caminho
do atendimento universal. Sade e educao, sabemos, so direitos de todos. E o Bolsa
Famlia faz com que cheguem efetivamente aos que mais precisam.
O acompanhamento da frequncia escolar nominal dos estudantes beneficirios
do Bolsa Famlia, realizada mensalmente, torna possvel a identificao das escolas
e dos territrios onde esto os estudantes em situao de maior vulnerabilidade
(pobreza e extrema pobreza) no pas. Esse mapeamento tem funcionado como
um instrumento estratgico de orientao de polticas pblicas para esse pblico.
Assim, MDS e MEC estabeleceram parceria a fim de garantir que as escolas onde a
maior parte dos estudantes do Bolsa sejam priorizadas na adeso ao Programa Mais
Educao (PME), voltado ao aumento de oferta da educao integral.
Iniciada em 2011, essa parceria atingiu resultados expressivos em 2013: mais
de 49 mil escolas pblicas no pas aderiram ao Programa Mais Educao naquele
ano, entre as quais 65% (ou seja, 32 mil escolas) so escolas nas quais os beneficirios
so maioria dos estudantes. Isso significa que os estudantes do Bolsa Famlia dessas
32 mil escolas tm acesso potencial educao integral com jornada ampliada, de
no mnimo sete horas dirias.

379

O BRASIL SEM MISRIA

J em relao rea de sade, foi fixada parceria com o Programa Sade na

Escola (PSE), que se destaca pela preveno de agravos e pela promoo da sade
com uma perspectiva mais ampla, que vai alm da avaliao clnica dos estudantes e
v a escola como territrio de produo de sade com qualidade e com capacidade de
alcance e multiplicao. Como resultado da parceria estabelecida entre o Programa
Bolsa Famlia e o Programa Sade na Escola, em 2013, 44 mil escolas com maioria de
estudantes beneficirios do Bolsa integraram o Programa Sade na Escola, das quais
22 mil foram contempladas simultaneamente pelo PME e pelo PSE.
Tanto o Programa Sade na Escola quanto o Programa Mais Educao
promovem aes estruturantes em sade e educao para as crianas e adolescentes,
priorizando aquelas em situao de pobreza e extrema pobreza, pblico beneficirio
do Bolsa Famlia. O objetivo maior das parcerias, no longo prazo, contribuir para
a consolidao da garantia de acesso s polticas pblicas por parte daqueles que
mais precisam delas.
Essa parceria interministerial no se encerra na contemplao das escolas com
maioria de estudantes beneficirios do Bolsa Famlia na educao integral. Levando
em conta as questes afetas multidimensionalidade da pobreza, prope desenvolver
uma agenda articulada, por meio de aes intersetoriais, sobretudo entre assistncia
social, educao, cultura e esporte. O objetivo de que a plataforma construda para
o acompanhamento de condicionalidades permita jogar luz sobre a desigualdade no
acesso aos servios de educao e sade, a fim de que o poder pblico, atuando de
forma intersetorial, priorize os esforos para que as famlias mais pobres efetivem seus
direitos, potencializando seu desenvolvimento e contribuindo para ruptura do ciclo
de pobreza entre geraes.
Tudo isso mostra a caracterstica de atuao multidimensional no combate
pobreza presente no Bolsa Famlia, que se intensificou com o Brasil sem Misria e
que tem na atual utilizao do Cadastro nico seu expoente maior.

380

PARTE II

ACESSO A OPORTUNIDADES: O PAPEL DO CADASTRO

NICO NA COORDENAO DAS AES SOCIAIS,
NOS TRS NVEIS DE GOVERNO
O Brasil sem Misria aprofundou o processo de intenso uso do Cadastro nico
como elemento articulador da oferta de servios e programas para as famlias de baixa
renda. A estratgia do Plano articulou a oferta de programas e servios para alm da
transferncia de renda e do reforo aos direitos universais bsicos de educao e sade,
que as condicionalidades do Programa Bolsa Famlia j realizava, dando visibilidade,
para dentro e para fora do governo federal, s demandas dessa populao.
Com sua variedade de informaes socioeconmicas e concretizando seu
maior objetivo, o Cadastro nico foi o instrumento capaz de tornar visveis essas
demandas, permitindo ao Brasil sem Misria agir sobre as vrias faces da pobreza: a
baixa cobertura de cuidados primeira infncia, a exgua formao profissional e
tcnica, a falta de habitao digna, a falta de acesso gua potvel para consumo e
para o plantio, dentre tantas outras ausncias.
Com esse olhar multidimensional, a estratgia do Brasil Sem Misria
aumentou, de um lado, o leque das polticas ofertadas s famlias extremamente
pobres ao promover uma ampla negociao de expanso da oferta ou priorizao
desses servios e programas; de outro, trabalhou no lado da demanda, ao impulsionar
a Busca Ativa das famlias ainda no alcanadas pelo Cadastro nico. Em ambas as
dimenses, a estratgia avanou em relao ao papel que o Cadastro nico cumpria
at ento, alando-o condio de ferramenta de coordenao de aes do Estado
para um pblico especfico.
Claro, o Cadastro nico somente um instrumento, e no a coordenao em
si, de maneira que no se pode atribuir a ele a coordenao de polticas verificada
no Plano Brasil sem Misria. Mas a existncia desse instrumento viabilizou
a articulao entre as diversas polticas pblicas, na medida em que tornou
possvel realizar os objetivos do Plano. Seja na demanda por cadastramento e por

381

O BRASIL SEM MISRIA

atualizao cadastral, seja em sua utilizao para a oferta de servios, o Cadastro

nico induziu negociaes e articulaes entre as reas de governo envolvidas
no Brasil sem Misria. Mais ainda, apesar de liderada pelo governo federal, essa
articulao envolveu os trs nveis de governo.
De um lado, as aes de Busca Ativa mencionadas na seo 1 requereram
articulaes entre diversas reas e estabelecimento de parcerias nas localidades em
que havia a identificao das famlias ou dos segmentos de populao ainda no
cadastrados. Assim, rgos federais que possuem unidades descentralizadas foram
mobilizados pela Busca Ativa, como o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria (Incra) e a Fundao Nacional do ndio (Funai), nos casos de acampados,
assentados e indgenas. Tambm foi o caso das secretarias de diversidade ou direitos
humanos seja em nvel estadual ou municipal, com as quais intensos debates e planos
de ao foram desenhados em conjunto para atacar o preconceito institucional e
receios relativos auto declarao de grupos como quilombolas, comunidades de
terreiro, ciganos, dentre outros.
De outro lado, a oferta de servios precisou refinar a relao do Cadastro
nico com seus programas usurios nos vrios nveis da federao, como demonstra o
exemplo da Faixa 1 do Programa Minha Casa Minha Vida, direcionada a famlias de
baixa renda. Sua viabilizao requereu intensa articulao das secretarias municipais
de habitao com as secretarias de assistncia. O mesmo ocorre com rgos federais
com atendimento ao cidado, como o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS),
no caso da oferta de previdncia social para as donas de casa de baixa renda. Nesse
caso, a necessidade de estar no Cadastro nico implicou o estabelecimento de
um fluxo de informaes e entendimentos entre a gesto do Cadastro nico e os
funcionrios das agncias do INSS.
A simples incluso e atualizao cadastral no garante uma viso integrada
dos beneficirios de um pacote de polticas pblicas. preciso construir expertise e
articulaes com suficiente poder para promover o efetivo retorno das informaes
dos programas usurios do Cadastro nico, de modo a identificar os beneficirios dos

382

PARTE II

programas e servios. Ou seja, mesmo que o Cadastro nico tenha se constitudo

como a principal porta de entrada para o pacote de aes do Brasil sem Misria,
somente a gesto de tais servios e programas, executados por diversos ministrios,
detm a informao final dos cidados que efetivamente tiveram acesso a eles. Essa
informao de acesso oferta pblica precisa ser colhida, conferida, transferida e
ento comparada com o Cadastro nico para que se possa contrastar as demandas
da populao pobre com as entregas das polticas sociais para esse pblico.
Abre-se ento uma seara de avaliao da adequao dessa oferta e de seu
impacto. Em outros termos, a incluso e atualizao do pblico beneficirio do Brasil
sem Misria no Cadastro nico permitiu monitorar a extenso e avaliar os efeitos
dessa oferta integrada, de forma sistemtica e segura.
Em suma, o Cadastro nico forneceu ao Pas no s uma tecnologia mpar
de identificao da parcela mais vulnervel de sua populao, mas tambm um
instrumento de superao da fragmentao histrica que marcou o desenvolvimento
de nossas polticas sociais. O xito da estratgia requer articulaes em nvel federal,
estadual e municipal que exigem normatizao, instrumentos tcnicos, recursos
humanos capacitados e, principalmente, fora e inteno poltica para ocorrer. Por
isso mesmo, a articulao das diversas polticas em torno de um objetivo comum
no ocorre sem inmeros conflitos e embates. Obstculos que vm sendo vencidos
pelo aumento constante, ainda que lento, das capacidades institucionais nos trs
nveis de governo, mas tambm pelo amplo compromisso desta rede de polticas
sociais com um objetivo simples e inadivel: a superao da extrema pobreza e a
reduo da desigualdade em nossa sociedade.

383

PARTE II

O EMPREENDEDORISMO
COMO PROMOTOR DA
INCLUSO PRODUTIVA
Luiz Barretto

Um dos eixos centrais do Plano Brasil sem Misria a incluso produtiva.

O Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) atua em
parceria com o governo federal para dinamizar a economia por meio do apoio ao
empreendedorismo. O incentivo aos pequenos negcios, que representam 99% das
empresas brasileiras, estratgico nesse contexto. O Sebrae possui diversas frentes de
atuao para aumentar as oportunidades de trabalho e de renda em todas as regies,
em especial nas reas menos desenvolvidas, rurais ou urbanas. Esto contidos nesse
esforo a capacitao de Microempreendedores Individuais (MEI), com ateno
especial queles que esto inscritos no Cadastro nico para Programas Sociais
do Governo Federal, beneficirios do Programa Bolsa Famlia ou no; o Programa
Sebrae nos Territrios da Cidadania; o suporte formalizao e qualificao de
empreendedores nas favelas; e orientaes quanto ao acesso a crdito.

385

O BRASIL SEM MISRIA

Crescimento econmico sustentvel com reduo das desigualdades sociais: a

combinao dessas duas necessidades histricas brasileiras tem sido o ponto central
da agenda pblica dos ltimos anos. Os muitos avanos, dentre os quais deve ser
ressaltada a incluso recente de mais de 40 milhes de pessoas na classe mdia,
traduzem o empenho e a estreita parceria entre os setores pblico e privado para
eliminar a extrema pobreza, base da motivao do Plano Brasil sem Misria, a partir
de trs eixos: garantia de renda, acesso a servios e incluso produtiva.
neste terceiro eixo que o Sebrae vem atuando como parceiro do governo federal
nas metas do Plano. O empreendedorismo, base essencial da economia em qualquer
pas desenvolvido, possui um papel protagonista na incluso produtiva no Brasil.
uma atividade que vai alm das exigncias de qualificao profissional para quem j
empresrio: trata-se de uma alternativa importante de carreira para quem deseja entrar
no mercado. um caminho estratgico para gerar oportunidades de trabalho e de
renda no campo e nas cidades, especialmente quando falamos de pequenos negcios
que representam a quase totalidade das empresas brasileiras (99%).
Pequenos negcios so aqueles com faturamento anual de no mximo R$ 3,6
milhes. Abrangem micro e pequenas empresas e uma categoria mais recente, a
do Microempreendedor Individual (MEI), criada em uma atualizao da Lei Geral
da Micro e Pequena Empresa. Hoje, cerca de 10% dos MEI so beneficirios do
Programa Bolsa Famlia, o que mostra que esse grupo procura uma alternativa para
gerao de renda, desfazendo preconceitos sobre uma suposta acomodao em face
da ao do governo.
Presentes em todas as regies, os pequenos negcios geraram 85% da expanso
dos postos de trabalho formal na ltima dcada e j respondem por mais de um
quarto da gerao de riquezas no Brasil. A misso institucional do Sebrae promover
a competitividade e o desenvolvimento sustentvel dos pequenos negcios, bem
como fomentar o empreendedorismo, de maneira a fortalecer a economia nacional.
Assim, o Sebrae no poderia deixar de se engajar na fora-tarefa organizada
em torno da execuo do Plano Brasil sem Misria. O Cadastro nico para

386

PARTE II

Programas Sociais do Governo Federal, que identifica e caracteriza as famlias de

baixa renda, foi apontado no Decreto 7.492, de 2011, que cria o Brasil sem Misria,
como instrumento bsico para identificao do pblico e planejamento das aes
do Plano. O Cadastro utilizado para seleo de beneficirios de programas sociais
do governo federal, entre eles o Bolsa Famlia.
Acabar com a extrema pobreza no algo que se resolva por inrcia.
necessrio muito empenho coletivo e em vrias frentes de atuao. O Brasil, pas
de dimenses continentais, possui realidades muito dspares. H muitas reas que
necessitam de ateno especial para criar e fortalecer alternativas produtivas e,
assim, dinamizar a economia nessas localidades.
Todos sabem que h muitos brasis dentro do Brasil. H o Brasil das belas
praias, o da economia mais forte da Amrica Latina, o dos grandes centros urbanos,
o do circuito internacional de shows e eventos esportivos. E tambm h o Brasil do
interior e o da periferia dos centros urbanos onde h muitas carncias mas tambm
muito potencial de crescimento.
Exemplo disso o que revelou a pesquisa Economia do Interior1,
realizada pelo Instituto Data Popular para o Sebrae, divulgada em maio de 2014.
O consumo fora das capitais e regies metropolitanas j representa 38% do
consumo total do pas. Estamos falando de uma rea predominantemente urbana
com 94,3 milhes de habitantes, que representam 49% da populao, com um
consumo anual de R$ 827 bilhes.
Se fosse um pas, o interior do Brasil seria o 12 do mundo em populao, com
economia maior que a de Portugal ou Chile. O estudo considera como interior 4.619
cidades, das quais cerca de 4.000 tm at 50 mil habitantes. Apenas 0,3% delas tm
mais de 200 mil habitantes.

1 A pesquisa Economia do Interior est disponvel no endereo http://www.territoriosemrede.com.br/

wp-content/uploads/2014/07/dosssie-interior-do-brasil.pdf.

387

O BRASIL SEM MISRIA

nesse Brasil menos favorecido e de grande potencial de consumo e de

desenvolvimento que o Sebrae enxerga uma grande oportunidade: a de identificar
pessoas com perfil empreendedor, orient-las e capacit-las para que possam abrir
um negcio prprio. E, com isso, viabilizar a realizao pessoal e profissional em sua
prpria localidade, na sua prpria comunidade.

APOIO EM REAS RURAIS E

URBANAS DE BAIXA RENDA
Uma das principais frentes de ao do Sebrae nesse contexto voltada
para as reas mais carentes de infraestrutura e de perspectiva de desenvolvimento.
Um exemplo o trabalho realizado junto a um pblico com enorme potencial
consumidor: os 11,7 milhes de moradores das favelas brasileiras, concentradas nas
regies metropolitanas.
Desse total, cerca de 20% vivem de pequenos negcios, segundo revelou
pesquisa do Instituto Data Popular, com apoio do Sebrae, realizada em 63 comunidades
e divulgada em novembro de 2013. Quase a metade desses empreendedores iniciou
a atividade h menos de trs anos, em sintonia com o incremento do poder de
consumo registrado no pas nos ltimos anos.
O estudo ouviu 2 mil pessoas e revelou avanos do empreendedorismo nas
favelas: 64% dos donos de pequenos negcios entrevistados informaram que esto
indo bem ou muito bem na atividade. Outros 30% avaliaram o andamento dos
negcios como estvel e 90% dos empreendedores nas favelas esperam manter ou
expandir os negcios nos prximos 12 meses.
Os pequenos negcios encontram grande potencial de consumidores. A
pesquisa indicou que 65% dos moradores das comunidades entrevistadas so da
classe mdia. O poder de consumo desse pblico est estruturado mais no aumento
do trabalho formal e menos nas polticas de transferncia de renda. Os moradores

388

PARTE II

das favelas possuem renda anual superior a R$ 63 bilhes, valor prximo ao Produto
Interno Bruto (PIB) da Bolvia, por exemplo.
O Sebrae trabalha diretamente com esses empreendedores para aumentar
a riqueza. Um exemplo so as aes executadas no Rio de Janeiro, onde a coleta
de dados e os atendimentos empresariais foram viabilizados com o trabalho de
pacificao em favelas antes dominadas pelo trfico de drogas. A instituio est
presente nas comunidades para orientar quanto formalizao, capacitao,
ao acesso a mercados e a crdito, inovao e ao fortalecimento de cadeias
produtivas. Alm do Rio, o Sebrae atuou, em 2014, em favelas de Santa Catarina,
Maranho, Sergipe e Minas Gerais. Projetos semelhantes sero iniciados em
outros estados em 2015.
No interior do pas, estamos presentes nos municpios menos desenvolvidos
por meio do Programa Sebrae nos Territrios da Cidadania. Lanado em 2008
pelo governo federal, o Territrios da Cidadania visa a promover o crescimento
econmico e a universalizar programas bsicos de cidadania, a partir de uma
estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel.
Hoje, o programa abrange 1.851 municpios em todos os estados brasileiros.
O Sebrae j orientou, nesse programa, mais de 680 mil pequenos negcios. At
setembro de 2014, foram contabilizados mais de 1,6 milho de atendimentos a
empreendedores, potenciais ou j atuando no mercado.
No importa se o municpio possui difcil acesso, como o caso de locais
na Amaznia em que so necessrios trs dias de viagem de barco: as instituies
engajadas no programa Territrios da Cidadania, dentre as quais est o Sebrae,
tm por princpio a busca ativa, ou seja, no esperar o empreendedor ou potencial
empreendedor procurar informaes, e sim promover a ida de representantes da
instituio at onde necessrio para orientar e estimular o crescimento de reas
mais remotas e menos desenvolvidas.

389

O BRASIL SEM MISRIA

APOIO NAS REAS MAIS CARENTES

O empreendedorismo estratgico para elevar a renda per capita e oferecer
alternativas produtivas populao. Na maior parte das cidades brasileiras, os
pequenos empreendimentos urbanos e rurais representam de 99 a 100% das
atividades empresariais. Esta realidade ainda mais presente nas cidades com menos
de 20 mil habitantes (72% dos municpios brasileiros).
Nas cidades onde os empreendedores so estimulados a abrir e formalizar o
seu negcio, o resultado natural o aumento da base de contribuintes, levando
ao aumento da arrecadao de impostos diretos e indiretos. Portanto, so as
microempresas e os pequenos negcios que movimentam a economia local. Sendo
assim, criar condies para que se fortaleam e gerem mais emprego e renda o
melhor caminho para gerar um ciclo de prosperidade no municpio.
Nos municpios integrantes do Programa Territrios da Cidadania, o Sebrae
trabalha para ampliar o atendimento aos micro e pequenos negcios nas reas urbanas
e rurais, atuantes nos mais diversos segmentos econmicos, como agronegcio,
indstria, comrcio e servios.
O Sebrae est presente nos Territrios da Cidadania para estimular o
empreendedorismo, promovendo assistncia tcnica e gerencial. Nessas regies,
existe grande concentrao de agricultores familiares e empresas optantes pelo
Simples Nacional, alm de muitos negcios informais. A estratgia orientar sobre
a formalizao, levar produtos e servios para municpios ainda no atendidos pela
instituio e reforar o atendimento nas localidades onde o Sebrae j atua.
No programa, o Sebrae trabalha tambm para ajudar o municpio a
implementar a Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas (Lei Complementar
n 123, de 2006). A Lei Geral proporcionou mudanas muito positivas para os
pequenos negcios no Brasil, como a desburocratizao e a reduo da carga
tributria. A abrangncia de temas e a estrutura federativa do pas, porm, tornam
complexa a implementao da Lei Geral nos 5.570 municpios brasileiros.

390

PARTE II

Oito anos depois de sua sano, em agosto de 2014 cerca de dois mil
municpios praticavam uma das determinaes mais importantes da Lei Geral:
o acesso a compras governamentais, mercado que movimenta cerca de R$ 500
bilhes por ano.
A implementao da Lei Geral um grande desafio, porque os gestores pblicos
tendem a concentrar seus esforos nos temas clssicos de gesto: sade, educao,
infraestrutura e segurana. O estmulo ao desenvolvimento vira, em muitos casos,
uma prioridade menor diante de situaes emergenciais, como a iminncia de uma
epidemia. Solucionar problemas como esse, claro, urgente e essencial. Mas nenhum
governo pode prescindir de suas atribuies no apoio ao desenvolvimento, cenrio
em que os pequenos negcios so pea-chave, e o Sebrae oferece apoio aos gestores
para a implementao da Lei Geral.

ALTERNATIVA DE TRABALHO E RENDA

A incluso produtiva por meio do empreendedorismo uma alternativa
real de trabalho e renda. Em nenhuma economia do mundo imagina-se o emprego
com carteira assinada como nica opo de trabalho. No seria diferente em um
pas de dimenses continentais e tamanha diversidade como o Brasil. Ainda mais
considerando a criatividade do brasileiro e sua reconhecida capacidade de encontrar
solues mesmo nas situaes mais complicadas. Caractersticas como essas so
muito bem-vindas no mundo dos negcios.
Pesquisas recentes nos mostram o interesse do brasileiro em seguir o caminho
do empreendedorismo, como o caso da Global Entrepreneurship Monitor (GEM)2,
patrocinada no Brasil pelo Sebrae e realizada pelo Instituto Brasileiro de Qualidade

2 Mais informaes sobre a pesquisa GEM podem ser acessadas no endereo http://www.sebrae.com.br/sites/
PortalSebrae/estudos_pesquisas/Pesquisa-GEM:-empreendedorismo-no-Brasil-e-no-mundo,destaque,9.

391

O BRASIL SEM MISRIA

e Produtividade (IBQP), em parceria com a Fundao Getlio Vargas (FGV).

Essa pesquisa a maior iniciativa internacional para analisar a propenso
a empreender e as condies que aumentam iniciativas de empreendedorismo. A
edio de 2013 entrevistou 10 mil pessoas de 18 a 64 anos, de todas as regies, e 85
especialistas em empreendedorismo. Mais de 80% dos entrevistados consideraram o
empreendedorismo uma boa opo de carreira.
O levantamento mostrou que a maioria dos empreendedores decide abrir uma
empresa por oportunidade mais de 70% das novas empresas so abertas justamente
por uma oportunidade de mercado3. o melhor ndice da srie de pesquisas.
Contexto bem diferente de uma dcada atrs, quando a maioria das pessoas abria
uma empresa por necessidade. Esse percentual coloca o Brasil na liderana do ranking
de empreendedorismo por oportunidade, entre os cinco pases do grupo dos BRICS,
onde a proporo de empreendedores por oportunidade chegou a 65% na Rssia,
61% na ndia, 66% na China e 70% na frica do Sul.
Essa uma tima notcia que denota maiores qualidade e perspectiva de
sustentabilidade no empreendedorismo, pois quando o empreendedor segue esse
caminho por escolha, ele tende a mirar no longo prazo. No se preocupa apenas com
o lucro imediato, como quem empreende por falta de alternativa, e tende a planejar
e se preparar para o crescimento e a sustentabilidade do negcio.

3 Empreendedores por oportunidade so os que identificaram uma chance de negcio e decidiram empreender,
mesmo possuindo alternativas de emprego e renda.

392

PARTE II

Empreendedorismo por oportunidade atinge maior ndice em 2013

Grfico 1 Proporo de empreendedorismo por oportunidade em relao ao
total de empreendedores iniciais no Brasil (%)

80
67,3

66,7

70

67,5

69,2

71,3

60,0

60
50
40

53,3

52,3

52,3

50,9

56,1

47,4
2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Fonte: Sebrae, a partir da Global Entrepreneurship Monitor (GEM) 2013.

A pesquisa tambm revelou que o empreendedorismo opo de carreira em

todo o Brasil, tendo as regies Norte e Nordeste registrado os percentuais de interesse
mais elevados. O desafio preparar esse pblico interessado para entrar no mercado
e permanecer nele de forma sustentvel. H quem possua habilidades naturais
relacionadas ao empreendedorismo, mas apostar apenas na sorte uma pssima escolha
para quem quer conquistar clientes, superar a concorrncia e aumentar a renda.
preciso investir em muita capacitao empresarial. Sem planejamento,
negcio algum tem chance de sobreviver muito tempo. O empreendedor rural
ou urbano precisa identificar a oportunidade de negcio, realizar estudos de
viabilidade, respeitar sua capacidade financeira, no misturar as finanas da
empresa com finanas pessoais, ficar atento concorrncia, prospectar novos
fornecedores, ter controle do estoque, investir em estratgias de marketing, inovar
e ser fiel aos seus valores e aos do seu negcio.

393

O BRASIL SEM MISRIA

O Sebrae est disposio para contribuir nesse processo e, alinhado s

estratgias do Brasil sem Misria, investe na busca ativa de empreendedores
potenciais ou j em atividade para oferecer o apoio necessrio sustentabilidade
do empreendimento.
Quanto mais capacitado e melhor orientado o empreendedor, maior a
perspectiva de faturamento. Esse cenrio no interessa apenas aos empreendedores,
mas a toda a economia. A multiplicao de empreendedores qualificados e
formalizados condio indispensvel para incentivar a incluso produtiva e gerar
mais renda no pas.

Empreendedorismo opo de carreira em todas as regies

Grfico 2 Entrevistados que consideram o
empreendedorismo como opo de carreira

84%

88%

87%

84%

81%

83%

Brasil

Norte

Nordeste

Centro-Oeste

Sudeste

Sul

Fonte: Sebrae, a partir da GEM 2013.

394

PARTE II

No que se refere ao estmulo formalizao, preciso destacar a importncia

de um processo que tem sido estratgico para fortalecer o desenvolvimento local a
evoluo do Microempreendedor Individual (MEI), que promoveu no Brasil um
movimento de formalizao, sem precedentes no mundo, para quem fatura at R$
60 mil por ano, ou cerca de R$ 5 mil por ms.
Os resultados so to expressivos que chamaram a ateno internacional. Em
junho de 2014, essa experincia brasileira de estmulo formalizao foi apresentada
em conferncia da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), na Sua. O
combate informalidade uma das maiores prioridades da entidade.

3.500.000

1.659.314

3.000.000
2.500.000

1.500.000
1.000.000

775.759

2.000.000

2.653.621

4.000.000

4.342.585

4.500.000

3.644.998

Grfico 3 Evoluo da quantidade de

Microempreendedores Individuais no Brasil

500.000
0
Jan 2011

Jan 2012

Jan 2013

Fonte: Sebrae.

395

Jan 2014

Ago 2014

O BRASIL SEM MISRIA

Em julho de 2014, essa nova figura jurdica experincia pioneira do Brasil,

criada graas a uma atualizao da Lei Geral da Micro e Pequena Empresa completou
cinco anos com a marca de mais de 4 milhes de pessoas que se formalizaram no
mercado como MEI. Mais da metade desse total estava na informalidade havia mais
de cinco anos. Essa evoluo do MEI um bom exemplo do que acontece quando
uma poltica pblica atende s necessidades de milhes de pessoas.
A criao do Microempreendedor Individual representou a conquista do
registro no Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica (CNPJ) e de direitos previdencirios
como aposentadoria e licena-maternidade para milhes de brasileiros. Ao se
formalizar, eles tambm passam a ter acesso a linhas de crdito e a licitaes, pois,
como dito anteriormente, a Lei Geral de Micro e Pequenas Empresas facilita a
participao de pequenos negcios em compras governamentais.
Das mais de 470 atividades permitidas para o Microempreendedor Individual,
trs acumulam juntas mais de 900 mil formalizaes. Vendedores de roupas,
cabeleireiros e pedreiros representam 22% do total de pessoas que optaram pela
formalizao como MEI.
Em poucos minutos, profissionais como vendedores de confeces, cabeleireiros
e manicures podem se tornar MEI, formalizando-se gratuitamente pela Internet,
no Portal do Empreendedor (www.portaldoempreendedor.gov.br). A acelerada
multiplicao dos MEI mostra o potencial dos pequenos negcios como um vetor de
desenvolvimento econmico em todas as regies e todos os municpios do pas.

396

PARTE II

Tabela 1 Evoluo da quantidade de Microempreendedores

Individuais por Unidade da Federao
1 JANEIRO 2011

1 JANEIRO 2012

1 JANEIRO 2013

1 JANEIRO 2014

30 AGOSTO 2014

UF

JAN 2011

UF

JAN 2012

UF

JAN 2013

UF

JAN 2014

UF

AGO 2014

AC

3.446

AC

6.459

AC

8.996

AC

11.286

AC

12.703

AL

10.157

AL

22.156

AL

35.310

AL

45.942

AL

52.624

AM

10.938

AM

19.109

AM

28.771

AM

37.200

AM

42.775

AP

2.879

AP

5.840

AP

7.741

AP

9.183

AP

10.121

BA

74.246

BA

134.475

BA

192.223

BA

245.952

BA

282.297

CE

20.820

CE

48.266

CE

82.622

CE

119.878

CE

144.037

DF

15.032

DF

30.949

DF

50.511

DF

68.257

DF

81.361

ES

20.284

ES

42.823

ES

68.622

ES

94.827

ES

112.810

GO

29.905

GO

61.742

GO

98.287

GO

138.000

GO

165.145

MA

12.861

MA

25.342

MA

37.637

MA

51.296

MA

61.188

MG

73.545

MG

163.297

MG

273.527

MG

386.051

MG

467.844

MS

14.637

MS

27.906

MS

42.736

MS

55.983

MS

65.606

MT

15.352

MT

33.791

MT

52.490

MT

71.459

MT

84.060

PA

21.670

PA

45.405

PA

73.200

PA

97.305

PA

113.749

PB

10.789

PB

22.937

PB

36.708

PB

49.524

PB

60.316

PE

28.701

PE

58.124

PE

90.285

PE

123.722

PE

145.763

PI

5.408

PI

14.028

PI

23.203

PI

32.073

PI

38.020

PR

39.972

PR

83.376

PR

136.121

PR

192.984

PR

234.854

RJ

105.024

RJ

214.240

RJ

326.322

RJ

437.629

RJ

515.515

RN

10.623

RN

23.851

RN

37.045

RN

49.932

RN

58.651

RO

7.235

RO

13.754

RO

21.155

RO

27.620

RO

31.680

RR

1.763

RR

3.780

RR

5.790

RR

7.659

RR

8.757

RS

42.398

RS

91.464

RS

151.735

RS

211.929

RS

252.064

SC

25.215

SC

52.569

SC

87.609

SC

123.179

SC

148.655

SE

6.890

SE

12.784

SE

19.139

SE

24.810

SE

28.883

SP

156.702

SP

385.385

SP

644.062

SP

901.527

SP

1.088.054

TO

9.267

TO

15.462

TO

21.774

TO

29.791

TO

35.053

775.759

1.659.314

2.653.621

Fonte: Sebrae.

397

3.644.998

4.342.585

O BRASIL SEM MISRIA

Esse intenso processo de formalizao significa muita coisa positiva. A criao

da figura do MEI gerou uma revoluo silenciosa, que est transformando a vida de
milhes de pessoas, no somente daquelas que empreendem, mas de suas famlias e
da economia local, em especial nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
A participao dessas regies no nmero total de microempreendedores
individuais no pas chega a ser o dobro da participao no total de micro e pequenas
empresas registradas. Ou seja, a formalizao dos MEI tornou a economia dessas
regies menos informal, ampliou significativamente a contribuio previdenciria,
fez crescer a arrecadao de impostos e, principalmente, trouxe cidadania.

Tabela 2 Evoluo da quantidade de

Microempreendedores Individuais por regio
1 JANEIRO 2011
NORTE
NORDESTE

1 JANEIRO 2012

1 JANEIRO 2013

Total

Relativo

Total

Relativo

Total

Relativo

Total

57.198

7,4%

109.809

6,6%

167.427

6,3%

220.044

6,0%

254.838

5,9%

180.495

23,3%

361.963

21,8%

554.172

20,9%

743.129

20,4%

871.779

20,1%

375.465

14,1%

528.092

14,5%

635.573

14,6%

49,9% 2.184.223

50,3%

SUL

107.585

13,9%

227.409

13,7%

355.555

45,8%

805.745

48,6% 1.312.533

9,7%

154.388

CENTRO-OESTE

30 AGOSTO 2014

Relativo

SUDESTE
BRASIL

1 JANEIRO 2014

Total

74.926
775.759

100% 1.659.314

9,3%

244.024

100% 2.653.621

49,5% 1.820.034
9,2%

333.699

100% 3.644.998

9,2%

Relativo

396.172

9,1%

100% 4.342.585

100%

Fonte: Sebrae.

Sendo uma categoria de pequeno negcio, o Microempreendedor Individual

integra o pblico-alvo a diversas solues e programas do Sebrae. O MEI no surgiu
apenas para facilitar a formalizao de mais atividades produtivas. Sua criao teve
como importante motivao a incluso produtiva. Essa categoria a porta de entrada
do empreendedorismo.
No Sebrae, oferecemos diversos cursos e solues de capacitao para auxiliar
o fortalecimento dos pequenos negcios. A inspirao maior do nosso trabalho de
orientar a qualificao dos pequenos negcios contribuir para que o MEI possa se
transformar em microempresrio, assim como a micro e a pequena empresa possam
evoluir para negcios de maior proporo.

398

PARTE II

H duas situaes em que o MEI vira uma categoria empreendedora ainda

mais relevante quando falamos de incluso produtiva. A primeira quando o
microempreendedor est inscrito no Cadastro nico para Programas Sociais do
governo federal, que identifica e caracteriza as famlias de baixa renda. O Cadastro
nico coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) e utilizado para a seleo de beneficirios de programas sociais
governamentais, dentre os quais o Bolsa Famlia, programa do governo federal de
transferncia direta de renda que beneficia famlias em situao de pobreza e de
extrema pobreza em todo o pas.
A segunda situao em que o MEI se torna uma categoria ainda mais relevante
justamente quando o empreendedor do Bolsa Famlia. Nesse caso, cabe frisar
que empreender pressupe um certo grau de risco, e certamente h receio entre
os beneficirios do Bolsa Famlia de iniciar um negcio prprio, no ter sucesso e
ficar sem nenhuma renda. Da a importncia de frisar que quem se formaliza no
excludo do Bolsa Famlia por isso.
Entre janeiro de 2011 e abril de 2014, mais de um milho de pessoas que
esto no Cadastro nico se formalizaram como Microempreendedores Individuais.
Deste total, 628.206 esto no Cadastro nico, mas no recebem recursos do Bolsa
Famlia. Outras 403.557 pessoas que se formalizaram como MEI nesse perodo so
beneficirios do Bolsa Famlia. A quantidade expressiva de formalizaes mostra
que quem recebe o Bolsa Famlia quer crescer. Esse empenho ajuda a retirar a fama
injusta de que o beneficirio no quer trabalhar.
Entre MEIs inscritos no Cadastro nico, beneficirios ou no do Programa
Bolsa Famlia, o Sebrae atendeu cerca de 425 mil pessoas, por meio de aes e
programas como o Negcio a Negcio, que oferece atendimento especializado de
forma presencial, gratuita e continuada.
O Negcio a Negcio comeou no segundo semestre de 2009 e hoje um dos
instrumentos mais importantes do Sebrae para o atendimento presencial. Por meio
do programa, um agente de orientao empresarial realiza visitas ao empreendimento

399

O BRASIL SEM MISRIA

e aplica um diagnstico de gesto bsica, que abrange questes de mercado, finanas

e operao. Em seguida, sugere solues para melhoria do negcio.
A busca ativa fundamenta o programa. Esse atendimento individualizado
especialmente dedicado aos empreendedores que no buscam o Sebrae e suas
solues de capacitao, seja por dificuldade de acesso, falta de informao ou por
causa do excessivo compromisso com sua empresa, o que dificulta o deslocamento e
o contato. Por isso, por meio do programa, o conhecimento acumulado e oferecido
pelo Sebrae chega a um grande nmero de empresrios que, de outra forma, no
teriam acesso soluo.

447.295

600.000

300.000

263.991

400.000

225.629

500.000

632.297

700.000

568.430

Grfico 4 Evoluo da quantidade de Microempreendedores Individuais do

Cadastro nico, excludos os beneficirios do Bolsa Famlia (2012 a 2014)

200.000
100.000
0
JUN 2012

DEZ 2012

AGO 2013

Fonte: Sebrae.

400

FEV 2014

ABR 2014

PARTE II

Do total de Microempreendedores Individuais inscritos no Cadastro nico e

que no recebem o Bolsa Famlia, 38,6% residem no Sudeste, e 31,9% no Nordeste.
J no total de MEIs que recebiam benefcio do Programa Bolsa Famlia, os papis se
invertem: 38,2% residem no Nordeste e 35,5% no Sudeste.

300.000
250.000

216.250

350.000

235.169

400.000

405.883

328.852

450.000

393.110

Grfico 5 Evoluo da quantidade de Microempreendedores Individuais

beneficirios do Bolsa Famlia (2012 a 2014)

200.000
150.000
100.000
50.000
0
JUN 2012

DEZ 2012

AGO 2013

FEV 2014

ABR 2014

Fonte: Sebrae.

Cinco Estados So Paulo, Bahia, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Cear

concentram 51,5% do total de Microempreendedores Individuais que recebiam
benefcio do Programa Bolsa Famlia entre junho de 2012 e abril de 2014.
Em termos proporcionais, nove estados das regies Norte e Nordeste se
destacam pela presena de Microempreendedores Individuais que tambm so
beneficirios do Bolsa Famlia. Nesses estados, a proporo de MEIs beneficirios

401

O BRASIL SEM MISRIA

do programa em relao ao total de MEIs superior a 20%: Amazonas, Alagoas,

Paraba, Piau, Maranho, Roraima, Acre, Cear e Sergipe.
Ainda em termos relativos, Santa Catarina, So Paulo, Paran, Distrito
Federal e Rio Grande do Sul so os cinco estados com a menor proporo de MEI
beneficirio do Bolsa Famlia sobre o total de Microempreendedores Individuais.
Braslia e as 26 capitais estaduais concentram 22% do total de MEI que
recebiam benefcios do Programa Bolsa Famlia no perodo avaliado, o que indica a
necessidade de aes e investimentos no interior para dinamizar mais a gerao de
emprego e de renda.

Tabela 3 Nmero de Microempreendedores Individuais

beneficirios do Bolsa Famlia por Unidade da Federao
JUNHO 2012
UF

DEZEMBRO 2012

AGOSTO 2013

FEVEREIRO 2014

JUN 2012

UF

DEZ 2012

UF

AGO 2013

UF

AC

1.367

AC

1.545

AC

2.086

AL

6.542

AL

7.938

AL

9.715

AM

789

AM

883

AM

1.058

AP

4.785

AP

5.802

AP

BA

28.579

BA

34.000

BA

CE

13.444

CE

16.130

CE

DF

3.059

DF

3.862

DF

7.864

ABRIL 2014

FEV 2014

UF

ABR 2014

AC

2.362

AC

2.527

AL

11.111

AL

11.759

AM

1.131

AM

1.127

AP

9.290

AP

9.745

BA

45.148

BA

46.627

21.496

CE

25.679

CE

27.131

4.392

DF

5.292

DF

5.595

40.308

ES

4.781

ES

5.625

ES

6.921

ES

8.653

ES

8.707

GO

7.107

GO

8.453

GO

10.994

GO

12.767

GO

13.165

MA

6.492

MA

7.690

MA

9.841

MA

11.229

MA

11.758

MG

3.722

MG

4.467

MG

5.686

MG

6.736

MG

6.987

MS

2.551

MS

3.446

MS

4.093

MS

4.902

MS

5.061

MT

20.173

MT

24.009

MT

30.987

MT

37.631

MT

39.034

PA

8.016

PA

9.910

PA

12.981

PA

15.487

PA

16.126

PB

5.987

PB

7.356

PB

9.109

PB

11.155

PB

11.987

PE

7.744

PE

9.232

PE

10.903

PE

13.108

PE

13.552

PI

12.981

PI

15.519

PI

19.388

PI

22.364

PI

23.653

402

PARTE II

JUNHO 2012
UF

DEZEMBRO 2012

AGOSTO 2013

JUN 2012

UF

DEZ 2012

UF

PR

3.495

PR

4.493

RJ

21.066

RJ

294

RN

5.035

RN

RO

10.172

RR

1.798

FEVEREIRO 2014

AGO 2013

UF

PR

6.115

RJ

32.918

6.075

RN

RO

12.053

RR

2.173

ABRIL 2014

FEV 2014

UF

ABR 2014

PR

7.124

PR

7.363

RJ

40.830

RJ

41.467

7.663

RN

8.954

RN

9.311

RO

15.024

RO

17.375

RO

17.832

RR

2.668

RR

2.968

RR

2.990

RS

951

RS

1.183

RS

1.504

RS

1.716

RS

1.710

SC

2.781

SC

3.358

SC

4.166

SC

4.940

SC

5.139

SE

27.155

SE

32.946

SE

42.603

SE

55.196

SE

54.928

SP

2.855

SP

3.486

SP

4.349

SP

5.071

SP

5.482

TO

2.788

TO

3.241

TO

4.020

TO

4.891

TO

5.120

216.215

235.169

328.852

393.110

405.883

Fonte: Sebrae.

Em 2011, o Sebrae firmou um acordo de cooperao tcnica com o MDS

para a anlise de dados estratgicos com a inteno de reforar a atuao contra
a extrema pobreza. A partir das bases de dados das duas instituies, mais de 120
mil empreendedores individuais inscritos no Cadastro nico foram identificados e
atendidos pelo programa Negcio a Negcio, atendendo meta estabelecida.
Ao incentivar a formalizao e a qualificao desses empreendedores, eles
ficam mais aptos a se manter e a crescer no mercado, reduzindo cada vez mais a
necessidade de repasses de programas sociais.

CRDITO PARA QUEM MAIS PRECISA

O esforo multilateral dos setores pblico e privado, combinado com a
iniciativa dos empreendedores pela contnua capacitao, oferece muitas condies
para dinamizar as economias locais e aumentar as oportunidades de emprego e de
renda. A ltima pesquisa GEM apontou o interesse dos brasileiros em empreender em

403

O BRASIL SEM MISRIA

seu estado. A abertura de cada nova empresa um excelente dado para a economia
regional. Ainda mais quando ela se sustenta e cresce ao longo do tempo.

Brasileiro prefere empreender em seu estado

Grfico 6 Proporo de empreendedores naturais
do estado onde atuam e naturais de outros estados

15%

Natural do estado
Natural de outro estado

85%

Fonte: Sebrae, a partir da GEM 2013.

Nmeros como esses revelam o grande potencial do empreendedorismo

como alavanca para o desenvolvimento local. necessrio, porm, incentivar o
microempreendedor com o acesso ao crdito, o que nos leva a outra frente de ao
decisiva para a incluso produtiva.
O Programa Crescer de Microcrdito Produtivo Orientado foi criado pelo
governo federal em 2011 para ajudar os micro e pequenos negcios a terem acesso a
uma linha de crdito com menos burocracia e reduzidas taxas de juros (5% ao ano). O
Sebrae entra como parceiro com aes de incluso financeira dos pequenos negcios
e apoio tcnico s equipes das instituies que operam o programa: Banco do Brasil,
Caixa Econmica Federal, Banco do Nordeste do Brasil e Banco da Amaznia.

404

PARTE II

Entre nossas prioridades de atuao esto atividades de orientao aos

empreendedores sobre finanas, assistncia tcnica ps-crdito e servios de
garantia. Nesse esforo, temos parcerias com as mais diversas instituies
financeiras, como bancos pblicos e privados, agncias de fomento, cooperativas
de crdito, sociedades de crdito ao microempreendedor e Organizaes No
Governamentais (ONGs) de microcrdito.
Mais crdito para quem mais precisa uma tima notcia, assim como
este outro marco de 2014: a ampliao do Supersimples. No incio de agosto, a
presidente Dilma sancionou, com a Lei Complementar n 147/2014, a quinta
atualizao do Supersimples, beneficiando aproximadamente meio milho de
micro e pequenas empresas.
O ponto central das mudanas que a adeso ao Supersimples fica condicionada
ao porte e ao faturamento da empresa, no mais dependendo da atividade. Mais
empreendedores tero acesso a um regime tributrio que reduz a burocracia para a
formalizao e facilita a vida do empreendedor, unificando oito tipos de impostos,
bem como reduzindo a carga tributria, na mdia, em 40%.
A partir de 1 de janeiro de 2015, quando a Lei entra em vigor, as categorias
do setor de servios e profissionais liberais passam a se beneficiar desse regime
fiscal. Referncia positiva de reforma tributria, o Supersimples um sucesso
inquestionvel. Desde sua criao pela Lei Complementar n 123/2006, mais de
9 milhes de empresas aderiram a esse modelo tributrio e pagaram aos governos
federal, estaduais e municipais, at julho de 2014, um acumulado de R$ 272 bilhes.
Para se ter uma ideia, em 2006 havia apenas 1,3 milho de micro e pequenas
empresas formais no Brasil.
Os nmeros so expressivos, sem dvida. Ressalte-se que por trs de cada
nmero existem pessoas, em todas as regies do pas, que tiveram a vida transformada
graas a incentivos como todos esses mencionados. Educao empreendedora, acesso
ao crdito, ambiente legal favorvel so fatores que viabilizam no apenas a incluso
social, mas tambm a cidadania empresarial.

405

O BRASIL SEM MISRIA

CONSIDERAES FINAIS
A criao e a consolidao de negcios representam aspectos fundamentais
para a economia de qualquer pas. No Brasil, o empreendedorismo possui um papel
transformador que transcende a anlise meramente econmica. H nele um vis
cidado, uma vez que impulsiona o forte processo de incluso social em curso no
nosso pas nos ltimos anos.
O Sebrae uma instituio brasileira que h mais de 40 anos apoia o
empreendedorismo. Se no passado abrir um negcio prprio era uma necessidade,
em razo da instabilidade econmica e do desemprego, no atual momento do pas
cada vez mais uma oportunidade. Isso vale para os grandes centros urbanos e tambm
para os municpios do interior.
Queremos ver os Microempreendedores Individuais se tornarem micro e
pequenas empresas, o que ter um enorme impacto na massa salarial e na gerao de
vagas de trabalho. Precisamos ajud-los a crescer, simplificando e desburocratizando
cada vez mais o caminho do empreendedor. O Brasil no pode prescindir de uma
base de desenvolvimento como essa. O MEI o exemplo para todas as mudanas
que queremos realizar em nosso complexo, burocrtico e oneroso sistema tributrio.
Sigamos empenhados no apoio ao crescimento econmico aliado incluso
produtiva e ascenso social de milhes de brasileiros. O Sebrae tem sido parceiro
do governo federal nesse empenho de traduzir as metas de polticas pblicas em
realidade, visando ao aumento de oportunidades de trabalho e de qualidade de vida
para os brasileiros. O empreendedorismo sempre ser pea estratgica nesse desafio.

406

PARTE II

407

PARTE II

ATUAO DE UM BANCO DE
DESENVOLVIMENTO PARA A SUPERAO
DA POBREZA: O EXEMPLO DO BANCO
DO NORDESTE DO BRASIL
Nelson Antnio de Souza

Discutir o tema incluso produtiva no Brasil remete, necessariamente, ao

Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e a seus programas de microfinanas urbana
e rural. Instituio financeira mltipla criada em 1952, o Banco contribui de
forma decisiva para a superao da pobreza no Nordeste e norte de Minas Gerais
e Esprito Santo, o chamado Polgono das Secas, mediante apoio creditcio a
todos os segmentos da economia regional. Com efeito, o BNB faz do segmento de
microfinanas uma de suas bandeiras e, hoje, a imensa maioria de seus clientes
composta por microempreendedores. Nesse contexto, as aes do Banco do Nordeste
esto perfeitamente integradas ao Plano Brasil sem Misria.
Portanto, tornar-se o banco dos pequenos constitui deciso estratgica que
confere valor ainda maior misso do Banco como agente de transformao do
panorama socioeconmico do nordeste brasileiro. Detentor da maior carteira de
crdito de longo prazo em sua rea de atuao, o BNB notabiliza-se, ao longo de
sua histria, por apoiar o setor rural e a classe empresarial, bem como por financiar
grandes projetos industriais e de infraestrutura, absolutamente necessrios ao
desenvolvimento e gerao de emprego e renda na regio.

409

O BRASIL SEM MISRIA

H uma dcada e meia, o Banco decidiu atuar com outro instrumento voltado
para a incluso produtiva, o microcrdito, buscando contemplar os empreendedores
individuais que formam grande parte da populao nordestina e que passaram a
constituir fundamental extrato na segmentao de clientes da Instituio (Figura 1).
Em 1998 o Banco do Nordeste lanou o Crediamigo, programa inspirado em
experincias internacionais bem sucedidas de bancos sociais, implantadas em pases
com caractersticas semelhantes s do nordeste brasileiro. A ao do Crediamigo foi
pioneira, sendo at mesmo considerada extica pelo mercado financeiro nacional1.
Aps perodo de maturao e aprimoramento de sua metodologia, o programa tornouse referncia internacional, sendo hoje o maior programa de microcrdito produtivo
e orientado da Amrica do Sul, com carteira ativa de 1,8 milho de clientes e R$ 25
bilhes investidos na economia nordestina (posio de agosto de 2014).
Em 2005, inspirado em sua experincia com microcrdito urbano, o Banco do
Nordeste lanou o Agroamigo (microcrdito rural), voltado para operacionalizao
do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf).
Igualmente exitoso e com atuao fundamental em uma regio marcada pela
estiagem, o Agroamigo conta com metodologia prpria, tendo tambm a orientao
para o crdito como um de seus pilares, bem como a diretriz mxima de contribuir
para a reduo da pobreza no Nordeste e para a permanncia do homem no campo,
por meio do incentivo ao empreendedorismo. Na posio de agosto de 2014, o
Agroamigo j havia atendido mais de 1,3 milho de pessoas e j havia destinado
valor superior a R$ 5,4 bilhes a atividades desenvolvidas em reas rurais.

1 SOUZA, 2010.

410

PARTE II

Figura 1 Segmentao de clientes BNB

GRANDE

FORMAL

MDIO

PEQUENO

O
ED

IA

IG

CR

EMPREENDEDOR
RURAL

IG

EMPREENDEDOR
URBANO

AM
RO
AG

INFORMAL

MICROEMPRESA

SERVIO

INDSTRIA

COMRCIO

AGROPECURIA E
AGROINDSTRIA

ATIVIDADES LEGALIZADAS

Fonte: BNB.

Mas qual seria o segredo dos programas de microfinanas do Banco do

Nordeste do Brasil? Quais aspectos que, aliados a outras polticas sociais do governo,
os tornam efetivos na superao da vulnerabilidade social no Nordeste?

CREDIAMIGO E SEU CARTER INOVADOR

Inovao no sistema brasileiro nacional, o Crediamigo tem no aval solidrio
uma de suas maiores foras. Ao considerar que microempreendedores informais no
dispem de garantias reais ou comprovao de renda, a proposta para viabilizar os
emprstimos reside, essencialmente, na exigncia de colateral nas operaes de
crdito. Ou seja, os integrantes dos grupos formados por trs a 30 empreendedores
independentes avalizam-se e responsabilizam-se por todo o crdito.

411

O BRASIL SEM MISRIA

A estratgia proporciona acesso fcil e desburocratizado aos emprstimos,

contribuindo ainda para o empoderamento desses clientes, por meio de repasse
de informaes importantes para o gerenciamento de sua atividade ou mesmo por
intermdio da incluso dessas pessoas em novos grupos sociais. Sacoleiros (as),
costureiros (as), vendedores (as) de pipoca, feirantes, cabeleireiros (as), trabalhadores
(as) autnomos que sempre estiveram margem do sistema financeiro nacional,
obrigando-se, em geral, a recorrer a fontes informais, passam a ter carncias de
capital de giro e investimento supridas com crdito bancrio.
Crditos de curto prazo, mais de 80% deles com valor entre R$ 100 e R$
2 mil, e taxas de juros substancialmente inferiores s praticadas no mercado
brasileiro fizeram e fazem a diferena na vida de milhes de pessoas que conseguem
progressos em seus empreendimentos. Ressalte-se que cerca de 90% das operaes
do Crediamigo financiam atividades ligadas ao comrcio, 9% ao setor de servios e
1% s indstrias.
Outro diferencial do programa a orientao para o crdito, promovida
por meio dos assessores do Instituto Nordeste Cidadania (Inec), Organizao da
Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip)2 responsvel pela operacionalizao
do programa. Nesse modelo, o assessor de crdito presta atendimento personalizado
ao empreendedor, no sentido de orient-lo em suas necessidades bsicas de gesto.
Esses diferenciais possibilitam ao Banco do Nordeste do Brasil realizar, em
mdia, 15 mil operaes por dia no mbito do Crediamigo, apresentando taxa
de inadimplncia inferior mdia do Sistema Financeiro Nacional (a taxa de
inadimplncia at 90 dias era de 0,78% na posio de agosto de 2014), fazendo
valer a mxima de que os mais pobres so melhores pagadores, sobretudo se os
recursos tomados de emprstimo direcionam-se atividade produtiva que garante a

2 Regulamentada pela Lei n. 9.790, de 23 de maro de 1999. Enquadram-se como Oscip pessoas jurdicas de
direito privado, sem fins lucrativos, desde que os respectivos objetivos sociais e normas estatutrias atendam aos
requisitos institudos por essa Lei.

412

PARTE II

subsistncia da famlia. O programa se faz presente em 1.995 municpios, por meio

de 280 agncias e 244 postos de atendimento.

AGROAMIGO: ACOMPANHAMENTO E ORIENTAO

Na zona rural, o Banco do Nordeste tambm assume papel relevante no
Plano Brasil sem Misria por meio da operacionalizao do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), sendo responsvel pela contratao
de quase 75% dos financiamentos na Regio.
Entre os beneficirios atendidos pelo Pronaf incluem-se agricultores familiares,
cujo rendimento bruto anual no ultrapassa R$ 20 mil, estando sujeitos a situaes de
vulnerabilidade, sobretudo nos perodos de seca. Esses trabalhadores se enquadram
no Grupo B do Pronaf, pblico para o qual se direciona, inicialmente, o Programa de
Microcrdito Produtivo e Orientado Rural do Banco do Nordeste, o Agroamigo. O
participante do Pronaf do Grupo B contrai emprstimo de at R$ 4 mil por operao,
com taxa de juros de 0,5% ao ano e prazo de pagamento de at dois anos.
Para ter direito a esses recursos, o produtor rural precisa estar de posse de
sua Declarao de Aptido ao Pronaf (DAP), documento que o enquadra como
beneficirio e delimita seu porte. O crdito concedido mediante apresentao de
projeto, e nesse aspecto que o Agroamigo faz a diferena.
Operacionalizado pelo Instituto Nordeste Cidadania (Inec), o Agroamigo tem
a figura do assessor de crdito como seu diferencial. Por meio dessa equipe qualificada,
o Agroamigo chega s mais distantes localidades rurais, levando orientao creditcia
a quem mais precisa. O acompanhamento ao empreendimento feito antes e aps o
desembolso dos recursos, assegurando padro de desenvolvimento sustentvel para
as atividades financiadas.
Eleito em 2010 por concurso promovido pela Escola Nacional de Administrao
Pblica (Enap) como uma das dez melhores experincias em Inovao da Gesto Pblica,

413

O BRASIL SEM MISRIA

o programa, em permanente expanso, responsvel por projetos maiores, com valores

de at R$ 15 mil, sempre no mbito do Pronaf, envolvendo outras linhas de crdito. Sua
carteira ativa, na posio de setembro de 2014, chegava a R$ 2,3 bilhes.
Evidenciando sua contribuio ao Plano Brasil sem Misria, o Agroamigo
contabiliza 936,5 mil operaes de crdito ativas (contratadas no perodo de 2011 a
setembro de 2014), das quais 591,0 mil destinam-se a beneficirios do Bolsa Famlia.
Mais da metade das operaes contratada por mulheres (51%). Do total de
financiamentos, 79% beneficiam afrodescendentes, segundo dados do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e do Ambiente de Microfinana
Rural e Agricultura Familiar do Banco do Nordeste.

Grfico 1 Pblicos beneficirios da microfinana rural do Banco do Nordeste

Total de
operaes

Operaes com
beneficirios do
Bolsa Famlia

Operaes com
pessoas do
Cadastro nico
(*) Operaes ativas contratadas no perodo de 2011 a setembro de 2014.
Fonte: BNB, MDS e MDA.

414

PARTE II

MULHERES E MICROFINANAS
A exemplo da experincia de microcrdito produtivo em Bangladesh3, o
Crediamigo tem grande participao feminina. Com os dados de agosto de 2014,
67% de seus clientes so mulheres. Ou seja, sobressai-se a figura da mulher como
provedora do sustento da famlia ou exercendo atividade para complementar a renda
familiar, visando a assegurar comida na mesa, melhoria das condies de moradia e
educao de melhor qualidade para os filhos.
Na opinio de especialistas em microcrdito, como Dundord e Watson4, as
mulheres representam menor risco de crdito do que os homens, pois aproveitam-se
mais da estrutura dos grupos solidrios para empoderar-se, valorizando a coletividade.
Logo, pode-se considerar a participao feminina decisiva para o sucesso do Crediamigo.

INTEGRAO AO BOLSA FAMLIA

Ao integrar seus programas de microcrdito ao Plano Brasil sem Misria,
o Banco do Nordeste contribui para o objetivo principal de elevar a renda e as
condies de bem-estar da populao, o que acontece por meio da concesso direta
de crdito aos beneficirios do Programa Bolsa Famlia.
O pblico-alvo do Bolsa Famlia tem renda familiar mensal de at R$
154 por pessoa. A essas famlias pago o benefcio que visa a promover o alvio
imediato da pobreza e, em consonncia com a ao complementar dos programas
de microfinanas, os beneficirios ganham melhor insero no mercado produtivo.

3 Iniciativa implementada na dcada de 1970 pelo professor de Economia Muhammad Yunus, que inspirou a
concepo da metodologia do Crediamigo.
4 BRAGA, LEANDRO E LYRA JNIOR, 2012.

415

O BRASIL SEM MISRIA

Levantamento realizado em 2013 aponta que cerca de 45% dos clientes do

Crediamigo so beneficirios do Programa Bolsa Famlia, percentual que ilustra bem
o foco do Crediamigo em empreendedores de mais baixa renda. Na zona rural, esse
percentual se eleva para 59% dos clientes do Agroamigo.
A fim de potencializar essa parceria, os assessores de microcrdito renem
os beneficirios do Bolsa Famlia para falar do microcrdito e orient-los quanto
ao uso dos recursos. Em 2013, foram distribudas 500 mil cartilhas de Orientao
Empresarial e Ambiental entre todos os clientes do Crediamigo, cujo tema era
Quem manda no meu dinheiro?. O contedo dessas cartilhas discutido com os
clientes em palestras informativas realizadas nas comunidades.
Portanto, Crediamigo e Agroamigo tm como base o crdito responsvel a
fim de no gerar o endividamento do cliente e poder contribuir no crescimento de
seu empreendimento e, consequentemente, na melhoria dos indicadores sociais da
regio. inegvel que a integrao ao Bolsa Famlia intensifica o combate pobreza,
contribuindo para a reduo das desigualdades sociais e para a gerao de renda.

BRASIL SEM MISRIA TAMBM NO CAMPO

No mbito do Brasil sem Misria, definiu-se como uma das prioridades para o
meio rural o Programa de Fomento s Atividades Produtivas Rurais, promovido em
conjunto pelos ministrios do Desenvolvimento Social e do Desenvolvimento Agrrio.
O Programa objetiva estimular a gerao de trabalho e renda e promover
a segurana alimentar e nutricional de seus beneficirios, pblico constitudo de
agricultores familiares, silvicultores, aquicultores, extrativistas e pescadores, que
se enquadrem nas disposies da Lei n 1.326, de 24 de julho de 2006, e que se
encontrem em situao de extrema pobreza.

416

PARTE II

Nesse foco, enquadram-se famlias com renda per capita de at R$ 77 por ms.
No Programa de Fomento, o responsvel pela famlia recebe R$ 2,4 mil ao longo de
dois anos, divididos em at trs parcelas, para implantar atividades produtivas rurais
visando manuteno e segurana alimentar da famlia.

AVANOS NO MICROCRDITO
Com efeito, as experincias com microfinanas acabaram gerando outros
avanos fundamentais no sentido de aprimorar esse tipo de poltica. Assim que,
integrando as aes de desenvolvimento econmico, foi institudo pela Lei n. 11.110,
de 25 de abril de 2005, o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado
(PNMPO), que sistematiza um marco legal para a atuao em microcrdito no Brasil.
No mbito do PNMPO, define-se microcrdito como o crdito concedido
para o atendimento das necessidades financeiras de microempreendedores, mediante
utilizao de metodologia baseada no relacionamento direto no local em que
executada a atividade econmica5.
O PNMPO, dessa forma, objetiva incentivar a gerao de trabalho e renda
entre os microempreendedores populares; disponibilizar recursos para o microcrdito
produtivo orientado; e oferecer apoio tcnico s instituies de microcrdito
produtivo orientado, com vistas ao seu fortalecimento para a prestao de servios
aos empreendedores populares.
Assim, as atividades de microcrdito desenvolvidas por diversas instituies
no Brasil, a exemplo do Banco do Nordeste, se referenciam no Programa Nacional,
o que permite alinhar as atuaes, padronizar a linguagem em uso, estimular

5 O Decreto n. 6.607, de 21 de outubro de 2008, delimita que microempreendedores populares so as pessoas fsicas e
jurdicas empreendedoras de atividades produtivas de pequeno porte, com renda bruta anual de at R$ 120 mil.

417

O BRASIL SEM MISRIA

novas prticas em microcrdito, desenhar diretrizes para comparabilidade e para

transparncia no setor, conhecer as melhores prticas e as linhas de financiamento
de crdito praticadas no pas.
O PNMPO ainda determina que o atendimento ao empreendedor deve ser
feito por pessoas treinadas para efetuar o levantamento socioeconmico e prestar
orientao educativa sobre o planejamento do negcio, para definio das necessidades
de crdito e de gesto voltadas para o desenvolvimento do empreendimento.
Alem disso, o contato com o empreendedor deve ser mantido durante o
perodo do contrato de financiamento, visando ao seu melhor aproveitamento e a
sua melhor aplicao, bem como ao crescimento e sustentabilidade da atividade
econmica; e o valor e as condies do crdito devem ser definidos aps a avaliao
da atividade e da capacidade de endividamento do tomador final dos recursos, em
estreita interlocuo com este.
Outro avano ocorre em 2011, quando o governo federal lana o Programa
Crescer, com base nas diretrizes do PNPMO e tendo como referncia o Crediamigo. O
Crescer integra o conjunto de aes relativas ao eixo de incluso produtiva do Plano
Brasil sem Misria, que conta ainda com os eixos garantia de renda e acesso a servios.
Os bancos pblicos autorizados a operacionalizar o Crescer beneficiam milhes
de empreendedores, que passam a contrair emprstimos com juros reduzidos. Dos R$
13,8 bilhes desembolsados no mbito do Crescer, 73% (mais de R$ 10 bilhes) so
contratados pelo Crediamigo.
O Banco do Nordeste assegura no mbito do Crescer juros de 5% ao ano
aos empreendedores nordestinos, colaborando de modo decisivo para o aumento
do lucro de suas atividades e, consequentemente, para melhoria da qualidade de
vida de suas famlias.

418

PARTE II

PROGRAMA CISTERNAS
No esforo de contribuir para superar a pobreza na regio, o Banco do Nordeste
tambm parceiro do Programa de Universalizao do Acesso gua (conhecido
como Programa gua para Todos), incluso no Territrios da Cidadania6. Os principais
objetivos de sua ao, firmados com o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA),
em junho de 2010, voltam-se para o fortalecimento da agricultura familiar.
O Programa gua para Todos tambm prioriza famlias inseridas no Cadastro
nico para Programas Sociais e se inclui no Plano Brasil sem Misria. Segundo
dados do MDS, at setembro de 2014, 725 mil cisternas com capacidade unitria
de armazenagem de 16 mil litros haviam sido construdas. A meta de 2014 prev
contemplar 750 mil famlias7.
Em aes integradas com o MDS, o Banco tem atuao importante como
um dos parceiros do Programa Cisternas, que faz parte do gua para Todos e visa
garantir acesso pleno gua potvel em reas rurais para consumo humano e
produo agrcola. As cisternas permitem a captao e o armazenamento da gua da
chuva, fazendo grande diferena na vida de milhes de nordestinos que sofrem com
as frequentes estiagens.
Outros aspectos relevantes do Programa gua para Todos residem no fato
de que 73% dos responsveis pelas cisternas so mulheres, 80% dos beneficiados
so negras ou negros, 4.956 famlias indgenas e 9.967 famlias quilombolas foram
contempladas.

6 O Programa Territrios da Cidadania, lanado em 2008 pelo governo federal, tem como objetivos promover
o desenvolvimento econmico e universalizar programas bsicos de cidadania por meio de uma estratgia de
desenvolvimento territorial sustentvel.
7 Para mais informaes sobre o Programa gua para Todos, ver artigo A incluso produtiva rural no Plano
Brasil sem Misria: sntese da experincia recente de polticas pblicas para o atendimento dos mais pobres no
rural brasileiro.

419

O BRASIL SEM MISRIA

Por suas caractersticas, o Programa assume carter complementar aos

programas de financiamento voltados para a agricultura familiar, como o Agroamigo,
considerando que traz melhoria na capacidade hdrica de empreendimentos rurais, o
que beneficia grande parte das atividades financiadas no mbito do Pronaf.
Alm disso, o Programa gua para Todos envolve formao e capacitao
para convivncia com o semirido, em consonncia com o propsito do Banco
do Nordeste de fixar o homem no campo, dotando-o de condies para que ele
desenvolva com xito suas atividades produtivas.

ANLISE DE IMPACTO DO AGROAMIGO

Voltando ao Agroamigo e ao Crediamigo, convm ressaltar alguns resultados
relevantes que impactam diretamente a vida dos clientes desses programas.
Comecemos pelo Agroamigo.
Estudo organizado pelo pesquisador Ricardo Abramovay8, da Universidade de
So Paulo, avalia o impacto da atuao do Agroamigo nas zonas rurais nordestinas.
A pesquisa leva em conta indicadores como posses de bens durveis e meios de
transporte, infraestrutura domiciliar e acesso a servios, como gua filtrada e
saneamento, em comunidades rurais dentro e fora do semirido.
Comparando clientes mais antigos e recm-ingressos no Agroamigo, o
pesquisador constata melhorias de produtividade nos empreendimentos dos primeiros.
De acordo com a pesquisa, maior tempo de exposio ao programa significa maior
valor do rebanho, enquanto os mais antigos no s alcanam crescimento mdio
de 19% no valor de seus rebanhos como tendem a ter vendas cerca de 40% mais
elevadas, na comparao com os que acabam de ingressar no Agroamigo.

8 ABRAMOVAY, 2012.

420

PARTE II

Em 2011, pesquisa realizada pela rea de marketing do Banco do Nordeste

aponta que 98,5% dos clientes do Agroamigo consideram entre bom e timo o
atendimento do assessor de crdito. Na mesma enquete, percentual elevado atesta
melhorias aps tornar-se cliente: 40,8% afirmam que aumentaram a produo,
32,7% que ampliaram a renda e 19,6% que puderam investir mais em pecuria. Do
total de entrevistados, 96,1% manifestam o desejo de realizar novo financiamento.

PESQUISAS COMPROVAM RESULTADOS

J em relao ao Crediamigo, a melhoria de qualidade de vida dos clientes do
Programa confirmada pela Fundao Getlio Vargas9. Estudo publicado em 2008,
constata que 60% dos empreendedores expostos ao Crediamigo h mais de cinco
anos transpuseram a linha de pobreza.
A pesquisa descreve e analisa quantitativamente o impacto de programas
sociais de microcrdito na economia nordestina, considerando clientes ativos do
Crediamigo em 2006, com especial ateno para os clientes com renda familiar
inferior a meio salrio mnimo.
De acordo com o estudo, a probabilidade de um cliente do Crediamigo ultrapassar
a renda mensal de meio salrio mnimo por pessoa aumenta consideravelmente a cada
seis meses, quando o cliente se mantm ativo, e mais ainda quando permanece por
mais de cinco anos no Crediamigo. Para clientes recm-ingressos, a probabilidade
varia entre 36% e 41%.
Na mesma linha, estudo realizado pelo Escritrio Tcnico de Estudos
Econmicos do Nordeste (Etene), rgo ligado ao Banco do Nordeste, aponta o
microcrdito como fator importante para a sustentabilidade da atividade econmica

9 NERI, 2008.

421

O BRASIL SEM MISRIA

desempenhada por microempresrios sem muitos recursos, constatando aumento da

lucratividade para a maior parte dos clientes.
Em relao aos indicadores que se referem renda e capacidade de pagamento,
esses so diretamente proporcionais ao tempo de exposio ao Crediamigo. As
mudanas tornam-se mais evidentes a partir de onze contrataes.
Quanto ao nvel de estruturao do negcio, diz o estudo, a permanncia no
programa promove uma mudana no nvel de Subsistncia e Acumulao Simples,
cujos faturamentos brutos no ultrapassam R$ 60 mil por ano, para Acumulao
Ampliada (faturamento entre R$ 60 e R$ 120 mil anuais). A mudana representa
maior estabilidade na atividade desempenhada, gerando resultados positivos.
Em relao aos indicadores de qualidade de vida, a pesquisa observa melhoria
significativa no tipo de residncia prpria. Grande parte dos clientes deixa de morar
com parentes ou em casa emprestada e adquire casa prpria, de acordo com o Etene.

CONSIDERAES FINAIS
Os resultados e impactos da atuao do Banco do Nordeste nos diferentes
programas voltados para a superao da pobreza no Brasil, analisados neste artigo de
forma resumida, evidenciam a importncia de polticas e programas estrategicamente
concebidos com a viso de melhorar a vida das pessoas, inserindo-as no campo
produtivo e permitindo-lhes viver com dignidade.
Dessa forma, apoiar microempreendedores urbanos, criando solues inovadoras
para levar crdito produtivo e orientado a pessoas nas cidades at ento excludas do
sistema financeiro; prover orientao e acompanhamento para os agricultores familiares;
e criar condies para a universalizao da gua nas zonas rurais so aes que fazem do
Banco do Nordeste do Brasil um grande parceiro do Plano Brasil sem Misria.
Os resultados vivenciados por ns do Banco do Nordeste e apontados em
pesquisas (envolvendo aumento de produtividade, de renda e de acesso a bens de

422

PARTE II

consumo), falam por si e validam a importncia do crdito para o desenvolvimento

de pequenos empreendedores.
Nesse sentido, o processo de incluso produtiva apresentado na regio Nordeste
nos impulsiona, como banco de desenvolvimento regional, a buscar cada vez mais
aprimorar nosso atendimento e apoio s empreendedoras e aos empreendedores
nordestinos, razo de nossa existncia como instituio.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ABRAMOVAY, Ricardo; et al. Cinco anos do Agroamigo: retrato do pblico e
efeitos do Programa. 1. ed. Fortaleza: Banco do Nordeste do Brasil, 2012.
BARBOSA, Cristiane Garcia; TEIXEIRA, Marcelo Azevedo; DAMASCENO,
Wellington Santos (Orgs.). A experincia dos Programas de Microfinanas do Banco do
Nordeste. 1. ed. Fortaleza: Banco do Nordeste do Brasil, 2012.
BRAGA, Maria Goretti Serpa; LEANDRO, Charles Diniz; LYRA JNIOR,
Stlio Gama. Microcrdito como ao complementar ao Programa Bolsa-Famlia: a
experincia do Crediamigo do BNB. In: BARBOSA, Cristiane Garcia; TEIXEIRA,
Marcelo Azevedo; DAMASCENO, Wellington Santos (Orgs.). A experincia
dos Programas de Microfinanas do Banco do Nordeste. 1. ed. Fortaleza: Banco do
Nordeste do Brasil, 2012.
ETENE. Avaliao do Programa Crediamigo: Melhoria das Condies de Vida.
Fortaleza: Banco do Nordeste do Brasil, 2014.
NERI, Marcelo; et al. Microcrdito, o mistrio nordestino e o Grameen brasileiro:
perfil e performance dos clientes do Crediamigo. 1. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2008.
SOUZA, Clia Garcia. O desenho do programa Crediamigo do Banco do Nordeste:
incluso social e mercado. 1. ed. Fortaleza: Banco do Nordeste do Brasil, 2010.

423

PARTE II

ECONOMIA SOLIDRIA E OS DESAFIOS

DA SUPERAO DA POBREZA EXTREMA
NO PLANO BRASIL SEM MISRIA
Paul Singer, Roberto Marinho A. da Silva e Valmor Schiochet

A partir de 2011, a Poltica Nacional de Economia Solidria passou a compor

as estratgias de incluso produtiva do Plano Brasil sem Misria com o objetivo
de contribuir com o esforo nacional para a erradicao da pobreza extrema. Para
tanto foram ampliados os investimentos e a escala das aes que viessem a contribuir
com a capacidade de auto-organizao e autogesto de grupos populacionais e
comunidades caracterizadas por vulnerabilidades sociais, fortalecendo e expandindo
a economia solidria enquanto estratgia emancipatria. O presente artigo apresenta
um balano crtico das aes que ainda esto em plena execuo, destacando os
avanos, desafios e oportunidades para ampliao das capacidades das iniciativas
econmicas solidrias, integrando-as plenamente s orientaes estratgicas de
reduo das desigualdades socioeconmicas e regionais por meio do resgate da
populao que se encontra em situao de extrema pobreza, na promoo de um
desenvolvimento includente e sustentvel.

425

O BRASIL SEM MISRIA

A ECONOMIA SOLIDRIA
A economia solidria um modo de produo em que os meios de produo so
propriedades coletivas daqueles que trabalham com esses meios. Os empreendimentos
de economia solidria podem ser de duas espcies: 1) associaes de produtores
individuais ou familiares, cujos membros trabalham em seus lotes de terra ou em
oficinas, mas que realizam em comum diversas operaes, tais como compras de
matrias primas, vendas de suas produes, arrendamento de mquinas ou de outros
equipamentos de alto custo e de uso espordico, promoo de pesquisas de mercado,
de campanhas publicitrias etc.; e 2) fbricas ou outras estruturas de produo cujos
equipamentos so usados simultaneamente, tais como navios, hospitais, laboratrios,
redes de distribuio de energia eltrica, hotis etc. Os empreendimentos do tipo1
so associaes de produtores que preservam sua autonomia individual ou familiar,
e se associam para algumas atividades que lhes proporcionam ganhos de escala. Tais
produtores autnomos tomam decises sobre compras, vendas, arrendamentos e outras
operaes em comum, de forma democrtica, em assembleias de que todos participam,
cada pessoa tendo um voto. Assim a autogesto. Nos empreendimentos do tipo 2,
a produo necessariamente coletiva, o que faz com que no haja possibilidade de
aes autnomas por parte dos scios; toda a produo pertence a todos e a receita
de sua venda repartida entre os trabalhadores por critrios de justia distributiva,
adotados em assembleias por consenso ou, quando no, por maioria de votos.
Na economia solidria, as relaes sociais de produo so democrticas,
havendo estrita igualdade de direitos, mas no necessariamente de ganhos: nos
empreendimentos associativos (tipo 1) cada um ganha conforme a receita obtida
pela venda do que produz; nos empreendimentos coletivos (tipo 2), os que so
considerados pela coletividade como mais merecedores seja pela maior experincia,
habilidade ou qualificao podem ganhar mais pela hora trabalhada do que os
que tm menos daquelas qualidades. O que todos os empreendimentos de economia
solidria tm em comum que no esto submetidos a qualquer autoridade externa

426

PARTE II

ou interna coletividade; os dirigentes dos empreendimentos (quando os h) so

eleitos pelo conjunto dos scios e devem cumprir em sua atividade de chefia as
diretrizes aprovadas em assembleia de todos trabalhadores.
Com essas caractersticas, a economia solidria constitui uma estratgia de
desenvolvimento para comunidades que prezam sua autonomia e fazem questo de
que todos os membros se beneficiem do desenvolvimento, que resulta do esforo de
todos. Para que o desenvolvimento solidrio acontea, preciso que a comunidade
saiba que poder contar com o apoio de governos municipal, estadual e/ou federal. O
apoio que o poder pblico pode aportar aos empreendedores de economia solidria
tem diversas formas: assessoria tcnica, formao profissional, abertura de crdito e
assessoria para a constituio de bancos comunitrios, fundos rotativos solidrios e
cooperativas de crdito, por exemplo, que permitiro comunidade reinvestir seu
excedente e dessa forma passar a depender cada vez menos da ajuda governamental.
A erradicao da pobreza por meio da economia solidria um processo que se
autoalimenta medida que a comunidade deixa de ser pobre e resignada e se torna
consciente de seu potencial, que s se torna realidade se todos os membros juntarem
seus empenhos e criatividade em um esforo contnuo e cada vez mais profcuo.
preciso que se saiba tambm que medida que o desenvolvimento solidrio avanar,
ser menos difcil que as comunidades que por acaso ficaram para trs recuperem
o atraso, pois o desenvolvimento local contagioso, cada comunidade que se
desenvolve oferece um mercado crescente s demais em um mesmo territrio.

ECONOMIA SOLIDRIA E
SUPERAO DA POBREZA EXTREMA
A pobreza extrema um fenmeno estrutural que faz parte da triste
estatstica mundial de cerca de 1,2 bilho de pessoas que vivem abaixo da linha da
pobreza, com US$ 1,25 (PPC Paridade do Poder de Compra) ou menos ao dia,

427

O BRASIL SEM MISRIA

conforme divulgado no Relatrio de Desenvolvimento Humano 20141. As pessoas

extremamente pobres so vtimas da fome, conforme o mais recente relatrio da
Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura2, ao anunciar que
no mundo h aproximadamente 805 milhes de pessoas que sofrem de subnutrio.
Tal situao est sendo agravada em mbito global, com o aumento do nmero de
pessoas desempregadas e em situao de trabalho precrio, conforme o relatrio
sobre o emprego mundial divulgado pela Organizao Internacional do Trabalho3: os
desempregados no mundo em 2014 somam mais de 200 milhes e mais da metade
dos trabalhadores do mundo em desenvolvimento, cerca de 1,5 bilho de pessoas, se
encontram em situao laboral vulnervel.
Alm da insuficincia de renda, a pobreza extrema um fenmeno de mltiplas
dimenses que se expressa no acesso precrio aos servios sociais bsicos (gua, energia
eltrica, sade, moradia etc.) na baixa escolaridade, na insegurana alimentar, nas
formas precrias de insero no mundo do trabalho, entre outras. A superao da
pobreza extrema requer uma abordagem multidimensional em polticas intersetoriais.
Alm do atendimento s necessidades imediatas, necessrio promover a ampliao
das capacidades das pessoas por meio das aes de transferncia de renda, da melhoria
do acesso e da qualidade dos servios pblicos e pelas oportunidades de incluso
no mundo do trabalho, seja no emprego assalariado ou por meio do autoemprego
individual ou coletivo, o que requer o acesso aos ativos necessrios promoo de
iniciativas de ocupao e renda: conhecimentos, crdito, infraestrutura produtiva etc.
No Brasil, a superao da pobreza extrema, alm de um desafio poltico
lanado pela presidente Dilma Rousseff ao criar o Plano Brasil sem Misria em
2011, converteu-se em uma oportunidade para a ampliao e o fortalecimento de

1 PNUD, 2014.
2 FAO, 2014.
3 OIT, 2014.

428

PARTE II

estratgias de reduo de desigualdades socioeconmicas e regionais. Felizmente, nos

ltimos anos, o Brasil acumulou aprendizados na direo de que a sustentabilidade
do desenvolvimento s possvel com distribuio de renda. Tem sido fundamental
a articulao entre as polticas de infraestrutura e de crescimento econmico com
o incremento de polticas sociais, que passam a ser compreendidas como fator de
dinamizao do desenvolvimento e no como um custo e um peso para a sociedade.
O fortalecimento do mercado interno com as iniciativas de transferncia de renda,
com as obras de infraestrutura, o crescimento do emprego, os ganhos salariais,
sobretudo do salrio mnimo, alm da ampliao do crdito para o consumo e para
a produo, tem sido um diferencial importante do Brasil no atual contexto da
crise econmica mundial. Isso tem sido possvel com a recuperao da capacidade
de interveno do Estado como promotor do desenvolvimento, impulsionando as
foras vivas da sociedade, na contramo da ideologia neoliberal que dominara as
polticas pblicas no Brasil dos anos 1990 at o incio do sculo XXI.
com base nessa perspectiva inovadora de desenvolvimento que, em 2011, a
poltica pblica de economia solidria foi incorporada ao Plano Brasil sem Misria
no mbito das estratgias de incluso produtiva. Alm do emprego assalariado e
das iniciativas de trabalho por conta prpria, incluindo microempreendimentos
individuais ou familiares, o trabalho associado a opo oferecida pela economia
solidria para promover as capacidades e criar oportunidades para que as pessoas
em situao de pobreza possam obter renda por meio do trabalho decente. Alm
disso, na promoo do desenvolvimento local e territorial sustentvel, as iniciativas
de economia solidria vm apontando solues estruturantes para a dinamizao
de cadeias produtivas e de arranjos econmicos setoriais com o adensamento e a
verticalizao da produo em redes de cooperao, conforme reconheceu a I
Conferncia Nacional de Economia Solidria:
Assim, a economia solidria, ao reorganizar processos econmicos e
cadeias produtivas, se converte ao mesmo tempo em uma dinmica
de desenvolvimento endgeno (a partir de dentro), autogestionrio,

429

O BRASIL SEM MISRIA

solidrio e sustentvel, fazendo dos agentes locais os atores privilegiados

e responsveis pelo desenvolvimento local, territorial e regional,
considerando e ampliando as capacidades locais ou territoriais, numa
estratgia nacional de desenvolvimento.4
Coerente com sua misso institucional, no Brasil sem Misria, as aes da
Secretaria Nacional de Economia Solidria (Senaes) foram orientadas para contribuir
com o esforo nacional para a erradicao da pobreza extrema por meio de iniciativas
econmicas solidrias de ocupao e renda. Para tanto, seria necessrio ampliar os
investimentos e dar escala s aes que viessem a contribuir com a capacidade de
auto-organizao e autogesto de grupos populacionais e comunidades caracterizadas
por vulnerabilidades sociais, fortalecendo e expandindo a economia solidria.
Para alcanar esses objetivos, foram definidas diretrizes e estratgias entre as
quais destaca-se a integrao de aes de apoio e fomento economia solidria, tratando
de forma articulada as demandas dos empreendimentos econmicos solidrios
por acesso a conhecimentos, a recursos materiais e financeiros e a mecanismos e
instrumentos de organizao da comercializao. Outra diretriz a da integrao e
articulao intersetorial da economia solidria com outras polticas pblicas de recorte
socioeconmico, com nfase nas aes e instrumentos do Brasil sem Misria: Busca
Ativa, Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico),
benefcios e servios sociais, infraestrutura, entre outras. Destacam-se, ainda, a
abordagem territorial integradora de espaos e de ao intersetorial, envolvendo sujeitos
sociais e polticas pblicas em processos locais e territoriais de desenvolvimento,
combinada com a abordagem econmica setorial, com foco na organizao setorial
de unidades familiares e de empreendimentos econmicos solidrios de um mesmo
territrio ou segmento produtivo em redes de cooperao solidria. Finalmente, a
diretriz do fortalecimento dos processos participativos e de controle social nas polticas

4 I CONAES, Resoluo n 18.

430

PARTE II

pblicas de economia solidria nos processos de formulao e execuo das aes.

Os objetivos e as diretrizes resultaram na organizao de quatro eixos estruturantes e
integradores dos instrumentos da poltica, conforme o quadro a seguir.

Quadro 1 Eixos de aes integradas e

instrumentos da poltica de economia solidria
Eixo

Organizao
sociocomunitria

Instrumentos

Aes

Agentes
comunitrios de
desenvolvimento

Identificao, sensibilizao e mobilizao;

Diagnstico de potencialidades
socioeconmicas locais, de fluxos de
produo e de consumo e de iniciativas
econmicas solidrias existentes;
Planejamento de fortalecimento das
iniciativas de Economia Solidria (ES).

Espaos
multifuncionais

Prestao de servios mltiplos aos

empreendimentos econmicos solidrios
em espaos de referncia da ES.

Educao

Educao cidad, elevao da escolaridade,

qualificao social e profissional.

Assessoria
Acesso a
conhecimentos:
educao e
tecnologias

Tcnica

Incubao

Bases de servio de apoio e

assessoramento tcnico e suporte para
gesto com elaborao e implantao de
planos de negcios e de sustentabilidade.
Incubao de empreendimentos,
desde a constituio primria dos
grupos, formalizao e autonomia dos
empreendimentos econmicos solidrios.
Desenvolvimento e disseminao de
tecnologias sociais.

431

O BRASIL SEM MISRIA

Eixo

Investimentos e
finanas solidrias

Organizao da
comercializao
justa e solidria

Instrumentos

Aes

Apoio e fomento a bancos comunitrios

de desenvolvimento, fundos rotativos
solidrios e cooperativas de crdito
Expanso das
solidrio;
finanas solidrias Desenvolvimento e disseminao de
metodologias de gesto de finanas
solidrias;
Apoio ao microcrdito produtivo orientado;
Investimentos
para produo

Captao e disponibilizao de recursos

para infraestrutura e equipamentos para os
empreendimentos econmicos solidrios e
suas redes de cooperao.

Espaos fixos de
comercializao

Lojas, centros e centrais de comercializao

solidria;
Feiras permanentes, eventuais e
exposies.

Cadastro e
certificao

Reconhecimento pblico no Sistema

Nacional de Comrcio Justo e Solidrio
(SCJS)

Mercado
Institucional

Assessoramento para organizao da

oferta e demanda no acesso s compras
governamentais.

Fonte: Senaes/MTE, 2011 2013. Termos de referncia e

especificaes complementares das chamadas pblicas de parceria.

AES DE ECONOMIA SOLIDRIA

NO PLANO BRASIL SEM MISRIA
Entre o lanamento do Brasil sem Misria, em 2011, e maio de 2014, a Senaes/
MTE disponibilizou R$ 406,9 milhes em 150 parcerias celebradas com governos
estaduais, governos municipais e organizaes da sociedade civil para desenvolver
aes em 2.275 municpios brasileiros, conforme mapa a seguir:

432

PARTE II

Figura1 Municpios com aes de Economia

Solidria no Plano Brasil sem Misria

Fonte: Senaes/MTE, 2014. Relatrios e Projetos Bsicos de Convnios celebrados

entre junho de 2011 e maio de 2014 com recursos do Plano Brasil sem Misria.

As aes de economia solidria no mbito da incluso produtiva do Plano Brasil

Sem Misria beneficiam diretamente 233.094 pessoas, no fortalecimento e fomento de
10.925 empreendimentos econmicos solidrios na gerao de oportunidades de trabalho
e renda com pessoas em situao de pobreza extrema. A ampliao dessas aes foi
possibilitada pela cooperao tcnica e financeira com o Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS), com pactuaes de aes com entes federados e
organizaes da sociedade civil. A distribuio regional dessas iniciativas est expressa
no grfico a seguir, considerando o nmero de pessoas diretamente beneficiadas.

433

O BRASIL SEM MISRIA

9.414

72.817

21.222

19.544

40.418

80.000

69.679

Grfico 1 Pessoas apoiadas em aes de

economia solidria no BSM por regio5

CO

NE

NO

SE

70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0

AO
NACIONAL

Fonte: Senaes/MTE, 2014. Relatrios e Projetos Bsicos de convnios celebrados

entre junho de 2011 e maio de 2014 com recursos do Plano Brasil sem Misria.

Verifica-se coerncia na concentrao dos investimentos na regio Nordeste,

onde h o maior percentual de pessoas em extrema pobreza no Brasil, conforme
os dados censitrios de 2010. Quanto distribuio dos recursos, as aes foram
agregadas nas seguintes tipologias:

5 O grfico apresenta tambm as aes que so desenvolvidas em todo o territrio nacional, sem abrangncia
regional especfica.

434

PARTE II

Grfico 2 Investimento em aes de economia solidria do BSM (R$ milhes)

R$ 26.720.515,49

R$ 208.780.324,51

R$ 125.713.084,16

R$ 45.762.245,29

Aes BSM Finanas

Solidrias

Aes BSM Integradas

Catadores

Aes BSM Integradas

Ufs e Municpios

Aes BSM Redes de

Cooperao

Fonte: Senaes/MTE, 2014. Relatrios e Projetos Bsicos de convnios celebrados

entre junho de 2011 e maio de 2014 com recursos do Plano Brasil sem Misria.

Incluso socioeconmica de catadores

e catadoras de materiais reciclveis
A incluso socioeconmica de catadores est prevista no Plano Plurianual
do governo federal (2012-2015), mais especificamente no Programa Temtico 2067
Resduos Slidos, no apoio e fomento s associaes, cooperativas e redes de
cooperao de catadores de materiais reciclveis por meio de formao, assessoria
tcnica, infraestrutura e logstica em unidades de coleta, triagem, processamento e
comercializao de resduos (Iniciativa 00ZE). O esforo principal a articulao
das aes com a implantao da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS),
Lei n 12.305/10. Em cooperao tcnica e financeira com o Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome, Ministrio do Meio Ambiente e
Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, esto sendo apoiados projetos com

435

O BRASIL SEM MISRIA

rgos governamentais e organizaes da sociedade civil com investimentos que

chegam a R$ 208,7 milhes para beneficiar diretamente 79,8 mil pessoas e 1.437
empreendimentos, conforme mapa a seguir.
Figura 2 Municpios com aes integradas
de incluso socioeconmica de catadores

Fonte: Senaes/MTE, 2014. Relatrios e Projetos Bsicos de Convnios celebrados

entre 2011 e 2014 com recursos do Plano Brasil sem Misria.

Na perspectiva do acesso a direitos para superao da pobreza extrema, as

aes realizadas com catadores combinam esforos em mltiplas direes, desde
o acesso a linhas de crdito adequadas, assessoria tcnica, alfabetizao, elevao
de escolaridade, educao profissional e tecnolgica, formao para a autogesto

436

PARTE II

e o fortalecimento institucional do associativismo e do cooperativismo na cadeia

produtiva da reciclagem, at do acesso a moradia, sade e demais direitos sociais.
Por isso, esto sendo realizados esforos de articulao e dilogo com diferentes
entes pblicos, privados e da sociedade civil, com vistas construo de solues
locais para a incluso dos catadores de materiais nos processos de destinao
adequada dos resduos slidos, e ampliao do acesso aos servios pblicos de
proteo social, educao, sade, cultura e lazer aos catadores e catadoras de
materiais reciclveis.
O balano das aes realizadas indicam esforos para identificao,
sensibilizao e mobilizao de catadores e catadoras de material reciclvel que no
esto adequadamente organizados, cujo trabalho ainda realizado em lixes ou nas
ruas, de forma precria, individual ou desarticulada, inserindo-os no Cadastro nico
para Programas Sociais. As aes de incubao e assessoria tcnica contribuem para a
constituio e fortalecimento de empreendimentos econmicos solidrios e de redes
de cooperao atuantes nas cadeias produtivas de resduos slidos, nas atividades de
coleta, triagem e reciclagem e de logstica reversa.

Aes integradas de economia solidria como estratgia de

promoo do desenvolvimento local e territorial sustentvel
Entre junho de 2011 e maio de 2014 foram celebradas 60 parcerias com
governos estaduais e municipais, envolvendo investimentos na ordem de R$ 125,7
milhes para beneficiar diretamente 78,6 mil pessoas e 4.713 empreendimentos.
Nesses projetos esto sendo executadas e implantadas, de forma integrada, as aes
e os instrumentos previstos nos quatro eixos de ao acima comentados. Merece
destaque a capacitao e atuao de agentes comunitrios de desenvolvimento
solidrio e a implantao de espaos multifuncionais de referncia das aes
de economia solidria e desenvolvimento local (Centros Pblicos ou Casas da
Economia Solidria).

437

O BRASIL SEM MISRIA

Em 2013, as aes integradas de economia solidria foram ampliadas para

beneficiar a populao em situao de rua com projetos celebrados com governos
municipais e organizaes da sociedade civil. No contexto da superao da
extrema pobreza no Brasil, a incluso socioeconmica dessa populao apresentase como objetivo estratgico para o governo federal, que assumiu compromissos de
ampliao das aes de preveno e de reduo da vulnerabilidade da populao
de rua, sobretudo s situaes de violncia. Para tanto, as aes de economia
solidria contribuem com a criao de oportunidades de incluso socioprodutiva e
de autonomia socioeconmica, com a oferta de equipamentos, servios pblicos e
espaos de convivncia.

Promoo e fomento s redes de cooperao solidria

Constitudas por empreendimentos econmicos solidrios em cadeias
produtivas e arranjos econmicos territoriais e setoriais de produo, comercializao
e consumo solidrios, as redes de cooperao solidria so estratgias de viabilizao
de ocupao e renda com a populao em situao de pobreza extrema. Para tanto,
por meio de convnios celebrados com organizaes da sociedade civil, esto sendo
diretamente apoiadas 54,8 mil pessoas e 3.754 empreendimentos com investimento
de R$ 45,7 milhes, potencializando a estruturao da economia familiar e dos
empreendimentos econmicos solidrios em arranjos econmicos setoriais ou em
cadeias produtivas como estratgia para dinamizao econmica de territrios.
Esto sendo realizados processos participativos e sistemticos de
assessoramento tcnico por meio de bases de servios de apoio economia
solidria para realizao de estudos e diagnsticos de viabilidade tcnica,
econmica e organizativa; planos territoriais e setoriais de encadeamento de
atividades de produo e comercializao; planos de sustentabilidade econmica
dos empreendimentos organizados em redes, planos de logstica solidria; projetos
de estruturao da verticalizao e adensamento de cadeias produtivas; projetos

438

PARTE II

de financiamento e investimentos com vista organizao de produtos e servios,

entre outros. Nesse contexto, em parceria com a Secretaria Nacional de Juventude
(SNJ), esto sendo apoiadas redes de cooperao de empreendimentos para
insero socioeconmica de jovens nas reas urbanas e rurais.
Em parceria com o Ministrio da Educao (MEC) e com o Ministrio
de Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI), 102 incubadoras tecnolgicas de
cooperativas populares e economia solidria, vinculadas s instituies de ensino
superior e tecnolgico, foram apoiadas e fortalecidas para a incubao de 650
empreendimentos econmicos solidrios em todo o pas, conforme previsto
no Decreto n 7.357/2010 que instituiu o Programa Nacional de Incubadoras
Tecnolgicas de Cooperativas Populares (Proninc).

Fomento e fortalecimento das finanas solidrias

Alm dos projetos de aes territoriais e municipais integradas, foram celebrados
convnios nacionais e regionais com organizaes da sociedade civil para apoio e
articulao de 191 bancos comunitrios de desenvolvimento, 605 fundos solidrios
e 195 cooperativas de crdito solidrio6, enquanto instrumentos de promoo do
desenvolvimento territorial sustentvel com superao da pobreza extrema. O total
de investimentos chega a R$ 26,7 milhes para beneficiar diretamente 19,8 mil
pessoas e 1.021 empreendimentos, conforme mapa a seguir.

6 Parte dessas iniciativas de finanas solidrias j existe e est sendo fortalecida, enquanto outras novas esto
sendo fomentadas nos convnios recm-celebrados.

