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Sumrio: 1. Introduo. 2. O controle das omisses no novo constitucionalismo latinoamericano: uma abordagem comparada. 3. O controle das omisses inconstitucionais no
Brasil: A Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso (ADO) e o Mandado de Injuno
(MI). 4. Omisses inconstitucionais na Amrica Latina: o caso colombiano. 5. Concluses. 6.
Referncias bibliogrficas.
Resumo: O aprimoramento dos dois instrumentos de controle jurisdicional das omisses
inconstitucionais no Brasil ainda constitui um dos maiores desafios para conciliar democracia
e jurisdio constitucional, separao de poderes e efetividade da Constituio. Seja diante da
inefetividade da Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso quanto aos seus efeitos,
seja diante da ausncia de regulamentao legislativa do Mandado de Injuno, certo que os
estudiosos da matria frequentemente ainda buscam no direito comparado reflexes capazes
de inspirar solues mais adequadas aos problemas nacionais. O debate comparado sobre o
tema, todavia, tende a ignorar a experincia latino-americana, um celeiro aparentemente frtil
em reflexes sobre os problemas da realidade brasileira que possui dilemas sociais e
econmicos comuns aos pases da Amrica Latina. No contexto do que j vem sendo
chamado de novo constitucionalismo latino-americano, em razo das peculiaridades do
movimento constitucional em pases como Colmbia, Equador, Bolvia e Venezuela, o
presente texto reflete mais detidamente se o controle judicial das omisses inconstitucionais
adquire contornos prprios nesses pases, comparando em especial essa modalidade de
Agrademos ao nosso amigo e colega de mestrado, Adriano Correa de Sousa, que nos apresentou a textos
importantes do novo constitucionalismo latino-americano, alm de nos ceder gentilmente parte do material
que vem investigando para sua interessante dissertao de mestrado sobre o tema. Agradecemos tambm a nossa
colega, Ilana Al, que traduziu para o espanhol o resumo do texto.
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Mestrando em direito constitucional pela Universidade Federal Fluminense.
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Mestrando em direito constitucional pela Universidade Federal Fluminense. Professor substituto do
departamento de direito pblico da UFF. Membro da Associao Colombiana de Direito Processual
Constitucional.
controle judicial no Brasil e na Colmbia, de modo a fomentar um maior dilogo entre essas
culturas jurdicas na busca de solues para os atuais dilemas institucionais comuns.
Palavras-chave:
Constitucionalismo
latino-americano.
Jurisdio
constitucional.
1. Introduo.
Desde meados dos anos 80 e incio dos anos 90, importantes mudanas constitucionais
tm ocorrido na Amrica Latina, seja pela promulgao de novas cartas constitucionais, seja
pela introduo de reformas constitucionais profundas (UPRIMNY, 2010). Em linhas gerais,
a preocupao romper com a lgica liberal-individualista e eurocntrica das constituies
tradicionalmente operadas, reinventando o espao pblico. A expresso novo agregada ao
constitucionalismo latino-americano adquire um carter emancipatrio ou transformador.
Antonio Carlos Wollkmer e Lucas Machado Fagundes propem trs ciclos socais para
compreender esse novo constitucionalismo emergente (WOLLKMER e FAGUNDES, 2011).
So eles: (i) Um primeiro ciclo social de carter descentralizador, previsto nas Constituies
do Brasil (19884) e Colmbia (1991), ao qual talvez pudssemos acrescentar a do Paraguai
(1992); (ii) Um segundo ciclo social orienta-se para um constitucionalismo participativo e
pluralista do qual a Constituio da Venezuela de 1999 o exemplo mais emblemtico
(DALMAU e PASTOR, 2008); (iii) O terceiro ciclo pode ser representado pela Constituio
do Equador (1998 e 2008) e da Bolvia (2009), que expressam um constitucionalismo
plurinacional comunitrio no qual coexistem diversas sociedades interculturais, como a
indgena, comunais, urbanas e camponesas.
Reformas constitucionais importantes, como a da Costa Rica (1989), Mxico (1992) e
Argentina (1994) aconteceram. No entanto, as Constituies apresentadas acima que
parecem possuir as caractersticas centrais do novo constitucionalismo latino-americano. As
caractersticas desse movimento podem ser divididas em aspectos formais e materiais
(DALMAU, 2010). Do ponto de vista formal ou procedimental, chama-se ateno para o
contraste entre a simplicidade lingustica das novas Constituies com a existncia de uma
complexidade institucional e dos processos constituintes democrticos. Essa normativa
constitucional mais complexa pode ser percebida em mecanismos de participao e controle
do poder constitudo pelo poder constituinte, seja por meio de referendos, plebiscitos ou
iniciativa popular de lei ou reforma constitucional em Constituies como a da Bolvia 5 ,
Ainda demanda estudos mais aprofundados saber em que medida ou no possvel inserir o Brasil e a
Colmbia no bojo do novo constitucionalismo latino-americano ou no curso do neoconstitucionalismo. De
qualquer forma, nesse estudo, partiremos dos ciclos sociais propostos do Wollkmer que insere o Brasil nesse
movimento. Em sentido contrrio, Cf. OLIVEIRA, Fabio Correa Souza de; GOMES, Camila Beatriz Sardo. O
novo constitucionalismo latino-americano. In: CARVALHO, Flvia Martins de; VIEIRA, Jos Ribas (Orgs.).
Desafios da Constituio: Democracia e Estado no sculo XXI. Rio de Janeiro: UFRJ-FAPERJ, 2011, p.334 e
seguintes.
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Constituio da Bolvia. Artculo 11. I. La Repblica de Bolivia adopta para su gobierno la forma
democrtica participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y
mujeres. II. La democracia se ejerce de las siguientes formas, que sern desarrolladas por la ley: 1 Directa y
participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la
asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrn carcter deliberativo conforme a
Equador 6 e Venezuela 7 , seja pela ampliao dos direitos humanos de forma no apenas
retrica, mas pela previso de garantias para efetivao desses direitos, como Ombusdman e
Defensores del Pueblo.
Do ponto de vista material, por outro lado, sobressai a busca por integrao de grupos
marginalizados historicamente, como negros, mulheres e, em especial, os indgenas. Isso est
inserido em uma proposta de Estado social e democrtico de direito com constituies
dirigentes e analticas (OLIVEIRA e GOMES, 2011, p. 349). Impele-se, com isso, a uma
ruptura com a lgica de direitos individuais e coletivos, exigindo tambm aes afirmativas e
a previso da participao nesse cenrio, bem como uma valorizao do pluralismo, naes
pluritnicas ou pluriculturais. A valorizao pode ser constatada, por exemplo, em razo da
constitucionalizao de tradies indgenas, como, por exemplo, o regime do bem viver ou a
Pachamama8 (me terra, por analogia, pode ser traduzido tambm por Gaia), que simboliza
uma regra tica bsica do sumak kawsay, que um expresso linguista de origem quchua
que significa bem viver ou o viver pleno (ZAFFARONI, 2012, p. 111). Outro exemplo de
constitucionalizao desse tipo de reconhecimento da jurisdio indgena de estados
pluralistas ou pluritnicos em diversas Constituies9 (UPRIMNY, 2010). Ainda do ponto de
vista material, h quem afirme a superao de caractersticas confessionais (catlicas), porque
Ley. 2. Representativa, por medio de la eleccin de representantes por voto universal, directo y secreto,
conforme a Ley. 3. Comunitaria, por medio de la eleccin, designacin o nominacin de autoridades y
representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indgena originario campesinos,
entre otros, conforme a Ley.
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Constituio do Equador: Art. 103.- La iniciativa popular normativa se ejercer para proponer la
creacin, reforma o derogatoria de normas jurdicas ante la Funcin Legislativa o cualquier otro rgano con
competencia normativa. Deber contar con el respaldo de un nmero no inferior al cero punto veinte y cinco
por ciento de las personas inscritas en el registro electoral de la jurisdiccin correspondiente.
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Constituio da Venezuela: Artculo 70. Son medios de participacin y protagonismo del pueblo en
ejercicio de su soberana, en lo poltico: la eleccin de cargos pblicos, el referendo, la consulta popular, la
revocacin del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la
asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones sern de carcter vinculante, entre otros; y en lo social
y econmico: las instancias de atencin ciudadana, la autogestin, la cogestin, las cooperativas en todas sus
formas incluyendo las de carcter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y dems formas
asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperacin y la solidaridad.La ley establecer las condiciones
para el efectivo funcionamiento de losmedios de participacin previstos en este artculo.
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Constituio do Equador: Art. 71.- La naturaleza o Pacha Mama, donde se reproduce y realiza la vida,
tiene derecho a que se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneracin de sus ciclos
vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos. Toda persona, comunidad, pueblo o nacionalidad podr
exigir a la autoridad pblica el cumplimiento de los derechos de la naturaleza. Para aplicar e interpretar estos
derechos se observaran los principios establecidos en la Constitucin, en lo que proceda. El Estado incentivar
a las personas naturales y jurdicas, y a los colectivos, para que protejan la naturaleza, y promover el respeto
a todos los elementos que forman un ecosistema.