439

O BRASIL SEM MISRIA

Figura 3 Municpios com aes de Finanas

Solidrias no Plano Brasil sem Misria

Fonte: Senaes/MTE, 2014. Relatrios e Projetos Bsicos de Convnios celebrados

entre 2011 e 2014 com recursos do Plano Brasil sem Misria.

As finanas solidrias possibilitam o acesso ao crdito e a outros servios

financeiros para as pessoas em situao de pobreza extrema em segmentos populacionais,
comunidades e territrios caracterizados pela vulnerabilidade socioeconmica,
excludas do acesso s instituies financeiras tradicionais. Alm de desconcentrar o
capital e reduzir a pobreza com a democratizao do acesso renda, as iniciativas de
microcrdito e finanas solidrias inserem no mercado interno uma quantidade enorme
de pessoas, que sem esse crdito estariam totalmente marginalizadas. Os emprstimos

440

PARTE II

so concedidos gente pobre, e quase sempre os recursos so gastos em curto prazo,

to logo desembolsados. Isso significa que produzem um multiplicador de gasto e
renda, na medida em que os que vendem ao beneficirio do crdito popular e solidrio,
em geral, fazem tambm parte das classes populares que usaro a receita adicional
para satisfazer necessidades at ento reprimidas. Desse modo, cada real emprestado
a empreendedores populares ou s organizaes coletivas contribui para expandir a
demanda total por mercadorias, e com isso estimula processos virtuosos na dinmica
socioeconmica de comunidade e territrios. Por isso, as iniciativas de microcrdito
e finanas solidrias so combinadas com outros instrumentos de apoio e fomento
aos empreendimentos populares (individuais e coletivos) como formao, assessoria
tcnica, inovao tecnolgica e desenvolvimento da autogesto comunitria.

DESAFIOS E PERSPECTIVAS DA
ECONOMIA SOLIDRIA NA SUPERAO
DA POBREZA EXTREMA
Entre os avanos nas aes de economia solidria no Plano Brasil sem Misria,
pode-se destacar a ampliao da escala e da abrangncia geogrfica das aes em
todo o territrio nacional, com aumento da capacidade da poltica pblica em atuar
com pessoas em situao de pobreza e extrema pobreza que j vivenciam processos
de organizao e com aquelas que ainda no esto organizadas. Isso significa que
o Plano possibilitou que os empreendimentos de economia solidria j existentes
pudessem fortalecer suas capacidades de gerao de renda por meio do trabalho
associado, com melhorias nas condies de vida dos participantes. Por outro lado,
esto sendo fomentados novos empreendimentos que possibilitam a incluso de
pessoas que ainda no participam dessas iniciativas socioeconmicas.
Outro avano perceptvel uma melhor organizao e estruturao dos
instrumentos (apresentados no Quadro 1) da poltica pblica para atendimentos
das demandas desses empreendimentos com base em diretrizes e eixos de atuao.

441

O BRASIL SEM MISRIA

No entanto, a experincia recente demonstrou que os prazos para implantao e

consolidao desses instrumentos so maiores que os previstos no planejamento
inicial, o que reafirma a economia solidria como uma poltica pblica que requer de
mdio a longo prazo para viabilizar seu potencial e alcanar os resultados desejados.
No entanto, a operacionalizao dessas aes por meio de convnios torna
a transferncia dos recursos demasiadamente burocrtica e morosa, o que atrasou
a execuo das aes e seus resultados. Em muitos casos, as aes de economia
solidria no Brasil sem Misria sofreram descontinuidade administrativa, com
mudanas constantes e substanciais no Ministrio do Trabalho e Emprego, rgo
governamental gestor do projeto, gerando reformas administrativas que ocasionaram
atrasos na execuo dos projetos. As principais dificuldades esto relacionadas aos
trmites burocrticos para realizao dos processos de seleo e de contratao de
servios e aquisio de bens, sobretudo para contratao dos servios de formao
e assistncia tcnica. Tal situao tambm est relacionada s limitaes tcnicas
e administrativas de rgos pblicos, sobretudo em relao composio de suas
equipes com a percia necessria para execuo de aes inovadoras que requeiram
novos fluxos de trabalho.
Tal realidade corrobora a necessidade de definio de novos mecanismos e
instrumentos que viabilizem a operacionalizao da poltica pblica de economia
solidria, com controle social, estruturada em um sistema nacional que articule e
integre as esferas federativas em colaborao com organizaes da sociedade civil.
Faz-se necessrio avanar na ampliao da capacidade operacional dos rgos
pblicos com mais recursos, pessoal e novos instrumentos para aperfeioamento
dos processos de gesto dos programas e aes, inclusive com instrumentos para
execuo descentralizada de aes e repasse de recursos, notadamente em relao
possibilidade de repasse fundo a fundo entre as esferas de governo.
Outros desafios estruturais e institucionais precisam ser enfrentados para a
consolidao da economia solidria enquanto estratgia de superao da extrema
pobreza. Os empreendimentos de economia solidria enfrentam grandes barreiras

442

PARTE II

institucionais que limitam a plena expanso de suas potencialidades, reduzindo

sua capacidade de produo e de agregar valor aos seus produtos e servios,
com consequncias perceptveis no baixo rendimento de seus associados. O
fortalecimento e a expanso daeconomiasolidria dependem fundamentalmente da
efetiva valorizao das suas potencialidades na agenda nacional de desenvolvimento,
possibilitando um ambiente institucional favorvel com a atualizao, o
aperfeioamento e a criao de leis e mecanismos que facilitem a formalizao e
o funcionamento dos empreendimentos econmicos solidrios, sobretudo das
sociedades cooperativas, considerando os aspectos tributrios, creditcios e de
acesso seguridade social. importante registrar que propostas que atualizam a
legislao do cooperativismo nesta direo esto em tramitao no Congresso
Nacional e enfrentam fortes resistncias das foras sociais mais refratrias incluso
socioeconmica da populao mais pobre.
A experincia acumulada ensina que as aes de economia solidria para
superao da extrema pobreza so limitadas nas reas urbanas pela inexistncia
de polticas massivas de crdito, assessoramento tcnico e comercializao. Essas
aes devem dar respostas efetivas s demandas, de forma articulada, evitando
a fragmentao das intervenes e o descolamento das estratgias de arranjos
organizativos e produtivos territoriais e setoriais em redes de cooperao de produo,
comercializao e consumo. preciso, portanto, avanar na criao de uma poltica
de assessoramento tcnico para empreendimentos de economia solidria nas reas
urbanas, articulada ao fortalecimento das aes de educao profissional e tecnolgica
do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec), com
prioridade para mulheres e jovens em situao de pobreza e extrema pobreza.
Alm disso, as iniciativas de economia solidria no Plano Brasil sem Misria
continuam sofrendo com os limites de acesso ao crdito produtivo orientado. Os
empreendimentos de economia solidria das reas urbanas so excludos sumariamente
do acesso ao sistema de crdito tradicional pela impossibilidade de apresentar as
garantias que so exigidas pelas instituies financeiras operadoras, pblicas e privadas.

443

O BRASIL SEM MISRIA

A exemplo do Programa Crescer, que disponibiliza microcrdito produtivo orientado

para empreendedores individuais de atividades produtivas de pequeno porte, faz-se
necessrio criar uma linha de crdito do Crescer Solidrio voltado ao financiamento
de iniciativas econmicas solidrias de pequeno porte em reas urbanas, com prioridade
para mulheres e jovens que desenvolvem a gesto coletiva de atividades econmicas
de produo e de prestao de servios. Alm dessa iniciativa, fundamental ampliar
o apoio institucional para as iniciativas de finanas solidrias (bancos comunitrios de
desenvolvimento, fundos rotativos solidrios e cooperativas de crdito solidrio), alm
das instituies de microfinanas, para operacionalizao da modalidade de crdito,
facilitando o acesso para o pblico especfico.
Tem urgncia a ampliao da escala de atendimento aos catadores de materiais
reciclveis no mbito da implantao da Poltica Nacional de Resduos Slidos
(PNRS), com gerao de trabalho decente e obteno de renda. Se, por um lado, a
obrigao imposta pela PNRS de encerramento dos lixes e de construo de aterros
sanitrios significa um grande avano na questo ambiental, esse mesmo avano
na questo social somente se dar se houver apoio pblico para os trabalhadores
que tiram o seu sustento desses inadequados locais. Se o encerramento massivo
dos lixes e a implantao da coleta seletiva ocorrer sem incluso do pblico de
catadores, o nmero de pessoas em situao de pobreza extrema no pas aumentar.
Por isso precisamos agir bem e rpido. Faz-se necessrio atender um nmero maior de
catadores para que sejam sensibilizados, acompanhados, cadastrados, encaminhados
para aes de qualificao tcnica e assessoria/incubao a fim de constiturem e/ou
reforarem suas organizaes produtivas.
Enfrentados esses desafios, a poltica pblica de economia solidria poder
ampliar ainda mais sua capacidade de plena integrao s orientaes estratgicas
de reduo das desigualdades socioeconmicas e regionais, por meio da superao
da extrema pobreza, promovendo o desenvolvimento includente e sustentvel. O
balano das aes da economia solidria no Plano Brasil sem Misria mostra que isso
plenamente possvel.

444

PARTE II

REFERNCIAS BIBLIOGRAFICAS
CONFERNCIA NACIONAL DE ECONOMIA SOLIDRIA (CONAES).
Resoluo N 18, de junho de 2006. Braslia, 2006.
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS PARA A ALIMENTAO E A
AGRICULTURA (FAO). El Estado de la Inseguridad Alimentaria en el Mundo
2014. Disponvel em: <http://www.fao.org/publications/sofi/2014/es/>. Acesso
em: 14 out. 2014.
ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO (OIT). Informe sobre el
Trabajo en el Mundo 2014. El desarrollo a travs del empleo. Disponvel em:
<http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---comm/documents/
publication/wcms_243965.pdf>. Acesso em: 14 out. 2014.
PROGRAMA DAS NAES UNIDADE PARA O DESENVOLVIMENTO
(PNUD). Relatrio do Desenvolvimento Humano 2014. Sustentar o Progresso Humano:
Reduzir as Vulnerabilidades e Reforar a Resilncia. Disponvel em: <http://www.
pnud.org.br/arquivos/RDH2014pt.pdf>. Acesso em: 14 out. 2014.

445

PARTE II

INCLUSO PRODUTIVA RURAL NO

PLANO BRASIL SEM MISRIA: SNTESE DA
EXPERINCIA RECENTE EM POLTICAS
PBLICAS PARA O ATENDIMENTO DOS
MAIS POBRES NO RURAL BRASILEIRO
Arnoldo de Campos, Laudenir Mller, Lilian dos Santos Rahal,
Mnica Schroder, Erick Brigante Del Porto e Denise Reif Kroeff

Nos ltimos anos, milhes de brasileiros deixaram a pobreza e superaram a

fome e a subalimentao. O Brasil saiu do Mapa Mundial da Fome em 2014, segundo
relatrio da Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura
(FAO)1. De 2002 a 2013, diminuiu em 82% a populao de brasileiros em situao
de subalimentao. A estratgia de combate fome e pobreza, que produziu
esses vigorosos resultados, foi baseada na combinao de vrias polticas pblicas,
como a valorizao real do salrio mnimo, o aumento da cobertura da previdncia
social, o estmulo gerao de empregos e ao aumento do crdito, e a criao e
expanso do Programa Bolsa Famlia, que implicou forte aumento da renda dos
mais pobres. Destaca-se tambm a implementao de aes de fortalecimento da
agricultura familiar, reconhecendo seu importante papel na oferta de alimentos para

1 Relatrio disponvel em ingls pelo link: http://www.fao.org/3/a-i4030e.pdf.

447

O BRASIL SEM MISRIA

o mercado interno e de promoo da segurana alimentar e nutricional. A estratgia

de combate pobreza contribuiu igualmente para a superao do quadro de fome
e para a construo de instrumentos de governana, transparncia e participao
da sociedade, como a recriao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional (Consea), em 2003.
A constatao, em 2011, no entanto, foi a de que os avanos sociais da
ltima dcada precisavam ser aprofundados, de modo a alcanar um pblico que
permanecia invisvel ao pblica. No meio rural, encontrava-se quase metade
das pessoas extremamente pobres do pas, de acordo com o Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE)2. Nesse sentido, era necessrio um olhar acurado sobre
a institucionalidade e a operacionalizao das polticas pblicas que produziram os
avanos considerveis do perodo, para chegar queles grupos sociais que ainda no
haviam ultrapassado a condio de vulnerabilidade social ou no haviam acessado as
oportunidades econmicas para transformar seu cotidiano de vida e trabalho.
Dessa forma, o governo federal lanou, em 2011, o Plano Brasil sem Misria,
com o objetivo de aperfeioar e aprofundar o melhor da experincia brasileira na rea
social, mas trazendo para o centro da agenda poltica a extrema pobreza e fazendo desse
pblico o elemento aglutinador dos esforos governamentais naquele momento. Isso
significou a rearticulao das polticas que j chegavam aos pobres, agora com o foco
mais ajustado; a criao de novas estratgias para chegar a esse pblico; a definio
clara de metas de atendimento; e o direcionamento de recursos oramentrios para
cumprir essas metas. Para o meio rural, foram aperfeioadas e articuladas as polticas
direcionadas promoo da agricultura familiar e do desenvolvimento rural. Temas
como segurana alimentar, diversificao das fontes de renda e das estruturas de
agregao de valor e sustentabilidade ambiental orientaram as aes e programas
direcionados aos extremamente pobres do meio rural brasileiro.

2 Dados do Censo de 2010 indicaram que apenas 15,6% da populao brasileira viviam em rea rural, mas
representavam 47% dos brasileiros que viviam em situao de extrema pobreza.

448

PARTE II

Considerada a experincia recente, aps trs anos e meio de Brasil sem Misria,
este artigo pretende refletir sobre como se deu a formulao e a execuo da estratgia de
incluso produtiva rural, destacando a promoo da segurana alimentar e nutricional, a
ampliao da estruturao produtiva dos agricultores mais pobres, a reduo da pobreza
e a integrao da agricultura familiar aos mercados institucionais. Para tanto, este artigo
pretende sistematizar os principais elementos conceituais, os arranjos institucionais e
os fatores instrumentais que conformaram a estratgia, por meio da trajetria recente
das aes governamentais, tendo como base para tal anlise os programas de fomento
produo, de acesso agua e de compras pblicas da agricultura familiar.

CONTEXTUALIZAO
Em 2011, o governo federal assumiu o compromisso de erradicar a extrema
pobreza no Brasil at 2014. Com o aprendizado adquirido entre 2003 e 2010 pelos
gestores das polticas pblicas de enfrentamento da fome e da pobreza e com a
constatao de que, a despeito de todos os inequvocos avanos daquele perodo,
ainda havia cerca de 16 milhes de pessoas vivendo em extrema pobreza no pas3,
foi concebido o Plano Brasil sem Misria.
Com base em uma abordagem multidimensional de enfrentamento da pobreza
que considerou diferentes dimenses alm da insuficincia de renda4, o Plano buscava
romper o crculo vicioso da excluso social ao associar aes de transferncia de renda,
de acesso a servios pblicos e de oportunidades de gerao de trabalho e renda. Estes
viriam a se tornar os trs eixos sobre os quais se basearia o Brasil sem Misria.

3 Segundo o Censo 2010.

4 Foi definida uma linha de extrema pobreza (que poca do lanamento do Plano era de at R$ 70,00 per
capita), que se tornou valor de referncia para identificar os pblicos prioritrios do Brasil sem Misria. Para
mais informaes sobre definio da linha, ver o artigo A linha de extrema pobreza e o pblico-alvo do Plano
Brasil sem Misria, neste livro.

449

O BRASIL SEM MISRIA

No meio rural, onde vivem 15,6% dos brasileiros, se concentravam 7,6 milhes
de pessoas em situao de extrema pobreza (Tabela 1), o que significava 47% dos
extremamente pobres do pas (66% na regio Nordeste). Alm dos eixos de garantia de
renda e de acesso aos servios pblicos, constitua-se um desafio construir uma estratgia
de incluso produtiva rural, buscando a estruturao produtiva das famlias, assegurando
seu autoconsumo e sua segurana alimentar e apoiando ainda a produo de excedentes,
que seriam comercializados nos mercados privados ou de compras pblicas.

Tabela 1 Quantidade de pessoas em extrema pobreza no Brasil,

por regio e situao do domiclio (rural ou urbano)
Situao do domiclio
Regio

Rural

Urbano

Total

N pessoas

%*

N pessoas

%*

N pessoas

%*

Nordeste

5.049.317

52,5
(66,0)

4.560.486

47,5
(53,0)

9.609.803

100,0
(59,0)

Norte

1.499.951

56,4
(20,0)

1.158.501

43,6
(13,0)

2.658.452

100,0
(17,0)

Sudeste

580.908

21,3
(8,0)

2.144.624

78,7
(25,0)

2.725.532

100,0
(17,0)

Sul

278.615

38,9
(4,0)

437.346

61,1
(5,0)

715.961

100,0
(4,0)

Centro-oeste

184.561

33,1
(2,0)

372.888

66,9
(4,0)

557.449

100,0
(3,0)

7.593.352

46,7
(100,0)

8.673.845

53,3
(100,0)

16.267.197

100,0
(100,0)

Brasil

*Os nmeros entre parnteses representam os percentuais em relao aos valores de cada coluna.
Fonte: Censo Demogrfico do IBGE (2010).

O atendimento dos mais pobres dos pobres em aes de incluso produtiva

rural deve ser compreendido a partir de estratgias mais amplas, decorrentes tanto de
uma priorizao da agenda poltica de sucessivos governos nos ltimos anos quanto

450

PARTE II

de ampliao e reorganizao institucional. Essas estratgias podem ser resumidas

em trs processos que, mesmo pautados em matrizes diferenciadas, so correlatos e
complementares: (i) consolidao da matriz de polticas sociais, com a massificao
das polticas de combate pobreza e constituio de uma agenda universal de direitos
sociais; (ii) construo e institucionalizao da agenda de segurana alimentar e
nutricional como poltica pblica; e (iii) ampliao das polticas de desenvolvimento
rural e de apoio agricultura familiar.
A estratgia de incluso produtiva rural resulta exatamente de desdobramentos
dos processos mencionados, a partir da mudana de patamar observada em dois
momentos decisivos no perodo recente: (a) a definio do tema da fome como
uma resposta do Estado brasileiro ao seu papel de fazer cumprir o direito humano
alimentao, consolidando-se como uma ideia-fora, prioritria e orientadora das
polticas sociais no Brasil5, com o lanamento do Programa Fome Zero, em 2003;
(b) e a priorizao da superao da extrema pobreza na sociedade brasileira, com o
lanamento do Plano Brasil sem Misria, em 2011. Nos dois momentos, as polticas
de fortalecimento da agricultura familiar tiveram importncia na definio dos eixos
estruturantes de atuao do governo.
O apoio agricultura familiar conforma um conjunto de polticas que vm
sendo estruturadas e executadas desde meados dos anos 1990, especialmente
com a criao do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf); desse ponto em diante, o que se observou foi a ampliao vultosa
do volume de recursos disponibilizados e o fortalecimento dos instrumentos
clssicos de poltica agrcola, adaptando-os s condies da agricultura familiar
(crdito, seguro e apoio comercializao). Essas polticas so resultado do
reconhecimento do papel econmico, social, ambiental e promotor da segurana
alimentar e nutricional que os agricultores familiares tm no contexto brasileiro.

5 MENEZES; SANTARELLI, 2013.

451

O BRASIL SEM MISRIA

As experincias de governo e da sociedade com a construo dessas polticas para

a agricultura familiar e seus resultados, por sua importncia, foram incorporadas
agenda de combate fome do incio dos anos 2000 e se traduziram politicamente
no Programa Fome Zero, a partir de 2003.
No bojo dessas mudanas, foi iniciada a construo de uma Poltica Nacional
de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Pnater) que culminou na expanso
vigorosa do oramento destinado oferta dos servios de Assistncia Tcnica e
Extenso Rural (Ater) e na promulgao da Lei Geral de Ater (Lei n 12.188/2010),
o que contribuiu para a reorganizao de uma rede de entidades estatais e no
governamentais, que havia sido desarticulada no incio dos anos 1990. A nova
lei facilitou a oferta dos servios de Ater ao estabelecer sua execuo por meio de
contratos e no mais de convnios.
Para alm dos avanos administrativos, que tm sido fundamentais, essa
forma de contratao, baseada em uma chamada para seleo pblica de entidades
de Ater, tem permitido a definio prvia de pblicos, territrios e metodologias de
abordagem. Esse um aspecto relevante para a anlise que fazemos neste artigo, uma
vez que isso favoreceu a formulao de uma estratgia de incluso produtiva rural na
principal agenda do atual governo: a Ater o eixo condutor de uma das etapas da rota
que articula vrias aes e programas, que foram criados ou adaptados para apoiar a
estruturao produtiva e a insero, nos mercados, de pblicos vulnerabilizados no
meio rural.
A estratgia de incluso produtiva rural do Brasil sem Misria vem responder
ao desafio de alcanar um pblico, que, a despeito dos avanos sociais vigorosos
observados nos anos 2000, permanecia excludo da ao pblica. Tratou-se de
aperfeioar, articular e inovar nas diversas polticas pblicas formuladas na ltima
dcada direcionadas promoo da segurana alimentar e nutricional, da agricultura
familiar e do desenvolvimento rural, porm, com foco mais bem definido nos
agricultores familiares em extrema pobreza, e priorizando tambm mulheres rurais e
povos e comunidades tradicionais.

452

PARTE II

A partir do diagnstico elaborado, os formuladores do Brasil sem Misria

definiram as seguintes diretrizes estratgicas para o meio rural: (i) garantia do acesso
s polticas pblicas de cidadania e de incluso produtiva; (ii) atuao direta junto
s famlias ou comunidades, por meio dos servios de Ater; (iii) busca da reduo
das desigualdades de gnero, raa, etnia e gerao; (iv) territorializao das aes,
iniciando a atuao onde a pobreza extrema est concentrada; (v) sistema de gesto
que tem a famlia como unidade de acompanhamento e avaliao das aes.
Frente a essas diretrizes estratgicas e, dada a abordagem multidimensional da
pobreza, era necessrio definir estratgias diferenciadas, adequadas s necessidades
dos diferentes pblicos e territrios. Ademais, no intuito de coordenar aes de
diversas naturezas derivadas dos grandes eixos do Brasil sem Misria, era necessrio
avanar na intersetorialidade, no pacto federativo e no dilogo com organizaes
da sociedade civil.
Um instrumento fundamental nessa perspectiva o Cadastro nico para
Programas Sociais do Governo Federal, criado em 2001 e fortalecido e aprimorado
nos anos posteriores para ser a principal ferramenta de gesto e implementao de
polticas sociais voltadas a famlias de baixa renda. Ao permitir a identificao e a
caracterizao socioeconmica daquelas famlias, foi possvel planejar a ampliao de
programas existentes, bem como criar novas aes voltadas ao pblico extremamente
pobre. O esforo de localizar e mobilizar famlias em situao de vulnerabilidade ou
mesmo invisibilidade social tambm exigiu articular o uso de diferentes bases de
registros dessas famlias, tendo o Cadastro nico como referncia norteadora da
ao em campo. Ou seja, diferentes agentes pblicos e parceiros, responsveis ou
habituados a utilizar outras bases, como a Declarao de Aptido ao Pronaf (DAP),
passaram a incorporar os dados do Cadastro nico para identificar o pblico-alvo da
estratgia de incluso produtiva rural do Brasil sem Misria.
Desse modo, a identificao do pblico alvo da estratgia de incluso produtiva
rural ocorreu, principalmente, a partir de um cruzamento entre o Cadastro nico e
a base de dados da DAP, com o propsito de encontrar e caracterizar as famlias em

453

O BRASIL SEM MISRIA

extrema pobreza que, no rural, j reuniam condies mnimas para desenvolverem

pequenos projetos e estruturarem atividades produtivas. Tal definio implicou
que outros pblicos no rural, como acampados, assentados e assalariados, fossem
atendidos por estratgias que reuniram outras iniciativas governamentais e da
sociedade civil, que no so objeto deste artigo.

ESTRATGIA DE INCLUSO PRODUTIVA

RURAL DO PLANO BRASIL SEM MISRIA
As aes que compem a estratgia de incluso produtiva rural do Brasil sem
Misria contemplam desde as questes de infraestrutura bsica gua e luz como
tambm um conjunto de medidas de apoio estruturao da produo e de ampliao
de canais de comercializao, o que pode ser visualizado no diagrama a seguir. Vrias
dessas aes conformavam polticas importantes e, como visto anteriormente, j
apresentavam resultados considerveis no fortalecimento da agricultura familiar e
tambm na incluso produtiva dos agricultores mais pobres. No entanto, ainda eram
necessrias alteraes em seu desenho para efetivamente alcanar os mais pobres
dos pobres. Nesse sentido, a mais importante inovao do Brasil sem Misria foi a
articulao entre o acompanhamento tcnico, assegurado pelos extensionistas rurais,
e o repasse de recursos no reembolsveis para fomentar a estruturao produtiva
dos agricultores em extrema pobreza. A combinao desses dois instrumentos tem
permitido produzir mudanas ou melhorias na forma como as famlias geram sua
renda e produzem seus alimentos, como veremos adiante.

454

PARTE II

Diagrama 1 A rota de incluso produtiva rural do Plano Brasil sem Misria

Aumento da produo
Segurana alimentar
Melhoria da renda familiar

Dificuldade de
acesso ao mercado

Baixa Produtividade e
Insegurana Alimentar

Escassez hdrica gua e Luz Para

Todos
e falta de luz

Ater,
Fomento
e Insumos

PAA e
Compras
Institucionais

Apliao dos canais

de comercializao

Apoio produo

Infraestrutura

Antes do Brasil
Sem Misria
Famlias em extrema
pobreza com produo
insuficiente e em situao
de insegurana alimentar

Fonte: Sesep/MDS.

Trataremos, a seguir, de trs das principais aes da estratgia de incluso

produtiva rural do Brasil sem Misria: o acesso gua para produo, o apoio
estruturao produtiva e o apoio comercializao.

gua para produo

O semirido enfrenta, anualmente, perodos de estiagem, fenmeno natural e
cclico da regio. A implantao de tecnologias sociais de captao e armazenamento
de gua da chuva, aliadas a outras polticas pblicas, tem permitido a convivncia
com o semirido e transformado a vida das famlias ao assegurar o acesso gua
para o consumo humano e para a produo de alimentos. As tecnologias sociais
possibilitam capacidade de estoque a famlias muitas vezes dependentes do

455

O BRASIL SEM MISRIA

atendimento por carros-pipa ou da gua de poos ou nascentes. A garantia do acesso

gua de qualidade e em quantidade suficiente componente fundamental do
direito humano alimentao adequada, consagrado no artigo 6 da Constituio
Federal e na Lei n 11.346/2006.
O acesso gua tornou-se uma das prioridades da estratgia de incluso
produtiva rural do Plano Brasil sem Misria. Para tanto, criou-se o Programa gua
para Todos, com o objetivo de universalizar a gua de consumo nas reas rurais do
semirido e avanar na implantao de tecnologias de acesso gua para produo.
Em 2011, foi estimado com base em informaes do Cadastro nico, que seriam
necessrias mais 750 mil cisternas para atingir a universalizao. O gua para Todos
significou a ampliao das parcerias, das tecnologias e dos recursos envolvidos
nessa ao6. No caso do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), o financiamento de tecnologias sociais de captao de gua da chuva para o
consumo e para a produo passou a compor o conjunto de iniciativas do gua para
Todos, por sua experincia anterior bem sucedida7.
Alm da ao de gua de consumo, foi ampliada a implantao de
tecnologias sociais de acesso gua para produo, que tem por objetivo
fomentar e estruturar a produo de famlias rurais em situao de insegurana
alimentar e nutricional e pobreza, com prioridade tambm para o semirido.
Com as tecnologias, essas famlias podem aumentar a produo de alimentos,
seja para o consumo ou para a gerao de renda.

6 At 2010, cerca de 330 mil cisternas de placas de gua de consumo haviam sido construdas pelo MDS, em
parceria com organizaes sociais, estados e municpios. Consideradas essas cisternas de placas, acrescidas das
cisternas de polietileno, em agosto de 2014 foi atingida a marca de 1 milho de cisternas no semirido.
7 No decorrer da execuo de suas aes, o MDS props alteraes legais para reconhecer as tecnologias sociais
como objeto de polticas pblicas, adequar as formas de contratao e execuo, o que culminou na edio da
Lei n 12.873/2013, que instituiu o Programa Nacional de Apoio Captao de gua de Chuva e Outras
Tecnologias Sociais de Acesso gua Programa Cisternas, sob responsabilidade do MDS e integrante do gua
para Todos.

456

PARTE II

\As tecnologias sociais de gua para produo so uma soluo para reserva
de gua para criao de pequenos animais e cultivo de quintal produtivo8. So
tecnologias apropriadas, de fcil utilizao, que atendem a uma ou mais famlias, tm
baixo custo, manuteno simples e alta durabilidade. Tal como na ao de gua de
consumo, associada implementao da tecnologia vm processos de capacitao e
de promoo de intercmbios da comunidade local de manejo sustentvel da gua.
Com o Plano Brasil sem Misria, as aes de tecnologias sociais de gua
para produo ganharam escala e passaram a ser implementadas no contexto de
construo de uma estratgia de incluso produtiva no meio rural. Prova disso
que em 2011, ano de incio do Plano, o oramento da ao foi ampliado de R$ 22,5
milhes para R$ 220,0 milhes, cerca de 10 vezes o valor at ento destinado ao
apoio de tais tecnologias. Com o Plano Plurianual 2012-2015, e diante das metas do
Brasil sem Misria e do gua para Todos, o oramento anual da ao foi a R$ 440
milhes, o que corresponde ao dobro daquele destinado ao em 2011. Ou seja,
em relao a 2010, o oramento para investimentos em infraestrutura hdrica para
agricultores de baixa renda foi praticamente multiplicado por vinte.

Apoio estruturao produtiva

Para apoiar a estruturao da produo da agricultura familiar em extrema
pobreza, a iniciativa foi combinar o fortalecimento de instrumentos j existentes,
como o servio de Ater, ao estabelecimento de instrumentos inovadores, como a

8 Quintal produtivo, no mbito do Programa Cisternas, o sistema familiar de produo de alimentos composto
por hortas, pomares ou pequenos criadores, implantado nos arredores da moradia e mantido pela gua
disponibilizada por uma tecnologia social de captao de gua de chuva para garantir a segurana alimentar da
famlia. A implementao do quintal produtivo acompanhada de um processo formativo que valoriza a gesto
eficaz da gua, a diversificao produtiva, a agroecologia e a convivncia com o bioma, demandando geralmente
o protagonismo das mulheres.

457

O BRASIL SEM MISRIA

disponibilizao de recursos no reembolsveis no valor de R$ 2.400 por famlia,

pagos em parcelas condicionadas ao emprego em projeto produtivo familiar. A
transferncia dos recursos feita diretamente s famlias por meio do carto do Bolsa
Famlia, no implicando novas estruturas de pagamento e custos administrativos, e
privilegiando a utilizao de um instrumento de amplo conhecimento das famlias
beneficirias. Por utilizar essa estrutura, a ao privilegia o atendimento de mulheres
rurais, pois o carto do Bolsa Famlia emitido preferencialmente no nome da
mulher, indicada como responsvel familiar.
Da combinao desses fatores surgiu, em 2011, o Programa de Fomento s
Atividades Produtivas Rurais, que executado conjuntamente pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e pelo Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA). O Programa de Fomento destinado a agricultores familiares e demais
beneficirios que se enquadrem na Lei n 11.326/2006, vivam em situao de extrema
pobreza, e estejam inscritos no Cadastro nico. O desenho operacional, ao articular a
ao de Ater aos recursos no reembolsveis, de forma indissocivel e complementar,
busca produzir as condies adequadas estruturao de uma atividade produtiva por
parte dos beneficirios; nesse sentido, os tcnicos de Ater acompanham as famlias
tendo em vista um cronograma previamente definido em contrato. O carter inovador
do Programa baseia-se no fato de que seu arranjo tem por pretenso chegar s famlias de
agricultores mais vulnerveis os invisveis nos relatos de agentes de Ater. Ao apoiar
a estruturao produtiva das famlias, busca-se a promoo de sua segurana alimentar e
a gerao de renda, por meio da comercializao de excedentes.
As entidades de Ater foram contratadas pelo MDA por meio de editais
de chamada pblica, inclusive para o atendimento de quilombolas, indgenas
e pescadores artesanais. A Ater tambm articulada por meio de acordos de
cooperao, nesses casos envolvendo os dois ministrios e os governos estaduais.
Tendo iniciado o atendimento dos beneficirios no final de 2011, at outubro de
2014 o Programa j assegurou o repasse dos recursos no reembolsveis a pouco mais
de 123 mil famlias, majoritariamente no Nordeste.

458

PARTE II

Em 2013, o Programa de Fomento foi ampliado para compor as medidas

para a recuperao da capacidade produtiva das famlias afetadas pela estiagem
prolongada no semirido9. Foi definido um valor de repasse maior, de R$ 3.000,
para os agricultores que j possussem tecnologia de gua para produo, que
ficou conhecido como Fomento Semirido, e o escopo do pblico foi alterado,
tornando potencialmente elegveis tanto os extremamente pobres como os
pobres. Essas mudanas ampliaram os esforos para a convergncia das aes de
fomento e de gua para produo para promover a convivncia com o semirido
no contexto do combate pobreza. Articular essas aes uma tarefa complexa,
cujos desafios se vo apresentando gradualmente.
Por tratar-se de um programa novo, a avaliao dos resultados do Programa
de Fomento encontra-se em curso, para identificar se houve melhoras efetivas junto
s famlias beneficirias, no que se refere (a) estruturao produtiva, (b) gerao
de renda e (c) promoo da segurana alimentar e nutricional. As avaliaes
permitiro sistematizar os resultados alcanados e avaliar as possibilidades e os
limites de sua manuteno no mdio e longo prazo.
Alguns resultados, entretanto, j so palpveis. Baseados nas viagens de
monitoramento realizadas pela equipe do Programa e tambm nos relatos feitos pelas
entidades de Ater, sabemos que o desenvolvimento dos projetos tem proporcionado
aumento da produo de alimentos, da renda e do patrimnio das famlias, bem
como a elevao de sua autoestima e um reencontro com a identidade de agricultor.

9 A regio enfrenta a pior estiagem dos ltimos 50 anos, o que implicou um conjunto de medidas estruturantes
e emergenciais para a regio por parte do governo federal, incluindo a acelerao na execuo das tecnologias
sociais de acesso gua, o pagamento da Bolsa Estiagem, a ampliao do Garantia Safra, operaes carro-pipa e
venda de milho a preos subsidiados.

459

O BRASIL SEM MISRIA

Acesso a mercados: o papel das compras pblicas

As compras pblicas usam o poder de compra do Estado para apoiar as
famlias de agricultores, fortalecendo e ampliando circuitos de comercializao.
O Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), criado em 2003, no mbito
da estratgia Fome Zero, uma das principais aes de compras pblicas de
alimentos produzidos pela agricultura familiar e tem um retrospecto de xito em
seus 11 anos de existncia.
Desde o incio, mostrou-se inovador ao propiciar, ao mesmo tempo, o
fortalecimento da agricultura familiar e a promoo do acesso alimentao das
populaes em insegurana alimentar atendidas pela rede socioassistencial numa
lgica de ganha-ganha. Mais do que isso, o PAA contribuiu para dinamizar as
economias rurais de milhares de municpios, apoiando canais de comercializao e
reforando estruturas locais de abastecimento alimentar. O Nordeste foi a principal
regio fornecedora e beneficiria do Programa.
Ao contribuir para o aumento de variedade dos alimentos produzidos nas
unidades familiares de agricultores, assentados, extrativistas, indgenas, quilombolas
e pescadores artesanais e para a valorizao da cultura alimentar local, o Programa
estimulou a alimentao adequada, com alimentos frescos e mais saudveis.
O PAA tambm demonstrou possuir um papel pedaggico, uma vez que
ajudou a preparar os agricultores familiares para o mercado privado, desde o nvel
local at o internacional. Houve aprendizagem em relao ao planejamento da
produo, da regularidade de fornecimento, de formalizao, de qualidade, de preos,
entre outros aspectos. Tambm estimulou o associativismo na comercializao dos
produtos, dando maior robustez organizao econmica da agricultura familiar.
Outra grande inovao no campo das compras pblicas proporcionada pelo
PAA foi a incluso da obrigatoriedade de um percentual de compras da agricultura
familiar no mbito do Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae). A

460

PARTE II

iniciativa abriu um novo mercado para os produtores e mais uma possibilidade de

qualificar os produtos que abastecem as escolas da rede pblica de ensino.
Em seus mais de dez anos de atuao, o PAA exibe grandes nmeros: de 2003
a 2013, foram aplicados mais de R$ 5 bilhes em compras da agricultura familiar e
adquiridas cerca de quatro milhes de toneladas de alimentos. A lista de produtos
adquiridos chega a mais de trs mil itens, especialmente leite e derivados (26%),
hortalias (19%) e frutas (14%), seguidos de feijo, arroz, cereais, castanhas,
mandioca, carnes, pescados, ovos, sucos e polpas de frutas, entre outros10.
A experincia bem-sucedida do PAA alcanou reconhecimento internacional
como modelo de compra pblica, sendo difundida, por meio de cooperao, em
diversos pases da frica e da Amrica Latina.
Desde 2011, o PAA vem sendo aprimorado e simplificado11. A principal mudana
foi na execuo da sua mais importante modalidade12, a Doao Simultnea, mediante
celebrao de termo de adeso com estados e municpios13 dispensadas a celebrao
de convnio e a necessidade de aporte de contrapartida financeira por parte do parceiro
executor. Junto a esse novo instrumento, tambm foi executado o pagamento direto aos
beneficirios fornecedores do Programa (os agricultores familiares) por meio de carto
bancrio. A execuo do PAA passou a acontecer em sistema informatizado prprio,
tornando-se mais segura e transparente. Com o termo de adeso, o MDS conseguiu
sugerir aos parceiros metas de pblicos prioritrios, de participao de mulheres no PAA
e outras metas especficas, como a de produo orgnica, de forma a estimular os gestores
do programa a inserirem produtores orgnicos e agroecolgicos entre os prioritrios.

10 Referncia: perodo 2011-2013.

11 Lei n 12.512/2011 e Decreto n 7.775/2012.
12 Para mais informaes sobre as demais modalidades do PAA, consulte http://www.mds.gov.br.
13 A adeso consiste na assinatura de documento que estabelece os compromissos entre o MDS e as Unidades
Executoras para implantao do PAA; com vigncia de cinco anos, prorrogvel por igual perodo, ainda no
envolve a pactuao dos valores e metas, apenas compromissos.

461

O BRASIL SEM MISRIA

Alm das mudanas na execuo, o PAA passou a contar com um Comit

Consultivo que inclui, alm dos gestores pblicos, representaes das organizaes
da agricultura familiar.
Outra importante inovao do Programa foi a criao, em 2012, da modalidade
Compra Institucional, que trouxe novas perspectivas de mercado para a agricultura
familiar ao permitir que rgos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios utilizem recursos prprios para a aquisio de forma simplificada, com
dispensa de licitao, de produtos da agricultura familiar, com vistas ao atendimento
da demanda de alimentos em seu mbito. Assim, universidades federais, as trs
Foras Armadas, hospitais pblicos e presdios so exemplos de rgos que podem
operar por essa modalidade.
A difuso dessa modalidade, o aperfeioamento dos mecanismos para sua
adoo e a necessidade de qualificar o atendimento das demandas de alimentos
dos rgos do governo constituem os prximos passos para a consolidao do
abastecimento do mercado institucional com produtos de qualidade ofertados pela
agricultura familiar.

CONSIDERAES FINAIS
A experincia da estratgia de incluso produtiva rural do Plano Brasil sem
Misria mostrou ser possvel chegar aos mais pobres dos pobres, os invisveis de nossa
sociedade no meio rural. Para essas pessoas as polticas pblicas no chegavam, ou,
se chegavam, no logravam retir-las de sua condio de extrema pobreza por uma
srie de razes, entre elas, um desenho de poltica tradicionalmente insuficiente para
alcanar pblicos mais vulnerveis.
A trajetria das polticas pblicas de combate fome e pobreza de evoluo
acentuada no perodo recente, com evidente aprimoramento de seu desenho e de
sua execuo e um substancioso aumento dos recursos oramentrios disponveis.

462

PARTE II

Essa trajetria resulta do reconhecimento e da priorizao dos temas relativos

segurana alimentar e nutricional e ao fortalecimento da agricultura familiar na
agenda poltica de sucessivos governos, e est refletida em um arcabouo legal que
sustenta os desdobramentos institucionais e oramentrios.
A estratgia de incluso produtiva rural do Brasil sem Misria se inscreve
como mais uma etapa da trajetria mencionada. As principais aes que fazem parte
dessa estratgia acesso gua, apoio estruturao produtiva e comercializao
passaram por adaptaes e rearranjos; outras tiveram seus recursos ampliados e
firmaram novas parcerias, e mesmo alguns instrumentos foram criados na perspectiva
de focalizar o pblico da extrema pobreza. Milhes de pessoas no semirido acessaram
gua para consumo; uma parcela dessas est tambm tendo acesso gua para
produo de alimentos, por meio de tecnologias sociais de captao e armazenamento
de gua da chuva; milhares de famlias em situao de extrema pobreza puderam
estruturar suas atividades produtivas ao receberem acompanhamento tcnico e
recursos financeiros para investimento; e foi ampliada a participao dos mais
pobres no PAA, chegando a cerca de 50% o nmero de agricultores fornecedores
do Programa que esto no Cadastro nico. Mais que isso, a estratgia de incluso
produtiva rural tem sido bem sucedida em promover oportunidades para as famlias
atendidas, despertar suas capacidades e elevar sua autoestima.
A despeito dos bons resultados alcanados, ficaram evidentes os desafios a
enfrentar, no que se insinuam serem os prximos passos dessa estratgia. A ampliao
da articulao de programas e aes o principal desafio. Considerando que o Estado
brasileiro j conta com um arco de instrumentos que promovem a incluso produtiva
no meio rural, que, no entanto, tm instncias prprias de tomada de deciso e
de focalizao e/ou territorializao, preciso constituir arranjos institucionais que
avancem na convergncia desses instrumentos. Para tanto, sugerimos considerar
nessa construo o Programa Garantia-Safra, o microcrdito do Pronaf, o apoio
organizao econmica, alm dos j mencionados acesso gua, estruturao
produtiva e compras pblicas. imperativo avanar na necessria convergncia das

463

O BRASIL SEM MISRIA

aes e programas de incluso produtiva rural com a Ater como eixo condutor, o
que, talvez, signifique mais que aprimorar o trabalho intersetorial. Para conseguir
dar maiores saltos e alcanar resultados ainda mais efetivos, precisamos avanar,
tambm, na gesto dos instrumentos disponveis e na integrao de bases de dados e
registros administrativos, tendo o Cadastro nico como uma referncia.
Uma medida efetiva na direo da convergncia foi a criao do Fomento
Semirido, em 2013, em resposta ao desafio de recuperar a capacidade produtiva de
agricultores familiares em situao de pobreza que vivem no semirido brasileiro e
que foram duramente afetados pelos impactos da estiagem prolongada.
Outro desafio que se impe a ampliao do atendimento a povos indgenas,
comunidades quilombolas e outros povos e comunidades tradicionais. Os esforos no
sentido de adequar os instrumentos de polticas pblicas devem ser ampliados e inovaes
devem ser buscadas tendo-se em conta as especificidades lingusticas e culturais.

464

PARTE II

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Plano
Brasil Sem Misria. Braslia, 2011.
_______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome;
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. A Incluso Produtiva Rural do Plano Brasil
Sem Misria e os resultados do Programa de Fomento: Primeiros Apontamentos.
Braslia, 2014 (mimeo).
FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED
NATIONS (FAO). The State of Food Insecurity in The World. Roma, 2014.
MENEZES, F.; SANTARELLI, M. Da Estratgia Fome Zero ao Plano
Brasil Sem Misria: Elementos da Seguridade Social no Brasil. Instituto Brasileiro
de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE). Rio de Janeiro, 2013. Disponvel
em: <http://www.ibase.br/pt/wp-content/uploads/2013/02/proj-fomezero.pdf>.
Acesso em: 24 set. 2014.
SILVA, F. G.; DEL GROSSI, M. E.; TAKAGI, M. (Orgs). Fome Zero: a
experincia brasileira. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; Ncleo de
Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (NEAD), Braslia, 2010.

465

PARTE II

O PROGRAMA GUA PARA

TODOS: FERRAMENTA PODEROSA
CONTRA A POBREZA
Arnoldo de Campos e Adriana Melo Alves

Desde os primrdios da constituio do territrio brasileiro existem registros

sobre a incidncia da seca e os problemas dela decorrentes, como desnutrio,
pobreza extrema, alta mortalidade infantil, baixa expectativa de vida, xodo
rural e baixos ndices de desenvolvimento socioeconmico. Como formas de
amenizar as condies de misria oriundas de escassez ou falta de gua, os governos,
historicamente, implantaram aes no semirido tendo como foco o combate seca.
Na ltima dcada, entretanto, a sociedade civil e os governos tm construdo
um novo paradigma de relacionamento com a seca, no a tratando como um
fenmeno a ser combatido, mas sim como uma caracterstica local com a qual
possvel conviver. Esse novo princpio de convivncia com a seca foi paulatinamente
corroborado por estudos que demonstraram que o problema principal da seca e da
estiagem no semirido brasileiro no se referia falta de gua plena, mas irregular
distribuio hdrica durante as estaes e ao longo dos anos.

467

O BRASIL SEM MISRIA

A partir do final da dcada de 1990, organizaes como a Articulao no

Semirido Brasileiro (ASA) elaboraram propostas de interveno no semirido cujo
foco era possibilitar o acesso gua para consumo humano durante perodos de
estiagem ou seca. O modelo desenhado para a proposta previa a utilizao de uma
tecnologia social de baixo custo e alto potencial de replicao para o armazenamento
de gua das chuvas: as cisternas de placa de cimento.
As cisternas de placa so reservatrios com capacidade para armazenar 16 mil
litros de gua, conectados ao telhado da casa por meio de um sistema de calhas. Quando
chove, a gua captada do telhado se acumula na cisterna. Quando est cheia, a cisterna
garante o abastecimento de gua prpria para o consumo humano para uma famlia de
at cinco pessoas, por um perodo de at oito meses. Nesse contexto, a ASA elaborou
o Programa Um Milho de Cisternas Rurais (P1MC), que tinha como objetivo a
construo de um milho de cisternas para famlias do meio rural do semirido brasileiro.
A implantao de cisternas foi feita de forma dispersa e com pouca escala
at que, em 2003, a ao passou a fazer parte da poltica de segurana alimentar e
nutricional do governo federal, sendo uma das aes do Programa Fome Zero, sob o
comando da Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sesan) do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
O caminho estava claro: apostar no acesso descentralizado e territorializado
gua, fazendo a poltica ganhar maior escala e tendo como referncia alguns
pressupostos, como: atendimento prioritrio da zona rural do semirido brasileiro;
formalizao de convnios e parcerias intersetoriais (governo federal, estados,
municpios, organizaes da sociedade civil); utilizao de editais pblicos e
disponibilizao de recursos oramentrios.
O resultado desse empreendimento inicial foi a construo de mais de 329
mil cisternas para armazenamento de gua para consumo humano nas reas rurais do
semirido brasileiro, alm de mais de sete mil tecnologias para a produo de alimentos
e criao de animais, fatos que estabeleceriam os marcos para o desenvolvimento e
implantao do Programa gua Para Todos no mbito do Plano Brasil sem Misria.

468

PARTE II

O PROGRAMA GUA PARA TODOS

E O ACESSO GUA NO SEMIRIDO
Por meio do Plano Brasil sem Misria, o governo federal assumiu o compromisso
de superar a extrema pobreza no Brasil at 2014. Desde o primeiro momento, ainda
na formulao do Plano, estava clara a determinao do governo de promover o
acesso universal gua na zona rural, em especial na regio do semirido brasileiro,
como etapa fundamental da superao da extrema pobreza na regio.
O primeiro passo para buscar a universalizao foi identificar a demanda por
cisternas de consumo no semirido. Essa estimativa partiu da interseco de trs
variveis para a definio do pblico-alvo prioritrio do Programa gua para Todos,
a ser identificado no Cadastro nico: a) ser domiciliado em municpio do semirido;
b) ser domiciliado na zona rural do municpio; e c) no possuir acesso rede pblica
de abastecimento de gua.
A meta definida para o perodo de 2011 a 2014 foi o atendimento de 750
mil famlias no semirido brasileiro1, o que, naquele momento, representava um
enorme desafio, visto que a estimativa de atendimento em quatro anos requereria
dobrar as entregas de cisternas realizadas nos oito anos anteriores. Estabelecida
essa meta, um conjunto de aes foi desencadeado visando a construo de um
modelo capaz de: ampliar a escala do atendimento; construir um desenho para
a coordenao dos processos, materializado, posteriormente, no Programa gua
para Todos2; definir a distribuio territorial das metas entre os atores envolvidos;

1 A definio da meta de 750 mil famlias foi projetada retirando da demanda o quantitativo de famlias que j
haviam sido atendidas com cisternas at 2010.
2 Esse compromisso ficou materializado no Programa gua para Todos, institudo pelo Decreto n 7.535, de 26
de julho de 2011, que reforou a importncia dos sistemas de captao e armazenamento de guas pluviais como
alternativa para a promoo da sade, segurana alimentar e do desenvolvimento local das populaes rurais e
em situao de vulnerabilidade social.

469

O BRASIL SEM MISRIA

formatar mecanismos de gesto e acompanhamento peridico da execuo;

ampliar o leque de parceiros que assumiriam o referido compromisso; e garantir
maior disponibilidade de recursos oramentrios.
Para viabilizar a execuo das metas previstas, foram fundamentais: a
articulao dos rgos e instituies federais com competncia legal em temas
como segurana alimentar e nutricional, infraestrutura hdrica e de abastecimento
pblico de gua, de sade e meio ambiente; bem como a articulao com estados,
municpios e com a sociedade civil organizada. Mostrou-se necessria uma ao
coordenada, com o envolvimento de outros rgos do governo, e a realizao
de reunies no MDS para formatar um programa abrangente de acesso gua.
Nesse contexto, duas instncias foram responsveis por realizar a coordenao
intersetorial do tema o Comit Gestor do Programa gua Para Todos e a
sala de situao do gua Para Todos no mbito da estrutura de coordenao e
monitoramento do Plano Brasil sem Misria.
Considerando a diversidade de parceiros responsveis pela execuo da meta
e a amplitude do desafio, foi fundamental, em um primeiro momento, organizar a
atuao de cada um desses parceiros, buscando evitar a sobreposio de executores.
Assim, foram definidos agrupamentos de municpios onde cada um poderia realizar
suas contrataes. Essa territorializao resultou em um mosaico bem definido de
distribuio das metas, considerando que cada parceiro deveria atuar nos locais prestabelecidos na perspectiva de universalizar o atendimento naquele territrio.
O Sistema de Gerenciamento da Universalizao do Acesso gua (SIG
gua), ao cruzar informaes do Cadastro nico com informaes do Sistema de
Gerenciamento da Universalizao de Cisternas (SIG Cisternas)3, objetivava

3 O SIG Cisternas um sistema informatizado desenvolvido pelo MDS e utilizado pelos parceiros para o registro
das cisternas e das demais tecnologias implementadas, agregando ainda um conjunto de informaes sobre a
famlia e sua propriedade rural. Trata-se de uma ferramenta de gesto e monitoramento da execuo das aes do
Programa gua para Todos.

470

PARTE II

oferecer, via internet, a lista de famlias a serem atendidas em cada municpio,

incluindo a localizao dessas famlias, facilitando o planejamento para a
mobilizao e o atendimento do pblico-alvo do Programa, alm do trabalho de
Busca Ativa a ser realizado.
Diante desse cenrio, alm da incluso de outros rgos e instituies na
execuo das metas do Programa gua para Todos, tais como o Ministrio da
Integrao Nacional, o Ministrio do Meio Ambiente e a Fundao Nacional de
Sade (Funasa), o prprio MDS buscou novas parcerias.
Foram formalizadas novas parcerias ou ampliadas parcerias j existentes com
oito dos nove estados que fazem parte da regio do semirido legal, alm de expandidas
as aes para estados das regies Sul, Sudeste e Norte do pas, e fortalecida a parceria
com a Associao Programa Um Milho de Cisternas (AP1MC). Tambm foram
firmadas parcerias com o Banco do Nordeste do Brasil, a partir de contrato de
prestao de servios, e firmados convnios com consrcios pblicos de municpios,
atores que at ento no participavam do processo. A Petrobras, o Banco Nacional
de Desenvolvimento Economico e Social (BNDES) e a Fundao Banco do Brasil
(FBB) tambm aderiram ao Programa. O Ministrio da Integrao, por sua vez,
convocou a iniciativa privada a participar, por meio de licitaes pblicas nas quais
as empresas Acqualimp e Fortlev saram vencedoras.
Em suma, a estratgia de universalizao envolveu a participao de um
conjunto amplo de atores, num esforo significativo de coordenao e execuo
capaz de garantir o atendimento da demanda inicialmente levantada. As cisternas
de placa perfaziam a maior parte da meta: 450 mil cisternas para o consumo humano,
que foram construdas pelo MDS e pela FBB. Ao Ministrio da Integrao coube
a implantao de 300 mil cisternas de polietileno, alm de sistemas coletivos de
abastecimento. A Funasa entrou no Programa com uma meta complementar atuao
dos demais parceiros, implantando cisternas para consumo tanto de placas quanto
de polietileno, alm da implantao de sistemas coletivos. J o Ministrio do Meio
Ambiente tem como foco de atuao a implantao de sistemas dessalinizadores.

471

O BRASIL SEM MISRIA

A meta associada gua de produo, definida em 76 mil unidades e

distribuda entre as diversas tecnologias, foi executada em parceria por MDS,
BNDES e Petrobras. O Ministrio da Integrao atuou complementarmente, com
kits de irrigao, pequenas barragens e outras tecnologias.
Esse esforo, refletido na ampliao significativa do oramento do Programa
e, consequentemente, na ampliao dos contratos, teve como resultado a entrega de
457 mil cisternas de placas, 293,5 mil cisternas de polietileno e 88,1 mil tecnologias
sociais de acesso gua para a produo de alimentos.

Grfico 1 Cisternas de consumo entregues (2011-2014)

41

Fonte: MDS, MI, Funasa e FBB.

472

PARTE II

Grfico 2 Tecnologias de produo entregues (2011-2014)

Tecnologias sociais apoiadas:

Cistena de placas (calado,
enxurrada e aprisco/telhado)
Barragem subterrnea
Barreiro-trincheira
Sistema de barraginha
Pequenas barragens/mcroaudes
Tanque de pedras
Bomba dgua popular
Barreiro lonado

Fonte: MDS, Funasa e FBB.

Passados quase quatro anos de implementao do Brasil sem Misria,

importante destacar no s o cumprimento das metas estabelecidas, mas a
consolidao de uma poltica de acesso descentralizado gua, que tem como eixo
condutor a parceria com a sociedade civil organizada e a valorizao do cidado
beneficirio como sujeito no processo de implementao da poltica pblica.

OS DIFERENTES ARRANJOS DE
IMPLEMENTAO DO GUA PARA TODOS
Os parceiros que fazem parte do gua para Todos adotam diferentes modelos de
implementao e diferentes tecnologias de acesso gua, inclusive utilizando nomes
distintos para suas aes. Variam as formas de mobilizao, seleo, capacitao e
implantao das tecnologias. A seguir esto descritos, em termos gerais, os modelos
de implementao do MDS, MI, Funasa e MMA. Ressalta-se que a FBB, a Petrobras
e o BNDES atuaram de forma semelhante ao MDS.

473

O BRASIL SEM MISRIA

Programa Cisternas: tecnologia social, acesso descentralizado

gua, convivncia com o semirido e segurana alimentar
O Programa Nacional de Apoio Captao de gua de Chuva e Outras
Tecnologias Sociais (Programa Cisternas) foi institucionalizado por meio dos artigos
11 a 16 da Lei n 12.873, de 24 de outrubro de 2013, e regulamentado por meio
do Decreto 8.783, de 04 de julho de 2013. executado pelo MDS desde 2003,
de forma descentralizada e ancorada, inicialmente, na ampla parceria estabelecida
com a Articulao no Semirido Brasileiro (ASA) e, posteriormente, com estados,
municpios e consrcios municipais.
O Programa Cisternas visa implantar tecnologias sociais de acesso gua,
envolvendo principalmente a captao de gua de chuva, na perspectiva de dotar
as famlias de uma soluo de armazenamento de gua, que permita sua utilizao
para o consumo humano e para a produo de alimentos. Tal ao se insere em
uma perspectiva mais ampla de garantia da segurana alimentar e nutricional e de
gerao de renda para famlias pobres situadas na zona rural, com dificuldades de
acesso gua potvel e/ou com escassez hdrica.
Resultado de um processo social de aprendizado sobre os meios de convivncia
com a seca, a cisterna de placas de alvenaria para captao e armazenamento de
gua de chuva e as demais tecnologias sociais de acesso gua so simples, de baixo
custo e de fcil aplicao e apropriao pela comunidade. Nesse processo, toda a
comunidade mobilizada e as famlias so estimuladas a refletir sobre a gesto e
manejo da gua no mbito familiar e comunitrio. Na implantao da tecnologia,
a mo de obra geralmente local, sendo que os prprios agricultores familiares so
treinados para a construo da estrutura.
As atividades de mobilizao e formao so parte integrante da metodologia,
o que, dentre outros fatores, caracteriza as referidas tecnologias como tecnologias
sociais, passveis de serem implementadas a partir de ao direta das famlias ou
comunidades a serem atendidas, e no apenas como obras de engenharia. Essa

474

PARTE II

metodologia participativa busca despertar no beneficirio o sentimento de conquista,

de apropriao da tecnologia e de reconhecimento de sua cidadania.
A tecnologia social, ao permitir o estoque hdrico, sinnimo de autonomia4
para as famias rurais pobres, que at ento eram totalmente dependentes do
atendimento por meio de carros-pipa ou da gua de poos, geralmente salinos ou de
barreiros. O Programa busca romper com os laos de clientelismo e de dependncia
poltica das famlias em relao a solues ineficientes, alimentadoras da indstria
da seca, e que efetivamente no mudaram a realidade na regio5.
A eficcia das tecnologias implantadas depende do uso sustentvel da gua
e da conscientizao das famlias beneficiadas sobre os limites de armazenamento
para o perodo de estiagem. Tendo em vista essas necessidades, a estrutura do
Programa conta com processos de mobilizao social e de capacitao para a
gesto da gua pelas famlias, cujo objetivo maior perpetuar os ganhos sociais
que o uso dessa tecnologia proporciona. O quadro abaixo especifica os processos
de aprendizagem associados s etapas para a implantao das tecnologias, para
alm do processo construtivo.

4 Tomando como valor aproximado R$ 200,00 por caminho pipa de 8 mil litros, a famlia economiza por
ano pelo menos R$ 400,00, considerando que tem sua disposio 16 mil litros de gua de chuva, reduzindo
significativamente tambm a dependncia poltica para a obteno de gua.
5 RUANO; BAPTISTA, 2011.

475

O BRASIL SEM MISRIA

Quadro 1 Atividades associadas implementao das tecnologias

sociais de acesso gua apoiadas pelo MDS
Atividade

Caractersticas

Mobilizao e seleo
das famlias

Processo associado escolha das comunidades e

mobilizao das famlias que sero contempladas com as
tecnologias, devendo contar com a participao de instituies
representativas locais.

Capacitao em gesto
da gua para o consumo
humano (GRH)

Voltada para as famlias atendidas com tecnologias de acesso

gua para consumo humano. o primeiro processo de
aprendizagem no mbito do Programa, e busca orientar
a famlia sobre os cuidados com a tecnologia, formas de
tratamento e gesto da gua armazenada, alm de promover
reflexo sobre cidadania e direito gua.

Capacitao em gesto
da gua para a produo
de alimentos (GAPA)

Primeira capacitao para famlias a serem atendidas com

tecnologias de gua para a produo. Envolve reflexes sobre
as estratgias de manuseio e gesto das aguadas disponveis
na comunidade e em seus sistemas de produo, incluindo
vrios usos e interfaces na utilizao e gerenciamento das
aguadas disponveis.

Capacitao em sistema
simplificado de manejo
de gua para a produo
(SISMA)

Orientaes realizadas em um segundo momento, antes

da entrega dos componentes produtivos associados s
tecnologias de gua para a produo. Nessa capacitao so
trabalhadas tcnicas simples que possibilitam s famlias o
uso racional da gua e da tecnologia.

Intercmbios de
experincias

So momentos em que agricultores tm oportunidade de

conhecer experincias desenvolvidas por outras famlias
em estratgias de convivncia com a seca e tcnicas
produtivas inovadoras. A troca horizontal de conhecimentos
possibilita o resgate e a valorizao dos agricultores como
inovadores tcnicos e sociais, detentores de conhecimentos
e experincias, que, compartilhados, estimulam e motivam as
famlias a melhorar seus sistemas produtivos.

Carter Produtivo

Insumos e/ou material de infraestrutura entregues aos

beneficirios na perspectiva desenvolver ou potencializar a
produo agroalimentar na propriedade.
Fonte: Sesan/MDS.

476

PARTE II

As atividades possuem um fluxo que busca acompanhar todo o processo

de ampliao do acesso gua e a evoluo de um aprendizado que tem como
objetivo final dotar a famlia de ampla autonomia para a gesto da gua e para o
desenvolvimento de processos produtivos em sua propriedade, possibilitando a essa
famlia galgar um novo patamar de desenvolvimento social.

Diagrama 1 Fluxo das capacitaes associadas implementao das tecnologias

Capacitao
em GAPA
Orientaes sobre a
gesto da gua para
consumo e cuidados com
a tecnologia.
Durao mdia de 2 dias.

Capacitao
em GRH

Orientaes sobre a
gesto da gua para a
produo de alimentos
e cuidados com a
tecnologia.
Durao mdia de 3 dias.

Realizada antes da
implementao do carter
produtivo.
Orientaes para a
implementao das
unidades produtivas e
tcnicas de produo.
Durao mdia de 3 dias.

Capacitao
em SISMA

Carter
Produtivo
Distribuio de mudas,
sementes, pequenas
animais e infraestrutura.
Geralmente conferida
autonomia ao beneficirio
para a escolha dos
componentes.

Fonte: Sesan/MDS.

Para acesso gua destinada ao consumo humano, a tecnologia social utilizada

a cisterna de placa familiar de 16 mil litros6, feita a partir da montagem de placas
de alvenaria pr-moldadas, e com capacidade para atender a uma famlia de cinco
pessoas num perodo de estiagem de at oito meses. As tecnologias de acesso gua
para a produo de alimentos7 incluem tecnologias como as cisternas calado e as
cisternas enxurrada de 52 mil litros, as barragens subterrneas e o barreiro trincheira.
O Quadro 2 detalha as tecnologias sociais apoiadas pelo MDS.

6 Para mais detalhes ver Instruo Operacional Sesan/MDS n 1/2013.

7 Para mais detalhes ver Instrues Operacionais Sesan/MDS n 2, 3, 4 e 5/2013 e Instruo Operacional n
3/2014.

477

O BRASIL SEM MISRIA

Quadro 2 Principais tecnologias sociais de acesso gua

apoiadas pelo MDS no mbito do Programa Cisternas
Tecnologia

Usos

Caractersticas

Cisterna de
placas de 16
mil litros

- Beber, cozinhar e higiene

bsica.
- Uso familiar.

- Reservatrio de gua de chuva captada

do telhado da casa.

Barragem
subterrnea

- Bebedouro de animais.
Recarga do lenol de guas
subterrneas.
- Pequenas irrigaes.

- Barramento transversal ao leito

das enxurradas, crregos e riachos
temporrios, por meio da fixao de uma
manta de plstico flexvel em uma vala
escavada.
- Reserva de gua de chuva que escoa
infiltrada no solo.

Cisterna
calado de 52
mil litros

- Bebedouro de animais.
- Pequenas irrigaes.
- Uso familiar.

- Reservatrio de gua de chuva captada

de rea acimentada de 200m.

Cisterna de
enxurradas de
52 mil litros

- Bebedouro de animais.
- Pequenas irrigaes.
- Uso familiar.

- Reservatrio de gua de chuva captada a

partir de leito de enxurradas.

Barreiro
Trincheira

- Bebedouro de animais.
- Pequenas irrigaes.
- Uso familiar ou
comunitrio.

- Reservatrio escavado no solo at a

camada impermevel, com paredes
verticais estreitas e profundas, com
capacidade para armazenar pelo menos
500 mil litros de gua.

Tanque de
pedra

- Uso comunitrio.
- Bebedouro de animais.
- Pequenas irrigaes.
- Usos domsticos (lavar
roupa, tomar banho e
higienizar instalaes
sanitrias).

- Barramento de alvenaria construdo nos

lajedos, chamados de caldeires.
- Volume de gua armazenada varia de100
mil a milho de litros.

Bomba dgua
popular

- Uso comunitrio.
- Supre as necessidades
em geral, exceto para
beber.

- Instalada em de poos tubulares inativos,

com profundidade de at 80 metros.

Cisterna
Escolar de 52
mil litros

- Beber, cozinhar e higiene

bsica de alunos, gestores
e professores.

- Reservatrio de gua de chuva captada

do telhado da escola.

Fonte: Sesan/MDS.

478

PARTE II

Estudos de avaliao do programa mostram que as cisternas proporcionaram,

dentre outros benefcios, melhores condies de sade e reduo do tempo e esforo
gastos nos deslocamentos para a obteno de gua8. Outro exemplo a pesquisa
realizada pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa)9, que aponta
as seguintes concluses sobre a utilizao das cisternas pelas famlias: melhoria da gua
consumida; diminuio da ocorrncia de doenas de veiculao hdrica; diminuio
do tempo que a famlia gasta para buscar gua diariamente, principalmente mulheres
e crianas. Tais benefcios trazem impactos diretos sobre o nvel de desenvolvimento
humano local e a satisfao das famlias alta (92% dos entrevistados se declararam
muito satisfeitos com o Programa Cisternas).
Alm dos resultados diretos mensurados pelas pesquisas de avaliao, efeitos
indiretos na vida das famlias e das comunidades tambm devem ser registrados. A
maioria dos municpios da regio de pequeno porte populacional (menos de 10 mil
habitantes), dependente quase que exclusivamente do Fundo de Participao dos
Municpios (FPM), com economia baseada na agricultura familiar de baixo rendimento
e com os menores ndices de desenvolvimento humano do Brasil. Com isso, um aspecto
importante da implementao do Programa Cisternas que todo recurso repassado pelo
governo federal para esta poltica aplicado em municpios daquela regio.
Em outras palavras, a poltica est orientada a causar efeitos de otimizao
das potencialidades locais da regio, seja na compra dos materiais, na contratao
da mo de obra para a construo ou de tcnicos para a execuo das atividades de
campo. A compra do material para edificao das tecnologias, feita no comrcio
local ou em municpios adjacentes, dinamiza a economia local, uma vez que de
cerca de 70% de todo o recurso investido no Programa, superior a R$ 2 bilhes10,
empregado no comrcio dos municpios da regio.

8 TCU, 2006.
9 EMBRAPA, 2009.
10 Considerando valores empregados pelo MDS de 2003 a 2014, sendo 75% no perodo 2011-2014. Fonte: Siafi,
obtido pela Coordenao Geral de Acesso gua (CGAA/MDS).

479

O BRASIL SEM MISRIA

Os cursos de formao da mo de obra para a implementao das tecnologias,

promovidos tambm com recursos do Programa Cisternas, tm gerado uma nova fora
de trabalho nessas localidades. So agricultores familiares das prprias comunidades
que passam por um processo de treinamento terico e prtico. Em todo o perodo de
implementao do Programa foram, pelo menos, 20,6 mil cisterneiros capacitados em
todo o semirido. Boa parte deles continua ganhando a vida construindo cisternas e
outra parte tem sido incorporada no mercado e em outros projetos do governo, como
as obras do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) na regio, por exemplo.
Outra abordagem diz respeito ao emprego de jovens. O Programa demanda uma
fora de trabalho essencialmente jovem. So animadores e tcnicos de campo envolvidos
no contato direto com as famlias. Eles apoiam a mobilizao e seleo das famlias a
serem beneficiadas, orientam a chegada dos materiais na comunidade e articulam as
capacitaes para gesto da gua. Esses jovens recebem treinamento e capacitaes e
buscam formao tcnica e acadmica, com o objetivo de aplicar os conhecimentos
adquiridos a servio do desenvolvimento local. So filhas e filhos de agricultores
familiares que assumem importante papel social nas comunidades onde atuam.
Outra contribuio do Programa Cisternas o fortalecimento das
organizaes populares s quais pertencem essas famlias. Para a mobilizao e
seleo das famlias preciso que seja constituda uma comisso municipal e
tambm comisses comunitrias, formadas essencialmente por representantes
da sociedade civil organizada, lideranas locais e por agentes pblicos como
professores e agentes comunitrios de sade. Esse coletivo corresponsvel pela
implementao do Programa em mbito local, acompanhando todas as etapas,
desde o planejamento at a execuo. Os integrantes dessas comisses tambm
recebem capacitaes e so estimulados a se empenhar na busca de alternativas
para a comunidade. Esse instrumento constitui-se em um poderoso agente de
controle social no mbito municipal.
Os intercmbios de experincias, componente associado implementao
de tecnologias de acesso gua para a produo de alimentos, constituem espaos

480

PARTE II

importantes para a troca de experincias, tcnicas e prticas que vm sendo

utilizadas na regio, com potencial para serem reaplicadas de forma bem sucedida e
com impacto direto sobre a produo das famlias.
A lgica de formalizao, execuo e prestao de contas dos projetos
desenvolvidos no mbito do Programa Cisternas seguiu ao longo dos ltimos anos o
arcabouo legal das transferncias voluntrias, consubstanciado atualmente no Decreto
n 6.170/2007 e na Portaria Interministerial MP/MF/CGU n 507/2011. Apesar dos
resultados significativos observados na execuo da poltica at ento, havia uma clara
percepo das dificuldades para sua operacionalizao a partir das regras definidas por
esse arcabouo, tendo em vista as especificidades associadas lgica da ao.
Com o agravamento da estiagem na regio do semirido no ano de 2013 e
considerando a importncia da estratgia governamental de superao da extrema
pobreza, materializada no Plano Brasil sem Misria, abriu-se a oportunidade de
discusso de uma nova sistemtica de execuo que garantisse a institucionalizao e
padronizao dos instrumentos associados implementao da poltica, considerando
principalmente os gargalos burocrticos existentes e o contexto dos mltiplos atores
envolvidos em um arranjo institucional que perpassasse ampla articulao federativa
e intensa parceria com a sociedade civil.
O processo teve incio com o MDS coordenando consultas internas e com
parceiros e organizaes da sociedade civil com ampla atuao na ao, de forma
que em um curto espao de tempo, entre os meses de abril e maio de 2013, foi
formatada uma proposta explicitada na Medida Provisria n 619, de 06 de junho de
2013. Essa dinmica de reunies com atores que historicamente contriburam com
a evoluo da ao permaneceu nos meses seguintes, tendo em vista o conjunto de
instrumentos associados regulamentao do Programa Cisternas.
A proposta do desenho de um novo arcabouo legal visava institucionalizar
a ao no Ministrio, uma vez que estava ancorada apenas em aes oramentrias.
Visava, tambm, reconhecer as especificidades da ao por suas caractersticas de
participao e de utilizao de tecnologias sociais, e padronizar a execuo das

481

O BRASIL SEM MISRIA

aes de acesso gua sob a gesto do MDS por meio de regras que simplificassem e
uniformizassem procedimentos associados celebraao das parcerias, contratao e
execuo das entidades e prestao de contas.
De uma forma geral, a nova sistemtica regulamentada pelo Decreto n 8.783,
de 04 de julho de 2013 uniformiza a atuao dos parceiros do MDS na execuo do
Programa. Esses parceiros passam a formalizar contratos de prestao de servios,
por dispensa de licitao, com entidades privadas sem fins lucrativos previamente
credenciadas pelo MDS, a partir de edital e contrato uniformizado para a execuo
de tecnologias com metodologia e valor unitrio padronizado. A prestao de contas
tem foco em resultados aferidos a partir de sistema informatizado, geolocalizao das
tecnologias e termo de recebimento assinado pela famlia.
Com os ganhos indiretos do acesso gua de qualidade para consumo humano
e para a produo de alimentos, assim como a chegada de outros servios pblicos e
outros programas de gerao de renda, milhares de famlias passam a ter incentivos
concretos para permanecer em seu local de origem. Isso reduziu a migrao para a
periferia das cidades ou para outras regies, causada principalmente pelos longos
perodos de estiagem que periodicamente assolam a regio.
Como se observa, alm de se tornar alternativa para o abastecimento de gua
da populao rural em situao de pobreza, garantindo um mnimo de segurana
alimentar, a implementao dessas tecnologias sociais tambm possui um carter
formativo: potencializa seus ganhos sociais ao promover o fortalecimento da
sociedade civil no mbito das polticas pblicas e contribui significativamente para
a promoo do desenvolvimento humano local.

482

PARTE II

As Cisternas de polietileno e a atuao da iniciativa privada

A deciso de ampliar o rol de tecnologias utilizadas no Programa gua para
Todos, incluindo as cisternas fabricadas com polietileno, teve como fundamento a
necessidade de garantir maior agilidade na implementao e possibilitar, assim, o
atendimento imediato das famlias e, portanto, o cumprimento da meta de 750 mil
cisternas de gua para consumo at 2014.
O Ministrio da Integrao Nacional (MI) o responsvel por contratar
e implantar as cisternas de polietileno, que possuem a mesma capacidade de
armazenamento das cisternas de placa: 16 mil litros. Alm das cisternas de gua
para consumo humano, o MI tambm atua na implantao de sistemas coletivos de
abastecimento e de tecnologias de gua para produo, como pequenas barragens
e kits de irrigao. Para viabilizar a compra e a instalao das cisternas, o MI,
juntamente com a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco
e do Parnaba (Codevasf) e o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
(DNOCS), opera por meio de convnios com os estados e por licitao para
contratao de empresas fornecedoras.
Inicialmente, o modelo de atuao contava com a realizao de trs licitaes
distintas: 1) a licitao de empresa de apoio tcnico e social, responsvel pela
mobilizao e fiscalizao do trabalho; 2) a licitao de empresa responsvel pelo
fornecimento das cisternas, utilizando atas de registro de preo; e 3) a licitao de
empresa responsvel pelo transporte e instalao das cisternas. Atualmente, nos
novos lotes contratados, o fornecimento da cisterna, sua instalao e transporte
so feitos por uma nica empresa, evitando problemas como a estocagem de
equipamentos e a dificuldade de responsabilizao por defeitos.
O transporte das cisternas feito por caminho e, uma vez no local, o tempo
de efetiva instalao da cisterna gira em torno de quatro horas. Para a conduo do
Programa gua para Todos, cada estado ficou incumbido de criar um Comit Gestor
Estadual, que possibilite a atuao enquanto um frum de discusso sobre o acesso

483

O BRASIL SEM MISRIA

gua e conte com a participao de rgos do governo estadual e municipais, alm da

sociedade civil organizada. Os comits estaduais tm a funo de receber e encaminhar
ao MI as demandas relativas s comunidades que sero atendidas. J os comits gestores
municipais so responsveis pela seleo e priorizao das comunidades que sero
atendidas, por prestar apoio s aes de cadastramento de famlias e de mobilizao
social, bem como por acompanhar a implementao do Programa.
A metodologia adotada para a mobilizao social inspirada na metodologia
da Articulao no Semirido Brasileiro (ASA). A empresa contratada define
um responsvel pelas aes de mobilizao para um conjunto de municpios, que
tem como atribuies fomentar a criao do comit gestor municipal, por meio
de reunies, s quais so convocadas a sociedade civil organizada e a prefeitura
municipal e onde apresentado o Programa e explicada a importncia da constituio
do comit. A formao do comit pode ser realizada por meio de eleio ou de
convite s principais instituies locais, a depender da mobilizao no municpio.
Em geral os comits renem de 10 a 15 pessoas, incluindo movimentos como as
pastorais, o Movimentos dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), sindicatos de
trabalhadores rurais, agentes comunitrios de sade, entre outros. Alm disso, em
alguns municpios e a depender do quo ativo se revela o comit gestor, so criadas
comisses comunitrias, que apoiam o comit dentro de cada comunidade.
Os membros dos comits e comisses so responsveis pela realizao
de um pr-cadastro de beneficirios, onde se verifica a adequao de perfil.
Posteriormente feita uma visita de validao, casa a casa, alm de Busca Ativa.
Depois de validadas, as famlias selecionadas passam por uma capacitao para
gesto da gua e, aps a implantao da cisterna, a empresa aplica uma pesquisa
de satisfao junto s famlias. Os comits passam ento a atuar como um canal
para resoluo de eventuais problemas que possam ocorrer com os equipamentos
em uso, alm de catalisador de novas demandas aos rgos pblicos. Em alguns
casos, a mobilizao social pode deixar um legado de promoo de novos canais de
articulao e participao, ligados s questes gerais de falta de gua e saneamento.

484

PARTE II

Com o passar do tempo, as empresas participantes passaram a desenvolver

novas tecnologias para superar problemas encontrados na operao. Um exemplo
o modelo de uma das empresas que permite o acompanhamento da cisterna,
desde sua sada da fbrica, at a implantao na casa da famlia beneficiria,
passando pela logstica de estocagem. Esse acompanhamento feito a partir de
um cadastro de cisternas identificadas por QR-Code11, conjugado a um cadastro
de famlias, integrado por meio de um sistema de informaes geogrficas e um
sistema de Business Intelligence que fornece relatrios gerenciais sobre o programa.
Sete das treze unidades fabris de produo das cisternas de polietileno envolvidas
no Programa esto instaladas no Nordeste e todas utilizam mo de obra local.
Na instalao das cisternas tambm so contratados moradores da regio. O
polietileno, matria prima das cisternas, produzido no Nordeste, colaborando
com a cadeia petroqumica da regio.

O Programa de Saneamento Rural

e o atendimento a comunidades isoladas
A Fundao Nacional de Sade (Funasa) coordena o Programa de Saneamento
Rural e tambm parceira do gua para Todos, tendo como principal atribuio
o atendimento complementar a comunidades rurais e a populaes quilombolas,
indgenas e ribeirinhas. O atendimento a essas comunidades tem especial relevncia
por serem populaes que, em geral, so mais afetadas pelos processos de excluso
social, tm menor acesso s polticas pblicas, e, em sua maioria, esto inseridas em
bolses de extrema pobreza.

11 Cdigo QR (sigla do ingls Quick Response) um cdigo de barras bidimensional que pode ser facilmente lido
usando a maioria dos telefones celulares equipados com cmera. Esse cdigo convertido em texto (interativo), um
endereo URL, um nmero de telefone, uma localizao georreferenciada, um e-mail, um contato ou um SMS.

485

O BRASIL SEM MISRIA

Garantir a essas comunidades meios de superar esses contextos de excluso,

como nos casos das que se encontram em realidades de escassez hdrica, faz parte
do esforo para a reparao histrica que o Estado brasileiro deve promover em
relao a essas populaes, visando inclu-las nos itinerrios da dignidade social. Ter
gua apropriada para o autoconsumo e para a produo de alimentos e criao de
animais uma das rotas das polticas pblicas que deve ser estruturada com foco na
autonomia dessas comunidades.
Objetivando garantir o direito a gua de boa qualidade, a Funasa opera por
meio de convnios com estados e municpios e por meio de execuo direta (via
Regime Diferenciado de Contrataes), no mbito do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC). Adotam interlocuo direta com a prefeitura ou o estado,
responsveis por definir a lista de beneficirios do Programa, dentre aqueles
constantes do Cadastro nico. Em geral, a tarefa de validar a lista cabe aos agentes
comunitrios de sade, que visitam casa a casa e conhecem a realidade das famlias.
As cisternas de placa da Funasa possuem algumas diferenas, com reforos
construtivos, sistema de descarte automtico da primeira gua da chuva e sistema
de captao de gua fixo. Junto com a cisterna, que entregue com meia carga de
gua, as famlias tambm recebem um filtro (talha) para garantir a qualidade da
gua que ser ingerida.

Programa gua Doce: ampliao do acesso gua de qualidade

Alm dos baixos ndices pluviomtricos, o semirido tambm caracterizado
pela presena de gua subterrnea salobra ou salina em diversos trechos de seu
territrio. A gua est disponvel para captao, mas inadequada para consumo.
Porm, a partir de equipamentos dessalinizadores, pode se tornar prpria para
o consumo, abastecendo toda uma comunidade. Esses equipamentos, quando
associados a um sistema de produo integrado, tambm geram renda a partir da
produo de peixes e do cultivo de alimento para engorda de rebanhos.

486

PARTE II

O Programa gua Doce, coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente

(MMA), existe desde 2004 e j implantou 152 sistemas de dessalinizao,
beneficiando 100 mil pessoas. Em 2011, o programa passou a integrar o Plano Brasil
Sem Misria e o gua para Todos, assumindo a meta de implantao de 1.200
sistemas de dessalinizao at o final de 2014.
A implementao do Programa gua Doce conta com a parceria de instituies
federais, estaduais, municipais e da sociedade civil. Em cada estado atendido existe
um ncleo estadual, instncia mxima de deciso, e uma coordenao, geralmente
assumida pelo rgo de recursos hdricos estadual. Os recursos so repassados pelo
MMA aos estados por meio de convnios, e os estados so os responsveis pela
execuo do programa nos locais.
Os critrios para seleo das localidades a serem beneficiadas incluem: baixo
ndice de Desenvolvimento Humano do Municpio (IDH-M), baixos ndices
pluviomtricos, ausncia ou dificuldade de acesso a outras fontes de abastecimento
de gua potvel e alto ndice de mortalidade infantil. Para subsidiar os estados na
hierarquizao dos municpios mais crticos, a coordenao nacional elaborou o
ndice de Condio de Acesso gua (ICAA), que uma mdia ponderada dos
itens mencionados acima.
Selecionado o municpio, a localidade exata depende da existncia de critrios
tcnicos especficos, identificados por meio de um diagnstico sobre as condies
hidrolgicas, geomorfolgicas, climticas, etc., bem como as condies sociais da
comunidade. At o momento foram diagnosticadas 2,7 mil comunidades.
Os dessalinizadores, ou sistemas de dessalinizao, so compostos por: poo
tubular profundo, bomba do poo, reservatrio de gua bruta, abrigo de alvenaria,
chafariz, dessalinizador, reservatrio de gua potvel, reservatrio e tanques
de conteno de concentrado (efluente). Operam por meio de osmose reversa,
conseguindo filtrar a gua salina oriunda do poo de forma que ela se torna potvel,
sem necessidade de nenhum outro aditivo, sendo prpria para consumo humano.

487

O BRASIL SEM MISRIA

O efluente (concentrado) que sai como rejeito pode ir para tanques de

conteno para evaporao, ou, onde h condies, pode ser utilizado em sistema
produtivo integrado. Nesse caso, o efluente vai para tanques de criao de peixe e
crustceos, que trocam gua de forma encadeada, sendo que aps a gua permanecer
no ltimo tanque ela enviada a um terreno com plantao de erva-sal (Atriplex
nummularia), planta que consegue absorver o sal do solo e utilizada para alimentao
de gado. Um dessalinizador prov o acesso mnimo de 5 litros de gua potvel por
pessoa/dia nas localidades beneficiadas.
A operao dos sistemas depende do estabelecimento de um acordo assinado
por toda a comunidade beneficiada, em que esto estabelecidas as regras de uso, os
direitos e deveres e a forma de gesto do sistema produtivo, quando houver.
Em geral, so capacitadas pessoas da comunidade para operar o sistema e
definida alguma instituio pblica que apoiar a gesto do sistema (a secretaria
estadual envolvida ou a prefeitura). Em alguns casos as comunidades estruturam
uma associao de moradores, podendo estabelecer uma taxa mensal de manuteno
e as regras para venda de peixes e erva-sal. Algumas associaes criam um fundo de
reserva com os recursos para eventuais demandas de substituio de peas, compra
de rao e outras necessidades.

CONSIDERAES FINAIS
O Programa gua para Todos representa hoje um exemplo de como possvel
promover o acesso gua para comunidades pobres da zona rural, contribuindo
com um conjunto de atividades que tm impacto direto na qualidade de vida das
famlias e no desenvolvimento local. Ao fomentar estruturas descentralizadas
de abastecimento, com ampla participao e controle social, o gua para Todos
contribui com a democratizao do acesso gua, promovendo principalmente
a melhoria da sade e a segurana alimentar e nutricional das famlias de baixa
renda residentes na zona rural, em especial da regio do semirido brasileiro.

488

PARTE II

O modelo de governana construdo ao longo dos dez anos do Programa

Cisternas, e durante os quatro anos do gua para Todos, valoriza arranjos de
carter descentralizado, formativo, com eficincia e eficcia, potencializadas
por seus ganhos sociais, capazes de promover o fortalecimento da participao
da sociedade civil no mbito da formulao, execuo e acompanhamento de
polticas pblicas.
O desenho de novas regras e procedimentos para a execuo dessa poltica
partiu de um aprendizado de cerca de 10 anos de execuo, com identificao do
arranjo institucional e dos principais problemas verificados nos diferentes modelos
adotados, bem como de experincias bem sucedidas de outras polticas pblicas.
Alcanada a meta de atendimento das famlias no acesso gua para consumo
na regio semirida, outros desafios se apresentam. factvel e imperioso que o
prximo ciclo busque a expanso do acesso gua para a produo de alimentos no
semirido de forma integrada e articulada a outras polticas de apoio agricultura
familiar, tais como assistncia tcnica rural, fomento, crdito e acesso aos mercados,
tornando mais efetiva e sustentvel a incluso produtiva dessas famlias. Alm disso,
faz-se necessrio consolidar a expanso do Programa gua para Todos para outras
regies e biomas que sofrem com ausncia de gua potvel para o consumo humano,
como a regio Amaznica, ou que sofrem problemas de irregularidade na distribuio
hdrica ao longo do ano, como a regio Sul.
Alm do atendimento da demanda de gua para o consumo no semirido,
necessria a ampliao do atendimento a escolas que no possuem acesso gua
e tambm a comunidades isoladas de povos e comunidades tradicionais como
quilombolas e indgenas.
Por fim, tambm oportuno avanar na discusso de uma Poltica Nacional de
Convivncia com os Biomas, em particular o semirido, e articulao do gua para
Todos com as demais polticas de infraestrutura hdrica que esto em curso na regio.

489

O BRASIL SEM MISRIA

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
COSTA, Adriano Borges, (Org.). Tecnologia Social e Polticas Pblicas. So
Paulo: Instituto Plis; Braslia: Fundao Banco do Brasil, 2013.
EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECURIA (EMBRAPA).
Avaliao da sustentabilidade do Programa Cisternas do MDS em parceria com a ASA.
Petrolina: FUNDER/FAO Embrapa Semirido SAGI/DAM/MDS, 2009.
LASSANCE JR et al (Org.). Tecnologia social: uma estratgia para o
desenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundao Banco do Brasil, 2004.
RUANO, O.; BAPTISTA, N. Acesso gua como fator de Segurana
Alimentar e Nutricional no Semi-rido Brasileiro. Fome Zero: uma histria brasileira.
Volume 1. Braslia, 2011.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (TCU). Relatrio de avaliao de
programa: Ao Construo de Cisternas para Armazenamento de gua. Relator
Ministro Guilherme Palmeira. Braslia: TCU, Secretaria de Fiscalizao e Avaliao
de Programas de Governo, 2006.
_______. Relatrio de monitoramento da ao Construo de Cisternas para
Armazenamento de gua. Relator Ministro Guilherme Palmeira. Braslia: TCU,
Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo, 2007.

490

PARTE II

491

PARTE II

PROGRAMA BOLSA VERDE:

ERRADICAO DA EXTREMA POBREZA
E CONSERVAO AMBIENTAL
Paulo Guilherme Francisco Cabral, Andrea Arean Oncala,
Larisa Ho Bech Gaivizzo e Renata Corra Apoloni

As metas da erradicao da pobreza, com base na abordagem dos direitos

humanos, vm sendo enfatizadas por meio de diferentes instrumentos assinados
pelos pases no mbito das Naes Unidas, como a Declarao Universal de
Direitos Humanos (1948), o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais
e Culturais (1966) e a Reunio da Cpula Mundial de Desenvolvimento Social
(1995)1. Um dos acordos mais recentes entre 190 pases que participaram da Cpula
do Milnio, promovida em setembro de 2000 pela Organizao das Naes Unidas,
foi a da Declarao do Milnio, um documento que estabeleceu os oito Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio (ODM), dentre os quais est o de, at 2015, reduzir a
extrema pobreza metade do nvel registrado em 1990.
Por sua vez, os instrumentos relacionados pauta ambiental cada vez mais
tm assumido a relao intrnseca entre erradicao da pobreza e conservao
ambiental. A Conveno sobre a Diversidade Biolgica assinada em 1992 durante

1 FERES E VILLATORO, 2013

493

O BRASIL SEM MISRIA

a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a

Eco 92, e ratificada pelo governo brasileiro em 1994, reconhece como prioritria a
erradicao da pobreza quando da anlise das aes necessrias para a conservao
da diversidade biolgica.
O Documento Final da Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento
Sustentvel (Rio+20), realizada em junho de 2012 no Rio de Janeiro, intitulado
O Futuro que Queremos, estabelece como premissa a urgncia da erradicao
da pobreza, considerando que essa questo o maior desafio global enfrentado na
atualidade, e condio indispensvel para o desenvolvimento sustentvel.
No Brasil, o tema da erradicao da extrema pobreza faz parte da agenda
prioritria do governo h pelo menos uma dcada e foi impulsionado recentemente
por meio da implementao do Plano Brasil sem Misria. O Plano, institudo em 2011,
tem a finalidade de superar a situao de extrema pobreza da populao em todo o
territrio nacional por meio da integrao e articulao de polticas, programas e aes
em trs eixos: garantia de renda, acesso a servios pblicos e incluso produtiva.
Os dados de Censo Demogrfico de 2010, que forneceram importantes
subsdios para a elaborao e orientao das aes do Plano, indicaram que apenas
15,6% da populao brasileira viviam em rea rural, porm representavam 47% das
pessoas em situao de extrema pobreza.
Nesse cenrio, lanado em 2011, no mbito do Plano Brasil sem Misria, o
Programa de Apoio Conservao Ambiental Programa Bolsa Verde, um programa
de transferncia de renda com condicionalidades socioambientais. O Bolsa Verde
tem como pblico-alvo as famlias em extrema pobreza, entre as quais esto os povos
e comunidades tradicionais e os agricultores familiares, que desenvolvem atividades
de conservao ambiental em reas com relevantes ativos e recursos naturais.
A escolha dos objetivos, territrios e pblico-alvo do Programa parte
tambm da constatao de que existe um grande nmero de brasileiros em
situao de extrema pobreza distantes dos centros urbanos e vivendo em reas com
vegetao preservada. Por essas caractersticas, um fenmeno que se observa que

494

PARTE II

o pblico potencial do Bolsa Verde acaba por sofrer de uma dupla invisibilidade:
por sua condio de pobreza e pelo fato de fazer parte de segmentos socialmente
excludos, distantes dos grandes centros urbanos, fatores que contribuem para a
sua dificuldade de acesso s polticas pblicas.
O Programa Bolsa Verde trouxe a possibilidade de um novo olhar para as
polticas ambientais desenvolvidas pelo Ministrio do Meio Ambiente nesses
territrios, incorporando a importncia da proteo social como um dos pilares para
o seu fortalecimento. Essa uma questo de importncia tanto para as populaes
locais quanto para a populao do pas como um todo, que se beneficia dos servios
ecossistmicos prestados pela manuteno da conservao ambiental dessas reas.
Por fim, o Bolsa Verde abre espao para a discusso da pobreza nesses
territrios, e para a necessidade de propiciar melhores condies de vida a essas
famlias, recomendando a articulao com outras polticas pblicas de incluso
produtiva, de acesso a servios, de capacitao ambiental, de fortalecimento dos
territrios, entre outras.

CONCEPO E ESTRUTURAO
DO PROGRAMA BOLSA VERDE
O Programa Bolsa Verde coordenado e executado pelo Ministrio do
Meio Ambiente (MMA) a partir de uma complexa estrutura de distribuio
de competncias junto a rgos e instituies nos nveis federal, regional e
local. O Programa regido pela Lei 12.512/20112, tendo como regulamento o

2 O Programa Bolsa Verde foi institudo pela Medida Provisria n 535, de 02 de junho de 2011. Essa medida
foi posteriormente convertida na Lei n 12.512, de 14 de outubro de 2011, que institui o Programa de Apoio
Conservao Ambiental e o Programa de Fomento s Atividades Produtivas Rurais; altera as Leis n 10.696,
de 2 de julho de 2003, 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e 11.326, de 24 de julho de 2006.

495

O BRASIL SEM MISRIA

Decreto n 7.572/20113.
Apesar de ter sido concebido luz das discusses de programas de pagamentos por
servios ambientais, desde que se concretizou, com as primeiras famlias beneficirias
includas em outubro de 2011, os elementos que o compem o caracterizam como um
programa de transferncia de renda condicionada a critrios socioambientais.
O Programa foi inserido no Plano Brasil sem Misria no eixo de incluso
produtiva rural. Busca aliar a superao da extrema pobreza conservao ambiental
atravs dos seguintes objetivos especficos:

incentivar a conservao dos ecossistemas, entendida como sua manuteno

e uso sustentvel;

promover a cidadania, a melhoria das condies de vida e a elevao da

renda da populao em situao de extrema pobreza que exera atividades
de conservao dos recursos naturais no meio rural nas reas definidas;

incentivar a participao de seus beneficirios em aes de capacitao

ambiental, social, educacional, tcnica e profissional.

O Programa concede um benefcio de R$ 300 (trezentos reais), trimestralmente,

a famlias que estejam no perfil estabelecido por um conjunto de critrios territoriais,
sociais e ambientais.
Os critrios territoriais para a seleo de reas, apesar de potencialmente
mais amplos por Lei quaisquer reas rurais definidas como prioritrias pelo Poder
Executivo buscaram priorizar as seguintes reas federais: Unidades de Conservao
de Uso Sustentvel, Projetos de Assentamento institudos pelo Instituto Nacional
de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) e territrios ocupados por ribeirinhos sob
gesto da Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU).

3 O Decreto n 7572, de 28 de setembro de 2011, que Regulamenta dispositivos da Medida Provisria n 535,
de 2 de junho de 2011, que tratam do Programa de Apoio Conservao Ambiental Programa Bolsa Verde.

496

PARTE II

J os critrios sociais para a famlia ser includa no Bolsa Verde so: i) estar
cadastrada no Cadastro nico para Programa Sociais do Governo Federal4, ii) estar
em situao de extrema pobreza5 e iii) ser beneficiria do Programa Bolsa Famlia.
Por fim, como critrios ambientais, as reas devem atender aos percentuais de
cobertura vegetal definidos pelo Comit Gestor do Programa, verificados por meio
de diagnstico ambiental anual atravs de imagens de satlite. Os percentuais de
cobertura vegetal atualmente utilizados e definidos pelo Comit Gestor do Programa
so: 80% no bioma Amaznia; 35% no bioma Cerrado dentro da Amaznia Legal6;
ou 20% nos biomas fora da Amaznia Legal. Alm disso, as reas devem possuir
algum tipo de instrumento de gesto, ou seja, um documento que geralmente
apresenta as regras de uso dos recursos naturais localizados no seu territrio.
De acordo com o Decreto n 7.572/2011, as atividades de conservao devem
estar em consonncia com o previsto nos instrumentos de gesto e regularizao das
unidades territoriais alcanadas pelo Programa Bolsa Verde, quando houver, ou em
acordos ou demais instrumentos comunitrios reconhecidos pelos rgos gestores
das reas em questo. Hoje so aceitos pelo Programa Bolsa Verde mais de vinte
tipos diferentes de instrumentos de gesto.
Uma vez que as reas so inseridas no Programa e as famlias so selecionadas,
o passo seguinte se refere coleta da assinatura da famlia no termo de adeso ao
Programa, por meio do qual o responsvel familiar se compromete a cumprir os

4 De acordo com o Decreto n 6.135/2007, o Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal
o instrumento de identificao e caracterizao socioeconmica das famlias brasileiras de baixa renda, a ser
obrigatoriamente utilizado para seleo de beneficirios e integrao de programas sociais do governo federal
voltados ao atendimento desse pblico.
5 A situao de extrema pobreza, no mbito do Plano Brasil sem Misria, foi redefinida por meio do Decreto n
8.232/2014, respectivamente em renda familiar per capita at R$ 77,00. Mais informaes sobre o reajuste
da linha no artigo A linha de extrema pobreza e o pblico-alvo do Plano Brasil sem Misria, neste livro.
6 A Amaznia Legal engloba os estados do Acre, Amap, Amazonas, Mato Grosso, Par, Rondnia, Roraima,
Tocantins e parte do estado do Maranho (oeste do meridiano de 44) (BRASIL, 1988).

497

O BRASIL SEM MISRIA

acordos estabelecidos na rea para a conservao e uso sustentvel dos recursos

naturais. Para que esse compromisso seja consciente, o encarregado pela entrega do
termo de adeso normalmente, o gestor da rea em que a famlia est estabelecida
tem a responsabilidade de explicar para a famlia os objetivos do Programa e os
compromissos a serem assumidos.
A famlia ento inserida no Programa pode realizar o saque do benefcio
em agncias da Caixa Econmica Federal, casas lotricas e similares, por meio do
carto do Programa Bolsa Famlia do Carto Cidado ou via boleto bancrio em
agncias da Caixa.
Ao titular da famlia, selecionado para efeito de recebimento do benefcio e
assinatura do termo de adeso ao programa, cabe explicar que o seu papel corresponde
ao do responsvel familiar identificado no Cadastro nico, que prioriza a escolha de
mulheres como responsveis detentoras do carto. Consequentemente, a exemplo
do Programa Bolsa Famlia, h preponderncia das mulheres como titulares e
responsveis familiares no Programa Bolsa Verde.

INSTNCIAS DE GESTO E
EXECUO DO PROGRAMA
A gesto do Programa Bolsa Verde est a cargo de um grupo interministerial,
o Comit Gestor do Programa. O Comit presidido pelo Ministrio do Meio
Ambiente e conta com a participao: da Casa Civil da Presidncia da Repblica;
dos Ministrios do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS); do
Desenvolvimento Agrrio; do Planejamento, Oramento e Gesto; e da Fazenda.
Participam ainda, representantes de rgos federais responsveis pela gesto das
reas, dentre os quais o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
ICMBio, Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra, e a Secretaria
do Patrimnio da Unio SPU/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

498

PARTE II

O Comit Gestor uma instncia de deciso do Programa e possui como

principais atribuies: i) aprovar o planejamento do Programa, compatibilizando os
recursos disponveis com o nmero de famlias beneficirias; ii) definir a sistemtica
de monitoramento e avaliao do Programa; e iii) indicar reas prioritrias para a
implementao do Programa. Desse modo, o Comit abriga o principal espao de
articulao de todas as aes do Bolsa Verde.
O Programa tambm possui uma instncia de monitoramento no mbito do
Plano Brasil sem Misria denominada sala de situao. A sala coordenada pelo
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e conta com a presena de
rgos e ministrios que participam do Grupo Interministerial de Acompanhamento
do Plano Casa Civil, Ministrio do Planejamento, Ministrio da Fazenda, alm dos
rgos diretamente ligados gesto do Bolsa Verde Incra, ICMBio, SPU.
Para alm dessas duas instncias de gesto do Programa, cada rgo tem suas
responsabilidades especficas. O Ministrio do Meio Ambiente responsvel por
coordenar, executar e operacionalizar o Bolsa Verde, observadas as indicaes do
Comit Gestor. Como rgo gestor do Cadastro nico, em mbito nacional, o
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome o responsvel por fazer,
a partir dos dados do Cadastro nico, a identificao das famlias que preenchem
os requisitos sociais para entrar no Programa e articular, junto aos municpios, a
incluso das famlias identificadas como pblico-alvo do Bolsa Verde que ainda no
constem de sua base de dados.
J o Incra e o ICMBio so responsveis por levantar e disponibilizar ao
Ministrio do Meio Ambiente a base de dados georreferenciada dos Projetos de
Assentamento e Unidades de Conservao, respectivamente, coordenando a
identificao, seleo e incluso das famlias.
Fazendo a ligao entre os nveis federal e local, os rgos responsveis pela
gesto das reas contempladas pelo Programa ICMBio, Incra e SPU, com sede em

499

O BRASIL SEM MISRIA

Braslia7 so encarregados de fornecer as listas atualizadas de famlias beneficirias

das reas, e realizar a indicao de gestores locais que prestaro o apoio para
implementao do Programa nas unidades territoriais.
Esse apoio local vai desde a prestao de informaes e esclarecimentos
sobre o Bolsa Verde, passando pela coleta de assinaturas das famlias nos termos
de adeso ao Programa conforme mencionado anteriormente e prevendo at
atuao no monitoramento das condies ambientais e no auxlio aos municpios
para a localizao das famlias em condio de extrema pobreza e sua incluso no
Cadastro nico.
Como agente operador do Programa, tem-se a Caixa Econmica Federal como
responsvel, dentre outras questes, por organizar e apoiar a logstica de pagamento
do benefcio. A Caixa tambm o agente operador do Programa Bolsa Famlia.

FLUXO OPERACIONAL DO PROGRAMA

De acordo com as definies do Comit Gestor do Programa Bolsa Verde
(2014), o fluxo operacional do Programa deve seguir os seguintes passos:
1. indicao de reas pelos rgos parceiros os rgos responsveis pela
gesto das reas priorizadas para o Programa;
2. realizao do diagnstico ambiental, coordenado pelo MMA;
3. validao e publicao das reas aptas, pelo Comit Gestor;

7 Os rgos responsveis pela gesto das reas do Programa Incra, ICMBio e SPU, possuem sua sede em
Braslia/DF, de onde coordenam a elaborao e execuo das polticas nos territrios. A execuo das polticas
em si, realizada atravs de uma estrutura descentralizada, por meio de coordenaes ou superintendncias
regionais e at mesmo locais. Nessas unidades descentralizadas que se tm designados os gestores locais do
Programa.

500

PARTE II

4. fornecimento da base de dados oficial de famlias pelos rgos parceiros

ao MMA;
5. identificao do perfil de renda das famlias cadastradas e beneficirias
do Programa Bolsa Famlia, por meio do cruzamento da base de dados
de famlias com o Cadastro nico, pelo Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome;
6. seleo de famlias com perfil, e insero no cadastro do Programa Bolsa
Verde, pelo MMA;
7. coleta de assinatura do termo de adeso ao Programa pelos rgos parceiros;
8. envio de termos de adeso assinados ao MMA, que realiza a anlise de
conformidade do preenchimento do termo de adeso;
9. indicao dos potenciais beneficirios para a Caixa Econmica Federal,
pelo MMA; e
10. insero das famlias na folha de pagamento do Programa, pela Caixa
Econmica Federal.

BUSCA ATIVA E ESTRATGIAS DE CADASTRAMENTO

DO PBLICO DO PROGRAMA BOLSA VERDE
Os esforos iniciais da poltica tiveram como foco a identificao e a seleo
de famlias beneficirias nas reas indicadas para o Programa. Uma das grandes
lacunas na elaborao e implementao das polticas para o pblico agroextrativista
a ausncia de dados sobre sua populao, que possam fornecer um retrato das suas
condies sociais e econmicas. Nesse sentido, os dados fornecidos pelo Cadastro
nico so de extrema relevncia.
A partir desse desafio inicial, solues vm sendo desenvolvidas a fim de
atender a essa carncia de dados atualizados. O ICMBio iniciou, em 2013, com

501

O BRASIL SEM MISRIA

apoio financeiro do MMA e do MDS, uma grande operao de atualizao cadastral

de todas as Unidades de Conservao de Uso Sustentvel. um trabalhoso processo,
mas de grande importncia para subsidiar todas as polticas voltadas para esse pblico.
Para alm do cadastro de famlias beneficirias das reas, outra questo em
que o Programa teve que avanar foi o dficit de famlias inseridas no Cadastro
nico. Como descrito no fluxo operacional do Programa, ambas as informaes
(cruzamento entre as listas de famlias beneficirias das reas e os dados do Cadastro
nico) permitem a verificao das condies sociais, de modo que as famlias dentro
do perfil do Programa possam ser selecionadas.
O dficit de famlias registradas no Cadastro nico ocorre principalmente
em virtude das grandes distncias de suas casas em relao s sedes das prefeituras, o
que implica dificuldades logsticas tanto para as prefeituras municipais realizarem
o cadastro, quanto para as prprias famlias se deslocarem s prefeituras com
toda a documentao necessria. Alm disso, h divergncias e incompletudes
cadastrais entre o Cadastro nico e os cadastros dos rgos parceiros. Nessas
circunstncias, onde h dificuldades para que as famlias residentes em reas
de difcil acesso sejam cadastradas por rgos governamentais e tenham suas
informaes inseridas em bases de dados de forma adequada, est o que pode
ser chamado de dupla invisibilidade dessa populao. Foi nesse contexto,
inclusive, que se demonstrou tambm uma das grandes contribuies iniciais do
Programa Bolsa Verde: apoiar a discusso e o processo de dar visibilidade a essas
pessoas, possibilitando o acesso a polticas pblicas.
Acabar com essa invisibilidade um dos focos de atuao do Plano Brasil sem
Misria, no qual a estratgia de Busca Ativa tem por princpio levar o Estado ao
cidado, sem esperar que as pessoas mais pobres cheguem at o poder pblico.
O desafio alcanar aqueles que no acessam os servios pblicos
e vivem fora de qualquer rede de proteo social. A ausncia de
documentao civil, migraes constantes, residncia em territrios
com conflitos, pertencimento a populaes tradicionais que habitam

502

PARTE II

reas isoladas ou distantes, pertencimento a segmentos socialmente

excludos, desconhecimento de seus direitos, entre outros, dificultam
o acesso dessas famlias aos programas sociais municipais, estaduais
e federais8.
Assim, a Busca Ativa tem como objetivos a localizao, incluso no Cadastro
nico e atualizao cadastral de todas as famlias extremamente pobres, bem como
o encaminhamento dessas famlias aos servios da rede de proteo social.
Nesse sentido, em 2012 e 2013, o Programa Bolsa Verde apoiou o Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome na realizao de seminrios de
mobilizao e sensibilizao nos estados, com participao de prefeituras estratgicas
para a Busca Ativa voltada ao pblico do Bolsa Verde.
Em relao coleta de assinaturas dos termos de adeso ao Programa Bolsa
Verde, diversas estratgias foram estudadas e implementadas, como: envio de termo
de adeso pelo correio, com retorno gratuito ao MMA; realizao de mutires;
e a estratgia atualmente em curso, de contratao de uma empresa de campo
especificamente para este fim.
A estratgia dos mutires merece destaque, pois agregou conhecimento sobre
diversos aspectos da poltica na prtica. Os mutires foram uma grande operao
realizada em 27 municpios do estado do Par, na regio amaznica, nos meses de
julho a dezembro de 2013, com dois objetivos principais: 1) insero de famlias no
Cadastro nico, por meio da ao de Busca Ativa, incluindo tambm o servio de
documentao bsica em algumas localidades, com o apoio do Programa Nacional de
Documentao da Trabalhadora Rural; e 2) coleta de assinaturas em termos de adeso.
A ao contou com apoio do Ministrio do Desenvolvimento Social e combate
Fome, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e da Secretaria de Estado de

8 BRASIL, 2014.

503

O BRASIL SEM MISRIA

Assistncia Social do Par, de prefeituras municipais e dos rgos responsveis pela

gesto das reas: Incra, ICMBio e SPU. Contou ainda com a participao de mais de
40 tcnicos das sedes desses rgos em Braslia, que viajaram as grandes distncias
dessa regio e tiveram contato com a implementao da poltica e a realidade local.
Como resultados dessa ao, foram atendidas cerca de 40 mil famlias, e mais de 10
mil foram includas no Programa Bolsa Verde.

PERFIL DOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA

Atualmente, o Bolsa Verde tem mais de 68 mil famlias beneficirias,
distribudas em todo o territrio nacional. A maior concentrao ocorre na regio
Norte, com 78% dos beneficirios, especialmente nos estados do Par (60%),
Amazonas (10%), Acre (3%) e Tocantins (3%). A segunda regio com o maior
nmero de beneficirios a Nordeste, com 16%, concentrados especialmente nos
estados da Bahia (8%) e Maranho (3%).

Grfico 1 Distribuio percentual dos beneficirios do Bolsa Verde por regio

Fonte: MMA, 2014.

504

Norte
Nordeste

78%
16%

Sudeste

3%

Centro-Oeste
Sul

2%
1%

PARTE II

Quanto origem desses beneficirios, 59% so de projetos de assentamento do

Incra, seguidos de 32% de unidades de conservao do ICMBio e 9% de territrios
ribeirinhos reconhecidos pela SPU.
Grfico 2 Distribuio percentual dos
beneficirios do Bolsa Verde por rgo gestor

ICMBio
Incra
SPU

32%
59%
9%

Fonte: MMA, 2014.

Os grficos 3 e 4 apresentam a evoluo do nmero de famlias e reas

beneficirias desde o incio do Programa.

505

O BRASIL SEM MISRIA

Grfico 3 Total acumulado de famlias beneficirias do Bolsa Verde e cenrios

Fonte: MMA, 2014.

Grfico 4 Evoluo do nmero de reas atendidas pelo Bolsa Verde

1000
900

829 830 836

810 814 825
783 798 801

800
677

700
600

540

555

689

724 730

612

492

500
400
300
168

200
24

73

250
172 173

88

Fonte: MMA (2014).

506

896
873 883 884 891 892

940 942

PARTE II

INSTRUMENTOS DE MONITORAMENTO
E ACOMPANHAMENTO DO PROGRAMA
Adicionalmente s questes de identificao, seleo e incluso de famlias,
ao longo desses trs primeiros anos do Programa, completos em outubro de 2014,
parte dos esforos foram para a estruturao de um amplo arranjo que permitiu o
desenvolvimento de padres operacionais necessrios para a implementao e
acompanhamento do Programa.
Nesse perodo, foi criado o banco de dados do Bolsa Verde e o mdulo bsico
do sistema para manipulao desse banco de dados o SisBolsaVerde. O mdulo do
SisBolsaVerde permite ao pblico geral e aos gestores locais, de maneira diferenciada,
uma srie de consultas pblicas, atravs do link do Programa Bolsa Verde no stio
eletrnico do Ministrio do Meio Ambiente. Concomitantemente estruturao
do banco de dados, foram formuladas rotinas para a incluso de famlias, elaborao
de folha de pagamento mensal, acompanhamento pelos gestores locais do Programa
e de monitoramento da cobertura vegetal.
Alm do acompanhamento da execuo fsica e financeira do Bolsa Verde,
um dos avanos mais importantes a realizao do monitoramento ambiental das
reas que foram includas no Programa possibilitando a verificao do aumento ou
queda no percentual de cobertura vegetal da rea. O monitoramento da cobertura
vegetal feito anualmente em aproximadamente 900 reas que correspondem a
cerca de 470.000 km2, ou 5% do territrio nacional.
Outro componente estratgico do Programa o monitoramento amostral.
Sua metodologia foi desenvolvida entre 2012 e 2013, em parceria com a
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). A proposta voltada
para avaliao do impacto da poltica sobre as famlias beneficirias, e foi
discutida junto a representantes da sociedade civil em um seminrio realizado
em setembro de 2013 em Braslia.

507

O BRASIL SEM MISRIA

DESAFIOS FUTUROS E O FORTALECIMENTO

DO PROGRAMA BOLSA VERDE
Atualmente, o Programa Bolsa Verde encara o desafio de avanar na
articulao e fortalecimento das polticas pblicas voltadas aos agroextrativistas nas
reas atendidas, de modo a garantir melhores condies de vida, incremento da
renda e da produo e acesso a mais servios pblicos para as famlias.
No mbito das aes de apoio produo, foi lanado em 2013 pelo Incra
um edital do Programa de Assessoria Tcnica, Social e Ambiental Reforma
Agrria (Ates) para o atendimento a cerca de 26 mil famlias beneficirias e no
beneficirias do Bolsa Verde nas reas do Programa, nos estados do Par e Acre.
A metodologia para esse edital foi desenvolvida de forma a atender demandas do
movimento social extrativista, a partir de um modelo diferenciado de assistncia
tcnica voltado ao extrativismo. O resultado foi obtido a partir de uma construo
conjunta entre Servio Florestal Brasileiro (SFB), Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA), Incra, ICMBio e MMA.
Por outro lado, foi pensada uma capacitao para os gestores locais e para
beneficirios do Programa Bolsa Verde como um mecanismo de fortalecimento da
incluso social e produtiva considerando trs eixos: acesso a polticas pblicas, gesto
sustentvel dos recursos naturais e fortalecimento do associativismo/cooperativismo.
A metodologia de capacitao ambiental foi desenvolvida por meio da parceria
entre o Ministrio do Meio Ambiente e o Instituto Internacional de Educao do
Brasil (IEB) com apoio da Embaixada Britnica.
A construo da proposta seguiu uma perspectiva metodolgica inovadora
a partir da consulta prvia aos beneficirios e aos gestores locais parceiros do
Programa Bolsa Verde (Incra, ICMBio e SPU). As consultas ocorreram em 2012
em oficinas realizadas nos estados da regio Norte, por concentrar a maioria dos
beneficirios do Programa.

508

PARTE II

Atualmente, o desafio tem sido a forma de implementar a capacitao nacional,

e em diferentes modelos, a fim de atender as necessidades de capacitao ambiental
e tcnica das famlias beneficirias. Pode-se trabalhar com uma gama de opes: a)
investir na capacitao dos gestores locais incluindo gestores do Cadastro nico
sobre o Programa Bolsa Verde, os quais apoiaro e capacitaro as lideranas locais
e famlias beneficirias; b) oferecer capacitao tcnica aos jovens para a gesto
sustentvel dos recursos naturais; c) oferecer capacitao aos tcnicos locais que
trabalham diretamente nas reas, para aes de assistncia tcnica; entre outras.
Garantir a estrutura para oferta de capacitao nas reas abrangidas pelo Bolsa
Verde tem sido o principal esforo no quesito capacitao ambiental. Como so
diferenciados os pblicos e os formatos que abarcam as necessidades de capacitao
nessa temtica, pretende-se estruturar um Programa de Capacitao do Bolsa Verde,
articulando as iniciativas, em grande parte, j existentes.
Uma das perspectivas em que tambm se tem trabalhado a integrao do
Bolsa Verde com outra poltica estratgica do MMA, o Cadastro Ambiental Rural
(CAR). O CAR o registro pblico eletrnico de mbito nacional, obrigatrio para
todos os imveis rurais, com a finalidade de integrar as informaes ambientais das
propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento,
planejamento ambiental e econmico e combate ao desmatamento.9
O Cadastro Ambiental Rural prev, a partir do cadastramento do imvel, a
construo, implementao e monitoramento de Projetos de Recuperao de reas
Degradadas, nos casos necessrios.
Alm das polticas relacionadas capacitao tcnica e ambiental e gesto dos
territrios e combate ao desmatamento o CAR e o Programa de Preveno e Controle
do Desmatamento na Amaznia Legal , a perspectiva de integrao com outras

9 O Cadastro Ambiental Rural foi estabelecido pela Lei n 12.651, de 25 de maio de 2012, e dispe sobre a
proteo da vegetao nativa, dentre outras providncias.

509

O BRASIL SEM MISRIA

polticas do Plano Brasil sem Misria, alm daquelas que se tm demonstrado eficazes
para fortalecimento das comunidades, como o Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA) e a Poltica de Garantia de Preo Mnimo dos Produtos da Sociobiodiversidade
(PGPM-Bio), trazem a possibilidade de o Programa Bolsa Verde atuar como um indutor
de outras polticas de fortalecimento dos territrios agroextrativistas.
Outra possibilidade para o futuro do Bolsa Verde seria a manuteno da
transferncia de recursos para as famlias, no mais em um contexto vinculado mais
fortemente proteo social, mas sim sob a forma de um arranjo de pagamento por
servios ambientais.
A partir da descrio dos diversos componentes que integram o Bolsa
Verde, possvel perceber a diversidade de atores envolvidos na execuo e as
novas metodologias e polticas que puderam ser articuladas demonstrando avanos
positivos na consolidao do Programa.
O Bolsa Verde tem contribudo para melhorar as condies de vida e de
renda das famlias beneficirias, reforando seu compromisso com a conservao e
o uso sustentvel dos ativos ambientais com os quais convivem e que manejam. Ao
combinar os eixos social e ambiental, o Bolsa Verde traz o tema da erradicao da
pobreza para dentro das polticas ambientais, evidenciando, assim, a convergncia
possvel e necessria entre conservao ambiental e melhoria das condies sociais
das populaes que vivem em reas protegidas.
Com a expanso e o fortalecimento de aes complementares como as que
j esto em curso (Programa de Assessoria Tcnica, Social e Ambiental Reforma
Agrria, capacitao ambiental; e Cadastro Ambiental Rural), o Programa
contribuir para melhorar as condies sociais e produtivas, possibilitando uma maior
independncia econmica das populaes extrativistas, assentadas e ribeirinhas.
O grande mrito do Bolsa Verde foi o de tornar visveis as demandas e
potencialidades das condies de vida dos seus beneficirios e de fortalecer o
compromisso de diferentes instncias do Estado brasileiro pela ampliao da oferta
de polticas pblicas para o bem-estar dessas populaes.

510

PARTE II

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Congresso Nacional. Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Braslia, DF: Senado Federal, 1988.
BRASIL. Decreto Legislativo n 2, de 03 de fevereiro de 1994, aprova o texto da
Conveno sobre Diversidade Biolgica, assinada durante a Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada na Cidade do Rio de
Janeiro, no perodo de 5 a 14 de junho de 1992.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. O que
Busca Ativa do Plano Brasil Sem Misria, stio eletrnico do Plano Brasil Sem Misria.
Disponvel
em:<http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/superacao-daextrema-pobreza%20/plano-brasil-sem-miseria-1/busca-ativa>. Acesso em: 06 jul.2014.
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Relatrio Bolsa Verde. Disponvel
em: <http://www.mma.gov.br/desenvolvimento-rural/bolsa-verde/item/9141>. Acesso
em: 05 jul. 2014.
CONFERNCIA DAS NAES UNIDAS SOBRE DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL. Documento Final da Rio+20: O futuro que queremos. Disponvel
em: <http://www.uncsd2012.org/thefuturewewant.html>. Acesso em 10 set. 2014.
COMIT GESTOR DO PROGRAMA BOLSA VERDE. Minuta de Resoluo
n 01/2014, do Comit Gestor do Programa de Apoio Conservao Ambiental
Bolsa Verde, que institui os procedimentos para incluso de reas e ingresso de
famlias no Programa de Apoio Conservao Ambiental Bolsa Verde, 2014.
FERES, J. C; VILLATORO, P. A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma
anlise conceitual e metodolgica. In: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome. Cadernos de Estudos: Desenvolvimento Social Em
Debate, n.15, Braslia, DF: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome; Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao, 88 p, 2013.

511

O BRASIL SEM MISRIA

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE).

Censo Demogrfico de 2010. Disponvel em: < http://www.ibge.gov.br/home/>. Acesso
em: 03 jul. 2014.
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS (ONU). Declarao do Milnio
das Naes Unidas., 2000. Disponvel em: <http://www.pnud.org.br/ODM.aspx>.
Acesso em: 03jul.2014.

512

PARTE II

513

PARTE II

BRASIL SEM MISRIA NA REFORMA

AGRRIA: AVANOS NA INCLUSO
SOCIAL E PRODUTIVA
Carlos Mrio Guedes de Guedes, Carlos Eduardo Sturm,
Letcia Petrarca e Simone Gueresi1

O Plano Brasil sem Misria inovou ao buscar o cumprimento do objetivo

de superar a misria articulando e potencializando polticas pblicas existentes em
associao com a criao de novas aes. A experincia do Plano em assentamentos
do Programa Nacional de Reforma Agrria que se encontravam em condies de
pobreza extrema foi exemplo do xito desse arranjo, permitindo que mulheres e
homens que conquistaram a terra pudessem tambm conquistar dignidade e trilhar
novos passos em sua trajetria de autonomia.
O programa de reforma agrria reconhecido instrumento de superao da
pobreza rural enfrentava limites crescentes em sua execuo, fruto da concepo,
herdada do processo de colonizao ocorrido nos anos de 1970 e 1980, de que
competia exclusivamente ao Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria

1 Os autores agradecem as contribuies de Analine Specht, rika Galvani Borges, Ivonete Motta, Letcia
Koeppel Mendona e Maria Jeigiane Portela.

515

O BRASIL SEM MISRIA

(Incra) prover as famlias assentadas de todos os benefcios e servios. Em muitos

casos, no passado, o Incra fora a representao nica do Estado brasileiro investida
de recursos e poder para garantir as condies de vida para quem teve acesso terra,
especialmente em regies remotas do Brasil, o que justificava aquela viso.
Em 2011, a superao da misria entra no centro da agenda governamental, com
a formulao e o lanamento do Plano Brasil sem Misria. Nesse contexto, o Incra e o
programa de reforma agrria comeam a ser repensados, e os assentados, como cidados
sujeitos de todos os direitos sociais, passam a ser vistos como potenciais beneficirios
de inmeras polticas pblicas que haviam sido criadas e ampliadas nos anos 2000,
proporcionando conquistas a milhares de brasileiras e brasileiros. Nesse sentido, foram
organizadas aes de promoo da incluso das famlias assentadas, em dois grandes eixos.
O primeiro, de incluso social, possibilitou que famlias j beneficiadas e famlias
com perfil do programa de reforma agrria fossem incorporadas ao Cadastro nico para
Programas Sociais do Governo Federal2. Por consequncia, essas pessoas comearam
a contar com a rede de proteo social articulada pelo Cadastro, destacando-se os
programas Bolsa Famlia, Brasil Sorridente, Brasil Carinhoso, gua para Todos e
Minha Casa Minha Vida.
O segundo eixo foi o da incluso produtiva, para o qual o Brasil sem Misria
trouxe instrumentos potentes como o Fomento s Atividades Produtivas Rurais,
criado no lanamento do Plano; a ampliao dos servios de assistncia tcnica e
extenso rural para o pblico em situao de pobreza; o estmulo comercializao
pelo Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) e pelo Programa Nacional de
Alimentao Escolar (PNAE). A agenda da sustentabilidade ambiental e produtiva
foi potencializada pelo Programa Bolsa Verde, tambm criado no mbito do Brasil

2 O Cadastro nico o instrumento de identificao e caracterizao socioeconmica das famlias brasileiras de

baixa renda, a ser utilizado na seleo de beneficirios para programas sociais do governo federal voltados para
o pblico com renda familiar mensal de at trs salrios mnimos ou meio salrio mnimo per capita (Decreto n
6.135/2007, arts. 2, 4).

516

PARTE II

sem Misria, destinado a famlias que vivem em assentamentos ambientalmente

diferenciados, em parceria com os ministrios do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) e do Meio Ambiente (MMA).
Os frutos dessa semeadura j so colhidos pelas famlias acampadas e
assentadas: aproximadamente 680 mil delas esto no Cadastro nico (67% das
famlias assentadas e 55% das acampadas); o Bolsa Famlia j faz parte da vida de
395,9 mil delas; h registro da presena de mdicos do Programa Mais Mdicos
em 350 assentamentos de reforma agrria; 20 mil dessas famlias j tm projetos
de moradia em avaliao na Caixa Econmica Federal e no Banco do Brasil para
atendimento pelo Minha Casa Minha Vida; o gua para Todos est em execuo
para 31,6 mil dessas famlias no semirido.
Nas aes de incluso produtiva, os resultados so ainda mais potentes: a
assistncia tcnica foi ampliada para 350 mil famlias em 2014. No mbito do Plano,
realizou-se a primeira chamada pblica de assistncia tcnica extrativista, que
beneficia 26.054 famlias, em 5,3 milhes de hectares. O Programa de Fomento do
Brasil sem Misria j beneficia 12.663 famlias assentadas e o Bolsa Verde realidade
para 40,6 mil, que vivem em 11 milhes de hectares de reas reformadas. O Programa
de Aquisio de Alimentos est ajudando a ampliar a renda de mais de 35 mil famlias,
e 4,5 mil famlias sero beneficiadas com aes de apoio produo agroecolgica.

A ENTRADA DO PBLICO DA REFORMA

AGRRIA NO PLANO BRASIL SEM MISRIA.
O Plano Brasil sem Misria foi lanado, em junho de 2011, com a meta de atender
253 mil famlias da agricultura familiar com vrias aes de incluso produtiva rural,
estruturadas em torno da articulao entre o apoio financeiro para o desenvolvimento
de projetos produtivos e a assistncia tcnica e extenso rural (Ater). Dentre elas, 50
mil deveriam ser famlias de assentados e assentadas da reforma agrria. A respeito

517

O BRASIL SEM MISRIA

desse pblico em especial, destacavam-se duas diferenas importantes em relao ao

pblico geral da agricultura familiar.
Primeiro, a estratgia de se articular aporte financeiro com suporte tcnico
para orientar o incio da vida nos assentamentos e isso associado a aes de proviso
de infraestrutura bsica e produtiva no era de todo novidade para o Incra. Desde o
Estatuto da Terra j se enunciava como responsabilidade do ento Instituto Brasileiro
de Reforma Agrria prestar assistncia social, tcnica e fomentista e estimular
a produo agropecuria nas reas reformadas, o que envolvia desde assistncia
tcnica e creditcia at aes de educao (conforme a Lei n 4.504/1964, art. 73).
O Crdito Instalao ao de financiamento operada pelo Incra,
exclusivamente para beneficirios que vivem em assentamentos criados ou
reconhecidos pelo instituto3 sempre visou, basicamente, a trs grandes objetivos:
(i) atender necessidades bsicas das pessoas (alimentao, roupas, primeiros
utenslios) quando da chegada ao assentamento; (ii) fomentar o incio e o
desenvolvimento de atividades produtivas; e (iii) prover habitao. A construo
e a reforma de moradias das famlias assentadas e at mesmo a construo de
cisternas no semirido brasileiro, por exemplo, eram modalidades do Crdito de
Instalao e, portanto, fiscalizadas e operadas pela autarquia agrria4.
O Instituto sempre foi o responsvel pela implantao de infraestrutura nos
assentamentos, como estradas e obras hdricas. A Lei n 12.188/2010, que institui a

3 O Incra cria assentamentos de reforma agrria a partir de desapropriao e aquisio de imveis rurais ou,
ainda, por destinao de terras pblicas federais. Alm disso, o Incra pode reconhecer como beneficirias pessoas
que vivem em assentamentos rurais criados por estados e municpios ou em unidades de conservao federais e
estaduais. Atualmente, existem 961,3 mil famlias na condio de assentadas, vivendo em 9,2 mil assentamentos
criados ou reconhecidos pelo Incra, em um total de 88,3 milhes de hectares (Sipra, outubro/2014).
4 Os crditos de instalao do Incra, ao longo dos anos, foram sendo detalhados em modalidades que
especificavam as finalidades desse apoio socioprodutivo para assentados e assentadas da reforma agrria e
expressavam a concepo de que o Incra era o provedor exclusivo de polticas pblicas em assentamentos.
Chegaram a existir nove modalidades diferentes, com exigncias prprias para concesso e prestao de contas.

518

PARTE II

Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural para a Agricultura Familiar e

Reforma Agrria (Pnater), destaca os assentados da reforma agrria como beneficirios
da Pnater (art. 5, I), a ser contratada pelo Incra.
Assim, a necessidade de realizao de diversas aes para superao da pobreza
rural era conhecida. Entretanto, essa concepo, forjada no perodo da colonizao,
estava pautada na ao do Incra como provedor exclusivo de todas as polticas
pblicas em assentamentos. Com o crescimento do nmero de assentamentos
criados e reconhecidos pelo Incra, com frequncia as aes passaram a chegar de
forma extempornea e desarticulada, tanto em razo de dificuldades operacionais
e da escassez de recursos quanto da maior influncia ou capacidade de presso que
representantes de um assentamento tivessem, em detrimento de outros.
Ao mesmo tempo, programas sociais e de infraestrutura do governo federal,
operados por diversos rgos e parcerias, conheceram inmeros avanos, com
aprimoramentos na gesto e ampliao substantiva na oferta de produtos e servios.
A multiplicidade de atores operando aes de governo levou a situaes em que os
assentados e assentadas da reforma agrria se viam excludos de direitos e benefcios
em relao a seus vizinhos e vizinhas agricultores familiares no assentados.
O Plano Brasil sem Misria na reforma agrria no implicava, portanto,
aes completamente novas. Tratava-se, antes, de uma nova forma de gesto a
ser garantida. Isso justificava a incluso de um pblico relativamente pequeno da
reforma agrria no incio do Plano. Ainda que primeira vista parecesse lgico
que todos os assentados enquadrados nos critrios de atendimento do Plano fossem
automaticamente includos, importava que a implementao das aes de superao
da pobreza extrema pela incluso produtiva tivesse a integrao como foco, e no o
nmero de atendimentos em cada uma das aes, separadamente.
Somava-se a isso a segunda peculiaridade importante: o pblico da reforma
agrria encontra-se distribudo em espaos territorialmente delimitados os
assentamentos o que facilita a ao institucional integrada e significa que as pessoas
que ali vivem tm pontos em comum, que devem ser considerados em uma abordagem

519

O BRASIL SEM MISRIA

integrada para superao de condies especficas de pobreza. A fora do coletivo, sem

eliminar diferenas e especificidades, pode fortalecer as aes de incluso.
Essas duas diferenas explicam o porqu de se ter optado pela definio de
assentamentos prioritrios para dar incio s aes do Brasil sem Misria junto
a assentados e assentadas da reforma agrria, em vez de apenas se estabelecerem
critrios de atendimento a famlias individualmente. Em 2012, foram selecionados
770 assentamentos, que reuniam aproximadamente 50 mil famlias, para a
implementao integrada dos crditos do Incra e de aes de Ater, alm das demais
aes rurais do Brasil sem Misria. Esses assentamentos foram indicados pelas
superintendncias regionais do Incra,5 com base nos seguintes critrios:
(i)

(ii)

Assentamentos situados em municpios prioritrios:

municpios com concentrao de populao rural em situao de pobreza

extrema;

municpios em que j houvesse aes de incluso produtiva rural do Brasil

sem Misria iniciadas;

municpios situados em Territrios da Cidadania.

Assentamentos recentes, com pouca ou nenhuma aplicao dos Crditos de

Instalao e com demanda por infraestrutura.

Outra ao do Plano Brasil sem Misria que priorizou o pblico da

reforma agrria foi o Programa Bolsa Verde.6 Nesse caso, os critrios para

5 Alm da sede em Braslia, o Incra possui estrutura descentralizada em 30 superintendncias regionais, presentes
em todos os estados da federao e no Distrito Federal.
6 Lei n 12.512/2011: Art. 3 Podero ser beneficirias do Programa de Apoio Conservao Ambiental
[Bolsa Verde] as famlias em situao de extrema pobreza que desenvolvam atividades de conservao nas
seguintes reas:
I ............................................
II projetos de assentamento florestal, projetos de desenvolvimento sustentvel ou projetos de assentamento
agroextrativista institudos pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra;

520

PARTE II

indicao dos assentamentos a serem atendidos foram estabelecidos na Lei que

criou o programa (Lei n 12.512/2011) e em seus regulamentos. Basicamente,
seriam atendidas famlias em situao de extrema pobreza cadastradas no
Cadastro nico e moradoras de assentamentos que tivessem ativos ambientais,
segundo diagnstico realizado por rgos ambientais. Foram selecionados 956
assentamentos, onde viviam 41,8 mil famlias que atendiam os critrios, segundo
mostravam os cruzamentos de dados realizados.
Essas definies iniciais colocavam a perspectiva de atendimento, pelo Plano
Brasil sem Misria, de aproximadamente 90 mil famlias que viviam em situao
de pobreza extrema em assentamentos da reforma agrria. No obstante, a atuao
em rotas de integrao de aes em assentamentos da reforma agrria com vistas
superao das condies de pobreza estabeleceu-se de tal forma que inmeras
iniciativas foram se multiplicando por todo o pas. Aes foram desenvolvidas
em vrios assentamentos e outras possibilidades de integrao foram sendo
experimentadas, de forma que as aes de superao da pobreza extrapolaram os
assentamentos inicialmente indicados, como veremos a seguir.

CADASTRO NICO PARA PROGRAMAS

SOCIAIS: ESTRATGIAS PARA O PBLICO
DE REFORMA AGRRIA
Como dito anteriormente, o Plano Brasil sem Misria adotou o Cadastro
nico como instrumento bsico para identificao do pblico e para o planejamento
de suas aes. A integrao do pblico da reforma agrria s aes do plano passaria
necessariamente, portanto, pela incluso das familias no Cadastro nico. Isso exigiu
que, a partir de 2012, se estabelecessem estratgias especficas para que famlias
assentadas e acampadas da reforma agrria fossem cadastradas, garantindo-lhes o
acesso a uma srie de polticas e direitos decorrentes dessa ao.

521

O BRASIL SEM MISRIA

Destaca-se que essa integrao compreende desde a identificao e a

caracterizao das pessoas acampadas, que esperam pela terra e o acesso delas a
polticas como o Bolsa Famlia e o Pronatec, dando-lhes condies de cidadania
e permitindo uma estruturao mnima antes do assentamento; at o acesso de
homens e mulheres j assentados a polticas de estruturao social e produtiva, como
o Fomento s Atividades Produtivas Rurais, o Bolsa Verde, o Minha Casa Minha
Vida, o Luz para Todos e o gua para Todos.
Importante sinalizao nesse sentido foi a publicao da Portaria do Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio n 06, de 31 de janeiro de 2013, que trata da seleo
de famlias beneficirias da reforma agrria, e determina que, aps a aplicao dos
critrios de preferncia estabelecidos na Lei n 8.629/19937, sero priorizadas na
seleo as familias inscritas no Cadastro nico. Assim, a insero das famlias
candidatas reforma agrria no Cadastro nico passa a ser critrio diferencial para
sua incluso no programa de reforma agrria, tendo em vista a integrao dessa
poltica ao Brasil sem Misria.
A Busca Ativa ao de procurar, identificar e cadastrar famlias de baixa
renda at ento invisveis ao Estado assumiu assim importncia fundamental
para dar consequncia integrao entre a reforma agrria e o Brasil sem Misria.
Os primeiros passos foram a definio de regies prioritrias e a realizao de uma
estreita articulao com o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) para discutir as especificidades do pblico da reforma agrria em
relao ao Cadastro nico.

7 Situaes de priorizao na seleo de famlias para a reforma agrria, segundo Lei 8629/1993 (art.19):
desapropriado; posseiro, assalariado, parceiro ou arrendatrio do imvel desapropriado; ex-proprietrio de
terra cuja propriedade de rea total compreendida entre um e quatro mdulos fiscais tenha sido alienada para
pagamento de dbitos originados de operaes de crdito rural; quem trabalhe como posseiro, assalariado,
parceiro ou arrendatrio, em outro imvel; agricultor cuja propriedade seja, comprovadamente, insuficiente para
o sustento prprio e o de sua famlia; trabalhador rural sem terra no enquadrado em nenhuma dessas situaes.

522

PARTE II

No que diz respeito s famlias ainda no assentadas acampadas ou no

partiu-se (i) do pblico de famlias acampadas beneficirias da Ao de Distribuio
de Alimentos a Grupos Populacionais Especficos, entendendo-se que a insero
dessas pessoas na rede de atendimento e benefcios do Plano garantiria segurana
alimentar e acesso a servios bsicos de assistncia; e (ii) da localizao de imveis em
processo avanado de desapropriao ou aquisio, considerando-se as diretrizes de
que todos os novos projetos de assentamento criados deveriam ser automaticamente
inseridos na chamada rota Brasil sem Misria e priorizando-se famlias situadas
em dois extremos: perspectiva imediata ou prxima de assentamento, e famlias sem
perspectivas de assentamento a mdio prazo.
No que se refere s pessoas j assentadas, priorizaram-se os assentamentos
selecionados para implementao da rota Brasil sem Misria de incluso produtiva8
ou para outras aes especficas do Plano, como o Programa Bolsa Verde.
Considerando-se esses pontos de partida para ao prioritria, bem como as
caractersticas especficas do pblico da reforma agrria, da organizao institucional do
Incra e da ao de insero no Cadastro nico, as estratgias para Busca Ativa de famlias
acampadas e assentadas envolvem diferentes iniciativas e aes a serem empreendidas,
especialmente por meio das superintendncias regionais do Incra, descritas a seguir.

Integrao das aes de cadastramento

do Sipra e do Cadastro nico:
Consiste na diretriz para cadastramento concomitante de famlias com perfil
para o programa de reforma agrria, acampadas ou no, no Sistema de Informaes
de Projetos de Reforma Agrria (Sipra) (cadastro prprio do Incra, feito por

8 Mais informaes sobre a rota de incluso produtiva rural adiante, neste texto.

523

O BRASIL SEM MISRIA

servidores ou pessoas autorizadas por acordo de cooperao tcnica para faz-lo), e

no Cadastro nico, competncia das prefeituras municipais. Tradicionalmente, o
cadastramento de famlias candidatas reforma agrria era feito exclusivamente no
Sipra. Atualmente, o registro de que a famlia possui inscrio no Cadastro nico
compe as regras de pontuao do Sipra para o processo sistmico de seleo de
famlias a serem beneficiadas. Essa estratgia aplica-se, prioritariamente, s reas em
que a criao do novo assentamento iminente.

Fora-tarefa conjunta
Consiste na articulao com a prefeitura municipal para realizao de aes
conjuntas de cadastramento in loco, em reas definidas como prioritrias para o
Incra, sejam acampamentos ou assentamentos j criados. A superintendncia
regional do Incra e a prefeitura articulam-se para otimizar as idas a campo e
o contato com as famlias. Essa estratgia visa, principalmente, as reas em
que a criao de novo assentamento iminente e os assentamentos em que j
se iniciaram aes do Brasil sem Misria (com o Bolsa Verde e o Programa de
Fomento, por exemplo), com pendncia de incluso de famlias por ausncia de
registros no Cadastro nico .

Formalizao de demanda s prefeituras

Fluxo para envio formal de demandas para cadastramento de famlias
beneficirias ou pretendentes ao programa de reforma agrria, com indicao de
localizao da rea e estimativa de nmero de famlias. Ao prevista especialmente
para acampamentos recm-surgidos ou para aqueles atendidos pela Ao de
Distribuio de Alimentos a Grupos Populacionais Especficos, sem perspectiva de
criao do assentamento em curto prazo.

524

PARTE II

Programa Nacional de Documentao

da Trabalhadora Rural (PNDTR)
Realizao da insero no Cadastro nico nos mutires do Programa Nacional
de Documentao da Trabalhadora Rural (PNDTR), coordenado pelo Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio e executado conjuntamente com o Incra, que leva
populao rural, prioritariamente para as mulheres rurais, acesso a documentos civis
e aes de apoio produo, alm de informaes sobre polticas pblicas.
Em maro de 2013 foi firmado acordo de cooperao tcnica entre MDA, Incra,
MDS e Secretaria de Polticas para Mulheres (SPM), que instituiu a participao
dos gestores municipais do Cadastro nico nos mutires do PNDTR, garantindo
a realizao ou o agendamento da entrevista de cadastramento nas atividades. Em
menos de dois anos, em 1.907 mutires, foram feitos 22 mil registros no Cadastro
nico (novas incluses e atualizaes) e 13,3 mil incluses no Bolsa Famlia.
Para divulgao e assimilao dessas estratgias foram realizadas atividades
de mobilizao, capacitao e articulao institucional, coordenadas pelo Incra
e pelo MDS, com destaque para as oficinas estaduais com gestores municipais,
coordenaes estaduais do Programa Bolsa Famlia e servidores do Incra. O MDS
tambm disponibilizou s superintendncias regionais do Incra acesso ferramenta
chamada Consulta, Seleo e Extrao de Informaes do Cadastro nico
(CECAD), que permite consulta e extrao de dados do Cadastro nico, o que
facilita o planejamento dos esforos de Busca Ativa.
Em novembro de 2013, 600 mil famlias assentadas estavam no Cadastro
nico 64% do total de assentados at outubro de 2013 (Sipra). Seis meses depois,
esse nmero aumentou para 631 mil (67% do total), de acordo com cruzamento
realizado, em 2014, entre as bases do Sipra (abril/2014) e do Cadastro nico.
Enquanto o cadastramento de famlias assentadas uma tarefa finita atingidas
todas as que atendam aos critrios de insero no Cadastro nico, as aes de Busca

525

O BRASIL SEM MISRIA

Ativa para cadastramento se encerram, permanecendo as atividades de atualizao

cadastral , com relao ao pblico de acampados, a Busca Ativa ter continuidade,
tanto em razo do surgimento de novos acampamentos quanto da prpria dinmica
de funcionamento desses acampamentos, com constantes disperses e agregaes de
famlias. Em maro de 2014, cruzamento realizado pelo MDS mostrou que de 120,4
mil famlias beneficirias de cestas de alimentos, 66 mil estavam no Cadastro nico
(55%) e 43,9 mil recebiam o Bolsa Famlia (36%).
Esses resultados se refletem, ainda, entre os recentes beneficirios da poltica
de reforma agrria: das 30.239 famlias assentadas pelo Incra em 2013, 73% estavam
no Cadastro nico (Tabela 1), 64% tinham renda familiar per capita de at R$ 70
mensais e 60% eram beneficirias do Bolsa Famlia.

Tabela 1 Famlias assentadas pelo Incra em 2013

e inscritas no Cadastro nico, por unidade da federao

UF

N de famlias
assentadas em 2013

N de famlias assentadas
em 2013 registradas no
Cadastro nico

AC

414

284

69%

AL

149

116

78%

1.206

715

59%

AP

921

518

56%

BA

2.504

2.115

84%

CE

801

718

90%

DF e entorno*

820

615

75%

ES

110

87

79%

GO

777

687

88%

MA

2.702

2.261

84%

MG

822

628

76%

AM

526

PARTE II

UF

N de famlias
assentadas em 2013

N de famlias assentadas
em 2013 registradas no
Cadastro nico

MS

357

300

84%

MT

3.289

2.086

63%

PA

7.342

4.843

66%

PB

474

398

84%

1.002

834

83%

PI

488

391

80%

PR

738

578

78%

RJ

313

148

47%

RN

562

436

78%

RO

1.193

891

75%

RR

520

313

60%

RS

342

255

75%

SC

173

128

74%

SE

400

358

90%

SP

941

737

78%

TO

879

715

81%

30.239

22.155

73%

PE**

Brasil

* inclui alguns municpios de Minas Gerais e Gois.

** pode incluir municpios de Sergipe e Bahia, atendidos pela Superintendncia Regional do Incra do Mdio So
Francisco.
Fonte: Incra, abril de 2014.

A ROTA DE INCLUSO PRODUTIVA

A chamada rota de incluso produtiva rural do Plano Brasil Sem Misria
contempla, de forma resumida, o trip infraestrutura bsica, estruturao da produo
e ampliao de canais de comercializao.

527

O BRASIL SEM MISRIA

No caso da estruturao da produo, a principal inovao do Brasil sem

Misria foi a criao do Programa de Fomento s Atividades Produtivas Rurais, que
articula a prestao de servios de assistncia tcnica e extenso rural (Ater) e o
repasse de recursos no reembolsveis para agricultores e agricultoras em condies
de extrema pobreza9.
As famlias assentadas da reforma agrria, no incio do Plano, no estavam
contempladas no Programa de Fomento e a rota de incluso produtiva estruturava-se em
torno da aplicao dos Crditos de Instalao do Incra prioritariamente as modalidades
de Apoio Inicial, Fomento e Fomento Mulher em associao com Ater e infraestrutura.
Como j abordado neste texto, tratava-se principalmente de garantir: (i) a
integrao e a simultaneidade dessas aes, prioritariamente em assentamentos mais
recentes, (ii) rapidez na estruturao produtiva dos assentamentos, e (iii) segurana
alimentar e produo excedente para comercializao e ampliao da renda.
Com efeito, a implementao do Plano Brasil sem Misria trouxe fora para o
planejamento das aes em assentamentos com uma abordagem integrada e voltada
para o caminho de desenvolvimento a ser trilhado em cada caso, vislumbrando-se
o seu futuro como comunidades rurais autnomas e integradas territorialmente s
localidades em que se situam.
Essa perspectiva estimulou uma mudana da viso sobre o Incra como
administrador de um eterno passivo, devedor de aes nos assentamentos
muitos deles antigos e sem ter completado o necessrio aporte de recursos para
uma nova abordagem: o Incra como articulador de aes de diversos rgos para
cada assentamento segundo sua condio, priorizando parcerias institucionais e
federativas. Alm disso, assumiu-se a prioridade aos novos assentamentos para a

9 No Programa de Fomento cada famlia beneficiria recebe R$ 2,4 mil, no reembolsveis, divididos em trs ou
duas parcelas, mediante a adeso a um projeto de estruturao produtiva, desenvolvido conjuntamente com a
assistncia tcnica. As parcelas so pagas por meio do carto do Bolsa Famlia ou do Carto Cidado.

528

PARTE II

implementao de uma nova rota de desenvolvimento, com a chegada tempestiva e

articulada das aes de apoio financeiro, habitao e assistncia tcnica, evitandose, assim, o efeito bola de neve de ampliao do passivo.
Como consequncia desses avanos conceituais sobre a gesto de polticas
pblicas nas reas reformadas, em junho de 2013, assentados e assentadas da reforma
agrria foram includos no Programa de Fomento s Atividades Produtivas Rurais,
por resoluo do comit gestor do Programa. Essa deciso foi determinante no
apenas para a efetivao da incluso do pblico da reforma agrria no Plano Brasil
sem Misria, mas por ter garantido a necessria transio entre a antiga forma de
operacionalizao dos crditos de instalao do Incra, suspensos por determinao da
presidncia da autarquia em junho de 2013, e a chamada nova rota de financiamento
da reforma agrria, consolidada na Medida Provisria n 636 de janeiro de 2014,
convertida na Lei n 13.001, de julho de 201410.
Foram indicados para atendimento no Programa de Fomento os assentamentos
prioritrios do Brasil sem Misria, definidos em 2012, que j contassem com atendimento
de Ater, assim como outros assentamentos que atendessem os mesmos critrios: Ater
contratada e concentrao de famlias em situao de extrema pobreza cadastradas no
Cadastro nico. Dessa forma, outros assentamentos passaram a integrar a rota Brasil
sem Misria da reforma agrria, ampliando o pblico a ser atendido.
A prestao de servios de Ater inerente implementao do Programa de
Fomento. Assim, contratos que j estavam em andamento foram adaptados para se
adequar metodologia do Programa. A relao j estabelecida entre as equipes de
Ater e os assentamentos atendidos contribuiu muito para que os projetos individuais

10 As principais inovaes da nova rota de financiamento da reforma agrria so: (i) individualizao dos crditos
por famlia (antes os crditos eram repassados via associao representativa); (ii) operacionalizao por carto
magntico, o que permite que cada famlia escolha o que comprar e em que investir (antes os crditos eram
acessados em produtos, escolhidos coletivamente em assembleia, para todos os assentados e assentadas); (iii)
vinculao das modalidades de apoio produo e assistncia tcnica; (iv) expressivos subsdios, especialmente
para os crditos iniciais.

529

O BRASIL SEM MISRIA

fossem elaborados, permitindo a adeso ao Fomento. Por outro lado, as inovaes

trazidas pelo Programa influenciaram o planejamento da ampliao dos servios
de assistncia tcnica para assentados e assentadas, fundamental para garantir a
implementao das aes de estruturao produtiva e de incentivo comercializao,
ampliando a produo e a renda nas reas reformadas.
Em dezembro de 2013, a primeira folha de pagamento do Fomento para
assentados e assentadas beneficiou 7,5 mil famlias (em dez estados brasileiros) que
receberiam recursos no valor de aproximadamente R$ 18 milhes, em trs parcelas.
Hoje, so 12.663 famlias beneficiadas e o Programa de Fomento do Brasil sem
Misria ao complementar nova rota de financiamento da reforma agrria,
contemplando famlias em situao de extrema pobreza que no preenchem os
requisitos para os novos crditos de instalao, notadamente aquelas situadas em
assentamentos mais antigos que j haviam tomado algum dos crditos do Incra,
mas que, por diferentes razes, no conseguiram se estruturar suficientemente para
superar a pobreza.
Finalmente, deve-se destacar que o incentivo comercializao ponto
fundamental para o incremento na renda das famlias includas no Plano, como
fruto da sua produo. Nessa tarefa, destaca-se a importncia que tm os programas
de compras governamentais: o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) e o
Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE).
Ao fim de 2012, o Incra assumiu a meta de ampliar o nmero de assentados
e assentadas que vendiam seus produtos ao PAA. Vrias estratgias foram
implementadas, em parceria com o MDS e com a Companhia Nacional de
Abastecimento (Conab), para mobilizao das equipes estaduais do Incra e da
Conab, assim como dos profissionais das equipes de assistncia tcnica que atuam
em assentamentos. Tais aes permitiram que, de 2012 a 2014, o nmero de famlias
que acessaram o Programa passasse de 15 mil para mais de 35 mil.

530

PARTE II

INTEGRAO DE POLTICAS PBLICAS

E PACTUAO FEDERATIVA PARA
PROVISO DE INFRAESTRUTURA EM
ASSENTAMENTOS DA REFORMA AGRRIA
A ausncia de infraestrutura adequada para recepcionar a nova comunidade
rural, criada a partir do projeto de assentamento, e a dificuldade de acesso a polticas
como educao e sade se transformam em limitadores para a permanncia no
assentamento e a continuidade das famlias como beneficirias da reforma agrria.
Nesse sentido, assume centralidade o atendimento das pessoas assentadas da reforma
agrria com aes de infraestrutura, indo alm dos investimentos previstos no
oramento do Incra.
O primeiro passo nesse sentido foi a prioridade dada s famlias assentadas para
se tornarem beneficirias do Programa Luz para Todos, criado em 2003, que levou
energia eltrica a mais de 200 mil famlias da reforma agrria11. Essa experincia
com o Luz para Todos foi determinante para demonstrar que possvel inserir o
pblico da reforma agrria no planejamento de polticas pblicas rurais financiadas e
executadas por outros rgos de governo, viabilizando a ampliao de investimentos
em assentamentos da reforma agrria e incrementando a qualidade de vida das
famlias assentadas.
A partir de 2011, mais programas comearam a se integrar s reas da
reforma agrria. O Programa gua para Todos, concebido para garantir gua para
populaes de baixa renda residentes em comunidades rurais, e que conta com aes
dos ministrios da Sade, da Integrao Nacional e do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, alm da Fundao Banco do Brasil, Petrobras e Banco Nacional

11 O Decreto n 4.873, de 11 de novembro de 2003, que instituiu o Programa Luz Para todos, estabeleceu: Art.
5 O Programa Luz paraTodos observar as seguintes prioridades: (...) V projetos de eletrificao rural que
visem atender assentamentos rurais.

531

O BRASIL SEM MISRIA

de Desenvolvimento Econmico e Social, chegou aos assentamentos. Destacam-se,

por exemplo, a parceria firmada entre o Incra e o Ministrio da Integrao Nacional
no valor de R$ 84 milhes, com aporte de 50% de cada parceiro, para construir
sistemas simplificados de abastecimento para aproximadamente 30 mil famlias
assentadas no semirido brasileiro, em cooperao com os governos estaduais. No
mbito das aes do MDS, foi firmada parceria com o Estado do Rio Grande do Sul,
envolvendo R$ 15 milhes, o que garantiu a universalizao do acesso agua nos
assentamentos gachos.
Outra iniciativa relevante na integrao de aes governamentais para
a melhoria das condies de vida das famlias assentadas foi a incluso de
assentamentos no Programa Minha Casa Minha Vida, em fevereiro de 2013. At
ento, era vedado o atendimento de assentadas e assentados pelo Programa, uma vez
que as modalidades Aquisio Material de Construo e Recuperao Material
de Construo do Crdito Instalao do Incra contemplavam a construo e a
reforma de moradias. Entretanto, as condies do Minha Casa Minha Vida eram
mais vantajosas para os beneficirios.
Vale ressaltar que a Portaria12 que regulamentou a incluso dos assentados
no Minha Casa Minha Vida manteve a coordenao da demanda aos cuidados
do Incra, que fornece a relao de beneficirios aptos a serem atendidos e define
reas prioritrias para atendimento. Ficou estabelecido, ainda, que os projetos
habitacionais sero atendidos pelos agentes financeiros que operam o Programa na
medida em que o Incra comprovar o encaminhamento das iniciativas para garantir
acesso, abastecimento de gua e energia eltrica s famlias.13

12 Art. 1 Ficam includos os agricultores familiares assentados, beneficirios do Programa Nacional de

Reforma Agrria PNRA, entre os possveis beneficirios do Programa Nacional de Habitao Rural PNHR,
integrante do Programa Minha Casa, Minha Vida PMCMV. (Portaria Interministerial MCid/MPOG/MDA
n 78, de 8 de fevereiro de 2013.
13 No caso de energia eltrica, apresenta-se a documentao referente solicitao de instalaes da rede de energia
junto ao Programa Luz para Todos.

532

PARTE II

Essa medida potencializou muito o planejamento integrado de aes nos

assentamentos: o oramento destinado a obras de infraestrutura do Incra passou
a ser prioritariamente aplicado nas reas que tinham demanda por habitao.
Alm disso, busca-se ampliar esses recursos por meio de parcerias com outros
rgos do governo federal, com prefeituras e governos estaduais, a fim de garantir
a um nmero cada vez maior de beneficirios da reforma agrria a chegada
articulada de casas, estradas, gua e luz.
Nos ltimos quatro anos, o Incra investiu em mais de 13 mil quilmetros
de estradas, beneficiando aproximadamente 96 mil famlias assentadas. Foram
estimuladas parcerias com municpios que receberam doao de mquinas
(retroescavadeiras e motoniveladoras) no mbito do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC Equipamentos), do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio,
otimizando recursos para a recuperao de estradas vicinais. Desde 2013, a
autarquia deu incio a outra inovao: a realizao de chamamentos pblicos
para convnios com municpios com vistas execuo de obras de infraestrutura
em assentamentos, prioritariamente em articulao com projetos habitacionais.
No primeiro chamamento, para utilizao de recursos do oramento 2014, j em
execuo, foram selecionadas 59 prefeituras, que faro obras de estradas para
beneficiar 29,3 mil famlias assentadas, que tambm recebero moradias pelo
Minha Casa Minha Vida rural.
Com essas iniciativas e articulaes estima-se que, em 2014, esto disponveis
mais de R$ 1 bilho para investimento nas reas da reforma agrria, no mbito de
programas executados por outros rgos, o que significa quase dobrar o oramento
discricionrio que seria proporcionado pelo Incra.

533

O BRASIL SEM MISRIA

O PROGRAMA BOLSA VERDE EM

ASSENTAMENTOS DA REFORMA AGRRIA
O Programa de Apoio Conservao Ambiental Bolsa Verde, foi criado pela
mesma Medida Provisria que instituiu o Fomento s Atividades Produtivas Rurais,
editada quando do lanamento do Plano Brasil sem Misria, em junho de 201114. O
Bolsa Verde tem como objetivo beneficiar famlias em situao de extrema pobreza
que desenvolvam atividades de conservao ambiental em unidades territoriais
geridas pelo governo federal, entre as quais os assentamentos de reforma agrria e as
unidades de conservao ambiental.
Para dar incio implementao do Programa, o Incra selecionou 74
assentamentos, com base no percentual de cobertura vegetal existente nessas reas
e na concentrao de famlias que cumpriam os chamados critrios sociais: nesses
assentamentos, foram identificadas 11.264 famlias potencialmente beneficirias, a
partir do cruzamento do Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria
(Sipra) com o Cadastro nico.
Cabe destacar que, embora o Programa tenha sido inicialmente
implantado em assentamentos ambientalmente diferenciados da Amaznia
Legal, j em 2012, na segunda etapa de implementao, foi estendido para outros
assentamentos que tambm atendessem critrios para entrada no Programa:
critrios ambientais (diagnstico ambiental da rea), e critrios sociais (renda
e inscrio no Cadastro nico), no caso das famlias. Em outubro de 2012,
um ano aps a realizao dos primeiros pagamentos, o Programa Bolsa Verde
beneficiava 18.308 famlias em assentamentos da reforma agrria, de um total
de 30.590 famlias em todo o Brasil (60%).

14 Medida provisria n535/2011, convertida na Lei n 12.512/2011.

534

PARTE II

O ano de 2013 foi marcado pela ampliao do atendimento para assentamentos

localizados no semirido brasileiro, pelas estratgias de Busca Ativa para incluso de
novas famlias na regio Amaznica e pela contratao de servios de assistncia
tcnica diferenciada para as reas com perfil extrativista.
A expanso do Bolsa Verde para assentamentos situados no semirido e em
outros reas do Nordeste integrou as aes do Plano Safra da Agricultura Familiar
2013/2014 especfico para a regio semirida. Em estreita cooperao com o Ministrio
do Meio Ambiente, 356 assentamentos localizados no Nordeste brasileiro e em
Minas Gerais, sendo 213 no semirido, foram indicados para integrar o Programa.
Os assentamentos foram selecionados considerando-se critrios como localizao
em reas prioritrias de conservao da biodiversidade, conforme a Portaria MMA
n 9, de 23 de janeiro de 2007, e assistncia tcnica contratada.
Atualmente, o Bolsa Verde alcana 156 assentamentos naquela regio,
beneficiando 4.013 famlias do semirido. Outros 115 assentamentos possuem o
diagnstico ambiental favorvel, de forma que h expectativas de ampliao do
atendimento at o fim de 2014.
A contratao de servios de assistncia tcnica adequada realidade das
famlias beneficiadas pelo Bolsa Verde na Amaznia, em sua maioria extrativistas,
foi importante inovao incorporada durante a implementao do Programa.
A chamada pblica para contratao de Ater a famlias residentes em unidades
territoriais atendidas pelo Bolsa Verde refletiu a atuao institucional integrada e
articulada entre o MDA, por meio da Coordenao Geral de Polticas Para Povos e
Comunidades Tradicionais (CGPCT); o Incra, pelas diretorias de Desenvolvimento
de Assentamentos, de Obteno de Terras e equipes tcnicas das superintendncias
regionais envolvidas; e o MMA, juntamente com suas vinculadas, o Instituto Chico
Mendes de Conservao da Biodiversidade e o Servio Florestal Brasileiro.
A chamada conjunta foi anunciada e discutida durante o I Chamado dos
Povos da Floresta, realizado em novembro de 2013, e levou contratao de servios
de Ater para 26.597 famlias extrativistas de unidades de conservao e Projetos de

535

O BRASIL SEM MISRIA

Assentamento Agroextrativistas em situao de vulnerabilidade social, situadas em

municpios dos estados do Acre, Amazonas e Par, em 11 reservas extrativistas e
90 projetos de assentamentos agroextrativistas. Atualmente, 449 projetos atendidos
com Bolsa Verde esto cobertos pela rede de assistncia tcnica contratada pelo
Incra, beneficiando 38.610 famlias, em uma rea de mais de dois milhes de hectares.
Tabela 2 Quantidade de assentamentos e famlias
atendidos pelo Programa Bolsa Verde e por servios de assistncia
tcnica e extenso rural, por unidade da federao

UF

N de Assentamentos

N de famlias
beneficirias

rea (ha)

AC

11

845

170.042

AL

348

4.474

AM

1.200

76.107

AP

360

37.058

BA

157

11.286

408.884

GO

29

2.612

105.096

MA

114

5.991

MG

115

5.612

299.373

PA

90

13.418

1.119.803

PB

22

1.078

31.284

PR

1.478

35.582

RO

48

31.644

SE

124

3.423

SP

87

3.479

449

38.610

2.332.239

Total

Fonte: Incra, 2014.

536

PARTE II

O Programa Bolsa Verde contou, ainda, com outra inovao: a realizao

de mutires de Busca Ativa especficos, com estrutura e metodologia adaptadas
realidade e s distncias caractersticas da Amaznia. No perodo de julho a dezembro
de 2013, foram realizados mutires em 27 municpios do Par. O objetivo era incluir
novas famlias de reas j atendidas pelo Programa, diretamente nas comunidades
onde vivem, buscando solucionar pendncias que as impediam de participar, a
exemplo da inscrio no Cadastro nico. Como resultado, 8.699 novas famlias
assentadas da reforma agrria foram includas no Programa Bolsa Verde a partir dos
mutires, em 202 projetos de assentamentos.
At setembro de 2014, os assentados da reforma agrria correspondiam a
60% do pblico beneficirio do Bolsa Verde. Das 68.638 famlias que atualmente
recebem o benefcio, 40.595 residem em 879 assentamentos, em quase 11 milhes
de hectares, distribudos em 17 unidades da federao.

Tabela 3 Quantidade de assentamentos, famlias e rea atendidos

pelo Programa Bolsa Verde, por unidade da federao
UF

N de projetos de
assentamento

N de famlias
beneficiadas

rea (ha)

AC

22

754

463.638

AL

22

546

17.938

AM

33

4.785

4.955.144

AP

567

636.380

BA

164

3.908

429.889

ES

61

2.983

GO

62

961

185.764

MA

48

31.491

MG

196

2.151

542.723

PA

242

23.631

3.139.015

537

O BRASIL SEM MISRIA

UF

N de projetos de
assentamento

N de famlias
beneficiadas

rea (ha)

PB

26

600

42.435

PI

142

12.904

PR

544

35.582

RO

75

168.701

SE

97

5.409

SP

3.479

TO

77

1.718

296.476

879

40.593

10.969.951

Total

Fonte: Incra, 2014.

CONSIDERAES FINAIS
O Plano Brasil sem Misria contribuiu para melhorar a vida de milhares de
famlias de assentados da reforma agrria, seja diretamente, por meio dos instrumentos
como a Busca Ativa para incluso no Cadastro nico e no Bolsa Famlia, o Bolsa
Verde e o Fomento s Atividades Produtivas Rurais; e pelo direcionamento e
articulao de polticas pr-existentes que foram fortalecidos pelo Plano, como o
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), o Minha Casa Minha Vida, o gua
para Todos e o atendimento pela rede de proteo social.
Mais que isso,o Brasil sem Misria permitiu que a reforma agrria comeasse
aviverum novo momento no Brasil. Para alm do acessoterrae dos instrumentos
e recursos mobilizados pelo Incra, o Plano criou as condies para se intensificar
a integrao entre diversos rgos, nas trs esferas de governo, estimulando a
convergncia de polticas pblicas nas reas reformadas.

538

PARTE II

O Brasil sem Misria e as alternativas encontradas em sua implementao

contriburam, ainda, para o incio da reavaliao do desenho das prprias polticas
de reforma agrria: o processo de seleo das famlias a serem assentadas e as aes
junto aos acampados; o desenvolvimento dos assentamentos, incluindo desde
o papel da assistncia tcnica, a discusso de projetos produtivos de mulheres e
homens que vivem em assentamentos, at o desenho do apoio financeiro (crdito
e fomentos produo); e as estratgias de ampliao da proviso de infraestrutura
(abastecimento de gua, estradas, energia eltrica e habitao).
Os desafios de implementar a reforma agrria no Brasil continuam. A
democratizao do acesso terra, misso do Incra, indissocivel do acesso a outros
direitos. Tais direitos contam com polticas pblicas especficas sob responsabilidade
de diversos rgos federais e dos outros entes da federao, que devem ser mobilizados
e articulados pelo Instituto.
A entrada dos assentados da reforma agrria no Brasil sem Misria contribuiu
no apenas para promover avanos na incluso social e produtiva dos beneficirios
diretamente atendidos pelo Plano, mas tambm abriu caminho para um processo,
ainda em construo, de requalificao da poltica nacional de reforma agrria,
que melhora a vida de todos as agricultoras e os agricultores assentados, para que
possam viver com dignidade, ampliar a produo eaprodutividade, conservar os
recursos naturaise produzir alimentos para um pas que tem orgulho de afirmar ao
mundo que saiu do mapa da fome.

539

O BRASIL SEM MISRIA

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Decreto n. 6135, de 26 de
junho de 2007. Dispe sobre o Cadastro nico para Programas Sociais do Governo
Federal e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6135.htm>. Acesso em: 31 out. 2014.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n. 4504, de 30 de novembro
de 1964. Dispe sobre o Estatuto da Terra, e d outras providncias. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4504.htm>. Acesso em: 31 ou. 2014
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n. 8629, de 25 de fevereiro
de 1993. Dispe sobre a regulamentao dos dispositivos constitucionais relativos
reforma agrria, previstos no Captulo III, Ttulo VII, da Constituio Federal.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8629.htm>. Acesso em:
31 out. 2014.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n. 12512, de 14 de outubro
de 2011. Institui o Programa de Apoio Conservao Ambiental e o Programa de
Fomento s Atividades Produtivas Rurais; altera as Leis ns 10.696, de 2 de julho de
2003, 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e 11.326, de 24 de julho de 2006. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/Lei/L12512.htm>.
Acesso em: 31 out. 2014.

540

PARTE II

541

PARTE II

ACESSO EDUCAO E COMBATE

DESIGUALDADE: O PAPEL DA
EDUCAO NO MBITO DO PLANO
BRASIL SEM MISRIA
Jos Henrique Paim Fernandes

A literatura recente em polticas pblicas aborda com bastante nfase os

problemas que resultam da segmentao e fragmentao das polticas, ressaltando a
necessidade de aumentar a interao e a sinergia entre os diversos atores estatais como
condio para tornar a poltica pblica mais eficiente, eficaz e efetiva1. A questo
da intersetorialidade considerada necessria ao enfrentamento de problemas reais,
que, em sua totalidade e complexidade, exigem medidas que perpassem os limites
estabelecidos por ministrios, secretarias e at mesmo esferas federativas, exigindo
maior esforo na coordenao da ao estatal. A desigualdade social histrica
no Brasil um desses casos. No se pode distinguir com clareza em que medida
a pobreza o resultado ou a causa da falta de alimentao adequada, condies
de sade, emprego e educao. O fato que aes segmentadas dificilmente sero
suficientes para lidar com o desafio da reduo da pobreza.

1 LOPES DA SILVA (2013) e a bibliografia ali citada.

543

O BRASIL SEM MISRIA

Neste sentido, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

(MDS), e mais especificamente o Plano Brasil sem Misria, exemplifica o que h
de mais efetivo na execuo de polticas pblicas ao reconhecer a necessidade de
compartilhar suas aes com outros atores. O Ministrio da Educao (MEC), por
sua vez, coloca-se disposio enquanto parceiro no enfrentamento das questes
sociais mais graves do pas, convicto de que a educao que permite tornar a
incluso social uma realidade perene. A extrema desigualdade, que, historicamente,
marcou o desenvolvimento econmico e social do Brasil, exige um enfrentamento
direto por meio de polticas pblicas de transferncia de renda. Sem prejuzo do
impacto extremamente positivo das demais polticas sociais, estamos convencidos
de que a educao que assegura a superao definitiva da situao de pobreza, pois
ela abre um caminho de oportunidades para todos.
Este artigo ir abordar os programas do Brasil sem Misria realizados
em parceria com o MEC, bem como o detalhamento das aes que esto sendo
desenvolvidas para consagrar o sucesso das estratgias do plano. Veremos que, a
partir da interao entre o MEC e o MDS, possvel desenvolver tecnologias em
polticas pblicas (como, por exemplo, a Busca Ativa2 e a compatibilizao entre
demanda por formao profissional e sua oferta) que seguramente sero utilizadas
nos demais programas do MEC.
O Plano Brasil sem Misria tem trs eixos: (i) garantia de renda; (ii) incluso
produtiva; e (iii) acesso a servios. Analisaremos apenas as aes do MEC em sua
articulao com o Plano. No eixo da garantia de renda, a principal iniciativa o
Programa Bolsa Famlia, cabendo ao MEC o acompanhamento da condicionalidade
em educao. Ainda neste item, o acompanhamento do Benefcio de Prestao
Continuada (BPC) conta com o apoio do MEC na realizao do controle anual

2 Para mais informaes sobre a estratgia de Busca Ativa, ver artigos O papel do Cadastro nico no Brasil
sem Misria, O Programa Bolsa Famlia e a luta para superao da extrema pobreza no Brasil, e O eixo de
acesso a servios e Ao Brasil Carinho do Plano Brasil sem Misria neste livro.

544

PARTE II

dos beneficirios. No eixo da incluso produtiva, cabe ao MEC a oferta de cursos

de qualificao profissional por meio do Programa Nacional de Acesso ao Ensino
Tcnico e Emprego (Pronatec). Por fim, no eixo de acesso a servios, temos a Ao
Brasil Carinhoso.
Abordaremos, inicialmente, o Brasil Carinhoso. Em seguida, discutiremos
o controle da condicionalidade do Programa Bolsa Famlia e o BPC, para da
apresentarmos o Pronatec, no que se refere interao entre o MEC e o MDS. Ao
final, mencionaremos as tecnologias de polticas pblicas que essa intersetorialidade
permitiu desenvolver e como elas podero vir a ser empregadas em futuras aes do
Ministrio da Educao.
O caminho para a superao da pobreza e da extrema pobreza passa,
certamente, pela educao e a educao passa, certamente, pelo desenvolvimento
social, o que torna a ao conjunta entre MEC e MDS uma excelente estratgia para
o enfrentamento da desigualdade.

AO BRASIL CARINHOSO
Desde a primeira infncia, as crianas precisam de cuidado e educao para
se desenvolverem plenamente. No Brasil, dever do Estado garantir este direito.
O objetivo da educao infantil promover o desenvolvimento integral da criana
em seus aspectos fsico, psicolgico, intelectual e social, com estmulos s suas
necessidades de interao e experimentao para a formao de sua identidade. A
educao infantil tambm oferece um importante apoio s famlias. A creche e a
pr-escola so espaos de educao para todos, de ampliao das experincias com
as quais a criana e os pais esto habituados.
A educao infantil de qualidade o remdio mais eficaz para o combate
desigualdade: viabilizar alfabetizao na idade certa e maior cobertura nas creches e
pr-escolas o primeiro passo para quebrar o crculo de reproduo da desigualdade

545

O BRASIL SEM MISRIA

social. A garantia de acesso educao infantil para as crianas em situao de pobreza

e extrema pobreza uma ao estratgica de combate desigualdade em sua origem.
A Ao Brasil Carinhoso pactuou como prioridade, no mbito de trs
ministrios (MDS, MEC e Ministrio da Sade), tirar da invisibilidade as crianas
de zero a cinco anos de idade, atendendo s suas necessidades de cuidado, proteo
e desenvolvimento. O Brasil Carinhoso tem como princpio norteador a valorizao
da primeira infncia e baseia suas aes no compartilhamento intersetorial de
oramento, gesto, implementao e monitoramento de diversas aes.
No mbito do Ministrio da Educao, o foco nas crianas de zero a cinco
anos de idade significa a ampliao do investimento na poltica de educao infantil.
As crianas mais novas (de at 48 meses de idade) e mais pobres recebem prioridade
no atendimento em creches. Esse trabalho realizado em parceria com o MDS, que
indica ao MEC as crianas oriundas de famlias beneficirias do Programa Bolsa
Famlia. Os recursos so oriundos do Plano Brasil sem Misria e a operacionalizao
fica a cargo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) do
MEC, de forma a suplementar o oramento dos sistemas de ensino para viabilizar o
atendimento dessas crianas. Assim, municpios que tenham crianas do Programa
Bolsa Famlia matriculadas em creches pblicas ou conveniadas com o poder pblico
recebem repasses financeiros 50% superiores aos que j eram realizados pelo Fundeb3.
Esse apoio oferecido como estratgia para estimular a priorizao do
atendimento s crianas vindas dos lares mais necessitados. Alm disso, municpios
antes sem recursos prprios e, portanto, sem incentivo para expandir a educao
infantil, passaram a contar com a antecipao do custeio de novas matrculas em
turmas de educao infantil. Os recursos adicionais ampliam e melhoram a qualidade
dos servios prestados.

3 Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao.

546

PARTE II

Cabe, ainda, considerar o benefcio para os pais e mes, que podem optar por
sua insero no mercado de trabalho tendo a garantia de um ambiente adequado
para acolher e educar seus filhos. Esse apoio especialmente vlido para as
famlias mais carentes, trazendo mais igualdade e promoo do desenvolvimento
s crianas mais pobres.
Sem prejuzo das aes realizadas no mbito da Ao Brasil Carinhoso, o
governo federal tem concentrado esforos na expanso da rede de atendimento de
educao infantil, com a construo de novas creches e pr-escolas com projetos
arquitetnicos adequados e metodologias construtivas convencionais e inovadoras.
Entre 2007 e 2014, foram contratadas as construes de 8.390 unidades de educao
infantil em todo o Brasil, totalizando um investimento federal de cerca de R$ 8
bilhes. At o momento, j foram entregues 2.052 creches e pr-escolas e mais de
quatro mil esto com obras contratadas.
As redes pblicas de educao infantil passaram a atender, em 2014, 7,6
milhes de crianas com at cinco anos de idade. A alimentao escolar tambm teve
o investimento reforado, com aumento de 66% do valor repassado para as crianas
matriculadas, desde o lanamento do Brasil Carinhoso em 2012. A evoluo da taxa
de frequncia pr-escola pode ser vista no seguinte grfico:

547

O BRASIL SEM MISRIA

Grfico 1 Taxa de frequncia da populao de 0 a 5 anos escola no Brasil

Fonte: IBGE/PNAD. Elaborao: Inep.

Tantos alunos novos exigiram um amplo movimento de qualificao

pedaggica, de melhoria da formao de professores e gestores, para viabilizar o
atendimento na rede pblica. Mais do que novos alunos, a incluso de crianas
mais novas e mais pobres coloca em perspectiva a quebra de preconceito e o
reconhecimento das especificidades destas crianas.
Essas aes e esses resultados evidenciam o comprometimento do MEC com a
primeira infncia e fortalecem o comprometimento intersetorial, que ganhou novos
contornos a partir do trabalho conjunto com o MDS e MS. O repasse de recursos
e a construo de novas unidades de educao infantil so complementados pela
Busca Ativa do pblico a ser beneficiado, tornando os esforos do governo mais
efetivos. Nesse sentido, a Busca Ativa medida indispensvel para potencializar os
investimentos do MEC na expanso da rede de atendimento da educao infantil.
Essa iniciativa ser de extrema relevncia para contribuir com o cumprimento da
primeira meta do novo Plano Nacional de Educao, aprovado pela Lei n 13.005,
de 25 de junho de 2014:

548

PARTE II

universalizar, at 2016, a educao infantil na pr-escola para as

crianas de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e ampliar a oferta
de educao infantil em creches de forma a atender, no mnimo, 50%
(cinquenta por cento) das crianas de at 3 (trs) anos at o final da
vigncia deste PNE

A CONDICIONALIDADE DE EDUCAO
DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
Crianas e jovens em situao de pobreza e extrema pobreza so os primeiros
a abandonar a escola. Sem algum tipo de auxlio, as desigualdades sociais podem
voltar a crescer. Com o intuito de combater esse cenrio, foram estabelecidas as
condicionalidades de educao do Programa Bolsa Famlia.
A gesto do acompanhamento dessa condicionalidade atribuio do MEC,
tendo em vista que as famlias beneficirias do Programa assumem o compromisso
de manter seus filhos matriculados e com frequncia escolar mnima (85% para
estudantes de seis a 15 anos de idade e 75% para jovens de 16 e 17 anos). A frequncia
escolar acompanhada bimestralmente e, a partir da, realiza-se um diagnstico das
razes da baixa frequncia dos estudantes escola, com o objetivo de enfrentar a
evaso e estimular a permanncia e a progresso educacional de crianas e jovens
em situao de vulnerabilidade.
Para esse acompanhamento, o MEC criou, em 2006, o Sistema de
Acompanhamento da Frequncia Escolar (Sistema Presena). O Sistema Presena
recebe a base de beneficirios do Bolsa Famlia com idade entre 6 e 17 anos,
encaminhada pelo MDS, e disponibiliza o acesso aos municpios, para que eles
possam registrar as informaes de frequncia dos estudantes.
Nos casos de no cumprimento da frequncia mnima exigida, as escolas
informam os possveis motivos do baixo comparecimento, que podem sinalizar

549

O BRASIL SEM MISRIA

maior grau de vulnerabilidade social em que se encontram o estudante e sua famlia,

exigindo, assim, aes intersetoriais que se reforam reciprocamente: a frequncia
escola o mecanismo pelo qual a vulnerabilidade social detectada e combatida, ao
passo que a assistncia social ajuda o estudante em maior situao de vulnerabilidade
a no desistir dos estudos.
Aps o repasse das informaes pelos municpios, os dados so consolidados e
encaminhados ao MDS para que os resultados sejam avaliados, de forma a identificar
aqueles que, porventura, descumpram a condicionalidade.
Em 2008, do total de beneficirios do programa com idade entre 6 e 17
anos, 84,1% dos estudantes foram acompanhados4 pelo Sistema Presena. Em
2013, esse percentual atingiu 92,2%, como pode ser observado no grfico abaixo.
Entre os 17 milhes de beneficirios do Bolsa Famlia acompanhados devido s
condicionalidades em educao, mais de 96% cumpriram com a frequncia exigida,
nos seis anos analisados.

4 Embora o acompanhamento da frequncia escolar por meio do Sistema Presena tenha sido iniciado em 2006, os
dados referente a esse ano e a 2007 no esto consolidados.

550

PARTE II

Grfico 2 Percentual do acompanhamento da frequncia escolar dos

beneficirios do Programa Bolsa Famlia com idade entre seis e 17 anos

Fonte: Sistema Presena/MEC.

Mesmo com a parceria dos entes federados no acompanhamento das

condicionalidades, alguns alunos ficam com status de no localizados no Sistema
Presena. Com o intuito de localizar e diminuir esse pblico, feita uma comparao
anual entre os dados do Sistema e os do Censo Escolar da Educao Bsica. Esse
trabalho feito em parceria com o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Ansio
Teixeira (Inep). Com isso, aumenta-se a sinergia entre os atores envolvidos no
combate pobreza e na reduo das desigualdades.

BPC NA ESCOLA
O Programa de Acompanhamento e Monitoramento do Acesso e Permanncia
na Escola das Pessoas com Deficincia Beneficirias do Benefcio de Prestao
Continuada da Assistncia Social (BPC na Escola) mais um exemplo da atuao

551

O BRASIL SEM MISRIA

conjunta entre o MEC e o MDS. O acompanhamento da frequncia escola dos

beneficirios do BPC iniciativa de fundamental importncia para conciliar acesso
educao e combate pobreza. Muitas vezes, e pelas mais diversas razes, crianas
com algum tipo de deficincia acabam por no frequentar a escola regular ou
especializada. O governo federal instituiu, ento, o Programa BPC na Escola5, que
tem como objetivo garantir o acesso e a permanncia na escola das pessoas com
deficincia beneficirias do BPC com idade entre zero e 18 anos de idade.
O MEC est envolvido na realizao anual da comparao dos dados dos
beneficirios do BPC na Escola com as matrculas do Censo Escolar da Educao
Bsica a fim de identificar quantos esto matriculados e com frequncia regular
escola. Segundo os dados do Censo Escolar da Educao Bsica, houve um
crescimento de 3% na matrcula da educao especial de 2012 para 2013, sendo
que a maior parte desse percentual de alunos est inserida em classes comuns.
Em 2007, no surgimento do BPC na Escola, do total de 375.470 beneficirios do
Programa, 78.848 foram matriculados, o que representava 27%. Com o avano
do BPC na Escola, em 2012 o nmero de matriculados saltou para 329.801, ou
seja, 70% do total de beneficirios. A mudana, portanto, foi significativa: houve
uma inverso radical da situao, revelando a grande incluso de pessoas com
deficincia na escola, conforme grfico abaixo.

5 O BPC na Escola foi institudo pela Portaria Interministerial MDS/MEC/MS/SDH n 18, de 24 de abril
de 2007, e se estrutura a partir de quatros eixos principais, que visam: (1) identificar, anualmente, entre os
beneficirios do BPC at 18 anos, aqueles que esto na escola e aqueles que esto fora da escola; (2) identificar
as principais barreiras para o acesso e permanncia na escola das pessoas com deficincia beneficirias do
BPC; (3) realizar estudos e desenvolver estratgias conjuntas para superao destas barreiras; (4) realizar o
acompanhamento sistemtico das aes e programas dos entes federados que aderirem ao Programa.

552

PARTE II

Grfico 3 Beneficirios do BPC na Escola localizados

com matrcula no Censo Escolar

Fonte: MEC.

Alm do batimento dos dados, o MEC criou um hotsite6 do Programa BPC

na Escola em que constam informaes sobre o programa, adeso, questionrios
aplicados para identificao de barreiras de acesso educao regular com o intuito
de subsidiar a elaborao de propostas de polticas pblicas para a superao dessas
barreiras e, ainda, a possibilidade de gerar relatrios, por estado e municpio, com
informaes coletadas pelo questionrio.

6 Acesso ao sistema: bpcnaescola.mec.gov.br.

553

O BRASIL SEM MISRIA

PROGRAMA NACIONAL DE ACESSO AO ENSINO

TCNICO E EMPREGO (PRONATEC)
inegvel o avano das polticas no campo da educao profissional e
tecnolgica desde 20037. Essa evoluo foi impulsionada pelos mritos sociais e
produtivos dessa modalidade de educao, reconhecida por sua capacidade de incluir
o estudante rapidamente no setor produtivo, gerando renda, dignidade e igualdade.
Foi por essa razo que o governo federal recuperou os investimentos na rede federal
de educao profissional e tecnolgica, bem como aprimorou sua relao com as
instituies formadoras do Sistema S.
Iniciado em 2011, o Pronatec uma iniciativa do governo federal para
expandir o acesso a cursos de qualificao profissional e a cursos tcnicos, com o
objetivo de aumentar a produtividade e a competitividade do pas, com incluso
social. So objetivos do Programa: (i) fomentar e apoiar a expanso da rede fsica
de atendimento da educao profissional e tecnolgica; (ii) ampliar e diversificar a
oferta de educao profissional e tecnolgica gratuita no pas; (iii) integrar programas,
projetos e aes de formao profissional e tecnolgica; e (iv) democratizar as formas
de acesso educao profissional e tecnolgica para pblicos diversos. A evoluo
geral das matrculas do Pronatec pode ser observada no grfico a seguir:

7 A educao profissional e tecnolgica voltou a ser abordada como uma poltica pblica, comeando pela
realizao do Frum Nacional de Educao Profissional e Tecnolgica, passando pela criao dos Institutos
Federais de Educao, Cincia e Tecnologia (Ifets) e expanso dos CentrosFederaisde EducaoTecnolgica
(Cefets), at chegar na revoluo na oferta de ensino tcnico trazida pelo Pronatec, a partir de 2011.

554

PARTE II

Grfico 4 Quantidade de matrculas no Pronatec (acumulado)

*At setembro.
Fonte: MEC.

O impacto do Pronatec permite afirmar que essa foi a maior ao voltada

para a educao profissional na histria do pas. A determinao poltica de
oferecer mais de oito milhes de vagas gratuitas em cursos tcnicos e de
aperfeioamento profissional resultou na qualificao de milhes de jovens e
trabalhadores em todas as regies do Brasil.
Um dos grandes diferenciais do Pronatec o modelo de pactuao do Programa,
que prev ao em rede. A intersetorialidade atinge, na educao profissional,
seu ponto alto. No plano federal, a rede composta pelo MEC, que centraliza e
viabiliza a correspondncia entre oferta e demanda por cursos de qualificao
profissional, compatibilizando a oferta de formao profissional e a respectiva
demanda; Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), demandante de cursos; pelo
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), que atua
no planejamento da oferta, em atendimento ao desenvolvimento regional; e pelo
MDS, principal solicitante de cursos para seu pblico alvo. Outros ministrios e
secretarias tambm colaboram, trazendo as demandas de seus pblicos. H ainda

555

O BRASIL SEM MISRIA

uma diviso de competncias entre os entes federados, com a participao direta das
esferas estadual e municipal.
Os cursos so realizados nas melhores instituies de ensino profissional do
Brasil, cuja qualidade reconhecida pelo mercado, como os Institutos Federais
e as entidades do Sistema S: Senai, Senac, Senat e Senar8. A oferta de educao
profissional de alto padro tem atrado alunos e proporcionado mo de obra
qualificada aos empregadores.
Ao reconhecer a qualificao do trabalhador como via de incluso, a ao
conjunta do MEC e do MDS visa impulsionar a insero produtiva dos jovens e
adultos de baixa renda, proporcionando condies para que esta parcela mais
vulnervel da populao conquiste uma posio digna no mundo do trabalho.
Grfico 5 Quantidade de matrculas no
Pronatec Brasil sem Misria (acumulado)

*At setembro.
Fonte: MEC.

8 Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai); Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac);
Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte (Senat); e Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar).

556

PARTE II

O MDS , essencialmente, o parceiro capaz de gerar escala ao programa, sem

perder o foco no atendimento de seu pblico alvo. Especificamente no que concerne
relao entre o MEC e o MDS, a iniciativa de atender ao pblico do Cadastro nico
para Programas Sociais9 foi apontada como um dos desafios mais difceis do Pronatec.
No obstante, graas experincia do MDS em alcanar essas pessoas foi possvel
prover, tambm para esse pblico, educao profissional gratuita e de qualidade. O
MDS parte de uma rede estruturada e articulada no mbito municipal10, que conta
com dez anos de experincia de Bolsa Famlia, tornando factvel uma ao desse porte.
Seu mecanismo de Busca Ativa alimenta o Cadastro nico, base do mapeamento da
demanda e essa rica fonte de informaes deu ao Pronatec uma enorme capilaridade,
a ponto de, hoje, os cursos de qualificao profissional serem oferecidos em mais de
3.500 municpios. Alm disso, o MDS conta com uma excelente capacidade de anlise
de dados, fator que potencializou o processo de implantao.
A boa aceitao do Pronatec se reflete no momento econmico de alta
empregabilidade em que a qualificao facilita o aproveitamento das oportunidades.
A satisfao de quem h tempos no pisava em uma sala de aula e teve sua vida
transformada depois do curso a grande prova de sucesso do Pronatec. Com isso,
os beneficirios do Programa Bolsa Famlia passam a contar com a possibilidade
de conquistar uma formao profissional que viabiliza a insero no mercado
profissional, estimulando a profissionalizao e a formalizao do trabalho. Tratase de exemplo indito que combina foco no pblico alvo com oferta de educao
profissional gratuita e de qualidade em escala nacional. O impacto na produtividade
e na reduo das desigualdades inegvel.

9 Para mais informaes sobre a estratgia de Busca Ativa, ver artigos O papel do Cadastro nico no Brasil
sem Misria, O Programa Bolsa Famlia e a luta para superao da extrema pobreza no Brasil, e O eixo de
acesso a servios e Ao Brasil Carinho do Plano Brasil sem Misria neste livro.
10 Rede do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS).

557

O BRASIL SEM MISRIA

CONSIDERAES FINAIS
Vimos que MEC e MDS tm atuado em conjunto nos trs eixos do Plano
Brasil sem Misria. No eixo de acesso a servios, a Ao Brasil Carinhoso promove
o acesso educao infantil como forma de atuar diretamente sobre a populao
mais vulnervel, rompendo, na origem, com um dos principais fatores responsveis
pela manuteno da desigualdade social: o acesso restrito educao infantil. No
eixo de garantia de renda, o MEC colabora com o controle da frequncia escolar
dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia, favorecendo a continuidade dos
estudos. Essa ao se desdobra, para o pblico especfico das crianas e jovens com
deficincia, com o Programa BPC na Escola, que promove a incluso escolar das
pessoas com deficincia beneficirias do BPC. Finalmente, no eixo de incluso
produtiva, o Pronatec assegura formao profissional gratuita e de qualidade, em
escala nacional, como forma de alavancar a insero no mercado de trabalho de
pessoas em situao de vulnerabilidade social.
Como se v, a poltica educacional se beneficia da poltica de assistncia social,
ao mesmo tempo em que esta reforada pela ampliao do acesso educao. Isto
evidencia que o trabalho de forma intersetorial pode e deve ser um modelo a ser
seguido pelo governo como um todo.
Por fim, no que diz respeito s tecnologias de polticas pblicas empregadas na
ao intersetorial, pode-se dizer que a Busca Ativa e a compatibilizao entre oferta
e demanda por formao sero utilizadas no mbito do MEC em outros programas.
Nos prximos anos, preciso, por exemplo, repensar as aes da educao
de jovens e adultos a fim de acelerar a queda do analfabetismo no pas. Para tanto,
sero indispensveis a Busca Ativa de adultos que no tiveram acesso educao
na idade certa e o ajuste da formao ofertada demanda dos grupos. Em muitos
casos, cursos baseados na alternncia e com turmas especficas podem favorecer
a progresso nos estudos. Cadastros oficiais, como as listas de votao, podem
fornecer indicaes precisas de adultos que no concluram o ensino fundamental,

558

PARTE II

ponto de partida para a Busca Ativa. Por outro lado, a adequao entre oferta
e demanda dever ser replicada na formao de professores, articulando as
universidades formadoras aos sistemas de ensino.
A ao interministerial traz benefcios a todos os envolvidos. No caso da
interrelao entre o MEC e o MDS, o vnculo claro e nos traz uma rica reflexo
acerca do problema da desigualdade educacional, em que as dificuldades, o acesso e
a permanncia na escola determinam a condio social de pessoas em situao de
vulnerabilidade social que, deixadas a si prprias, provavelmente no conseguiriam
romper este ciclo e mudar seus destinos de vida. Assim, a ao integrada do Plano
Brasil sem Misria, em todos os seus eixos de atuao, ajuda o pas a enfrentar uma
herana histrica de desigualdade persistente, convertendo, por meio da educao,
incluso social em desenvolvimento social.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Ministrio da Educao. Acompanhamento da Frequncia Escolar de
Crianas e Jovens em Vulnerabilidade Condicionalidade em educao do Programa Bolsa
Famlia PBF. Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_
content&id=17451&Itemid=817>. Acesso em: 3 de outubro de 2014.
BRASIL. Presidncia da Repblica. . Plano Brasil Sem Misria. Disponvel
em:< http://www.brasilsemmiseria.gov.br/>. Acesso em: 29 de setembro de 2014.
LOPES DA SILVA, L. A. Mecanismos da construo federal da
intersetorialidade no Programa Bolsa Famlia: o papel das burocracias, Revista do
Servio Pblico, v. 64, n. 3, p.327-350, 2013.
NUTRIO SAUDE. Programa Bolsa Famlia: Gesto de Condicionalidades.
Apresentao feita pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania SENARC/MDS.
Disponvel em: <http://nutricao.saude.gov.br/docs/geral/apresentacaoEventosSaude.
pdf>. Acesso em: 7 de outubro de 2014.

559

O BRASIL SEM MISRIA

OLIVEIRA, Maria Auxiliadora Monteiro de; CAMPOS, Fernanda Arajo

Coutinho. Polticas Pblicas para a Educao Profissional: Governo FHC x Governo.
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais. 2008. Disponvel em: <http://
www.simposioestadopoliticas.ufu.br/imagens/anais/pdf/EC41.pdf>.
PIRES, A. Afinal, para que servem as condicionalidades em educao do
Programa Bolsa Famlia? Ensaio: Aval. Pol. Pbl. Educ., Rio de Janeiro, v. 21, n. 80,
p. 513-532, jul./set. 2013.
XIMENES, D. A.; AGATTE, J. A gesto das condicionalidades do Programa
Bolsa Famlia: uma experincia intersetorial e federativa. Inc. Soc., Braslia, DF, v. 5,
n. 1, p.11-19, jul./dez. 2011.

560

PARTE II

561

PARTE II

REFLEXES ACERCA DA
EDUCAO PARA A SUPERAO DA
EXTREMA POBREZA: DESAFIOS DA
ESCOLA DE TEMPO COMPLETO E DE
FORMAO INTEGRAL
Jaqueline Moll

a educao o ponto em que decidimos se amamos o

mundo o bastante para assumirmos a responsabilidade por ele
e, com tal gesto, salv-lo da runa que seria inevitvel, no
fosse a vinda dos novos e dos jovens
Hannah Arendt

A histria da educao escolar no Brasil marcada pelas mesmas desigualdades

que nos constituem como sociedade. Os degredados pela pobreza no campo e nas
cidades e, tambm, muitas vezes, pela sua condio tnico-racial, s tardiamente
comearam a ter acesso ao sistema educativo. Essa incluso tardia veio somada
baixa qualidade das condies materiais e pedaggicas para sua permanncia e
aprendizagem na escola.
O artigo 179 da primeira Constituio Brasileira, outorgada em 1824, j
previa a educao primria a todos os cidados e o artigo 250, a instalao de escolas
primrias em cada termo, de ginsio em cada comarca e de universidades nos locais

563

O BRASIL SEM MISRIA

mais apropriados. Contudo, nossa histria como nao atestou, um sculo depois,
que tal imperativo legal no estava sendo cumprido, fato agravado pelos relatrios
ministeriais que apontavam o lamentvel estado do ensino primrio e o aspecto
melanclico e triste da instruo pblica primria1.
Nos anos 20, como Superintendente de Educao no estado da Bahia, Ansio
Teixeira assombrou-se com o estado precrio no qual estudavam os poucos meninos
e meninas pobres, que conseguiam acesso escola.
Portanto, uma indeciso congnita em relao escola para todos e especialmente
para o povo, marca a educao brasileira, que pode ser caracterizada como tardia,
seletiva e profundamente desigual.
Com tais caractersticas, comeamos o sculo XX com 75% da populao
analfabeta, ou seja 12.939.753 de brasileiros e brasileiras analfabetos (em relao a
uma populao total de 17.388.434 de pessoas).
A expanso da rede escolar aconteceu, paulatinamente, ao longo do sculo XX,
acelerando-se com o ritmo do processo e das demandas de industrializao no pas.
Com vagas numericamente inferiores demanda, a progresso nos anos escolares da
educao primria mostra claramente o processo de excluso operado internamente
pelo sistema escolar. Segundo Ribeiro2, de cada 1.000 estudantes matriculados no 1
ano em 1948, apenas 161 chegaram ao 4 ano em 1951 e, dez anos depois, esta relao
entre acesso e permanncia no tinha melhorado muito: de cada 1000 estudantes
matriculados no 1 ano em 1958, apenas 207 chegaram ao 4 ano em 1961.
Ferraro3 fala de um duplo processo de excluso: a excluso da escola e a
excluso na escola. Entendidos como possveis processos de exlio da esfera pblica,

1 MOLL, 2001.
2 RIBEIRO, 1984.
3 FERRARO, 1987.

564

PARTE II

o analfabetismo e os baixos nveis de escolaridade podem ser compreendidos como

expresses estruturais de excluso social e de marginalizao econmica, trazendo
profundas consequncias no campo dos direitos.
Por suposto, h que se compreender a profunda e intrnseca ligao entre
educao e desenvolvimento econmico. Na lgica estrita do mercado, h que se
manter no pas um extenso exrcito de reserva (com pouca ou nenhuma escolaridade)
e, para alm disso, historicamente, os investimentos em educao no Brasil nunca
foram suficientes para garantir a universalizao com qualidade de todos os nveis e
modalidades de ensino.
E quem ficou para trs? Quem so, hoje, aquelas crianas e jovens que, nos
anos 40 e 50, aparecem na estatstica referida acima? Como organizaram sua vida?
Como ingressaram no mundo do trabalho? Que legado de experincia escolar
puderam passar para as geraes posteriores?
Esses homens e mulheres, muitos descendentes de escravos, esto alocados
nas periferias das grandes cidades brasileiras, em regies pouco ou nada urbanizadas
classificadas como aglomerados urbanos, e no campo, com pouco acesso a bens e
servios. So os brasileiros e brasileiras para os quais o Estado dirige seu olhar, nos
ltimos anos, em aes como as contidas no Plano Brasil sem Misria.
Partindo dessa perspectiva histrica, este artigo apontar elementos para
compreenso dos processos seletivos que marcaram as relaes entre instituio
escolar e classes populares e abordar possveis rupturas nesses processos. Apresentar
elementos do Programa Mais Educao (PME), estratgia desencadeadora da
agenda de construo da escola de dia inteiro e de formao integral, condio
(no exclusiva) para enfrentamento de desigualdades educacionais. Alm disso,
apontar alguns resultados e desafios da parceria entre os Programas Bolsa Famlia
e Mais Educao, de 2011 a 2013, considerando a centralidade de polticas pblicas
intersetoriais para o rompimento dos ciclos intergeracionais da pobreza.

565

O BRASIL SEM MISRIA

BREVES APONTAMENTOS SOBRE

NOSSA HISTRIA EDUCACIONAL
A organizao escolar como poltica do Estado brasileiro e, portanto, como
ao permanente para qualificao da vida em sociedade, foi consolidando-se muito
lentamente. O sculo XIX deixou como herana um pas com milhes de analfabetos
e uma populao com acesso muito limitado aos percursos escolares. Diferentemente
do ocorrido em diversos pases ocidentais, o advento da repblica no Brasil no
significou para o povo brasileiro mudana significativa das condies de vida e de
participao na esfera pblica.
Alm de tardia em relao a outras naes ocidentais, inclusive sul-americanas,
como Chile e Uruguai, a oferta de educao escolar pblica caracterizou-se pela no
universalizao, pois no estendia-se a todos e nem cobria todo territrio nacional,
concentrando-se primeiramente nas regies mais centrais das cidades e destinandose s camadas mais altas da sociedade.
A seletividade do sistema escolar marcou, praticamente, todo sculo XX. At
1971, a rgua que separava os aptos e no aptos entre os que conseguiam
acesso, vaga, matrcula era determinada pelos resultados no exame de admisso
feito na passagem do ensino primrio para o ginsio, que, como o prprio nome dizia,
admitia aqueles que tinham melhor desempenho nas provas aplicadas ao fim do
curso primrio. Acrescente-se que, at aquele ano, o perodo escolar obrigatrio, no
necessariamente universal, era o ensino primrio.
Acreditava-se, de forma mais ou menos generalizada, que esse processo
meritocrtico revelava os cidados mais aptos para a vida escolar. Pressupunha-se
que esse mrito estava dado por condies naturais ou por esforo pessoal e que
aqueles que ficavam fora no tinham perfil para a vida acadmica. Uma espcie de
darwinismo educacional que nunca chegou a ser completamente superado no Brasil.

566

PARTE II

Este sistema tardio, desigual e profundamente seletivo foi construindo

respostas auto justificadoras para explicar porque tantos iam sendo deixados pelo
caminho. O fracasso escolar era atribudo a caractersticas biolgicas, psicolgicas e
culturais das crianas e jovens, em geral provenientes de grupos sociais populares, e
suas no aprendizagens e suas sadas extemporneas da escola, reconhecidas como
evaso e abandono escolar.
Tristes e nefastas concluses, pois foram as instituies escolares e o prprio
sistema educativo que abandonaram esses meninos e meninas ao longo de seus
percursos escolares, por no se enquadrarem nas expectativas geradas a partir de um
perfil de estudantes provenientes de lares alfabetizados e letrados.
Produziram-se e consolidaram-se, ento, na formao dos profissionais
da educao e nas prticas e discursos escolares, processos que denomino como
patologizao da pobreza e naturalizao do fracasso escolar dos pobres.
O fim dos exames de admisso no significou o fim das segregaes escolares.
Nos anos 70, o ensino fundamental (ento chamado de 1grau) abre-se, teoricamente,
para todos entre 7 e 14 anos. Essa abertura, entretanto, no feita garantindo as
mesmas condies de permanncia, ou mesmo diferenciando positivamente aqueles
que tenham estado, por sua condio de classe, mais afastados da vida escolar.
Mantm-se o ceticismo e as baixas expectativas em relao massa que passa a
frequentar a escola. Desse modo e geralmente sem as condies necessrias para
os processos de ensinar e aprender foi-se produzindo um cenrio desolador para os
filhos e netos daqueles que tambm j tinham sido excludos das pautas e agendas
educacionais em dcadas anteriores.
Outra caracterstica marcante de nosso sistema escolar foi, historicamente,
sua organizao em turnos, o que imps uma grande limitao aos processos de
aprendizado, por requererem tempo de reflexes, dilogos, escutas e elaboraes,
sobretudo para estudantes oriundos de famlias com baixa ou nenhuma escolaridade.
Alm das outras caractersticas do sistema educacional brasileiro, pode-se acrescentar
seu encurtamento.

567

O BRASIL SEM MISRIA

Como no poderia deixar de ser, essa organizao refletiu o processo mais amplo
de incluso/excluso, radicalmente presente em nossa estrutura como sociedade. O
sucesso escolar e o prprio acesso escola e a outros bens e direitos foram definidos,
historicamente, pela classe social ocupada pelos sujeitos.
Neste sentido, o imenso desafio enfrentado no Brasil, sobretudo na ltima
dcada, diz respeito universalizao do acesso ao sistema educacional, em seus
diferentes nveis e etapas, permanncia e ao aprendizado efetivo e significativo
para a vida em sociedade. Desnaturalizar o fracasso escolar, ainda fortemente expresso
em interminveis reprovaes, repetncias e sadas extemporneas da escola,
tarefa histrica que se impe aos corresponsveis pela construo de uma sociedade
democrtica e republicana, na qual todos possam viver com dignidade.
Para enfrentar esse desafio retoma-se, na ltima dcada, a perspectiva de uma
escola de qualidade para todos como possibilidade histrica nas polticas educacionais
brasileiras sonhos sonhados nos perodos democrticos de nossa histria. Na
experincia dos Centros Integrados de Educao Pblica (CIEPS) de Darcy Ribeiro,
das Escolas Parque e Escolas Classe de Ansio Teixeira, dos Ginsios Vocacionais de
Maria Nilde Mascelani e de tantas outras j esquecidas, caminhou-se na trilha de
uma proposta de escola de dia inteiro, na perspectiva de formao humana integral
e com diferenciada implicao docente, em situaes acolhedoras e afirmativas das
classes populares na escola.

POLTICAS DE INCLUSO SOCIAL E

POSSIBILIDADES NO CAMPO DA EDUCAO
Presente nas lutas da sociedade brasileira nos perodos de afirmao
democrtica, o enfrentamento das desigualdades sociais reveste-se de grande
importncia na reorganizao da sociedade civil nos anos 1980. Sob este cenrio, a
abertura poltica foi terreno frtil para os debates e demandas que, de alguma forma,

568

PARTE II

pautaram a Constituio Federal de 1988. Conhecida como Constituio Cidad,

assegurou, em seu artigo sexto, como direitos sociais a educao, a sade, o trabalho,
a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e
infncia, a assistncia aos desamparados.
Abriu, dessa forma, caminho para polticas que pensassem a vida em sua
globalidade, a partir de direitos a serem garantidos a todos, sobretudo queles que
sempre estiveram margem.
No campo da educao, a Constituio Federal vai longe quando afirma, em
seu artigo 205:
a educao como direito de todos e dever do Estado e da famlia,
direito a ser promovido e incentivado com a colaborao da sociedade,
visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o
exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho.
Nas trilhas abertas pela Constituio, em 1990 foi construdo e aprovado
o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), fruto de importante trabalho de
setores organizados da sociedade. O ECA busca garantir direitos fundamentais,
inerentes pessoa humana, s crianas e adolescentes, estabelecendo o dever de
proteo integral, visando assegurar todas as oportunidades e facilidades, facultando
o acesso educao e o desenvolvimento fsico, mental, moral, espiritual e social, em
condies de liberdade e de dignidade.
Nesse sentido, podemos considerar a ltima dcada como perodo de
avanos de maneira mais intensa, com modificaes substantivas no formato de
implementao das polticas pblicas, dando materialidade ao enfrentamento
s desigualdades sociais no pas. Uma referncia desses avanos a identificao
nominal das famlias em situao de pobreza no pas, tendo como indicador inicial
a renda. As famlias pobres deixaram, ento, de ser invisveis s polticas estatais
e passaram a ter nome, endereo e perfil socioeconmico identificados e inseridos
em uma plataforma de referncia para as polticas pblicas, o Cadastro nico para

569

O BRASIL SEM MISRIA

Programas Sociais do Governo Federal. A partir da identificao das famlias, tem

sido possvel avanar, de maneira coordenada entre os entes federativos, na garantia
do acesso a uma srie de polticas, aes e servios, dentre os quais o Programa Bolsa
Famlia. O Cadastro nico tem sido utilizado, assim, como referncia instrumental
para a implementao efetiva do Plano Brasil sem Misria.
O Programa Bolsa Famlia um grande propulsor desse processo, pois
carrega em sua gnese a intersetorialidade como premissa para dar conta de
fatores multidimensionais da pobreza, por meio da transferncia direta de renda,
que promove o alvio imediato da pobreza material, e das condicionalidades, que
reforam o acesso das famlias a servios sociais bsicos nas reas de educao, sade
e assistncia social, de maneira integrada. As condicionalidades tm como premissa
contribuir para o rompimento intergeracional da pobreza, focando seus esforos nas
crianas e adolescentes das famlias beneficirias, desde a gestao at a maioridade.
H mais de dez anos, o Bolsa Famlia vem provocando a articulao entre os setores
de assistncia social, sade e educao para dar conta, dentre a universalizao dos
servios, de um olhar que reconhea o legado histrico de desigualdades do pas.
Neste sentido, a exigncia da frequncia escolar dos estudantes, como
condicionalidade de educao do Bolsa Famlia, produz uma profunda ruptura na
seletividade fsica do sistema escolar. Estamos convivendo com a primeira gerao de
meninos e meninas de meios sociais muito pobres que esto caminhando, coletivamente,
como grupo social, para a concluso da educao bsica, superando em geral em muito a
escolaridade de seus pais e avs. importante sublinhar o aspecto coletivo desse processo,
porque nossa histria repleta de exemplos individuais de avanos.
Se a histrica seletividade fsica est sendo enfrentada, um desafio, igual
ou maior, coloca-se em relao seletividade simblica. A escola precisa acolher as
diferenas que esto chegando, e essa no uma tarefa fcil, porque implica mudana
de olhar, de atitudes e de perspectivas do trabalho escolar.
Por outro lado, a garantia de formao integral que contribua para o pleno
desenvolvimento da pessoa tem pouca possibilidade de realizar-se em um tempo

570

PARTE II

escolar reduzido, com foco nico nas atividades cognitivas e em contextos sociais
e educacionais desprovidos dos mnimos para a vida e a convivncia humana. Na
sua globalidade, o Plano Brasil sem Misria busca dar respostas, tambm, a este
imperativo constitucional.
A desnaturalizao do fracasso e a despatologizao da pobreza so desafios centrais
que s sero encarados na medida em que os meninos e meninas das classes populares
sejam vistos na sua inteireza e reconhecidos nas suas possibilidades cognitivas, estticas e
ticas. No ser em uma escola encurtada no seu tempo, fragmentada na abordagem dos
processos de conhecimento e refm de medidas que afastam os sujeitos da compreenso
da sua realidade que essas possibilidades/potencialidades sero reconhecidas.
O redesenho das prticas curriculares e a ampliao da jornada escolar, atravs
do tempo integral, so condies para que essas mudanas sejam efetuadas e para que o
pleno desenvolvimento da pessoa possa passar do discurso jurdico s prticas educacionais.
No mbito federal, entre outros programas e aes, o Programa Mais Educao
um importante indutor desse processo. Dentre as aes estruturantes para a superao
da extrema pobreza no pas, em especial nas reas da sade, educao e assistncia
social, o Mais Educao foi identificado como estratgico para enfrentamento das
situaes de vulnerabilidade social das famlias, em especial no desafio da ruptura do
ciclo intergeracional da pobreza.
Evidencia-se, dessa forma, a centralidade da articulao intersetorial das polticas
pblicas na superao das diversas facetas da pobreza e da grande desigualdade social
ainda vigente no pas. Cabe ressaltar aqui a premissa da intersetorialidade como
processo de integrao entre setores diferentes para solucionar problemas comuns, no
sendo passveis de soluo no mbito de um nico setor, atravessando os mandatos
das organizaes existentes.
Nesse cenrio, em 2011, foi iniciada a articulao entre os programas Bolsa
Famlia e Mais Educao, tendo como objetivo a articulao institucional dos
setores e entes federados para garantir que a qualidade proporcionada pela educao

571

O BRASIL SEM MISRIA

integral fosse oferecida, prioritariamente, s crianas e adolescentes em situao de

pobreza e extrema pobreza, beneficirias do Bolsa Famlia. Cria-se, ento, o conceito
de escolas maioria Bolsa Famlia4.

PROGRAMA MAIS EDUCAO: POSSVEIS

IMPACTOS PARA A INCLUSO SOCIAL
O que o Programa Mais Educao? uma das aes que compe o
Plano de Desenvolvimento da Educao, lanado em 2007, e que se constitui
como estratgia para ampliao da jornada diria nas escolas pblicas brasileiras.
Compem seu repertrio conceitual tanto a perspectiva de redesenho e ampliao
dos territrios educativos, conectando a escola com a comunidade e com a
cidade, como a perspectiva da formao humana integral, no sentido do pleno
desenvolvimento humano.
Sua proposio pelo governo federal ganha relevncia quando compreendida
no contexto da construo das polticas contemporneas para educao bsica no
pas, especialmente o Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao
do Magistrio (Fundeb) criado pelo governo federal em 2007, que prope recursos
diferenciados per capita para matrculas em tempo integral; e o Plano Nacional
de Educao, aprovado como Lei n 13.005, em junho de 2014, pelo Congresso
Nacional, cuja meta n 6 prev, em 10 anos, 50% da escolas e, pelo menos, 25% dos
estudantes da educao bsica em tempo integral.

4 Na articulao intersetorial que materializou a relao entre o Programa Mais Educao e o Programa Bolsa
Famlia necessrio destacar o importante papel desempenhado pelos gestores Daniel Ximenes e Juliana Macedo,
respetivamente Diretor de Condicionalidades e Coordenadora-Geral de Articulao Intersetorial, a quem dirijo
profundos agradecimentos pelo compromisso demonstrado com o enfrentamento das desigualdades no Brasil.

572

PARTE II

Convm lembrar, nesse contexto de garantia de direitos e qualificao dos servios

pblicos, a Emenda Constitucional 59/2009 (j incorporada a Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional), que tornou obrigatria a matrcula para crianas e jovens entre
4 e 17 anos, da educao infantil ao ensino mdio, at 2016, nos remetendo a um esforo
do Estado brasileiro para ampliar o tempo de estudo das crianas e jovens, no nmero de
anos de formao e, ao mesmo tempo, no nmero de horas dirias.
No mbito do Programa Mais Educao, constitui-se uma grande rede de
escolas que, por meio de processos anuais de adeso, ampliam a jornada escolar,
tendo em vista uma educao integral. Iniciado em 2008, com a participao de
1.380 escolas pblicas estaduais e municipais, o Programa foi se ampliando ano a
ano, e em 2014 as adeses j ultrapassam a meta prevista de 60.000 escolas. Todos
os estados da federao, o Distrito Federal e mais de 4.800 municpios participam
desse projeto. Atravs do Programa Dinheiro Direto na Escola, as escolas organizam
seus planos de trabalhos, tomando decises didtico-pedaggicas e tendo meios para
executar e concretizar essas decises. E a maior parte das escolas que integram o Mais
Educao so escolas maioria Bolsa Famlia conforme grfico a seguir:

573

O BRASIL SEM MISRIA

Grfico 1 Evoluo da oferta de educao integral em escolas com maioria de

alunos do Bolsa Famlia 2008-2014 (milhares de escolas atendidas)

14,6

Fonte: SIMEC/MEC, julho de 2013.

Mesmo priorizando, nesses primeiros anos, as escolas perifricas e que atendem

populaes mais pobres, no se trata de uma ao focal, mas de uma ao a ser
gradualmente universalizada na educao brasileira, conforme o disposto no novo
Plano Nacional de Educao. Em flagrante modificao de estratgia governamental
relacionada educao dos mais pobres, no se trata de uma escola compensatria
para os pobres, mas de uma ao reestruturadora de todo sistema de ensino, que
comea onde as dificuldades e necessidades so maiores.
O redesenho de projeto educativo, a partir do Programa Mais Educao, no
contexto das polticas educacionais em desenvolvimento no pas, retoma os ideais
de escola democrtica, republicana, de qualidade e tempo integral para todos.
Ansio Teixeira e Darcy Ribeiro apontaram, em ideias e obras, o esforo para a
desnaturalizao da escola de turnos, desonesta segundo Darcy, insuficiente
segundo Ansio; e a necessidade de uma escola de dia inteiro, como condio para

574

PARTE II

fazer frente s profundas desigualdades sociais, convertidas em desigualdades

educacionais, e consagradoras de um regime longo e simblico de castas,
praticamente intransponveis para os filhos das classes populares.
Para alm do espao especfico da sala de aula e dos espaos da escola, o Mais
Educao fomenta e financia atividades propostas, organizadas e coordenadas pela
escola e que aconteam em espaos significativos da vida do bairro e da cidade,
estimulando a experincia cultural e emancipatria do cinema, do teatro, do museu,
dos parques, das praas, entre outros, como parte da ao curricular da escola. Tais
processos fazem frente segregao que caracteriza a relao de milhares de crianas
e jovens pobres com os espaos consagrados das cidades.
A proposio original do Programa prev atividades que, ao mesmo tempo,
ampliem a jornada e permitam novos encontros educativos, por meio da introduo
de macrocampos nas escolas: cultura, artes e educao patrimonial, esporte e
lazer, comunicao e uso de mdias (educomunicao), sade, direitos humanos,
sustentabilidade ambiental, educao econmica, investigao no campo das cincias
da natureza, cultura digital e acompanhamento pedaggico. Cada macrocampo
desdobra-se em atividades a serem escolhidas livremente pelas escolas, de acordo
com seu projeto pedaggico. Entre as atividades esto teatro, xadrez, dana, jornal e
rdio escolar, horta e jardim escolar, jud, karat, entre muitas outras.
Assim, o Programa se articula organicamente tambm com os Programas
Mais Cultura nas Escolas e Segundo Tempo/Esporte na Escola, respectivamente do
Ministrio da Cultura e dos Esportes.
Os caminhos trilhados pelo Mais Educao ratificam aes intersetoriais
e de forte incidncia na relao entre escola e comunidade, tendo por base a
compreenso de que o projeto educativo das novas geraes deve radicar-se num
slido compromisso entre os distintos atores que compem o territrio em que a
instituio escolar est situada.

575

O BRASIL SEM MISRIA

O Programa Bolsa Famlia, intersetorial por natureza, contribui com critrios

fundamentais para apoiar o atendimento educacional aos filhos das famlias mais
pobres, uma vez que identifica as situaes de pobreza, por meio das condicionalidades,
direcionando suas aes para as escolas que contam com alto nmero de estudantes
integrantes de famlias beneficirias, consequncia da articulao entre as reas de
assistncia social e educao.
A identificao das escolas maioria Bolsa Famlia viabiliza, assim, o
mapeamento de territrios onde esto aqueles em maior situao de vulnerabilidade
(pobreza e extrema pobreza), pois, ainda que a condio de renda seja apenas um
dos indicativos de pobreza, h uma relao direta desta com as demais situaes de
vulnerabilidade.
A partir desse mapeamento, entre 2011 e 2013, houve aes anuais de mobilizao
no mbito da articulao intersetorial entre o Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS) e o Ministrio da Educao (MEC), extensivas
aos estados e municpios, tendo em vista a importncia da construo de outro olhar
que fosse despatologizador para as populaes em situaes de vulnerabilidade. A partir
dessas aes, foram realizadas pactuaes com os atores do Programa Mais Educao
e do Programa Bolsa Famlia dos estados e municpios. Especial ateno foi dada aos
estados com grande nmero de escolas que concentram esse pblico: Maranho, Piau,
Pernambuco, Cear, Par, Bahia, Alagoas e Minas Gerais.
O processo de mobilizao e articulao entre os diversos nveis federativos
incluiu uma srie de atividades, de modo a sensibilizar os municpios e escolas
quanto importncia da educao integral, seus pressupostos e objetivos, e o
significado da parceria com o Programa Bolsa Famlia. Essas agendas envolveram
tcnicos do MEC e do MDS em reunies para alinhamento conceitual em relao
aos programas, definio de cronograma, pauta e mobilizao nos estados. A
mobilizao dos municpios foi realizada com a colaborao da Unio Nacional
dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), dos Comits Territoriais
do Programa Mais Educao, dos coordenadores do Programa Mais Educao

576

PARTE II

nas capitais, em interlocuo junto coordenao estadual do Bolsa Famlia

(na assistncia social) e na educao. Cabe acrescentar que nos municpios
estabeleceu-se contato com gestores e coordenadores do Bolsa Famlia na
educao, alm dos coordenadores municipais e das escolas que integram e o
Programa Mais Educao.
Os Comits Territoriais do Mais Educao, criados como espaos de interapoios institucionais, tambm tm atuao fundamental, uma vez que tm papel
proativo com relao implementao do Programa, congregando diversos atores
da educao integral no territrio.
O objetivo central dos diferentes encontros e seminrios, realizados no
processo de mobilizao e articulao, foi o fomento do dilogo sobre a construo
coletiva de uma agenda de trabalho entre os representantes do Programa Mais
Educao e do Programa Bolsa Famlia nos estados e nos municpios, respeitando
a identidade de cada localidade e visando a adeso das escolas, dando incio e/ou
fortalecendo articulaes intersetoriais entre as reas.
Tal processo denota aes inditas no mbito da gesto pblica brasileira,
tanto em termos de aes intersetoriais, como em termos do dilogo estabelecido,
olho no olho entre governos federal, estadual e municipal. Paulo Freire nos faria
pensar em inditos viveis.

ALGUNS RESULTADOS
Da articulao realizada entre os dois programas, o total de escolas do Mais
Educao com grande concentrao de beneficirios do Bolsa Famlia passou de 388
em 2008 (28% do total de escolas no Mais Educao naquele ano) para 17 mil
escolas em 2012 (54% do total de escolas), atingindo mais de 32 mil escolas em 2013
(65% do total de escolas), incrementando a proporo de escolas maioria Bolsa
Famlia no Mais Educao em 37% entre 2008 e 2013. Portanto, com o incio da

577

O BRASIL SEM MISRIA

parceria em 2011, comearam a ser alcanados resultados significativos a partir de

2012, quando as escolas maioria Bolsa Famlia passaram a ser majoritrias.
O baixo ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb) nos
anos iniciais ou finais constitui outro requisito importante para definio das
escolas do Mais Educao, o que refora a necessidade de ampliao de jornada
nessas escolas, que tambm tm, muitas vezes, maioria de estudantes de famlias
beneficirias do Programa Bolsa Famlia.
A articulao intersetorial traduz-se na parceria entre os programas Mais
Educao e o Bolsa Famlia, materializando a potencial contribuio de uma escola
em tempo e currculo integral para o enfrentamento das desigualdades sociais
e demonstrando um substantivo avano na garantia de um direito social bsico,
estratgico e central para a superao das situaes de pobreza no pas.
Em termos de resultados, a anlise dos dados fornecidos pela Prova Brasil,
com foco no aprendizado nas reas de matemtica e lngua portuguesa5, deixa claro
que a ampliao da jornada desempenha importante papel. Embora esses dados no
estejam focados nas escolas maioria Bolsa Famlia, eles revelam que as escolas que
implementaram o Programa Mais Educao, de modo geral, avanaram mais do que
as que no o implementaram, e, neste universo, esto contidas as escolas maioria
Bolsa Famlia. Melhores ainda so os resultados das escolas que tm a totalidade dos
seus estudantes em tempo integral.
Outros dados interessantes vm sendo explicitados por trabalhos acadmicos, que
apontam uma percepo, que vai se constituindo nas escolas, acerca da intensificao
do vnculo dos estudantes que ampliaram seu tempo escolar por conta do Mais
Educao: as sadas extemporneas diminuram, a presena dos pais e da comunidade
mais expressiva e o prprio cuidado com o espao escolar ganhou sentido distinto.

5 MEC, 2012.

578

PARTE II

GUISA DE CONCLUSO
A tarefa de construo de uma escola de qualidade para todos no Brasil uma tarefa
em curso, apesar dos 125 anos de nossa vida republicana. Tarefa inconclusa, no somente
pela ineficcia do estado brasileiro em suas funes bsicas, mas sobretudo pela ausncia,
na maior parte de sua histria, de um projeto de nao que inclua a todos.
Nossa caracterstica estrutural como pas de desigualdades sustenta um projeto
societrio que historicamente privilegiou alguns, deixando milhes margem. A
inexistncia de escolas ou sua existncia sem qualidade para a maioria, refletiu
sempre um determinado padro de funcionamento como sociedade. No h acasos
nesse processo.
O olhar de cima para os pobres correspondeu, historicamente, a lugares prdeterminados nos quais os pobres deveriam realizar as tarefas mais rudes e ocupar as
profisses consideradas mais simples, para as quais no fossem necessrios longos
anos de estudo. Parte de nosso atraso como nao vincula-se diretamente a esse
imaginrio, na maioria das vezes no revelado, de castas sociais.
As polticas de enfrentamento das desigualdades, levadas a termo na ltima
dcada, e seu carter sistmico e intersetorial assumido, sobretudo, a partir do
Plano Brasil sem Misria, em que pesem todas as contradies prprias do modo de
produo capitalista, tm construdo possibilidades reais de mudana de vida para
milhes de pessoas.
As crianas e jovens, filhos das classes populares, assumidos pela sociedade e
pelo Estado brasileiro como sujeitos de direitos e partcipes de projetos educativos
que promovam protagonismo social e processos de emancipao, seguramente nos
ajudaro a escrever um futuro que revele outras estatsticas e outros cenrios sociais.
Para tanto, a contribuio da escola de tempo completo e de formao integral, a escola
que promova o pleno desenvolvimento humano no campo das cincias, das artes, da
cultura, das tecnologias e mdias, do esporte, entre outros, fundamental.

579

O BRASIL SEM MISRIA

No contexto de um cenrio de polticas pblicas que distribuem riquezas e

criam oportunidades formativas para todos, afirmar uma escola verdadeiramente
republicana significa enfrentar os reducionismos que caracterizaram os processos de
universalizao da educao no Brasil e finalmente garantir acesso, permanncia e
qualidade para todos.
Dito de outro modo, os esforos para uma proposio escolar de tempo
ampliado, em uma perspectiva de formao humana integral, alinha-se aos esforos
para empoderar a populao em termos de acesso aos bens da cultura e aos bens
materiais que permitam a construo de contextos dignos para a organizao e
o desenvolvimento da vida. Tempos-espaos de um justo e digno viver, como diria
Miguel Arroyo6.
Portanto, a educao bsica para todos, da educao infantil ao ensino mdio,
precisa, progressivamente, ser de dia inteiro e de amplos horizontes formativos.
No sendo assim, ouviremos um canto de sereias, navegaremos at elas e os filhos
dos pobres adentraro timidamente as possibilidades da sociedade contempornea
e continuaro nas tarefas mais rudes e nas profisses mais simples, em que pese a
importncia tanto desses jovens, quanto dessas tarefas e profisses.

6 in MOLL, 2012.

580

PARTE II

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ARROYO, Miguel. O direito a tempos-espaos de uma justo e digno viver. In:
MOLL, Jaqueline. Caminhos da Educao Integral no Brasil: direito da outros tempos
e espaos educativos. Porto Alegre: Penso, 2013. p.33-45.
BRASIL. Ministrio da Educao. Consideraes sobre a Prova Brasil e as taxas
de rendimento escolar nas Escolas do Programa Mais Educao. Braslia, 2012.
FERRARO, Alceu. Escola e produo do analfabetismo no Brasil. Educao e
Realidade. Porto Alegre, v. 12, n.2, p.81-96, jul/dez, 1987.
MOLL, Jaqueline. Alfabetizao possvel: reinventando o ensinar e o
aprender.5. ed.Porto Alegre: Mediao,2001.195 p.
RIBEIRO, Maria Luiza S. Histria da Educao Brasileira: a organizao escolar.
4. ed. So Paulo: Moraes, 1984.

581

PARTE II

O BRASIL CARINHOSO E AS POLTICAS

LOCAIS DE DESENVOLVIMENTO
INFANTIL O CASO DO MUNICPIO
DE SO PAULO COM O PROGRAMA
SO PAULO CARINHOSA
Ana Estela Haddad, Rogrio da Veiga,
Terciane Alves Gonalves e Teresinha Cristina Reis Pinto

A criao e implantao da Ao Brasil Carinhoso dentro do Plano Brasil

sem Misria colocou a primeira infncia como prioridade na agenda poltica do pas.
Baseado nas evidncias cientficas que apontam a pobreza como um obstculo ao
desenvolvimento infantil e o baixo desenvolvimento infantil como fator de reproduo
da pobreza1, o Brasil Carinhoso refora a prioridade s crianas nas polticas para
erradicao da pobreza, implementando aes nas reas de educao, sade e renda
que levam melhoria das condies de desenvolvimento das crianas mais pobres.
Combinando aes concretas, de implementao imediata e impactos de curto prazo,
com os princpios e diretrizes que apontam para a importncia do investimento na
primeira infncia, para a necessidade de atuao intersetorial e para a promoo da
equidade, e assegurando uma elevada cobertura de atendimento, o Brasil Carinhoso
oferece uma base para que os municpios e estados criem polticas prprias.
No municpio de So Paulo, a gesto iniciada no ano de 2013 estabeleceu
a Poltica Municipal para a Promoo do Desenvolvimento Integral da Primeira

1 SHONKOFF, 2011; GARY W. Evans et al, 2011; GREG J. Duncan et al, 2011

583

O BRASIL SEM MISRIA

Infncia a So Paulo Carinhosa2. Inspirado no Brasil Carinhoso, engloba tambm

elementos do Plano Nacional pela Primeira Infncia3 e do Programa de Metas do
Governo Municipal4. Vale ressaltar que esse Programa de Metas, guia para a gesto,
um desdobramento do programa de governo construdo coletivamente com a
sociedade civil organizada, apresentado populao na campanha eleitoral, tendo
sido vitorioso nas eleies municipais de 2012.

COMPROMISSO COM A INFNCIA

O desenvolvimento infantil integral engloba as dimenses cognitiva, motora,
emocional e social. Para que seja alcanado, e para uma infncia feliz, cada beb que
nasce depende de cuidadores com quem possa estabelecer vnculos afetivos estveis,
ambiente seguro e protegido e nutrio adequada. Evidncias cientficas comprovam
os efeitos devastadores, irreversveis e com reflexos ao longo de toda vida, das situaes
de negligncia e violncia vivenciadas durante os primeiros anos de vida.
A ambivalncia da infncia presente e futuro exige que cuidemos
dela agora pelo valor da vida presente e que ao mesmo tempo
mantenhamos o olhar na perspectiva do seu desenvolvimento rumo
ao sentido pleno do seu projeto de existncia. Para as crianas, mais
importante do que preparar o futuro, viver o presente, viver agora e
na forma mais justa, plena e feliz. 5

2 Decreto Municipal n 54.278 de 28 de agosto de 2013

3 Rede Nacional pela Primeira Infncia, 2010
4 Mais detalhes podem ser encontrados na pgina: www.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/planejamento/programa_
de_metas/
5 Rede Nacional pela Primeira Infncia, 2010

584

PARTE II

Como poeticamente definiu a educadora e poetisa chilena Gabriela Mistral:

Para elas no podemos dizer amanh, seu nome hoje. Por mais relevantes que
os impactos dos investimentos na primeira infncia sejam na vida adulta, esses
investimentos j se justificam plenamente pelos impactos no presente, na vida de
cada uma das crianas que passam a ser vistas e tratadas como sujeitos de direito.
Como est colocado na Constituio Federal e no Estatuto da Criana e do
Adolescente, a responsabilidade por assegurar o direito ao pleno desenvolvimento
na infncia compartilhado pelo Estado, pela sociedade e pela famlia:
dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e
ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade,
alimentao, educao profissionalizao, cultura, dignidade,
ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de
coloc-las a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao,
violncia, crueldade e presso. 6
A famlia contempornea tem se modificado, mas mantm-se como primeiro
referencial de espao de troca afetiva e instituio primordial de cuidado e educao
dos filhos. A criana tem o direito convivncia familiar, essencial para a constituio
da sua personalidade e para a formao de vnculos afetivos. Qualquer forma de
substituio da convivncia familiar nos primeiros anos de vida dever ser transitria.
A sociedade deve ser convocada para a tarefa de educar as crianas. Um
provrbio africano diz que para educar uma criana preciso toda uma aldeia.
A experincia vivida pelo educador popular Tio Rocha, em Moambique, assim
descrita por ele:
Este aprendizado vivido em Moambique mudou nossas vidas de
educadores e passou a integrar nosso olhar institucional. Convocar

6 Estatuto da Criana e do Adolescente, 1990.

585

O BRASIL SEM MISRIA

a aldeia, a comunidade, toda a gente para educar bem todas as

crianas, tornou-se uma obsesso para toda nossa equipe.
Ao Estado cabe direcionar recursos e formular polticas pblicas que deem
suporte s famlias, induza o envolvimento da sociedade e disponibilize servios
pblicos de qualidade que promovam o desenvolvimento infantil.
A primeira infncia igualmente prioridade de organismos internacionais. O
plano estratgico preparado pelo Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef),
para o perodo de 2014 a 2017, defende o avano no direito de todas as crianas,
especialmente aquelas com maiores desvantagens, estabelecendo as seguintes reas
prioritrias: sade; acesso gua, rede de esgoto e higiene; proteo do HIV/
AIDS; proteo contra violncia, abuso e explorao; educao de qualidade;
nutrio; reduo da pobreza e da excluso social de crianas7.
O municpio de So Paulo, comprometido com a infncia, criou a Poltica
Municipal para a Promoo do Desenvolvimento Integral da Primeira Infncia
So Paulo Carinhosa. A So Paulo Carinhosa traduz para a primeira infncia os
grandes compromissos assumidos pelo governo no Programa de Metas. Um deles
o compromisso com os direitos sociais e civis; outro o resgate da cidadania em
territrios vulnerveis. A So Paulo Carinhosa assegura a prioridade s crianas nesses
dois eixos estratgicos. O diagrama abaixo permite compreender as articulaes e os
objetivos da So Paulo Carinhosa.

7 Documento disponvel em: http://www.unicef.org/strategicplan/files/2013-21-UNICEF_Strategic_Plan-ODSEnglish.pdf

586

PARTE II

Diagrama 1 Fluxograma 1 Infncia

PROGRAMA DE METAS
Prefeitura de So Paulo 2013-2016

Compromisso com os Direitos

sociais e Civis

Resgate da cidadania nos

territrios mais vulnerveis
PRIMEIRA INFNCIA
Da gestao ao 6 ano

Criana com sade

Educao infantil
Assistncia Social

So Paulo
Carinhosa

Direito de brincar

Participao social

Combate violncia

Meios de comunicao

Populaes
mais vulnerveis
Articulaes nos territrios

Diversidade

Consumismo

Territrios mais vulnerveis

Brasil
Carinhoso

Desenvolvimento
urbano para crianas

Fonte: Prefeitura Municipal de So Paulo.

POPULAO INFANTIL: PBLICO-ALVO DO

PROGRAMA SO PAULO CARINHOSA
De acordo com o Censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE) de 2010, moram na cidade de So Paulo aproximadamente 860.000 crianas
de 0 a 5 anos e 11 meses de idade, o que corresponde a 47% do total de crianas e
7,6% do total de habitantes da cidade. Nascem anualmente em So Paulo 175.000
crianas. Territorialmente, as crianas esto concentradas na periferia da cidade, que
tambm apresentam os maiores ndices de excluso social.

587

O BRASIL SEM MISRIA

Figura 1 Distribuio de crianas na cidade de So Paulo

Fonte: Mapa da excluso/incluso social dos distritos da cidade de So Paulo, 2012.

588

PARTE II

Grfico 1 Faixa Etria da populao da cidade de So Paulo

(em % e em milhes de pessoas)

0 a 3 anos
4 a 5 anos
Acima de 5 anos

5%
3%

0,56
0,30

92%

10,39

Fonte: Censo 2012 (IBGE).

A gesto do Programa So Paulo Carinhosa realizada pelo comit gestor do

Programa, composto por 14 Secretarias. Coordenado no gabinete do prefeito pela
primeira-dama, o Programa utiliza amplamente os indicadores de sade e educao
do municpio (Tabela 1) para definir suas aes.
Tabela 1 Indicadores de sade e educao no municpio de So Paulo
Indicador
N de crianas matriculadas em creche
N de crianas matriculadas em pr-escola
N de nascidos vivos (2012)
% de partos normais
% de gestantes com mais de 4 consultas pr-natal
Prevalncia de anomalias congnitas
Mes com menos de 7 anos de estudo
Mes adolescentes (< 19 anos)
N de crianas em abrigos
N de crianas de 0 a 3 anos no Bolsa Famlia

262.372
259.331
175.880
47%
94%
2.539
24.250
22.891
2.900
84.857

Fontes: MEC/Inep/2012; Ministrio da Sade, Sistema de Informao de Nascidos Vivos (Sinasc/2012);

Secretaria Municipal de Sade de So Paulo.

589

O BRASIL SEM MISRIA

Algumas iniciativas, por exemplo, a programao cultural para a infncia, a

educao alimentar, entre outras, tm carter universal e so dirigidas para a infncia
na cidade de maneira geral. Essas aes universais buscam promover um novo olhar
sobre a infncia e o cultivo de valores que se relacionam com os direitos sociais
fundamentais na nossa sociedade.
Ao mesmo tempo, a anlise de dados e indicadores permite identificar os
territrios que apresentam maiores riscos ao desenvolvimento das crianas e quais
necessidades devem ser priorizadas pelo poder pblico. Dessa forma, o Programa
So Paulo Carinhosa escolheu, dentre os 20 distritos com maior nmero de crianas
e elevada mortalidade infantil, cinco distritos para atuao prioritria no incio
da ao, estendendo-se aos demais gradualmente. Estes 20 distritos8 tm 219 mil
crianas de at 3 anos, apresentam 21% de famlias com rendimento inferior a
meio salrio mnimo, taxa de 2% de gravidez na adolescncia e mdia de 28 jovens
assassinados para cada 100 mil habitantes.
A seguir, esto relatados alguns exemplos de aes que vm sendo desenvolvidas no
mbito do Programa, sempre em parceria e articulao com as secretarias municipais, com a
sociedade civil organizada e com as comunidades envolvidas.

SO PAULO CARINHOSA EDUCAO

A creche ocupa um lugar importante no processo de desenvolvimento da criana.
O Ministrio da Educao estabeleceu, na ltima dcada, modificaes significativas
na sua estrutura, considerando a creche j como a primeira etapa no processo
educacional. Dessa forma, foram estabelecidas Diretrizes Curriculares e indicadores

8 Jardim ngela, Parelheiros, Graja, Campo Limpo, Capo Redondo, Cidade Dutra, Brasilndia,
Cachoeirinha, Jaragu, Trememb, Cidade Tiradentes, Iguatemi, Lajeado, Ermelino Matarazzo, Itaquera,
Cangaiba, Vila Curu, So Mateus, So Rafael, Vila Jacu.

590

PARTE II

de qualidade pelo Ministrio da Educao para orientar o planejamento pedaggico

na creche e na educao infantil em todo o pas, paralelamente sua expanso rumo
meta estabelecida no Plano Nacional de Educao. A meta implica em alcanar
em todo o pas 50% de cobertura na disponibilizao de vagas em creche (ou Centros
de Educao Infantil) at 2022. Vale mencionar a ampliao do financiamento
federal para esta faixa etria (de 0 a 3 anos), por meio da Emenda Constitucional que
transformou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (Fundef) fundo de financiamento que incidia apenas sobre
o ensino fundamental em Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) ampliao do fundo
de financiamento para toda a educao bsica; modificando tambm os referenciais de
qualidade da educao infantil estabelecidos em 2009, entre outros.
O acesso creche na faixa etria do 0 aos 3 anos tem efeito equalizador das
desigualdades nas fases iniciais do desenvolvimento humano, ou seja, ao intervir nos
primeiros anos de vida possvel evitar que os graus de desigualdade se aprofundem.
Uma questo central que se coloca na agenda da educao infantil no Brasil
atualmente como compatibilizar, de um lado, o atendimento ao direito social
constitucional de acesso creche de qualidade para as crianas de todas as famlias que
o desejarem, e, de outro, o fato concreto de que a demanda por vagas em creches
ultrapassa os limites da oferta formal9.
Uma das relaes da So Paulo Carinhosa com o Brasil Carinhoso o
alinhamento s aes propostas pelo governo federal no municpio. Como primeiro
resultado desse alinhamento, a Secretaria Municipal de Educao, em atuao
articulada com a Secretaria Municipal de Assistncia e Desenvolvimento Social,
adotou uma estratgia diferente em relao fila de espera para matrcula em

9 Trabalho apresentado no Programa de Desenvolvimento de Liderana Executiva no Desenvolvimento Integral

da Primeira Infncia. Universidade de Harvard, Universidade de So Paulo, Fundao Maria Ceclia Souto
Vidigal.

591

O BRASIL SEM MISRIA

creches. Realizou-se uma verificao qualitativa em relao a todas as crianas que

se encontravam aguardando vagas na fila, que tem ordenao cronolgica, a partir
de um sistema informatizado nico no municpio, e priorizaram-se as crianas do
Programa Bolsa Famlia. Com isso, todas as crianas do Bolsa Famlia, que estavam
registradas, foram priorizadas na fila das creches sob gesto municipal na cidade de
So Paulo. Essa medida buscou reduzir as iniquidades no acesso e ampliou o volume
de recursos federais disponveis para investimento na rede de educao do municpio.
O resultado dessa priorizao pode ser visto nos dados sobre matrculas.
Em 2013, o municpio tinha 18.529 crianas beneficirias do Bolsa Famlia
matriculadas, fazendo com que recebesse do Brasil Carinhoso repasses de R$ 24
milhes para investimento em creches. Em 2014, o valor do repasse foi de R$ 42,9
milhes referentes a 32.755 crianas, um aumento de 76,7%, enquanto o Brasil
aumentou 26,8% neste mesmo perodo10. A cobertura de crianas de zero a trs anos
beneficirias do Bolsa Famlia passou de 21,8% para 38,6% e, com isso, a cidade
de So Paulo passou a dar aos cidados em situao de maior vulnerabilidade um
tratamento mais igualitrio em relao ao conjunto de famlias da cidade, que tm
47,4% de suas crianas matriculadas em creche11. A prefeitura tambm tem como
meta viabilizar a criao de 150 mil vagas at 2016, das quais 28 mil j foram criadas.
Vale ressaltar que essa medida encontra respaldo no fato de que bebs
que nascem em famlias com melhores condies sociais e educacionais podero
receber em casa, junto a um familiar ou cuidador bem orientado, os cuidados e
estmulos necessrios ao seu desenvolvimento integral pleno. Nas situaes de
famlias desestruturadas e de maior vulnerabilidade social, a impossibilidade de

10 O total de crianas do Programa Bolsa Famlia matriculadas em creche passou de 458.204 em 2013 para
580.981 em 2014.
11 So Paulo possua, em 2013, 84.857 crianas de 0 a 3 anos de idade em famlias beneficirias do Programa
Bolsa Famlia, das quais 32.755 esto matriculadas creches (38,6%). Ao todo na cidade so 564.210 crianas
de 0 a 3 anos de idade, das quais, pelo Censo Escolar de 2013, 267.307 esto matriculadas em creches
(47,4%).

592

PARTE II

frequentar a creche pode ser decisiva para crianas que de outra forma no tero
as mesmas oportunidades.
Alm disso, as Secretarias Municipais de Sade e de Educao, seguindo
diretriz do Brasil Carinhoso, incluram as creches e pr-escolas no Programa Sade
na Escola. A So Paulo Carinhosa apoia a Secretaria Municipal de Educao
nas aes de melhoria na qualidade da alimentao escolar e de promoo de
hbitos alimentares saudveis. O Departamento de Alimentao Escolar distribui
diariamente 1,9 milho de refeies para 936 mil estudantes em 2,7 mil escolas, o que
faz com que as aes empreendidas tenham grande alcance. Uma das aes em curso
o Prmio Educao Alm do Prato, que tem o objetivo de engajar a comunidade
escolar e o entorno da escola na promoo de hbitos saudveis de alimentao
escolar e sua maior insero nos projetos pedaggicos das escolas. O Prmio tem o
apoio da Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e Agricultura (FAO).
Outra iniciativa em processo de implementao na So Paulo Carinhosa
Educao a criao dos Parques Sonoros nos Centros de Educao Infantil. O
objetivo que as crianas possam vivenciar experincias sonoras, brincar com
objetos sonoros, construir seus prprios instrumentos e realizar suas composies. A
implementao dessa iniciativa inclui atividades de formao para os educadores.

SO PAULO CARINHOSA SADE

O municpio aderiu Rede Cegonha, programa do Ministrio da Sade
que aumenta os recursos investidos e traz inovaes e ampliaes em relao ao
Programa Me Paulistana. As maternidades de So Paulo, tanto de gesto municipal
quanto estadual, receberam R$ 50,6 milhes para sua melhoria como resultado
da adeso. Tambm esto sendo distribudos, gratuitamente, remdios para asma,
suplementao de vitamina A e sulfato ferroso na rede de Unidades Bsicas de
Sade e farmcias, uma ao do Brasil Carinhoso. Est prevista a ampliao do
atendimento sade mental na infncia, com a criao de sete novos Centros

593

O BRASIL SEM MISRIA

de Ateno Psicossocial (CAPS). Ademais, o municpio de So Paulo tem um

desempenho acima da mdia nacional no acompanhamento das condicionalidades
do Programa Bolsa Famlia, com 92,78% do acompanhamento da frequncia escolar
e 77,73% de acompanhamento das famlias com perfil na rea da sade.
Considerando a importncia de acompanhar e monitorar o crescimento
e o desenvolvimento infantil, bem como de apoiar as famlias e ampliar suas
competncias para o cuidado com a criana, est em processo de implementao
no So Paulo Carinhosa Sade, com o apoio do Ministrio da Sade, uma nova
iniciativa com base na visita domiciliar. As Equipes de Sade da Famlia, e em
especial os agentes comunitrios de sade, sob superviso dos enfermeiros da equipe,
sero capacitadas para fazer visitas domiciliares com foco no apoio s famlias, para
ampliao das competncias do cuidado, e promoo do desenvolvimento infantil
integral. As visitas domiciliares sero dirigidas s famlias em situao de maior
vulnerabilidade social: famlias em situao de extrema pobreza, cadastradas no Bolsa
Famlia; recm-nascidos prematuros ou de baixo peso; crianas com deficincias;
asfixia perinatal grave; infeces congnitas; famlias com situaes de violncias;
mes com dependncia a lcool ou outras drogas; depresso materna; adolescentes
grvidas; mes com baixa escolaridade.
Uma experincia bem sucedida que nasceu na Unidade Bsica de Sade de
Ermelino Matarazzo (zona leste da cidade) o pr-natal do pai. A ao nasceu
da necessidade de reduzir a incidncia de doenas sexualmente transmissveis
e prevenir a sfilis congnita. A participao dos pais desde a gestao, no
aprendizado dos cuidados com o futuro beb, teve como resultado o fortalecimento
do vnculo paterno e maior harmonia familiar. Estudos cientficos relatam inclusive
a diminuio de situaes de abuso e violncia intrafamiliar quando o vnculo se
estabelece mais precocemente12.

12 DAY et al. 2003.

594

PARTE II

Na articulao entre a Secretaria Municipal da Sade e a Secretaria Municipal

da Pessoa com Deficincia e Mobilidade Reduzida foi qualificado o protocolo de
acompanhamento gestante de alto risco, incluindo recorte de raa. Foi tambm
efetivada a fase IV do teste do pezinho, que identifica mais duas situaes (deficincia
de biotinidase e hiperplasia adrenal congnita), com triagem auditiva e visual. Est
em andamento tambm a capacitao de 2.000 mdicos e enfermeiros e 3.000
professores e cuidadores das creches.

SO PAULO CARINHOSA ASSISTNCIA

E DESENVOLVIMENTO SOCIAL
As aes relacionadas erradicao da extrema pobreza esto sob coordenao
da Secretaria de Assistncia e Desenvolvimento Social. O governo do prefeito
Fernando Haddad definiu como meta fazer a Busca Ativa e encontrar 228 mil
famlias que tm perfil para participar do Programa Bolsa Famlia e, por no estarem
no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico), ainda
no foram beneficiadas. Desse total, entre 2013 e 2014, 80 mil famlias j foram
cadastradas e passaram a receber o Bolsa Famlia na periferia da cidade, que tem a
maior concentrao de crianas.
Alm das aes j mencionadas em articulao com a educao e a sade, a
Secretaria Municipal de Assistncia e Desenvolvimento Social tem dado ateno
redobrada s crianas e aos adolescentes em situao de abrigamento e trabalhado para
promover medidas relacionadas diminuio de decises que levem ao afastamento
da criana ou adolescente da famlia, colocando-as em abrigos institucionais, em
parceria com a sade, com os Conselhos Tutelares e com o Poder Judicirio. As
condies especficas em cada caso so analisadas, buscando-se as alternativas
possveis para que a institucionalizao seja evitada sempre que possvel. Ao mesmo
tempo, so identificados os abrigos com as melhores prticas no cuidado de crianas
e adolescentes que possam ser replicadas em outros abrigos. Uma ao importante

595

O BRASIL SEM MISRIA

a ampliao da oferta de atividades culturais para crianas e adolescentes em

situao de abrigamento que, sem a iniciativa deliberada de inclu-los nas atividades
promovidas pela Secretaria Municipal de Cultura, estariam privados de acesso ao
importante acervo cultural da cidade.

SO PAULO CARINHOSA HABITAO E A

OCUPAO DO ESPAO URBANO
Uma pesquisa financiada pela Fundao Bernard Van Leer e desenvolvida
pelo Centro de Anlises Econmicas e Sociais da Pontifcia Universidade Catlica
do Rio Grande do Sul (PUC-RS) realizada em So Paulo (resultados ainda
preliminares), Rio de Janeiro e Recife13, investigou a prevalncia de situaes
de violncia sofridas na infncia. Um dado que se destaca a maior exposio
violncia identificada em habitaes coletivas ou cortios. Esse diagnstico motivou
uma iniciativa envolvendo uma regio no centro da cidade de So Paulo, o Glicrio,
em que h uma concentrao desse tipo de habitao. A Secretaria Municipal de
Habitao e a Subprefeitura da S iniciaram o trabalho num dos cortios com maior
concentrao de crianas. Com base numa lei municipal14, esto sendo promovidas
melhorias nas condies de habitao, levando em conta tambm as aspiraes das
crianas que moram no local.
Por esse mesmo processo de escuta das crianas, num trabalho realizado
pela organizao no governamental Criacidade, uma praa prxima ao local ser
transformada em um espao dedicado ao brincar e convivncia para todas as idades.
O espao foi projetado por um grupo de alunos de arquitetura da Escola Belas Artes,
como atividade de extenso universitria, a partir da escuta feita com as crianas.

13 SANTOS, H. et al 2013.
14 Lei Municipal n 10.928, de 08 de janeiro de 1991, conhecida como Lei Moura.

596

PARTE II

O projeto pronto e a maquete da futura praa j foram apresentados s crianas e

a seus pais e foi aprovado. Experincias como essa esto alinhadas s propostas da
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e orientao para a ocupao
do espao pblico da cidade.

SO PAULO CARINHOSA CULTURA

A Secretaria Municipal de Cultura tem promovido diversas iniciativas,
apoiando artistas e suas expresses nas mais variadas formas em toda a cidade, nas
suas centenas de equipamentos, e buscando ocupar a cidade e torn-la um espao
de encontro dos seus cidados. Esse movimento tem sido acompanhado no que diz
respeito criana. Exemplos disso so a Virada Cultural, que desde 2013 conta com
a edio infantil a Viradinha Cultural; as atividades culturais realizadas na ocasio
da comemorao do aniversrio da cidade; o Circuito So Paulo de Cultura15, e a
programao do Cine Belas Artes, reaberto ao pblico em 2014, todos com uma
programao especialmente pensada para as crianas.

CONSIDERAES FINAIS
A existncia da So Paulo Carinhosa deve-se, em boa parte, inspirao do
Brasil Carinhoso, que coloca a primeira infncia como prioridade na poltica para
superao da extrema pobreza, o Plano Brasil Sem Misria. Os resultados da ao
voltada exclusivamente para as crianas pequenas do Brasil Sem Misria induzem
os municpios e estados brasileiros a formularem e implementarem polticas pblicas
que reforcem a ateno dada ao desenvolvimento infantil.

15 http://circuitospdecultura.prefeitura.sp.gov.br/

597

O BRASIL SEM MISRIA

Traduzir as diretrizes do Brasil Carinhoso no municpio tem significado, para

ns, identificar e concentrar esforos integrados e intersetoriais nos territrios mais
vulnerveis da cidade, ao mesmo tempo em que fundamental combinar aes com
foco e aes de carter universal, capazes de fortalecer a importncia da infncia
como um valor maior, um patrimnio social.
As polticas educacionais, as polticas de gerao e equalizao de oportunidades
de trabalho e renda e as condies de sade da populao tm seus resultados fortemente
influenciados e, em muitos casos, determinados pelas situaes vividas na infncia.
Dessa maneira, o rompimento do ciclo de pobreza e a reduo de desigualdades tm
nas polticas de promoo ao desenvolvimento infantil um fator decisivo.
Nenhuma sociedade poder ser melhor do que aquilo que puder oferecer a
cada uma de suas crianas. A equidade buscada pelas polticas pblicas se estabelece
desde o princpio, e a poltica mais efetiva ser aquela que puder proporcionar o
mesmo ponto de partida para cada um dos seus cidados.

598

PARTE II

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Ministrio da Educao. Secretaria de Educao Bsica. Indicadores
de Qualidade da Educao Infantil. Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br/
dmdocuments/indic_qualit_educ_infantil.pdf >. Acesso em: 15 out. 2014.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n 8069, de 13 de junho
de 1990. Estatuto da Criana e do Adolescente. Disponvel em: <www.planalto.gov.
br/ccivil_03/leis/l8069.htm>. Acesso em: 15 out. 2014.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Emenda constitucional n 53,
de 19 de dezembro de 2006. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/Emendas/Emc/emc53.htm>. Acesso em: 15 out. 2015.
CAMPELLO, Tereza; NERI, Marcelo Cortez. Programa Bolsa Famlia: uma
dcada de incluso e cidadania. IPEA, 2013. 494 p.
CENTRO DE ANLISES ECONMICAS E SOCIAIS DA PUC-RS.
Infncia eviolncia: Cotidiano de crianas pequenas em favelas e cortios de So
Paulo (no prelo). Disponvel em: <http://www.pucrs.br/caes/>. Acesso em: 15
out. 2014.
CHARLES A. et al.. Anguish of the Abandoned Child: the plight of
orphaned Romenian children reveals the phychic and physical scars from first years
spent without loving, responsive caregiver. Scientific American, p.62-67, April 2013.
CHARLES, Nelson. The Timing and Quality of Early Experiences Combine
to Shape Brain Architecture. Center on the Developing Child, Harvard University.
Disponvel em: <www.developingchild.net>. Acesso em: 15 out. 2014.
COORDENADORIA DE ESTUDOS E DESENVOLVIMENTO DE
PROJETOS ESPECIAIS (CEDEPE/PUCSP); HOSPITAL SAMARITANO. Mapa
da Excluso/Incluso Social dos Distritos da Cidade de So Paulo. 2012.

599

O BRASIL SEM MISRIA

DAY, V. P. et al. . Violncia domstica e suas diferentes manifestaes. Rev.

Psiquiatr Rio Gd Sul, v. 25, n. 1, 2003.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE)..
Sntese dos Indicadores Sociais IBGE 2013. Rio de Janeiro: IBGE 2013. <ftp://ftp.ibge.
gov.br/Indicadores_Sociais/Sintese_de.../SIS_2013.pdf >. Acesso em: 15 out. 2014.
MARTINS, A. P. B. et al.. Cash Transfer in Brazil and Nutritional Outcomes.
Rev. Sade Pblica USP, v. 47, n. 6, p. 1159-71, 2013.
REDE NACIONAL PELA PRIMEIRA INFNCIA. Plano Nacional pela
Primeira Infncia. Braslia, 2010. Disponvel em: <www.primeirainfancia.org.br/>.
Acesso em: 15 out. 2014.
SO PAULO (cidade). Decreto Municipal n 54.278, de 28 de agosto de
2013. Disponvel em: <www.saopaulocarinhosa.prefeitura.sp.gov.br/>. Acesso em:
15 out. 2014.
SO PAULO (Cidade). Programa de Metas da Prefeitura do Municpio de
So Paulo. 2013. Disponvel em: <www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/.../
programa_de_metas/ >. Acesso em: 15 out. 2014.
SO PAULO (Cidade). Secretaria Municipal de Educao. Orientao
Normativa n 01/13. Avaliao na Educao Infantil: aprimorando os olhares. So
Paulo, 2014. <http://portalsme.prefeitura.sp.gov.br/Projetos/BibliPed/Documentos/
Publica%C3%A7%C3%B5es2014/orient_normativa1_web_completo.pdf
>.
Acesso em: 15 out. 2014.
SO PAULO (Cidade). Secretaria Municipal de Educao. Prmio
Educao Alm do Prato. Disponvel em: <http://portalsme.prefeitura.sp.gov.br/
premioeducacaoalemdoprato/Default.aspx>. Acesso em: 15 out. 2014.
SO PAULO (Cidade). Secretaria Municipal de Sade. Nossas crianas:
janelas de oportunidade. Disponvel em: <http://www.unicef.org/brazil/pt/
activities_10520.htm>. Acesso em: 15 out. 2014.

600

PARTE II

SHONKOFF, J. Protecting Brains, Not Simply Stimulating Minds, Science, v..

333, n. 19, p. 1-6 August 2011.
SHONKOFF, J. Leveraging the biology of adversity to address the roots of disparities
in health and development. <www.pnas.org/cgi/doi/10.1073/pnas.1121259109>.
Acesso em: 15 out. 2014.
UNITED NATIONS CHILDRENS FUND. The UNICEF Strategic Plan,
2014-2017. Disponvel em: <http://www.unicef.org/strategicplan/files/2013-21UNICEF_Strategic_Plan-ODS-English.pdf>. Acesso em: 16 out. 2014.

601

PARTE II

AES DE SADE NO PLANO

BRASIL SEM MISRIA: O ACESSO
SADE ORIENTADO PELA
SUPERAO DE INIQUIDADES
Patricia Constante Jaime, Mrcia Aparecida do Amaral
e Helvcio Miranda Magalhes Jnior

O presente texto tem como objetivo analisar o papel, as contribuies e os

desafios do setor sade no Plano Brasil sem Misria.
A superao da extrema pobreza requer ao intersetorial do Estado. No Brasil,
tais aes so articuladas em trs grandes eixos: garantia de renda para alvio imediato
da situao de extrema pobreza, por meio da realizao de transferncias monetrias;
incluso produtiva, com oferta de oportunidades de ocupao e renda ao pblicoalvo; e acesso a servios, para provimento ou ampliao de aes de cidadania e de
bem-estar social1. A organizao e ampliao do acesso e da qualificao das aes de
sade marca a contribuio do Sistema nico de Sade (SUS) no Plano Brasil sem

1 CAMPELLO, 2013.

603

O BRASIL SEM MISRIA

Misria. Para tanto, o conjunto das aes desenvolvidas orientado pelos princpios
da universalidade e equidade na poltica de sade e articulado ao compromisso de
governo de combate pobreza e reduo de desigualdades.
O texto divide-se em trs sees, alm desta introduo: a primeira descreve
brevemente o SUS, sua base normativa e seus princpios e compromissos para
superao das desigualdades sociais e em sade. A segunda seo descreve a agenda
da sade no Brasil sem Misria, aqui estruturada em quatro blocos: ampliao
do acesso e da qualidade da ateno bsica; acesso a medicamentos; controle de
doenas relacionadas e perpetuadoras da pobreza; e Brasil Carinhoso. So destacadas
as iniciativas voltadas promoo da sade e da boa nutrio na primeira infncia
como parte de uma agenda pblica de superao da pobreza. Na ltima seo esto
apresentadas as consideraes finais.

O SUS E A EQUIDADE COMO PRINCPIO

A Constituio Brasileira de 1988 reconhece a sade como direito do cidado
e dever do Estado. Desde ento, o pas tem um sistema nacional de sade Sistema
nico de Sade (SUS) pblico e gratuito com o objetivo de prover uma ateno
universal e integral, por meio de gesto interfederativa com co-responsabilidade da
Unio, dos estados e do Distrito Federal e do conjunto dos municpios, e a prestao
descentralizada de servios de sade, com participao da comunidade e controle
social nas esferas de deciso do sistema2.
Para regular as aes e os servios de sade, em 19 de setembro de 1990
foi promulgada a Lei Orgnica no 8.080, que dispe sobre as condies para a

2 PAIM et al, 2011.

604

PARTE II

promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento

dos servios correspondentes3.
Os princpios constitucionais do SUS incluem a universalizao da ateno
sade, garantida a todo cidado; a integralidade dessa ateno, incluindo todas as aes
necessrias promoo e proteo da sade, preveno e ao tratamento das doenas
e reabilitao; e a equidade, ofertando servios e bens segundo as necessidades. Por
sua vez, os princpios organizativos so a descentralizao da gesto, com participao
das esferas de gesto federal, estadual e municipal; a regionalizao e hierarquizao
das redes de servios; e a participao da comunidade na gesto do sistema4.
Por seu carter universal, o SUS tido como uma importante poltica de
promoo de incluso social. Seus avanos so significativos, apesar de persistirem
problemas a serem enfrentados para consolid-lo como um sistema pblico equnime.
Ainda se observam desigualdades importantes na oferta de aes e servios de sade5.
Nesse sentido, necessrio resgatar o conceito de equidade to caro
promoo da sade e produo do cuidado no SUS:
Equidade, fem. Conceito que considera as desigualdades sociais como
injustas e evitveis, implicando na adoo de aes governamentais
para atender s diferentes necessidades da populao.
Notas: i) A equidade em sade cria oportunidades iguais para que
todos tenham acesso sade, o que est intimamente relacionado com
os determinantes sociais. ii) Na ateno sade, o conceito envolve
duas dimenses importantes: a equidade horizontal tratamento
igual aos indivduos que se encontram em situao igual de sade

3 BRASIL, 1990.
4 BRASIL, 2011.
5 PAIM et al., 2011; CNDSS, 2008.

605

O BRASIL SEM MISRIA

e a equidade vertical tratamento apropriadamente desigual

aos indivduos em situaes distintas de sade. iii) Para promover
a equidade, preciso que existam ambientes favorveis e acesso
informao, a experincias, a habilidades e a oportunidades que
permitam fazer escolhas por uma vida mais saudvel.6
Dessa forma, a superao das desigualdades um desafio no mbito da sade
pblica e acredita-se que o SUS possa promover equidade no acesso a servios
de sade, sem comprometer seu carter universal e igualitrio7. Essa a grande
contribuio do setor da sade agenda de reduo da pobreza no pas, traduzida
pela busca da garantia da incluso e, consequentemente, reduo da vulnerabilidade
social, com equalizao das oportunidades para as famlias mais pobres.

AGENDA DA SADE NO
PLANO BRASIL SEM MISRIA
A organizao e a ampliao do acesso e da qualificao das aes de sade, a
partir da tica da superao de iniquidades e da orientao e priorizao do governo
federal de combate pobreza, resultaram em aperfeioamento de processos e
programas de sade e na construo de novas iniciativas que envolveram diferentes
secretarias e reas tcnicas do Ministrio da Sade. Esta agenda integrada est aqui
estruturada em quatro blocos, descritos a seguir.

6 BRASIL, 2012a, p.22.

7 PAIM, 2006.

606

PARTE II

Ampliao do acesso e da qualidade da ateno bsica

A ateno bsica, tambm chamada de ateno primria, considerada o
primeiro e preferencial ponto de acesso rede de ateno sade8. o ponto de
ateno com maior capilaridade na rede de sade, estando disponvel em todos os
municpios brasileiros. Tem um papel predominante na garantia do acesso ao sistema
e da integralidade do cuidado em sade da populao, sendo organizada pela Poltica
Nacional de Ateno Bsica (PNAB) que assim a define:
a ateno bsica caracteriza-se por um conjunto de aes de sade,
no mbito individual e coletivo, que abrange a promoo e a proteo
da sade, a preveno de agravos, o diagnstico, o tratamento, a
reabilitao, a reduo de danos e a manuteno da sade com o
objetivo de desenvolver uma ateno integral que impacte na situao
de sade e autonomia das pessoas e nos determinantes e condicionantes
de sade das coletividades. desenvolvida por meio do exerccio de
prticas de cuidado e gesto, democrticas e participativas, sob forma
de trabalho em equipe, dirigidas a populaes de territrios definidos,
pelas quais assume a responsabilidade sanitria, considerando a
dinamicidade existente no territrio em que vivem essas populaes.
Utiliza tecnologias de cuidado complexas e variadas que devem
auxiliar no manejo das demandas e necessidades de sade de maior
frequncia e relevncia em seu territrio, observando critrios de risco,
vulnerabilidade, resilincia e o imperativo tico de que toda demanda,
necessidade de sade ou sofrimento devem ser acolhidos.9

8 SILVA, 2013.
9 BRASIL, 2012b.

607

O BRASIL SEM MISRIA

A partir de 2011, num processo de aprofundamento e aprimoramento da

PNAB, o Ministrio da Sade realizou uma srie de medidas que reposicionaram
o papel e a importncia da ateno bsica no conjunto das polticas do governo federal10.
Como parte desse processo, critrios relacionados s desigualdades sociais
e de acesso sade foram utilizados para orientao de aes e investimentos.
Destaca-se o aumento expressivo do oramento federal da ateno bsica (mais de
100% de 2010 a 2014), com aplicao de um fator equitativo no Piso de Ateno
Bsica Fixo, repassado pela unio aos municpios, que considerou pela primeira vez
a distribuio dos municpios segundo indicadores como Produto Interno Bruto
(PIB) per capita, percentuais de populao em extrema pobreza, de beneficirios do
Programa Bolsa Famlia e de pessoas com planos de sade suplementar. Segundo
Pinto et al.11, de janeiro de 2011 a dezembro de 2013, os municpios menores e
mais pobres obtiveram um aumento acumulado no per capita nominal de 55%, o
que equivale ao dobro do aumento obtido pelos municpios mais ricos, sendo a esses
agregado 28% de aumento. Tambm houve, a partir de 2011, indito investimento
na ampliao e qualificao da infraestrutura das Unidades Bsicas de Sade (UBS)
existentes, com fomento federal reforma, ampliao e construo de novas
unidades. A partir de 2011, definiu-se como critrio de prioridade para financiar a
construo de UBS, por meio do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),
aquelas situadas nos setores censitrios mais pobres do pas.
A nova poltica no cuidou s da infraestrutura e do aumento do
financiamento para a rede de ateno bsica, to necessrios melhoria das
condies de trabalho dos profissionais de sade e qualificao e humanizao
do atendimento populao em geral, mas em especial aos mais pobres que so
usurios da ateno do SUS. Em 2013, foi criado o Programa Mais Mdicos,

10 MAGALHES JR & PINTO, no prelo 2014.

11 No prelo, 2014.

608

PARTE II

consolidado pela Lei n 12.87112. a maior iniciativa j realizada no Brasil para

enfrentar os ns crticos de provimento, fixao e formao de mdicos para atuar
nos servios de ateno bsica, o que tem historicamente dificultado a expanso e
o desenvolvimento da ateno bsica no pas. Segundo dados do Conselho Federal
de Medicina (CFM), o Brasil tem uma proporo de mdicos por habitante muito
menor do que a necessidade da populao e do SUS. Esses mdicos esto mal
distribudos no territrio nacional, de modo que as reas e populaes mais pobres
so as que contam, proporcionalmente, com ainda menos mdicos13.
O Programa Mais Mdicos adota critrios claros de priorizao de municpios
e territrios de maior vulnerabilidade social. A Lei que o institui e seus editais
subsequentes definem como prioridade para provimento mdico os municpios ou
reas do municpio com percentual elevado de populao em extrema pobreza; os
municpios com baixo ndice de desenvolvimento humano ou integrantes de regies
muito pobres; o semirido e a regio amaznica; as reas com populao indgena e
quilombola, entre outros. Segundo Pinto et al.14, em 10 meses de funcionamento, o
Programa Mais Mdicos atendeu a 100% dos municpios que concluram a adeso, e
contava, em maio de 2014,com 14.195 mdicos, em 3.738 municpios e 33 Distritos
Sanitrios Especiais Indgenas.
Ainda no esforo de ampliao do acesso e melhoria da qualidade da
ateno bsica, a Poltica Nacional de Sade Bucal Brasil Sorridente inseriuse no Plano Brasil sem Misria e tem realizado aes intersetoriais com o objetivo
de ampliar o acesso aos servios de sade bucal no SUS s pessoas em situao de
extrema pobreza. O Brasil Sorridente tem metas de implantao de 1.343 Equipes
de Sade Bucal, 174 novos Centros de Especialidades Odontolgicas, entrega de

12 BRASIL, 2013a.
13 CFM, 2011.
14 No prelo 2014b.

609

O BRASIL SEM MISRIA

146 Unidades Odontolgicas Mveis e oferta de 1,35 milho de prteses dentrias

em municpios do mapa da pobreza15 at o final de 2014. No mbito da incluso
produtiva do Plano Brasil sem Misria, o Brasil Sorridente firmou parcerias com
vrios municpios que implantaram o Programa Nacional de Acesso ao Ensino
Tcnico e Emprego (Pronatec). Nesses municpios, servios de sade bucal bsico
e especializado foram criados ou ampliados, alm do aumento da oferta de servios
reabilitadores de prteses dentrias.
Por fim, destaca-se o papel do acompanhamento das condicionalidades em
sade do Programa Bolsa Famlia. As condicionalidades compem um conjunto de
aes nas reas de sade, educao e assistncia social que as famlias beneficirias
do Programa devem realizar para continuar recebendo o benefcio, e o poder
pblico se responsabiliza pela oferta dos servios pblicos. Na rea da sade, as
condicionalidades so compromissos assumidos pelas famlias beneficirias que
tenham em sua composio crianas menores de sete anos e/ou gestantes. A
atribuio da ateno bsica a organizao dos servios para acompanhamento da
vacinao e da vigilncia nutricional de crianas menores de sete anos, bem como a
assistncia ao pr-natal de gestantes e ao puerprio16.
Desde a primeira vigncia de acompanhamento das condicionalidades do
Bolsa Famlia pela sade, em 2005, at a primeira vigncia17, em 2014, o nmero de
famlias a serem acompanhadas pela Sade passou de 5,5 milhes para 12,1 milhes.
Como resultado do grande envolvimento dos gestores do SUS e dos profissionais da
ateno bsica, na ltima vigncia monitorada em 2014, foram acompanhados 73,3%
do pblico alvo das condicionalidades em sade, o que equivale a aproximadamente

15 O mapa da pobreza uma definio usada no Ministrio da Sade para definir e focalizar as aes de sade para
o Plano Brasil sem Misria, com base em conceitos de iniquidade no acesso a sade e vulnerabilidade social.
16 BRASIL, 2004.
17 Vigncia do Bolsa Famlia compreende os ciclos semestrais de acompanhamento das condicionalidades de sade.
Em cada ano so realizadas duas vigncias de acompanhamento.

610

PARTE II

8,8 milhes de famlias, 5,3 milhes de crianas e 209 mil gestantes. Contudo,
permanece como desafio para o SUS a identificao e busca ativa das famlias do
Bolsa Famlia ainda no acompanhadas na ateno bsica, estratgia intensificada a
partir da implantao, em 2011, do Plano Brasil sem Misria.
Conforme apontado por Magalhes Jr et al.(2013), h evidncia dos impactos
positivos do Bolsa Famlia nas condies de vida e sade das famlias beneficirias.
Destacam-se a contribuio do Programa para o melhor acesso ateno bsica
em sade e a utilizao dos servios relacionados18; e para reduo de desnutrio,
mortalidade infantil e baixo peso ao nascer19.
Recentemente, foi publicado estudo que avaliou a tendncia temporal do
estado nutricional de crianas de at cinco anos beneficirias do Bolsa Famlia. Em
relao altura mdia das crianas, a anlise dos dados revela que, de 2008 a 2012,
houve aumento significativo de 0,8 cm entre os meninos e 0,7 cm entre as meninas
aos 60 meses de idade. Dessa forma, a diferena entre a estatura mdia observada e o
valor de referncia para crescimento infantil estabelecido pela Organizao Mundial
de Sade reduziu-se a 1,4 cm e 1,5 cm para meninos e meninas, respectivamente.
Em painel longitudinal com cerca de 360 mil crianas, o percentual que estava com
desnutrio crnica (dficit de estatura) caiu significativamente entre 2008 e 2012,
passando de 17,5% para 8,5%. Os resultados deste estudo sugerem que a intensidade
de exposio ao programa de transferncia de renda, ou, em outras palavras, o tempo
de permanncia no Bolsa Famlia e de acompanhamento contnuo pela ateno
bsica em sade, resulta em melhor crescimento e melhora do estado nutricional20.

18 FACCHINI et al., 2013.

19 MONTEIRO et al., 2009; SANTOS et al., 2010; RASELLA et al., 2013.
20 JAIME et al., 2014.

611

O BRASIL SEM MISRIA

ACESSO A MEDICAMENTOS
O acesso a medicamentos, em especial aqueles considerados essenciais,
compe o conjunto de esforos do SUS para garantia do direito sade. O Programa
Farmcia Popular do Brasil, regulamentado pela Portaria n 971, de 17 de maio
de 2012, amplia o acessoaos medicamentos para as doenas mais comuns entre os
cidados, cumprindo uma das principais diretrizes da Poltica Nacional de Assistncia
Farmacutica21. O Programa possui uma rede prpria de Farmcias Populares e tem
parceria com farmcias e drogarias da rede privada, chamada Aqui Tem Farmcia
Popular. As farmcias participantes do Programa contam com um elenco de 112
medicamentos, os quais so dispensados pelo seu valor de custo, representando uma
reduo de at 90% do valor de mercado. Medicamentos para diabetes, hipertenso
arterial e asma brnquica so disponibilizados gratuitamente aos brasileiros com
esses agravos, reduzindo assim o comprometimento da renda com medicaes,
uma vez que as famlias mais pobres comprometem 12% ou mais de sua renda com
medicamentos. No caso da doena asma brnquica, o importante acometimento
da populao infantil e a introduo dos medicamentos para tratamento impactam
tambm na ao Brasil Carinhoso, detalhada mais adiante.
No Plano Brasil sem Misria, o Ministrio da Sade assumiu o compromisso de
credenciar pelo menos uma farmcia ou drogaria no Programa Aqui Tem Farmcia
Popular em 531 municpios do mapa da pobreza ainda no atendidos pelo Programa,
ampliando assim o acesso da populao desses municpios a medicamentos.
Dados consolidados at agosto de 2014 apontam a existncia de 11.844 farmcias
credenciadas e 262 unidades prprias do SUS em 1.503 municpios priorizados no
Plano Brasil sem Misria, ampliando, dessa forma, o acesso da populao alvo a
medicamentos como parte do processo de cuidado integral em sade.

21 BRASIL, 2012c.

612

PARTE II

CONTROLE DE DOENAS RELACIONADAS

E PERPETUADORAS DA POBREZA
reconhecido que algumas doenas, em especial, esto relacionadas
pobreza, particularmente pobreza extrema, e por outro lado so perpetuadoras
da misria, na medida em que pioram a excluso social e prejudicam tanto a
capacidade cognitiva como a laboral das pessoas acometidas, comprometendo o
ingresso e o sucesso no mercado de trabalho, acarretando ms condies de vida,
oportunidades e gerao de renda.22
O Plano Brasil sem Misria trouxe consigo o reforo do compromisso do SUS
no combate e controle da tuberculose, hansenase, esquistossomose, helmintase
(causada por vermes parasitrios) e tracoma (infeco bacteriana ocular). Busca-se
reduzir as iniquidades relacionadas preveno, ao diagnstico e ao tratamento
oportunos dessas doenas nos municpios endmicos. As aes envolvem apoio
a esses municpios para busca ativa dos casos; capacitao das equipes de sade
para o diagnstico e tratamento aos indivduos e famlias nas Unidades Bsicas
de Sade e, quando indicado ou necessrio, no domiclio e/ou nos demais
espaos comunitrios, como nas escolas; realizao de campanhas de divulgao e
mobilizao; e oferta dos medicamentos necessrios ao tratamento. A campanha
de mobilizao Hansenase, Verminose e Tracoma tm Cura teve grande
engajamento dos municpios priorizados e includos no Plano Brasil sem Misria.
Em 2013, 852 municpios aderiram a essa campanha proposta pela Secretaria de
Vigilncia em Sade do Ministrio da Sade, envolvendo cerca de 22 mil escolas
pblicas, 2,5 milhes de estudantes de 5 a 14 anos no teste de espelho para triagem
de hansenase e 2,9 milhes tratados com medicao profiltica para verminoses.

22 BRASIL, 2010; ARAUJO et al., 2013.

613

O BRASIL SEM MISRIA

Tambm tm sido envidados esforos dos Ministrios da Sade, do

Desenvolvimento Social e Combate Fome e da Educao, com fomento para
pesquisa, ensino e inovao, para ampliao do conhecimento e melhoria dos
servios de enfrentamento a essas doenas no Brasil23.

BRASIL CARINHOSO
A Ao Brasil Carinhoso faz parte do Plano Brasil sem Misria e objetiva
o combate pobreza absoluta na primeira infncia e suas repercusses. Essa ao
apresenta trs eixos: garantia de renda, que compreende o aumento do valor da
transferncia de renda repassado pelo Programa Bolsa Famlia, de forma a assegurar
a cada membro de famlias com pelo menos uma criana de 0 a 6 anos, renda mnima
superior a R$ 7024; educao, que compreende a ampliao do acesso a creches e
pr-escolas; e sade, com a ampliao do acesso a programas essenciais sade da
criana, uma vez que na primeira infncia que se formam as bases para o pleno
desenvolvimento fsico, intelectual e emocional do ser humano.
Os primeiros anos de vida se configuram em um perodo de intenso crescimento
e desenvolvimento, sendo, portanto, uma fase dependente de vrios estmulos para
garantir que as crianas cresam de forma saudvel. Todo indivduo nasce com um
potencial gentico de crescimento que poder ou no ser atingido, dependendo das
condies de vida a que est submetido desde a concepo at a idade adulta.
Na sade, o foco da ao Brasil Carinhoso a oferta de medicamentos gratuitos
para tratamento da asma em farmcias e drogarias da rede privada participantes do

23 Mais informaes no texto Doenas negligenciadas, Erradicao da Pobreza e o Plano Brasil sem Misria,
neste volume.
24 Posteriormente, esse aumento foi assegurado a todas as famlias do Bolsa Famlia, independentemente de sua
composio. A linha de extrema pobreza tambm foi mudada, para R$ 77.

614

PARTE II

Programa Aqui Tem Farmcia Popular (como descrito anteriormente para acesso a
medicamentos); ampliao do Programa Sade na Escola para creches e pr-escolas;
ampliao e reformulao de programas de preveno e controle de carncias
nutricionais de micronutrientes (em especial, deficincia de ferro e vitamina A).

Programa Sade na Escola

H internacionalmente uma srie de iniciativas que reconhecem a importncia
e apontam recomendaes para o desenvolvimento de aes da sade no contexto
escolar, tais como Escolas Promotoras de Sade, articulada pela Organizao Mundial
da Sade (OMS, 1996); e a Iniciativa Regional Escolas Promotoras de Sade
(IREPS) desenvolvida desde 1995 pela Organizao Pan-americana de Sade25. O
Programa Sade na Escola (PSE) a primeira iniciativa de mbito nacional para
articulao e fomento de aes de sade com foco escolar, envolvendo de forma
integrada e corresponsvel as redes de sade e educao. O PSE, institudo pelo
Decreto Presidencial n. 6.286, de 5 de dezembro de 2007, um Programa proposto
pelo governo federal que prev a articulao entre a ateno bsica do SUS e a
rede de educao bsica, envolvendo os Ministrios da Sade e da Educao. A
finalidade do Programa contribuir para a formao integral dos estudantes da rede
pblica de educao bsica por meio de aes de preveno de agravos, promoo e
ateno sade em conformidade com os princpios e diretrizes do SUS e da Lei de
Diretrizes e Bases da Educao (LDB).
A implantao do PSE nos muncipios brasileiros, desde a sua criao, foi
orientada por critrios voltados reduo de iniquidades sociais e de sade (por
exemplo, priorizando inicialmente municpios com baixo ndice de Desenvolvimento
da Educao Bsica IDEB). Ano a ano, foi-se ampliando a cobertura at que, em

25 IPPOLITO-SHEPHERD et al., 2005.

615

O BRASIL SEM MISRIA

2013, o PSE foi universalizado, podendo ser implantado por qualquer municpio
brasileiro que assim o desejar e que, por meio de um termo de compromisso, assuma a
realizao de aes essenciais selecionadas de acordo com a realidade e a necessidade
local. Os gestores dos municpios so orientados a selecionar, prioritariamente,
escolas com maioria de crianas participantes do Programa Bolsa Famlia, assim
como aquelas de reas rurais e pertencentes tambm ao Programa Mais Educao
de fomento educao integral. O Quadro 1 apresenta uma sntese da evoluo do
PSE em termos de cobertura.
Quadro 1 Evoluo da adeso municipal do Programa Sade na Escola no
perodo de 2008 a 2014, nmero de equipes de sade da Ateno Bsica
vinculadas e nmero de estudantes envolvidos nas aes. Brasil, 2014.
Ano
Municpios (n)
Equipes de sade (n)
Estudantes (n)

2008

2009/2010

2011/2012

2013/2014

2014/2015

608

1.253

2.495

4.864

4.787

5.130

9.014

12.899

30.052

32.317

1.941.763

8.502.412

11.220.050

18.726.458

18.313.214

Fonte: dab.saude.gov.br/portaldab/pse.php

A partir de 2012, como parte dos esforos de governo para superao da

extrema pobreza e potencializao do pleno desenvolvimento infantil, e no escopo
das aes de sade e educao na Ao Brasil Carinhoso, o PSE foi expandido para
creches e pr-escolas. Em 2013, houve adeso dos municpios para a participao
de 17.748 creches no Programa, com 964.078 educandos de creches e 1.972.066
educandos de pr-escolas em 4.864 municpios. Em 2014, foram pactuadas 19.999
creches, contemplando 1.127.837 educandos de creches e 2.028.266 educandos de
pr-escolas em 4.787 municpios.

616

PARTE II

Carncias nutricionais de micronutrientes

Nas crianas menores de cinco anos, a influncia dos fatores ambientais
muito mais importante do que a dos fatores genticos para expresso de seu potencial
de crescimento. As prticas alimentares inadequadas nos primeiros anos de vida,
decorrentes da falta de acesso a alimentos em quantidade e qualidade suficientes,
esto intimamente relacionadas morbimortalidade de crianas, representada por
doenas infecciosas, afeces respiratrias, crie dental, desnutrio, excesso de peso
e carncias especficas de micronutrientes, como de ferro e vitamina A.
No Brasil, nas ltimas dcadas, foi possvel observar reduo da desnutrio em
crianas e a superao da fome como um problema social.26 No entanto, a superao
da desnutrio no se refletiu na erradicao das deficincias de micronutrientes, em
particular a anemia e a deficincia de vitamina A, que provavelmente esto mais
associadas qualidade da alimentao do que quantidade de alimentos ingeridos27.
A prevalncia de anemia ferropriva em crianas tem sido muito explorada
nos ltimos 20 anos no Brasil. Os resultados da Pesquisa Nacional de Demografia e
Sade, realizada em 2006, apontaram prevalncia de anemia de 20,9% em crianas
menores de cinco anos. Na faixa etria de 6 a 23 meses, a prevalncia alcanava
24,1% das crianas28. Revises da literatura mostraram que a mediana da prevalncia
de anemia em crianas menores de cinco anos foi de 50%, chegando a 52% em
crianas menores de cinco anos que frequentavam escolas/creches pblicas29.
A Organizao Mundial da Sade estima que a prevalncia da deficincia de
ferro seja, em mdia, 2,5 vezes maior do que a prevalncia de anemia observada, e

26 FAO, 2014.
27 BRASIL, 2009.
28 BRASIL, 2009.
29 JORDO, BERNARDI, BARROS FILHO, 2009; VIEIRA, FERREIRA et al., 2010.

617

O BRASIL SEM MISRIA

tambm se estima que 50% dos casos de anemia acontecem em funo da deficincia
de ferro30. Em termos de sade pblica, a relevncia da anemia por deficincia de
ferro no se deve apenas amplitude de sua ocorrncia, mas aos efeitos deletrios que
ocasiona sade, alm de ser um importante indicador de nutrio e sade infantil.
As principais consequncias da deficincia de ferro so anemia, deficincia
cognitiva, de desempenho fsico e aumento da mortalidade infantil. Essa carncia
est associada a prejuzos no desenvolvimento neurolgico e psicomotor das crianas,
comprometendo a capacidade de aprendizagem e diminuindo a imunidade celular, o
que resulta em menor resistncia s infeces e em baixa produtividade em adultos31.
As crianas menores de cinco anos, em especial as menores de 24 meses,
esto entre os grupos de risco mais vulnerveis para a ocorrncia de anemia, devido
ao alto requerimento de ferro nessa fase do curso da vida, dificilmente suprido
pela alimentao32. Estudos mostram que a maioria das crianas, nessa idade, no
consome a quantidade de ferro recomendada apenas com a alimentao, mesmo
nas situaes de uma dieta equilibrada33. Em funo disso, recomenda-se a oferta de
fontes extras de ferro (por meio da suplementao medicamentosa ou fortificao
de alimentos), que se soma promoo da alimentao adequada e saudvel para
garantir o suprimento adequado de ferro na primeira infncia34.
Da mesma forma que a anemia ferropriva, a necessidade de aes de preveno
da deficincia de vitamina A justificada pela relevante prevalncia entre crianas
brasileiras menores de cinco anos, 17,4% segundo dados da Pesquisa Nacional de

30 WHO, 2001.
31 WHO, 2001.
32 GIBNEY et al., 2004.
33 MONTEIRO et al., 2000; LACERDA & CUNHA; 2001; OLIVEIRA et al., 2007.
34 WHO, 2001.

618

PARTE II

Demografia e Sade35. A suplementao preventiva de vitamina A recomendada

pela Organizao Mundial da Sade para reas com prevalncia de moderada a alta.
A deficincia de vitamina A, quando severa, provoca deficincia visual (cegueira
noturna), e mesmo nas situaes de deficincia leve a moderada associa-se ao risco
elevado de adoecimento e desenvolvimento de anemia de forma associada. Estimase que a suplementao preventiva com vitamina A esteja associada reduo do
risco de morte em crianas em 24% (evidncia de alta qualidade) e reduo do risco
de mortalidade por diarreia em 28%36.
No SUS, a preveno e o controle das carncias nutricionais na infncia
combinam diferentes estratgias que passam pela educao alimentar e nutricional,
pela fortificao mandatria de alimentos (com ferro e cido flico nas farinhas de trigo
e milho, e com iodo no sal) e pela suplementao com micronutrientes para crianas
no mbito da ateno bsica37. A suplementao preventiva com sulfato ferroso
preconizada para crianas de 6 a 24 meses de idade e com megadoses de vitamina A para
crianas de 6 a 59 meses. Com a Ao Brasil Carinhoso, os dois programas nacionais de
suplementao com micronutrientes (Programa Nacional de Suplementao de Ferro e
Programa Nacional de Suplementao de Vitamina A) foram atualizados em relao ao
modelo de implantao, diretrizes clnicas e expanso de cobertura38.
A oferta do medicamento sulfato ferroso para preveno de anemia faz parte
do componente bsico da assistncia farmacutica no SUS e compete aos municpios
a sua compra para uso no Programa Nacional de Suplementao de Ferro39 nas
Unidades Bsicas de Sade de todo o pas.

35 BRASIL, 2009.
36 WHO, 2011a.
37 JAIME et al, 2011.
38 BRASIL, 2013b; 2013c.
39 BRASIL, 2013d; BRASIL, 2014a.

619

O BRASIL SEM MISRIA

J a vitamina A, na formulao de megadoses de 100 UI e 200UI, como

preconizado no manual de condutas do Programa Nacional de Suplementao de
Vitamina A, adquirida de forma centralizada pelo Ministrio da Sade e distribuda
aos municpios participantes do Programa. At 2011, faziam parte desse Programa 2.052
municpios das regies Nordeste e Norte e os municpios mineiros pertencentes aos
Vales do Jequitinhonha e Mucuri, identificados poca de lanamento do Programa,
em 2005, como reas endmicas. Tambm eram atendidas as crianas indgenas
residentes em 12 Distritos Sanitrios Especiais Indgenas (DSEI) nas regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste. Contudo, os resultados da Pesquisa Nacional de Demografia
e Sade40 apontaram que a deficincia de vitamina A tambm foi observada nas demais
regies brasileiras, chegando a 21,6% entre as crianas menores de 5 anos residentes na
regio Sudeste, o que, do ponto de vista do controle coletivo desse agravo nutricional,
demandava uma reviso da cobertura do Programa.
Com o lanamento da Ao Brasil Carinhoso em 2012, o Programa Nacional
de Suplementao de Vitamina A manteve-se em toda a regio Nordeste e foi
ampliado a todos os municpios da regio Norte, a mais 585 municpios integrantes
do mapa da pobreza das regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul e a todos os 34 DSEIs41.
Segundo dados de agosto de 2014, 3.325 municpios faziam parte do Programa e
recebiam do Ministrio da Sade os insumos necessrios. De 2012 at o momento,
9,1 milhes de crianas receberam suplementao com megadoses de vitamina A
e 11,1 milhes de doses foram distribudas para crianas de 6 a 59 meses de idade.
De forma a completar e aprimorar as aes de preveno e controle das
carncias de micronutrientes na Ao Brasil Carinhoso, foi lanada em 2014 a nova
estratgia NutriSUS fortificao da alimentao infantil com micronutrientes
em p. Proposta como uma ao optativa nas creches participantes do Programa

40 BRASIL, 2009.
41 BRASIL, 2013c.

620

PARTE II

Sade na Escola, consiste na adio direta de 15 micronutrientes em p (vitaminas

e minerais) aos alimentos que a criana, com idade entre 6 e 48 meses, ir consumir
em uma de suas refeies dirias oferecidas nas creches. Os micronutrientes em p
so embalados individualmente na forma de sachs (1g), cujo contedo dever ser
acrescentado e misturado s preparaes alimentares oferecidas no perodo escolar.
Para tanto, a Comisso Nacional de Incorporao de Tecnologia no SUS (Conitec)
aprovou a incorporao desse suplemento na rede de ateno do SUS e sua incluso
na Relao Nacional de Medicamentos (Rename)42. Os suplementos so adquiridos
pelo Ministrio da Sade e distribudos para os estados e municpios que realizaram
a adeso estratgia por meio da pactuao anual com o Sade na Escola. Em 2014,
6.864 creches participam da primeira fase de implantao da estratgia NutriSUS,
contemplando 330.376 educandos de creches em 1.717 municpios.
A estratgia NutriSUS foi delineada a partir da mais recente recomendao
da Organizao Mundial da Sade para preveno da anemia e potencializao
do crescimento infantil. A fortificao dos alimentos da dieta tradicional da
criana com mltiplos micronutrientes em p apresentada como uma alternativa
suplementao com ferro isolado, com o intuito de aumentar a ingesto de
vitaminas e minerais em crianas43. Existem estudos demonstrando que a estratgia
reduz, no perodo de um ano, a deficincia de ferro em 51% e anemia em 31%44.

42 BRASIL, 2014b.
43 WHO, 2011.
44 DE-REGIL et al., 2011.

621

O BRASIL SEM MISRIA

Esse tipo de estratgia tem sido amplamente estudada e implementada com sucesso
em diferentes continentes e em mais de 44 pases, acumulando evidncias de
eficcia e efetividade, e teve essa importncia reconhecida, em guias especficos,
como o da Organizao Mundial da Sade45.
O NutriSUS contemplar, inicialmente, apenas as crianas matriculadas em
creche, por entender que esse estabelecimento se configura como espao privilegiado
para aes de promoo de hbitos de vida saudveis. Essas aes produzem impactos
na situao de sade em virtude de seu potencial para influenciar comportamentos e
desenvolver habilidades para a vida de todos os membros da comunidade escolar. Acreditase que esse ambiente propcio para a execuo das aes realizadas coletivamente e se
configura numa oportunidade de fortalecimento das aes intersetoriais.

Outras aes de sade infantil

importante considerar que, alm do Brasil Carinhoso, outras aes essenciais
sade da criana compem a agenda estratgica da ateno bsica no SUS, dentre elas:
vigilncia alimentar e nutricional com acompanhamento do crescimento infantil;
e vacinao e promoo do aleitamento materno e da alimentao complementar
saudvel. Essas aes tm sido apontadas, junto s polticas de superao da pobreza,
como fatores determinantes do alcance antecipado da segunda meta brasileira dos
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, relacionado reduo da desnutrio
infantil em crianas menores de cinco anos de idade.
Na articulao da agenda para a infncia no mbito do SUS, h especial ateno
aos primeiros 1.000 dias de vida, que vo desde a gestao at o fim do segundo ano
de vida, perodo crtico para o crescimento e desenvolvimento pleno das crianas, no

45 ENGLE et al., 2007; BHUTTA et. al., 2008; DEWEY; YANG; BOY, 2009; De-REGIL et al., 2011;
WHO, 2011.

622

PARTE II

qual a ateno integral sade, a alimentao e a nutrio tm papel central. Nesse

sentido, relaciona-se diretamente com a agenda de ateno gestante no contexto
da Rede Cegonha46, desde o acompanhamento pr-natal at o parto (destacando o
desafio da reduo do percentual de cesarianas no pas que, entre outras associaes,
vincula-se ao maior risco de baixo peso ao nascer das crianas).
Ademais, frente estreita relao das doenas crnicas no transmissveis
(tais como obesidade, diabetes, hipertenso e doenas cardiovasculares) com prticas
alimentares inadequadas, as aes de promoo da alimentao adequada e saudvel
desde a primeira infncia ganham importncia e ressignificao, na perspectiva
da promoo da sade e do enfrentamento dos principais problemas de sade da
populao brasileira.

CONSIDERAES FINAIS
O Plano Brasil sem Misria constitui-se numa estratgia de garantia dos
direitos de cidadania ao objetivar elevar a renda e as condies de bem estar da
populao mais excluda do Brasil. Essa excluso diz respeito no s baixa
renda, mas ao acesso s polticas pblicas e aos programas sociais. A natureza da
construo coletiva do Plano, envolvendo os diversos rgos federais, os estados e
municpios, alm da sociedade civil, trouxe inovao e possibilidade de estabelecer
compromissos baseados numa tica social de direitos e solidariedade. Para o setor da
sade, a oportunidade de construir programas integrados com as demais reas sociais
contribui para que as aes do Estado alcancem maior eficcia na resoluo dos

46 Rede Cegonha uma rede temtica de ateno sade que assegura s mulheres o direito ao planejamento
reprodutivo, a ateno humanizada gravidez, parto, abortamento e puerprio e s crianas de at dois anos de
idade o direito ao nascimento seguro, crescimento e desenvolvimento saudveis. Tem como objetivos a induo
de um novo modelo de ateno ao parto, nascimento e sade da criana, com garantia de acesso, acolhimento
e resolutividade, visando a reduo da mortalidade materna e neonatal.

623

O BRASIL SEM MISRIA

problemas quase sempre multideterminados pelas condies de vida e pelo grau de

desenvolvimento social e acessos a servios pblicos de qualidade.
A deciso poltica da alocao de recursos para infraestrutura da rede de
sade, da alocao de mdicos para a ateno bsica, e da melhoria do acesso a
medicamentos e cuidados com as doenas relacionadas pobreza de modo prioritrio,
mas no exclusivo, nas reas e regies com maiores ndices de pobreza, tendem a
culminar num impacto efetivo sobre os nveis de misria no pas e melhoria das
condies de sade dos grupos mais vulnerveis. Internamente ao setor de sade,
praticou-se a integralidade da ateno sade, com aes de promoo da sade,
preveno de agravos e cuidados teraputicos e de reabilitao. As doenas antes
ditas negligenciadas passaram a denominar-se relacionadas pobreza, no sentido
de que o governo coloca nelas a mesma prioridade que coloca na reduo das
desigualdades sociais.
O grande desafio a conformao de uma rede integrada, resolutiva e
humanizada de cuidados em sade, em um sistema gratuito, universal e atento aos
determinantes sociais e s iniquidades existentes. Como lembrando por Kerstenetzky,
em uma perspectiva (...) que concede lugar privilegiado para as
desigualdades sociais, os servios universais de qualidade so a nica
garantia de que oportunidades sejam equitativas e efetivamente
transformadoras das chances de vida das pessoas pobres47.
Dessa forma, os princpios e diretrizes do SUS estiveram presentes e
materializam-se nas aes integrantes do Plano Brasil sem Misria.

47 KERSTENETZKY, 2013.

624

PARTE II

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ARAUJO, I. S.; MOREIRA, A. De L.; AGUIAR. R. Eletr. de Com. Inf. Inov.
Sade. Rio de Janeiro, v.6, n.4, Suplemento, fev.2013. DOI: 10.3395/reciis.v6i4.
Sup1.738pt. Disponvel em: <<http://www.reciis.icict.fiocruz.br/index.php/reciis/
article/viewFile/738/1378>. Acesso em: 22 set. 2014.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Constituio (1988). Braslia,
DF, 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm>. Acesso em: 3 jun. 2014.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei 8080, de 19 de setembro de
1990. Lei Orgnica da Sade: Dispe sobre as condies para a promoo, proteo e
recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes
e d outras providncias. Braslia, 1990. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/leis/l8080.htm> . Acesso em: 25 set. 2014.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei no 10.836, de 9 de
janeiro de 2004. Cria o Programa Bolsa Famlia e d outras providncias. Braslia,
2004. Disponvel em: <ftp://ftp.datasus.gov.br/ftpbolsa/download/Lei_Bolsa_
Familia_10_836_09_01_2004.pdf>.Acesso em: 3 jun. 2014.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Decreto Presidencial n.
6.286, de 5 de dezembro de 2007. Institui o Programa Sade na Escola-PSE, e d
outras providncias. Braslia, 2004. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6286.htm>. Acesso em: 25 set. 2014.
BRASIL. Ministrio da Sade. Centro Brasileiro de Anlise e
Planejamento. Pesquisa Nacional de Demografia e Sade da Criana e da Mulher
PNDS 2006: dimenses do processo reprodutivo e da sade da criana. Braslia:
Ministrio da Sade, 2009.
BRASIL. Conselho Nacional de Secretrios de Sade. Sistema nico de Sade.
Braslia: CONASS, 2011. 291p. (Coleo para Entender a Gesto do SUS 2011, 1).

625

O BRASIL SEM MISRIA

BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria-Executiva. Secretaria de Vigilncia

em Sade. Glossrio temtico: promoo da sade. Braslia: Ministrio da Sade,
2012a. (Srie A. Normas e Manuais Tcnicos).
BRASIL. Ministrio da Sade. Poltica Nacional de Ateno Bsica. Braslia:
Ministrio da Sade, 2012b. (Srie B. Textos Bsicos de Sade).
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 971, de 15 de maio de 2012. Dispe
sobre o Programa Farmcia Popular do Brasil. Braslia, 2012. Disponvel em:
<<http://portalsaude.saude.gov.br/images/pdf/2014/fevereiro/26/portaria-971.pdf>.
Acesso em: 21 set. 2014.
BRASIL. Lei n 12.871, de 22 de outubro de 2013. Institui o Programa
Mais Mdicos, altera as Leis no 8.745, de 9 de dezembro de 1993, e no 6.932, de
7 de julho de 1981, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio. Braslia,
2013a. Disponvel em: <<http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.
jsp?jornal=1&pagina=1&data=23/10/2013>. Acesso em: 22 set. 2014.
BRASIL. Ministrio da Sade. Programa Nacional de Suplementao de ferro:
manual de condutas gerais. Braslia, DF: Ministrio da Sade, 2013b.
BRASIL. Ministrio da Sade. Manual de condutas gerais do Programa Nacional
de Suplementao de Vitamina A. Braslia, DF: Ministrio da Sade, 2013c.
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria n 1.555, de 30 de julho de 2013.
Dispe sobre as normas de financiamento e de execuo do Componente Bsico
da Assistncia Farmacutica no mbito do Sistema nico de Sade (SUS).
Braslia, 2013d. Disponvel em: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2013/
prt1555_30_07_2013.html> . Acesso em: 25 set. 2014.
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria n 1.977, de 12 de setembro de
2014. Atualiza as diretrizes nacionais do Programa Nacional de Suplementao
de Ferro (PNSF) da Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio (PNAN).
Braslia, 2014a. Disponvel em: <http://www.poderesaude.com.br/novosite/images/
publicacoes_15.09.2014-II.pdf>. Acesso em: 25 set. 2014.

626

PARTE II

BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de cincia, tecnologia e insumos

estratgicos. Portaria no28, de 13 de agosto de 2014. Torna pblica a deciso de
incorporar o suplemento alimentar em p com mltiplos micronutrientes para
fortificao da alimentao infantil no mbito do Programa NutriSUS. Braslia,
2014. Disponvel em: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/sctie/2014/
prt0028_13_08_2014.html>. Acesso em: 25 set. 2014.
BRASIL. Departamento de Cincia e Tecnologia, Secretaria de Cincia,
Tecnologia e Insumos Estratgicos do Ministrio da Sade.Doenas negligenciadas:
estratgias do Ministrio da Sade.Revista de Sade Pblica, So Paulo, v. 44,n.
1, p. 200-202, 2010. BHUTTA, Z. A.; AHMED, T.; BLACK, R. E.et al. (2008).
What works? Interventions for maternal and child undernutrition and survival.
Lancet, v.371, n.9610, p.417-440, 2008.
CAMPELLO, T. Uma dcada derrubando mitos e superando expectativas.
In: CAMPELLO, T.; NERI, M.C. (Org.). Programa Bolsa Famlia: uma dcada de
incluso e cidadania. Braslia, DF: Ipea, 2013.
COMISSO NACIONAL SOBRE DETERMINANTES SOCIAIS DA
SADE (CNDSS). As causas sociais das iniqidades em sade no Brasil. Rio de
Janeiro: Editora FIOCRUZ; 2008. Disponvel em: <http://cmdss2011.org/site/
wp-content/uploads/2011/07/relatorio_cndss.pdf>. Acesso em: 21 set. 2014.
CONSELHO FEDERAL DE MEDICINA (CFM). Demografia Mdica no
Brasil: dados gerais e descries de desigualdades. So Paulo: Conselho Regional de
Medicina do Estado de So Paulo; Conselho Federal de Medicina, 2011. Disponvel
em: <http://portal.cfm.org.br/images/stories/pdf/demografiamedicanobrasil.pdf>.
Acesso em: 22 maio 2014.
DE-REGIL, L. M.; SUCHDEV, O. S.; VIST, G. E. et al. Home fortification
of foods with multiple micronutrient powders for health and nutrition in children
under two years of age (Review). The Cochrane Library, Issue 9, 2011.

627

O BRASIL SEM MISRIA

DEWEY, K. G.; YANG, Z.; BOY, E. Systematic review and meta-analysis

of home fortification of complementary foods. Maternal and Child Nutrition, v. 5,
p. 283321, 2009.
ENGLE, P. L.; BLACK, M. M.; BEHRMAN, J. R. et al. International Child
Development Steering Group.Strategies to avoid the loss of developmental potential
in more than 200 million children in the developing world. Lancet, v.369, n. 9557,
p. 229-242, 2007.
FACCHINI, L. A. et al. Perfil epidemiolgico dos beneficirios do bolsa famlia
e desempenho dos servios bsicos de sade. Pelotas: UFPEL, 2013. (Relatrio final).
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS PARA A ALIMENTAO
E A AGRICULTURA (FAO). O estado da segurana alimentar e nutricional
no Brasil: um retrato multidimensional. Relatrio 2014. Braslia: FAO, 2014.
Disponvel em: <https://www.fao.org.br/download/SOFI4_Brasil.pdf> .Acesso
em: 25 set 2014.
GIBNEY, M. J.; MARGETTS, B.; KEARNEY, J. M.et al. Public health nutrition.
The Nutrition Society textbook series.UK: Blackwell Publishing; 2004.
IPPOLITO-SHEPHERD, J. et al. Promoo da sade no mbito escolar: a
iniciativa regional Escolas Promotoras da Sade. In: SOCIEDADE BRASILEIRA
DE PEDIATRIA. Escola promotora de sade: manual. Rio de Janeiro, SBP, 2005.
JAIME, P. C. et al. Aes de alimentao e nutrio na ateno bsica: a
experincia de organizao no Governo Brasileiro. Revista de Nutrio, Campinas,
v.24, n.6, pp.809-824, 2011.
JORDO, R. E.; BERNARDI, J. L. D.; BARROS FILHO, A. Prevalncia de
anemia ferropriva no Brasil: uma reviso sistemtica. Revista Paulista de Pediatria,
So Paulo, v. 27, n.1, p.90-98, 2009.
LACERDA, E; CUNHA, A. J. Anemia ferropriva e alimentao no
segundo ano de vida no Rio de Janeiro. Revista Panamericana de Sade Pblica, v.
9, n. 5, p. 294-301, 2001.

628

PARTE II

MAGALHES JNIOR, H. M.; JAIME, P. C.; LIMA, A. M. C. de. O papel

do setor sade no Programa Bolsa Famlia: histrico, resultados e desafios para o
Sistema nico de Sade. In: CAMPELLO, T.; NERI, M.C. (Org.). Programa Bolsa
Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia, DF: Ipea, 2013.
MAGALHES JUNIOR, H. M.; PINTO, H. A. Ateno bsica enquanto
ordenadora da rede e coordenadora do cuidado: ainda uma utopia? Divulgao em
Sade para Debate, no prelo, 2014.
MONTEIRO, C. A.; SZARFARC, S. C.; MONDINI, L. Tendncia secular
da anemia na infncia na cidade de So Paulo (1984-1996). Revista de Sade Pblica,
So Paulo, v. 34, n. 6, p. 62-72, 2000.
MONTEIRO, C. A. et al. Causas do declnio da desnutrio infantil no
Brasil, 1996-2007.Revista de Sade Pblica, So Paulo, v. 43, n. 1, p. 35-43, 2009.
JAIME, P. C. et al. Desnutrio em crianas de at cinco anos beneficirias
do Programa Bolsa Famlia: anlise transversal e painel longitudinal de 2008 a 2012.
In. BRASIL. Cadernos de Estudos: desenvlvimento social em debate. . Resultados,
avanos e desafios das condicionalidades de sade do Bolsa Famlia. . Braslia, DF: MDS;
SAGI, n.17, set. 2014.
KERSTENETZKY, C. L. Aproximando inteno e gesto: Bolsa Famlia e o
futuro. In: CAMPELLO, T.; NERI, M.C. (Org.). Programa Bolsa Famlia: uma dcada
de incluso e cidadania. Braslia, DF: Ipea, 2013.
OLIVEIRA; M. A. A.; OSRIO, M. M.; RAPOSO, M. C. F. Fatores
socieconmicos e dietticos de risco para a anemia em crianas de 6 a 59 meses de
idade. Jornal de Pediatria, Rio de Janeiro, v.83, n.1, p. 39-46, 2007.
ORGANIZAO MUNDIAL DA SADE (OMS). Escolas Promotoras de
Sade: modelo e guia para a ao. Washington, (D.C.): Opas. (Srie HSS/Silos.), 1996.
PAIM, J.et al. The Brazilian health system: history, advances, and challenges.
Lancet Brazil Series Working Group. Lancet, London, v. 377, n.9779, p. 1778-97, 2011.

629

O BRASIL SEM MISRIA

PAIM, J. Equidade e reforma em sistemas de servios de sade: o caso do SUS.

Sade e Sociedade, So Paulo, v. 15, n.2, p. 34-46, 2006.
PINTO, H. A.; SOUSA, A. N. A.; FLORNCIO, A. R. O programa nacional
de melhoria do acesso e da qualidade da ateno bsica: reflexes sobre o seu desenho
e processo de implantao. RECIIS Revista eletrnica de comunicao, informao e
inovao em sade, Rio de Janeiro, v.6, n.2, Sup. Ago, 2012.
PINTO, H. A.; MAGALHES J. R.; H. M., KOERNER; R. S. A evoluo do
financiamento federal da ateno bsica a partir da implantao da estratgia de sade da
famlia 1998 a 2014. No prelo. 2014a.
PINTO, H. A.; SALES, M. J. T.; OLIVEIRA, F. P. et al. O Programa Mais
Mdicos e o fortalecimento da ateno bsica. No prelo. 2014b.
RASELLA, D. et al. Effect of a conditional cash transfer programme on
childhood mortality: a nationwide analysis of Brazilian municipalities. Lancet,
v.382, p.57-64, 2013.
SANTOS, L. M. P. et al. Peso ao nascer entre crianas de famlias de baixa
renda beneficirias e no beneficirias do Programa Bolsa Famlia da Regio Nordeste
(Brasil): pareamento entre Cadnico e Sinasc. In: BRASIL. Sade Brasil 2010: uma
anlise da situao de sade e de evidncias selecionadas de impacto de aes de
vigilncia em sade. Braslia, 2010. Disponvel em: <http://portal.saude.gov.br/
portal/arquivos/pdf/cap_13_saude_brasil_2010.pdf>. Acesso em: 21 03 jun. 2014.
VIEIRA, R. C. S.; FERREIRA, H.S. Prevalncia de anemia em crianas
brasileiras, segundo diferentes cenrios epidemiolgicos. Revista de Nutrio,
Campinas, v. 23, n.3, p.433-444, 2010.
WORLD HEALTH ORGANIZATION/ UNITED NATIONS UNIVERSITY
(WHO).United Nations Childrens Fund. Iron deficiency anaemia: assessment,
prevention, and control: a guide for programme managers. Geneva: WHO, 2001.

630

PARTE II

WORLD HEALTH ORGANIZATION (WHO). Guideline: vitamin A

supplementation in infants and children 659 months of age. Geneva: WHO, 2011a
WORLD HEALTH ORGANIZATION (WHO). Guideline: Use of multiple
micronutrient powders for home fortification of foods consumed by infants and
children 623 months of age. Geneva: WHO: 2011b.

631

PARTE

A Parte 3 rene artigos de

parceiros que, embora no
executem programas do Plano
Brasil sem Misria, colaboraram
de modo decisivo para seu
sucesso por meio de estudos,
pesquisas, sugestes, crticas,
disseminao de informaes
e de conhecimento e apoio em
diversos processos, como os de
monitoramento e avaliao,
fundamentais em iniciativas
desse porte.
So parceiros oriundos da
academia, de organizaes
internacionais, de movimentos
sociais e de rgos e entidades
de estudo e pesquisa, que deram
contribuio valorosa para
a compreenso, o debate e a
divulgao de vrios aspectos do
Brasil sem Misria.

PARTE III

APRENDIZADOS RECENTES NO
ENFRENTAMENTO DA DESIGUALDADE
Luciana Jaccoud

Ao longo da ltima dcada, as polticas sociais brasileiras foram objeto

de expressiva inovao com a emergncia de encorpados programas voltados ao
enfrentamento da pobreza e de situaes de grave vulnerabilidade, seja no mbito
da renda ou do acesso a servios. Originais dentro da trajetria histrica do sistema
brasileiro de proteo social que segundo Telles, surpreendia pela ausncia do tema da
pobreza1 , tais iniciativas ganharam espao adensando desenhos e institucionalidades,
ampliando coberturas e, principalmente, reconhecendo como meta incontornvel o
enfrentamento das situaes de privao e a pauta da desigualdade.
Tais temas entram na agenda das polticas pblicas com relevncia antes
desconhecida. A implementao do Programa Bolsa Famlia, do Sistema nico
da Assistncia Social e do Plano Brasil sem Misria, alm da poltica nacional

1 Como observou Telles (2001), a pobreza no Brasil no era tema ausente das preocupaes e reflexes sobre o
pas e seu futuro. Mas era tratada como sinal de atraso ou naturalizada, e permanecia na reflexo apenas como
um persistente passivo.

635

O BRASIL SEM MISRIA

de segurana alimentar e nutricional, so os mais expressivos exemplos desta

trajetria. Representam inovaes na poltica social brasileira, cujos impactos e
efetividade vm sendo evidenciados por amplo conjunto de estudos e avaliaes.
Tais iniciativas, coordenadas pelo governo federal por meio do Ministrio do
Desenvolvimento Social, tambm vm contribuindo no processo de integrao
e coordenao federativa, ao mesmo tempo em que adensaram uma arquitetura
institucional favorvel reduo da desigualdade.
Contudo, as polticas e programas voltados s situaes mais expressivas de
vulnerabilidade tambm fazem emergir novos desafios, impondo o debate sobre
as diferentes perspectivas de evoluo dessas aes e com impactos no prprio
perfil do arranjo brasileiro de proteo social. O objetivo deste artigo o de trazer
algumas reflexes e consideraes sobre tais desafios, aportando elementos que
possam contribuir no debate de futuro, tanto no que se refere continuidade do
enfrentamento pobreza como no aprofundamento do combate s desigualdades.
A nfase ser dada a dois argumentos. O primeiro destaca a relao positiva,
na atual agenda social brasileira, entre as polticas universais e as polticas seletivas.
pelo aperfeioamento contnuo dessa relao, com predomnio das polticas
universais e apoio das demais polticas, que a pauta da reduo das desigualdades
poder se consolidar. Essa combinao no apenas tem garantido a oferta de atenes
primrias, mas vem permitindo avanar em termos de resultados, favorecendo
a igualdade, a desconcentrao de renda e de oportunidades, alm de apoiar a
dinamizao de um modelo inclusivo de desenvolvimento. Para pautar de forma
mais adensada a reduo das desigualdades, tal conjunto de polticas e programas
precisa continuar enfrentando desafios expressivos, que se colocam bem alm dos j
reconhecidos constrangimentos financeiros.
O segundo argumento sustenta, em decorrncia do primeiro, que a agenda
da desigualdade implica em recusar claramente a proposta de dualizao de nossas
ofertas sociais. O risco de diferenciao via desqualificao das ofertas para os
segmentos mais pobres face aos demais grupos sociais um desafio central a ser

636

PARTE III

enfrentado. Mais ainda, a persistncia e o avano no enfrentamento da desigualdade

implica a contnua aproximao de trajetrias entre os diferentes segmentos sociais
no interior das polticas pblicas. Depende, assim, tanto dos instrumentos e metas
especficas para garantir o acesso e a resolutividade da ao pblica junto aos pblicos
marcados por mais expressivas desigualdades, quanto da contnua qualificao das
ofertas pblicas universais. Assim, o prosseguimento na evoluo dos indicadores
sociais neste que ainda um dos mais desiguais pases do mundo sugere a operao
do princpio da universalidade sem desprezar aes e polticas voltadas equidade.
Ou seja, fazer frente a processos sociais que favorecem e alimentam a
reproduo das enormes desigualdades sociais brasileiras inclusive operantes
dentro das polticas pblicas impe compromissos com ambos os princpios,
via implementao de um conjunto diverso e complementar de aes pblicas
para ampliar a qualidade das polticas abrangentes e ao mesmo tempo reduzir os
diferenciais entre pblicos e territrios. Este caminho no desconhecido para
ns. O sistema de proteo social desenhado na Constituio Federal de 1988
aponta para um arcabouo institucional complexo, no qual pilares diferenciados
do sustentao a um projeto de integrao social.2 Da mesma forma vm operando
as polticas recentes de enfrentamento pobreza. Desenvolv-lo sem confundir ou
excluir, seja universalismo ou equidade, parecer ser a estratgia mais promissora
para enfrentar os ainda graves patamares de desigualdade social do pas.
Por fim, cabe lembrar que um importante processo de consolidao institucional
vem acompanhando as experincias recentes, desde o Bolsa Famlia e a Assistncia
Social ao Brasil sem Misria. As novas iniciativas foram relevantes tanto por seu
impacto na ampliao da proteo social em direo aos segmentos mais vulnerveis
quanto pelo fato de que sua construo deu-se sob forte institucionalidade,
fortalecendo a integrao e coordenao entre os diferentes nveis de governo, a

2 Ver, por exemplo, MESQUITA et al. (2010).

637

O BRASIL SEM MISRIA

intersetorialidade e o aprimoramento da gesto descentralizada. As perspectivas

abertas podero ser aprofundadas com nfase nas vulnerabilidades dos territrios,
abordagem cada vez mais promissora para o tema da desigualdade. Neste contexto,
tambm ganharam destaque as polticas voltadas para pblicos especficos, de natureza
transversal, como as dirigidas populao negra, s comunidades tradicionais ou
aos setores marcados por situaes de misria, abrindo um campo relevante para
o desenvolvimento de polticas inclusivas e, ao mesmo tempo, desconstrutoras de
processos seculares de naturalizao e reproduo da pobreza e da desigualdade.

UNIVERSALISMO E ENFRENTAMENTO
POBREZA: APRENDIZADOS RECENTES
A emergncia das transferncias de renda condicionadas nos pases em
desenvolvimento vem mobilizando o apoio tanto dos adeptos das teorias do
desenvolvimento e do capital humano como do conjunto daqueles que creditam
a eficincia e eficcia do Estado social ao seu direcionamento para os que mais
precisam. Acolhendo apoios tericos e aportes tcnicos a nvel internacional, a
rpida expanso das iniciativas voltadas ao enfrentamento da pobreza tambm
atendeu a outras preocupaes. Em toda a Amrica Latina, ela respondeu
crescente sensibilidade social e poltica, em um contexto progressivamente
democrtico, face s ainda expressivas realidades de privaes sociais e aos
indicadores gritantes de desigualdade.
O crescimento dos programas de transferncia de renda focalizados se
deparou, contudo, com importantes questionamentos. Tericos de distintas filiaes
encontraram no trabalho de Korpi e Palme3 um relevante alerta sobre o impacto
de polticas seletivas dirigidas aos mais pobres. Conhecida como o paradoxo da

3 KORPI e PALME, 1998.

638

PARTE III

redistribuio, a tese dos autores, sustentada a partir de forte base emprica, defende
a existncia de uma relao inversa entre focalizao das transferncias monetrias e
impacto distributivo. Questionando em que medida os programas de transferncias
de renda voltados aos mais pobres favorecem o efeito redistributivo da ao estatal,
Korpi e Palme concluem que a focalizao aponta para uma menor reduo da
desigualdade e pobreza quando comparados aos programas abrangentes de garantia
de renda. A universalidade favoreceria a igualdade no apenas pela larga cobertura:
sua maior popularidade e legitimidade sustentaria oramentos e benefcios mais
expressivos e de maior impacto na escala da desigualdade.
Estudos comparados vm testando a hiptese de Korpi e Palme e, desde
ento, importantes avanos foram gerados tanto no que se refere ao uso de mtodos
comparativos quanto ao nosso conhecimento sobre os impactos das polticas
sociais. Nesse processo, aquelas concluses tm sido relativizadas, reconhecendose potenciais impactos distributivos de programas seletivos em certos contextos.
Entre as lies aprendidas podemos destacar o fato de que universalidade e
seletividade podem conviver em um mesmo sistema, favorecendo a capacidade
distributiva da poltica pblica a partir de desenhos especficos e em quadros onde
os nveis de gasto social so mais elevados4.
A trajetria brasileira ao longo do sculo XX, no se descola desses
aprendizados. A predominncia de seguro social no campo da garantia de renda
implicou, desde seu incio, em relevante redistribuio horizontal, em que pese
ter mantido excludos segmentos importantes da populao ativa. Mas foi com a
implementao das novas diretrizes acolhidas pelo texto constitucional em especial
com a implementao do Benefcio de Prestao Continuada e da aposentadoria
rural, alm da adoo do piso bsico previdencirio vinculado ao salrio mnimo5

4 MARX et al., 2013.

5 Para uma avaliao dos avanos representados pelo texto constitucional de 1988, ver IPEA, 2007.

639

O BRASIL SEM MISRIA

que a potencialidade redistributiva do sistema afirmou-se. A consolidao do campo

da garantia de renda na proteo social brasileira realizou-se pela via integrada de
operao de benefcios monetrios de natureza contributiva e no-contributiva.
Essa engenharia institucional vem se expandindo com os recentes programas de
incluso previdenciria6, operando com ampla repercusso na reduo da pobreza e
da desigualdade de renda, como j bastante reconhecido pela literatura7.
A criao do Programa Bolsa Famlia expandiu esta capacidade. O novo
benefcio passou a operar de forma complementar, abarcando um pblico at
ento sem proteo no mbito da segurana de renda, seja devido a caractersticas
relacionadas ao ciclo de vida, seja pelo modo de insero no mercado de trabalho.
O Bolsa Famlia representou uma novidade ao introduzir a cobertura para o risco
pobreza independente da condio de atividade ou inatividade dos beneficirios8.
No se consolidou como uma segurana concorrente s demais polticas de garantia
de renda mas, ao contrrio, integrou-se s ofertas previdencirias (Regime Geral
da Previdncia Social e previdncia rural) e assistenciais (Benefcio de Prestao
Continuada), que continuaram a garantir e expandir suas coberturas, mesmo no
perodo de mais rpido crescimento do Bolsa Famlia.
Atendendo a mais de 14 milhes de famlias, o Bolsa Famlia avanou
para o reconhecimento do direito a uma renda mnima no pas. Em 2012, o
mecanismo tradicional do Programa (benefcios em valores fixos em funo da
profundidade da pobreza e da composio da famlia) foi complementado com um
novo instrumento: um benefcio complementar, em valor varivel, que opera na

6 Aps 1988, para alm os trabalhadores rurais em regime de economia familiar, regras de cobertura flexibilizadas
tambm foram implementadas para os autnomos e outras categorias urbanas de baixa renda. Ver a respeito
GUIMARES et al. (2013).
7 Quadro bastante completo dos componentes contributivos e no-contributivos da proteo social brasileira e seus
impactos pode ser encontrado em MESQUITA et al.,(2010); IPEA (2012) e GUIMARES et al. (2013).
8 JACCOUD, 2009 e 2014.

640

PARTE III

cobertura do gap entre a renda per capita da famlia e a linha de extrema pobreza,
permitindo a garantia de um mnimo social9.
O impacto do Bolsa Famlia vem sendo exaustivamente analisado, seja na
reduo da pobreza e da desigualdade de renda, seja no que se refere aos impactos
no acesso e permanncia nas polticas de sade e educao, onde atuam suas
condicionalidades.10 O programa hoje opera integrado s polticas nacionais
de sade e educao, compartilhando sistemas de informao e efetivando um
modelo de acompanhamento das famlias beneficirias com importante impacto
na universalizao do acesso e sobretudo na permanncia e progresso dentro
daquelas polticas11. Assim, longe de uma iniciativa isolada de focalizao na
pobreza, apoiando ou sustentando redes paralelas de servios e atendimentos, o
Bolsa Famlia tem operado em integrao crescente com as polticas universais
de educao e sade12, fortalecendo a igualdade de oportunidades e revertendo
trajetrias tradicionais de reproduo da desigualdade13.

9 O Benefcio de Superao da Extrema Pobreza opera de forma a fazer todos os beneficirios alcanarem a renda
mnima de R$ 77,00 per capita.
10 Alm dessas dimenses, o Programa vem sendo analisado tambm em diversos outros aspectos, tais como
seus efeitos sobre as economias locais, sobre o desenvolvimento regional, sobre a trejetria ocupacional dos
beneficrios ou sobre a maior autonomia das mulheres nas decises intra-familiares. Um conjunto importante de
avaliaes foi reunido em IPEA (2013).
11 Os resultados da Pesquisa de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia trazem dados relevantes neste sentido. Ver
JANNUZZI et al. (2012).
12 Os indicadores de educao das crianas tm progredido sob impacto das condicionalidades. De acordo com
BRASIL, MDS/MEC (2013), e usando como base o Censo Escolar da Educao Bsica de 2012, no apenas
a taxa abandono escolar destas crianas se reduziu, como ela tornou-se menor que a registrada na mdia da rede
pblica. Sobre os impactos no campo da sade,estudos tm indicado que, do mesmo modo do Programa Sade
da Famlia, o Programa Bolsa Famlia tem impactado na reduo da mortalidade infantil, tanto geral e como por
causas relacionadas com a pobreza (RASELLA et alli, 2013).
13 particularmente expressiva a trajetria observada de progresso da taxa de aprovao dos alunos de famlias
do Bolsa Famlia, que vem se aproximando progressivamente das taxas nacionais e superou a mdia nacional no
ensino mdio. Ver a respeito XIMENES (Org), 2014. Sobre o impacto no acesso e permanncia no sistema de
ensino, ver ainda SIMES (2012) e (2013).

641

O BRASIL SEM MISRIA

Cabe ainda lembrar que ao longo dos ltimos 10 anos, as polticas sociais
brasileiras assistiram a outra construo original: o aparecimento, a expanso e
consolidao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) em todo o territrio
nacional. Fruto de uma inovao do texto constitucional de 1988, a poltica pblica
de assistncia social ganhou densidade aps 2005, com a aprovao da Norma
Operacional Bsica (NOB-SUAS), que estabeleceu as bases concretas da construo
federativa desta poltica14. A partir de ento, um rpido processo de estruturao
operou expressivos avanos em termos institucionais e de gesto, incluindo desde
mecanismos de financiamento e instncias e procedimentos de pactuao federativa
at a expanso de equipamentos, recursos humanos e financeiros15. Os importantes
avanos no processo de construo e consolidao do SUAS permitiram que a
Assistncia Social superasse o tradicional padro de prestao de servios via obras
filantrpicas e cumprisse funo cada vez mais relevante no mbito da proteo
social e junto s estratgias de enfrentamento a pobreza.
O processo simultneo e articulado de implementao do Bolsa Famlia e do
SUAS pode ser analisado em um duplo sentido: enquanto parceria no enfrentamento
pobreza e s situaes de mais grave vulnerabilidade social, e enquanto construo
institucional, integrando e fortalecendo ambas as iniciativas16. O SUAS ofereceu
tanto um ambiente institucional para a implementao do Cadastro nico em
nvel local, como uma interface direta com as famlias beneficirias, por meio de
suas equipes e equipamentos pblicos em especial nos Centros de Referncia em

14 Sobre a trajetria do SUAS, ver COLIN e JACCOUD (2013).

15 O SUAS contava, em meados de 2013, com mais de 10 mil equipamentos pblicos: 7,9 mil Centros de
Referncia de Assistncia Social (Cras), 2,2 mil Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social
(Creas), e 130 Centros de Referncia da Populao em Situao de Rua (Centro POP). O contingente de
trabalhadores, inseridos na gesto pblica da Assistncia Social j havia atingido 250 mil, nmero 77% maior
que o identificado em 2005. Ver a respeito o Censo Suas 2013, publicado pelo MDS em outubro de 2014.
16 Entre os exemplos de normativas que avanam na integrao do Bolsa Famlia e SUAS pode-se citar o Protocolo
de Gesto Integrada de Benefcios e Servios, de 2009, e a Instruo Operacional Conjunta SENARC/SNAS
n.19/2013, esta ltimo sobre acompanhamento das famlias beneficirias.

642

PARTE III

Assistncia Social (Cras). De fato, no mbito dos Cras e pela atuao de suas
equipes que aes estratgicas do Bolsa Famlia so realizadas: cadastramento e
atualizao cadastral das famlias em situao de pobreza, acompanhamento das
famlias beneficiarias em descumprimento de condicionalidades, incluso destas
famlias em servios da assistncia social em funo de vulnerabilidades identificadas.
Por outro lado, o Programa dotou o SUAS de grande visibilidade entre o pblico
mais vulnervel, ao mesmo tempo em que favoreceu o aprimoramento de processos
e o fortalecimento da gesto do sistema nas trs esferas de governo17.
Importante desafio nesta trajetria, a integrao de aes entre as trs esferas
de governo foi enfrentada com a progressiva institucionalizao do SUAS e do
Programa Bolsa Famlia no que se refere ao cofinanciamento, ao apoio federal
gesto, aprimoramento de sistemas de informao e monitoramento e aos incentivos
expanso e qualidade das ofertas. Nesse quadro, a dinmica de pactuao e
coordenao federativa operada sobretudo por meio da Comisso Intergestora
Tripartite (a CIT, representativa das trs esferas de governo) e das Comisses
Intergestoras Bipartites, passou progressivamente a abarcar tambm aspectos
relevantes da operacionalizao do Bolsa Famlia.
A experincia acumulada pelo Programa e pelo SUAS permitiu uma nova
elaborao, com a estratgia do Plano Brasil sem Misria, visando adensar a ao
pblica entre a populao mais pobre18. O Plano emergiu em 2011, a partir da
constatao de que, mesmo a agenda de proteo para a populao em extrema
pobreza sendo largamente dependente da expanso e da qualidade das polticas
universais, ela tambm pode se beneficiar de aes especficas visando fortalecer as
ofertas em condies particulares de desigualdade. Pela via das condicionalidades,
o Bolsa Famlia havia dado visibilidade e ajudado a enfrentar parte importante

17 BICHIR, 2011.
18 FONSECA et al. 2013.

643

O BRASIL SEM MISRIA

das condies de iniquidade no acesso e permanncia nas polticas de educao e

sade. Para alm dessas duas polticas estratgicas, passou a ser objeto de ateno
a desigualdade nas ofertas de outras polticas pblicas, como aquelas voltadas
melhoria da formao, capacitao e incluso produtiva dos trabalhadores.
De fato, os aprendizados do Bolsa Famlia tambm se estendiam s caractersticas
ocupacionais e dinmica laboral dos trabalhadores de baixa renda. A insegurana
e instabilidade de rendimento, as diferentes estratgias de sobrevivncia entre
gnero e ao longo do ciclo de vida, a carncia de apoio dinamizao da atividade
produtiva autnoma e formao e capacitao para a insero no mercado formal
do trabalho apontavam para a ainda acanhada ao pblica voltada populao
pobre no mbito das polticas de trabalho. As aes voltadas melhoria da incluso
produtiva, rural e urbana, avanaram com o Brasil sem Misria, levando em conta
as diferenas de caractersticas de territrios, regies e pblicos, e incentivando a
adoo de desenhos originais em abordagens e em potencial de efetividade.
Num pas com patamares de desigualdade como os do Brasil, a opo por
operar com polticas seletivas integradas s polticas universais pode continuar
a fortalecer as perspectivas de enfrentamento desigualdade. Essas aes podem
funcionar em dois sentidos: seja visando efetivar ofertas similares em contextos
diferenciados ou, ao contrrio ofertas diferenciadas voltadas a garantia de resultados
similares. Trata-se, assim, de avanar na extenso e na qualidade das ofertas, mas
tambm de garantir a efetiva reduo da diversidade de trajetrias dentro das redes
pblicas, de modo a buscar resultados das polticas que sejam no apenas indiferentes
origem e condies sociais da populao, mas que enfrentem os patamares iniciais
de desigualdades visando sua reverso.

644

PARTE III

OS DESAFIOS DO ENFRENTAMENTO
DA DESIGUALDADE
O caminho que vem sendo trilhado no Brasil representa um expressivo
avano no sentido da superao da histrica naturalizao da misria. Iniciativas
como o SUAS, o Bolsa Famlia ou o Brasil sem Misria abriram novas perspectivas
para ultrapassar a desresponsabilizao do Estado face pobreza e aos processos que
alimentam e reproduzem a desigualdade no pas. Mas a ampliao do Estado Social
no tem se limitado ao campo da pobreza. Contando com adensada institucionalidade,
e alavancada pela poltica de valorizao do salrio mnimo, a proteo social brasileira
tem sido alargada em termos do gasto, da proviso e cobertura, com repercusses
positivas na renda das famlias, no acesso aos servios pblicos e nos impactos
distributivos seja na distribuio pessoal da renda, seja nas oportunidades.19
Contudo, dificuldades importantes se apresentam para a afirmao de
um sistema de proteo social que fortalea e amplie processos redistributivos,
revertendo os dficits de cidadania e sustentando a construo de um tecido
social mais homogneo e integrado. Algumas dessas dificuldades sero aqui
destacadas, comeando pelo desafio da consolidao do tema da desigualdade
no debate social brasileiro. De fato, a busca de uma sociedade mais justa
instiga a prosseguir, para alm da desnaturalizao da pobreza, em direo
desnaturalizao da desigualdade. Consolidar um regime de polticas voltadas
ao enfrentamento da desigualdade no se limita, como j discutido em outra
oportunidade20, ao objetivo de promoo de igualdade de oportunidades entre os
indivduos. ao campo largo da incluso social e das dinmicas societais que se
refere o debate dos patamares aceitveis de desigualdade.

19 Sobre a trajetria recente da proteo social em termos de gasto, cobertura e impactos, ver CASTRO, 2013.
20 JACCOUD, 2013.

645

O BRASIL SEM MISRIA

Dotar o universalismo de um forte contedo distributivo implica ainda o

aprofundamento do debate sobre o desenvolvimento e seus aprendizados. Entre as
lies aprendidas na trajetria brasileira deste ltimo meio sculo, ainda est fresca
a de que no h um transbordamento natural do crescimento econmico para o
social, seja para a reduo da pobreza e da desigualdade, seja para as condies de
vida mais homogneas e a ampliao de uma dinmica social inclusiva. Tampouco
no cenrio internacional a iniciativa individual e a participao do mercado tm se
mostrado mais efetivas e eficientes como instrumentos de proteo a riscos sociais e
de garantia de acesso a oportunidades. Ao contrrio, elas tm resultado em ampliao
da desigualdade, quando no na cristalizao de sociedades duais21.
Desafios tambm se apresentam no campo politico. Cabe lembrar a
constncia dos julgamentos morais sobre os beneficirios do Bolsa Famlia
como demonstrado exaustivamente ao longo do debate social que acompanhou
a implementao do Programa , que expressa a influncia ainda limitada de
um iderio republicano tencionando a proteo social no sentido da igualdade.
Da mesma forma, o volume de resistncias que em pleno sculo XXI ainda se
levantam contra o Programa revela que a leitura naturalizadora da misria e da
desigualdade ainda se encontra operante na sociedade brasileira, com impactos
tambm no formato e legitimidade das ofertas de servios e benefcios sociais.
Observa-se entretanto, que a desigualdade vem sendo cada vez mais
reconhecida como um problema central no pas, o que pode ser verificado tanto
no apoio majoritrio da opinio pblica ao Bolsa Famlia22, como no adensamento
das demandas em prol de polticas pblicas universais de qualidade. Para a
continuidade da trajetria de reverso de desigualdades, dois resultados precisam
ser simultaneamente perseguidos: a contnua melhoria da qualidade das ofertas

21 CASTEL, 1998.
22 CASTRO et al., 2009.

646

PARTE III

pblicas com atendimento das expectativas dos segmentos mdios, e a persistncia

do processo de incluso dos segmentos mais vulnerveis ou mais desiguais. Ou seja,
ampliar a qualidade das ofertas mantendo metas de reduo das desigualdades de
acesso, permanncia e resultados entre os extratos de renda, entre populao urbana
e rural e entre populao branca e negra. A ambio dos resultados se multiplica pela
pretenso de simultaneidade. Mas esse o desafio que apresenta hoje o projeto de
construo de uma sociedade que aposta na incluso e homogeneizao social como
motor e contrapartida do desenvolvimento.
Tal desafio pressupe continuidades no avano na institucionalidade das
polticas sociais voltadas equidade tais como as polticas voltadas extrema
pobreza urbana e rural ou promoo da igualdade racial e sua progressiva
integrao com as polticas universais. Sugere ainda o fortalecimento da abordagem
por territrio, particularmente promissora para viabilizar e induzir sinergias
visando o enfrentamento da desigualdade. O investimento na gesto dos sistemas
e particularmente na gesto dos recursos humanos se impe no apenas para
o alcance de metas de qualidade, mas de metas de equidade. Outras dificuldades
importantes, tais como o aumento de financiamento para as polticas de educao
e sade, a regressividade do sistema tributrio e a ampliao do gasto social privado
(os dois ltimos relacionados), se apresentam para o processo de consolidao da
proteo social como instrumento efetivo de reduo da desigualdade.
Por fim, cabe lembrar da capacidade da proteo social para apoiar o processo
de desenvolvimento. Ela no se limita sustentao de agregados renda e por
consequncia de patamares de consumo ou qualificao de recursos humanos,
sem dvida elementos essenciais a uma economia moderna. O mundo da proteo
social avana tambm na construo de um caminho de sustentabilidade social
e poltica para a trajetria de crescimento econmico. Reduz os custos humanos,
protegendo as situaes de inatividade ou excluso, promove a qualidade e a
produtividade do trabalho. Mas vai alm. Construindo arranjos institucionais
favorveis redistribuio, promove um tecido social onde no se confrontam

647

O BRASIL SEM MISRIA

vencedores e vencidos, mas se fortalece a solidariedade e se constroem coalizes

em defesa do compartilhamento de um mundo comum. No apenas mais justo, mas
inclusive mais eficiente.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Ministrio o Desenvolvimento Social e Combate Fome. Ministrio
da Educao. . O PBF e a Condicionalidade da Educao resultados de rendimento e
movimento escolar. Braslia, fevereiro de 2013. (Nota Tcnica n. 34).
BICHIR. Renata. Mecanismos federais de coordenao de polticas sociais e
capacidades institucionais locais: o caso do Programa Bolsa Famlia. Tese de doutorado,
Universidade do Estado do Rio de Janeiro, 2011.
CASTEL, Robert. A Metamorfose da Questo Social. Petrpolis: Editora
Vozes,1998.
CASTRO, Jorge. Poltica social, distribuio de renda e crescimento
econmico. In: FONSECA, Ana; FAGNANI, Eduardo (Orgs.). Polticas Sociais,
cidadania e desenvolvimento. Editora Fundao Perseu Abramo, 2013. (Coleo
Projetos para o Brasil, v. 1). Disponvel em: <http://www.fpabramo.org.br/forum2013/
wp-content/uploads/2014/04/PoliticasSociais-Vol01.pdf>. Acesso em: 12 nov. 2014.
CASTRO, Henrique et al . Percepes sobre o Programa Bolsa Famlia
na sociedade brasileira. Opinio Publica, Campinas , v. 15, n 2, nov. 2009.
Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010462762009000200003&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 12 nov. 2014.
COLIN, Denise, JACCOUD, Luciana. Assistncia Social e Construo do
SUAS- balano e perspectivas. In: VINTE anos da Lei Orgnica da Assistncia Social,
Braslia: MDS, 2013. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/
secretaria-nacional-de-assistencia-social-snas/livros/20-anos-da-lei-organica-deassistencia-social/artigos_20anos_loas_v05.pdf>. Acesso em: 12 nov. 2014.

648

PARTE III

FONSECA, Ana; JACCOUD, Luciana; KARAM, Ricardo. Do Bolsa Famlia

ao Brasil sem Misria. In: FONSECA, Ana; FAGNANI, Eduardo (Orgs.). Polticas
Sociais, cidadania e desenvolvimento. Editora Fundao Perseu Abramo, 2013. (Coleo
Projetos para o Brasil, v. 2) Disponvel em: <http://www.fpabramo.org.br/forum2013/
wp-content/uploads/2014/04/PoliticasSociais-Vol01.pdf>. Acesso em: 12 nov. 2014.
GUIMARES, Leonardo; COSTANZI, Rogrio; ANSILIERO, Graziela.
Possibilidades e limites para a expanso da proteo social pela via contributiva
clssica: notas sobre a incluso previdenciria da populao ocupada. In: Programa
Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia: IPEA, 2013, p. 6592.

Disponvel

em:

<http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_

content&view=article&id=20408>. Acesso em: 12 nov. 2014.

INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Polticas
Sociais: acompanhamento e anlise. Edio Especial. Brasilia : Ipea, n. 13, 2007.
Disponvel em : <www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/bpsociais/bps_13/BPS_13_
completo.pdf>. Acesso em : 12 nov. 2014.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). A
dinamica recente das transferencias publicas de assistncia e previdencia social. Braslia,
2012. (Comunicados do IPEA, n. 138).
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Programa
Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia: IPEA, 2013. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/indexphp?option=comcontent&view=article&id=20408>. Acesso em: 12 nov. 2014.
JACCOUD, Luciana. Pobres, pobreza e cidadania: os desafios recentes da
proteo social. Braslia: Ipea, 2009. ( Texto para Discusso, n. 1372). Disponvel
em: <http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/1598/1/TD_1372.pdf>. Acesso
em: 12 nov. 2014.
JACCOUD, Luciana. Programa Bolsa Famlia: proteo social e combate
pobreza no Brasil. Revista do Servio Pblico, v. 64, n. 3, 2014, p. 291-307.

649

O BRASIL SEM MISRIA

Disponvel em: <http://seer.enap.gov.br/index.php/RSP/article/view/125/125>.

Acesso em: 12 nov. 2014.
JACCOUD, Luciana. Igualdade e equidade na agenda da proteo social.
In: FONSECA, Ana; FAGNANI, Eduardo (Orgs.). Polticas Sociais, cidadania e
desenvolvimento. Editora Fundao Perseu Abramo, 2013. (Coleo Projetos para o
Brasil, v. 2). Disponvel em: <http://www.fpabramo.org.br/forum2013/wp-content/
uploads/2014/04/PoliticasSociais-Vol02.pdf>. Acesso em: 12 nov. 2014.
JANNUZZI, Paulo; BICHIR, Renata; RITZI, Rovane. Bolsa Famlia e seus
impactos nas condies de vida da populao brasileira: principais resultados da pesquisa
de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia II. Braslia: MDS/Sagi, 2012. (Estudo
Tcnico n. 03). Disponvel em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagirmps/simulacao/
estudos_tecnicos/pdf/ETEC-032012>. Acesso em: 12 nov. 2014.
KORPI, Walter; PALME, Joakim. The paradox of redistribution and strategies
of equality: Welfare state institutions, inequality, and poverty in the Western
countries.American sociological review, 1998, p. 661-687.
MARX, Ive; SALANAUSKAITE, Lina; VERBIST, Gerlinde. The paradox of
redistribution revisited: and that it may rest in peace? IZA Discussion Paper No. 7414,
2013. Disponvel em: <http://ftp.iza.org/dp7414.pdf>. Acesso em: 12 nov. 2014.
MESQUITA, Ana Cleusa et al. Perspectivas para o Sistema de Garantia de
Renda no Brasil. In: IPEA. Perspectivas da Poltica Social no Brasil. Braslia: IPEA,
2010, p. 345-418. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/
PDFs/livros/livros/livro08_perspectivasdapolitica.pdf>. Acesso em: 12 nov. 2014.
RASELLA, Davide et al. Effect of a conditional cash transfer programme on
childhood mortality: a nationwide analysis of Brazilian municipalities. The Lancet,v.
382, n. 9886, p. 57 64, 6 July 2013.
SILVEIRA, F. G. et al. Qual o impacto da Tributao e dos Gastos Pblicos
Sociais na distribuio de renda do Brasil? Observando os dois lados da moeda. In:
PROGRESSIVIDADE da tributao e desonerao da folha de pagamentos : elementos

650

PARTE III

para reflexo. Braslia, Ipea/Sindifisco/DIEESE , 2011. Disponvel em: <http://www.

ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/livro_progressividade_tributacao.
pdf>. Acesso em: 12 nov. 2014.
SIMES, Armando. The contribution of Bolsa Famlia to the educational
achievement of economically disadvantaged children in Brazil. Tese de doutorado,
University of Sussex, 2012.
SIMES, Armando. Os Jovens que no estudam nem trabalham no Brasil e o
Bolsa Famlia. Braslia: MDS/SAGI, 2013. (Estudo Tcnico n. 15). Disponvel em:
<http://aplicacoes.mds.gov.br/sagirmps/simulacao/estudos_tecnicos/pdf/52.pdf>.
Acesso em: 12 nov. 2014..
TELLES, Vera. Pobreza e Cidadania. So Paulo: Ed 34, 2001.
XIMENES, Daniel (Org.). Resultados, avanos e desafios das condicionalidades
de educao do Programa Bolsa Famlia. In: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome. Cadernos de Estudos: Desenvolvimento Social em Debate,
n. 18, 2014. Disponvel em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagirmps/ferramentas/
docs/Caderno%20de%20Estudos%2018_final.pdf >. Acesso em: 12 nov. 2014.

651

PARTE III

BRASIL SEM MISRIA: A

TRANSFORMAO NA VIDA DE MILHES
DE BRASILEIROS E BRASILEIRAS
Jorge Chediek

O compromisso com a justia social, assumido pelo povo brasileiro com a

promulgao da Constituio de 1988, abriu caminhos para que o pas pudesse
criar condies de, finalmente, dar incio ao processo de superao de seus passivos
histricos na rea social. Com a estabilidade macroeconmica conquistada nos
anos 1990, foi possvel no apenas expandir e ampliar os programas sociais ao
longo dos anos 2000, mas tambm inovar com novas polticas e tecnologias sociais,
firmando o compromisso com a criao de uma nova realidade para as condies
de desenvolvimento humano de brasileiras e brasileiros. O comprometimento
determinado e pragmtico da classe poltica e de gestores pblicos, com foco nos
mais marginalizados e excludos, resultou em um verdadeiro milagre social no Brasil.
Ao longo destas ltimas duas dcadas, o pas provou, a si mesmo e ao mundo, que
possvel quebrar paradigmas seculares e mudar a realidade de um povo em menos
de uma gerao. nesse cenrio que polticas e iniciativas de sucesso como o Plano

653

O BRASIL SEM MISRIA

Brasil sem Misria se tornaram referncia mundial na rea de proteo social. A

parceria do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) com o
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), desde sua criao
em 2004, tem contribudo de diversas formas para a consolidao deste sucesso e, em
especial, para a promoo e a transferncia das prticas de sucesso para outras naes
do hemisfrio Sul por meio da cooperao horizontal.
H 20 anos, um em cada quatro brasileiros vivia em situao de extrema
pobreza. Hoje, apenas 3,6% da populao do pas vive com menos de US$1,25
por dia, segundo o Relatrio Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio (ODM)1, elaborado pelo Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea) e publicado em maio de 2014. Esses dados comprovam
que o Brasil tem traado um caminho importante no processo de reverso de seu
passivo histrico de pobreza e desigualdade.
Uma mudana nesta escala no teria sido possvel sem a Constituio de
1988, que abriu os caminhos para a promoo da justia social no pas. Smbolo
da redemocratizao brasileira, a Constituio forjou, de uma vez por todas, o
compromisso do Estado com seus cidados para a superao de problemas estruturais,
como a excluso social e a desigualdade, no apenas no acesso a servios pblicos
bsicos, mas tambm no sentido de propiciar oportunidades concretas de escolhas
essenciais conquista dos direitos humanos.
Na dcada de 1990, o pas conseguiu alcanar a estabilidade macroeconmica
e iniciou os programas sociais que foram expandidos e melhorados significativamente
a partir de 2002. Em paralelo, os anos 2000 testemunharam um movimento sem
precedentes na gerao de empregos, no aumento real do salrio mnimo e na
sofisticao das polticas e tecnologias sociais capazes de alcanar os grupos de
pessoas mais vulnerveis, isoladas e marginalizadas da sociedade brasileira.

1 IPEA, SPI/MP, 2014.

654

PARTE III

Combinados a cenrios e condies favorveis, esses novos instrumentos

promoveram um verdadeiro milagre social no Brasil ao longo das ltimas duas
dcadas e, em especial, nos ltimos anos. O sucesso notvel do pas nessa trajetria
repercutiu em todo o mundo e despertou o interesse de diversas naes do hemisfrio
Sul. Dadas as similaridades histricas, geogrficas, culturais e econmicas com o
Brasil, muitos viram neste pas um modelo e uma fonte de esperana na resoluo de
seus prprios problemas e passivos sociais.
O Brasil emergiu no cenrio internacional com uma mensagem
incontestvel: a de que a liderana esclarecida e comprometida capaz de ajudar
a transformar uma sociedade em menos de uma gerao. Demonstrou, de forma
concreta e pragmtica, que era possvel mudar paradigmas histricos e promover
condies reais de desenvolvimento humano mesmo em um pas de dimenses
continentais e com enorme passivo histrico na rea social. O resultado no
poderia ser outro: esta nao virou referncia mundial por suas polticas sociais
consideradas ousadas e inovadoras.

UMA NOVA REALIDADE BRASILEIRA:

ERRADICAO DA EXTREMA POBREZA
E REDUO DA DESIGUALDADE
Os dados recentes comprovam o sucesso dessa estratgia. Em uma dcada, 36
milhes de brasileiros saram da extrema pobreza, o que representou uma reduo de
mais de 50% no grupo dos extremamente pobres no pas.Isso significa que mais de
14 milhes de famlias passaram a levar vidas mais saudveis, fazer consultas mdicas
peridicas e se alimentar melhor. Das crianas que viviam em condio de misria, a
grande maioria passou a estudar, apresentando um alto ndice de comparecimento
escola. Essa mudana no paradigma de combate pobreza fruto de polticas como
o Programa Bolsa Famlia, que comemorou seus dez anos em 2013 como um dos
programas de transferncia condicional de renda mais bem sucedidos do mundo.

655

O BRASIL SEM MISRIA

Munido de instrumentos ainda mais ousados, com foco na erradicao da

extrema pobreza, o Plano Brasil sem Misria, criado em 2011, um passo frente no
avano das polticas e tecnologias sociais ao incorporar, por exemplo, a necessidade
da busca ativa, por parte do Estado, das pessoas ainda fora do sistema de benefcios
e das polticas sociais em vigor. E mais: o Brasil sem Misria aprimora e amplia o
piso de proteo social no Brasil ao atacar, de forma multidimensional, a questo
da pobreza e da misria em seus trs eixos: garantia de renda, incluso produtiva e
acesso a servios de qualidade.
Sob a liderana do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), polticas sociais como essas surgiram e se consolidaram como resultado de
uma ampla articulao com diversos ministrios, governos estaduais, municipais e
outros parceiros, entre eles organismos internacionais como o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
Com foco no combate pobreza de forma transversal mesma agenda do
PNUD em sua atuao no Brasil e nos mais de 170 pases e territrios onde possui
escritrios essas polticas tiveram peso significativo para o sucesso do Brasil na
agenda dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), visto que o pas no
s alcanou vrios dos ODM antes do prazo, como tambm foi alm em alguns deles,
notoriamente no ODM 1 (Erradicar a extrema pobreza e a fome).

PNUD-MDS: UMA DCADA DE PARCERIA

O PNUD parceiro do MDS desde sua criao, em 2004. Nesse perodo, j
participou de diversos momentos importantes para a evoluo das polticas sociais
brasileiras. Por meio de pesquisas de avaliao foi possvel no s confirmar o
impacto das aes do Programa Bolsa Famlia, mas tambm aprimor-las, abrindo
portas para uma ampliao dessas polticas sociais e para a criao e consolidao do
Plano Brasil sem Misria, cujo foco tem sido a superao da extrema pobreza no pas.

656

PARTE III

Desde seu lanamento, o apoio estratgico do PNUD ao Plano Brasil sem

Misria tem se dado por meio da contratao de consultorias de alto nvel para apoiar
o Ministrio na elaborao dos documentos de base para a criao, consolidao e
lanamento do Plano. O PNUD tambm atuou de forma importante na definio da
estratgia de comunicao do Plano Brasil sem Misria e na traduo das cartilhas do
Plano para seis idiomas, ampliando as pontes entre o Brasil e outros pases do hemisfrio
Sul interessados em conhecer de perto o sucesso das polticas sociais brasileiras.
O apoio do PNUD ao Cadastro nico para Programas Sociais do Governo
Federal banco de dados unificado com informaes socioeconmicas de 27 milhes de
famlias (mais de 80 milhes de pessoas) espalhadas pelos 5.570 municpios brasileiros
contribuiu para que o sistema se transformasse em um dos legados mais importantes da
histria do pas no que diz respeito formulao e implementao de polticas sociais.
Esses dados so de grande importncia para o acompanhamento e
aprimoramento das polticas e dos programas. J foram utilizados, por exemplo,
para analisar o perfil socioeconmico dos beneficirios do Bolsa Famlia2 . Algumas
concluses apontam que: predomina entre os beneficirios do Programa o sexo
feminino e a cor preta ou parda; tambm chama a ateno a expressividade da
populao jovem de at 17 anos (48,8 % dos beneficirios). de se esperar esse
perfil jovem na medida em que a poltica de previdncia social e de benefcios no
contributivos (Benefcio de Prestao Continuada) tem uma alta cobertura da
populao idosa, garantindo que domiclios com pessoas de maior idade no caiam
na pobreza. Constatou-se ainda que o nvel de escolaridade muito baixo entre
os beneficirios do Bolsa Famlia. Mais de dois teros dos seus beneficirios (69%)
no possuem sequer o ensino fundamental completo. Um exemplo importante
da vulnerabilidade dessa populao ocorre na regio Nordeste, onde 20,3% dos
beneficirios com 25 anos ou mais so analfabetos.

2 CAMARGO et al., 2013 p. 1-2.

657

O BRASIL SEM MISRIA

Se, por um lado, a identificao de vulnerabilidades em diversas dimenses

das condies de vida das famlias beneficirias dessas polticas sociais reafirma
o foco certeiro destes instrumentos, por outro, o papel fundamental do Cadastro
nico como ferramenta de identificao das famlias de baixa renda revela desafios a
serem enfrentados para a superao das vulnerabilidades, permitindo a construo de
polticas pblicas complementares e integradas, como no caso do Brasil sem Misria.
Para alm do Bolsa Famlia e do Cadastro nico, o PNUD tambm tem colaborado
com o Plano Brasil sem Misria em seus dois outros eixos: incluso produtiva e
ampliao do acesso aos servios pblicos.
No campo da ampliao do acesso aos servios pblicos, alm de diversas aes
implementadas em parceria com os ministrios da Sade e da Educao, o PNUD
estabeleceu uma parceria com o MDS para apoiar o fortalecimento e o aprimoramento
do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), mediante o apoio ampliao da
capacidade do MDS de gesto descentralizada desse Sistema, ao fortalecimento da
capacidade dos estados de apoiarem os municpios na gesto da poltica de assistncia
social e ao fortalecimento da capacidade dos municpios para a prestao de servios
e benefcios com qualidade e eficincia aos cidados. Estas atividades incluem
treinamento, avaliao e reviso, melhoria dos instrumentos de pronturio dos Centros
de Referncia da Assistncia Social (Cras) e dos Centros de Referncia Especializados
da Assistncia Social (Creas), bem como do Censo SUAS/2013.
Na incluso produtiva, o PNUD firmou acordo de cooperao tcnica com
o Ministrio do Meio Ambiente e tem apoiado o Programa Bolsa Verde no seu
desenho e monitoramento. Pode-se dizer que a incluso produtiva da populao
pobre, seja na cidade ou no campo dimenso que tambm se insere no grupo
das reas prioritrias de atuao do PNUD no pas um passo fundamental
para a insero de mo de obra qualificada no mundo do trabalho e uma das mais
importantes conquistas brasileiras de curto e longo prazos. Assim como o MDS, o
PNUD acredita que a insero de pessoas mais vulnerveis no mundo do trabalho
contribui para que o pas alie a superao da pobreza e a reduo da desigualdade

658

PARTE III

ampliao da produtividade e dinamizao da economia como um todo. So aes

de estmulo ao retorno educao formal e iniciativas voltadas para o ingresso no
mercado de trabalho formal via emprego registrado , microempreendedorismo
individual ou trabalho associado.
Com o Plano Brasil sem Misria, o Brasil demonstra claramente que as polticas
econmicas e sociais no so excludentes, mas complementares e interdependentes.
Tal alinhamento, ampliado tambm a questes ambientais como no caso do
Bolsa Verde faz com que o efeito desses instrumentos seja multiplicado e traga
benefcios para o pas como um todo. Essa viso converge com o paradigma de
desenvolvimento sustentvel resultante da Conferncia das Naes Unidas sobre o
Desenvolvimento Sustentvel (Rio+20). o que o PNUD chama de ganhos triplos
para o desenvolvimento sustentvel. Ou seja: o desenvolvimento que contemple,
simultaneamente, as dimenses social, econmica e ambiental.
Como costuma dizer a Ministra do Desenvolvimento Social e Combate
Fome, Tereza Campello, o Plano Brasil sem Misria foi organizado de forma a
enfrentar a pobreza em suas diferentes dimenses, garantindo renda, mas tambm
cuidando de melhorar as oportunidades para insero econmica dessas famlias,
assim como o seu acesso a servios3. Dessa forma, o Brasil sem Misria se consolida
como uma experincia j alinhada com a agenda ps-2015 a ser aprovada no
mbito da Assembleia Geral da Organizao das naes Unidas (ONU) em setembro
do prximo ano e com a viso de multidimensionalidade da pobreza discutida
pelo PNUD em seus ltimos Relatrios do Desenvolvimento Humano. Essa a
agenda que ampliar as conquistas dos Objetivos do Milnio por meio dos chamados
Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel (ODS).

3 Citao disponvel em: http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2014/setembro/brasil-reduziu-apobreza-em-suas-varias-dimensoes-revelou-estudo-do-banco-mundial. Visto em: 03/10/2014.

659

O BRASIL SEM MISRIA

TRANSFERNCIA DE EXPERINCIAS
E COOPERAO SUL-SUL
Desde o incio baseado no sucesso dos primeiros resultados esse conjunto
de polticas sociais brasileiras serviu de fonte de inspirao para pases como o
Peru, quando o ento presidente Alejandro Toledo contou com o apoio do governo
brasileiro para desenhar um programa de transferncia de renda condicional no pas,
em 2005. O PNUD Peru e o Sistema ONU no pas tiveram a honra de mobilizar
suas equipes no apoio a essa iniciativa e de constatar sua eficcia e relevncia para o
contexto dos pases do hemisfrio Sul.
No Brasil, desde 2010, temos igualmente ampliado esse processo de
intercmbio e transferncia de conhecimento com outros pases por meio da
cooperao horizontal. Temos tambm buscado promover e incentivar o apoio
do PNUD e do Sistema ONU promoo da crescente sinergia com o MDS e o
governo como um todo na transferncia e adaptao de tecnologias dos programas
sociais brasileiros fora do pas.
Nesse contexto, o PNUD apoia a implementao de projetos e atividades
de cooperao Sul-Sul com utilizao de polticas e experincias brasileiras na rea
de desenvolvimento social, em parceria com o MDS e com a Agncia Brasileira de
Cooperao, beneficiando pases em diversos continentes. Essas aes de cooperao
podem abranger, entre outras, misses exploratrias e de capacitao tanto no Brasil
quanto no exterior, de forma a propiciar o desenvolvimento de polticas locais
inspiradas nos programas brasileiros.
Sob os auspcios do PNUD, e em parceria com o MDS, foi realizado em 2012,
em Braslia, o 5 Frum Ministerial de Desenvolvimento Social da Amrica Latina,
que tambm contou com a participao de ministros e autoridades de governos
africanos. Considerando a relevncia das experincias brasileiras no campo do
desenvolvimento social, o PNUD escolheu o Brasil para sediar o Frum nessa que
foi a primeira edio do evento realizada fora de Nova York.

660

PARTE III

Mais de 100 lideranas dos dois continentes tiveram a oportunidade de trocar

conhecimento e informaes sobre experincias de incluso social, transferncia de
renda, incluso produtiva e acesso a servios sociais. O Plano Brasil sem Misria e
seu carro chefe, o Bolsa Famlia, geraram grande interesse por parte dos participantes
e ocuparam a maior parte da pauta que adentrou no tema do funcionamento
desses programas. O intercmbio com oficiais de governo de alto nvel estimulou e
intensificou a implementao e o aprimoramento de programas de transferncias de
renda em vrios pases participantes do evento.
O PNUD participou e apoiou tambm a realizao de eventos internacionais
sobre polticas sociais para o desenvolvimento, incluindo o Bolsa Famlia e o
Programa de Aquisio de Alimentos de Agricultura Familiar (PAA), disseminando
e discutindo as boas prticas brasileiras junto a pases interessados em agilizar o
alcance dos ODM, e somando esforos com o MDS e outras instituies pblicas
brasileiras de excelncia.
Outro exemplo concreto dessa parceria bem sucedida a iniciativa brasileira
de aprendizagem por um Mundo Sem Pobreza (conhecida em ingls como World
Without Poverty WWP), resultado de uma parceria entre MDS, Ipea, Banco
Mundial e o Centro Internacional de Polticas para o Crescimento Inclusivo (IPCIG/PNUD). Seu objetivo capturar a experincia brasileira com os sistemas de
proteo social para que elas sirvam de exemplo a outros pases. tambm uma
oportunidade importante para avanarmos ainda mais na cooperao Sul-Sul sobre
estratgias de reduo da pobreza com outros pases, que buscam o alcance dos
compromissos firmados com os ODM, despertando assim um interesse muito grande
por informaes sobre polticas que possibilitem mudanas efetivas nos padres
socioeconmicos de populaes vivendo na pobreza.
A iniciativa WWP se revelou uma forma simples e inteligente de compartilhar
com outros pases os principais aspectos de desenho, administrao e monitoramento
desses programas e de outras aes. A iniciativa far tambm com que o Brasil
aprimore seus programas a partir de experincias bem sucedidas em outros pases. A

661

O BRASIL SEM MISRIA

implementao do Programa Bolsa Famlia e do Plano Brasil sem Misria gerou uma
riqueza de lies e conhecimentos sobre assistncia social e reduo da pobreza que
devem ser sistematizados e compartilhados entre formuladores de polticas, gestores
e tcnicos de programas sociais de todo o mundo.
O Centro Internacional de Polticas para o Crescimento Inclusivo (IPCIG/PNUD) um centro mundial de excelncia do PNUD, sediado no Brasil,
que contribui para a gerao e o intercmbio de conhecimentos. Em 2014 o
IPC-IG completou 10 anos e registrou uma dcada de operaes, contribuindo
com estudos e avaliaes cujos objetivos so: fomentar o intercmbio de
conhecimentos e promover a cooperao Sul-Sul por meio de dilogos sobre
polticas sociais. Sua participao na iniciativa WWP tem como objetivo
tambm fornecer pesquisas sobre aspectos diferentes de programas e polticas: o
Bolsa Famlia, o Brasil sem Misria, o Cadastro nico, o impacto na qualidade
de vida dos beneficirios, comparaes entre experincias brasileiras e as
inovaes internacionais, entre outros.
O IPC-IG/PNUD tem apoiado o aprendizado de boas prticas brasileiras
e respondido s demandas de governos nacionais interessados em estratgias
de reduo de pobreza, tanto por meio de assistncia tcnica quanto pelo
desenvolvimento de pesquisas e organizao de seminrios que trazem a perspectiva
global sobre questes do desenvolvimento. Entre os projetos de cooperao SulSul na rea de polticas sociais podemos mencionar diversas experincias que
apoiaram a conexo entre o governo brasileiro e pases africanos. Apoiamos, por
exemplo, o acompanhamento do Brazil-Africa Cooperation Programme, hospedando
e organizando misses de estudos de diversos pases como Qunia, frica do Sul,
Nigria, Gana, Guin Bissau, Moambique e Zmbia.
Aspectos do programa de transferncia de rendaLivelihood Empowerment
Against Poverty (LEAP)de Gana tambm foram inspirados na experincia do
Brasil. A fase de testes do LEAP teve incio em 2008 e desde ento ele se
expandiu e cresceu com suporte de outros parceiros como o governo britnico

662

PARTE III

(por meio do Departamento para o Desenvolvimento Internacional do governo

britnico, DFID). Antes disso, o MDS participou de trs misses a Gana.
Durante esse perodo, o IPC-IG/PNUD contribuiu para o dilogo entre Gana
e Brasil atravs de troca de conhecimento e mapeamento das experincias de
proteo social africanas.
O reconhecimento dessas diversas parcerias pela prpria presidente Dilma
Rousseff muito nos honra por confirmar que, juntos, temos alcanado resultados
importantes em benefcio do desenvolvimento humano entre os mais vulnerveis.
Reproduzo aqui parte de seu discurso na cerimnia do 5 Prmio ODM, durante a
Arena da Participao Social que aconteceu em Braslia, em maio de 2014:
Considero essa parceria, uma parceria que tem sido muito importante
na medida em que, no s recebemos com grande interesse as opinies
e sugestes da ONU, como agradecemos por toda a sustentao
(...) transferncia de polticas sociais para o resto do mundo,
principalmente, para os pases da frica e da Amrica Latina4.

INDICADORES DO PNUD CONFIRMAM

O SUCESSO DAS POLTICAS SOCIAIS
Em julho de 2013, o PNUD Brasil, em parceria com a Fundao Joo
Pinheiro e com o Ipea, lanou o Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil com
uma nova verso do ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM)5.
As trs dimenses do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), lanado pelo
PNUD em 1990, foram mantidas vida longa e saudvel (longevidade); acesso

4 ROUSSEFF 23 maio. 2014.

5 Arquivo disponvel pelo link: http://www.pnud.org.br/arquivos/idhm-brasileiro-atlas-2013.pdf. Visualizado em
03 de outubro de 2014.

663

O BRASIL SEM MISRIA

ao conhecimento (educao); e padro de vida (renda) , porm com adaptaes

metodolgicas e diferente fonte de dados6.
Por meio desse trabalho foi possvel conhecer o nvel de desenvolvimento
humano de cada um dos 5.5657 municpios brasileiros em 1991, 2000 e 2010. Os
resultados foram surpreendentemente positivos. O IDHM, para o todo o Brasil,
passou de 0,493 em 1991 para 0,727 em 2010, um crescimento de quase 50%. Se h
20 anos, aproximadamente, o Brasil era um pas de Muito Baixo Desenvolvimento
Humano, hoje pode ser considerado um pas de Alto Desenvolvimento Humano8.
A dimenso que mais cresceu em termos absolutos nesse perodo foi a da
educao: passou de 0,279 em 1991 para 0,637 em 2010. Em termos percentuais, a
educao tambm a campe em crescimento, com aumento de 128% no perodo.
Esse desempenho veio acompanhado tambm por aumento na dimenso longevidade
(0,154 pontos absolutos) e na dimenso renda (0,092 pontos).
Se considerarmos o conjunto dos municpios brasileiros, o quadro com a
evoluo do pas fica ainda mais claro: em 1991, 85% dos municpios eram de Muito
Baixo Desenvolvimento Humano; em 2010 esses municpios somavam apenas
0,6% do total. Ainda em 2010, os municpios com Mdio e Alto Desenvolvimento
Humano formavam um grupo com cerca de trs quartos do total de municpios
existentes no pas. O mapa abaixo representa bem esse novo panorama.

6 Os dados utilizados para o clculo do IDHM foram extrados dos Censos Demogrficos desses anos produzidos
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
7 Nmero de municpios existentes no Brasil at o Censo Demogrfico de 2010.
8 Considerando os ndices abaixo de 0,499 como de Muito Baixo Desenvolvimento Humano e de 0,700 a 0,799
como de Alto Desenvolvimento Humano.

664

PARTE III

Figura 1 IDHM do Brasil (1991, 2000 e 2010)

IDHM
muito baixo desenvolvimento humano (0.000 at 0.499)
baixo desenvolvimento humano (0.500 at 0.599)
mdio desenvolvimento humano (0.600 at 0.699)
alto desenvolvimento humano (0.600 at 0.799)
muito alto desenvolvimento humano (acima de 0.800)

Fonte: PNUD.

Apesar da significativa reduo das disparidades entre os municpios do Norte

e do Sul, os desafios ainda so muitos. Em termos de longevidade, ainda faz diferena
nascer no Sul do pas, onde h municpios com esperana de vida ao nascer de 78,6
anos, ou no Nordeste, onde a esperana de vida em alguns municpios de apenas
65,3 anos. Na dimenso educao as disparidades tambm so claras: os municpios
com as maiores pontuaes se encontram na regio Sudeste9 e aqueles com os piores
ndices esto nas regies Norte e Nordeste10. Na renda, as diferenas inter-regionais
tambm se repetem, com a constatao de renda per capita maior no Sudeste11 e
significativamente menor no Norte e Nordeste.

9 Entre eles guas de So Pedro (SP), So Caetano do Sul (SP), Santos (SP) e Vitria (ES).
10 Dentre os quais: Chaves (PA), Atalaia do Norte (AM), Fernando Falco (MA) e Maraj do Sena (MA).
11 Renda mensal per capita nos estados do Rio de Janeiro e So Paulo acima de R$ 1.000,00 e inferior a
R$ 500,00 na maioria dos estados do Nordeste.

665

O BRASIL SEM MISRIA

Ao retratar os desafios que ainda precisam ser vencidos pelo Brasil, os

dados do IDHM confirmam a aposta certeira feita pelo governo brasileiro com
a implementao do Brasil sem Misria nesses ltimos anos, focando esforos
em polticas para eliminao da extrema pobreza e reduo das desigualdades,
com especial ateno s regies historicamente mais atrasadas, como Norte e
Nordeste. Isso tem contribudo claramente para o progresso inegvel do pas no
conjunto de suas polticas.
A relao entre as polticas sociais transversais e esses resultados direta.
Basta lembrar que elas incidem justamente em pelo menos trs dimenses medidas
pelo IDHM: 1) renda (por meio de transferncias diretas); 2) sade (por meio da
condicionalidade associada s gestantes e crianas menores e do acesso ampliado a
servios pblicos de sade); e 3) educao (por meio da condicionalidade de que os
filhos em idade escolar frequentem a escola).
Mais recentemente, em 2014, o Relatrio Global de Desenvolvimento
Humano do PNUD12 abordou o tema da reduo da vulnerabilidade e do aumento
da resilincia nas sociedades, trazendo o Brasil como um dos grandes destaques na
questo de polticas bem sucedidas nessa rea via polticas ativas de diminuio
da desigualdade e de superao da pobreza e da pobreza extrema. So 16 citaes
especficas ao Brasil, sendo a grande maioria sobre o sucesso de programas como
o Bolsa Famlia, carro-chefe do Plano Brasil sem Misria. Ganharam destaque
tambm o aumento do consumo das famlias de baixa renda, o alto ndice de
emprego, o acerto das polticas anti-cclicas como resposta crise de 2008, a reduo
das disparidades raciais, entre outros variveis que tm sido contempladas direta
e indiretamente tambm nestes ltimos anos pelo Plano Brasil sem Misria.

12 Disponvel na verso em ingls no link: http://www.pnud.org.br/arquivos/RDH2014.pdf. Visualizado em 03 de

outubro de 2014.

666

PARTE III

Pode-se dizer que o Plano Brasil sem Misria se enquadra no que o RDH
2014 chama de polticas win-win (ganha-ganha). Ou seja, capaz de, ao mesmo
tempo, mitigar o impacto de uma crise repentina e promover a recuperao da
populao a mdio e longo prazos.
Outro indicador importante do impacto de iniciativas como as do Plano Brasil
sem Misria o ndice de Pobreza Multidimensional (IPM), tambm divulgado no
RDH 2014, do PNUD. O IPM registra as mltiplas privaes que as pessoas enfrentam
quanto aos nveis de educao, de sade e de condies de vida, incluindo acesso
a bens e servios. Mostra, ao mesmo tempo, a parcela da pobreza no diretamente
relacionada com o rendimento e a intensidade das privaes sofridas pelas pessoas.
Segundo essa anlise, em 2012, aproximadamente 3% da populao brasileira se
encontrava em situao de pobreza multidimensional, enquanto cerca de 7% se
encontravam perto dessa situao constituindo a parcela mais vulnervel pobreza
multidimensional. Em 2006 o percentual de pessoas multidimensionalmente pobres
era de 4%, e o percentual de pessoas correndo o risco de cair neste grupo chegava
a 11%. A evoluo no indicador foi constatada tambm na medio de pessoas
vivendo em pobreza severa: de 0,7% em 2006 para 0,5% em 2012.
A relao entre as polticas recentes adotadas pelo Brasil e esses resultados
tambm grande. Na dimenso sade, por exemplo, o IPM analisa os dados de nutrio
e mortalidade infantil. Essa ltima caiu praticamente para metade entre 2001 e 2012,
passando de 24,9 para 14,6 crianas para cada mil nascidas vivas. Na dimenso educao,
o IPM analisa situaes nas quais nenhum membro de um domiclio completou pelo
menos 6 anos de estudo, alm de domiclios nos quais crianas em idade escolar no
esto frequentando a escola. No Brasil a taxa de frequncia escolar subiu em todas as
faixas etrias, passado de 95,3% em 2001 para 98,3% em 2012 no grupo de 6 a 14 anos,
por exemplo. No mesmo perodo, a taxa de analfabetismo passou de 12,4% para 8,5%.
Finalmente, a dimenso padro de vida coleta informaes sobre a existncia,
nos domiclios, de gua encanada, eletricidade, banheiro, bens durveis, alm do
tipo de piso e de combustvel usado para cozinhar. O acesso a bens durveis como a

667

O BRASIL SEM MISRIA

geladeira, por exemplo, teve forte crescimento, passando de 85,1% dos domiclios
em 2001 para 97,1% em 2012. Fatores como transferncia condicionada de renda,
incluso produtiva e aumento real do salrio mnimo nos ltimos anos contriburam
fortemente para a melhora desse quadro.

OS MITOS DOS PROGRAMAS DE

TRANSFERNCIA CONDICIONADA DE RENDA
No h qualquer evidncia em favor do argumento de que a transferncia
de renda gera acomodao nos beneficirios. Ao contrrio, parcela expressiva da
elevao observada entre 2003 e 2010 nos rendimentos dos 20% mais pobres (a
maioria beneficirios de programas de proteo social) decorreu do crescimento
da renda proveniente do trabalho, o que mostra que esses cidados j participam
ativamente do mercado de trabalho, embora em condies precrias.
Um dos grandes desafios enfrentados pelo Brasil na implementao do Bolsa
Famlia foi os mitos de que tais polticas incentivariam o desemprego e a informalidade
no mercado de trabalho. Um estudo coordenado pelo IPC-IG/PNUD contribuiu para
refutar tais mitos e, de certa forma, confirmar a importncia de um plano mais amplo,
como o Brasil sem Misria, para atacar todas as frentes na luta pela erradicao da
pobreza extrema e pela promoo de maior igualdade socioeconmica.
O estudo demonstrou que o fato de participarem de programas como o
Bolsa Famlia no desestimula os beneficirios a procurar trabalho. A avaliao
constatou que a probabilidade de quem recebe o Bolsa Famlia estar trabalhando
maior em 1,7% para homens e 2,5% para mulheres do que entre pessoas da mesma
faixa de renda que no recebem o benefcio13 .

13 TEIXEIRA, 2010, p. 7.

668

PARTE III

Na literatura sobre avaliaes de impacto possvel encontrar estudos que

reforam a ideia de que famlias pobres no param de procurar emprego simplesmente
porque recebem transferncias de renda do Estado. Pelo contrrio, sabido que as
famlias continuam se esforando para sair da pobreza. Avaliaes de impacto disponveis
para diversos pases como Brasil, Chile, Honduras, Mxico, Nicargua e Paraguai no
encontraram evidncias empricas de que programas de transferncia condicionada de
renda desestimulariam a insero de beneficirios no mercado de trabalho14 .
Outra questo que se discutia com relao aos efeitos dos programas de
transferncia condicionada de renda que a populao de menor renda no saberia fazer
uso adequado dos recursos transferidos. A experincia, contudo, mostrou que as pessoas
no s compram corretamente, como podem fazer um planejamento financeiro capaz
de ampliar suas perspectivas e oportunidades. O maior poder de compra das famlias
possibilitou, em especial, o aumento do consumo de alimentos para eliminar a fome, a
desnutrio infantil e melhorar as condies nutricionais das famlias.

PLANO BRASIL SEM MISRIA E OS

OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILNIO
O comprometimento com os ODM, assumido em 2000, tambm contribuiu
para que o Brasil dedicasse parte significativa de seus esforos para enfrentar seus
desafios sociais e dar incio ao processo de eliminao de passivos histricos no
campo do desenvolvimento humano. O Relatrio Nacional de Acompanhamento
dos ODM mostra claramente que o comprometimento e o engajamento do Brasil
valeram a pena: o pas alcanou praticamente todos os objetivos antes do prazo
final, que se encerra em 2015. Alm disso, o pas conseguiu at mesmo ultrapassar
algumas das metas propostas.

14 CECCHINI, 2013, p. 1.

669

O BRASIL SEM MISRIA

O Brasil sem Misria, por meio de suas aes principais e em especial o Bolsa
Famlia um exemplo de poltica social transversal, capaz de agir diretamente
sobre os oito Objetivos do Milnio: a erradicao da fome e da misria (ODM1);
educao primria universal (ODM2); igualdade de gnero (ODM3); reduo da
mortalidade infantil (ODM4); melhora da sade materna (ODM5); combate ao
HIV/AIDS, malria e a outras doenas (ODM6); sustentabilidade ambiental e
qualidade de vida (ODM7). Alm disso, as iniciativas mais recentes de cooperao
Sul-Sul nessa rea tm impactos diretos para se estabelecer uma parceria global para
o desenvolvimento (ODM8).
Uma contribuio direta muito importante para a agenda dos Objetivos
de Desenvolvimento do Milnio foi a questo do empoderamento das mulheres
(ODM3), j que os portadores de cartes do Programa Bolsa Famlia, por exemplo,
so preferencialmente mulheres. Elas representam mais de 90% dos portadores de
cartes, sendo quase 70% delas afrodescendentes. Essas mulheres, como evidenciado
acima, tm utilizado os recursos em benefcio de suas famlias desejando ver seus
filhos educados e saudveis, capazes de construir um futuro melhor para eles.
Alm do empoderamento das mulheres, impactos positivos de polticas como o
Bolsa Famlia tambm foram verificados na reduo das diferenas sociais e econmicas
existentes entre os grupos raciais no Brasil. Na publicao Poverty in Focus Mulheres
Protagonistas, do IPC-IG/PNUD, um dos artigos compara o poder decisrio das
mulheres brancas e negras em suas casas, com base nas despesas domsticas, educao
dos filhos, emprego do cnjuge e uso de mtodos contraceptivos15 .
Levando em considerao tambm os indicadores indiretos de empoderamento,
maior participao social e do nvel de emprego, conclui-se que polticas como as
do Bolsa Famlia e mais recentemente do Brasil sem Misria tm resultados
extremamente positivos nessa rea.

15 HERMETO, 2014, p. 29.

670

PARTE III

A NOVA AGENDA DE DESENVOLVIMENTO

HUMANO E SEUS DESAFIOS
Embora ainda haja muito a ser feito no que diz respeito eliminao das
desigualdades no pas, os programas e polticas que compem o Plano Brasil sem
Misria no apenas tm ajudado o Brasil a reverter a sua histrica desigualdade
social, mas tambm a sair na frente como um modelo de sucesso para as discusses
da agenda ps-2015. Muitas dessas conquistas certamente pautaro os debates no
mbito internacional. Nosso papel, como parceiros no mbito da cooperao tcnica
internacional, ser o de seguir apoiando o pas no desenho, na implementao, na
avaliao e na transferncia de polticas e tecnologias sociais inovadoras, ousadas e
essenciais ao desenvolvimento humano.
Trs grandes ideias de desenvolvimento marcam o novo Plano Estratgico
(2014-2017) do PNUD, lanado em 2013: 1) trazer inovaes e revigorar os modelos
atuais de desenvolvimento; 2) promover a democracia em sua forma ampla para
alm da realizao de eleies; 3) admitir que vivemos em um mundo cheio de riscos
para, assim, proteger e melhorar os ganhos do desenvolvimento. Isso significa que
seremos cada vez mais abertos e transversais em nossa abordagem de desenvolvimento
humano, saindo de nossos silos e trazendo a capacidade total do PNUD para apoiar
e promover as diferentes dimenses do desenvolvimento nos mbitos econmico,
social, poltico e ambiental no mbito da nova agenda ps-2015, contemplando os
Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel (ODS).
Tendo a evoluo do mundo como pano de fundo e baseando-nos em nossos
pontos fortes, o PNUD foca sua viso e sua atuao neste que o prximo grande
passo do desenvolvimento do planeta: ajudar os pases a alcanar a erradicao da
pobreza e a simultnea reduo significativa das desigualdades e da excluso. Esse o
nosso compromisso, e temos que alcan-lo ainda dentro de uma gerao.
Temos a certeza de que o sucesso de polticas sociais como as que compem
o Plano Brasil sem Misria colocam o Brasil na dianteira desse processo,

671

O BRASIL SEM MISRIA

inspirando muitos pases em suas estratgias de promoo da justia social. Por

isso nosso apoio e nossa solidariedade a este pas comprometido com um rea
essencial para o futuro da nao e tambm do planeta. Ao enfrentar a pobreza
e a fome com uma viso multidimensional como o Brasil tem feito estamos
construindo, juntos, as condies para a realizao do desenvolvimento humano
sustentvel em sua concepo mais ampla. Temos orgulho de fazer parte, por
meio de nossa parceria com o Brasil, desse processo para a criao e consolidao
uma sociedade mais justa e mais digna.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ASSEC/MPOG, MDS et al. Indicadores de Desenvolvimento Brasileiro: 2001
2012. Braslia: Ipea, 2012.
BRASIL. Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto (MPOG).
Indicadores de Desenvolvimento Brasileiro 2001 2012. Braslia: Governo Federal, 2013.
CABRERA, C. C. Juntos Programa de transferncia de renda no Peru:
alcances e perspectivas: Estudo de Caso no Distrito de Chuschi (Ayacucho Peru).
Dissertao (Mestrado) Universidade de Braslia, Programa de Ps-Graduao em
Poltica Social. Braslia: UNB, 115 p. 2011.
CAMARGO, C. F.; CURRALERO, C. R. B.; LICIO, E. et al.. Perfil
Socioeconmico dos Beneficirios do Programa Bolsa Famlia: O Que o Cadastro
nico Revela?, One Pager, n. 61, dez. 2013. Braslia: IPC-IG. Disponvel em: <http://
www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/livro_bolsafamilia_10anos.
pdf>. Acesso em: 16 set. 2014.
CAMPELLO, T. C.; NERI, M. C. (Orgs.). Programa Bolsa Famlia: uma dcada de
incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013. Disponvel em: <http://repositorio.ipea.gov.
br/bitstream/11058/2082/4/Livro-Programa_Bolsa_Familia-uma_d%C3%A9cada_
de_inclus%C3%A3o_e_cidadania.pdf>. Acesso em: 16 set. 2014.

672

PARTE III

CECCHINI, S. Transferncias Sociais: Incentivos e Desincentivos Insero

no Mercado de Trabalho e Gerao de Renda., One pager, n. 236, dez. 2013.
Braslia: IPC-IG. Disponvel em: <http://www.ipcundp.org/pub/port/OP236PT_
Transferencias_Sociais_Incentivos_e_Desincentivos.pdf>. Acesso em: 16 set. 2014.
HERMETO, A. Avaliao do Programa Bolsa Famlia: uma Perspectiva de
Gnero e Raa, Policy in Focus, n. 27, maro 2014. Braslia: IPC-IG. Disponvel
em: <http://www.ipc-undp.org/pub/port/IPCPovertyInFocus27.pdf>. Acesso em:
22 set. 2014.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA), SPI/MP.
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio: Relatrio Nacional de Acompanhamento.
Braslia: IPEA; SPI/MP. 2014.
MARTINS, R. O combate misria est no rumo certo. Carta Capital, So
Paulo, 15 jun. 2014. Disponvel em: <http://www.cartacapital.com.br/revista/803/
miseria-residual-5813.html>. Acesso em: 16/09/2014.
PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO
(PNUD). Brasil Relatrio Anual 2013: Apoiando o desenvolvimento brasileiro.
Braslia: PNUD, 2014.
PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO
(PNUD) . Relatrio do Desenvolvimento Humano 2014. Sustentar o Progresso Humano:
Reduzir as Vulnerabilidades e Reforar a Resilincia. Nova York: PNUD, 2014.
PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO
(PNUD) Brasil; Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA; Fundao Joo
Pinheiro (FJP). O ndice de Desenvolvimento Humano Municipal Brasileiro. Braslia:
PNUD, 2013. (Srie Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil 2013)
ROUSSEFF, D. Discurso da Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff, na
cerimnia de lanamento da Poltica Nacional de Participao Social e entrega da 5
edio do Prmio ODM Brasil. Braslia: Portal Planalto, 23 mai. 2014. Disponvel
em: < http://www2.planalto.gov.br/acompanhe-o-planalto/discursos/discursos-da-

673

O BRASIL SEM MISRIA

presidenta/discurso-da-presidenta-da-republica-dilma-rousseff-na-cerimonia-delancamento-da-politica-nacional-de-participacao-social-e-entrega-da-5a-edicaodo-premio-odm-brasil>. Acesso em: 25 set. 2014.

TEIXEIRA, C. G. A Heterogeneity Analysis Of The Bolsa Famlia Programme
Effect On Men And Womens Work Supply. Working Papers, n. 61, mar. 2010. Braslia:
IPC-IG. Disponvel em: <http://www.ipc-undp.org/pub/IPCWorkingPaper61.pdf>.
Acesso em: 16 set. 2014.

674

PARTE III

675

PARTE III

O PLANO BRASIL SEM MISRIA

E A PARTICIPAO SOCIAL
Francisco Menezes e Mara Martins

A ORIGEM DAS CONQUISTAS ATUAIS

O Brasil realizou avanos expressivos no enfrentamento e na superao de
algumas de suas maiores mazelas. Assim foi em relao fome, que atingia at data
recente um contingente significativo de sua populao. Da mesma maneira, logrouse reduzir a pobreza, propiciando dignidade e acesso a oportunidades que milhes de
pessoas at ento no podiam vislumbrar. Nessas e em outras situaes anteriores
de nossa histria, tais conquistas foram o resultado de uma combinao que sempre
demonstrou capacidade de gerar enorme fora e efetividade para a transformao.
Trata-se do encontro do poder pblico com a mobilizao da sociedade. De um lado,
quando o primeiro cria polticas adequadas e as executa com a vontade poltica
necessria para suas realizaes. De outro lado, quando a sociedade aparece organizada
e engajada e com disposio para uma participao protagonista nesses processos.
Antes de analisar como foi o processo de participao social em pouco mais
de trs anos de implementao do Plano Brasil sem Misria, vale observar a situao
anterior na luta contra a fome e, em seguida, na busca de superao da pobreza.

677

O BRASIL SEM MISRIA

Embora o perodo de maiores realizaes, atravs de polticas pblicas, tenha

se dado a partir da eleio do Presidente Lus Incio Lula da Silva, a sociedade
brasileira j vinha gestando muito antes as condies para o que presenciamos nos
ltimos anos. Alguns brasileiros tornaram-se smbolos desta construo e no h
como deixar de destacar o nome de Josu de Castro, por sua obra, sua luta e o martrio
a que foi submetido no exlio. Mas a redemocratizao do pas, iniciada na dcada
de oitenta, abriu espao para toda uma reorganizao institucional e edificao
de direitos, que se concretizou na Constituio de 1988, mesmo considerando-se
todos os limites ainda impostos. Nessa Carta estabeleceram-se as diretrizes para
a participao da sociedade na vida do Estado, atravs de formas diretas como o
referendo, o plebiscito e a iniciativa popular ou reforando os chamados Conselhos
Gestores de Polticas Pblicas, nos nveis municipal, estadual e federal.
Pouco aps ser promulgada a nova Constituio, as foras polticas mais
progressistas e parte representativa da sociedade brasileira comearam a se
mobilizar em prol da luta contra a fome, que expressava a manifestao mais aguda
da pobreza. Em 1991, como resultado do trabalho empreendido pelo chamado
governo paralelo, ento liderado por Lus Incio Lula da Silva, que se organizou
como alternativa ao governo de Collor de Melo, divulgou-se a proposta de Poltica
de Segurana Alimentar. Dois anos depois essa proposta foi entregue ao recmempossado presidente Itamar Franco, que substitura Collor de Mello. Nela, se
previa a criao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea), como
veio a ocorrer em maio de 1993.
Simultaneamente, iniciou-se uma mobilizao na sociedade contra a
fome, liderada pela Ao da Cidadania, contra a Fome e a Misria e pela Vida.
Formaram-se milhares de comits de bairros e de locais de trabalho que passaram
a enfrentar diretamente o problema da fome, coletando e distribuindo alimentos
aos grupos sociais mais necessitados. A opo desse movimento, por no esperar
a ao do Estado, revelava a descrena em relao a um Estado fraco e com baixa
disposio para cumprir sua responsabilidade de garantia de alimentao para

678

PARTE III

todos. Expressava-se uma sociedade ativa no enfrentamento dessas ausncias de

um Estado mnimo, assim definido por opo ideolgica.
Em 1994 realizou-se a I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar, sob
a coordenao do Consea, que deixou como legado um conjunto de resolues que
tiveram muita influncia no movimento de segurana alimentar no pas. Mas veio
a significar uma frustrao, pois suas diretrizes no puderam ser aplicadas, j que o
governo empossado no ano seguinte redefiniu a orientao da poltica social, deixando
de considerar o combate fome como uma prioridade e extinguindo o Consea.
Os comits da Campanha contra a Fome, de incio, preservaram sua
mobilizao e elegeram novas bandeiras para congregar seus esforos primeiro a
luta por mais emprego e, depois, pela reforma agrria. Mas, pouco a pouco, foram
perdendo seu mpeto, o que de um lado mostrava a impossibilidade de manter uma
campanha por longo tempo e, de outro, a perplexidade diante do novo governo
para o qual a participao social no tinha qualquer importncia. Esvazia-se, assim,
uma mobilizao que congregou milhes de pessoas. Por outro lado, desenvolvemse articulaes menores, em torno de temas especficos, como foi o caso do prprio
movimento em torno do tema da segurana alimentar, que veio a criar em 2008 o
Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional (FBSAN).
Esse contexto, mais fragmentado nas lutas, guarda uma caracterstica
importante. Mesmo na adversidade, recupera-se a perspectiva de incidncia
nas polticas pblicas, dentro de uma viso que no aceita o dogma do estadomnimo, como mostra o exemplo do FBSAN: no encontrando espao para atuar
junto ao governo federal, volta-se para governos estaduais de oposio e criam-se
conselhos nesses estados.

679

O BRASIL SEM MISRIA

PARTICIPAO SOCIAL NO
CONTEXTO DE GRANDES AVANOS
Na virada para o sculo XXI, o Brasil ainda se deparava, em seu territrio,
com uma imensa quantidade de pessoas em extrema pobreza e vulnerveis fome.
Diante dessa realidade, foi elaborado pelo Instituto da Cidadania, a partir de 2001,
o projeto Fome Zero. A ideia era oferecer ao Presidente da Repblica a ser eleito no
final de 2002 uma proposta de enfrentamento da fome e um programa de segurana
alimentar para o pas. Alm de conceituados especialistas no tema, a construo
da proposta teve a participao de diversos membros do FBSAN. E, estimulada por
esses ltimos, a recriao do Consea novamente colocou o Conselho como uma
instncia chave dentro do arcabouo institucional ento desenhado.
Com a eleio do Presidente Lula, a proposta do Fome Zero adotada e o
combate fome passa a ser uma grande prioridade do governo. O Consea institudo
novamente, iniciando-se um novo tempo para a participao social no pas. No
somente na incidncia na poltica de combate fome e de segurana alimentar, mas
em diferentes reas. Inaugura-se uma nova forma de governar e a sociedade, por sua
vez, desafiada a responder por meios que antes no havia experimentado.
O governo brasileiro atuou a partir de um modelo que poderia ser classificado
como democrtico-participativo, mesmo que no abdicando de suas atribuies e, ao
contrrio, assumindo uma disposio fortemente protagonista em sua iniciativa junto
s polticas pblicas. Essa, possivelmente, uma das grandes diferenas em relao
aos governos que imediatamente o antecederam. No abdicou de tomar iniciativa
na apresentao de inmeros projetos de lei, que criavam novas possibilidades para
a realizao de seu programa, ou em decises cruciais e difceis sobre questes que
exigiam a interveno do Estado, muitas herdadas dos governos anteriores.
Aqueles setores da sociedade que traziam uma perspectiva de profunda
transformao social e econmica do pas e pleiteavam ampla participao na
construo desse rumo, viram-se frente de novas questes, muitas delas no

680

PARTE III

previstas e que, frequentemente, os deixaram em dificuldades para definir seus

posicionamentos. Estar presentes ou no nas instncias oficiais de participao
social? Trocar seu papel de movimentos de mera reivindicao e denncias para o de
atores sociais com capacidade de proposio? Ir alm de suas polticas especficas e
pens-las dentro de um todo maior?
Deve aqui ser mencionada a importncia da realizao das conferncias de
polticas pblicas. Foram processos realizados desde o plano local at o nacional em
um movimento de extraordinria politizao daqueles que tiveram oportunidade
de participar. As diversas conferncias temticas realizadas mobilizaram milhes de
pessoas da sociedade civil, discutindo, lado a lado com delegados governamentais,
diversas das polticas pblicas, algumas delas de razovel grau de complexidade. Em
alguns casos deliberou-se sobre diretrizes que seriam posteriormente apropriadas
pelos conselhos, convertendo-as em polticas reais.
Se por um lado esse modelo de democracia participativa, no em
contradio com a democracia representativa vigente no Brasil, foi uma via de
fortalecimento da participao social na construo do pas, por outro no ficou
imune a conflitos e contradies que esto implcitos em sua prpria natureza.
Sua prtica, na medida em que se intensifica, explicita de forma mais clara as
divergncias presentes no seio da sociedade e, tambm, no interior de governos
que obrigatoriamente se formam com uma composio de foras que nem sempre
expressam os mesmos interesses e projetos.
Outro ponto de grande importncia para a apreciao do que foi experimentado
nos espaos de participao social institudos refere-se s diferenas e, em muitos
casos, disparidades existentes entre o que exercido no plano nacional e aquilo
que ocorre no plano local. Nesse aspecto, foi recorrente o abismo entre as prticas e
determinaes dos conselhos nacionais e a realidade das instncias de participao
municipais, quando elas existiam. Isso ocorreu especialmente em funo da no
adeso de governos locais hiptese de submeterem suas decises a representaes da
sociedade. No caso do Fome Zero chegou-se a experimentar a criao de instncias

681

O BRASIL SEM MISRIA

paralelas, os chamados Comits Gestores, com poderes de deciso sobre definies

importantes na cobertura dos programas. Evidentemente isso causou muita tenso
com prefeituras que viam seu poder ameaado. A experincia dos Comits Gestores
do Fome Zero acabou inviabilizada devido expanso acelerada do Programa Bolsa
Famlia, que requeria instncias de participao social capazes de dar conta da
escala que o programa passou a exigir escala essa que era incompatvel com o
nvel de organizao social requerido nos Comits. Ao longo do tempo, a adeso das
prefeituras aos programas do governo federal aumentou, aprimorou-se a interlocuo
entre as iniciativas federais, estaduais e municipais e ampliaram-se conselhos
semelhana dos nacionais nos nveis estadual e municipal. Ainda assim, a distncia
entre as instncias nos trs nveis permanece existindo na maior parte dos casos,
ainda que de forma mais atenuada.
preciso considerar, tambm, que a participao social no se esgota nos
espaos institucionais. Ao contrrio, ela precisa aparecer e buscar sua incidncia
atravs de espaos prprios, sem presena governamental, pela via dos movimentos
sociais, das articulaes e redes, manifestando com autonomia suas posies e
reivindicaes. De qualquer forma, diferentes interpretaes afloraram desde o
momento em que o Brasil passou a vivenciar possibilidades de participao sociais
mais ampliadas, desde a multiplicao de conselhos e conferncias at as formas
tradicionais de mobilizao da sociedade. Os conselhos teriam enfraquecido as formas
mais autnomas de organizao da sociedade e inclusive fragilizado essa autonomia?
Por que alguns dos conselhos se mostraram to efetivos e outros com reduzidssima
capacidade de incidncia? H coerncia no fato de o governo, que se apresentou
enquanto incentivador da democracia participativa, assistir s organizaes sociais
se debilitarem a ponto de algumas delas desaparecerem? E por que assistiu impassvel
permanente criminalizao de algumas dessas organizaes, sem esboar reao
mais forte para defend-las? O fato que essas questes geraram desgastes e, em
alguns casos, afastamento de uma militncia antes disposta construo de um
projeto de justia social para o pas.

682

PARTE III

Por outro lado, nos dois mandatos do presidente Lula, o pas assistiu a
avanos sociais nunca antes ocorridos e engendrados em um processo de ativa
participao social. No se trata aqui de responder a questes que possivelmente
podero ser melhor elucidadas apenas tendo decorrido o tempo necessrio para
melhor compreend-las. Pretende-se sim discutir um processo que ainda est em
pleno curso, proporcionando insumos para futuramente responder s questes que
requerem mais tempo e amadurecimento do processo e seus resultados.

O BRASIL SEM MISRIA E A PARTICIPAO SOCIAL

Em 2011, quando se inicia o governo da Presidenta Dilma Rousseff, a deciso de
erradicar a extrema pobreza no era trivial. Os resultados extraordinrios alcanados
durante os dois mandatos do Presidente Lula permitiram uma mobilidade social
positiva que representou histrica inflexo na realidade de um pas caracterizado
por alojar, ao mesmo tempo, muita riqueza nas mos de poucos e milhes em
condio de pobreza. Mas na medida em que eram implementadas polticas pblicas
distributivas, que mostraram grande eficcia para fazer ascender parte dos que eram
economicamente vulnerveis, percebeu-se tambm que existia um contingente no
desprezvel de pessoas, justamente aquelas em condio de maior vulnerabilidade,
para quem essas polticas no chegavam.
Essa percepo comeou a ser revelada em eventos promovidos pelo governo,
assim como em reunies e outros tipos de manifestaes de articulaes da sociedade
civil. Ela torna-se pblica durante a campanha da ento candidata Presidncia
da Repblica, Dilma Rousseff, que antecipa a prioridade que depois nortear seu
governo, ao reconhecer a invisibilidade dos mais pobres e assumir o compromisso
de superar a extrema pobreza a partir de polticas que permitam a eles o acesso ao
conjunto de programas de enfrentamento da pobreza.

683

O BRASIL SEM MISRIA

Os primeiros meses aps a posse da presidente Dilma Rousseff foram

dedicados elaborao do Plano que iria organizar a execuo das polticas voltadas
erradicao da extrema pobreza. Diferente de quando foi construda a proposta do
Fome Zero, nesse momento no houve uma articulao prvia junto sociedade
mais envolvida com a questo. O Plano, que foi chamado Brasil sem Misria, foi
concebido no interior do prprio governo.
Mas, por determinao da presidente, a proposta do Plano foi discutida
com a sociedade antes de seu lanamento. Nesse sentido, a Secretaria Geral da
Presidncia da Repblica e o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) promoveram a primeira edio de conversaes com a sociedade civil,
atravs de uma rodada de oito dilogos1, realizados de 15 a 31 de maio de 2011,
visando a apresentar a concepo e a estrutura do Plano e receber os comentrios e
contribuies de representaes da sociedade. Nesta rodada foram mobilizadas 354
pessoas, representantes de oitenta organizaes de abrangncia nacional. Pelo lado
do governo federal estiveram presentes 98 participantes, de 13 rgos pblicos.
No transcorrer dos quase quatro anos de execuo do Plano Brasil sem Misria,
essa reunio de Dilogos tornou-se a instncia de interlocuo do governo com as
organizaes da sociedade civil. Foi o espao para as organizaes sociais trazerem
suas contribuies, sendo algumas delas de natureza mais geral, como a substituio
do atual modelo de desenvolvimento, bem como a reiterao da necessidade da
reforma agrria e a preocupao com os recursos a serem disponibilizados para os
programas voltados ao pblico em extrema pobreza, principalmente tendo em vista
o que despendido com o pagamento dos juros da dvida pblica. Foi enfatizada a
necessidade de polticas de adaptao s mudanas climticas, considerando-se que
os efeitos de catstrofes causadas pelos problemas climticos tm lesado com maior
severidade as populaes mais pobres.

1 Dilogos com: 1) Movimentos do Campo; 2) Movimentos Urbanos; 3) Redes e ONGs; 4) Conselhos de

Polticas; 5) Centrais Sindicais; 6) Comunidades Religiosas; 7) Rede de Educao Cidad; 8) Setor Empresarial.

684

PARTE III

Manifestou-se, tambm, a preocupao com a execuo do Plano na ponta,

considerando-se as dificuldades ainda encontradas com governos no nvel local.
Registre-se que esta questo seria retomada em todas as outras reunies dos Dilogos
que ocorreram at 2014. Desde a primeira at a ltima edio, sempre foi manifestada a
preocupao em se considerar as especificidades da populao extremamente pobre em
cada territrio, evitando a generalizao de uma forma nica para os procedimentos.
Quanto ao eixo do acesso a servios pblicos de qualidade, props-se a
articulao entre as redes de sade, educao, alimentao e assistncia social para
a promoo de um atendimento integrado e de qualidade populao mais pobre.
Estimulou-se a expanso macia dos equipamentos pblicos e servios bsicos,
como creches, escolas em tempo integral e restaurantes comunitrios. Frisou-se
a necessidade do acesso universal documentao, visto que esse um fator que
impede frequentemente a populao em extrema pobreza de usufruir das polticas
que a ela so dirigidas.
Sobre a participao social no processo de acompanhamento e aplicao
do Plano Brasil sem Misria, diversas propostas foram apresentadas, entre elas a
continuidade dos Dilogos, reivindicando-se participao tanto no desenho como na
implementao, no acompanhamento e na avaliao do Plano. Chamou-se ateno
para a necessidade de empoderamento das organizaes sociais, de forma a poderem
exercer o controle social na ponta. Defendeu-se a incorporao de organizaes da
sociedade civil no processo de busca ativa, justamente por terem, em muitos casos,
uma capilaridade que o Estado no consegue ter. Ao lado disso, considerou-se que
um objetivo de tamanha magnitude, como o da erradicao da extrema pobreza,
deveria vir acompanhado de mobilizao social mais ampla.
Essa ltima manifestao, que chamava por um processo de engajamento
maior da sociedade, pairou durante todo o desenrolar do Brasil sem Misria para
um conjunto de organizaes sociais, sobretudo aquelas que tm mais diretamente a
misso da superao da pobreza e da desigualdade. Ficou a sensao de que o Plano j
fora apresentado com um grau de definio muito avanado, e s ento a sociedade foi

685

O BRASIL SEM MISRIA

chamada a discuti-lo e a se posicionar. Se as reunies de Dilogos tiveram a importncia

de informar e escutar a sociedade, deixaram a dvida se o processo de participao
social seria episdico e de menor monta, quando comparado ao que antes ocorria.
Um fato relevante ocorreu no primeiro semestre de 2012, portanto pouco antes
do Plano Brasil sem Misria completar um ano. A Action Aid Brasil e o Instituto
Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase) realizaram uma reunio com
outras 17 organizaes sociais, com o propsito de formar uma articulao para o
acompanhamento sistemtico do Brasil sem Misria, visando a incidncia sobre as
polticas abrigadas no Plano do governo. Nessa reunio foi redigida uma declarao
que sintetizava as questes consideradas pela articulao como as mais necessrias
de serem levantadas como contribuio para o objetivo de erradicao da extrema
pobreza. Reproduz-se, aqui, como se inicia a declarao:
A erradicao da extrema pobreza deve ser um objetivo prioritrio
de toda a sociedade brasileira. No podemos mais transigir com
uma realidade em que contingente ainda significativo de pessoas
vive privado de seus direitos mais fundamentais. A superao
dessa condio possvel e, por isso mesmo, obrigao de
estado e sociedade. Manifestamos, nesse sentido, nosso apoio
ao compromisso histrico assumido pelo Governo brasileiro de
alcanar em um curto espao de tempo essa meta, que nos colocar
em um novo patamar de cidadania2.
A declarao arrolou um conjunto de desafios que coincidiam com alguns
daqueles levantados na primeira reunio dos Dilogos, acrescentando outros como:
dificuldades na aplicao de programas e aes vinculados ao Brasil
sem Misria no plano local, que vo desde o desaparelhamento de

2 Declarao das organizaes da sociedade civil sobre o Plano Brasil sem Misria: A erradicao da pobreza
como direito da cidadania, 7 de agosto de 2012.

686

PARTE III

municpios para atuarem no campo das polticas sociais, falta de

pessoal qualificado para tal, ou mesmo pelo no engajamento de
governos locais na proposta do Brasil sem Misria, incluindo a
prticas clientelistas e desvios das finalidades do Plano;
... sem dispor dos servios essenciais, os mais pobres ficam desabilitados
a poderem se integrar em um processo de incluso produtiva;
... uma ampliao estratgica do programa de reforma agrria,
regularizao fundiria, demarcao de terras indgenas e quilombolas,
com aumento substancial das metas de assentamentos; e
Cerca de metade dos extremamente pobres encontram-se no meio
urbano, privados de servios urbanos essenciais, privados do direito
cidade. So grupos sociais vulnerveis a processos de expulso das
reas e edificaes que ocupam, ou mesmo dos espaos pblicos, como
ocorre com as populaes em situao de rua nos bairros centrais das
cidades que sediam grandes eventos. As remoes associadas s obras de
infraestrutura e aos megaeventos esportivos violam direitos e ignoram a
necessidade de compensaes justas. A erradicao efetiva da extrema
pobreza no meio urbano requer a eliminao de tais vulnerabilidades, a
garantia dos direitos dessas populaes, e polticas de desenvolvimento
urbano tais como habitao, mobilidade, iluminao pblica, centros
esportivos e de lazer, saneamento, creches e segurana pblica
orientadas para esse objetivo.
Em todas as reunies dos Dilogos realizadas obteve-se a participao de
um nmero representativo de organizaes da sociedade civil, entre os quais
movimentos sociais do campo e da cidade, conselhos de polticas pblicas,
organizaes no governamentais, centrais sindicais, comunidades religiosas,
confederaes patronais e organizaes de responsabilidade social e empresarial.
Da mesma forma, do lado do governo participaram ministros e representantes dos
rgos que tm relao direta com o Brasil sem Misria. Essas reunies cumpriram

687

O BRASIL SEM MISRIA

o importante papel de informar sobre a execuo do Plano, por parte do governo,

bem como ser um canal para a apresentao de reivindicaes e propostas da
sociedade. No se observou, ao longo delas, qualquer contestao aos objetivos
finais do Plano. Ao contrrio, por muitas vezes, foi reafirmada a convico de
que a erradicao da extrema pobreza no Brasil uma exigncia inadivel para a
construo de um pas mais justo e verdadeiramente democrtico.
Alguns temas mais estratgicos, j citados anteriormente, foram repetidamente
colocados nesses eventos, como a questo da reforma agrria, ressaltando-se no
ser vivel superar a extrema pobreza sem uma soluo para o problema do acesso
terra. Da mesma forma, destacou-se a questo da qualificao e estruturao
dos assentamentos e da regulao fundiria. E foi reivindicada uma soluo para
a questo da terra e da misria vivida pelos povos indgenas, defendendo-se com
nfase a demarcao de suas terras.
medida que o Plano conseguiu uma ampla cobertura no eixo da transferncia
de renda, intensificaram-se os j frequentes registros sobre a necessidade de avanos
maiores no acesso aos servios pblicos. Admitiu-se que a extrema pobreza pode ter
sido superada, se considerada do ponto de vista da renda, mas o acesso aos servios
por aqueles em condio mais vulnervel ainda o grande desafio para o futuro.
A mais forte manifestao em todas as edies dos Dilogos, contudo, foi
justamente sobre o tema da participao social. Sempre foi ressaltada a importncia
desse evento como espao para a informao e troca entre governo e sociedade.
Mas, ao mesmo tempo, ficou claro o desejo de mais oportunidades de participao.
Pediu-se um dilogo permanente. Alguns sugeriram um Conselho especfico para o
tema, outros um comit estratgico de governo e sociedade. Considerou-se, tambm,
que outros setores da sociedade deveriam estar envolvidos. Tudo dentro de uma
compreenso de que a sociedade precisa ser mobilizada para o esforo de erradicao
da pobreza. Reclamou-se, tambm, que os prprios Dilogos dessem informaes
sobre parcerias com a sociedade civil e que houvesse o reconhecimento dos esforos
das comunidades para que as metas do Plano pudessem ser alcanadas. Ressaltou-

688

PARTE III

se ainda que processos como o do Brasil sem Misria, que proporcionam avanos
nas condies dos mais pobres, necessitam ser acompanhados da devida politizao
desse pblico, como detentor de direitos, para criar a defesa contra retrocessos que
possam ameaar aquilo que se conquistou.

No menos importante foi a reivindicao de participao social onde

efetivamente a poltica de erradicao da extrema pobreza aconteceu. Ao
longo desses quase quatro anos do Plano Brasil Sem Misria, houve poucos
avanos no sentido da promoo de um maior engajamento da sociedade civil
na mobilizao, monitoramento e execuo das aes nos diferentes nveis
municipal, territorial e estadual. Conforme mencionado, muitos dos gargalos na
execuo das aes do Plano relacionam-se com os limites da gesto local. Os
principais problemas mencionados, como o pouco engajamento dos governos
municipais com o Plano, a ausncia de gestores locais qualificados, a falta de
transparncia e at mesmo a reproduo de prticas clientelistas de alguns
governos locais, aliados a fragilidade ou inexistncia de instncias de controle
social, tem apresentado desafios imensos para garantir um maior engajamento
de organizaes da sociedade civil locais nas suas aes, bem como dificultam o
monitoramento e acompanhamento das aes e seus resultados.
Nesse sentido, um tema recorrente, tanto nas reunies entre atores
da sociedade civil como nos dilogos dos mesmos com o governo federal,
foi a necessidade de tornar mais efetiva a participao social nos estados e
municpios, criar mecanismos de dilogos e fortalecer os espaos de controle
social existentes, como os conselhos e fruns. Foi bastante ressaltada, tambm,
a necessidade de ampliar e aprimorar as estratgias de comunicao acerca
dos programas e aes do Plano no nvel local e garantir mais transparncia
dos oramentos locais, resultados e impactos alcanados, como ferramentas
de monitoramento e incidncia sobre a execuo das aes.

689

O BRASIL SEM MISRIA

Outro aspecto do Plano Brasil sem Misria que se apresenta como um

limite ao fomento da participao social o fato de o Plano e suas aes, em
maioria, serem orientados para o indivduo ou a famlia, pouco priorizando
iniciativas coletivas, o cooperativismo e o associativismo. Algumas
sugestes, como a insero de um componente coletivo nos projetos de
incluso produtiva, foram apresentadas. Partindo do entendimento de que a
participao social fundamental no processo de empoderamento e luta por
direitos, estimular formas associativas e coletivas um passo importante no
aprimoramento das aes para a superao da pobreza.
A participao de organizaes locais na implementao direta das
aes e dos projetos do Brasil sem Misria outra dimenso da participao
social no Plano que deve ser avaliada. Embora algumas organizaes no
governamentais tenham executado chamadas do Brasil sem Misria na
ponta, a exemplo das chamadas de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
(Ater) de incluso produtiva rural, ainda incipiente a sua participao
tanto na implementao das aes do Plano quanto no processo de busca
ativa. As organizaes locais tm vivenciado diversas dificuldades para
participar na execuo do Brasil sem Misria. H dificuldades relativas a
critrios de editais e chamadas que tendem a excluir organizaes locais
que, embora com experincia e conhecimento da realidade local, no se
enquadram nos requisitos formais. Tambm existem dificuldades, para
aqueles que executam projetos, na operacionalizao das aes, devido
a sistemas e processos muito burocratizados, inadequao dos mesmos s
dinmicas locais e culturais e lentido nos repasses de recursos do governo
federal, dentre outros problemas.
Valorizar e reconhecer as organizaes da sociedade civil que possuem a
expertise e j atuam com as populaes em situao de extrema pobreza, alm

690

PARTE III

de fortalecer os tecidos sociais existentes, tem se mostrado um caminho para

garantir maior efetividade das polticas. Experincias do Programa Uma Terra
e Duas guas (P1+2) e do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA),
que contam com uma maior participao e operam a partir de redes locais e
associativas, tm se mostrado mais exitosas tanto em alcanar aqueles que mais
precisam como na perspectiva da sustentabilidade das aes desenvolvidas.

AS QUESTES QUE SE IMPEM

Os resultados do Plano Brasil sem Misria foram bastante exitosos, e a luta
prossegue. Mais uma vez fica demonstrado que os maiores problemas do pas,
aqueles que durante tanto tempo foram considerados insolveis, como verdadeiras
fatalidades que condenavam nossa sociedade a uma condio extremamente injusta
e desigual, podem ser revertidos atravs de polticas pblicas bem desenhadas
e aplicadas com determinao, mesmo que submetidas s duras crticas dos que
desejam perpetuar aquela situao.
Como j foi assinalado, houve participao social nesse processo, embora as
organizaes sociais tenham uma percepo de que a sua presena poderia ter sido
mais intensa nesse contexto, na perspectiva de um contnuo crescimento da prtica
participativa. H que se examinar melhor os determinantes que levaram a essa
participao de menor intensidade. E aqui as questes podem ser mais importantes
do que as prprias respostas, pelo que contribuem para o debate sobre o tema. Por
isso, arriscam-se algumas, claro que sabendo da existncia de muitas outras que
podero a elas se somar.
A erradicao da extrema pobreza no um propsito particular, especfico.
Ela da ordem das questes estruturais, que abarca uma gama de implicaes e exige
de governos e sociedade uma abordagem abrangente. Em que medida o atual nvel
de fragmentao da sociedade organizada, h algum tempo afastada de um projeto

691

O BRASIL SEM MISRIA

maior e repartida entre interesses legtimos, mas particulares, no foi um fator que
dificultou seu engajamento? E o atual estado de fragilidade de grande parte dessas
organizaes, que passaram todo o perodo em que o Plano foi aplicado debatendo-se
frente ameaa de sua sobrevivncia?
Um segundo ponto a discutir refere-se capacidade de comunicao do
governo em relao quilo que empreende, bem como sua disposio em trabalhar,
junto sociedade, a importncia e dimenso de seus objetivos maiores, entre os quais
se inscreve o Brasil sem Misria. E aqui se coloca outra questo: existe a abertura
para debate e reviso, quando necessrio, das polticas que empreende, em meio ao
esforo para alcanar metas to grandiosas?
Possivelmente uma terceira e no menos difcil questo aparece. Ainda teriam
a mesma efetividade os espaos tradicionais de participao, como as reunies
conjuntas com representantes das organizaes sociais, em formatos de prestao de
contas e rodadas de comentrios? Ou nos modelos de conselhos e conferncias? No
caso do Brasil sem Misria, qual seria a melhor forma para garantir representatividade
e preciso nessa participao? Como as vozes que vivem na prtica a aplicao das
polticas no mbito local podem se fazer ouvidas?
Mas essas e outras dificuldades so menores frente obra realizada. Servem
para inspirar respostas para os novos desafios que esto a surgir, liberados a partir
daquilo que j se conquistou.

692

PARTE III

693

PARTE III

DILOGOS PARA A
SUPERAO DA POBREZA
Gilberto Carvalho

Crescer distribuindo renda, reduzindo desigualdades e promovendo a incluso

social. Esse foi o desafio assumido pela presidente Dilma Rousseff a partir do
primeiro ano de seu governo. Um dos principais instrumentos para a consecuo
desses objetivos, o Plano Brasil sem Misria, coordenado pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), articula um conjunto de
polticas pblicas de diversos ministrios com aes dos governos locais, nos eixos
de garantia de renda, acesso a servios pblicos e incluso produtiva.
Todo esse esforo governamental no seria plenamente exitoso se no tivesse
conseguido mobilizar a sociedade em torno do desafio de superao da misria. Por
todo o pas, existem milhares de entidades e organizaes da sociedade brasileira que
formam uma rede de solidariedade e generosidade. Rede que salva vidas e destinos,
acalenta sonhos e leva dignidade e cidadania aos brasileiros e brasileiras. Organizaes
que desenvolvem tecnologias sociais, como as cisternas da Articulao no Semirido
Brasileiro (ASA); entidades que do visibilidade s parcelas mais vulnerveis da
sociedade, como as mulheres, os negros, os catadores de material reciclvel, na defesa
dos seus direitos e na busca de polticas pblicas especficas para esses grupos.

695

O BRASIL SEM MISRIA

Tendo isso em vista, se verdade que a atuao do Estado deve estar permeada
pelo debate, pelo dilogo e acompanhamento da sociedade, esta participao se faz
ainda mais necessria quando se trata de um plano com o carter estratgico do
Brasil sem Misria, criado para enfrentar aquela que era uma das maiores chagas do
pas, de modo a permitir uma vida digna e viabilizar o exerccio da cidadania por
milhes de brasileiras e brasileiros. Fica clara a necessidade de o Estado envolver
a sociedade neste grande esforo, para conhecer as mais variadas demandas e para
aprender com as suas experincias de ao social.
Este foi o entendimento da presidente Dilma Rousseff quando determinou
a realizao de um amplo debate com diversos segmentos da sociedade civil sobre o
que era, at ento, a proposta geral de um plano nacional para a superao da pobreza
extrema. Uma primeira rodada de dilogos aconteceu no primeiro semestre de 2011, e
teve continuidade com vrios momentos de debate durante toda a sequncia do Plano.
Assim, atravs da participao de movimentos sociais e de organizaes da sociedade
civil nos encontros denominados Dilogos Governo-Sociedade Civil, o governo federal,
por meio da parceria entre a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e o MDS
buscou garantir a participao da sociedade nas diversas etapas do Brasil sem Misria,
desde a sua formulao e implementao at o acompanhamento dos resultados.
A construo de um modelo econmico inclusivo e promotor de direitos deve
compreender os movimentos sociais e o conjunto da sociedade civil como sujeitos
ativos na formulao e no acompanhamento das decises governamentais, e no
como meros objetos destas. Governar um pas como o Brasil requer a mais ampla
e diversificada mobilizao dos grupos sociais, de modo a criar um ambiente em
que muitas vozes sejam ouvidas. Ao mesmo tempo, a participao de movimentos
sociais, sindicatos e organizaes da sociedade civil nas decises refora o carter
popular do governo e estimula a organizao da sociedade, promovendo um salto de
qualidade no patamar civilizatrio do pas.
As experincias bem-sucedidas destes ltimos doze anos comprovam a importncia
da construo de instrumentos que viabilizem uma democracia participativa. Dentre essas

696

PARTE III

experincias destaca-se a intensificao da realizao das conferncias nacionais. Polticas

de desenvolvimento, incluso social, sade, educao, meio-ambiente, juventude,
segurana pblica, direitos de grupos vulnerveis, dentre outras, foram discutidas em 98
conferncias. Essas conferncias, estruturadas em etapas regionais, mobilizaram milhes
de pessoas em mais de 5.000 municpios do pas. As polticas aprovadas nesses espaos
so discutidas e avaliadas pelos colegiados de polticas pblicas existentes em diversos
ministrios, com intensa participao da sociedade civil. Atualmente, so 35 conselhos
e cinco comisses de polticas pblicas no governo federal.
Outros instrumentos de participao foram criados, ampliados e aprimorados nos
ltimos anos. Nas Mesas de Dilogo, trabalhadores, empregadores e setores da sociedade
civil diretamente envolvidos numa determinada poltica pblica buscam o dilogo e a
negociao para prevenir e mediar os conflitos sociais. Nos fruns interconselhos, os
representantes dos colegiados do governo federal se renem para formular e acompanhar
polticas pblicas transversais, inclusive o Plano Plurianual (PPA).
Destaca-se tambm a criao de interfaces e ambientes virtuais, que aproveitam
o avano das tecnologias da informao para incluir cada vez mais brasileiros e
brasileiras na construo de polticas pblicas, como foi o caso exemplar do processo
de construo do Marco Civil da Internet (Lei n 12.965/2014). Hoje, o governo
federal dispe de uma nova plataforma para dilogo com os cidados, o participa.
br, que permite o lanamento de consultas pblicas, debates em comunidades,
conferncias e eventos online.
Esses avanos da participao social foram consolidados e sistematizados
no Decreto n 8.243/2014 da presidente Dilma, que criou a Poltica Nacional
de Participao Social, estimulando os rgos pblicos a adotarem mecanismos
democrticos de participao da sociedade nas decises sobre polticas pblicas.
A vivncia dessas experincias nos ltimos anos propiciou, no mbito do
governo, um acmulo de entendimentos sobre o papel da participao social. Alm
de ser necessria para que o Brasil possa dar um salto de qualidade no seu processo
democrtico, a participao social deve ser vista de duas maneiras.

697

O BRASIL SEM MISRIA

A primeira como um instrumento necessrio de gesto. A participao ajuda

a qualificar a funo governativa, a gesto de governo e as prprias polticas pblicas,
uma vez que, por sua dinmica, ajuda a reduzir certa miopia governamental e a
aproximar os planos formulados das demandas, caractersticas e realidades concretas
a que so destinadas.
A segunda maneira compreender a participao social como um
instrumento para apontar direes, criar novos consensos e prioridades para ao
estatal. Sem participao social impossvel transformar democracia poltica
em democracia social. A participao necessria para que se d o salto entre
a igualdade formal, jurdico-legal (em que todos so iguais perante a lei) e a
igualdade material ou econmica.
Como dito anteriormente, em maio de 2011, o governo federal, por meio da
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e do MDS, convocou movimentos
sociais, organizaes da sociedade civil e representaes de trabalhadores e
empregadores para apresentar a concepo inicial e a estrutura do Plano Brasil sem
Misria. Os encontros ocorridos em maio de 2011 tinham como objetivo colher
comentrios, crticas e sugestes para o aprimoramento do Plano.
Na oportunidade, foram realizadas oito rodadas de dilogos setoriais, com
representantes dos seguintes segmentos: movimentos do campo; movimentos
urbanos; redes de organizaes da sociedade civil; conselhos de polticas pblicas;
centrais sindicais; comunidades religiosas; Rede de Educao Cidad (Recid);
confederaes patronais e organizaes de responsabilidade social empresarial.
Essas rodadas de dilogo mobilizaram 354 lideranas sociais que representavam
a diversidade da sociedade brasileira e colheram importantes sugestes que diziam
respeito gesto do Plano, necessidade de articulao das instncias de participao
social e incorporao de demandas especficas de segmentos vulnerveis, como
mulheres, negros e populao em situao de rua. Ainda que esses primeiros dilogos
tenham ocorrido num momento prximo ao lanamento do Plano Brasil sem Misria,
grande parte das contribuies foram incorporadas ao longo de sua implementao,

698

PARTE III

uma vez que se tratava de uma estratgia em contnuo aprimoramento. Alm disso, o
governo federal apresentou respostas s sugestes encaminhadas pela sociedade, que
foram organizadas em um documento de Devolutiva1.
A rica experincia das cinco edies dos dilogos, que passaram a ser
semestrais a partir de 2013, atendendo demanda dos movimentos sociais, resultou
no s em incidncia positiva sobre o Plano Brasil sem Misria, com o olhar
atento da sociedade sobre o seu andamento, mas tambm na continuidade e no
aprofundamento da participao social no Plano. Para assegurar maior transparncia
e o aperfeioamento das aes do Brasil sem Misria, foram realizadas em 2012,
2013 e 2014 as outras quatro edies dos dilogos, nas quais foram apresentados,
pela Ministra Tereza Campello do MDS, os resultados parciais do Plano, sempre
seguidos por debates temticos, crticas, sugestes e compartilhamento de
experincias adquiridas pelo governo e pela sociedade civil na estratgia brasileira
para superao da extrema pobreza.
Cerca de 200 lideranas e representantes de movimentos sociais participaram,
a cada encontro, dos Dilogos Governo-Sociedade Civil: Brasil sem Misria,
discutindo iniciativas voltadas a sade, educao, assistncia social, segurana
alimentar e nutricional, trabalho, emprego e renda, habitao, entre outros temas,
para uma srie de pblicos: primeira infncia, mulheres, negros, LGBTT2, povos e
comunidades tradicionais. Tambm estiveram em pauta as iniciativas para combate
ao trabalho infantil e incluso produtiva urbana (especialmente relacionadas ao
Pronatec Brasil sem Misria).
Os Dilogos Governo-Sociedade Civil no excluem nem se sobrepem s
instncias de participao j consolidadas de cada rea temtica que compe o

1 Nesse documento, o MDS respondeu uma a uma das colocaes que estavam no escopo do Plano feitas pelos
movimentos sociais.
2 Lsbicas,Gays,Bissexuais,Travestis,TransexuaiseTransgneros.

699

O BRASIL SEM MISRIA

Plano, como por exemplo, os conselhos e as conferncias nacionais de Assistncia

Social ou de Sade. Pelo contrrio, nesses quatro anos, os dilogos demonstraram ser
um instrumento efetivo para a incluso e mobilizao de mais atores no debate sobre
o Brasil sem Misria e, ainda, possibilitar uma discusso transversal sobre os desafios
de superao da pobreza.
O processo desenvolvido durante o Brasil sem Misria serviu como modelo
tambm para intensificar a participao social em outras polticas pblicas
desenvolvidas pelo governo federal. A Secretaria-Geral da Presidncia realizou
Dilogos Governo-Sociedade Civil para a mobilizao social e o debate sobre o
Programa Mais Mdicos, o enfrentamento violncia nas periferias dos centros
urbanos, a Copa do Mundo e o Fundo Amaznia, dentre outros.
Colocar o Estado a servio dos mais pobres e implementar a participao
social como mtodo de governo so batalhas que enfrentamos todos os dias no
governo federal e que temos aprofundado nos ltimos doze anos. Se verdade que
ainda temos um longo caminho a percorrer, experincias como o Plano Brasil sem
Misria e os Dilogos Governo-Sociedade Civil, com seus resultados concretos e
efetivas mudanas na vida da populao e no modo de gerir o Estado brasileiro, so
demonstraes de que estamos no caminho certo.

700

PARTE III

701

PARTE III

DOENAS NEGLIGENCIADAS,
ERRADICAO DA POBREZA E
O PLANO BRASIL SEM MISRIA
Tania Arajo-Jorge, Marcus Matraca, Antnio Moraes Neto,
Valria Trajano, Paulo dAndrea e Ana Fonseca

Neste captulo revisamos a experincia indita implantada na Fundao

Oswaldo Cruz (Fiocruz) de convocao de seus cientistas e docentes da psgraduao para contribuir com a gerao de conhecimentos relacionados ao esforo
de erradicao da pobreza extrema no Brasil. Essa experincia se relaciona induo
da captao de projetos de doutorado e de ps-doutorado de diferentes programas
de ps-graduao, para pesquisas relativas aos temas prioritrios do Plano Brasil
sem Misria, no eixo de acesso a servios, particularmente quanto a estudos sobre
doenas associadas pobreza.
Numa dupla cooperao com o Ministrio de Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS), que balizou diretrizes, prioridades e expectativas, e a
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), que
financiou as bolsas dos doutorandos e ps-doutorandos, a proposta no previa
resultados antes de quatro anos aps as matrculas, tempo mnimo para os projetos
serem desenvolvidos. No entanto, no transcurso do segundo ano dos primeiros
projetos selecionados, j se percebem resultados relacionados motivao dos alunos,

703

O BRASIL SEM MISRIA

s iniciativas de busca de fomento complementar, organizao de disciplinas com

contedo especfico relacionado s desigualdades, pobreza e sade.
Acreditamos que essa experincia deve ser acompanhada de perto e divulgada,
e que servir de modelo para ser multiplicado em diferentes situaes em que se busca
a aproximao da pesquisa bsica e aplicada desenvolvida nos ambientes acadmicos
com as polticas pblicas relevantes para a transformao do pas. Finalmente, neste
captulo tambm abordamos as experincias das Expedies Fiocruz para um Brasil
sem Misria em alguns estados, reunindo relatos de resultados das oficinas e demais
atividades realizadas com apoio e participao de secretarias municipais e estaduais,
conselhos, alm de debates com foco em educao, cincia e cidadania.

DESAFIOS DA SADE NO MBITO DO

ESFORO PARA A ERRADICAO DA POBREZA
Pelo xito de polticas pblicas especficas, em um ambiente de crescimento
econmico, elevao do salrio mnimo, controle da inflao, acesso ao crdito, e
ampliao de programas de transferncia de renda, o desenvolvimento social no
Brasil permitiu a retirada de dezenas de milhes de pessoas da faixa da pobreza,
alterando parte dos principais determinantes sociais da sade: renda, educao,
saneamento e moradia.
Esse processo de incluso social se reflete tambm na forte reduo dos
ndices de mortalidade infantil e por doenas infecciosas e parasitrias, na reduo
da taxa de natalidade e na diminuio do desemprego. Esses avanos, associados
preveno (vacinas e controle de vetores), ateno (antibiticos, hidratao oral
e outras) e promoo da sade, reduziram as mortes por doenas infecciosas que
atingiam quase 50% dos brasileiros na dcada de 30 e em 2007 afetavam menos de
5%, como mostra a reviso de Barreto e colaboradores (2011). Por isso, doenas
crnicas como hipertenso, diabetes e cncer assumem maior peso nos indicadores de

704

PARTE III

mortalidade da populao e se superpem s doenas antigas que o desenvolvimento

socioeconmico brasileiro ainda no superou, tais como hansenase, leishmaniose,
esquistossomose e outras doenas infecciosas ditas negligenciadas1, associadas
pobreza e perpetuadoras de sua condio2.Temos assim, um quadro complexo3, pois
o pas apresenta um perfil epidemiolgico composto por doenas caractersticas do
mundo desenvolvido em combinao com doenas tpicas de pases subdesenvolvidos.
Nesse perfil epidemiolgico, agravos como diarreias, doenas infecciosas
e desnutrio caractersticas de pobreza somam-se a doenas crnicas como
hipertenso, diabetes e cncer, dentre outras. A complexidade desse quadro aponta
para a necessidade de uma mudana nos padres de atendimento populao e
para a importncia de polticas pblicas que resultem em intervenes adequadas4,
com a ampliao da ateno bsica e especial ateno s desigualdades regionais
de acesso sade. Nessa direo, registra-se a ampliao da rede bsica de sade
com Unidades Bsicas (UBS) e Centros de Sade, e o Programa Mais Mdicos,
para o esforo de cobertura dos chamados vazios assistenciais. importante
registrar ainda um aspecto que se reflete tambm na sade, porm mais amplo
que ela: a enorme desigualdade caracterstica do Brasil, pas que por muitos anos
manteve os maiores nveis no ndice de Gini, que atualmente est em trajetria
de queda lenta, mas sustentada.
Essa situao totalmente incompatvel com o papel estratgico que o
Brasil pretende exercer no cenrio mundial a partir de sua insero como stima

1 As doenas negligenciadas so aquelas causadas por agentes infecciosos ou parasitas e so consideradas endmicas
em populaes de baixa renda. Essas enfermidades tambm apresentam indicadores inaceitveis e investimentos
reduzidos em pesquisas, produo de medicamentos e em seu controle. Texto completo no endereo http://www.
agencia.fiocruz.br/doen%C3%A7as-negligenciadas. Acesso em 26/09/14.
2 ARAJO-JORGE, 2011.
3 BARRETO E COLS., 2011.
4 DIAS, 1998.

705

O BRASIL SEM MISRIA

maior economia do mundo e, portanto, o enfrentamento dos problemas da pobreza

extrema no apenas uma questo de dvida histrica, tica e moral com parte
importante da populao brasileira, mas componente essencial da soberania
nacional que se desenha no momento.
Dentre as estratgias que visam a superar os desafios relacionados sade,
cincia e tecnologia nos pases em desenvolvimento, no ano 2000, os EstadosMembros da Organizao das Naes Unidas (ONU) estabeleceram oito objetivos
de desenvolvimento, 18 metas e 48 indicadores de progresso, os Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio (ODM)5 da ONU para 2015. Foi acordado que os
pases envolvidos teriam que organizar sistemas de pesquisa em sade com base
em prioridades sanitrias e assegurar a incorporao dos resultados s polticas e
aes de sade6.
Atingir esses objetivos tarefa difcil, em particular no caso das regies
e dos pases afetados pelas doenas negligenciadas e mais negligenciadas,
contra as quais as intervenes atuais vacinas, medicamentos, mtodos de
diagnstico ou preveno ou so ineficientes ou economicamente inviveis. Na
experincia brasileira em relao s Metas do Milnio, todos os oito objetivos
foram praticamente atingidos e, em alguns casos, com antecedncia. Alguns
exemplos reforam a afirmao. No ODM 1, que visa a diminuir a extrema pobreza
a um quarto do nvel de 1990 (quando a taxa nacional era de 25,5%), o Brasil
atingiu a meta com muita antecedncia, e hoje (dados de 2012) a taxa est em
3,5%. Para o ODM 2, a taxa de escolarizao no ensino fundamental de crianas
de 7 a 14 anos de idade passou de 81,2% em 1990 para 97,7% em 2012 e a taxa
de alfabetizao dos jovens de 15 a 24 anos passou de 90,3% em 1990 para 98,7%
em 2012. O ODM 4 consistia em reduzir em dois teros a mortalidade na infncia,

5 IPEA (Brasil). Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. Relatrio Nacional de Acompanhamento. Braslia, 2014.
6 MOREL, 2004.

706

PARTE III

taxa alcanada em 2011, quando chegou a 17,7 bitos por mil nascidos. Em 1990,
a taxa era de 53,7 bitos7.
Para melhor enfrentar gritantes manifestaes da pobreza, o Plano Brasil
sem Misria foi lanado pelo governo federal em 2011. Ele fruto do aprendizado
com programas de enfrentamento dos desafios da pobreza, como Fome Zero e Bolsa
Famlia. A estratgia do Brasil sem Misria d um passo alm, pois j no envolve
apenas transferncia de renda com condicionalidades vinculadas educao e
sade, como no Bolsa Famlia, mas tambm a ampliao do bem estar no que
se refere ao acesso aos servios pblicos e a oportunidades, pela via da incluso
produtiva urbana e rural.
Em 2013, o Programa Bolsa Famlia comemorou 10 anos com resultados
bastante animadores, e j apresentava reflexos da influncia do Plano Brasil sem
Misria. O Plano incluiu mais famlias nos programas de transferncia de renda
(especialmente o Bolsa Famlia), ampliou o acesso aos servios pblicos (gua, energia
eltrica, documentao, sade, educao, saneamento, entre outros), e aumentou as
oportunidades de trabalho e de gerao de renda (incluso produtiva urbana e rural).
No que concerne ao combate s doenas da pobreza, includo como prioridade
no Brasil sem Misria, a Organizao Mundial de Sade (OMS) define doenas
negligenciadas como aquelas fortemente associadas pobreza8. Htambm outras
nomenclaturas para essas doenas, como doenas tropicais ou poverty-related
diseases9. Afetam mais de um bilho de pessoas em todo o mundo, tornando as
pirmides etrias de ricos e pobres muito diferentes o que demonstra a iniquidade
social geradora de iniquidade na vida.

7 Essas informaes sobre o cumprimento dos ODM constam do Relatrio Nacional de Acompanhamento
dos Objetivos do Desenvolvimento do Milnio 2014, editado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA).
8 OMS, 2010.
9 Doenas relacionadas pobreza, OMS, 2012.

707

O BRASIL SEM MISRIA

A realidade brasileira, marcada pelas desigualdades sociais e pela pobreza,

configura-se em obstculo ao desenvolvimento humano, em que um ciclo
vicioso se coloca como maior desafio a ser superado. Esse ciclo vicioso consiste em
desigualdades que levam pobreza e excluso social, o que gera impactos negativos
sobre as condies de vida e sade e torna mais acentuadas as injustias sociais
no pas, maculando o bom trabalho realizado para o cumprimento das metas de
Desenvolvimento do Milnio10. No caso da sade, as doenas decorrentes da pobreza
perpetuam o ciclo vicioso, uma vez que, por causarem de alguma forma excluso
socioeconmica, acabam contribuindo para que a situao de pobreza permanea.
Tuberculose, hansenase, verminoses como a ancilostomase e esquistossomose,
malria, doena de Chagas, leishmaniose e tracoma so algumas das doenas
da pobreza e esto associadas s ms condies de higiene e saneamento11. Essas
doenas, alm de promoverem a pobreza, realimentando o ciclo vicioso, retiram dos
brasileiros seu poder, sua fora e seu tempo de trabalho, gerando incapacidades fsicas
e de aprendizado, minando suas chances de desenvolvimento humano. Tudo isso
vem na contramo das polticas pblicas que tm sido desenvolvidas e implantadas
contra a misria no Brasil.

A FUNDAO OSWALDO CRUZ

E O BRASIL SEM MISRIA
Em 2010 e 2011 nos envolvemos intensamente com a elaborao
de polticas pblicas para a aproximao da academia (Fiocruz/Instituto
Oswaldo Cruz IOC) s necessidades de governo e de Estado, em particular
gerao de conhecimentos em apoio ao Plano Brasil sem Misria. A pedido

10 COTTA E COLS., 2007.

11 ARAUJO-JORGE, 2011.

708

PARTE III

da Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza (Sesep) do

MDS, desenvolvemos a Nota Tcnica n 01/2011 para explicitar a dimenso
do problema: mais de 100 milhes de brasileiros ainda convivem com essas
doenas endmicas, conhecidas como negligenciadas, cada vez mais assumidas
como promotoras da pobreza12. Assim, defendemos que controlar as doenas
promotoras da pobreza era tambm requisito para o Brasil erradicar a misria,
em busca de maior equidade e justia social. Como j afirmava Greco em 1999,
assiste-se expanso dos casos de leishmaniose, hansenase, dengue, malria e
tuberculose, essa ltima principalmente em associao AIDS; ao reaparecimento
da clera e da febre amarela urbana; e ao no controle da esquistossomose.
Tivemos papel importante na introduo do tema combate s doenas
associadas pobreza como parte do eixo de acesso a servios do Plano Brasil sem
Misria, construdo pelo MDS e pelos demais ministrios parceiros do Plano (Sade,
Educao, Desenvolvimento Agrrio, Integrao Nacional, Trabalho, entre outros),
por influncia de artigo publicado no Correio Braziliense em janeiro de 201113 e da
Nota Tcnica publicada em maio do mesmo ano14, j mencionada acima. Apesar da
dificuldade de dimensionar coletivamente o problema, tendo em vista que o impacto
das diversas doenas est registrado em diferentes indicadores, bem como o fato de
que uma pessoa pode ser acometida por mais de uma doena, especialmente no que
se refere s verminoses, nesta Nota, a soma da prevalncia estimada de doenas
negligenciadas alertou para a relevncia do problema: 144 milhes de ocorrncias.
Mais perversas justamente ao atingir as pessoas em situao de pobreza, essas
doenas muitas vezes ultrapassam os limites da baixa renda para refletir situaes de
vulnerabilidades ambientais e situaes ainda deficientes na ateno sade.

12 Idem, 2011,
13 Doena e pobreza, desafios para o prximo governo, publicado em 17 de janeiro de 2011.
14 ARAUJO-JORGE, 2011.

709

O BRASIL SEM MISRIA

A atividade apresentou desdobramentos efetivos: os convnios firmados pela

Fiocruz com a Capes e com o MDS15, ambos importantes na induo de propostas
de projetos para gerao de conhecimentos aplicveis ao Plano Brasil sem Misria,
e que levaram concesso de bolsas para 100 projetos de doutorado e 25 projetos
de ps-doutorado. Esse processo tambm levou nossa participao no grupo de
trabalho que elaborou os objetivos e as metas do Plano Plurianual do Ministrio da
Sade, no que se refere colaborao para o sucesso do Brasil sem Misria.
Outros trs desdobramentos resultaram desses processos e j podem ser
comentados, ainda que para uma anlise profunda precisemos de maior tempo de
desenvolvimento dos projetos: as expedies Fiocruz para um Brasil sem Misria,
as disciplinas Seminrios Especiais Brasil sem Misria e alguns produtos j
disponibilizados, que sero mencionados adiante.

OS CONVNIOS DA FIOCRUZ COM O MDS E A CAPES

As iniciativas supracitadas instigaram vrios colegas e a nossa instituio
a participar do esforo nacional para apoiar a eliminao da pobreza extrema no
Brasil. Para somar esforos, propusemos a composio de uma Rede Fiocruz, com
o objetivo geral de apoiar o desenvolvimento de arranjos criativos locais para o
empoderamento social e de aes de mitigao dos problemas da pobreza extrema.
A proposta foi aprovada pelo Conselho Deliberativo da Fiocruz, e o termo
de referncia para a organizao da rede Fiocruz Brasil sem Misria definia os
seguintes resultados esperados: (1) a constituio de uma rede sociotcnica de
produo e adequao de tecnologias sociais para a incluso cidad; (2) ncleos de
apoio ao Plano Brasil sem Misria organizados nos locais de atuao da Fiocruz; (3)

15 http://www.fiocruz.br/ioc/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?infoid=1386&sid=32&tpl=printerview

710

PARTE III

qualificao dos atores relevantes para dinamizar a criatividade local, visando a dar
respostas aos problemas sociais; (4) fortalecimento das capacidades e competncias
para ampliar o capital social; (5) identificao de problemas que afetam a segurana
sanitria/epidemiolgica local; (6) articulao de solues para problemas que
afetam a segurana epidemiolgica local.
Para alcanar esses objetivos, formulamos uma matriz de projetos, no intuito
de nortear os pesquisadores para alinhar suas propostas a um referencial lgico que
permitisse a coordenao de mltiplos projetos em mltiplas dimenses, tanto em
nvel das unidades da Fiocruz (sob responsabilidade de suas diretorias) como de
modo centralizado pela presidncia da Fiocruz (sob responsabilidade do Comitde
Integrao Estratgica). A matriz de projetos previa: (1) cinco eixos centrais
temticos para proposio e incluso de projetos na rede; (2) subtemas de interesse
do MDS, do Ministrio da Sade e da Fiocruz identificados em cada tema e, ainda;
(3) regio geogrfica de desenvolvimento do projeto (estados e plos locais de
atuao). Nesse ltimo caso, levou-se em considerao a relevncia local do tema
proposto no projeto; competncia instalada na Fiocruz para o desenvolvimento do
projeto; parcerias locais e institucionais a serem articuladas no projeto.
Os temas e subtemas abaixo foram identificados como de interesse do MDS,
do Ministrio da Sade e da Fiocruz, tratados como eixos temticos 1 a 5.

Eixo 1 Mitigao de doenas associadas pobreza atravs de

tecnologias sociais e biomdicas: leishmanioses, parasitoses intestinais
e helmintoses; anemias carenciais; doena de Chagas; esquistossomose;
doenas sexualmente transmissveis (DSTs); AIDS e hepatites; febre
reumtica; surtos febris no identificados (emergentes e reemergentes);
tracoma; febre maculosa e hantavirose; leptospirose; malria e dengue;
hansenase; filariose; tuberculose; oncocercose; alcoolismo e drogadio;
hipertenso e diabetes.

Eixo 2 Educao, cultura e pobreza educao e promoo da sade:

condicionalidades do Bolsa Famlia; promoo da sade; Programa Sade

711

O BRASIL SEM MISRIA

da Famlia; agentes de sade e cultura; Programa Sade na Escola; Pronatec

e Programa Mulheres Mil16; segurana alimentar e nutricional (cozinhas
comunitrias, bancos de alimentos); conhecimentos tradicionais e
plantas medicinais; farmcia popular itinerante; sade mental; drogas;
alcoolismo; crack.

Eixo 3 Territrio, ambiente, sade: determinantes sociais de sade;

arranjos produtivos e criativos com o Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio; o Ministrio de Cincia e Tecnologia e o Centro de Orientao
e Encaminhamento Profissional (Coep); qualificao e integrao com
os Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras); sade urbana
e pobreza (sade da populao de rua e favelas); moradias solidrias e
gerao de renda; empreendimentos do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) habitao e saneamento, novas Unidades Bsicas
de Sade; Programa gua para Todos cisternas, inquritos, parcerias
com a Fundao Nacional da Sade (Funasa); resduos slidos (lixo,
catadores, etc.); sade ambiental (promoo e gesto, Programa Bolsa
Verde); redes sociais locais; participao comunitria e governana no
territrio; preveno de desastres;

Eixo 4 Crianas, jovens, mulheres, idosos redes de ateno integral

sade: Rede Cegonha e outras; amamentao e rede de bancos de leite;
Estratgia Brasileirinhos e Brasileirinhas Saudveis; Jovens Promotores de
Sade; cuidados especiais: idosos e portadores de necessidades especiais;
dilogos intergeraes;

Eixo 5 Sade indgena e populaes tradicionais: formao de agentes

indgenas de sade; controle de tuberculose, malria, hepatites e
oncocercose; ateno sade indgena; imunizaes.

16 O Pronatec e o Mulheres Mil so tema do captulo sobre incluso produtiva urbana, neste volume.

712

PARTE III

A escolha dos temas e subtemas levou em considerao seu alinhamento aos

trs eixos do Brasil sem Misria (transferncia de renda; acesso a servios, incluso
produtiva) e a identificao de seis dimenses de atuao da Fiocruz: dilogos
intersetoriais (articulao e dinamizao); redes sociais locais e participao
comunitria (fortalecimento e empoderamento para a autonomia); formao
e qualificao de pessoas (ensino); pesquisa e desenvolvimento (gerao de
conhecimentos); interveno (aes sob a responsabilidade direta da Fiocruz) e
apoio gesto de polticas.
Essas referncias serviram de base para a elaborao do protocolo de
intenes celebrado entre a Fiocruz e o MDS no estabelecimento da parceria que
visa cooperao tcnico-cientfica para apoio ao Plano Brasil sem Misria. Nesse
convnio foram planejadas e elaboradas a chamada e a captao dos projetos das
ps-graduaes da Fiocruz, bem como o acompanhamento desses projetos e seus
resultados; a constituio de Comit de Acompanhamento com reunies peridicas;
a realizao de seminrios com os alunos associados ao programa e a produo de
relatrios regulares para o MDS com os produtos do programa.
Para complementar o protocolo com o MDS, foi firmado um acordo de
cooperao tcnica e acadmica entre a Fiocruz e a Capes, criando o Programa
Capes-Fiocruz para o Brasil sem Misria (PCF-BSM), visando a apoiar as atividades
de pesquisa e ensino dos programas de ps-graduao stricto sensu da Fiocruz
credenciados pela Capes, ampliando assim a formao de recursos humanos de alto
nvel em reas estratgicas e alcanar as metas do PCF-BSM, especialmente com
concesso de bolsas de doutorado e ps-doutorado.
As diretrizes para a seleo de projetos explicitaram que as bolsas de doutorado
e ps-doutorado da cota especial Fiocruz/Capes-BSM se destinavam a apoiar projetos
cuja temtica de investigao abordasse um ou mais dos problemas relacionados ao
pblico-alvo do Plano Brasil sem Misria e aos territrios (municpios, estados e
regies) com maior concentrao de extrema pobreza, considerados pela sade como
prioritrios no mbito do Plano.

713

O BRASIL SEM MISRIA

Os projetos deveriam justificar por que e como pretendiam contribuir com

a gerao de conhecimentos voltados para a mitigao da misria no Brasil. Essas
contribuies esperadas poderiam ser quadros analticos de situaes envolvendo
as pessoas e os servios listados; propostas de aplicao de tecnologias (sociais,
educacionais ou biomdicas); recomendaes para polticas pblicas; proposio de
ndices de avaliao de desenvolvimento social e condies de sade; metodologias
de avaliao de polticas pblicas ou iniciativas similares. Os estudos deveriam
adotar referenciais tericos para validar sugestes ou produtos, subsidiando tambm
sua apropriao em outros contextos.
Assim, cada candidato, no projeto apresentado, deveria explicitar: (1)
porque acha que seu estudo pode apoiar o Plano; (2) que tipo de produto prev
que o projeto possa gerar para o Plano; (3) os referenciais tericos, epistemolgicos
e metodolgicos que subsidiam a proposta, seu desenvolvimento e sua avaliao;
(4) se existe necessidade adicional de recursos para acelerar o desenvolvimento do
projeto e a divulgao do(s) produto(s).
Cada programa de ps-graduao ficou com liberdade de induzir a captao de
projetos atravs de chamadas regulares ou especiais, pontuais ou em fluxo contnuo.
Projetos de candidatos com vnculos empregatcios e sem necessidade das bolsas
do PCF-BSM tambm puderam compor o Programa. Os candidatos e orientadores
firmaram um termo de compromisso com o Programa Fiocruz-BSM no qual constam
como condies a insero em temtica relativa ao Brasil sem Misria, a redao
especfica do produto proposto e a participao dos doutorandos nos seminrios
especiais do Programa Fiocruz-BSM.

714

PARTE III

DOUTORANDOS E PS-DOUTORANDOS COM

PROJETOS ASSOCIADOS AO BRASIL SEM MISRIA
A chamada para projetos foi lanada publicamente em 25 de agosto de 2011,
antes mesmo da assinatura dos acordos, ocorrida em 7 de maro de 2012 e publicada
no Dirio Oficial da Unio no dia 16 do mesmo ms. Na realizao do 1o Seminrio
de Acompanhamento, ocorrido em 27 de agosto de 2013, os projetos j selecionados
foram apresentados conforme divulgado no jornal de comunicao interna da
Fiocruz Linha Direta nmero 15, em outubro de 2013, antecipando e confirmando
as expectativas de resultados relevantes.
Os projetos apresentados no Seminrio se vincularam a 22 programas de psgraduao. As patologias cobertas pelos projetos esto no escopo esperado: 33%
doena de Chagas, 16% parasitoses, 14% leishmanioses, 7% tuberculose, 7% dengue,
7% hepatites e doenas associadas, 5% leptospirose, 2% esquistossomose, 2% malria,
2% hansenase, 2% toxoplasmose. Os projetos que abordam neoplasias somam 3%.
Abaixo, exemplos de ttulos de alguns dos projetos apoiados com bolsas:

Eco-epidemiologia de triatomneos e tripanosomas e o ciclo de transmisso

da Doena de Chagas associados a aes de educao em sade no estado
do Cear em consonncia com o Plano Brasil Sem Misria;

As doenas infecciosas da pobreza e sua relao com aes do Plano Brasil

sem Misria no contexto das expedies da Fiocruz e da economia da
inovao em Sade;

Ecologia de triatomneos e aes de educao visando preveno da

doena de Chagas na Amaznia;

Tecnologias sociais em saneamento e sade para o enfrentamento da

transmisso de doenas de veiculao hdrica nos municpios de Madalena,
Cear e Rio Bonito do Iguau, Paran;

715

O BRASIL SEM MISRIA

O controle social no Sistema nico de Sade (SUS): uma leitura em

perspectiva histrica nas localidades de Manguinhos;

Avaliao da efetividade e do custo-efetividade das intervenes para

controle da dengue em municpios da regio metropolitana do Estado do
Rio de Janeiro;

Brasil sem Misria: avaliao das leishmanioses em comunidades inseridas

em rea de preservao ambiental, Parque Estadual da Serra da Tiriri,
Niteri e Maric/RJ, Brasil;

Giardase em populaes rurais e ribeirinhas: prevalncia, impacto sobre

o status nutricional e epidemiologia molecular;

Proposio ao Plano Brasil Sem Misria de metodologia participativa

para estudo de campo sobre a frequncia de parasitoses intestinais e
tuberculose em rea hiperendmica com habitaes precrias no Distrito
do Murinin, Benevides, Par;

Avaliao de MTB2 como droga contra a leishmaniose cutnea e visceral;

Anlise do processo da gesto do autocuidado em relao s parasitoses

intestinais: uma proposta de dinamizao e humanizao do servio no SUS;

Resduos slidos e a frequncia das helmintoses de carter zoontico no

complexo de Manguinhos/ RJ: contribuies em sade para o Plano Brasil
Sem Misria;

Aplicao de ensaios moleculares para o estudo das leishmanioses em

reas endmicas no Brasil;

Impacto do Plano Brasil sem Misria e do Programa Bolsa Famlia sobre a

mortalidade materna e neonatal no Brasil;

Biotica e habitao: reflexes sobre o papel do Estado nos conflitos

urbanos;

716

PARTE III

A cultura da sustentabilidade no contexto do Programa Mais Educao

Oficina de Histria em Quadrinhos (HQ) no ensino de Cincias:
Produo de HQ em uma escola no Acre.

EXPEDIES FIOCRUZ PARA UM BRASIL SEM MISRIA

Outra iniciativa desenvolvida no contexto de apoio ao Plano Brasil sem Misria
foi o projeto de Expedies Fiocruz para um Brasil sem Misria17, com apoio da Capes,
da Fiocruz e de diversos parceiros mobilizados a cada expedio. O projeto foi coordenado
pelos autores deste texto e ancorado na relao com as escolas de educao bsica.
A primeira expedio foi realizada de 23 a 27 de janeiro de 2012, no municpio
de Paudalho, zona da mata de Pernambuco. O municpio participa dos estudos da
Fiocruz Rio de Janeiro (Instituto Oswaldo Cruz) e da Fiocruz Pernambuco (Centro
de Pesquisas Ageu Magalhes) sobre esquistossomose e integra a rede de formao
continuada do Espao Cincia (PE). Pernambuco foi o primeiro estado a lanar
um plano estadual especfico para o enfrentamento das doenas negligenciadas
(Programa Sanar), que conta com o apoio e a participao da Fiocruz. Alm disso,
bero de importantes pioneiros histricos da luta contra a fome, a pobreza e pela
educao, tais como Josu de Castro, Gilberto Freyre, Paulo Freire e outros tantos
que se tornaram fontes adicionais de inspirao para a expedio.
Aps Paudalho, realizamos duas expedies ao Acre, em Rio Branco, em
setembro de 2012 e em julho de 2014. As equipes eram compostas de 15 a 40
pessoas da Fiocruz, a depender do nmero de parceiros mobilizados localmente,
na perspectiva de formao de ncleos locais que possam multiplicar essa
experincia com autonomia.

17 http://www.fiocruz.br/ioc/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?sid=288

717

O BRASIL SEM MISRIA

Nessas expedies, a nfase a formao continuada para professores da

educao bsica, a partir da metodologia da dialogia do riso (Matraca e cols.,
2011) e da ArteCincia (Siler, 2011). Para Paudalho, organizamos o curso Sade
o que interessa, doena que no presta. Em Rio Branco realizamos curso similar
em 2012 e organizamos o curso Cincia e arte em 2014. A eles associamos um
evento de divulgao cientfica e integrao intersetorial cincia-educao-sadecultura-assistncia social, com atividades para o pblico em geral e outras para
profissionais desses campos.
O arco de parcerias para as expedies envolve gestores locais, docentes
e discentes de universidades, centros e institutos federais, quase sempre com
cobertura pela imprensa local. Uma rede social18 foi criada (Rede Fiocruz pelo
Brasil sem Misria, no Facebook), para comunicao em tempo real e registro de
imagens, vdeos, comentrios e documentos, seguindo, desde ento, a dinmica de
contribuies e dilogos sustentados por centenas de participantes. A experincia de
Paudalho foi riqussima e ajudou a dimensionar o alcance da proposta, as lacunas a
serem superadas e os maiores desafios para as expedies subsequentes.
O termo expedies remonta s expedies realizadas pelos pesquisadores
do Instituto Oswaldo Cruz entre 1911 e 191319 para conhecimento das condies
sanitrias do Brasil: Vales do So Francisco e do Tocantins, por Astrogildo Machado
e Antnio Martins; Rio So Francisco e seus afluentes, por Adolpho Lutz e Astrogildo
Machado; Nordeste e Centro Oeste, por Belizrio Pena e Arthur Neiva; Cear e
norte do Piau, por Joo Pedro de Albuquerque e Jos Gomes de Faria; Amazonas e
Acre, por Carlos Chagas, Pacheco Leo e Joo Pedro de Albuquerque.
Devido manuteno de determinantes sociais que sustentam a prevalncia
da pobreza e das doenas a ela associadas, essas regies so alvos prioritrios do Plano

18 https://www.facebook.com/groups/252706931462688/?fref=ts
19 MELLO E PIRES-ALVES, 2009.

718

PARTE III

Brasil sem Misria e das expedies do sculo XXI. Esto sendo realizados estudos
sobre as condies socioeconmicas locais, incluindo sade, educao e cultura, e
sobre os egressos e o impacto das atividades das expedies. Os resultados devero
surgir nos prximos anos.

DISCIPLINAS SEMINRIOS ESPECIAIS BRASIL

SEM MISRIA E PRODUTOS J EVIDENTES
Com tal envolvimento de alunos de ps-graduao e foco nos problemas da
pobreza, foi necessrio atualizar a grade de disciplinas no IOC-Fiocruz. Por isso,
foram organizadas disciplinas que abordam temas coerentes com os eixos propostos
nos projetos. Em Seminrios Especiais Brasil sem Misria, trabalhamos mdulos
de 15 horas, com participao de diversos professores do IOC e outros convidados.
No Mdulo I fazemos cinco seminrios semanais em sequncia. No Mdulo II, cinco
seminrios dirios. No Mdulo III, cinco seminrios quinzenais.
O curso Seminrios Especiais Brasil sem Misria possibilita a participao
presencial e distncia. Sua ementa explicita as temticas trabalhadas: desigualdade,
pobreza e sade situao do Brasil e do mundo; polticas pblicas de combate
pobreza; cooperao intersetorial para o combate pobreza; incluso produtiva; do
Bolsa Famlia ao Brasil sem Misria; determinantes sociais da sade; desnutrio e
renda; o Sistema nico de Sade (SUS), o Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS) e o Sistema Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (SNCTI);
doenas infecciosas da pobreza e o conceito de negligncia; cultura-cincia-sade
e desenvolvimento social; internet e desigualdade; comunidades virtuais na sade.
Os seminrios e oficinas contribuem para a formao continuada dos alunos para
aes de extenso e para expedies relacionadas ao convnio com o MDS. Um
caderno de debates est sendo produzido com os textos-base dos professores para
os seminrios e com os trabalhos finais dos alunos da primeira edio do curso,
editado pelos prprios alunos.

719

O BRASIL SEM MISRIA

Outras disciplinas especialmente desenhadas para esses doutorandos foram: As

doenas negligenciadas da pobreza e sua relao com ambiente e sustentabilidade,
cuja ementa incorporava os fenmenos ambientais que podem afetar a sade,
como determinantes fsico- qumicos e biolgicos, e As doenas negligenciadas da
pobreza e a abordagem dos determinantes sociais, com enfoque social na interao
dos saberes para a compreenso das relaes ligadas ao processo de sade-doenaateno, alm das polticas pblicas em sade, buscando compreender os impactos e
as estratgias no enfrentamento desses agravos.
Uma tese de doutorado concluda em maro de 2014, aderiu ao Programa
e j disponibilizou um produto20. A tese de doutorado de Marcelo Barros versou
sobre O uso da msica popular brasileira como estratgia pedaggica para o ensino
de cincias numa perspectiva de incluso social, promoo da sade e superao
da pobreza. A tese inclui o fascculo Com Cincia e Arte na Escola nmero
2, que traz as sugestes (j testadas) para a abordagem do tema da desigualdade e
da pobreza nas oficinas dialgicas de msica, com estudantes e professores. Sete
msicas foram especialmente selecionadas para promover o debate com os alunos
sobre as determinantes sociais dos problemas relacionados pobreza. Trabalhos
correlatos esto sendo motivados, em dissertaes de mestrado e trabalhos de
concluso de cursos de especializao.

20 http://www.fiocruz.br/ioc/media/Com%20Ciencia%20e%20Arte%20na%20Escola%202.pdf

720

PARTE III

AES PARA O BRASIL SEM MISRIA NO

PLANEJAMENTO DO MINISTRIO DA SADE

Para passar da inteno poltica desenhada no Plano Brasil sem Misria

ao poltica efetiva necessrio que, na articulao dos Planos Plurianuais
(PPAs) e nos oramentos setoriais, apaream as dotaes de recursos, os objetivos,
as metas e os indicadores a serem acompanhados. No planejamento estratgico
do Ministrio da Sade 2011-201521 foram formulados 16 objetivos estratgicos,
dos quais 15 so diretamente relacionados gesto da sade, enquanto o dcimosexto, contribuir para erradicar a extrema pobreza no Pas, um objetivo
transversal do governo.
O documento, publicado em 2013, consolidou o trabalho realizado em diversas
oficinas de planejamento do Ministrio da Sade. Participamos de uma delas em
maro de 2012. Era necessrio harmonizar diversos instrumentos de planejamento e
gesto: o PPA 2008/2011, o PPA 2012/2015, o Mais Sade agenda estratgica do
final da gesto do governo Lula, o novo plano estratgico do Ministrio da Sade,
o Plano Nacional de Sade (PNS 2008/2011), o PNS 2012/2015 e a Programao
Anual de Sade (PAS). Tudo isso definindo aes, recursos e outros elementos
voltados para o cumprimento das metas do PNS.
O planejamento assume objetivos estratgicos, que descrevem os grandes
alvos que o Ministrio da Sade busca atingir at 2015, vinculados ao PPA e
ao PNS; estratgias, que representam as trajetrias percorridas para atingir os
objetivos estratgicos; resultados esperados, que expressam a transformao dos
objetivos na realidade almejada pelo grupo que planeja, ao final de determinado
prazo; marcos intermedirios/produtos, que precisam ser alcanados para que

21 http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/planejamento_estrategico_ministerio_saude_2011_2015.pdf

721

O BRASIL SEM MISRIA

o resultado seja atingido, configurando-se como meios para a concretizao do

resultado; e aes, atividades necessrias para a obteno dos produtos.
O objetivo estratgico 16, relativo superao da misria, adotou cinco
estratgias que incluem aes para a erradicao da pobreza extrema em outros
objetivos estratgicos, e esto listadas abaixo.

Estratgia 1: Apoio poltica de universalizao de acesso gua no

semirido (capacitao de agentes de sade; construo de sistemas de
abastecimento de gua para comunidades rurais, quilombolas e indgenas;
construo de cisternas; construo de poos subterrneos).

Estratgia 2: Ampliao do acesso e melhoria da qualidade da ateno

bsica (UBS nos 2.365 municpios prioritrios da sade no Brasil sem
Misria/agentes contratados/ampliao de UBS; novas unidades;
equipamentos; 70 equipes de consultrio de rua; 19 UBS fluviais
Amaznia Legal e pantanal; sade bucal e ocular; acesso a aes bsicas
de sade (hansenase, tuberculose, pr-natal e outras).

Estratgia 3: Farmcia Popular(maior acesso a medicamentos gratuitos).

Estratgia 4: Doenas relacionadas /e perpetuadoras da pobreza (em 334

municpios vinculados ao Programa de Sade na Escola: diagnstico e
tratamento de hansenase, tracoma, geo-helmintases e esquistossomose;
identificao e tratamento dos portadores de Schistosoma mansoni nos
municpios endmicos; diagnstico e tratamento do tracoma).

Estratgia 5: Sade, cincia e educao na Rede Fiocruz pelo Brasil sem

Misria (120 teses de doutorado + aes de desenvolvimento territorial
em reas prioritrias da sade no Brasil sem Misria).

Atravs das quatro primeiras estratgias, os 15 objetivos estratgicos gerais

se entrecruzam para incluir aes relativas s doenas da pobreza em municpios
prioritrios, que concentram grandes contingentes de pessoas nessa condio.
Desse modo, diversos programas, como o Brasil Carinhoso, o Programa Aqui Tem

722

PARTE III

Farmcia Popular, a construo de UBS e a constituio de equipes de consultrio

na rua (equipes de ateno bsica com responsabilidade exclusiva de articular e
disponibilizar ateno integral sade das pessoas em situao de rua), expressam
aes do objetivo estratgico 16. Exemplos dos resultados no faltam. Em 2012, o
Brasil Carinhoso viabilizou o aumento da oferta de sulfato ferroso e a suplementao
com megadoses de vitamina A em 2.179 municpios; com o Olhar Brasil, mais de 93
mil consultas foram realizadas e mais de 32 mil culos distribudos aos beneficirios
do Programa Sade na Escola e do Programa Bolsa Famlia.
J o objetivo estratgico 2 (reduzir os riscos e agravos sade da populao, por
meio das aes de promoo e vigilncia em sade) prev apoio a aes voltadas para
o diagnstico e o tratamento precoce da dengue, com foco na reduo do agravamento
da doena, bem como apoio em aes especficas para algumas doenas transmissveis
(tuberculose, malria, AIDS, hansenase, hepatites virais e doena de Chagas) e outras
doenas relacionadas pobreza (esquistossomose, filariose e tracoma).

CONSIDERAES FINAIS

Como citamos acima, cedo para uma avaliao final dessas aes, que ainda
esto em curso. Mas o fato de terem sido formuladas indicador positivo de intenes
e planos. Estamos confiantes de que o engajamento da comunidade acadmica com
os desafios da erradicao da pobreza um movimento irreversvel, e que marcar
profundamente a ao futura dos profissionais em formao que esto participando
deste processo. Sejam eles os futuros cientistas em fase de doutoramento, ou os
recm-doutores chamados a pensar e atuar sobre esse problema historicamente
crnico e negligenciado, ou ainda os professores e a populao que recebe aes de
formao e popularizao cientfica e cultural continuada nas expedies Fiocruz
para um Brasil sem Misria. A articulao intersetorial e a interdisciplinaridade so
desafios extremamente atuais e acreditamos que tais profissionais estaro melhor
preparados para esse enfrentamento como resultado deste processo.

723

O BRASIL SEM MISRIA

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ARAUJO-JORGE, T. C.. Embasamento tcnico e sugestes para aes de controle
das Doenas da Pobreza no Programa de Erradicao da Pobreza Extrema no Brasil.
(Nota Tcnica n. 1/2011/ Instituto Oswaldo Cruz/Fiocruz-/Diretoria, verso 4, 2 de
setembro de 2011). Disponvel em:
< www.fiocruz.br/ioc/media/NotaTecnica_IOC%20v2%20Doencas%20

da%20pobreza%2026%20mai%202011.pdf>. Acesso em: 19/set.2014.

___________ Doena e pobreza, desafios pra o prximo governo. Correio
Braziliense, Braslia, 17 jan. 2011. Caderno Opinio, p. 13.
BARRETO M. L. et al. Successes and failures in the control of infectious
diseases in Brazil: social and environmental context, policies, interventions, and
research needs. Lancet, v. 377, n. 9780), p. 1877-89, 2011.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Decreto presidencial.
Disponvel
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/
Decreto/D7492.htm>. 2011. Acesso em: 19 set. 2014.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Plano
Brasil sem Misria. Caderno Tcnico. 2012. Disponvel em: <http://www.mds.gov.
br/documentos/Caderno%20de%20Graficos%20BSM%20-%203%20anos%20
-%2030072014%20-%20SEMMARCAS%20sem%20texto.pdf>. Acesso em: 19
set.2014.
COTTA, R. M. M. et al. Pobreza, injustia, e desigualdade social:
repensando a formao de profissionais de sade.Rev. Bras. Educ. Med, v. 31, n.
3 p. 278-286, 2007 .
DIAS, J. C. P. Problemas e possibilidades de participao comunitria no
controle das grandes endemias no Brasil. Cad. Sade Pblica, n. 14, sup. 2p. 1937, 1998.

724

PARTE III

FONSECA, A. A Superao da Extrema Pobreza no Brasil e a Centralidade da

Poltica Pblica de Assistncia Social. Texto para a IX Conferencia de Assistncia Social.
Braslia: junho 2011.
GRECO, D. B. tica, Sade e Pobreza: as doenas emergentes no sculo XXI.
Rev Bioetica, v. 7, n. 2, p.1-6, 1999.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Objetivos
de Desenvolvimento do Milnio. Relatrio Nacional de Acompanhamento. Braslia, 2014.
MELLO, M. T. V. B, PIRES-ALVES, F. Expedies cientficas, fotografia e
inteno documentria: as viagens do Instituto Oswaldo Cruz (1911-1913). Histria,
Cincias, Sade Manguinhos , n. 16, Supl.1 p.139-179, 2009.
MATRACA, M. V. C.; WIMMER G.; ARAUJO-JORGE, T. C. Dialogia do
riso: um novo conceito que introduz alegria para a promoo da sade apoiando-se
no dilogo, no riso, na alegria e na arte da palhaaria. Cincia e Sade Coletiva, n.
16, p. 4127- 4138, 2011.
MOREL C. M. A pesquisa em sade e os objetivos do milnio: desafios e
oportunidades globais, solues e polticas nacionais. Cincia e Sade Coletiva, v. 9,
n. 2 p.261-70, 2004.
SILER, T. The ArtScience Program for Realizing Human Potential. Leonardo,
Cambridge: MIT Press, n. 44, p.417424, 2011.
WORLD HEALTH ORGANIZATION (WHO). First WHO report on neglected
tropical diseases 2010: working to overcome the global impact of neglected tropical diseases.
Disponvel em: <http://whqlibdoc.who.int/publications/2010/9789241564090_eng.
pdf?ua=1>. Acesso em: 19 set.2014.
WORLD HEALTH ORGANIZATION (WHO). Global Report for Research
on Infectious Diseases of Poverty, 2012. Disponvel em: <http://whqlibdoc.who.int/
publications/2012/9789241564489_eng.pdf?ua=1>. Acesso em: 19 .2014.

725

PARTE III

O PROGRAMA BOLSA FAMLIA

E A INCLUSO FINANCEIRA1
Marcelo Neri

O crculo virtuoso vivido pelo Brasil onde democracia, equidade e

crescimento se retroalimentam foi responsvel por resultados expressivos,
como a reduo da extrema pobreza e da desigualdade de renda, o aumento
da expectativa de vida, o maior acesso a educao, entre outros. H uma srie
de novos desafios a serem enfrentados para consolidar esses e outros ganhos
recentes e garantir sua sustentabilidade. Entre esses elementos destaca-se
a incluso financeira e seus impactos sobre a resilincia da populao face a
choques adversos e sobre a possibilidade de alavancar oportunidades existentes.
A questo do crdito produtivo popular, um aspecto relevante da incluso
financeira, objeto de outro artigo deste livro, de autoria de Nelson Antnio
de Souza, presidente do Banco do Nordeste do Brasil2, e no ser discutida

1 O autor agradece as contribuies de Tiago Bonomo, Luisa Carvalhaes e Rodrigo Ramiro.

2 O artigo em questo se intitula Atuao de um banco de desenvolvimento para a superao da pobreza: o
exemplo do Banco do Nordeste do Brasil.

727

O BRASIL SEM MISRIA

neste texto3. Este trabalho trata do outro lado do campo das microfinanas,
ligado capacidade das pessoas fsicas e das famlias de baixa renda de suavizar
seus padres de consumo4 ao longo do tempo. O artigo dar especial nfase
aos determinantes do acesso a instrumentos financeiros bsicos, em particular
a questo da poupana, suas perspectivas e motivaes. O objetivo ltimo o
subsdio formulao de polticas pblicas de incluso financeira.
O presente texto apresenta, na primeira seo, um arcabouo conceitual
dos canais de impacto do Programa Bolsa Famlia, que permitem situar o
seu potencial na consecuo da incluso financeira da populao mais pobre.
Na segunda seo, quantificamos o papel e a evoluo do risco de renda do
trabalho, seu papel no bem-estar e na demanda de servios financeiros. Na
terceira seo, traamos um quadro geral da extenso da incluso financeira
e dos locais de acesso a instituies financeiras, contrastando o perfil dos
beneficirios com o de no beneficirios do Bolsa Famlia. A quarta seo isola
o papel de determinantes especficos da incluso financeira atravs de modelo
multivariado de anlise. Alguns fatores que afetam a deciso de poupana das
famlias so abordados na quinta seo. As principais concluses do estudo
so deixadas para a ltima seo.

3 Ver NERI, M. Microcrdito: O Mistrio Nordestino e o Grameen Brasileiro. Editora da Fundao Getlio
Vargas, 2008.
4 O conceito de suavizar o consumo (consumption smoothing) refere-se ao objetivo de manter um padro
de consumo estvel ao longo da vida. A poupana ou emprstimos seriam opes para a manuteno dessa
estabilidade em caso de choques.

728

PARTE III

CANAIS PARA A SUPERAO DA

POBREZA E A INCLUSO FINANCEIRA
Antes de entrarmos na questo da incluso financeira no mbito do Programa
Bolsa Famlia, interessante coloc-la em perspectiva face a outros canais de
transmisso do Programa sobre a vida dos seus beneficirios. O Bolsa Famlia possui
diversos canais para a superao da pobreza. O canal mais direto, apresentado do lado
esquerdo do Diagrama 1, a seguir, representa as transferncias e impostos que afetam
a renda monetria corrente lquida das pessoas, aps a operao de outros canais
que afetam a determinao da renda bruta no mercado de fatores, em particular no
mercado de trabalho. O Bolsa Famlia privilegia as mulheres, em 93% dos casos,
como receptoras diretas da renda monetria. Por isso, a elas devem se voltar as aes
de educao financeira e de oferta de servios financeiros. Outro aspecto enfatizado
no Diagrama o Bolsa Famlia como programa de transferncia de renda condicional
que busca influenciar a educao e a sade de seus beneficirios aumentando a sua
demanda atravs de condicionalidades.

729

O BRASIL SEM MISRIA

Diagrama 1 Programa Bolsa Famlia e canais para a superao da pobreza

Microcrdito
e Educao
Profissional

INCLUSO
PRODUTIVA

CONDICIONALIDADES
DE EDUCAO E SADE,
BRASIL CARINHOSO
(PRIMEIRA INFNCIA)

INCLUSO PRODUTIVA

TRANSFERNCIAS
MONETRIAS

EFEITO
DIRETO

SUPERAO DA
POBREZA

ORAMENTO
FAMILIAR
DINHEIRO
PARA AS MES

TRANSPORTE

SADE
ESCOLAS

EFEITO
DIRETO

ESGOTO

INFRAESTRUTURA
EXTERNA

PROVISO DE
SERVIOS PBLICOS

BEM-ESTAR

INFRAESTRUTURA
INTERNA
(DOMICLIO)

ALAVANCAR
OPORTUNIDADES E
AMORTECER CHOQUES
Mercados Decentes

CASA
PROTEO AO
CONSUMIDOR, EDUCAO
FINANCEIRA

CISTERNAS

CRDITO, SEGURO
E POUPANA

Fonte: Secretaria de Assuntos Estratgicos/PR.

Do lado direito esto representadas polticas que afetam a proviso de bens

e servios pblicos cujo uso impacta diretamente o bem-estar das pessoas. Do lado
esquerdo, polticas que priorizam a oferta de servios de educao e sade aos
beneficirios do Bolsa Famlia, como a priorizao de crianas mais pobres no acesso
a creches, ou ainda o repasse de recursos educacionais para educao em tempo
integral prioritariamente s escolas com mais da metade de seus alunos beneficirios
do Bolsa Famlia. Uma eventual deciso de conceder subsdios diferenciados aos
beneficirios do Bolsa Famlia em polticas de mobilidade urbana, por meio de aes
como bilhete nico ou passe livre a jovens estudantes regulares ou de cursos tcnicos,
guardaria o potencial de beneficiar o acesso aos servios de sade e educao. Esse

730

PARTE III

tipo de expediente pode aproximar os segmentos de renda mais baixa tanto do

Estado quanto do mercado, que o eixo principal de anlise deste trabalho.
interessante enxergar o impacto direto do Programa na oferta de bens e
servios pblicos atravs do local de consumo representado pelo binmio dentro/
fora de casa. A oferta de servios pblicos como esgoto e telecomunicaes, por
exemplo, faz parte da ltima possibilidade (fora de casa), enquanto a dinmica do
financiamento habitacional na faixa I do Programa Minha Casa, Minha Vida, ou a
compra de eletrodomsticos com o Programa Minha Casa Melhor, exemplificam o
potencial uso do Bolsa Famlia e do Cadastro nico na oferta de subsdios financeiros
aos mais pobres para aquisio de bens.
O efeito do lado direito do Diagrama se d no bem-estar das pessoas, enquanto
no caso da transferncia monetria, constante do lado esquerdo, o impacto se d
pelas vias da diminuio na restrio oramentria. Se quisermos ter uma viso mais
estrutural do processo de mudanas observado, preciso ir mais fundo na questo
da restrio oramentria e pensar na gerao de renda das famlias durante vrios
perodos. Com relao parte superior do Diagrama, aes que impactam o trabalho
assalariado e o empreendedorismo, como o Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA), ou a informalidade, como o Microempreendedor Individual (MEI), tambm
podem influenciar as restries oramentrias das famlias. Esta parte da figura tambm
contempla mudana nos estoques de ativos e recursos das famlias, o que implica um
efeito de prazo mais longo, onde o destaque a educao regular ou profissional. O
Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec), que no
se restringe a populao pobre, mas prioriza o pblico do Cadastro nico, constitui
talvez o melhor exemplo prtico.
Finalmente, a parte inferior do Diagrama constitui o cerne da abordagem
aqui proposta. preciso ir alm e dar o mercado aos pobres, completando
o movimento dos ltimos anos, quando, pela via da queda da desigualdade,
demos os pobres aos mercados (consumidores). Devemos tratar o pobre
como protagonista de sua histria, alm de demandante de servios pblicos

731

O BRASIL SEM MISRIA

de qualidade que sejam oferecidos ou regulados pelo Estado. Se bem regulado,

o crdito consignado a benefcios da Previdncia Social vai nesta linha,
alavancando os ganhos de bem-estar. Concretamente, no mbito das polticas
pblicas no setor financeiro, tratamos neste texto tambm de microsseguro e de
microcrdito, mas a nfase recai sobre elementos mais simples, como o acesso a
contas bancrias e a deciso de depsito e de poupana.
Antes disso, tratamos do crdito produtivo popular, que integra a conexo
entre a incluso financeira e a gerao de renda. Microcrdito fundamental
para dar vazo aos espritos empreendedores da baixa renda. Um exemplo o do
Crediamigo, programa de microcrdito de um banco pblico federal, o Banco do
Nordeste do Brasil, que funciona na linha do Grameen Bank5, usando sistema de
grupos solidrios6. O Crediamigo serviu de inspirao ao programa federal Crescer,
criado em 2011 para integrar o eixo de incluso produtiva do Plano Brasil sem
Misria estratgia multidimensional de aes integradas criada com o intuito de
superar a extrema pobreza no pas at o final de 2014.
O Crediamigo cobre 60% do mercado nacional de microcrdito, gerando
um aumento mdio de lucro de 13% ao ano para seus clientes, que so empresas
informais como mercearias, sales de cabeleireiros etc. A probabilidade de um
cliente que era pobre sair da pobreza em 12 meses aps ter acesso ao crdito
de 60%, comparada a 2% de probabilidade do movimento em sentido contrrio
isso tudo sem subsdios, pois o programa gera um lucro de R$ 50 ao ano por

5 OGrameen Bank especializado emmicrocrdito produtivo para a diminuio da pobreza. Originado em

Bangladesh, o Grameen Bank prov servios bancrios aos pobres e promove oportunidades de auto-emprego na
zona rural, ajudando a romper o crculo vicioso de baixa renda, baixa poupana e baixo investimento.
6 Na modalidade de aval solidrio, pessoas de uma mesma comunidade mutuamente avalizam uma mesma
operao de crdito, tornando-se solidariamente responsveis pela dvida.

732

PARTE III

cliente7. Em 2010, o Crediamigo foi eleito pelo Mix Market, a principal agncia de
rating de microcrdito do mundo, como a melhor experincia de microcrdito do
continente americano. H riqueza no meio da pobreza, e o Estado pode interagir
sinergicamente com o setor privado nessa busca.
A agenda do aumento do acesso dos trabalhadores por conta prpria e pequenos
produtores urbanos pobres aos mercados consumidores est se desenvolvendo
tardiamente no Brasil. Cerca de 65% dos empresrios nanicos urbanos dizem que
sua principal dificuldade a falta de clientes ou a concorrncia acirrada, decorrentes
de problemas de demanda e no de oferta (formalizao, infraestrutura e acesso a
crdito situam-se do lado da oferta). Polticas de acesso a mercados consumidores,
como exportao atravs de cooperativas de pequenos produtores, acesso ao
comrcio eletrnico e compras governamentais, atuam nesse sentido. Em relao
s compras governamentais, destacam-se os municpios que compram mobilirio
escolar e merenda (via Programa de Aquisio de Alimentos) na produo local.
Mais especificamente, este texto trabalha com diagnstico e propostas de
polticas que facilitem a suavizao8 dos padres de vida das famlias ao longo do
tempo. Defende-se, aqui, que ao trip transferncias monetrias, oferta de servios
pblicos e gerao de renda seja agregada a questo de acesso dos mais pobres
ao mercado financeiro. Isso envolve desde as questes associadas proteo do
consumidor at a educao financeira, que est mais prxima das preocupaes de
poltica deste trabalho. A outra vertente se refere cesta de servios financeiros aos
quais os beneficirios podem ter acesso (incluindo o segmento de crdito, seguro e
poupana) e suas relaes com o Programa Bolsa Famlia.

7 H uma lio especfica do rendimento do trabalho aumentando com a produtividade (salrio-eficincia) no caso
dos agentes de crdito que apoiam os tomadores de microcrdito produtivo orientado. Esses agentes podem at
triplicar o seu salrio, dependendo do desempenho da carteira. Isso pode gerar lies do tipo mercado de trabalho
privado a outros segmentos do setor pblico.
8 Ver a nota nmero 4.

733

O BRASIL SEM MISRIA

RISCO DE RENDA
O objetivo ltimo das polticas pblicas melhorar o bem-estar social.
Estabilidade e equidade exercem efeitos significativos sobre o nvel de bem-estar
individual e da sociedade, e devem ser estudadas de maneira integrada. De maneira
geral, a disperso de medidas de bem-estar individuais, como renda ou consumo
per capita, que compem o nvel de bem-estar agregado, pode ser analisada sob
duas ticas: a desigualdade de padres de vida mdios entre pessoas e a flutuao
observada do padro de vida de uma mesma pessoa em diferentes instantes do tempo.
Neste ltimo ponto entra o papel da alocao dos respectivos poderes de compra
individuais ao longo do tempo, por meio dos segmentos de poupana, crdito e
seguro. Este texto trata a seguir da questo do risco.
Observemos a anlise de risco de renda em duas partes: o risco de uma
mesma pessoa cruzar em 12 meses a mediana de renda domiciliar per capita do
trabalho de cima para baixo (risco de queda) e o risco de cruz-la de baixo para
cima (oportunidade de subir), a partir de dados longitudinais da Pesquisa Mensal
de Emprego (PME/IBGE). Os resultados mostram que, no perodo 2012/2013,
27 em cada 100 pessoas cruzaram a mediana de baixo para cima, o que coloca a
oportunidade de subir na vida no ponto mais alto da srie iniciada em 2002. No
perodo 2002/2003, essa oportunidade era de apenas 16 em cada 100 pessoas. Por
outro lado, o risco de cair sofreu uma forte reduo nos ltimos dez anos, indo de
26,2% em 2002/2003 para 13,3% em 2012/2013. Portanto, houve uma inverso
dos riscos de queda e de ascenso entre os binios 2002/2003 e 2012/2013. Essa
maior estabilidade microeconmica complementa melhoras na mdia e na
desigualdade de renda per capita para a obteno de progresso no bem-estar geral
da nao (ganhos reais de 52% na mdia e de 107% para os 10% mais pobres de
2003 a 2012, de acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica PNAD/IBGE).

734

PARTE III

A volatilidade de renda tem implicaes para a anlise de programas como o

Bolsa Famlia. Numa analogia com o desemprego friccional, se h pessoas entrando
e saindo da pobreza a cada ms, o ndice de pobreza zero to inatingvel como o
o desemprego zero. O Banco Mundial, na sua nova meta de erradicar a extrema
pobreza at 2030, aponta 3% como a taxa a que se pode considerar a extrema
pobreza superada. No desenho da inspiradora meta de superao da extrema pobreza
at o final de 2014 com o Plano Brasil sem Misria, coordenado pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o Brasil tem enfatizado este
ponto. O Bolsa Famlia, que um dos principais componentes do Plano, tendo sido
aprimorado e fortalecido por ele desde 2011, contribui para a maior estabilidade
da renda das famlias. De uma forma e de outra, o efeito estabilidade deve ser
incorporado anlise de bem-estar, mas para isso devemos observar a oferta e a
demanda por instrumentos financeiros e as motivaes associadas.
O outro elemento que mistura os dois tipos de disperso acima citados,
a transversal e a temporal, a observao de como pessoas de diferentes estratos
econmicos suavizam seus respectivos padres de vida ao longo do tempo. A incluso
financeira por meio de poupana, crdito e seguro fundamental na determinao
de como as flutuaes de renda das famlias de baixa renda influenciam o seu padro
temporal de vida. Estudamos tambm o primeiro passo do processo de incluso
bancria, que a porta de entrada dos indivduos a servios financeiros9.

9 O Banco Central desenvolve iniciativa importante na rea de incluso financeira: http://www.bcb.gov.

br/?INCFINANC.

735

O BRASIL SEM MISRIA

INCLUSO FINANCEIRA
O Relatrio de Incluso Financeira do Banco Central do Brasil, define
incluso financeira como o processo de efetivo acesso e uso pela populao
de servios financeiros adequados s suas necessidades, contribuindo para sua
qualidade de vida10.
Comeando com um retrato global, o Findex11 de 148 pases em 201112
indicava que 50% dos indivduos com 15 anos ou mais possuam conta formal,
enquanto no Brasil o indicador apontava 56%. Na maioria dos pases da Europa
Ocidental, mais de 90% da populao estava includa no sistema financeiro, sendo
que o menor percentual era o da Itlia, com 71%. Nos Estados Unidos e no Canad,
os percentuais eram de 88% e 95,8%, respectivamente. O Brasil estava acima da
mdia da maioria dos pases em desenvolvimento, com exceo da China, que tinha
64% de sua populao includa no sistema financeiro. Os demais BRICS ficaram
abaixo do Brasil: frica do Sul com 53,6%, Rssia com 48,2% e ndia com 35%.
Na Amrica Latina, o Brasil com folga o pas pesquisado com o maior percentual
de indivduos com conta formal, seguido por Venezuela (44,1%), Chile (42,2%),
Equador (36,7%) e Argentina (33,1%).
O Ipea estudou a porta de entrada dos indivduos ao sistema financeiro numa
pesquisa de campo nacional feita pelo Instituto com 3.800 entrevistas de pessoas de
15 anos ou mais, realizada em 210 cidades brasileiras em maio de 2013. Em relao
aos locais de uso dos servios bancrios, as casas lotricas, com 64,5% das respostas,

10 O Relatrio em questo est disponvel no link: https://www.bcb.gov.br/Nor/relincfin/RIF2011.pdf.

11 Findex um banco de dados pblico de indicadores que medem constantemente o uso de produtos financeiros
por pessoas em vrios pases e ao longo do tempo.
12 MEASURING Financial Inclusion: The Global Findex. World Bank Policy Research WP 6025, 2012.
Disponvel em: <http://datatopics.worldbank.org/financialinclusion/>. Acesso em: 10 nov. 2014.

736

PARTE III

superaram as tradicionais agncias bancrias, utilizadas por apenas 36,54% dos

participantes da pesquisa. Por outro lado, 15,2% dos entrevistados no utilizaram
nenhum servio bancrio no ms anterior pesquisa.
Enfatizamos aqui a pergunta sobre o uso de conta corrente ou de conta
poupana como um estgio desejvel para ascender a servios financeiros mais
sofisticados. Os resultados mostraram que 58% dos entrevistados possuam conta
em alguma instituio financeira. Dois dados chamaram a ateno: o percentual
elevado de entrevistados que abriram novas contas nos ltimos trs anos, 12,71%, e,
no outro extremo, os 28,6% que nunca tiveram uma conta.
Os dados revelam que 20,16% dos entrevistados so beneficirios do Bolsa
Famlia. Dentre eles, 49,22% tm uma conta financeira, resultado abaixo do
observado entre os no beneficirios do Programa (60,27%). Esse era um resultado
esperado, tendo em vista que o Programa tem foco nos mais pobres, que tendem
a ser mais afetados pela excluso financeira do que as demais faixas de renda. No
entanto, quando olhamos para o percentual de beneficirios que tm conta h
menos de trs anos, ele maior do que para os no beneficirios (14,84% para
os beneficirios e 12,12% para os no beneficirios), o que d indcios de que
a incluso financeira parece ter sido mais forte entre os mais pobres no perodo
recente. Por outro lado, o percentual de quem j teve conta, mas no momento
no est includo, maior para os no beneficirios do Programa, novamente
apontando para o possvel papel do Bolsa Famlia tanto na incluso social quanto
na financeira que ser detalhada posteriormente.
Percebeu-se a predominncia do atendimento em casas lotricas em
relao a outras modalidades, especialmente para os beneficirios do Bolsa
Famlia. Os correspondentes bancrios, tendo como principal exemplo os da
Caixa Econmica Federal (que o agente operador do Programa Bolsa Famlia),
so muito importantes para a incluso financeira no pas, especialmente entre os
grupos mais vulnerveis da populao.

737

O BRASIL SEM MISRIA

DETERMINANTES DE INCLUSO FINANCEIRA

A fim de avaliar o efeito isolado de diversas variveis sociodemogrficas para
nortear as aes de incluso financeira, foi feita uma anlise13 dos determinantes da
probabilidade de as pessoas terem conta bancria: escolaridade, renda e patrimnio.
Todos esses determinantes se relacionam positivamente com as chances de ter acesso
conta, ou seja, nenhuma dessas variveis substitui as demais. Esse resultado no s
indica que transaes financeiras so de fato um servio de luxo, mas tambm que
aes de popularizao desses servios devem idealmente buscar a unio desses trs
vetores, e no optar por apenas um deles como substituto dos demais.
Outra varivel (para alm do nvel de educao formal) que impacta o acesso
conta bancria relativa ao acerto em duas questes de matemtica e finanas
colocadas no questionrio da pesquisa do Ipea. Aqueles que acertaram estas questes
tm chances 27,6% maiores que os demais indivduos de ter acesso a servios
financeiros. Esses dados sugerem a importncia de aes ligadas ao reforo do ensino
bsico de matemtica e de educao financeira para incrementar o uso exitoso de
instrumentos financeiros.
Similarmente, indivduos mais pacientes (definidos como aqueles que
preferem receber R$ 380 aps um ms em lugar de R$ 340 no momento da pesquisa)
tm chances 24,7% maiores que os demais, sugerindo que, alm do conhecimento
matemtico, deve-se cultivar valores relativos virtude de saber esperar. A pesquisa
sugere ainda que a pacincia no sinnimo de pessimismo sobre o futuro, pelo
contrrio. Os indivduos que acham que sua vida vai melhorar nos prximos cinco
anos tm 17,4% mais chances de acesso a servios financeiros que os demais. O
acesso a esses servios pode ser importante alavanca na consecuo de um plano de
ascenso social individual.

13 Anlise multivariada por meio de um modelo logit.

738

PARTE III

O acesso a servios financeiro por faixa etria apresenta trajetria em forma

de sino, crescendo na juventude e meia idade at os 60 anos, limiar da chamada
terceira idade, quando passa a decrescer. Esse resultado revela uma trajetria do tipo
teoria do ciclo de vida de Franco Modigliani14 no acesso conta bancria. Notou-se
que os homens tm 32,6% mais chance de ter acesso conta que as mulheres em
situao igual. Essa desigualdade de gnero preocupa, pois as mes so muitas vezes
as principais responsveis pelo cuidado da famlia.
Em relao a variveis territoriais, os moradores da regio Nordeste tm
38,7% mais chances de ter cobertura financeira do que os do Sudeste em condies
iguais. Similarmente, moradores do ncleo e da periferia das grandes metrpoles
tm, respectivamente, chances 14,5% e 23,4% menores de ter acesso a servios
financeiros que os moradores de cidades menores.
Finalmente, o fato de o indivduo ser beneficirio do Programa Bolsa Famlia
aumenta sua chance de acessar servios financeiros em 23%, efeito comparvel ao
do tamanho patrimnio, entre as pessoas que dispem de mais de R$ 100 mil, em
relao faixa anterior de patrimnio, como mostra a Tabela 1, abaixo. O efeito Bolsa
Famlia revelador de como as regras bsicas do Programa, em que os beneficirios
esto todos no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal e
recebem seus benefcios por meio da Caixa Econmica Federal, acabam produzindo,
como efeito colateral, o maior acesso desse grupo a outros servios financeiros. Nesse
sentido, o Bolsa Famlia, mais do que uma porta de sada da pobreza, figura como
porta de entrada em segmentos mais sofisticados do mercado financeiro.
possvel ir alm desse efeito colateral e desenhar polticas que lanam mo da
plataforma do Programa para garantir acesso a mais e melhores servios financeiros
para a populao de baixa renda. Cabe lembrar que, para quem est prximo da

14 Os indivduos acumulam ativos ao longo de sua vida ativa e usam esse estoque na aposentadoria.
MODIGLIANI, F. The life cycle hypothesis of saving, the demand for wealth and the supply of capital. Social
Research, (1966: Summer).

739

O BRASIL SEM MISRIA

linha de misria, perdas tm mais impacto do que ganhos de mesma monta, valendo
mais a suavizao do consumo do que para os indivduos de maior renda.

Tabela 1 Modelo logit de acesso a servios financeiros

Tem conta corrente ou de poupana?
(Sim=1)

Estimativa

p Valor

Razo de
Chances

Patrimnio abaixo de 10 mil reais

-0.6889

<.0001

0.502

Patrimnio acima de 100 mil reais

0.2265

0.0897

1.254

0.425

0.0012

1.53

Nmero de moradores

-0.0815

0.0023

0.922

Segundo grau completo ou incompleto

0.7127

<.0001

2.039

Superior completo ou incompleto

1.2634

<.0001

3.537

Idade

0.1053

<.0001

1.111

-0.00089

<.0001

0.999

Homem

0.2823

0.0006

1.326

Intercepto

-6.6423

<.0001

0.001

Capital

-0.1565

0.0926

0.855

Periferia

-0.2928

0.0144

0.746

Nordeste

0.3273

0.0014

1.387

Centro-Oeste

0.8711

<.0001

2.39

Sul

0.3782

0.002

1.46

Acertou as 2 questes sobre numeracy

0.2438

0.0071

1.276

A felicidade vai aumentar nos prximos 5 anos

0.1604

0.0711

1.174

Prefere receber um prmio de 340 reais hoje

do que 380 reais daqui a 1 ms (Impaciente)

-0.2832

0.0011

0.753

Recebe Bolsa Famlia

0.2256

0.0355

1.253

Log da soma de todas as rendas do domiclio

Idade ao quadrado

* Variveis no significativas omitidas

Fonte: Microdados do Ipea. Elaborao: Secretaria de Assuntos Estratgicos/PR.

740

PARTE III

DIAGNSTICO DE POUPANA
A baixa taxa de poupana familiar no Brasil representa um grande desafio para
o desenvolvimento do pas no longo prazo. Aumentar essa taxa muito importante
para que o pas faa a transio de uma economia emergente para uma desenvolvida.
O crculo virtuoso em que o pas se encontra, com melhorias socioeconmicas como
a queda da desigualdade, inibe a poupana.
Famlias mais pobres, em particular aquelas em que os filhos estudaram
mais, tendem a consumir (e no poupar) uma parte maior de sua renda. Na dcada
passada, a renda da metade mais pobre da populao cresceu 588% mais que a
dos 10% mais ricos. A queda da desigualdade, somada expanso do crdito ao
consumidor, do emprego formal e de programas de proteo social, assim como a
reduo de incertezas (estabilidade econmica) e o avano da expectativa de vida,
acompanhado do envelhecimento da populao, leva a uma tendncia decrescente
da poupana das famlias brasileiras.
A poupana tambm desestimulada pela crescente estabilidade
macroeconmica e pela ampliao do Estado de bem-estar no pas. Para alm
de melhora das rendas correntes, elas provocam reduo dos riscos de renda das
famlias, diminuindo a preocupao de poupar. A conquista do investment grade e
os novos programas sociais sob a gide do Plano Brasil sem Misria implicam menor
motivao a poupar.
O Brasil est passando por uma onda jovem, com o maior nmero de jovens
que j teve em sua histria, e que dificilmente ter novamente. Estudos em demografia
so unnimes na demonstrao de que a taxa de fecundidade das brasileiras j
menor do que a taxa de reposio da populao, ou seja, h uma tendncia de queda
no nmero absoluto da populao brasileira. Por outro lado, a expectativa de vida
no pas cresce, o que tornar sua pirmide etria cada vez menor em sua base e
maior no seu topo. Na transio demogrfica em curso, a populao idosa cresce trs
vezes mais rpido que a populao total. De acordo com a teoria do ciclo de vida de

741

O BRASIL SEM MISRIA

Modigliani, o envelhecimento diminui a poupana, ou seja, idosos despoupam.

Isso particularmente verdade no Brasil devido sua legislao previdenciria, que
vincula as aposentadorias ao salrio mnimo.
Crdito tambm uma forma de despoupana. Apesar de a razo crdito/
Produto Interno Bruto ter dobrado nos ltimos oito anos, ainda baixa para padres
internacionais. A diminuio das restries de crdito no Brasil, como no caso do
crdito consignado, so exemplares. Da mesma forma, emprego e formalizao maiores
tambm desestimulam a poupana, dadas garantias proporcionadas aos indivduos pelo
acesso a direitos como aviso prvio, Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS)
e seguro desemprego, o que diminui o estmulo poupana. Programas habitacionais
como o Minha Casa, Minha Vida, sem incentivos acumulao prvia, tambm
contribuem para uma queda na taxa de poupana no pas. Pases quase sem crdito
imobilirio, como Japo e Itlia, apresentam taxas de poupana financeiras mais
altas, voltadas potencial compra de imveis. Por outro lado, imveis (e educao)
sintetizam bem o hbito construdo ao longo de dcadas de instabilidade inflacionria
de alocar o binmio poupana/investimento em ativos reais.
No mesmo sentido de tendncia de queda na taxa de poupana est o alto
otimismo do brasileiro, ou seja, o descolamento observado entre a sua percepo de
felicidade presente e a expectativa de felicidade futura15. O Brasil heptacampeo
mundial de felicidade futura16.

15 Boa parte da relao entre renda e felicidade no Brasil explicada pela passagem daqueles sem renda para
um nvel de renda familiar positiva, sugerindo um potencial de polticas voltadas aos mais pobres. A relao
controlada entre variao de renda implcita na expanso do Programa Bolsa Famlia e a variao de felicidade da
mesma pessoa ao longo do tempo indica que os beneficirios do Programa ganham um adicional de 0,41 ponto de
felicidade em relao aos no beneficirios. Vide NERI, M. A Felicidade Acompanha a Renda?, In: NERI, M.
e SCHIAVINATTO, F. Percepes da Populao sobre Polticas Pblicas. 2. Edio. Braslia: Ipea. 2014.
16 Sobre a relao entre os resultados de pesquisas de percepo social presente e futura comparveis
internacionalmente ver NERI, M. O futuro, o pas e a agenda do pas do futuro. In: NERI, M. e
SCHIAVINATTO, F. Percepes da Populao sobre Polticas Pblicas. 2. Edio. Braslia: Ipea. 2014.

742

PARTE III

Cabe ressaltar que quando analisamos a satisfao com a vida no futuro,

observamos que os beneficirios do Bolsa Famlia, apesar de terem menores nveis de
felicidade no presente (6,74 comparados a 6,81 da mdia e 6,83 dos no beneficirios),
apresentam maiores nveis de felicidade futura (atingindo 8,55, comparados a 8,46
da mdia e 8,45 dos no beneficirios), tornando o desafio da poupana ainda mais
difcil para esse grupo.
O principal motivo para a poupana apontado pelos entrevistados foi a
preveno para eventuais emergncias (51%), o que estaria relacionado com
uma motivao precaucional, seguindo a teoria clssica de poupana. No caso
dos beneficirios do Bolsa Famlia, a motivao precaucional se mostra ainda
mais forte (56%, comparada a 50% para os no beneficirios). O segundo motivo
principal apontado foi adquirir algum bem (16% dos beneficirios e 15% dos no
beneficirios), aspecto mais ligado restrio de liquidez. Um dado intrigante
que somente 6% dos entrevistados (tanto beneficirios como no beneficirios)
apontaram a educao como motivo para terem poupado.

CONSIDERAES FINAIS
A Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica elaborou,
em 2014, questionrio aplicado a pessoas com 15 anos ou mais para saber qual nota
de 0 a 10 eles dariam a algumas propostas de poltica pblica. A primeira proposta
era a realizao de cursos de educao financeira para alunos de ensino mdio com
deveres de casa que envolvessem os pais, propagando a educao financeira no seio
familiar. Algumas avaliaes realizadas no Brasil comprovam impactos positivos
dessa metodologia de difuso. A nota atribuda a essa proposta foi 8,42. J a nota
dada a cursos de educao financeira gratuitos oferecidos na internet foi 7,74.
A segunda proposta, que obteve nota 8,55, a criao de incentivos
poupana para os beneficirios do Bolsa Famlia, na linha dos fundos de penso usuais
de empresas privadas. A permanncia dos recursos no fundo seria premiada com

743

O BRASIL SEM MISRIA

subsdios do Estado, criando hbitos de poupana na base da distribuio de renda.

Note-se que o impacto dessa proposta sobre as contas pblicas seriam pequenos,
pois o Bolsa Famlia custava, em 2014, 0,53% do PIB. E esse impacto s apareceria a
prazo mais longo, quando a pequena parcela dos recursos poupados forem retirados.
Na verdade, haveria maior folga no caixa fiscal num primeiro momento.
Um fundo de poupana para os beneficirios do Programa Bolsa Famlia
poderia ser de simples execuo, pois essas pessoas so cadastradas e possuem um
carto por meio do qual recebem os benefcios. Portanto, j esto em contato com o
sistema financeiro. Cabe lembrar que a nota mdia atribuda qualidade dos servios
financeiros ofertados de 6,32, o que corrobora a necessidade de uma atuao
regulatria firme do Banco Central do Brasil.

744

PARTE III

745

PARTE III

O BRASIL SEM MISRIA E AS MUDANAS

NO DESENHO DO BOLSA FAMLIA
Rafael Guerreiro Osorio e Sergei S. D. Soares

O Programa Bolsa Famlia uma transferncia de renda mensal do governo

federal para famlias pobres e extremamente pobres inscritas no Cadastro nico para
Programas Sociais. Desde 2009, a transferncia paga por um perodo mnimo de
dois anos, independentemente de variaes da renda da famlia1. No entanto, uma
famlia pode deixar de receber a transferncia se no observar certas condies, como
garantir que as crianas e os jovens da famlia estejam na escola e com frequncia de,
respectivamente, ao menos 85% e 75% do ano letivo. Essas caractersticas fazem com
que o Bolsa Famlia seja classificado como um programa focalizado e condicional de
transferncia de renda.
Desde sua criao, a forma de calcular os valores a serem recebidos por cada
famlia o desenho de benefcios passou por modificaes. Este trabalho visa a
documentar e analisar tais mudanas, principalmente as introduzidas desde 2011,
quando foi lanado o Plano Brasil sem Misria.

1 Desde que a renda familiar mensal per capita no ultrapasse o valor de 1 salrio mnimo.

747

O BRASIL SEM MISRIA

O Quadro 1 lista as mudanas no desenho de benefcios do Bolsa Famlia e

os reajustes de 2003 a 2012. Os eventos do Quadro 1 podem ser divididos em trs
categorias: reajustes das linhas de elegibilidade; reajustes dos benefcios; e mudanas
no desenho de benefcios.
O Programa Bolsa Famlia possui duas linhas de elegibilidade desde sua criao.
As famlias que ao serem inscritas no Cadastro nico declaram renda familiar at
a linha de elegibilidade inferior so consideradas extremamente pobres, enquanto
as que declaram renda entre essa e a linha superior, so consideradas pobres. As
linhas de elegibilidade so parmetros fundamentais ao se considerar as questes
relativas cobertura de programas focalizados de transferncia de renda, todavia
no sero tratadas aqui2. Vale, no entanto, registrar que foram reajustadas quatro
vezes. Em 2009 houve dois reajustes muito prximos, um em abril e o outro em
julho, corrigindo o anterior, que havia adotado valores de praticidade reduzida3.
Assim, pode-se considerar que o Bolsa Famlia teve quatro conjuntos de linhas de
elegibilidade: R$ 50 e R$ 100 de 2003 a 2006; R$ 60 e R$ 120 de 2006 a 2009; R$
70 e R$ 140 de 2009 a 2013, e R$ 77 e R$ 154 a partir de junho de 20144.
Os benefcios5 foram reajustados cinco vezes, em 2007, 2008, 2009, 2011
e em 2014. O Grfico 1 mostra que os benefcios bsico e por criana sofreram
razovel depreciao at o reajuste de 2007 recomp-los. Em 2009, houve aumento
real de todos os benefcios. Em 2011, privilegiou-se o reajuste do benefcio para
crianas e, em menor grau, para jovens. De qualquer forma, o aumento real do valor

2 Para mais informaes sobre as linhas de elegibilidade, ver artigo A linha de extrema pobreza e o pblico-alvo
do Plano Brasil sem Misria e O Programa Bolsa Famlia e a luta para superao da extrema pobreza no
Brasil, ambos neste livro.
3 Os valores no eram redondos, o que dificultava a operacionalizao do Programa (ver Quadro 1).
4 Os valores mais baixos se referem linha de extrema pobreza e os mais altos linha de pobreza.
5 Para mais informaes sobre o desenho dos benefcios do Bolsa Famlia, ler o artigo O Programa Bolsa Famlia
e a luta para superao da extrema pobreza no Brasil e o artigo O eixo de garantia de renda do Plano Brasil
sem Misria, ambos neste livro.

748

PARTE III

da transferncia mdia do Bolsa Famlia de 2003 a 2013, verificvel no Grfico 1,

foi devido, principalmente, s mudanas no desenho de benefcios do programa:
a introduo do benefcio para jovens, em 2007 (efeito em 2008); a expanso do
limite de trs para cinco crianas, em 2011; e a introduo do Benefcio para a
Superao da Extrema Pobreza, em 2012, universalizado em 2013. O Benefcio para
Superao da Extrema Pobreza manteve o crescimento da transferncia mesmo nos
casos em que as famlias deixassem de fazer jus a outros tipos de benefcios.
Dentro do limite de at cinco benefcios por criana, convm notar que esto
includos os benefcios por gestante e por nutriz, categorias que embora previstas
desde o incio do Bolsa Famlia, s comearam a ser pagas em 2011.

Quadro 1 Mudanas no desenho de benefcios e reajustes do Bolsa Famlia

(2003-2014)
Desenho de benefcios
(ao final do ano)

Ano

Mudanas e reajustes

2003

OUTUBRO
Criao do Programa Bolsa Famlia com
duas linhas de elegibilidade referidas,
mas no vinculadas, aos valores de 1/4
e 1/2 salrio mnimo (R$ 200 no incio
de 2003) de renda familiar per capita,
com um benefcio bsico somente
para as famlias extremamente pobres,
e outro varivel por criana de 0 a 15
anos, at o limite de 3 crianas

2006

ABRIL
Primeiro reajuste do valor das linhas
de elegibilidade, sem mudana no
desenho de benefcios

749

Pobreza Extrema: renda at R$ 50

Bsico: R$ 50
Crianas: R$ 15 a R$ 45
Pobreza: renda de R$ 50 a R$ 100
Crianas: R$ 15 a R$ 45

Pobreza Extrema: renda at R$ 60

Bsico: R$ 50
Crianas: R$ 15 a R$ 45
Pobreza: renda de R$ 60 a R$ 120
Crianas: R$ 15 a R$ 45

O BRASIL SEM MISRIA

Ano

Desenho de benefcios
(ao final do ano)

Mudanas e reajustes
JULHO
Os benefcios so reajustados

2007

2008

DEZEMBRO
Primeira alterao no desenho de
benefcios, com a criao do benefcio
para at 2 jovens de 16 e 17 anos

Pobreza Extrema: renda at R$ 60

Bsico: R$ 58
Crianas: R$ 18 a R$ 54
Jovens: R$ 30 a R$ 60
Pobreza: renda de R$ 60 a R$ 120
Crianas: R$ 18 a R$ 54
Jovens: R$ 30 a R$ 60
Pobreza Extrema: renda at R$ 60
Bsico: R$ 62
Crianas: R$ 20 a R$ 60
Jovens: R$ 30 a R$ 60

JUNHO
Os benefcios so reajustados

Pobreza: renda de R$ 60 a R$ 120

Crianas: R$ 20 a R$ 60
Jovens: R$ 30 a R$ 60
ABRIL
As linhas so reajustadas para
R$ 69 e R$ 137
2009

2011

Pobreza Extrema: renda at R$ 70

Bsico: R$ 68
Crianas: R$ 22 a R$ 66
Jovens: R$ 33 a R$ 66

JULHO
As linhas de elegibilidade so
novamente reajustadas para os valores Pobreza: renda de R$ 70 a R$ 140
Crianas: R$ 22 a R$ 66
que vigoram at ao menos o final de
2012. Ainda em julho, os benefcios so Jovens: R$ 33 a R$ 66
reajustados
MARO
Os benefcios so reajustados e ocorre
a segunda alterao no desenho de
benefcios, com a expanso do limite
de 3 para 5 crianas
JUNHO
Ocorre a segunda alterao no
desenho de benefcios variveis, com a
expanso do limite de 3 para 5 crianas

750

Pobreza Extrema: renda at R$ 70

Bsico: R$ 70
Crianas: R$ 32 a R$ 160
Jovens: R$ 38 a R$ 76
Pobreza: renda de R$ 70 a R$ 140
Crianas: R$ 32 a R$ 160
Jovens: R$ 38 a R$ 76

PARTE III

Ano

Desenho de benefcios
(ao final do ano)

Mudanas e reajustes

COM CRIANAS DE 0 a 15 ANOS

2012

MAIO
introduzida a transferncia per capita
na forma do benefcio para superao
da pobreza extrema, para as famlias
com ao menos uma criana de 0 a 6
anos que, aps receberem o Bolsa
Famlia, permaneciam extremamente
pobres
NOVEMBRO
Anuncia-se a redefinio da faixa
etria das crianas para 0 a 15 anos
para o recebimento do Benefcio para
Superao da Extrema Pobreza

2013

2014

MARO
Extenso do Benefcio para Superao
da Extrema Pobreza para todas as
famlias que, aps receberem o Bolsa
Famlia, permaneciam extremamente
pobres

JUNHO
Reajuste das linhas de elegibilidade e
dos valores dos benefcios

Pobreza Extrema: renda at R$ 70

Bsico: R$ 70
Crianas: R$ 32 a R$ 160
Jovens: R$ 38 a R$ 76
BSP: hiato per capita remanescente
SEM CRIANAS DE 0 a 15 ANOS
Pobreza Extrema: renda at R$ 70
Bsico: R$ 70
Jovens: R$ 38 a R$ 76
COM OU SEM CRIANAS
Pobreza: renda de R$ 70 a R$ 140
Crianas: R$ 32 a R$ 160
Jovens: R$ 38 a R$ 76
Pobreza Extrema: renda at R$ 70
Bsico: R$ 70
Crianas: R$ 32 a R$ 160
Jovens: R$ 38 a R$ 76
BSP: hiato per capita remanescente
Pobreza: renda de R$ 70 a R$ 140
Crianas: R$ 32 a R$ 160
Jovens: R$ 38 a R$ 76
Pobreza Extrema: renda at R$ 77
Bsico: R$ 77
Crianas: R$ 35 a R$ 175
Jovens: R$ 42 a R$ 84
BSP: hiato per capita remanescente
Pobreza: renda de R$ 77 a R$ 154
Crianas: R$ 35 a R$ 175
Jovens: R$ 42 a R$ 84

Fonte: Elaborao dos autores a partir da legislao pertinente.

751

O BRASIL SEM MISRIA

Grfico 1 Valor (em R$ de 2013) dos benefcios

e da transferncia mdia do Bolsa Famlia (2003-2013)
Benefcio bsico por famlia
100
80

82 79

75 72

81 81 84 80
78

Benefcio por criana de 0 a 15 anos

100

74 70

80

60

60

40

40

20

20

2003 2006

2007 2010

2011 2013

Benefcio por jovem de 16 ou 17 anos

25 24 22 22 25 26 27 26

2003 2006

2011 2013

Transferncia mdia por beneficirio

100

100

80

80

60

60

39 41 39 42 40 38

40

40

21 22 22
20
0

2007 2010

35 34 32

25

36
30 28 30 32

40

20

2003 2006

2007 2010

2011 2013

2003 2006

2007 2010

2011 2013

R$ a preos constantes de 2013 (jan-mai)

Fonte: Elaborao dos autores a partir da legislao pertinente, do ndice Nacional

de Preos ao Consumidor do IBGE (anualizado), e de informaes da Sagi/MDS.

POBREZA EXTREMA, BRASIL

SEM MISRIA E O BOLSA FAMLIA
Condicional ou no, o principal resultado esperado de uma transferncia a
elevao da renda das famlias que a recebem. O Programa Bolsa Famlia integra,
desde 2011, o Plano Brasil sem Misria, que objetiva a superao da pobreza extrema,
definida no lanamento do Plano como a situao das famlias com renda monetria

752

PARTE III

mensal inferior a R$ 70 per capita. Assim, para que o Bolsa Famlia contribua
efetivamente para o objetivo do Brasil sem Misria, a elevao ocasionada pelas
transferncias deve ser suficiente para a renda das famlias beneficiadas igualar ou
ultrapassar R$ 70 per capita mensais.
Logo, a efetividade da transferncia depende de o valor transferido ser suficiente
para a renda familiar per capita alcanar ou ultrapassar a linha da pobreza extrema.
Para a linha de R$ 70, uma transferncia de R$ 20 para uma famlia com renda de R$
20 seria inefetiva: dobraria sua renda sem, contudo, resgat-la da extrema pobreza.
Por esse raciocnio, o hiato de pobreza extrema a diferena entre a renda familiar
e a linha deveria ser o parmetro bsico para definir o valor da transferncia, pois
informa diretamente quanto falta para a famlia deixar de ser extremamente pobre.
Porm, apenas em 2012, a partir da introduo do Benefcio para Superao da
Extrema Pobreza, o hiato de pobreza extrema ganha um peso maior na determinao
do valor da transferncia do Bolsa Famlia. Antes, o Programa no desconsiderava
completamente o hiato para a determinao do valor do benefcio, pois estratificava
seus beneficirios em pobres e extremamente pobres, com os ltimos fazendo jus
a uma transferncia de valor fixo por famlia, o benefcio bsico. Mas, dentro de
cada estrato, o desenho de benefcios ignorava o hiato, estipulando o valor da
transferncia em funo da composio das famlias, do nmero de crianas de at
15 anos e, a partir de 2007, de jovens de 16 e 17 anos.

753

O BRASIL SEM MISRIA

Grfico 2 Simulao dos impactos da mudana no desenho

de benefcios do Bolsa Famlia sobre a renda de famlias-exemplo,
usando os valores de benefcios de 2011
(R$ 70, R$ 32 e R$ 38)
Mulher com trs crianas

R$

42

R$

42

R$

42

R$

42

R$

42

R$

42

2003

2007

2011

R$

77

R$

77

R$

77

R$

77

28

R$

42

R$

42

R$

42

R$

42

42

R$

35

R$

35

R$

35

R$

35

R$

70

R$

R$

2013

2003

2007

2011

2013

Casal com cinco crianas e dois jovens

R$
R$

R$

18

R$

18

2003

R$

27

R$

27

2007

R$

34

R$

34

2011

R$

70
36

34

2013

Renda declarada

62

R$

69

R$

71

R$

53

R$

R$

18

R$

27

R$

34

R$

34

R$

35

R$

35

R$

35

R$

35

2003

Benefcios antigos

2007

2011

2013

Novo benefcio

FONTE: Elaborao dos autores a partir da legislao pertinente.

O Grfico 2 ilustra como as mudanas no desenho de benefcios afetam a

efetividade do Bolsa Famlia, considerando dez famlias exemplo com cinco
composies distintas, no que toca presena de adultos, jovens e crianas, todas
extremamente pobres. Cada linha tem duas famlias de mesma composio, mas
da coluna esquerda foi atribuda renda zero, e da direita R$ 35 per capita mensais,
metade da linha de pobreza extrema.

754

PARTE III

Comparando as duas colunas do Grfico 2, nota-se que o desenho de

benefcios, de 2003 a 2011, s era efetivo para famlias que contavam com renda
prpria mais prxima de R$ 70. Sem a cobertura do hiato, os benefcios no eram
capazes de resgatar da pobreza extrema justamente as famlias que a sofriam com
maior intensidade, as sem renda (ou com renda muito baixa). J comparando
as linhas do Grfico 2, percebe-se que o desenho tambm penalizava as famlias
maiores, particularmente as com muitas pessoas de 18 anos ou mais, mas tambm
as com muitas crianas de zero a 15 anos, em especial antes de 2011. De fato, at
2011, o desenho de benefcios favorecia o resgate de famlias com menor taxa de
pobreza e privilegiava com valores per capita mais elevados as famlias pequenas, as
monoparentais, e as com jovens de 16 e 17 anos.
A introduo do Benefcio para Superao da Extrema Pobreza em 2012 e sua
progressiva expanso at o incio de 2013, altera de forma radical a orientao do
desenho de benefcios. Considerando a soma dos benefcios por composio familiar
do Bolsa Famlia com o Benefcio para Superao da Extrema Pobreza, a partir de
2013, a transferncia total passa a ser no valor do hiato de pobreza extrema para as
famlias que ainda permaneceriam extremamente pobres aps receber a transferncia
apenas pela composio familiar. Assim, os maiores valores transferidos a ttulo do
novo benefcio varivel so para as famlias grandes, com muitos adultos e muitas
crianas, para as quais o Bolsa Famlia no era efetivo.
Essa grande mudana no desenho de benefcios do Brasil sem Misria, em
tese, deveria resultar em significativa reduo da pobreza. O Grfico 3 decompe
a transferncia mdia do Bolsa Famlia em maio de 2014 segundo os perodos de
criao dos benefcios. Percebe-se que a criao do Benefcio para Superao da
Extrema Pobreza tornou o Programa Bolsa Famlia muito mais pr-pobre, pois a
maior parte dos recursos adicionados ao Programa, de 2011 em diante, foi dirigida s
famlias de renda declarada mais baixa.

755

O BRASIL SEM MISRIA

Grfico 3 Transferncia mdia segundo a renda declarada das famlias

segundo a poca de criao dos benefcios

Transferncia per capita mdia (R$)

200
Pr 2011
2011 BSM
2012 BSP 0 a 6
2012 BSP 7 a 14
2013 Expanso do BSP

150

100

R$ 70
50

20

40

60

80

100

Centsimos da distribuio da renda declarada

(cada centsimo equivale a 475 mil pessoas)

Fonte: Elaborao dos autores a partir da folha de pagamentos do Bolsa Famlia.

No Grfico 4, s transferncias foi somada a renda declarada pelas famlias no

Cadastro nico. Ou seja, entre os beneficirios, considerando a renda cadastrada, as
transferncias do Bolsa Famlia tm a maior efetividade possvel, e ainda eficincia,
pois transferem para as famlias o tanto que elas precisam para chegar em R$ 70
(valor reajustado em junho de 2014 para R$ 77). No entanto, a efetividade do
Programa Bolsa Famlia depende de outros aspectos, como a cobertura da populao
elegvel e a volatilidade (variao) da renda das famlias extremamente pobres, e
tambm das caractersticas e limitaes dos instrumentos de monitoramento.

756

PARTE III

Grfico 4 Transferncia mdia mais a renda declarada das famlias

segundo a poca de criao dos benefcios
Renda per capita dos beneficirios
200

Renda per capita declarada no Cadastro nico

Transferncia per capita mdia (R$)

Renda mais a transferncia per capita do Bolsa Famlia pr 2011

Renda mais a transferncia per capita do Bolsa Famlia ps 2011

150

100

R$ 70

50

20

40

60

80

100

Centsimos da distribuio da renda declarada

(cada centsimo equivale a 475 mil pessoas)

Fonte: Elaborao dos autores a partir da folha de pagamentos do Bolsa Famlia de maio de 2014.

A volatilidade de renda particularmente importante para a determinao

da efetividade. Primeiro por influenciar a cobertura, gerando novos pobres, s vezes
temporrios, que aparecem como erros de excluso. Mas, principalmente, por que o
Benefcio de Superao da Extrema Pobreza complementa o hiato em relao renda
declarada. Embora seja razovel a hiptese de que a renda declarada pela famlia o
limite inferior das oscilaes mensais da renda familiar, ou se aproxima a esse limite,
famlias cuja renda esteja abaixo da declarada no momento da medio aparecero
como extremamente pobres em pesquisas amostrais, por exemplo, a despeito de
receberem o Benefcio de Superao da Extrema Pobreza. Alm disso, famlias
pobres ou extremamente pobres do Bolsa Famlia que no recebem o benefcio de
cobertura do hiato podem, pelo mesmo motivo, aparecer como extremamente pobres

757

O BRASIL SEM MISRIA

nas mesmas pesquisas. Ou seja, no mundo esttico do Cadastro nico, as famlias do

Bolsa Famlia podem surgir como resgatadas da pobreza extrema ao se considerar a
renda declarada mais as transferncias, mas em um ou mais momentos podem estar
extremamente pobres porque sua renda estava abaixo da declarada.
A efetividade do novo desenho de benefcios, portanto, depende bastante de a
renda das famlias estar acima da renda declarada. Acima por que, dado que o Programa
Bolsa Famlia no tem seus benefcios indexados, para que a lgica da cobertura do
hiato funcione preciso que a renda prpria das famlias esteja crescendo a uma taxa
superior da inflao para mant-la na linha de pobreza, como na representao
esttica do Grfico 4. E a renda prpria das famlias extremamente pobres tende a
ser instvel, pois em geral provm do trabalho informal de seus membros. Assim, a
dinmica de outros fatores, como o crescimento econmico e o nvel de ocupao,
continua a ter um peso enorme para a efetividade das transferncias na reduo da
taxa de pobreza extrema. Mas, supondo que a informao sobre a renda presente
contida na renda declarada no nula, possvel afirmar que a reduo e o alvio
de pobreza ocasionados pela mudana do desenho de benefcios do Programa Bolsa
Famlia, impulsionada pelo Brasil sem Misria, maior do que a que seria obtida com
os desenhos anteriores.

758

PARTE III

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei n. 10.836, de 09 de
janeiro de 2004. Cria o Programa Bolsa Famlia e d outras providncias. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.836.htm>.
Acesso em: 22 out. 2014.
______. Decreto n. 5209, de 17 de setembro de 2014. Regulamenta a Lei
no10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Famlia, e d outras
providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20042006/2004/decreto/d5209.htm>. Acesso em: 22 out. 2014.
______. Decreto n. 5749, de 11 de abril de 2006. Altera o caput do art. 18 do
Decreto n. 5209, de 17 de seembo de 2004, dispondo sobre atualizaes de valores
referenciais para caracterizao das situaes de pobreza e extrema pobreza no mbito
do Programa Bolsa Famlia, previstos o art. 2, 2 e 3, da Lei n. 10.836, de 9 de
janeiro de 2004. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20042006/2006/Decreto/D5749.htm>. Acesso em: 22 out. 2014.
______. Decreto n. 6157, de 16 de julho de 2007. D nova redao ao art. 19
do Decreto n.5209, de 17 de setembro de 2004, que regulamenta a Lei n. 10.836, de
9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Famlia. Disponvel em: < http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6157.htm>. Acesso
em: 22 out. 2014.
______. Lei n. 11.692, de 10 de junho de 2008. Dispe sobre o Programa
Nacional de Incluso de Jovens Projovem, institudo pela Lei n.11.129, de 30 de
junho de 2005; altera a Lei n. 10.836, de 9 de janeiro de 2004; revoga dispositivos
das Leis n.9.608, de 18 de fevereiro de 1998, 10.748, de 22 de outubro de 2003,
10.940, de 27 de agosto de 2004, 11.129, de 30 de junho de 2005, e 11.180, de 23 de
setembro de 2005; e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/lei/l11692.htm>. Acesso em: 22 out. 2014.

759

O BRASIL SEM MISRIA

______. Decreto n. 6.491, de 26 de junho de 2008. D nova redao ao art.

19 do Decreto n. 5209, de 17 de setembo de 2004, que regulamenta a Lei n. 10.836,
de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Famlia. Disponvel em: < http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Decreto/D6491.htm>. Acesso
em: 22 out. 2014.
______. Decreto n. 6.824, de 16 de abril de 2009. Altera o caput do art. 18 do
Decreto . 5.209, de 17 de setembro de 2004, atualizando os valores referenciais para
caracterizao das situaes de pobreza e extrema pobreza no mbito do Programa
Bolsa Famlia, previstos no art. 2, 2 E 3, da Lei n 10.836, de 9 de janeiro de
2004. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/
Decreto/D6824.htm>. Acesso em: 22 out. 2014.
______. Decreto n. 6.917, de 30 de julho de 2009. Altera os arts. 18, 19 e 28
do Decreto no5.209, de 17 de setembro de 2004, que regulamenta a Lei no10.836,
de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Famlia. Disponvel em: < http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Decreto/D6917.htm>. Acesso
em: 23 out. 2014.
______. Decreto n. 7.447, de 01 de maro de 2011. D nova redao ao art. 19
do Decreto no5.209, de 17 de setembro de 2004, que regulamenta a Lei no10.836,
de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Famlia. Disponvel em: < http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Decreto/D7447.htm>. Acesso
em: 23 out. 2014.
______. Lei n. 12.512, de 14 de outubro de 2011. Institui o Programa de
Apoio Conservao Ambiental e o Programa de Fomento s Atividades Produtivas
Rurais; altera as Leis ns 10.696, de 2 de julho de 2003, 10.836, de 9 de janeiro de
2004, e 11.326, de 24 de julho de 2006. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/Lei/L12512.htm>. Acesso em: 23 out. 2014.
______. Decreto n. 7.572, de 28 de setembro de 2011. Regulamenta
dispositivos da Medida Provisria no535, de 2 de junho de 2011, que tratam do

760

PARTE III

Programa de Apoio Conservao Ambiental Programa Bolsa Verde. Disponvel

em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Decreto/D7572.
htm>. Acesso em: 23 out. 2014.
______. Lei n. 12.722, de 3 de outubro de 2012. Altera as Leis nos10.836,
de 9 de janeiro de 2004, 12.462, de 4 de agosto de 2011, e 11.977, de 7 de julho
de 2009; dispe sobre o apoio financeiro da Unio aos Municpios e ao Distrito
Federal para ampliao da oferta da educao infantil; e d outras providncias.
Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/Lei/
L12722.htm>. Acesso em: 24 out. 2014.
______. Lei n. 12.817, de 05 de junho de 2013. Altera a Lei n.10.836, de
9 de janeiro de 2004, para ampliar a idade limite de crianas e adolescentes que
compem as unidades familiares beneficirias do Programa Bolsa Famlia elegveis
ao recebimento do benefcio para superao da extrema pobreza, e d outras
providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20112014/2013/Lei/L12817.htm>. Acesso em: 24 out. 2014.
______. Decreto 8.232, de 30 de abril de 2014. Altera o Decreto n 5.209, de
17 de setembro de 2004, que regulamenta o Programa Bolsa Famlia, e o Decreto n
7.492, de 2 de junho de 2011, que institui o Plano Brasil Sem Misria. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Decreto/D8232.
htm>. Acesso em: 24 out. 2014.

761

PARTE III

DIMENSIONAMENTO DA EXTREMA
POBREZA NO BRASIL: APRIMORAMENTOS
METODOLGICOS E NOVAS ESTIMATIVAS
Paulo de Martino Jannuzzi, Marconi Fernandes de Sousa, Alexander Cambraia
Nascimento Vaz, Julio Cesar Gomes Fonseca e Marcia Valria Sousa Barbosa

Diferentes abordagens conceituais e analticas vm sendo empregadas

na literatura brasileira e internacional nas duas ltimas dcadas para estudo
e mensurao do fenmeno da fome, pobreza e extrema pobreza1. H estudos
voltados ao dimensionamento da pobreza como expresso da insuficincia de
renda disponvel (pobreza monetria); aqueles que expressam pobreza como
insuficincia de acesso e consumo de alimentos (desnutrio, subalimentao ou
insegurana alimentar); pesquisas ancoradas na percepo da pobreza como a no
satisfao de necessidades bsicas monetrias e no monetrias dos indivduos
(pobreza multidimensional); estudos que tomam a pobreza como fenmeno de
privao relativa e no absoluta de renda ou de outras dimenses socioeconmicas
(pobreza relativa); e estudos que investigam a pobreza a partir do posicionamento
autodeclarado dos indivduos (pobreza subjetiva).

1 FERES e VILATORO, 2013.

763

O BRASIL SEM MISRIA

No h uma abordagem conceitual ou medida considerada necessariamente

melhor, mais vlida ou consensualmente reconhecida como mais legtima para
dimensionar o fenmeno ou avaliar aes ou planos de combate fome, desnutrio
ou superao da pobreza em qualquer situao. As abordagens conceituais e
metodolgicas so complementares, cada uma com seus aspectos meritrios
e tambm suas lacunas e limitaes. Naturalmente, para fins de avaliao de
programas pblicos na temtica, cada modo de definir e medir a pobreza deveria
refletir o desenho de polticas e programas especficos escolhidos. Para a formulao
e avaliao de programas de suplementao alimentar, como distribuio de leite a
crianas ou de cestas bsicas a famlias, requer-se idealmente medidas diretas de nvel
de desnutrio, como indicadores antropomtricos. Se o combate fome envolve
implementao de programas de transferncia de renda, aes de incluso produtiva
e polticas ativas de emprego dinamizao da economia, aumento real do salrio
mnimo , os indicadores de pobreza monetria so teis para monitoramento das
taxas de cobertura da populao. Se a estratgia envolve o provimento de alimentos
por meio de merenda servida nas escolas ou de equipamentos de segurana alimentar
restaurantes populares, bancos de alimentos , os indicadores de acesso a itens
alimentares especficos podem trazer subsdios relevantes para avaliao. Enfim, se o
desenho do programa voltado mitigao da pobreza mais abrangente, envolvendo
diferentes aes setoriais de polticas sociais, as medidas de pobreza multidimensional
ou um conjunto mais amplo de medidas de pobreza e indicadores sociais podem ser
mais teis para desenho, acompanhamento e avaliao da estratgia2.
No Brasil, a abordagem da pobreza como sndrome da insuficincia de renda se
consolidou como abordagem mais empregada nos estudos acadmicos para dimensionar
a populao em situao de pobreza3. Contribua para isso a forte correlao,
identificada em diversos estudos, entre renda e outras dimenses socioeconmicas,

2 JANNUZZI, MOREIRA e SOUTO, 2012.

3 IBGE, 2006; SOARES 2011.

764

PARTE III

como a insegurana alimentar, a dificuldade de acesso infraestrutura urbana e aos

servios e programas sociais. Afinal, no muito tempo atrs, ser pobre em renda tambm
significava estar em insegurana alimentar, no dispor de uma moradia adequada, ser
privado do acesso a uma srie de servios e direitos sociais.
Vale observar, contudo, que a mensurao da pobreza depende no s da
perspectiva conceitual adotada, mas das dificuldades metodolgicas inerentes
computao dos indicadores associados a essas perspectivas, decorrentes da
disponibilidade ou no das informaes sobre rendimentos e outras dimenses
de condies de vida nas pesquisas amostrais. A complexidade da coleta de
dados em contextos de grande mobilidade populacional, a natureza transversal
ou longitudinal da pesquisa, as recusas e no respostas aos questionrios, a
subdeclarao de fontes de rendimentos e a volatilidade da renda introduzem
vieses que podem afetar de forma significativa as estimativas de pobreza e extrema
pobreza, sub ou sobredimensionando o fenmeno.
Este texto tem, pois, o propsito de discutir as questes metodolgicas
inerentes ao dimensionamento da pobreza monetria mais especificamente da
extrema pobreza e apresentar as solues tcnicas empregadas pela Secretaria
de Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (Sagi/MDS) para chegar a estimativas mais consistentes e
fidedignas acerca do fenmeno no Brasil nos ltimos anos. O texto est estruturado
em trs sees, alm desta introduo e das consideraes finais. Na primeira seo
discutem-se as decises metodolgicas que afetam a computao das taxas de pobreza
e extrema pobreza, relacionadas definio da linha de pobreza e extrema pobreza
e ao clculo da renda disponvel por indivduo. Na segunda, sistematizam-se os
procedimentos metodolgicos adotados para tratar de alguns dos problemas tcnicos
derivados do levantamento da informao sobre rendimento nas edies anuais da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), mais especificamente o tratamento dos domiclios
sem rendimento (ou renda zero) e aqueles com renda ignorada (ou sem declarao).

765

O BRASIL SEM MISRIA

Na seo seguinte apresentam-se as estimativas aprimoradas de pobreza e extrema

pobreza, seus intervalos de confiana, assim como indicador de desigualdade (hiato),
de 2001 a 2013, para o pas.

QUESTES METODOLGICAS DA COMPUTAO

DAS TAXAS DE POBREZA E EXTREMA POBREZA
Na perspectiva conceitual e metodolgica da pobreza monetria, um indivduo
considerado pobre se sua renda disponvel, ou seu dispndio total, for menor que
um dado valor monetrio normativamente estabelecido a linha de pobreza cujo
valor representa o custo de todos os produtos e servios considerados bsicos para
satisfazer suas necessidades de sobrevivncia e consumo. Se os recursos disponveis
no so suficientes para a aquisio da cesta de alimentos necessrios ao consumo
calrico dirio mnimo, o individuo considerado em extrema pobreza.
As decises metodolgicas na definio de linhas de extrema pobreza, no
tratamento e na computao da renda disponvel ou na escolha da pesquisa para
um caso ou outro definio da linha ou computao da renda podem conduzir
a estimativas muito diferentes de populao em extrema pobreza4. Isso se deve,
em boa medida, assimetria e curvatura tpicas do histograma de distribuio
de renda no Brasil, com elevada concentrao de domiclios e pessoas nas faixas
de baixa renda (Grfico 1). Suponha-se que duas pesquisas coletem informaes
sobre rendimentos nos domiclios, de forma mais detalhada em uma como nas
Pesquisas de Oramentos Familiares (POF) e menos exaustivo na outra como se
faz na PNAD5. No caso de POFs, pelo detalhamento dos quesitos de rendimentos,

4 Vide estimativas apresentadas em JANNUZZI et al (2012), compreendidas no intervalo de 9 a 19 milhes.

5 Vale observar que, ainda que no exaustiva, a PNAD coleta rendimentos e transferncias de 14 fontes e tipos,
para todos os membros do domiclio.

766

PARTE III

como tambm pelo levantamento de informaes sobre despesas durante uma

semana, a captao de renda de todas as fontes e membros tende a ser melhor,
fazendo com que a curva de distribuio de renda (C1) esteja mais direita que a
correspondente da PNAD (ilustrada como C2). Se a taxa de extrema pobreza da
primeira pesquisa P1, a correspondente segunda P1+ P1. Tal caracterstica
da curva de distribuio de renda faz com que pequenos acrscimos no valor da
linha de extrema pobreza (de L1 para L2) elevem de forma significativa a taxa de
extrema pobreza (de P1 para P1 + P2).
A sensibilidade da taxa de extrema pobreza linha utilizada, ou
detalhamento de captao de renda em pesquisas, pode ser ilustrada com os
resultados da PNAD 2012: cada um real acrescido linha de extrema pobreza de
R$ 70 ou cada real a mais captado na renda domiciliar entre os 5% mais pobres
aumenta a populao em extrema pobreza em 120 mil pessoas, ou em 1 milho
(0,5 ponto percentual) a cada R$ 86.

6 Estudo anterior de Jannuzzi (2000), centrado na regio metropolitana de So Paulo nos anos 1990 a 1998,
identificou que a estimativa de extrema pobreza seria ainda mais sensvel: a extrema pobreza aumentaria um
ponto percentual a cada R$ 4 no valor da linha de pobreza. Os efeitos distributivos de renda ao longo dos anos
2000 estariam contribuindo para menor sensibilidade no presente.

767

O BRASIL SEM MISRIA

Grfico 1 Sensibilidade das estimativas de extrema pobreza frente assimetria e

curtose da curva de distribuio de renda e ao valor da linha de extrema pobreza

Fonte: POF e PNAD/IBGE. Elaborao: Sagi/MDS.

O dimensionamento da extrema pobreza depende, pois, como registrado

anteriormente, de decises cruciais sobre o valor das linhas de extrema pobreza,
dos procedimentos adotados no cmputo da renda disponvel, e da preciso da
coleta de informaes sobre rendimentos ao longo do tempo na PNAD, pesquisa
anual empregada no Brasil para cmputo peridico das taxas de pobreza e

768

PARTE III

extrema pobreza, bem como de diversos indicadores sociais7. disso que tratam
os pargrafos seguintes.
O valor das linhas de extrema pobreza tem como parmetro cestas de
alimentos de consumo efetivo da populao de referncia, que atendem padres
de consumo calrico mnimo de uma pessoa por dia. Tal consumo basal , de
partida, um primeiro fator a explicar as diferenas das taxas de extrema pobreza.
Vale observar que esse parmetro depende da composio demogrfica e do
perfil ocupacional da populao: quanto maior a parcela de populao idosa e
a parcela de ocupaes urbanas, menor a mdia do consumo calrico basal. No
caso brasileiro, o consumo mdio basal estaria declinante nos ltimos 30 anos,
chegando a patamares prximos ou abaixo de 2.000 calorias atualmente.
No Brasil, as cestas de alimentos usadas para tal fim so derivadas de Pesquisas
de Oramentos Familiares realizadas desde os anos 1970. So pesquisas que refletem
a aquisio de alimentos consumo aparente , e no diretamente o consumo
individual de alimentos, com exceo do Estudo Nacional de Despesas Familiares
de 1974. Nesse levantamento, no apenas se registrava o consumo efetivo mas,
inclusive, se pesavam os alimentos no momento de sua preparao. Na Pesquisa de
Oramento Familiar 2008/09, recuperou-se parte dessa natureza investigativa, com
uma subamostra de domiclios em que se aplicou um questionrio de registro efetivo
de consumo alimentar, dentro e fora do domiclio.
Assim, outro componente importante das diferenas nas estimativas
apontadas advm do fato de usarem no apenas pesquisas com diferentes

7 Desde 1967, quando foi introduzida, a PNAD passou por redesenho de sua amostra, ampliao de escopo
investigativo, reformulaes de conceitos e inovaes no processo de coleta (papel para palmtops), procurando
se adequar s necessidades de prover informao, anualmente, para acompanhamento da conjuntura
socioeconmica, mudana social e efeitos gerais das polticas pblicas. Atualmente est se convertendo em uma
pesquisa com coleta contnua mensal, a PNAD-Contnua. O mrito e contribuio histrica do levantamento
para estudos acadmicos, formulao e avaliao de polticas na rea de pobreza foram reconhecidos por Rocha
(2013).

769

O BRASIL SEM MISRIA

protocolos e instrumentos de coleta, mas com diferentes perodos em que retratam

o padro de consumo. Cestas de alimentos definidas a partir de dados de ingesto
calrica conduzem a definio de linhas de extrema pobreza potencialmente
mais vlidas em representar padres de consumo efetivo do que cestas baseadas
em consumo aparente, captadas nas pesquisas de gastos com alimentos. Cestas
de alimentos derivadas de pesquisas mais antigas no refletem mudanas
importantes do padro de consumo de alimentos, decorrentes da ampliao do
poder de compra (pela valorizao do salrio mnimo, transferncias de renda
etc), da ampliao da oferta de merenda escolar e equipamentos de segurana
alimentar (restaurantes populares, cozinhas comunitrias, banco de alimentos
etc), do aumento da alimentao fora do domiclio e da introduo de bombas
calricas industrializadas de baixo custo (panificados, doces etc).
A populao de referncia para definio da cesta de alimentos, com consumo
basal mnimo, outro fator a ser levando em conta. Considerar o padro de consumo
de alimentos dos 10% ou 20% mais pobres, tomados nacional ou regionalmente, leva
a cestas de alimentos diferentes. H ainda a deciso de considerar a totalidade de
produtos identificados no consumo padro nacional ou regional dessa populao
de referncia, ou uma cesta simplificada, com 30 a 50 tipos de alimentos, que tornaria
a atualizao de preos mais simples ao longo do tempo.
O ndice de preos usado para atualizao monetria do valor das cestas
outro fator a ter em conta no entendimento das diferenas das taxas de extrema
pobreza. H, neste aspecto, vrias opes metodolgicas, das mais coerentes e
defensveis em termos tcnicos s mais pragmticas em termos operacionais. A
escolha tcnica ideal seria a atualizao da cesta a partir da variao de preos de
cada produto componente, segundo populao e regio de referncia da cesta. A
deciso pragmtica a utilizao de ndice de preos total ou o subcomponente
de alimentos para o contexto territorial mais similar aos da populao e regio de
referncia da cesta de alimentos. No caso brasileiro, os ndices de preos mensais
coletados pelo IBGE e outras instituies regionais referem-se populao com

770

PARTE III

rendimentos mais elevados que os de referncia das linhas de pobreza, residentes

nas principais capitais e regies metropolitanas. Nessa situao, ao adotar os
ndices existentes no pas assume-se que o preo de alimentos em municpios
menores, menos urbanizados, mais distantes das capitais, em que reside parcela
considervel da populao pobre, estaria acompanhando a tendncia dos grandes
centros urbanos. H que se assumir uma hiptese s vezes tida como herica de
que a variao de preos nos dois contextos deveria convergir no longo prazo, ou de
que a maior disponibilidade de alimentos e concorrncia nas capitais compensa o
menor peso da alimentao fora do domiclio e o custo de transporte de alimentos
nos municpios do interior brasileiro.
Com tantas possibilidades tcnicas e escolhas metodolgicas, cada uma com
argumentos e supostos mais defensveis em determinada perspectiva, mas com
limitaes e crticas segundo outras interpretaes, no surpresa que os valores das
linhas de extrema pobreza usadas no pas apresentem diferenas to significativas. A
metodologia da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e o
Ipeadata8 adotam 24 linhas regionais e utilizam a Pesquisa de Oramentos Familiares
de 1987/1988 do IBGE como linha de base de composio da cesta segundo
requerimentos calricos e, consequentemente, suas variantes regionais de preos. A
pesquisadora Snia Rocha, do Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS),
adota 25 linhas regionais tambm com base na POF de 1987/1988. Mas para uma
mesma rea Nordeste rural, por exemplo os valores das linhas apresentam uma
discrepncia muito expressiva: R$ 111 pela Cepal e R$ 59 na linha adotada pelo
IETS; em Porto Alegre, R$ 155 pela Cepal comparados a R$ 82 pelo IETS9.

8 Base de dados macroeconmicos, financeiros e regionais organizada pelo Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada que rene e consolida dados de diversas instituies.
9 Valores referentes a setembro de 2012. No Estudo Tcnico SAGI 08/2014, disponvel em www.mds.gov.br/
sagi, apresenta-se quadros com as linhas de extrema pobreza da Cepal e da pesquisadora Sonia Rocha.

771

O BRASIL SEM MISRIA

O Banco Mundial no usa na computao de suas taxas de extrema pobreza

uma cesta de alimentos propriamente nacional, mas uma linha de extrema pobreza
mdia internacional de US$ PPP 1,25/dia10. Este o indicador de extrema pobreza
adotado pelas Naes Unidas para monitorar a meta de reduzir metade a extrema
pobreza at 2015, na Agenda de Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. Tal
referncia deriva de estudos realizados pelo Banco Mundial em alguns pases, usando
resultados provenientes de amostras localizadas nesses pases (isto , amostras no
necessariamente representativas do padro nacional de consumo desses pases),
procurando identificar um piso mdio que pudesse ser usado nas comparaes
internacionais. A aplicao da metodologia PPP usada para permitir a comparao
da incidncia da pobreza nos pases tendo por base um parmetro comum, face s
diferenas no poder de compra das linhas nacionais de pobreza.
A converso de tal parmetro para valores em reais no realizada pela
simples adoo da taxa de cmbio. A taxa de cmbio um elemento importante
no clculo, mas, na realidade, o fator de converso depende de um programa
internacional coordenado pelo Banco Mundial que faz o levantamento de mais
de 100 produtos de consumo domiciliar em 62 pases e seu cotejamento com
preos/qualidade de produtos similares nos Estados Unidos. Vale observar que
esses produtos no so necessariamente os mais relevantes na cesta de alimentos
da populao pobre, mas aqueles mais determinantes da composio do Produto
Interno Bruto, motivao central de tal programa. At abril de 2014, os
fatores de converso referenciavam-se ao levantamento internacional de 2005.
Recentemente, divulgaram-se resultados preliminares de novo levantamento de
dados, realizado em 2011, com novos fatores de converso, expressivamente mais

10 PPP: Purchase Power Parity. Em portugus, Paridade do Poder de Compra (PPC).

772

PARTE III

baixos11. A linha de pobreza internacional de US$ PPP 1,25/dia equivaleria, em

setembro de 2012, a R$ 65,1 (contra R$ 71,8 usando o fator de converso antigo)12.
A Sagi, o Ipea e outras instituies e pesquisadores adotam, enquanto linha
de extrema pobreza, o valor referencial de R$ 70 per capita em junho de 201113,
incio do Plano Brasil sem Misria, atualizando-o para fins comparativos pelo ndice
Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) ao longo dos anos. Tal referncia de
linha guarda relao com a linha internacional do Banco Mundial de 1,25 dolar
PPP/dia, assim como situa-se prxima (na realidade, um pouco acima) das linhas
usadas pelo IETS no Nordeste e Norte rural, onde se concentra mais da metade da
populao em situao de extrema pobreza no pas. Ademais, tal parmetro R$ 70
era o critrio utilizado para diferenciar os valores de benefcios bsicos e variveis
que compem o benefcio final do Programa Bolsa Famlia. Como linha de pobreza
adotava R$ 140 per capita, seguindo a tradio dos estudos e dimensionamento de
pobreza na Amrica Latina pela Cepal14.
Definidas as linhas, necessrio discutir o cmputo da renda disponvel
para cada indivduo. A condio de pobre ou extremamente pobre dada pela
comparao entre essa renda e a linha. Seguindo a bibliografia internacional e
nacional, o domiclio a unidade de consumo adotada para cmputo da renda

11 Na nova srie de fatores de converso, o fator correspondente (para Consumo Domstico) a 2005 seria 1,425 e
no 1,571. Vide o site do banco de dados do Banco Mundial em http://data.worldbank.org/indicator/PA.NUS.
PRVT.PP
12 O Banco adota o fator de converso de 2005 para o clculo de 1,25 PPP em reais e com base na inflao
acumulada do ndice Nacional de Preos ao Consumidor do IBGE calculou as linhas para os meses de referncia
da pesquisa brasileira utilizada, a PNAD, o que levaria a uma linha de extrema pobreza, em setembro de
2012, de R$ 84,4 (usando fator de converso Consumo Domstico antigo) ou a R$ 76,6 (usando o fator de
converso atualizado). H vrias crticas a essa deciso metodolgica, reconhecidas por pesquisadores do prprio
Banco, como registrado em CHEN; RAVAILLON (2008), p.16. Uma das crticas a perda da lgica da
comparabilidade internacional, principal apelo do parmetro 1,25 dlar PPP.
13 Em junho de 2014, o valor da linha de extrema pobreza foi atualizada para R$ 77 per capita.
14 FERES;VILLATORO (2013).

773

O BRASIL SEM MISRIA

disponvel por indivduo, j que as estratgias de sobrevivncia da populao de

baixa renda passam pela diviso de trabalho e responsabilidades que envolvem os
membros familiares residentes do domiclio15. Tal caracterstica foi adotada, como
no poderia deixar de ser, na operacionalizao da inscrio de famlias no Cadastro
nico para Programas Sociais e no desenho do Programa Bolsa Famlia16. Como
bem descreve o manual do entrevistador do Cadastro nico (p.63) Mesmo as
pessoas que no sejam parentes, mas dividam as rendas e despesas de um domiclio
so, para o Cadastro nico, uma famlia (...)17.
Contudo, alguns autores e instituies ainda adotam erroneamente a famlia,
na forma operacionalizada na PNAD, como unidade de consumo para fins de
computao da renda disponvel per capita. O problema dessa escolha metodolgica
reside no fato de que o critrio de identificao de famlias pela PNAD consiste
exclusivamente nas relaes de parentesco entre membros de um mesmo domiclio.
Para melhor elucidar esta questo, um domiclio onde reside uma criana com
seus pais e avs desmembrado em duas famlias, o que necessariamente resulta
em cmputo de rendimentos per capita inferiores em relao a um cmputo que
considerasse todos os membros do domiclio e seus respectivos rendimentos. O
correto seria utilizar a unidade domiciliar como unidade de consumo, no a famlia.
Ao no proceder dessa forma estar-se-ia imputando erroneamente a condio de
extrema pobreza a cerca de 1,6 milho de pessoas, segundo dados da PNAD 2012.
Ainda que o impacto dessa escolha metodolgica seja pequeno, conceitualmente
ela precisa ser sanada18. O prprio Banco Mundial usava a famlia como unidade

15 MEDEIROS; OSRIO 2001; BARTHOLO; ARAJO 2008.

16 Lei 10.836/2004, art. 2, pargrafo 1, inciso I e Decreto n. 6135/2007, art. 4, inciso I.
17 O Manual do Entrevistador est disponvel no link: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/capacitacao/
capacitacao-cadastro-unico/arquivos/manual-do-entrevistador.pdf.
18 A Cepal j foi alertada dessa inconsistncia no tratamento dos dados do Brasil, j que em outros pases o
conceito adotado parece ser, de fato, domiclio. As taxas de pobreza computada pelo IETS continuam adotando
famlia como unidade de anlise.

774

PARTE III

no caso brasileiro mas no em outros pases tendo revisado tal procedimento

em meados de 2014. Com a reviso, adotando agora domiclio e no famlia como
unidade de consumo, a taxa de extrema pobreza (US $ 1,25 PPP) do BIRD para
2012 caiu de 4,6% para 3,8%19.
Outros aspectos, relativos aos procedimentos metodolgicos no tratamento
dos rendimentos, podem impactar nas taxas de extrema pobreza computadas por
diferentes pesquisadores e instituies. BIRD e Cepal, por exemplo, fazem ajustes
no rendimento domiciliar se as famlias so proprietrias do imvel onde residem,
com acrscimo de 10% e 13,5 %, respectivamente. Tal procedimento se justificaria
para garantir a comparabilidade internacional dos indicadores de pobreza do
Brasil, calculados a partir de uma pesquisa PNAD com nfase em aspectos
sociodemogrficos e de trabalho, e no com nfase em despesas familiares, como
em outros pases. O Banco Mundial tambm imputa uma correo na renda dos
domiclios na zona rural, para corrigir diferenas do custo de vida em relao a zona
urbana, respaldando-se no fato de que a pesquisa internacional para definio da
linha US $ 1,25 PPP valeu-se de dados de alguns poucos centros metropolitanos do
Brasil. Assim, compensa-se com esse procedimento o uso de um patamar de linha
de extrema pobreza substancialmente mais elevado que os considerados factveis na
zona rural. Como bem colocam Chen e Ravaillon, os problemas de comparabilidade
das pesquisas afetam as estimativas de pobreza20.
Em que pesem essas questes metodolgicas cruciais, o fato que grande parte
das estimativas de pobreza e extrema pobreza apuradas por diversas instituies e
disponveis em relatrios nacionais e internacionais so declinantes e convergentes
de 1990 a 2012, como se pode apreender do Grfico 2, construdo a partir do

19 Desde agosto de 2014, o Banco Mundial revisou as taxas de pobreza e extrema pobreza disponveis em seus
bancos de dados, adotando domiclio como unidade de computo da renda per capita, como resultado das reunies
realizadas ao longo do primeiro semestre de 2014 entre equipes tcnicas do MDS e Banco.
20 CHEN; RAVAILLON 2008, p.19.

775

O BRASIL SEM MISRIA

Relatrio de Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial; do Panorama Social

da Amrica Latina da Cepal; do Relatrio de Acompanhamento de Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio (ODM) elaborado pelo IPEA; do IETS; dos dados
disponveis no banco Ipeadata; e da Sagi/MDS.
Todas as estimativas partem de nveis mais altos em 1990 chegando uma
delas at acima de 25% e aproximam-se para patamares mais baixos e prximos,
entre 3,5% e 5,4%, em 2012. Enquanto, em 1990, a diferena em pontos percentuais
da maior e menor estimativa era de 12,1 pontos percentuais (p.p.), em 2012 essa
diferena de 1,9 p.p. Considerando o tamanho da populao brasileira, essas
diferenas nas taxas de extrema de pobreza em 2012 levariam constatao de
que a populao em extrema pobreza estaria entre 6,7 milhes e 10,3 milhes em
2012. So diferenas muito significativas, cujo entendimento remete s questes
metodolgicas anteriormente colocadas21.

21 Vale observar que as metodologias de clculo da estimativa de extrema pobreza abordadas no grfico apresentam
duas escolhas metodolgicas em comum: 1) excluso de membros dos domiclios da PNAD cuja condio
no domiclio de residncia a de pensionistas, empregados(as) domsticos(as) e parentes de empregados(as)
domsticos(as); e 2) excluso de domiclios ou famlias com pelo menos um integrante que no tenha declarado
um dos rendimentos coletados pela pesquisa. Pela PNAD de 2012, de uma populao de 199,7 milhes de
pessoas, cerca de 500 mil no so consideradas nas estimativas em virtude do primeiro filtro e outros 8,5 milhes
por no disporem de rendimento declarado.

776

PARTE III

Grfico 2 Evoluo das taxas de extrema pobreza segundo diferentes fontes

(Brasil, 1990-2012)
30,0

12,1
p.p.
25,0

20,0

15,0

10,0

1,9 p.p.
5,0

0,0
1990

1992

1993

1995

1996

1997
Ipeadata

1998

1999
Cepal

2001

2002

BIRD

2003
IETS

2004

2005

2006

REL ODM

2007

2008

2009

2011

2012

SAGI

Fonte: Instituies citadas. Elaborao: Sagi/MDS.

TRATAMENTO DOS DOMICLIOS COM RENDA ZERO E

SEM DECLARAO: NECESSIDADE E PROCEDIMENTOS
Se fato que a PNAD tem permitido um monitoramento importante e
imprescindvel dos programas sociais e das aes governamentais de superao da
pobreza, apontando a diminuio do quantitativo de pessoas em extrema pobreza e
pobreza, os problemas de captao de rendimentos comeam a ter impacto expressivo
na avaliao do dimensionamento da extrema pobreza e da pobreza. Os quantitativos
de pessoas classificadas como sem rendimento 2,4 milhes de pessoas na PNAD
2013 e com rendimento ignorado 10,8 milhes de indivduos , e a dimenso
da subdeclarao de recebimento do Programa Bolsa Famlia, estimada em 25% dos

777

O BRASIL SEM MISRIA

potenciais beneficirios22, so expressivos e podem estar afetando as estimativas de

pobreza e extrema pobreza no pas. Se esses quantitativos so pequenos comparados
aos 201 milhes de residentes no pas em 2013, certamente so expressivos frente s
estimativas de extrema pobreza apontadas na seo anterior, entre 6,7 milhes e 10,3
milhes na PNAD 2012, segundo diferentes linhas e procedimentos de tratamento
da renda domiciliar per capita.
Na literatura acadmica da rea, os problemas na captao de rendimentos so
relatados e estudados h bastante tempo, como j mencionado na seo anterior23.
Na prpria PNAD, esses problemas no so novos, como se pode observar em sua
srie histrica, mas parecem ter se potencializado mais recentemente (Grfico 3).
Tais questes no parecem ter sido tratadas de forma sistemtica do ponto de vista
operacional na rea, possivelmente por se imaginar que os sem declarao seriam
uma amostra prxima da populao geral o que na realidade no , como mostrado
adiante , ou porque as estimativas de pobreza e extrema pobreza eram muito mais
altas a ponto de serem afetadas por erros de captao entre os renda zero.

22 Esta a estimativa de subdeclarao apurada no Censo Demogrfico 2010, conforme analisado no Estudo
Tcnico SAGI 10/2012 e compatvel com o apresentado pela PNAD 2009, segundo a metodologia de
identificao de beneficirios apresentada pelo Texto para Discusso n. 1654 de 2011 do IPEA. Vale observar
que h forte diferenciao por porte e por estado, atingindo mais de 30% em municpios acima de 500 mil
habitantes, 40% no estado do Rio de Janeiro e percentuais mais baixos nos estados do Norte e Nordeste, como
Piau, com subdeclarao de recebimento do Bolsa Famlia de 19%.
23 Vide JANNUZZI, 2000, 2011; SOARES, 2009; FERES; VILLATOROS, 2013.

778

PARTE III

Grfico 3 Evoluo do quantitativo de indivduos sem declarao de

rendimentos e sem rendimentos no rendimento domiciliar per capita
(Brasil, 1992-2013)

Fonte: PNAD/IBGE. Elaborao: Sagi/MDS.

Na pesquisa, a classificao de um domiclio na condio de sem declarao

decorre do fato de que, caso um membro do domiclio no declare um dos 14
rendimentos coletados na PNAD, todas as pessoas do domiclio so classificadas
como sem declarao de rendimentos. A inconsistncia de perfil dos domiclios
sem rendimento decorre essencialmente da forma de captao da renda no
questionrio da PNAD. A redao do quesito de captao Qual era o rendimento
mensal que ____ ganhava normalmente, em setembro de _____, neste trabalho
sugere procedimentos dbios, que combinam o conceito de rendimento habitual
com o rendimento no ms de referncia. Apesar de as orientaes de treinamento
determinarem a captao do rendimento habitual em situaes em que o pesquisado

779

O BRASIL SEM MISRIA

no tenha recebido no ms, o comando dbio tem levado superestimao de

pessoas sem rendimento que habitualmente no seriam extremamente pobres.
Com tais procedimentos de operao em campo e computao do rendimento
domiciliar no surpreendente que o perfil mdio desses dois segmentos sem
declarao e sem renda resulte em algo muito distante da populao em extrema
pobreza (Grfico 3)24. Note-se, por exemplo, que entre aqueles com renda zero, quase
39% teriam mquina de lavar, cifra muito superior correspondente aos domiclios
com rendimento per capita entre R$ 1 e R$ 78. J entre os domiclios sem declarao
de rendimento, a parcela com mquina de lavar alcana 74%, revelando perfil mdio
at melhor que o dos domiclios de renda declarada mais elevada. Contrastes similares
se repetem com outros indicadores, de escolaridade, moradia ou posse de bens.
Grfico 4 Domiclios com mquina de lavar segundo faixas de renda per capita
(Brasil, 2013)

Fonte: PNAD/IBGE 2013. Processamento: Sagi/MDS.

24 Diferentes procedimentos apresentados nos Estudos Tcnicos Sagi 12/2012 e 24/2012 revelam que a maior
parte das pessoas a classificadas no se enquadrariam como populao pobre ou extremamente pobre.

780

PARTE III

Assim, frente ao exposto, para produzir estatsticas mais verossmeis de pobreza

e extrema pobreza, necessrio empregar algum procedimento determinstico e/ou
estatstico que permita lidar com a elevada e crescente parcela de domiclios
com renda ignorada (sem declarao) e com aqueles reportados como sem renda
(renda zero), identificando os indivduos a inseridos com perfil, de fato, de extrema
pobreza. Ao identificar essas parcelas e consider-las adequadamente no cmputo
das taxas, obtm-se estimativas mais consistentes da extrema pobreza e pobreza no
pas25. o que se apresenta a seguir. Vale observar que a mitigao dos efeitos da
subdeclarao de beneficirios do Programa Bolsa Famlia no tratada nesse texto,
pela complexidade metodolgica envolvida26.
Dentre as vrias possibilidades metodolgicas para tratamento da questo, optouse pela combinao de dois procedimentos. O primeiro procedimento foi o reclculo da
renda domiciliar per capita dos sem declarao de rendimentos, com base no conjunto
de rendimentos individuais declarados por algum dos membros dos domiclios. Esse
procedimento permite verificar entre os sem declarao de rendimentos aqueles que,
com base na renda declarada, ultrapassam a linha de extrema pobreza, mas no permite
um juzo definitivo sobre a condio de extrema pobreza dos demais27.
O segundo procedimento envolveu a aplicao da tcnica de Anlise
Discriminante para identificar, entre os indivduos sem rendimento e os
remanescentes sem declarao do primeiro procedimento, aqueles que

25 Se Tx = Ext. Pobres/Populao, ento Tx/ Tx = Ext. pobres/ Ext. Pobres Populao/ Populao.
Assim se Populao/ Populao aumentar (pela incluso dos sem declarao no cmputo das taxas), Tx/
Tx diminuiria; se Ext pobres/ Ext. Pobres aumentar (pela incluso de sem declarao com perfil de extrema
pobreza), Tx/ Tx aumentaria.
26 No Texto para Discusso Ipea 788 h uma proposta de se lidar com tal problema nas PNADs, assim como no
Estudo Tcnico Sagi n 24/2012. Um projeto de pesquisa para lidar com essa questo comea a se delinear
entre MDS e IBGE, no mbito do Termo de Cooperao para realizao das PNADs 2013 e 2014, valendo-se
da srie histrica de quesitos referentes s transferncias de programas sociais, coletados desde 2008, e divulgados
de forma conjunta na varivel outros rendimentos (V1273) nos microdados da pesquisa.
27 Vide Estudo Tcnico Sagi 24/2012, j citado, para descrio mais detalhada desse procedimento.

781

O BRASIL SEM MISRIA

apresentariam caractersticas socioeconmicas similares populao em extrema

pobreza (com rendimento domiciliar per capita de R$ 1,00 at a linha de extrema
pobreza). A Anlise Discriminante uma tcnica utilizada para encontrar funes
de classificaes para predio de pertencimento em grupos, com base em variveis
discriminantes, que ajudam na distino entre os grupos em anlise28. Com base
em um conjunto de 10 variveis relativas escolaridade da pessoa de referncia,
acesso a servios urbanos e bens de consumo durvel, foi possvel derivar uma funo
classificatria com elevada preciso discriminante29.

28 O processo consiste na criao de funes discriminantes onde cada funo criada maximiza as diferenas entre
os grupos formados pelas variveis preditoras. Esse procedimento se repete a cada etapa, de forma a maximizar as
diferenas na funo resultante, mantendo-se esta funo no correlacionada com as demais geradas nas etapas
anteriores. Dessa forma, a cada passo criam-se subconjuntos que minimizam o erro de classificao, conduzindo
assim a um alto percentual de classificaes corretas. Ao final do procedimento, tem-se uma nica funo
discriminante, que melhor classifica o grupo das variveis preditoras.
29 As variveis utilizadas foram: existncia de trs ou mais crianas de 0 a 14 anos no domiclio; nvel de
escolaridade da pessoa de referncia; posse de carro ou moto no domiclio; posse de mquina de lavar, geladeira,
fogo gs ou eltrico, telefone fixo e computador com internet; existncia de banheiro no domiclio; e acesso
gua encanada por meio de rede geral ou poo ou nascente. Vide Estudo Tcnico SAGI n 15/2014 para mais
detalhes da aplicao da tcnica.

782

PARTE III

Diagrama 1 Fluxograma dos procedimentos adotados no

contingente populacional sem declarao de rendimentos e sem rendimentos
no rendimento domiciliar per capita da PNAD 2013 para cmputo da
estimativa de extrema pobreza

A) 415.112 empregados, filhos de

empregados e pensionistas

BASE COMPLETA

B) 10.773.695 sem declarao de

rendimento domiciliar per capita

C) 5.190.080 extremamente
pobres (rendimento domiciliar per
capita de R$ 1 a R$ 78)

D) 2.441.117 sem rendimento

domiciliar per capita

E) 182.647.080 no extremaente
pobres (rendimento domiciliar
per capita acima de R$ 78)

B1) 7.361.069 no
extremamente pobres
(rendimento domiciliar per
capita com base na renda
disponvel ficou acima de
R$ 78,00)
B2) 3.412.628 sem
declarao de rendimento
domiciliar per capita

B2.1) 258.766
extremamente pobres
com base na anlise
discriminante

D1) 743.963
extremamente pobres
com base na anlise
discriminante

B2.2) 3.155.880 no
extremamente pobres
com base na anlise
discriminante

D2) 1.697.154 no
extremamente pobres
com base na anlise
discriminante

Fonte: Sagi/MDS.

A aplicao do primeiro procedimento entre os 10,8 milhes de indivduos

classificados como sem declarao na PNAD 2013, permitiu a identificao
de 7,4 milhes de indivduos com rendimento domiciliar per capita acima do
parmetro de referncia da extrema pobreza (R$ 78 em 2013)30. Haveria, pois,
entre os sem declarao cerca de 3,4 milhes de indivduos que, pela renda
disponvel pelos declarantes, no ultrapassam a linha de extrema pobreza. Com
a aplicao das funes discriminantes calculadas, percebe-se que desses 3,4

30 Equivale ao parmetro de R$ 70 atualizado pelo INPC de junho de 2011 a setembro de 2013.

783

O BRASIL SEM MISRIA

milhes de pessoas, somente 257 mil indivduos seriam efetivamente classificveis

como extremamente pobres. Tal procedimento aplicado no conjunto dos 2,4
milhes de indivduos sem rendimento apontou que somente 744 mil seriam, de
fato, extremamente pobres. Com os procedimentos adotados, em 2013, a taxa
de extrema pobreza seria de 3,1%, e a de pobreza de 8,1%31 (Diagrama 1). A
aplicao de procedimentos anlogos sobre os remanescentes no extremamente
pobres dos grupos sem declarao e renda zero revela que a larga maioria
deles tambm no seria pobre. Assim, adotou-se como estimativa adicional
de populao pobre aquela resultante do primeiro procedimento, com renda
computvel entre R$ 78 e R$ 156 (570 mil pessoas em 2013)32.

31 Com base no fluxo apresentado a taxa de extrema pobreza deveria ser calculada pela formula: Tx Ext Pobreza
= (C+B2.1+D1) / (B+C+D+E), diferente pois da frmula tradicional Tx Ext Pobreza = (C+D)/ (C+D+E).
Assim, a taxa de 3,1% obtida pela razo entre 6.190.809 milhes de extremamente pobres sobre um total
populacional de 201.051.972 de indivduos. Sem os aprimoramentos propostos no tratamento dos sem
declarao e renda zero, a taxa seria de 4,0% de extremamente pobres, obtida pela razo entre 7.631.197
milhes de extremamente pobres sobre um total de 190.278.277 milhes de indivduos. Vale observar que a
diferena entre as taxas originais e as aprimoradas aumenta ao longo dos anos, refletindo as dificuldades da
captao da varivel rendimento ao longo do perodo.
32 Os resultados obtidos com a aplicao da Anlise Discriminante apontam um caminho promissor para
continuidade do refinamento das estatsticas de pobreza, seja no tratamento dos sem declarao e renda zero,
seja no tratamento da subdeclarao de recebimento do Programa Bolsa Famlia. Estudos preliminares apontam
que o impacto na estimativa poderia ser de at 1 ponto percentual para menos.

784

PARTE III

Grfico 5 Domiclios com posse de mquina de lavar segundo faixas de renda

per capita aps Anlise Discriminante (Brasil, 2013)

EP: extremamente pobres; SD: sem declarao; SR: sem rendimento.

Obs.: Os valores de rendimento domiciliar per capita referem-se a mltiplos da linha de extrema pobreza de R$ 70,
atualizados pelo INPC para 2013.
Fonte: PNAD/IBGE 2013. Processamento Sagi/MDS.

A anlise do perfil socioeconmico dos grupos resultantes da aplicao dos dois

procedimentos reveladora da consistncia metodolgica desses procedimentos. De
fato, ilustrando o perfil com base no indicador posse de mquina de lavar, verificase que os grupos de extrema pobreza constitudos da retirada dos dois segmentos
originais de renda zero e renda ignorada tm caractersticas prximas daqueles
com renda declarada classificados como em extrema pobreza (Grfico 5).

785

O BRASIL SEM MISRIA

EVOLUO DAS TAXAS DE EXTREMA POBREZA

APRIMORADAS PARA O PERODO DE 2001 A 2013
A aplicao dos dois procedimentos na srie PNAD 2001 a 2013 permite
a computao de estimativas de pobreza e extrema pobreza mais representativas
da populao brasileira (referidas a mais de 99% da populao), alm de mais
consistentes em termos dos j relatados vieses de sobre-registro de pessoas em
domiclios com renda zero e renda ignorada. Em geral, essas taxas aprimoradas
de extrema pobreza so cerca de 0,8 a 1,5 ponto percentual mais baixas que as taxas
computadas sem os tratamentos propostos, e seguem a tendncia declinante no
perodo, j relatada em vrios estudos.
Entre 2001 e 2013 a taxa de extrema pobreza teria cado mais da metade,
saindo de 8,1% para 3,1% da populao; a taxa de pobreza teria cado a menos de
um tero do que era, passando de 22,8% para 7,9% (Grfico 6). Vale comentar que,
como o plano amostral da PNAD no cobria a zona rural da regio Norte at 2003,
as estimativas de pobreza e extrema pobreza aqui apresentadas para 2001 a 2003
esto ligeiramente subestimadas (em at 0,5 ponto percentual).

786

PARTE III

Grfico 6 Evoluo das taxas de pobreza e extrema pobreza e seus intervalos

de confiana a 95% (Brasil, 2001-2013)

Fonte: PNAD/IBGE 2013. Elaborao: Sagi/MDS.

A computao do erro amostral das estimativas, segundo o plano amostral

complexo da PNAD, revela que, em 2013, a taxa de extrema pobreza estaria entre
2,9 % e 3,3 %; a de pobreza, entre 7,6% e 8,2 %33. Entre 2001 e 2013, o intervalo
de confiana das estimativas teve uma reduo de mais de 40%, refletindo a reduo
da desigualdade de renda interna aos dois grupos, o de pobres e o de extremamente

33 O plano amostral da PNAD prev estratificao das unidades de amostragem, conglomerao (seleo da
amostra em vrios estgios, com unidades compostas de amostragem), probabilidades desiguais de seleo em um
ou mais estgios, e ajustes dos pesos amostrais para calibrao com totais populacionais conhecidos, o que faz
com que o erro amostral deva ser computado de forma mais complexa que em desenhos amostrais mais simples.
VideSilva, Pessoa, Lila (2002).

787

O BRASIL SEM MISRIA

pobres34. De fato, a desigualdade entre os mais pobres corroborada pela anlise do

hiato relativo diferena relativa do rendimento per capita dos domiclios em relao
ao valor da linha: entre os situados na extrema pobreza, o hiato passou de 4,4% para
2,3%; j o hiato da pobreza caiu de 11,0% para 4,3% no perodo (Grfico 7).

Grfico 7 Evoluo do hiato mdio

relativo das taxas de pobreza e extrema pobreza
(Brasil, 2001-2013)

Fonte: PNAD/IBGE. Elaborao: Sagi/MDS.

34 Vale comentar ainda que o intervalo de confiana das taxas aprimoradas so cerca de 10% menores que as taxas
originais da PNAD, o que era de se esperar, pela retirada, do grupo de extrema pobreza, daqueles com perfil
socioeconmico no condizente com tal segmento populacional.

788

PARTE III

CONSIDERAES FINAIS
Vrios relatrios nacionais e internacionais tm apontado a diminuio
significativa da pobreza e extrema pobreza desde 1990, dimensionando a extrema
pobreza em patamares prximos e convergentes estimativa de 3%. Com tal nvel
de extrema pobreza, os procedimentos tcnicos usuais na computao das taxas
precisam ser revistos, sob pena de os indicadores no conseguirem captar efeitos
positivos ou negativos da conjuntura econmica e dos programas sociais voltados
superao da pobreza. As cestas de alimentos que definem as linhas de extrema
pobreza precisam se referenciar nos padres de consumo mais atuais, como os
retratados na Pesquisa de Oramento Familiar e Inqurito Nutricional de 2008/0935.
Os procedimentos de computao da renda disponvel devem tomar como
unidade de consumo o domiclio e no a famlia no conceito adotado na PNAD,
como ainda insistem alguns pesquisadores e instituies. Precisam tambm
incorporar aprimoramentos como os aqui adotados no tratamento de domiclios
sem declarao e sem rendimento, alm de procedimentos de correo da
subdeclarao de recebimento e de valor das transferncias governamentais como
as do Programa Bolsa Famlia, do Benefcio de Prestao Continuada e de outros
programas estaduais e municipais.
Enfim, as estatsticas e os indicadores precisam acompanhar a ampliao do
escopo, escala e complexificao dos programas sociais implantados nos ltimos anos.
A capacidade de diagnstico da realidade social e de avaliao da efetividade da ao
governamental depende disso. As fontes de dados e pesquisas vm se estruturando

35 A utilizao dessa POF foi decisiva para que a Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura
(FAO na sigla em ingls) revisasse os parmetros do indicador Populao em situao de subalimentao (PoU),
para o Brasil. No relatrio Estado Mundial da Insegurana Alimentar de 2014 apontou-se que o Brasil teria
uma prevalncia de subalimentao abaixo de 5% 1,7% usando-se os parmetros disponibilizados no site da
instituio corrigindo a estimativa de 6,9%, publicada no relatrio do ano anterior.

789

O BRASIL SEM MISRIA

para responder a essas demandas, como revelam, para citar dois exemplos, a Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios Contnua e o Cadastro nico para Programas
Sociais na sua stima verso. Como se procurou demonstrar neste texto, preciso que,
no mbito dos indicadores sociais e nas medidas construdas para monitoramento e
avaliao de programas sociais, se revisem pressupostos conceituais, procedimentos
metodolgicos e as escolhas tcnicas usuais para que se possa, de fato, captar a
mudana/resilincia social e a efetividade da ao governamental.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BARTHOLO, L.; ARAJO; L. R. C. Em busca das famlias reconstitudas:
mapeamento dos arranjos familiares da populao brasileira de baixa renda por meio
do Cadastro nico de Programas Sociais. Anais do XVI Encontro Nacional de Estudos
Populacionais, Caxambu- MG, 2008. (cd-rom).
CHEN, S.; RAVAILLON, M. The developing world is poorer than we
though, but no less successful in the fifht against poverty. Policy Research Working
Paper, n. 4702, 2008.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE).
Compedium of Best Practices in Poverty Measurement. Santiago, Chile, 2006.
JANNUZZI, P. M. Evoluo da renda e pobreza na Grande So Paulo nos
anos 90: evidncias empricas e outros subsdios para formulao de polticas de
combate indigncia. Pesquisa & Debate, SP, volume 12, n. 2(18), p. 14-43, 2000.
JANNUZZI, P. M. Indicador de pobreza auto-declarada: discusso e resultados
para RMSP em 1998. Pesquisa & Debate, SP, volume 12, n. 2(20), p. 41-65, 2001.
JANNUZZI, Paulo de Martino; MARTIGNONI, Enrico Moreira ; SOUTO,
B. F. O Programa Bolsa Famlia e sua contribuio para reduo da pobreza no Brasil.
Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliao, v. 4, p. 40-61, 2012.

790

PARTE III

FERES, J. C; VILATORO, P. A Viabilidade de erradicar a extrema pobreza: uma

avaliao conceitual e metodolgica. In: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome. Cadernos de Estudos: Desenvolvimento Social em Debate.
Brasilia, v. 15, SAGI/MDS, 2013.
MEDEIROS, M. ; OSRIO, R. Arranjos Domiciliares e Arranjos Nucleares no
Brasil: Classificao e Evoluo de 1977 a 1998. Braslia, IPEA, 2001. (Texto para
Discusso, n.788).
OSORIO, R. G.; SOARES, S. S. D.; SOUZA, P. H. G. F. Uma metodologia
para simular o Programa Bolsa Famlia. Braslia, IPEA, 2011. (Texto para Discusso,
n.1654).
ROCHA, S. Transferencia de renda no Brasil: o fim da pobreza? Rio de Janeiro:
Elsevier, 2013.
SILVA, Pedro Luis do Nascimento; PESSOA, Djalma Galvo Carneiro;LILA,
Maurcio Franca.Anlise estatstica de dados da PNAD: incorporando a estrutura
do plano amostral.Cinc. sade coletiva[online]. 2002, vol.7, n. 4, pp. 659-670 .
SOARES, S. S. D. Metodologias para estabelecer a linha de pobreza: objetivas,
subjetivas, relativas, multidimensionais. Braslia, IPEA 2009. (Texto para
Discusso, n. 1381).

791

PARTE III

O FIM DA MISRIA S UM COMEO

Tereza Campello e Tiago Falco

O Plano Brasil sem Misria foi lanado em 2 de junho de 2011 com uma meta
clara e ambiciosa: superar a extrema pobreza ao longo de um mandato. O Plano
encontra respaldo na Constituio Federal, que estabelece como um dos objetivos
da Repblica erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais1.
Trata-se de um compromisso legitimado pelo resultado das eleies de 2010
e reafirmado pela presidente eleita Dilma Rousseff durante o seu discurso de posse:
A luta mais obstinada do meu governo ser pela erradicao da pobreza extrema e
a criao de oportunidades para todos2.
A afirmao provocou diferentes reaes. Indiferena por parte de quem via
a extrema pobreza como algo incorporado paisagem natural do pas, sem causar
grande incmodo, pois seria um fenmeno tpico de um pas no nosso estgio de
desenvolvimento, no se configurando, portanto, como um problema a ser enfrentado.
J os cticos enxergavam pouca possibilidade de mudana ou inovao nas
polticas sociais ento em curso, dadas as limitaes institucionais e econmicas

1 CONSTITUIO FEDERAL, Art. 3, III.

2 Trecho do discurso de posse da presidente Dilma Rousseff, proferido em 1 de janeiro de 2011.

793

O BRASIL SEM MISRIA

que deixariam pouco espao para avanos consistentes. E surpresos ficaram aqueles
que perceberam a coragem da presidente ao colocar para si e para o seu governo um
objetivo to ambicioso. Nas palavras do ex-governador Marcelo Deda:
A marca dos governos uma tentativa da poltica e do marketing de
sintetizar os objetivos que unificam a equipe e que orientam o trabalho.
corriqueiro que essas marcas traduzam muito mais o desejo de
divulgao do marketing do que a essncia do pensamento dos governos.
E eu me lembro, presidenta Dilma, que a primeira vez que olhei o
slogan e que apreciei a marca do seu governo, eu tomei um choque. Um
choque positivo. Percebi que para alm do slogan, essa marca traduzia
a sua coragem e o seu compromisso.3
Essa disposio mostrada por Dilma Rousseff s encontra paralelo no
compromisso assumido pelo presidente Lula: Se no final de meu mandato cada
brasileiro puder comer trs vezes ao dia, terei cumprido a misso de minha vida4.
Neste livro, registramos o que foi feito para dar concretude ao Plano Brasil
sem Misria. Desde o incio sabamos que para avanar no bastaria fazer mais do
mesmo. Desenhado de forma a contemplar as diversas dimenses e faces do fenmeno
da extrema pobreza, o Plano Brasil sem Misria se configurou como um esforo
extraordinrio do Estado e da sociedade civil na consolidao das transformaes
sociais do pas.
Tendo como base a Constituio de 1988 e as experincias bem sucedidas de
incluso colocadas em marcha pelos dois governos do presidente Luiz Incio Lula
da Silva (2003 a 2010), o Plano trouxe inovaes importantes para a conduo das
polticas sociais no Brasil.

3 Trecho de discurso feito pelo ento governador de Sergipe, Marcelo Deda, durante a cerimnia de lanamento da
Ao Brasil Carinhoso do Plano Brasil sem Misria, em maio de 2012.
4 Parte do primeiro pronunciamento de Lula como presidente eleito, feito em 2002.

794

PARTE III

Ao nos aproximarmos do prazo final estabelecido para a concluso dos trabalhos

do Brasil sem Misria, faz-se necessrio avaliar os resultados alcanados, o legado do
Plano e a agenda que se abre a partir da sua implementao. Este artigo aborda as trs
questes. Na primeira parte o Brasil sem Misria ser analisado quanto ao cumprimento
dos seus objetivos, especialmente no que diz respeito ao alcance de sua maior meta:
superar a extrema pobreza no Brasil. Nessa parte, o texto aborda tambm o legado
do Plano e o rico aprendizado decorrente de sua execuo. Na segunda parte, uma
agenda de consolidao e de ampliao dos resultados alcanados apresentada como
contribuio para o debate. A ltima seo destina-se a consideraes finais.

RESULTADOS DO PLANO BRASIL SEM MISRIA

Os resultados alcanados pelo Brasil sem Misria podem ser avaliados em trs
dimenses. possvel observar o cumprimento das metas de cada uma das aes que
compem o Plano. Neste caso temos a dimenso da execuo. Utilizando as estatsticas
nacionais, especificamente a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), possvel inferir os macrorresultados,
tanto do ponto de vista monetrio quanto de uma abordagem multidimensional. Por
fim, h resultados intangveis ou de difcil mensurao que tambm merecem destaque,
e que aqui sero chamados de legados do Brasil sem Misria.

Resultados na dimenso da execuo

Ao longo deste livro, os resultados das aes do Plano foram apresentados e
analisados de maneira detalhada. Como demonstrado, todas as metas colocadas foram
superadas ou esto prestes a serem alcanadas. A velocidade de execuo acabou
levando repactuao de metas, sempre no sentido da sua ampliao. Destacam-se
nesse processo os nmeros de Busca Ativa e do Pronatec Brasil sem Misria.

795

O BRASIL SEM MISRIA

Tendo em vista que os resultados detalhados j constam de outros textos,

este artigo traz apenas o quadro resumo (Quadro 1) com as aes prioritrias do
Brasil sem Misria, incluindo as metas, originais e revisadas, e os resultados obtidos
at outubro de 2014.

Quadro 1 Resultados do Plano Brasil sem Misria at outubro de 2014

Ao prioritria

Meta inicial

Meta revisada

Resultados at
outubro 2014

Busca Ativa

800 mil famlias*

1,5 milho de
famlias*

1,35 milho de famlias

(agosto de 2014)

Bolsa Famlia

Superao da
extrema pobreza
para todos os
beneficirios

Pronatec Brasil sem 1 milho de alunos

Misria
matriculados

14 milhes de famlias
atendidas
22 milhes de pessoas
superaram a extrema
pobreza
1,3 milho de
alunos matriculados

1,5 milho de alunos

matriculados

Incluso no campo:
Ater, sementes,
Fomento

Assistncia tcnica Assistncia tcnica Assistncia tcnica

e Fomento para 253 e Fomento para 253 para 349 mil famlias
mil famlias
mil famlias
e Fomento pago para
131,3 mil famlias

gua para Todos

Entrega de 750
Entrega de 750 mil mil cisternas de 1
cisternas de 1 gua gua e de 76 mil
cisternas de 2 gua

Entrega de 750 mil

cisternas de 1 gua e
88,1 mil cisternas de
2 gua

Bolsa Verde

73 mil famlias
atendidas

73 mil famlias
atendidas

69,8 mil famlias

atendidas

Creches

350 mil crianas

do Bolsa Famlia
matriculadas em
creches

504 mil crianas

do Bolsa Famlia
matriculadas em
creches

702 mil crianas

do Bolsa Famlia
matriculadas em
creches

*No caso de Busca Ativa no se trata de uma meta, mas de uma estimativa.
Fonte: Sesep/MDS.

796

PARTE III

Os nmeros falam por si. A estratgia de Busca Ativa possibilitou que

1,35 milho de famlias extremamente pobres fossem localizadas, cadastradas e
imediatamente includas no Bolsa Famlia. Outras 1,2 milho de famlias foram
localizadas, cadastradas e incorporadas ao Programa ao longo do perodo de execuo
do Plano, totalizando 2,5 milhes de famlias que, alm de receberem a transferncia
de renda, passaram a ser visveis a todos os programas que utilizam o Cadastro nico
como ferramenta de seleo de pblico.
Com o processo de Busca Ativa para localizao das famlias com perfil de
extremamente pobres, conseguimos avanar e praticamente universalizar o Bolsa
Famlia para esse pblico5. O Programa teve a sua cobertura aumentada de 13
milhes para 14 milhes de famlias. No entanto, o mais impactante foi a reviso na
estrutura de benefcios que, com a instituio do benefcio de superao da extrema
pobreza, permitiu o resgate de 22 milhes de brasileiros que permaneciam com renda
inferior linha de extrema pobreza, mesmo sendo beneficirios do Bolsa Famlia. No
perodo de execuo do Plano, o benefcio mdio saltou de R$ 94 para R$ 170. Para
os mais pobres, o avano foi ainda mais significativo: de R$ 107 para R$ 242, o que
representou um aumento real de 83%.
A parceria com o Ministrio da Educao (MEC) na estruturao e
implementao dos cursos do Pronatec Brasil sem Misria permitiu superar
em 50% a meta original de 1 milho de matrculas, viabilizando qualificao
profissional para 1,5 milho de trabalhadores de baixa renda que chegaram aos
cursos por meio da rede de assistncia social. Para alm da superao da meta, o
sucesso dessa ao desmonta o preconceito. A procura pelos cursos do Pronatec
Brasil sem Misria o maior exemplo de que so falsas as afirmaes de que
a populao pobre no melhora de vida por falta de esforo e as insinuaes

5 Cabe reforar que as entradas e sadas do Bolsa Famlia ocorrem mensalmente e que muitas famlias saram do
Programa inclusive por desligamento voluntrio. Portanto no podemos somar as famlias localizadas pela Busca
Ativa ao nmero pr-existente de famlias no Programa.

797

O BRASIL SEM MISRIA

relativas lenincia e preguia. Milhes voltaram aos bancos escolares em

busca de empregos melhores e de novas oportunidades.
A rota de incluso produtiva rural permitiu o atendimento de 349 mil famlias
de agricultores familiares, identificados dentre os mais vulnerveis do Cadastro
nico. Em outubro de 2014, 131,3 mil dessas famlias j tinham recebido ao menos
uma das parcelas dos recursos de Fomento. A combinao de assistncia tcnica,
recursos para o fomento das atividades produtivas e acesso gua foi essencial para
amenizar a travessia de um perodo prolongado de seca e permitir a recuperao das
atividades produtivas no semirido.
No Programa gua para Todos, 750 mil cisternas foram entregues na regio
do semirido at outubro de 2014. Se contabilizarmos todas as entregas desde 2003,
j so 1 milho e 100 mil cisternas. Para atingir essa marca, foi preciso ampliar
exponencialmente o ritmo de entregas de cisternas no pas. Em vrios meses do ano
de 2014 foram entregues mais de mil cisternas por dia, mudando a vida do sertanejo
e a paisagem do semirido.
O Bolsa Verde foi criado e evoluiu durante o perodo de execuo do Brasil
sem Misria e j beneficia 69,8 mil famlias de extrativistas, assentados e ribeirinhos.
Pela primeira vez uma poltica pblica foi elaborada e efetivamente executada
diretamente para a populao extrativista extremamente pobre. To importante
quanto o pagamento do benefcio foi o reconhecimento do poder pblico de que
preciso conhecer melhor a realidade das famlias que vivem nessas reas e agir
para garantir simultaneamente a melhoria da qualidade de vida das pessoas e a
preservao do meio ambiente.
Por fim, a identificao de 702 mil crianas do Bolsa Famlia em creches no
ano de 2014 demonstra que o caminho de transformao da vida dos brasileiros
mais pobres comea a ser trilhado cada vez mais cedo. Uma em cada cinco crianas
de at 48 meses de idade integrantes das famlias do Programa Bolsa Famlia j
est matriculada em creche. Todas de 4 e 5 anos estaro na pr-escola at 2016,
caracterizando uma nova etapa em termos de acesso ao sistema educacional.

798

PARTE III

Conforme demonstrado neste livro, esses so apenas alguns dos inmeros

resultados alcanados pelo Plano Brasil sem Misria. Merecem destaque
principalmente pelo impacto que geraram, mas tambm pelo simbolismo de sua
execuo e pelo esforo realizado por todos os parceiros para o alcance de suas metas.
Vrios foram os fatores que garantiram esse sucesso. O modelo de
organizao e coordenao, que propiciou cooperao entre rgos executores
e integrao efetiva entre as polticas setoriais, um deles. Outro o
desenvolvimento de sistemas de acompanhamento e gesto que permitiram
correo de rumos e ajuste de metas em tempo de evitar descontinuidade ou
frustrao na execuo. E, como pr-requisito para o bom andamento de todo o
Plano, a prioridade que a ele foi dada pela Presidncia da Repblica e por todos
os rgos centrais de governo.
No caso da execuo oramentria, por exemplo, o Brasil sem Misria foi
priorizado, sendo inserido com destaque e registro especial nas Leis Oramentrias
Anuais (LOAs) e Leis de Diretrizes Oramentrias (LDOs), e excludo de todas as
medidas de contingenciamento, com pleno apoio do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto e de sua Secretaria de Oramento Federal. O mesmo valeu para
o processo de execuo financeira, que teve todo o apoio do Ministrio da Fazenda
e da Secretaria do Tesouro Nacional.

MACRORRESULTADOS
Macrorresultados: extrema pobreza em termos de renda
Para uma avaliao acerca dos macrorresultados do Plano, preciso observar a
trajetria de reduo da extrema pobreza no Brasil ao longo dos ltimos anos, tanto
do ponto de vista monetrio quanto dos indicadores multidimensionais.

799

O BRASIL SEM MISRIA

Observando exclusivamente a dimenso da renda e tendo por parmetro a linha

de extrema pobreza do Plano Brasil sem Misria de R$ 70 mensais per capita6, 3,1% da
populao do pas estava nessa condio em 2013, considerando os dados da PNAD.
Isso reflete a posio do pas no ms de setembro daquele ano, portanto no capta os
avanos obtidos no final de 2013 e ao longo do ano de 2014. Para uma avaliao final
do perodo de abrangncia do Brasil sem Misria, necessrio aguardar os resultados
da PNAD 2014, que s sero disponibilizados no segundo semestre de 2015.
Antes do lanamento do Brasil sem Misria acreditava-se que, aps um
longo perodo de reduo das taxas de pobreza e extrema pobreza no pas, iniciado
em 2003, a tendncia a partir de 2011 seria de reduo do ritmo de queda, ou
mesmo de estabilizao das taxas. Um processo esperado em virtude da dificuldade
crescente de atendimento das necessidades da populao mais pobre ainda excluda
(quanto mais se avana, mais difcil fica), agravada pela perspectiva de reduo do
ritmo de crescimento econmico em virtude da crise financeira internacional.
No entanto, conforme se observa no Grfico 1, desde o lanamento do Plano
houve manuteno da tendncia de queda. A taxa de extrema pobreza caiu de 3,8%
em 2011 para 3,1%7 em 2013, aps uma pequena flutuao dentro da margem de
erro no perodo 2012/20138. Dessa forma, o patamar alcanado pelo Brasil em 2013
se aproxima da meta global de erradicao da extrema pobreza estabelecida pelo
Banco Mundial para ser alcanada no ano de 2030, que de 3%9.

6 Em valores de junho 2011. Em junho de 2014, a linha de extrema pobreza foi reajustada para R$ 77. Para
mais informaes acerca da linha de extrema pobreza do Plano Brasil sem Misria, consultar o artigo A linha de
extrema pobreza e o pblico-alvo do Plano Brasil sem Misria, nesta publicao.
7 Para informaes acerca da Anlise Discriminante utilizada para o tratamento dos renda zero e dos sem
declarao de rendimento na PNAD, ver o artigo anterior a este texto, Dimensionamento da extrema pobreza
no Brasil: aprimoramentos metodolgicos e novas perspectivas.
8 Segundo o mesmo artigo mencionado na nota anterior, a computao do erro amostral das estimativas, segundo
o plano amostral complexo da PNAD, revela que, em 2013, a taxa de extrema pobreza estaria entre 2,9 % e
3,3 %, e a de pobreza entre 6,9% e 7,4 %.
9 The World Bank Group Goals End Extreme Poverty and Promote Shared Prosperity.

800

PARTE III

Grfico 1 Evoluo da taxa de extrema pobreza no Brasil (2002-2013)

12
10
8

7,9

7,8

7,0

6,5
5,4

5,0

4,1

3,9

3,8

2,9

3,1

2012

2013

2
0
2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Taxa de extrema pobreza ps Anlise Discriminante

Fonte: PNAD/IBGE. Elaborao:Sagi/MDS.

Esses resultados no podem ser atribudos exclusivamente ao Brasil sem Misria.

No entanto, no imprprio supor que parcela considervel dos avanos decorra da
intensificao, propiciada pelo Plano, das aes direcionadas populao pobre.
Os estudos que analisam os determinantes da reduo da pobreza monetria
no Brasil indicam que o mercado de trabalho exerce o papel preponderante neste
processo. Mas as transferncias governamentais tambm so muito importantes
(especialmente para os mais pobres dentre os pobres, que ainda enfrentam
dificuldades para melhorar sua insero no mundo do trabalho), e seus efeitos em
termos de reduo de desigualdades tm uma excelente relao custo/benefcio10.

10 Segundo clculos de Marcelo Neri (Ipea/SAE, a partir dos microdados da PNAD, perodo 2002-2012), cada
real adicional gasto no Bolsa Famlia impacta a desigualdade 369% mais que na Previdncia Social em geral e
86% mais que no Benefcio de Prestao Continuada (BPC).

801

O BRASIL SEM MISRIA

interessante notar, tambm, a trajetria de aspectos relacionados

desigualdade. Havia grupos muito mais afetados pela extrema pobreza do que outros,
como nortistas e nordestinos, moradores do campo, negros e crianas. Comparando
a evoluo da extrema pobreza em termos regionais, entre zonas urbanas e rurais,
entre brancos e negros e entre faixas etrias, notamos uma forte reduo da extrema
pobreza e tambm das disparidades entre esses grupos.
Alteraes na intensidade da pobreza monetria tambm precisam ser
analisadas. O hiato de renda, que mede a distncia entre aqueles que permanecem na
extrema pobreza e a linha monetria instituda pelo Brasil sem Misria, apresentou
uma queda significativa11. Isso nos mostra que aqueles ainda identificados como
extremamente pobres pela PNAD 2013 estavam bem mais perto de superar esta
situao do que no passado.

Macrorresultados: abordagem multidimensional

O Plano Brasil sem Misria foi organizado desde o seu lanamento para enfrentar
a misria em suas varias dimenses. Depois de um processo intenso de incluso de
milhes de pobres e extremamente pobres ao longo dos governos do presidente Lula,
continuaram na extrema pobreza os mais excludos. O que convencionamos chamar
de ncleo duro da pobreza. Frente ao alto nvel de privaes e excluso de acesso a
servios pblicos, direitos e oportunidades, um plano voltado a esse pblico tinha
que ser concebido de forma multidimensional.

11 De acordo com o artigo Dimensionamento da extrema pobreza no Brasil: aprimoramentos metodolgicos

e novas perspectivas, neste livro, ao analisar o perodo 2004 a 2013, de fato, o hiato relativo da extrema
pobreza diferena do rendimento per capita dos domiclios em extrema pobreza linha de extrema pobreza
passou de 3,4% para 2,3%; o hiato da pobreza caiu de 9,7% para 4,3% no perodo.

802

PARTE III

Foi esse o conceito que organizou o Brasil sem Misria desde o incio. Por
isso, o Plano foi concebido em trs grandes eixos: acesso a renda, oportunidades
para melhorar a incluso econmica e acesso a servios. O estabelecimento de uma
linha de extrema pobreza monetria foi um passo importante para a definio do
pblico a ser priorizado. No entanto, esse fato no limitou a abrangncia do Plano.
O Brasil sem Misria foi concebido e executado na perspectiva de enfrentamento
das mltiplas formas de vulnerabilidades e carncias sociais. Sendo assim, nada mais
natural do que avali-lo tambm numa perspectiva multidimensional.
Para uma melhor percepo dos efeitos do Plano, o ideal seria criar um
ndice que incorporasse exatamente as dimenses alcanadas pelas aes do Brasil
sem Misria. No entanto, dificuldades metodolgicas e possveis questionamentos
acerca de um ndice criado especificamente para este fim levaram a coordenao do
Plano a optar pela utilizao de metodologias j consagradas internacionalmente.
A seguir, so apresentados os resultados de reduo da pobreza obtidos quando
aplicadas metodologias desenvolvidas pelo Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) e pelo Banco Mundial12.

O ndice Multidimensional do PNUD

O PNUD utiliza em seu Relatrio de Desenvolvimento Humano o ndice
Multidimensional de Pobreza (IMP), baseado em metodologia desenvolvida pela
Iniciativa de Pobreza e Desenvolvimento Humano da Universidade de Oxford
(OPHI, na sigla em ingls)13.

12 Ver Estudos Tcnicos SAGI n. 09/2014 e n. 18/2014. Disponveis em: www.mds.gov.br/sagi

13 Oxford Poverty & Human Development Initiative (OPHI).

803

O BRASIL SEM MISRIA

O IMP leva em conta mltiplas privaes utilizando trs dimenses,

contemplando 10 indicadores ao todo. Cada uma das trs dimenses educao,
sade e padro de vida tem o mesmo peso no clculo, um tero do total. A soma
das privaes nas trs dimenses nos d a pontuao de privaes do domiclio. Se a
pontuao for superior a 33,3% de privaes, o domiclio e todos que nele vivem so
considerados multidimensionalmente pobres. Importante ressaltar que a dimenso
da renda no levada em conta nessa metodologia.

Quadro 2 Dimenses e indicadores que compem o ndice

multidimensional de pobreza (IMP) do PNUD
DIMENSES
Educao
(33,3%)
Sade
(33,3%)

Padro
de vida
(33,3%)

INDICADORES

PRIVAO

Escolaridade

Ningum completou seis anos de estudos

Frequncia escolar

Pelo menos uma criana em idade escolar no

est matriculada na escola

Nutrio

Pelo menos um membro subnutrido

Mortalidade infantil

Uma ou mais crianas morreram

Eletricidade

No h eletricidade

gua de beber

No h acesso a gua limpa para beber

Saneamento

No h acesso a saneamento adequado

Combustvel para
cozinhar

Uso de combustvel sujo

(esterco, madeira, carvo)

Piso do domiclio

Viver em casa com cho de terra,

areia ou esterco

Ativos

No ter acesso a um ativo ligado a informao

(rdio, TV, telefone) e a pelo menos um ativo ligado
a mobilidade (bicicleta, moto, carro, carroa, barco
a motor) ou a pelo menos um ligado a subsistncia
(geladeira, terra arvel, gado)

Fonte: Nota Tcnica n 5 do Relatrio do Desenvolvimento Humano 2014 (PNUD).

804

PARTE III

O Grfico 2, abaixo, refere-se ao clculo do ndice multidimensional de

pobreza do PNUD para o Brasil entre 2002 e 2013. Percebe-se uma queda acentuada
da pobreza em todas as suas dimenses no perodo.

Grfico 2 Evoluo da pobreza multidimensional no Brasil segundo

metodologia OPHI PNUD (2002-2013)

Fonte: PNAD/IBGE. Elaborao: Sagi/MDS.

Medida multidimensional do Banco Mundial

A medio do Banco Mundial incorpora indicadores monetrios e no
monetrios na sua composio (Quadro 3), classificando a populao pobre em
quatro situaes:
1. Pobreza crnica: neste grupo esto as pessoas que tm renda abaixo da
linha de pobreza e esto sujeitas a trs ou mais privaes;
2. Pobreza transitria: neste grupo esto as pessoas que tm renda abaixo da
linha de pobreza e esto sujeitas a menos que trs privaes;

805

O BRASIL SEM MISRIA

3. Vulnerveis: neste grupo esto as pessoas que tm renda acima da linha de

pobreza e esto sujeitas a trs ou mais privaes;
4. No vulnerveis: neste grupo esto as pessoas que tm renda acima da
linha de pobreza e esto sujeitas a menos que trs privaes.

Quadro 3 Dimenses e indicadores que compem a

medida multidimensional do Banco Mundial
Dimenso

Indicador

Educao

H pelo menos uma pessoa de 7 a 17 anos que no frequenta a escola

Nenhuma das pessoas do domiclio tem no mnimo 8 anos de escolaridade

Acesso gua O domicilio no tem acesso rede de abastecimento ou poo

Saneamento

O domiclio no tem acesso rede de saneamento ou fossa sptica

Eletricidade

O domiclio no tem acesso energia eltrica

Moradia

O domiclio no construdo com material durvel

Bens

No h posse de ao menos dois dos seguintes itens: geladeira, fogo e

telefone

E, na dimenso monetria,
Dimenso

Indicador

Renda

A renda domiciliar per capita menor que R$ 140

Fonte: Banco Mundial14.

No perodo de execuo do Plano Brasil sem Misria, a taxa de pobreza

crnica aferida de acordo com a metodologia do Banco Mundial caiu de 1,8% para
1,1% da populao brasileira. importante observar que a renda utilizada para a
classificao de pobreza crnica de R$ 140 reais, o dobro da linha de extrema

14 LOPEZ-CALVA, L.; LACHS, S.; FRUTTERO (no prelo)

806

PARTE III

pobreza definida para o Brasil sem Misria. Caso seja utilizada a linha de extrema
pobreza do Plano teremos, na classificao do Banco Mundial, a pobreza severa, na
qual o Brasil alcanou em 2013 a taxa de 0,5%15, conforme o Grfico 3.

Grfico 3 Evoluo da pobreza crnica e severa no Brasil (2002-2013)

9,0%

8,2%

8,0%

8,0%

7,5%
7,0%

7,0%
6,0%

5,3%

5,0%
4,0%

4,4%
3,4%

3,7%
3,3%

3,0%

3,4%
2,9%

2,8%
2,3%
1,8%

1,8%

2,0%

1,4%

1,2%

2008

2009

1,0%

1,4%
0,8%

1,1%
0,5% 0,5%

0,0%

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Crnica

2011

2012

2013

Severa

Fonte: PNAD/IBGE. Elaborao: Sagi/MDS.

A queda acentuada desde 2002 em virtude do leque de polticas pblicas

dedicadas ao combate pobreza colocadas em ao nesse perodo. Trata-se de um
momento sem paralelo na histria brasileira em termos de ampliao de acesso a
bens e servios aos mais pobres.

15 A persistncia da pobreza severa no patamar de 0,5% de 2012 para 2013 pode ser explicada pela variao na
proporo de extremamente pobres na PNAD, j analisada no tpico anterior.

807

O BRASIL SEM MISRIA

Ao analisarmos cada um dos indicadores de privaes identificados pelo Banco

Mundial como estratgicos para a sada da situao de pobreza, entendemos porque no
Brasil a pobreza cai ainda mais quando mensurada como fenmeno multidimensional.
A PNAD demonstra que a condio de vida da populao melhorou muito de 2002
para 2013 e melhorou ainda mais para os 5% mais pobres. Vejamos:

Se tomarmos como base o grau de instruo da pessoa de referncia no

domiclio, verificamos dentre os 5% mais pobres um aumento de 138%
nas taxas de responsveis familiares com nvel fundamental completo (de
14% em 2002 para 34,4% em 2013);

A frequncia escolar das crianas de 6 a 14 anos dos domiclios mais

pobres aumentou 5,5% (de 92,5% em 2002 para 97,5% em 2013);

O avano no acesso ao escoamento sanitrio entre os 5% mais pobres foi

trs vezes maior que para a mdia da populao (de 35,2% em 2002 para
54% em 2013);

Mesmo entre os 5% mais pobres j possvel afirmar que o acesso energia

eltrica est praticamente universalizado, pois 97,6% dos domiclios dos
mais pobres tm energia segundo a PNAD 2013.

Em todos esses casos o conjunto da populao teve melhora, mas os 5% mais

pobres apresentam claro diferencial positivo. bvio que em alguns casos, como
energia eltrica, o acesso j praticamente universal. Restavam sem acesso exatamente
os mais pobres, especialmente nas reas rurais. Com a criao do Luz para Todos, ainda
no governo Lula, teve incio uma verdadeira revoluo no campo, onde 15 milhes de
brasileiros passaram a ter luz, com todos os benefcios que isso representa.
medida que se universaliza o acesso a bens e servios, o potencial de alterao
das taxas de pobreza dentro do modelo do Banco Mundial vai sendo reduzido. O
impacto do conjunto de polticas pblicas voltadas superao da pobreza e o
aumento do acesso a bens e servios pelos mais pobres fica mais evidente quando
observamos a curva da pobreza multidimensional aberta por diferentes pblicos.

808

PARTE III

Comparando aqueles sujeitos e territrios que historicamente apresentavam as

maiores incidncias de pobreza (Norte e Nordeste, negros, crianas), podemos
apreciar melhor a intensidade do avano.
O efeito mais surpreendente o da reduo da concentrao da pobreza nas
regies Norte e Nordeste. Pelo grfico abaixo possvel observar que a pobreza crnica
multidimensional cai em todas as regies, inclusive no Sul e no Sudeste. No entanto,
no Norte e no Nordeste, onde o percentual de extremamente pobres chegava a 17,9%
em 2002 e cai para 1,9% em 2013, que vemos o efeito sinrgico de ampliao da renda
em paralelo ampliao de acesso a gua, energia, educao e outros servios. Trata-se
de um ritmo quase oito vezes maior que a queda verificada no Sudeste. interessante
observar tambm como as curvas se aproximam. Do ponto de vista regional, o Brasil
hoje menos pobre e menos desigual, como mostra o Grfico 4.

Grfico 4 Indicador de pobreza multidimensional crnica por regio

(2002-2013)

Fonte: PNAD/IBGE. Elaborao: Sagi/MDS.

809

O BRASIL SEM MISRIA

O mesmo efeito observado na reduo da pobreza crnica entre brancos

e amarelos comparados a negros (pretos e pardos) e indgenas. Aqui tambm se
evidencia a reduo das desigualdades. Todos os grupos melhoram no Brasil. No
entanto, no grupo que historicamente mantinha maior incidncia de extrema
pobreza negros e indgenas a taxa caiu com mais intensidade, de 12,6% em
2002 para 1,7% em 2013.

Grfico 5 Indicador de pobreza multidimensional crnica por cor/raa

(2002 a 2013)

Fonte: PNAD/IBGE. Elaborao: Sagi/MDS.

Por fim, vale destacar um dos resultados que mais nos entusiasmam: a reduo
da pobreza multidimensional em famlias com crianas e jovens. Reduzir a pobreza
nesse grupo sempre foi um dos principais objetivos do governo da presidente Dilma.

810

PARTE III

Grfico 6 Indicador de pobreza multidimensional crnica por tipo de famlia

(2002-2013)

Fonte: PNAD/IBGE. Elaborao: Sagi/MDS.

Os resultados mostram que a ao do Estado alcanou os mais pobres e que

no se limitou a transferir renda. Chegamos aos mais excludos e tocamos de fato
o ncleo duro da pobreza. importante dizer que parte das aes em curso nem
aparece nos indicadores de pobreza multidimensional utilizados, como por exemplo
o aumento do nmero de alunos mais pobres que frequentam escolas em tempo
integral e creches. Os indicadores tampouco registram o aumento do nmero
de famlias pobres que contam com qualificao profissional do Pronatec e com
crdito para a produo (nos casos dos microempreendedores e dos agricultores
familiares), tanto nas cidades como no campo. Mas, de qualquer forma, um sinal
claro de que estamos no caminho certo.

811

O BRASIL SEM MISRIA

Mais uma vez, no podemos atribuir os resultados exclusivamente ao Brasil

sem Misria. Mas certo que a trajetria de melhoria contnua ao longo dos ltimos
anos, qualquer que seja a metodologia utilizada, e que a combinao dos esforos das
diferentes reas de atuao do Brasil sem Misria no pode ser desconsiderada.

Legados do Plano Brasil sem Misria

Falar de legado antes da concluso dos trabalhos de um plano complexo
como o Brasil sem Misria pode parecer precipitado. No entanto, a experincia
acumulada e a profundidade das discusses geradas permitem, ao menos, breves
consideraes acerca do tema.
O Plano Brasil sem Misria apresenta diversos elementos de inovao em
gesto. Destacam-se: o processo de aperfeioamento de programas j existentes, com
melhorias na efetividade e na eficcia de aes em curso sem gerar interrupes ou
crises; a criao de novos programas governamentais a partir da identificao de
gargalos e de pblicos no atendidos; a imposio de um novo ritmo de execuo
para as aes do Plano; a utilizao intensiva de instrumentos desburocratizados e de
aprimoramento das estruturas de incentivos; a articulao intersetorial, federativa e
com a sociedade civil sem precedentes; e um sistema de monitoramento moderno, gil
e transparente, totalmente integrado aos mecanismos de gesto16. Uma demonstrao
da qualidade e da inovao da gesto da estratgia nacional de superao da extrema
pobreza foi dada no ano de 2013, quando tanto o Plano Brasil sem Misria quanto seu
modelo de acompanhamento foram premiados no 18 Concurso Inovao na Gesto
Pblica Federal, promovido pela Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap)17.

16 Mais detalhes em ENAP (2013).

17 Estratgia de Monitoramento Analtico do Plano Brasil sem Misria e Programas do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome, em 3 lugar; e Plano Brasil sem Misria, do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome, em 4 lugar. ENAP (2013).

812

PARTE III

Podemos falar, ainda, em legados conceituais, operacionais e de gesto, para

alm dos aspectos de inovao mencionados acima. No primeiro grupo destacam-se o
avano no debate acerca da equidade e a nova perspectiva na anlise da velha dicotomia
entre universalizao e focalizao. Ainda do ponto de vista conceitual, mas j com
elementos operacionais e de gesto, encontram-se a nova postura do Estado, consolidada
na estratgia de Busca Ativa, e o surgimento de novas agendas. Nesse contexto, o maior
exemplo a agenda da primeira infncia construda a partir da Ao Brasil Carinhoso18.
Aprofundando os legados operacionais, nos deparamos com os novos papis
atribudos ao Cadastro nico para Programas Sociais e com a mudana na estrutura
de benefcios do Bolsa Famlia, que garante um patamar mnimo de proteo aos
brasileiros que mais necessitam. Tratando dos aspectos da gesto, h que se falar
tambm do novo federalismo social e do reconhecimento da importncia da definio
de uma instncia de coordenao e de mecanismos inovadores de monitoramento
para o sucesso da execuo de um plano to complexo.

AGENDA FUTURA PARA UM BRASIL SEM MISRIA19

Da mesma forma que apontamos para os riscos da naturalizao ou da
negao dos resultados alcanados, h que se apontar o risco oposto: o do ufanismo
exacerbado. A iluso de que um dos pases mais desiguais do planeta concluiu o seu
ciclo civilizatrio em uma dcada e virou a pgina dos problemas sociais falsa.
So ainda imensos os desafios para consolidar um estado social20 no Brasil e, por
conseguinte, um pas de direitos e oportunidades para todos.

18 Informaes detalhadas sobre a Ao Brasil Carinhoso no artigo O eixo de acesso a servios e a Ao Brasil
Carinhoso do Plano Brasil sem Misria, neste livro.
19 Este tpico aproveita amplamente a rica discusso ocorrida quando da elaborao das bases para o programa de
governo da ento candidata reeleio Dilma Rousseff.
20 CASTEL (1998).

813

O BRASIL SEM MISRIA

Continuar a combater a pobreza e a desigualdade exige a renovao de

compromissos e o estabelecimento de novas metas e desafios, bem como a reviso
de mecanismos de coordenao, monitoramento e ao intersetorial. Tendo isso em
mente, conclumos este artigo com apresentao das principais agendas nas quais a
experincia do Brasil sem Misria mostrou que preciso avanar.

Renda
Devemos comemorar o fato de termos construdo os mecanismos que permitem
que nenhum brasileiro tenha renda inferior ao patamar mnimo estabelecido como
linha de extrema pobreza. A ampliao paulatina desse patamar precisa estar no
horizonte das polticas pblicas brasileiras. Assim, torna-se necessrio manter
mecanismos de correo peridica da linha de extrema pobreza e dos valores dos
benefcios que garantem proteo mnima populao brasileira.
A pobreza transitria precisa ser melhor compreendida para que se acelere o
processo de resgate daqueles que por algum motivo caiam abaixo da linha. Reduzir
os prazos de reconhecimento dessa situao e as etapas para o atendimento das
necessidades mais imediatas desses cidados fundamental para reduzir os efeitos da
exposio prolongada a privaes e riscos.
A estratgia de Busca Ativa deve ser expandida para todas as dimenses
da poltica social. Identificar e atender todos os brasileiros que se encontram em
situao de pobreza precisa ser uma obsesso do Estado brasileiro. A universalizao
da cobertura deve ser acompanhada de melhoria da qualidade dos servios prestados.
Nesse sentido, so alvissareiras as metas estabelecidas no Plano Nacional de
Educao, combinadas com as perspectivas de ampliao dos recursos para educao
e sade a partir da explorao do pr-sal.

814

PARTE III

Infncia
Para reduzir as profundas desigualdades ainda presentes no pas preciso
comear cedo. A identificao precoce da gravidez e o aumento no nmero de
consultas de pr-natal so essenciais para a reduo de complicaes durante a
gestao e para a reduo da mortalidade infantil e materna. O reforo nutricional
e multivitamnico, j expandido pelo Brasil Carinhoso, permite que as famlias mais
pobres possam dar aos seus filhos tratamento semelhante ao dispensado s crianas
mais ricas nesse quesito.
Nos ltimos anos, avanamos fortemente na reduo da mortalidade infantil.
O Programa Bolsa Famlia, associado Estratgia de Sade da Famlia, tem tido
grande sucesso em manter vivas nossas crianas21. O compromisso assegurar
condies semelhantes para o desenvolvimento integral nessa fase crucial que
a primeira infncia, fortalecendo as bases familiares e comunitrias e os servios
pblicos voltados ao desenvolvimento infantil.
A gerao atual de brasileiros na primeira infncia a primeira da histria que
no conviveu com o flagelo da fome22. Temos que garantir que seja tambm a primeira
com amplo acesso creche. Os governos federal, estaduais e municipais, a sociedade
civil organizada, os empresrios e trabalhadores devem firmar um pacto pela primeira
infncia, com previso da ampliao da cobertura de vagas em creches de maneira
equitativa. Temos que reduzir a diferena no acesso creche em virtude da renda.
A universalizao da matrcula de crianas de 4 a 6 anos na educao infantil,
prevista para 2016, permitir a extenso da estrutura de acompanhamento de
frequncia das crianas do Programa Bolsa Famlia tambm para essa faixa etria.

21 RASELLA et al. (2013).

22 O relatrio Estado da Insegurana Alimentar no Mundo lanado em setembro de 2014 pela Organizao das
Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO) apontou que o Brasil saiu do Mapa da Fome.

815

O BRASIL SEM MISRIA

A lgica aqui no de incluso como condicionalidade no Programa, mas de

garantia de acesso e acompanhamento de trajetria, em busca da alfabetizao
dessas crianas na idade certa.
A educao integral deve ser ofertada em todos os territrios mais pobres
(escolas com alto percentual de crianas do Programa Bolsa Famlia) e nos territrios
mais violentos dos grandes centros urbanos, como forma de reforar a aprendizagem
e ampliar as alternativas ao trabalho precoce e a atividades ilegais.

Juventude
A transio do ensino fundamental para o ensino mdio se configura como
um verdadeiro funil. O jovem mais pobre e mais vulnervel geralmente excludo
do sistema educacional nesse momento crtico, ou pouco antes dele. Aumentar a
escolaridade, reduzindo a evaso, um grande desafio que o MEC reconhece e vem
enfrentando.
A ampliao dos estmulos para o ingresso e a permanncia do jovem no ensino
mdio e o aumento da atratividade do sistema educacional so passos importantes,
bem como a combinao de educao formal com oportunidades de preparao
para o mundo do trabalho. Neste sentido, o MEC vem atuando para avanar no
processo de ampliao e melhoria da qualidade dos cursos oferecidos pelo Pronatec,
reforando a possibilidade de estudar e de se qualificar ao mesmo tempo.
A expectativa de ingresso no ensino superior por meio da ampliao de vagas
nas universidades e institutos federais exerce um papel muito importante na ampliao
do horizonte de desejos dos jovens de famlias pobres. Nesse contexto, a manuteno
e o fortalecimento do Programa Universidade para Todos (Prouni), do Programa de
Financiamento Estudantil (Fies) e do sistema de cotas so importantssimos para
brasileiros que at muito pouco tempo no tinham a possibilidade de sequer sonhar
com a universidade.

816

PARTE III

Para os que optarem pela insero no mundo do trabalho j ao final do ensino

mdio, preciso um esforo combinado de vrias reas de atuao governamental para
aperfeioar a transio escola-trabalho. Temos que abrir o leque de oportunidades:
cursos de qualificao, orientao profissional, estmulos e apoio ao empreendedorismo
e ao associativismo precisam estar disponveis em larga escala. A aprendizagem e o
estgio devem ser revistos para se tornarem mecanismos mais efetivos de incluso.
Aos jovens que j deixaram a escola antes da concluso dos estudos,
mecanismos de estmulo complementao da vida escolar devem ser ofertados,
visando recuperar o tempo perdido. O retorno escola para concluso do ensino
precisa estar acompanhado de formao para a vida profissional, ampliando as
oportunidades de melhoria de vida.
No entanto, a agenda de juventude no pode se restringir a escola e trabalho.
O ambiente e a cultura esportiva que se formam como legado da Copa do Mundo e
com a expectativa das Olimpadas precisam ser aproveitados. O estimulo prtica
esportiva deve ser prioridade, bem como a democratizao do acesso cultura e o
estmulo produo artstica.
Por fim, o enfrentamento da violncia, especialmente no que se refere s suas
maiores vtimas, os jovens negros, deve ser aprofundado, a partir dos ensinamentos
do Programa Juventude Viva. importante que uma estratgia contra a violncia
seja combinada a polticas efetivas de conscientizao dos jovens quanto aos riscos
das drogas e de preveno da gravidez precoce.

Melhor insero profissional para os que mais precisam

A manuteno de uma dinmica de crescimento econmico essencial para
a melhoria da incluso dos mais pobres. No entanto, para o melhor aproveitamento
das oportunidades geradas pelo dinamismo econmico, preciso aumentar a escala
e a qualidade de diversas iniciativas em curso.

817

O BRASIL SEM MISRIA

O sucesso do Pronatec voltado para o pblico do Brasil sem Misria permite

o estabelecimento de metas ainda mais ambiciosas no campo da qualificao
profissional. A demanda atual supera 500 mil vagas por ano. Conectar as grandes
obras e investimentos em curso no pas com as iniciativas de qualificao profissional
deve ser uma das frentes de melhoria da qualidade da ao destinada aos mais pobres.
Para dar um salto qualitativo ainda maior nas iniciativas de incluso produtiva
preciso fortalecer a integrao dos processos formativos com os mecanismos de
intermediao de mo de obra, incluindo a implantao de um sistema informatizado
para reduzir os custos de busca e de contratao para trabalhadores e empregadores.
O programa de microcrdito produtivo orientado Crescer deve ser
ampliado em todo o territrio nacional, atravs dos bancos pblicos e privados e
da rede de operadores de microcrdito. Mesmo com todos os avanos recentes, essa
poltica ainda est muito concentrada na regio Nordeste, e precisa ser mais bem
distribuda pelo territrio nacional.
A oferta de assistncia tcnica aos donos de pequenos negcios, o estmulo sua
formalizao como microempreendedores individuais (MEI) e o apoio s iniciativas
de economia solidria e de associativismo ainda apresentam grande potencial de
crescimento. No entanto, o formato dessa expanso precisa ser melhor discutido.

Aumento das oportunidades no campo

A experincia do Brasil sem Misria permite concluir que a estratgia
de incluso produtiva rural pode transformar a realidade do agricultor familiar,
mesmo nas condies mais adversas. A garantia de gua para consumo e produo,
combinada com assistncia tcnica, recursos de Fomento, insumos (sementes e
matrizes) e apoio comercializao tem efeitos surpreendentes. Soma-se a isso a
expanso do Programa Garantia-Safra, um grande instrumento de viabilizao da
convivncia com a seca. Todos esses avanos precisam ser mantidos e fortalecidos.

818

PARTE III

A universalizao do acesso gua para consumo deve ser concluda no

Nordeste e a atuao do Programa gua para Todos deve ser expandida especialmente
para o Norte e o Centro-Oeste do pas, com tecnologias adaptadas a essas regies.
As tecnologias de gua para produo aparecem como prioridade do
Programa gua para Todos no futuro. Tecnologias de captao de gua da chuva
como cisternas- calado e barragens subterrneas devem estar aliadas a quintais
produtivos que proporcionem alimentos para o consumo das famlias e excedentes
para gerao de renda.
A integrao das aes de incluso produtiva, considerando um conjunto
amplo de polticas (assistncia tcnica, Fomento, gua para consumo e produo,
Garantia-Safra, microcrdito produtivo orientado, compras pblicas etc), deve ter
por norte metas ainda mais ambiciosas que as do Brasil sem Misria. Essa estratgia
teria como fio condutor a assistncia tcnica, transformada em servio permanente
para as famlias.
Adicionalmente, h que se ampliar o acesso ao crdito e aos canais de compras
pblicas em todos os municpios, utilizando seus mercados institucionais (compras
feitas pelo poder pblico) para realizar compras locais. A integrao do Programa de
Aquisio de Alimentos (PAA) com o Programa Nacional de Alimentao Escolar
(PNAE) e o dilogo com os agentes privados seguir promovendo a melhora dos
alimentos que as crianas consomem nas escolas e a diversificao e qualificao da
oferta ao mercado privado, fortalecendo a economia local.
Com a ampliao da vertente rural do Pronatec ser possvel expandir a
qualificao profissional e garantir que haja sintonia entre a demanda por fora de
trabalho e a qualificao dos trabalhadores, ampliando a insero de profissionais
qualificados tambm no campo.
A agenda nacional do trabalho decente deve ser o guia para a superao
da precariedade do trabalho assalariado agrcola, com o fim do trabalho escravo
e degradante.

819

O BRASIL SEM MISRIA

A reforma agrria, a regularizao fundiria e o direito ao territrio tambm

so importantes instrumentos de incluso social e produtiva e de melhoria da
qualidade de vida no campo.
preciso, ainda, que haja um compromisso pela promoo e melhoria da
qualidade dos servios no campo, em particular nas reas de saneamento, moradia,
gua, energia eltrica, sade e educao. Conforme j destacado pelo MEC, ateno
especial deve ser dada s milhares de escolas rurais com at 60 alunos cada.

Gesto
No campo da gesto, h que se garantir a utilizao do Cadastro nico como
ferramenta para identificar as demais carncias do indivduo para alm da renda.
Prazos e formas de atualizao devem ser rediscutidos e mecanismos de melhoria
da qualidade das informaes do Cadastro devem ser aperfeioados com o objetivo
de consolidar o seu uso como via de acesso da populao pobre e extremamente
pobre a programas e servios como: Minha Casa Minha Vida, saneamento bsico,
equipamentos de segurana pblica, esporte, cultura e lazer.
Por fim, para tornar ainda mais efetivo o combate pobreza e para a promoo
do desenvolvimento inclusivo e sustentvel, preciso fortalecer a abordagem
territorial nas aes de combate pobreza, trabalhando de forma intersetorial e
promovendo a participao de diferentes atores na elaborao e na implementao
de estratgias que considerem as especificidades sociais, econmicas e ambientais
de cada territrio. A formulao de estratgias para lidar com as especificidades
da populao indgena e de povos e comunidades tradicionais garantindo que o
conjunto de polticas pblicas os alcance plenamente, superando as dificuldades
relacionadas ao isolamento geogrfico, assegurando e protegendo seus territrios e
meios de vida, e promovendo aes de incluso social e produtiva que respeitem sua
cultura e forma de organizao permanece como desafio.

820

PARTE III

CONSIDERAES FINAIS
Com o final do prazo de execuo do Plano Brasil Sem Misria se aproximando,
todas as metas colocadas foram ou esto prestes a serem alcanadas e algumas delas
foram superadas com ampla folga, como foi mostrado neste texto e ao longo deste
livro. So resultados decorrentes de muito esforo por parte de todos os envolvidos
no Plano, e no se deve permitir que sejam tomados por uma espcie de evoluo
que ocorreria naturalmente, de uma forma ou de outra. Porque, como ficou claro
nesta publicao, em realidade eles foram consequncia de deciso poltica firme, de
excelncia em gesto por parte das equipes tcnicas e de muito suor na execuo das
polticas, tanto no nvel federal quanto nos estados e nos municpios. Reconhecer
esses resultados importantssimo porque significa, ao fim e ao cabo, fortalecer a
agenda de incluso que levou o combate misria ao centro da agenda do governo.
bem verdade que, mesmo com tantos avanos, persistem julgamentos sobre
os beneficirios, na perspectiva de uma suposta sociedade dual: ns que trabalhamos e
contribumos versus eles que recebem e se aproveitam. Essa volta da responsabilizao dos
pobres pela prpria situao demonstra que superar a pobreza pode ser to difcil quanto
vencer o preconceito. Mas nem por isso vamos esmorecer, porque sabemos que essa ciso
fictcia. Sabemos que a populao mais pobre trabalha, e trabalha muito, e empreende,
e vai luta. As estratgias de incluso produtiva do Brasil sem Misria deixaram claro
que os mais pobres no querem esmola. O que eles querem so oportunidades. E, quando
as conquistam, agarram-nas com toda a fora, a despeito das adversidades.
Tudo isso motivo de orgulho para todos ns que implementamos a estratgia
de superao da extrema pobreza e para todo o Brasil. No h dvidas de que
hoje vivemos num pas melhor, mais justo, menos desigual. E de que precisamos,
queremos e podemos ir muito alm. Fechamos este livro fazendo um balano que
refora o compromisso com o pas que almejamos um Brasil com mais igualdade
e oportunidades para todos. Muitas foram as nossas conquistas, mas est claro que o
fim da misria s um comeo.

821

O BRASIL SEM MISRIA

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BANCO MUNDIAL. The World Bank Group Goals. End extreme poverty and
promote shared prosperity. Disponvel em: <http://www.worldbank.org/content/dam/
Worldbank/document/WB-goals2013.pdf>. Acesso em: 17 out. 2014.
CASTEL, Robert. A Metamorfose da Questo Social. Petrpolis: Editora
Vozes,1998.
ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA (ENAP). Aes
premiadas no 18 Concurso de Inovao na gesto Pblica Federa.Braslia: ENAP, 2014.
LOPEZ-CALVA, L.; LACHS, S.; FRUTTERO, A. Medindo pobreza crnica
no Brasil. In: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate. Braslia, n.22. (no prelo).).
RASELLA, D. et al.. Effect of a conditional cash transfer programme
on childhood mortality: a nationwide analysis of Brazilian municipalities. The
Lancet (www.thelancet.com), 15 de maio de 2013. Disponvel em: <http://dx.doi.
org/10.1016/S0140-6736(13)60715-1>. Acesso em: 17 out. 2014.
VAZ, A.C. Notas crticas conceituais e metodolgicas referentes ao IPS
ndice de Progresso Social. In: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome. Estudo Tcnico Sagi n. 08/2014. Disponvel em: <www.mds.gov.br/
sagi>. Acesso em: 17 out. 2014.

822

PARTE III

823

O BRASIL SEM MISRIA

NOTAS BIOGRFICAS1
Adriana Melo Alves servidora da carreira de especialista em polticas pblicas e gesto
governamental. Arquiteta e urbanista, mestre em planejamento urbano e doutoranda em
geografia, trabalhou na Secretaria de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades, onde foi
diretora substituta do Programa de Regularizao Fundiria. Atualmente secretria nacional
de Desenvolvimento Regional.
Alexander Cambraia Nascimento Vaz mestre e doutor em cincia poltica pela UFMG.
Atualmente consultor na Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi/MDS). Foi
coordenador-geral de monitoramento de demanda no Departamento de Monitoramento da
Sagi/MDS.
Aline Diniz Amaral formou-se em administrao pela UFMG e mestre em cincia poltica
pela UnB. Integra a carreira de especialista em polticas pblicas e gesto governamental. No
MDS, ocupou o cargo de coordenadora-geral de gesto do Cadastro nico. Atualmente chefe
de gabinete da Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza (Sesep/MDS).
Ana Estela Haddad primeira-dama do municpio de So Paulo, onde coordena a Poltica
Municipal para o Desenvolvimento Integral da Primeira Infncia So Paulo Carinhosa.
Professora associada da Faculdade de Odontologia da USP, atuou nos ministrios da Educao
e da Sade, contribuindo para a formulao de diversas polticas pblicas como Prouni,
Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior, Pr-Sade, PET Sade, Telessade
Brasil, Pr-Residncias e Exame Nacional de Revalidao dos Diplomas Mdicos (Revalida).
Ana Helosa Viana Silva Moreno graduada em servio social e mestre em poltica social
pela UnB. Tem se dedicado gesto e pesquisa da poltica de assistncia social. Trabalhou
no Ipea e atualmente analista tcnica de polticas sociais no MDS.
Ana Maria Medeiros da Fonseca graduada em histria, mestre em histria social e do
trabalho pela Unicamp e doutora em histria social, na rea de famlia e relaes de gnero,
pela USP. No MDS, coordenou o Programa Bolsa Famlia, foi secretria executiva e secretria
do Plano Brasil sem Misria.Atuou como analista de polticas sociais do PNUD e da FAO e
atualmente pesquisadora do ncleo de estudos em polticas pblicas da Unicamp.

1 Lista de significados de siglas disponvel no final desta publicao.

824

NOTAS BIOGRFICAS

Andrea Arean Oncala trabalha na Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural

Sustentvel do Ministrio do Meio Ambiente frente da gerncia de gesto socioambiental,
responsvel pela coordenao do Programa Bolsa Verde. graduada em direito pela USP.
Antnio Henrique Almeida de Moraes Neto pesquisador da Fiocruz, com ps-doutorado,
doutorado e mestrado em cincias biolgicas pelo Instituto de Biofsica Carlos Chagas
Filho, e graduao pela Faculdade de Humanidades Pedro II. Coordena a rea de pesquisa,
desenvolvimento e inovao em educao e promoo da sade do Instituto Oswaldo Cruz,
orientando estudantes de doutorado e mestrado em cooperao com vrias universidades,
na rea de vulnerabilidade socioambiental e no mbito do Plano Brasil sem Misria.
Arnoldo de Campos graduado em economia. Atuou no Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA) como diretor do Departamento de Gerao de Renda e Agregao de Valor da
Secretaria de Agricultura Familiar. secretrio executivo da Cmara Interministerial de Segurana
Alimentar e Nutricional (Caisan), membro do Consea, do Conselho de Administrao da Petrobrs
Biocombustveis e do Grupo Gestor do Programa de Aquisio de Alimentos. Atualmente
secretrio nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sesan/MDS).
BrunoTeixeira de Andrade formado em economia pela UFMG e integra a carreira de especialista
em polticas pblicas e gesto governamental, tendo trabalhado no gabinete do ministro e na
Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Atualmente trabalha
no MDS, onde atua como gerente de projetos na Diretoria de Gesto e Acompanhamento da
Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza (Sesep/MDS).
Caio Nakashima graduado em engenharia civil e atualmente ocupa o cargo de diretor do
Departamento de Gesto da Informao na Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao
(Sagi/MDS). Atua tambm como professor do departamento de informtica da Universidade
Tecnolgica Federal do Paran.
Carlos Eduardo Sturm graduado em agronomia pela UFRRJ e ps-graduado em gesto
pblica pela Enap Servidor de carreira do Incra, atua como coordenador-geral de meio ambiente
e recursos. Foi chefe da Diviso de Desenvolvimento de Assentamentos e da Diviso de
Obteno de Terras da Superintendncia do Incra no Acre.
Carlos Mrio Guedes de Guedes graduado em economia pela UFRGS. Servidor de
carreira do Incra, desde julho de 2012 ocupa o cargo de presidente da autarquia. Foi assessor
especial do Ministro do Desenvolvimento Agrrio, Miguel Rossetto, coordenador-geral do
Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural no MDA e secretrio extraordinrio de
Regularizao Fundiria na Amaznia Legal.

825

O BRASIL SEM MISRIA

Celso Loureno Moreira Corra formou-se em cincias sociais pela UFJF, tendo atuado no
governo do estado de Minas Gerais como socilogo e no governo federal como antroplogo.
Na carreira de especialista em polticas pblicas e gesto governamental, trabalhou nos
ministrios da Justia e da Sade e na Casa Civil da Presidncia da Repblica. Atualmente,
diretor de Operao na Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc/MDS).
Cntia Ebner Melchiori gerente de projetos na Diretoria de Gesto e Acompanhamento
da Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza (Sesep/MDS). Mestre em
gesto e polticas pblicas pela FGV e graduada em administrao pblica pela mesma
instituio, atuou como coordenadora-geral dos cursos de especializao da ENAP e como
assessora no Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal Fundao Prefeito
Faria Lima (Cepam), na Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (Sabesp)
e na Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap).
Denise Ratmann Arruda Colin graduada em servio social pela PUC do Paran, mestre em
sociologia e doutora em sociologia poltica pela UFPR. Foi assessora da Subprocuradoria Geral
de Justia para Assuntos de Planejamento Institucional do Estado do Paran; coordenadora
da Poltica Estadual de Assistncia Social na Secretaria do Trabalho, Emprego e Promoo
Social do Paran; e membro do Conselho Regional de Servio Social (Cress) 11 Regio.
Atualmente secretria nacional de Assistncia Social (SNAS/MDS).
Denise Reif Kroeff graduada em letras e em cincias sociais e mestre em sociologia.
pesquisadora da Fundao Estadual de Pesquisa Agropecuria do Rio Grande do Sul (Fepagro).
Foi coordenadora-geral de infraestrutura e diretora-substituta da Diretoria de Desenvolvimento
de Projetos de Assentamentos do Incra. No MDA foi assessora da Secretaria Executiva e do
gabinete do ministro. Atualmente exerce o cargo de diretora do Departamento de Apoio
Aquisio e Comercializao da Produo Familiar no MDS.
Erick Brigante Del Porto graduado em economia, mestre em desenvolvimento econmico
pela Unicamp e membro da carreira de especialista em polticas pblicas e gesto governamental.
Trabalhou nos programas Comunidade Solidria e Fome Zero. Foi assessor do Gabinete Adjunto
de Informaes da Presidncia da Repblica. Atualmente no MDS, ocupa a funo de assessor
da Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sesan/MDS).
Francisco Menezes graduado em cincias econmicas pela UERJ e mestre em
desenvolvimento, agricultura e sociedade pela UFRRJ. Exerceu o cargo de presidente do
Consea entre 2004 e 2007. Atualmente pesquisador do Instituto Brasileiro de Anlises
Sociais e Econmicas (Ibase) e consultor da Action Aid Brasil.

826

NOTAS BIOGRFICAS

Gilberto Carvalho graduado em filosofia pela UFPR. Estudou teologia por trs anos no
Studium Theologicum de Curitiba. Trabalhou como soldador em fbricas em Curitiba e no ABC
paulista nas dcadas de 1970 e 1980. Antes de assumir a Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica, chefiou o gabinete pessoal do presidente Luiz Incio Lula da Silva em seus dois
mandatos. Atualmente o ministro-chefe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica
Helvcio Miranda Magalhes Jnior formou-se em medicina pela UFMG, com residncia
em clnica mdica. Especialista em epidemiologia pela UFMG e doutor em sade coletiva
pela Unicamp, presidiu o Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (Conasems).
Foi secretrio nacional de Ateno Sade do Ministrio da Sade entre 2011 e 2014.
Isabel Costa sociloga e especialista em sociologia pela UFRGS. Trabalhou na Assessoria
Especial da Presidncia da Repblica e na Sub Chefia de Articulao e Monitoramento da
Casa Civil de 2004 a 2010. Atualmente compe a equipe do MDS, onde coordena a relao
do Plano Brasil Sem Misria com os movimentos sociais.
Isabele Villwock Bachtold bacharel em antropologia e relaes internacionais, e mestranda
em antropologia social pela UnB. Integra a carreira de analista tcnica de polticas sociais
e trabalha na Diretoria de Gesto e Acompanhamento da Secretaria Extraordinria para
Superao da Extrema Pobreza (Sesep/MDS).
Jacqueline Moll mestre e doutora em educao pela PUC do Rio Grande do Sul e pela
UFRGS, respectivamente. Foi professora do ensino fundamental. Tambm lecionou na UnB,
e atualmente professora da Faculdade de Educao da UFRGS. De 2005 a 2013, exerceu
funes de diretoria no Ministrio da Educao, tendo coordenado a implantao do Programa
de Educao de Jovens e Adultos Integrado Educao Profissional (Proeja) e do Programa
Mais Educao.
Janine Mello cientista poltica, mestre em cincia poltica e doutora em sociologia pela
UnB. Integra a carreira de especialista em polticas pblicas e gesto governamental. Atuou
como assessora no monitoramento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e na
coordenao do Programa Territrios da Cidadania (PTC) pela Casa Civil da Presidncia da
Repblica. Atualmente ocupa o cargo de diretora de Gesto e Acompanhamento do Plano
Brasil Sem Misria, no MDS.
Joana Mostafa mestre em economia pela Unicamp. Diretora do Departamento do Cadastro
nico no MDS e pesquisadora do Ipea, desenvolveu estudos sobre a relao entre as
transferncias de renda e a macroeconomia. Trabalhou em empresas como a General Electric e
o Banco Ita, e prestou consultoria para rgos multilaterais como o Banco Mundial e o PNUD.

827

O BRASIL SEM MISRIA

Jorge Chediek coordenador residente do Sistema ONU, representante residente do PNUD

no Brasil e diretor do International Policy Centre for Inclusive Growth (IPC-IG). Antes de
chegar ao Brasil, exerceu a mesma funo frente do Sistema ONU e do PNUD no Peru.
Atuou tambm em pases como Nicargua, Cuba, Uruguai, Turquia, Iraque e Estados Unidos.
Tem mestrado em science in foreign service pela Universidade de Georgetown (EUA) e
bacharel em cincia poltica pela Universidade Catlica da Argentina.
Jos Henrique Paim Fernandes formado em economia. Ocupou, entre 2006 e 2013, o
cargo de secretrio-executivo do Ministrio da Educao. Foi presidente do Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educao (FNDE) de 2004 a 2006 e subsecretrio especial do
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social da Presidncia da Repblica em 2003.
Professor de economia do Centro Universitrio La Salle (Unilasalle) e Doutor Honoris Causa
pela Universidade Federal de Lavras (UFLA), atualmente ministro da Educao.
Juliana Picoli Agatte graduada em cincias econmicas pela Unesp e mestre em poltica
social pela UnB. Faz parte da carreira de analista tcnica de polticas sociais. Atualmente
responde pela diretoria do Departamento de Condicionalidades na Secretaria Nacional de
Renda de Cidadania (Senarc/MDS).
Julio Cesar Gomes Fonseca graduado em estatstica pela UFMG. Atualmente trabalha
como coordenador-geral de monitoramento de demanda na Secretaria de Avaliao e Gesto
da Informao (Sagi/MDS).
Larisa Ho Bech Gaivizzo diretora de Extrativismo da Secretaria de Extrativismo e
Desenvolvimento Rural Sustentvel do Ministrio do Meio Ambiente. Graduada em
engenharia agronmica pela Universidade Federal de Pelotas (UFPEL), mestre e doutora em
cincias do solo pela UFRGS, tem experincia na rea de cincias agrrias e ambientais, com
foco na conservao e no uso sustentvel dos recursos naturais.
Laudemir Mller formado em economia pela UFRGS e mestre em agricultura e
desenvolvimento pela UFRRJ. Comeou a atuar no setor de polticas pblicas para a agricultura
familiar em 2000, no governo do Rio Grande do Sul. H 11 anos trabalha no Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, onde, atualmente secretrio-executivo. Anteriormente ocupou os
cargos de ministro interino, secretrio nacional da Agricultura Familiar e chefe da assessoria
internacional e de promoo comercial.
Letcia Bartholo sociloga pela UnB, mestre em demografia pela Unicamp e integra a
carreira de especialista em polticas pblicas e gesto governamental. secretria adjunta
da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc/MDS), onde anteriormente exerceu as
funes de coordenadora-geral e diretora do Departamento de Cadastro nico.

828

NOTAS BIOGRFICAS

Letcia Petrarca coordenadora-geral de implantao da Diretoria de Obteno de Terras e

Implantao de Projetos de Assentamento do Incra. Antes disso, foi assessora da presidncia
do Incra e assessora da Secretaria Extraordinria de Regularizao Fundiria na Amaznia Legal.
Lilian dos Santos Rahal graduada em cincias sociais, mestra em sociologia pela Unicamp
e integra a carreira de especialista em polticas pblicas e gesto governamental. Trabalhou no
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e atualmente ocupa o cargo de secretria adjunta da
Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sesan/MDS).
Luciana Alves de Oliveira advogada e especialista em direito trabalhista pelo Centro
Universitrio do Distrito Federal (UDF). Foi coordenadora-geral e diretora substituta do
Departamento de Benefcios do Programa Bolsa Famlia no MDS. Atualmente compe a
equipe do Plano Brasil sem Misria, onde coordenadora-geral de relaes federativas.
Luciana Jaccoud doutora em sociologia pela cole des Hautes tudes em Sciences
Sociales (Paris/Frana) e atua como tcnica em planejamento e pesquisa do Ipea. Atualmente
trabalha como assessora do MDS.
Luciano Maduro graduou-se em filosofia pela UnB e em comunicao social pelo UniCeub.
especialista em polticas pblicas de trabalho, emprego e renda pela Unicamp e em
gesto pblica pela Enap, e integra a carreira de especialista em polticas pblicas e gesto
governamental. Atualmente assistente tcnico na Secretaria Extraordinria para Superao
da Extrema Pobreza (Sesep/MDS), tendo trabalhado anteriormente no Ministrio do Trabalho
e Emprego (MTE).
Luis Henrique Paiva socilogo pela UFMG, mestre em polticas sociais pela Universidade
de Southampton(EUA) e em sociologia pela Unicamp, e doutor em sociologia e poltica pela
UFMG. Membro da carreira de especialista em polticas pblicas e gesto governamental,
atualmente ocupa o cargo de secretrio nacional de Renda de Cidadania (Senarc/MDS).
Luiz Barretto formado em sociologia pela PUC de So Paulo e atualmente diretorpresidente do Sebrae Nacional. Anteriormente, havia atuado na instituio como gerente
nacional de marketing e comunicao. Foi ministro do Turismo de 2008 a 2010. Tambm foi
secretrio executivo desse ministrio, entre 2007 e 2008.
Luiz Herberto Mller bacharel em cincias sociais e filosofia. J ocupou o cargo de adjunto
da Superintendncia Regional do Trabalho no Rio Grande do Sul. Atualmente diretor de
Incluso Produtiva Urbana na Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza
(Sesep/MDS).

829

O BRASIL SEM MISRIA

Mara Martins graduada em cincias sociais pela UFF e mestre em desenvolvimento,

agricultura e sociedade pela UFRRJ. Atualmente coordenadora de polticas da ActionAid
Brasil, onde j ocupou o cargo de assessora de polticas e pesquisa e assessora do Programa
de Direito Alimentao.
Marcelo Alvares de Sousa graduado em sociologia, mestre em sociologia poltica e doutor
em sociologia do trabalho pela UnB. Integra a carreira de especialista em polticas pblicas
e gesto governamental. Atualmente assessor do Departamento de Incluso Produtiva
Urbana, no mbito da Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza (Sesep/
MDS). Ocupou os cargos de coordenador-geral de certificao profissional e de coordenadorgeral de qualificao no departamento de qualificao do Ministrio do Trabalho.
Marcelo Neri PhD em economia pela Universidade de Princeton (EUA), fundador do Centro
de Polticas Sociais (CPS/FGV) e professor da Escola Brasileira de Economia (EPGE/FGV).
Escreveu livros sobre microcrdito, previdncia social, diversidade, pobreza no campo, Bolsa
Famlia, consumo, percepes e classe mdia. Foi secretrio executivo do Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) e presidente do Ipea. Atualmente ministrochefe da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR).
Mrcia Aparecida do Amaral formou-se em medicina pela Unifesp, com especializao em
sade pblica pela Faculdade de Sade Pblica da USP e mestrado e doutorado em sade
coletiva pela Unicamp. Foi secretria executiva do Ministrio da Sade e atualmente participa
de projetos em apoio gesto e formao de pessoal para o SUS.
Marcia Valria Sousa Barbosa formou-se em estatstica pela UnB e em psicologia pelo
UniCeub. Atualmente consultora no Departamento de Monitoramento da Secretaria de
Avaliao em Gesto da Informao (Sagi/MDS).
Marconi Fernandes de Sousa graduado e mestre em cincia poltica pela UnB. Integra a
carreira de analista tcnico de polticas sociais e atualmente diretor de monitoramento da
Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi/MDS).
Marcus Vinicius Campos Matraca cientista social, palhao e msico. Bacharel em cincias
sociais pela USP com aprimoramento em cincias sociais aplicadas sade, concluiu
mestrado em sade coletiva pela Unicamp, doutorado em ensino de cincias pelo Instituto
Oswaldo Cruz (IOC) e ps-doutorado pelo IOC junto ao Plano Brasil sem Misria. Atualmente
coordenador, professor e orientador do programa de ps-graduao lato sensu em cincia,
arte e cultura na sade do IOC.

830

NOTAS BIOGRFICAS

Margarida Munguba Cardoso graduada em servio social e especialista em polticas

sociais pela UnB. Integra a carreira de auditoria fiscal do trabalho. Exerceu cargos na
administrao pblica distrital e federal. Foi professora da UnB e assessora da Secretaria de
Relaes Institucionais e da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.
Atualmente diretora substituta da Diretoria da Incluso Produtiva Urbana, na Secretaria
Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza (Sesep/MDS).
Mnica Schrder graduada em economia pela UFPR e doutora em cincias econmicas
pela Unicamp. docente da Universidade Federal do ABC (UFABC), no estado de So Paulo,
e foi assessora da Secretaria da Agricultura Familiar do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio. Atualmente coordena o Programa de Fomento s Atividades Produtivas Rurais,
no mbito do Plano Brasil Sem Misria, na Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional (Sesan/MDS).
Nelson Antnio de Souza graduado em letras e psicologia e tem MBA em marketing
pelo Instituto de Estudos Empresariais do Rio de Janeiro. funcionrio de carreira da Caixa
Econmica Federal, onde foi superintendente nacional do FGTS, chefe de gabinete da
presidncia e diretor executivo de gesto de pessoas. Atualmente presidente do Banco
do Nordeste do Brasil (BNB), tendo anteriormente estado frente da Diretoria de Estratgia,
Administrao e Tecnologia da Informao na instituio.
Patricia Constante Jaime graduada em nutrio pela UFG, mestre e doutora em sade
pblica, com ps-doutorado em epidemiologia nutricional pela USP e em polticas pblicas de
alimentao e nutrio pela Universidade de Londres. Professora da Faculdade de Sade Pblica
da USP, atualmente coordenadora-geral de alimentao e nutrio do Ministrio da Sade.
Patricia Vieira da Costa graduou-se em jornalismo pela USP e concluiu mestrado em
poltica comparada na London School of Economics and Political Science (LSE). Foi reprter
e editora nas reas de economia e poltica em veculos de comunicao como as agncias
internacionais de notcias Reuters e Bloomberg. Integrante da carreira de especialista em
polticas pblicas e gesto governamental, trabalhou na secretaria executiva, na assessoria
parlamentar e na secretaria de gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Atualmente ocupa o cargo de diretora de Relaes Institucionais e secretria substituta na
Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza (Sesep/MDS).
Paul Singer graduado em economia pela USP e atuou como professor da Faculdade de
Economia, tendo sido aposentado compulsoriamente pelo AI-5. Foi um dos fundadores do
Cebrap e lecionou na PUC/SP. Em 1980, com a anistia, retornou docncia na USP, onde se
tornou professor titular. Foi secretrio de planejamento do municpio de So Paulo. Referncia
internacional na rea de economia solidria, atualmente o secretrio nacional de Economia
Solidria do Ministrio do Trabalho e Emprego.

831

O BRASIL SEM MISRIA

Paulo Guilherme Francisco Cabral graduado em agronomia pela UFMS e mestre

em desenvolvimento, agricultura e sociedade pela UFRRJ. Atuou profissionalmente no
cooperativismo agropecurio, no desenvolvimento rural sustentvel e na gesto pblica
nas reas de planejamento e meio ambiente. Atualmente secretrio de Extrativismo e
Desenvolvimento Rural Sustentvel do Ministrio do Meio Ambiente.
Paulo de Martino Jannuzzi graduado em matemtica aplicada e computacional pela
Unicamp, mestre em administrao pblica pela Escola de Administrao de Empresas de So
Paulo (EAESP/FGV) e doutor em demografia pela Unicamp. Integra a carreira de pesquisador
do IBGE. Atualmente secretrio de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi/MDS).
Paulo Srgio dAndrea bacharel e licenciado em cincias biolgicas pela USP, com mestrado
e doutorado em cincias biolgicas pelo Museu Nacional UFRJ. pesquisador titular em
sade pblica do Instituto Oswaldo Cruz, exercendo cargo de vice-chefe do laboratrio de
biologia e parasitologia de mamferos silvestres reservatrios. pesquisador bolsista do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e jovem cientista do
Nosso Estado (Faperj).
Rafael Guerreiro Osorio cientista social, doutor em sociologia pela UnB e integra a carreira
de tcnico em planejamento e pesquisa do Ipea. Realiza pesquisa sobre estratificao social,
pobreza, desigualdade e polticas sociais e atualmente assessor da Secretaria de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR).
Rafael Mafra bacharel em relaes internacionais pela Universidade Catlica de Braslia,
especialista em sade coletiva e mestre em relaes internacionais pela UnB. Integra a
carreira de especialista em polticas pblicas e gesto governamental e atualmente diretor
de programas na Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza (Sesep/
MDS). Anteriormente, trabalhou no Ministrio da Educao, no Ministrio da Agricultura, no
Ministrio da Sade e na Anvisa.
Raphaella Bandeira formada em relaes internacionais pela UnB e trabalha no governo
federal desde 2010. Atualmente integra a carreira de analista tcnica de polticas sociais no
MDS e atua com a equipe que monitora projetos internacionais de cooperao tcnica nas
reas de superao da extrema pobreza e de educao e incluso financeira da populao de
baixa renda.
Renata Corra Apoloni graduada em engenharia ambiental pela Unesp de Rio Claro
e especialista em indigenismo pela Universidade Positivo/Operao Amaznia Nativa.
Analista ambiental no Departamento de Extrativismo da Secretaria de Extrativismo
e Desenvolvimento Rural Sustentvel do Ministrio do Meio Ambiente, atua na equipe
tcnica do Programa Bolsa Verde.

832

NOTAS BIOGRFICAS

Roberto Marinho Alves da Silva graduado em filosofia pela UFRN, mestre em cincia
poltica pela UFPE e doutor em desenvolvimento sustentvel pela UnB. professor adjunto
na UFRN e est requisitado pelo Ministrio do Trabalho, exercendo atualmente o cargo de
secretrio adjunto da Secretaria Nacional de Economia Solidria.
Rogrio da Veiga graduado em cincia da computao, mestre em poltica cientfica
e tecnolgica pela Unicamp e integra a carreira de especialista em polticas pblicas e
gesto governamental. Atualmente gerente de programa na Secretaria Extraordinria
para Superao da Extrema Pobreza (Sesep/MDS) no monitoramento e acompanhamento
do Plano Brasil Sem Misria. Atuou na assessoria da primeira-dama do municpio de So
Paulo, compondo a equipe responsvel pela coordenao da Poltica Municipal para a Primeira
Infncia So Paulo Carinhosa.
Sergei Suarez Dillon Soares graduado em fsica, doutor em economia pela UnB e
integrante da carreira de tcnico em planejamento e pesquisa do Ipea. Realiza pesquisa
sobre educao, mercado de trabalho, pobreza, desigualdade e polticas sociais. Atualmente
presidente do Ipea.
Simone Gueresi arquiteta e urbanista, com mestrado em planejamento urbano. Integra a
carreira de especialista em polticas pblicas e gesto governamental e atualmente diretora
do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio. Exerceu tambm os cargos de diretora de gesto estratgica do Incra e de assessora
para o Plano Brasil Sem Misria no MDA.
Tania Cremonini Arajo-Jorge formada em medicina pela UFRJ e pesquisadora da Fiocruz.
Mestre e doutora em biofsica pela UFRJ, fez ps-doutorado na Universit Libre de Bruxelles
(ULB) e no Institut National de la Sant et de la Recherche Mdicale (Inserm), na Frana. Foi
a primeira mulher, em 105 anos, a dirigir o Instituto Oswaldo Cruz. Atualmente trabalha nas
reas de inovaes em doenas negligenciadas, farmacologia aplicada e ensino de cincias,
e coordena a ps-graduao em ensino na Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de
Nvel Superior (Capes).
Terciane Alves Gonalves assessora de comunicao do Programa So Paulo Carinhosa.
Jornalista h 20 anos, formou-se bacharel pela Faculdade de Comunicao Social Csper
Lbero. Trabalhou nos veculos Jornal da Tarde, O Estado de S. Paulo e foi colaboradora do
jornal Valor Econmico e gestora de relacionamento da Espalhe Marketing de Guerrilha.
Teresinha Cristina Reis Pinto biomdica e pedagoga. Foi assessora da Secretaria Municipal
de Educao de So Paulo na gesto Paulo Freire/Cortella,consultora da Unesco e Unicef
para a rea de educao preventiva e atualmente trabalha na assessoria da primeira-dama do
municpio de So Paulo, compondo a equipe da So Paulo Carinhosa.

833

O BRASIL SEM MISRIA

Tereza Campello graduada em economia pela UFU. Na prefeitura de Porto Alegre, foi
assessora econmica coordenadora do gabinete de Planejamento e Oramento Participativo.
No governo do estado do Rio Grande do Sul, atuou como secretria substituta e coordenadora
da Secretaria Geral de Governo. Participou da equipe de transio da primeira gesto do
governo Luiz Incio Lula da Silva, comps a coordenao do grupo de trabalho que concebeu
o programa Bolsa Famlia e foi subchefe adjunta de Articulao e Monitoramento da Casa
Civil. Atualmente ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Tiago Falco economista formado pela UnB, mestre em desenvolvimento econmico pela
Unicamp e integra a carreira de especialista em polticas pblicas e gesto governamental.
Foi secretrio nacional de Renda e Cidadania no MDS e secretrio de Gesto no Ministrio
do Planejamento. Trabalhou tambm na Casa Civil, na Secretaria de Direitos Humanos e nos
Ministrios da Previdncia e do Trabalho. Atualmente frente da Secretaria Extraordinria
para Superao da Extrema Pobreza (Sesep/MDS), coordena o Plano Brasil sem Misria.
Valria Maria de Massarani Gonelli assistente social com vasta experincia na gesto
pblica municipal, estadual e federal em entidades socioassistenciais e conselhos de
assistncia social. Atualmente secretria nacional adjunta de Assistncia Social do MDS,
onde tambm atuou comodiretora e assessora do Departamento de Proteo Social Especial.
Valria da Silva Trajano bacharel e licenciada em cincias biolgicas, mestre em biologia
parasitria e doutora em ensino em biocincias e sade pela Fiocruz. tcnica em sade pblica
e coordenadora do curso de ps-graduao lato sensu em cincia, arte e cultura na sade.
Valmor Schiochet graduado em estudos sociais pela Fundao Educacional de Brusque,
mestre em sociologia poltica pela UFSC e doutor em sociologia pela UnB. professor na
Fundao Universidade Regional de Blumenau e foi secretrio municipal de Trabalho, Renda e
Desenvolvimento Econmico de Blumenau (SC). Atualmente, dirige o Departamento de Estudos
e Divulgao da Secretaria Nacional de Economia Solidria no Ministrio do Trabalho e Emprego.
Walter Shigueru Emura administrador pblico formado pela Unesp e integra a carreira
de especialista em polticas pblicas e gesto governamental. Foi secretrio adjunto da
Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Atualmente
ocupa o cargo de diretor do Departamento de Benefcios da Secretaria Nacional de Rendade
Cidadania (Senarc/MDS).
Ysrael Oliveira graduado em cincia da computao e desde 2005 atua no Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome. Atualmente trabalha na Secretaria Extraordinria
para Superao da Extrema Pobreza (Sesep/MDS) como coordenador-geral de anlises e
informaes do Plano Brasil Sem Misria, tendo participado da formulao do Plano.

834

O BRASIL SEM MISRIA

PARTICIPANTES DA FORMULAO
DO PLANO BRASIL SEM MISRIA
COORDENAO
Tereza Campello e Ana Maria Medeiros da Fonseca (MDS)
MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME
Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza (Sesep):
Janine Mello dos Santos, Cludio da Rocha Roquete, Nabil Moura Kadri, Ysrael Rodrigues
de Oliveira, Bruno Teixeira Andrade, Marlia Cmara de Assis, Bruno Gaspar Garcia,
Antnio Eduardo Rodrigues Ibarra, Dulce Helena Cazzuni, Raphael Carvalho da Silva,
Marcelo Alvares de Sousa.
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc): Tiago Falco Silva (secretrio),
Luis Henrique da Silva de Paiva, Leticia Bartholo de Oliveira e Silva, Claudia Regina Baddini
Curralero, Daniel Ximenes, Patricia Vieira da Costa.
Secretaria de Segurana Alimentar e Nutricional (Sesan): Maya Takagi (secretria), Lilian dos
Santos Rahal, Marcos Dal Fabbro, Joo Marcelo Intini, Monica Schroder, Igor da Costa Arsky.
Secretaria Executiva (SE): Rmulo Paes de Sousa (secretrio executivo), Marcelo Cardona
Rocha, Fernando Kleiman.
Gabinete da Ministra (GM): Flora Lcia Marin de Oliveira, Isabel de Souza Costa, Luciana
de Barros Jaccoud.
Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS): Denise Ratmann Arruda Colin
(secretria), Valria Maria de Massarani Gonelli, Simone Aparecida Albuquerque, Telma
Maranho Gomes.
Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi): Paulo de Martino Jannuzzi
(secretrio), Paula Montagner.
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO
Iraneth Monteiro (secretria executiva), Clia Correa (secretria), Tereza Cotta, Miriam
Chaves, Jos Geraldo Frana Diniz.
CASA CIVIL DA PRESIDNCIA DA REPBICA
Beto Vasconcelos (secretrio executivo), Celina Pereira, Juliano Pimentel, Maria Laura
Canineu, Ivo da Motta Azevedo Corra.

836

MINISTRIO DA FAZENDA
Arno Augustin (secretrio), Aloisio Melo, Gilson Bittencourt, Arnaldo Lima Junior.
MINISTRIO DA SADE
Mrcia Aparecida do Amaral (secretria executiva), Helvcio Magalhes (secretrio), Juliana
da Silva Pinto Carneiro, Adriana Coser Gutierrez.
MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL
Srgio Duarte de Castro (secretrio), Adriana Melo Alves, Miguel Ivan Lacerda de Oliveira.
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE
Francisco Gaetani (secretrio executivo), Roberto Vizentin (secretrio), Paulo Guilherme
Cabral.
MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO Secretaria Nacional de Economia
Solidria (Senaes)
Paul Israel Singer (secretrio), Roberto Marinho Alves da Silva.
MINISTRIO DAS CIDADES
Ins das Silva Magalhes (secretria), Jnia Santa Rosa.
MINISTRIO DA EDUCAO
Henrique Paim (secretrio executivo), Romeu Weliton Caputo, Cludia Pereira Dutra,
Manoela Macedo.
COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO (CONAB)
Silvio Porto, Vania Castiglioni.
EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROECURIA (EMBRAPA)
Valdir Stumpf.
MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO E
INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E REFORMA AGRRIA (INCRA)
Mrcia Quadrado (secretria executiva), Laudemir Muller (secretrio), Arnoldo Campos, Simone
Gueresi, Marco Pavarino, Fbio Pereira, Guilherme Tavira, Carlos Guedes, Celso Lacerda.

837

O BRASIL SEM MISRIA

SIGLAS, ACRNIMOS E ABREVIATURAS

Abradee

Associao Brasileira dos Distribuidores de Energia Eltrica

Acessuas
Trabalho

Programa Nacional de Promoo do Acesso ao Mundo do Trabalho

Aneel

Agncia Nacional de Energia Eltrica

Anvisa

Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria

AP1MC

Associao Programa Um Milho de Cisternas

ASA

Articulao no Semirido Brasileiro

Ater

Assistncia Tcnica e Extenso Rural

Ates

Programa de Assessoria Tcnica, Social e Ambiental Reforma Agrria

Basa

Banco da Amaznia

BID

Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNB

Banco do Nordeste do Brasil

BNDES

Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

BPC

Benefcio de Prestao Continuada

Brics

Brazil, Russia, India, China, and South Africa

BSM

Plano Brasil sem Misria

BSP

Benefcio de Superao da Extrema Pobreza

BV

Benefcio Varivel

BVG

Benefcio Varivel Gestante

BVJ

Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente

BVN

Benefcio Varivel Nutriz

CAA

Comunidade de Aprendizagem da frica

CadBes

Cadastro Bolsa Escola

Caged

Cadastro Geral de Empregados e Desempregados

Caisan

Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional

Capes

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior

CAPS

Centros de Ateno Psicossocial

CAR

Cadastro Ambiental Rural

CBIC

Cmara Brasileira da Indstria da Construo

CDES

Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social

Ceal

Conselho Empresarial da Amrica Latina

Cebrap

Centro Brasileiro de Planejamento

Cecad

Consulta, Seleo e Extrao de Informaes do Cadastro nico

838

SIGLAS

Cefets

CentrosFederaisde EducaoTecnolgica

Centros POP

Centros de Referncia Especializados para Populao em Situao de Rua

Cepal

Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe

Cepam

Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal Fundao

Prefeito Faria Lima

CFM

Conselho Federal de Medicina

CGAA

Coordenao Geral de Acesso gua

CGPCT

Coordenao Geral de Polticas Para Povos e Comunidades Tradicionais

CIEPS

Centros Integrados de Educao Pblica

CIT

Comisso Intergestora Tripartite

CNAS

Conselho Nacional de Assistncia Social

CNE

Conselho Nacional de Educao

CNM

Confederao Nacional dos Municpios

CNPJ

Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica

CNPq

Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico

CNS

Conselho Nacional de Sade

Codevasf

Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba

Coep

Centro de Orientao e Encaminhamento Profissional

Conab

Companhia Nacional de Abastecimento

Conasems

Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade

Condraf

Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel

Congemas

Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social

Conitec

Comisso Nacional de Incorporao de Tecnologia no SUS

Consea

Conselho Nacional de Segurana Alimentar

CPS/FGV

Centro de Polticas Sociais da Fundao Getlio Vargas

Cras

Centro de Referncia de Assistncia Social

Creas

Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social

Cress

Conselho Regional de Servio Social

DAP

Declarao de Aptido ao Pronaf

DAS

Documento de Arrecadao do Simples Nacional

DFID

Departament for International Development (Departamento para o

Desenvolvimento Internacional do Governo Britnico)

Dieese

Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos

DNOCS

Departamento Nacional de Obras Contra as Secas

DSEI

Distritos Sanitrios Especiais Indgenas

DST

Doena Sexualmente Transmissvel

839

O BRASIL SEM MISRIA

EAESP/FGV

Escola de Administrao de Empresas de So Paulo

ECA

Estatuto da Criana e do Adolescente

ECT

Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos

Eletronorte

Centrais Eltricas do Norte do Brasil S.A.

Embrapa

Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria

Enap

Escola Nacional de Administrao Pblica

Enem

Exame Nacional do Ensino Mdio

EPGE/FGV

Escola Brasileira de Economia e Finanas

ES

Economia Solidria

ESF

Equipe de Sade da Famlia

Etene

Escritrio Tcnico de Estudos Econmicos do Nordeste

FAO

Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e Agricultura

Faperj

Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro

FBB

Fundao Banco do Brasil

FBSAN

Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional

Fepagro

Fundao Estadual de Pesquisa Agropecuria do Rio Grande do Sul

FGTS

Fundo de Garantia por Tempo de Servio

FGV

Fundao Getlio Vargas

FIC

Formao Inicial e Continuada

Fiocruz

Fundao Oswaldo Cruz

FNAS

Fundo Nacional de Assistncia Social

FNDE

Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao

FNP

Frente Nacional de Prefeitos

Fonseas

Frum Nacional de Secretrios(as) de Estado da Assistncia Social

Fonset

Frum Nacional de Secretarias Estaduais do Trabalho

FPM

Fundo de Participao dos Municpios

Funai

Fundao Nacional do ndio

Funasa

Fundao Nacional da Sade

Fundeb

Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de

Valorizao dos Profissionais da Educao

Fundef

Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorizao do Magistrio

Gapa

Gesto da gua para a Produo de Alimentos

GEM

Global Entrepreneurship Monitor

GIA

Grupo Interministerial de Acompanhamento

Gife

Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas

840

SIGLAS

GPTE

Grupos Populacionais Tradicionais e Especficos

GRH

Gesto da gua para Consumo Humano

Ibase

Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas

IBGE

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

IBQP

Instituto Brasileiro de Qualidade e Produtividade

ICAA

ndice de Condio de Acesso gua

ICMBio

Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade

Ideb

ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica

IDH

ndice de Desenvolvimento Humano

IDHM

ndice de Desenvolvimento Humano Municipal

IEB

Instituto Internacional de Educao do Brasil

IETS

Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade

Ifets

Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia

IGD

ndice de Gesto Descentralizada

Incra

Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria

Inec

Instituto Nordeste Cidadania

Inep

Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira

INPC

ndice Nacional de Preos ao Consumidor

Inserm

Institut National de la Sant et de la Recherche Mdicale

INSS

Instituto Nacional do Seguro Social

IOC

Instituto Oswaldo Cruz

IPCA

ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo

IPC-IG

International Policy Centre for Inclusive Growth (Centro Internacional de

Polticas para o Crescimento Inclusivo)

Ipea

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

IPM

ndice de Pobreza Multidimensional

IREPS

Iniciativa Regional de Escolas Promotoras de Sade

LDB

Lei de Diretrizes e Bases da Educao

LEAP

Livelihood Empowerment Against Poverty

Loas

Lei Orgnica de Assistncia Social

LSE

London School of Economics and Political Science

MAPA

Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento

MCidades

Ministrio das Cidades

MCTI

Ministrio de Cincia, Tecnologia e Inovao

MDA

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

841

O BRASIL SEM MISRIA

MDIC

Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior

MDS

Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

MEC

Ministrio da Educao

MEI

Microempreendedor Individual

MF

Ministrio da Fazenda

MI

Ministrio da Integrao Nacional

MMA

Ministrio do Meio Ambiente

MME

Ministrio de Minas e Energia

MP

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

MPA

Ministrio da Pesca e Aquicultura

MPS

Ministrio da Previdncia Social

MS

Ministrio da Sade

MST

Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra

MTE

Ministrio do Trabalho e Emprego

NEAD

Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural

NOB

Norma Operacional Bsica

ODM

Objetivos de Desenvolvimento do Milnio

ODS

Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel

OGU

Oramento Geral da Unio

OIT

Organizao Internacional do Trabalho

OMS

Organizao Mundial da Sade

ONG

Organizaes No Governamentais

ONU

Organizao das Naes Unidas

OPHI

Oxford Poverty & Human Development Initiative

Oscip

Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico

P1+2

Programa Uma Terra e Duas guas

P1MC

Programa Um Milho de Cisternas Rurais

PAA

Programa de Aquisio de Alimentos

PAC

Programa de Acelerao do Crescimento

Paefi

Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos

Paif

Servio de Proteo e Ateno Integral Famlia

PAS

Programao Anual de Sade

PCF

Programa Capes-Fiocruz para o Brasil sem Misria

Peti

Programa de Erradicao do Trabalho Infantil

PGPM-Bio

Poltica de Garantia de Preo Mnimo dos Produtos da Sociobiodiversidade

842

SIGLAS

PIB

Produto Interno Bruto

PMCMV

Programa Minha Casa Minha Vida

PME

Programa Mais Educao

PME

Pesquisa Mensal de Emprego

PNAB

Poltica Nacional de Ateno Bsica

PNAD

Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios

PNAE

Programa Nacional de Alimentao Escolar

PNAS

Poltica Nacional de Assistncia Social

Pnater

Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural

PNDTR

Programa Nacional de Documentao da Trabalhadora Rural

PNMPO

Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado

PNRA

Programa Nacional de Reforma Agrria

PNRS

Poltica Nacional de Resduos Slidos

PNS

Plano Nacional de Sade

PNUD

Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

POF

Pesquisa de Oramentos Familiares

PPA

Plano Plurianual

PPC

Paridade do Poder de Compra

Proeja

Programa de Educao de Jovens e Adultos Integrado Educao

Profissional

Pronaf

Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

Pronatec

Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego

Proninc

Programa Nacional de Incubadoras Tecnolgicas de Cooperativas

Populares

Prouni

Programa Universidade para Todos

PSB

Proteo Social Bsica

PSE

Proteo Social Especial

PSE

Programa Sade na Escola

PTC

Programa Territrios da Cidadania

PUC

Pontifcia Universidade Catlica

QR

Quick Response

Rais

Relao Anual de Informaes Sociais

RDH

Relatrio de Desenvolvimento Humano

Recid

Rede de Educao Cidad

Rename

Relao Nacional de Medicamentos

Revalida

Exame Nacional de Revalidao dos Diplomas Mdicos

843

O BRASIL SEM MISRIA

Sabesp

Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo

SAE

Secretaria de Assuntos Estratgicos

SAF/SRI

Subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria de Relaes

Institucionais

Sagi

Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao

SCJS

Sistema Nacional de Comrcio Justo e Solidrio

SDH

Secretaria de Direitos Humanos

Sebrae

Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas

Secadi

Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso

Senac

Servio Nacional de Aprendizagem Comercial

Senaes

Secretaria Nacional de Economia Solidria

Senai

Servio Nacional de Aprendizagem Industrial

Senar

Servio Nacional de Aprendizagem Rural

Senarc

Secretaria Nacional de Renda de Cidadania

Senat

Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte

SEPPIR

Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial

Sesan

Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

Sesep

Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza

Sesi/CN

Conselho Nacional do Servio Social da Indstria

SFB

Servio Florestal Brasileiro

Sicon

Sistema de Condicionalidades

SIG gua

Sistema de Gerenciamento da Universalizao do Acesso gua

SIG Cisternas Sistema de Gerenciamento da Universalizao de Cisternas

Simec

Sistema Integrado de Monitoramento, Execuo e Controle

Sine

Sistema Nacional de Emprego

Sipra

Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria

Sisma

Sistema Simplificado de Manejo de gua para a Produo

Sistec

Sistema Nacional de Informaes da Educao Profissional e Tecnolgica

SNCTI

Sistema Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao

SNJ

Secretaria Nacional de Juventude

SPM

Secretaria de Polticas para Mulheres

SPU

Secretaria do Patrimnio da Unio

SRI

Secretaria de Relaes Institucionais

SUAS

Sistema nico da Assistncia Social

Sudene

Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste

844

SIGLAS

SUS

Sistema nico de Sade

TCU

Tribunal de Contas da Unio

UBS

Unidade Bsica de Sade

UDF

Centro Universitrio do Distrito Federal

UERJ

Universidade do Estado do Rio de Janeiro

UFABC

Universidade Federal do ABC

UFBA

Universidade Federal da Bahia

UFF

Universidade Federal Fluminense

UFJF

Universidade Federal de Juiz de Fora

UFLA

Universidade Federal de Lavras

UFMG

Universidade Federal de Minas Gerais

UFMS

Universidade Federal de Mato Grosso do Sul

UFPE

Universidade Federal de Pernambuco

UFPEL

Universidade Federal de Pelotas

UFPR

Universidade Federal do Paran

UFRGS

Universidade Federal do Rio Grande do Sul

UFRN

Universidade Federal do Rio Grande do Norte

UFRRJ

Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro

UFSC

Universidade Federal de Santa Catarina

UFU

Universidade Federal de Uberlndia

ULB

Universit Libre de Bruxelles

UnB

Universidade de Braslia

Undime

Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao

Unesco

Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura

Unesp

Universidade Estadual Paulista

Unicamp

Universidade de Campinas

Unicef

Fundo das Naes Unidas para a Infncia

UniCeub

Centro de Ensino Unificado de Braslia

Unifesp

Universidade Federal de So Paulo

Unric

Centro Regional de Informaes das Naes Unidas

USP

Universidade de So Paulo

WWP

World without Poverty

845