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Exemplificativamente, podemos citar os seguintes dispositivos da Constituio Equador: Art. 1. - El
Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrtico, soberano, independiente,
unitario, intercultural, plurinacional y laico. (...) Constituio da Bolvia: Art. 1 Bolivia se constituye en un
Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico,
intercultural, descentralizado y con autonomas. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo poltico,
econmico, jurdico, cultural y lingstico, dentro del proceso integrador del pas."
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Artculo 10. El castellano es el idioma oficial de Colombia. Las lenguas y dialectos de los grupos tnicos son
tambin oficiales en sus territorios. La enseanza que se imparta en las comunidades con tradiciones
lingsticas propias ser bilinge.
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Artculo 171. El Senado de la Repblica estar integrado por cien miembros elegidos en circunscripcin
nacional. Habr un nmero adicional de dos senadores elegidos en circunscripcin nacional especial por
comunidades indgenas. ()La Circunscripcin Especial para la eleccin de senadores por las comunidades
indgenas se regir por el sistema de cuociente electoral. Los representantes de las comunidades indgenas que
aspiren a integrar el Senado de la Repblica, debern haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su
respectiva comunidad o haber sido lder de una organizacin indgena, calidad que se acreditar mediante
certificado de la respectiva organizacin, refrendado por el Ministro de Gobierno.
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Artculo 176. La Cmara de Representantes se elegir en circunscripciones territoriales y circunscripciones
especiales. Habr dos representantes por cada circunscripcin territorial y uno mas por cada doscientos
cincuenta mil habitantes o fraccin mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros
doscientos cincuenta mil. Para la eleccin de representantes a la Cmara, cada departamento y el Distrito
Capital de Bogot conformarn una circunscripcin territorial. La ley podr establecer una circunscripcin
especial para asegurar la participacin en la Cmara de Representantes de los grupos tnicos y de las minoras
polticas y de los colombianos residentes en el exterior.
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Artculo 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios
indgenas. La ley podr darles el carcter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se
constituyan en los trminos de la Constitucin y de la ley.
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Artculo 246. Las autoridades de los pueblos indgenas podrn ejercer funciones jurisdiccionales dentro de
su mbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios
a la Constitucin y leyes de la Repblica. La ley establecer las formas de coordinacin de esta jurisdiccin
especial con el sistema judicial nacional.
texto que confirme ou desminta de forma frontal e direta que o controle judicial das omisses
um trao caracterstico do novo constitucionalismo latino-americano.
Sabemos que o movimento preza por uma participao popular mais intensa, por
exemplo, por referendos e plebiscitos. Sabemos que o neoconstitucionalismo, por outro lado,
enxerga a Constituio como norma e jurisdio constitucional como uma garantia do
constitucionalismo 21 . No contexto de aproximaes e convergncias possveis, como
reconhecem os autores que advogam o novo constitucionalismo latino-americano, tudo
indica que h uma provocao para um manejo peculiar do controle de constitucionalidade
para que o legislador saia da inrcia e legisle para evitar direitos fundamentais. Se isso no
peculiar, tpico do novo constitucionalismo latino-americano, pelo menos, ganha contornos
prprios nesse constitucionalismo em seu primeiro ciclo social, ou seja, no Brasil e na
Colmbia.
Antes de realizarmos propriamente a comparao constitucional do controle judicial
da omisso nesses pases, preciso destacar que o direito comparado exige diversos cuidados
metodolgicos de modo a no incidir nos equvocos mais comuns ao uso desse mtodo. Dois
cuidados so essenciais (SILVA, 2009, p. 21-23). O primeiro a comparabilidade, ou seja,
algum grau de homogeneidade entre os objetos que se pretenda comparar em determinada
anlise jurdica. preciso um cuidado tanto na escolha das instituies a se comparar quanto
com o ramo do direito no qual tais institutos se inserem em cada ordenamento. O segundo
cuidado diria respeito ao erro comum a diversos autores, quando consideram como direito
comparado a prtica de meramente listar ou enunciar de forma exaustiva a incidncia da
legislao e jurisprudncia estrangeiras ao objeto do trabalho, indicando artigos
correspondentes em cdigos e Constituies de outros pases sem, contudo, fazer qualquer
tipo de comparao (NEVES, 2009, p. 178-179).
Outra questo metodolgica importante que comparao jurdica foi alada a
condio de princpio de interpretao. que em um mundo multipolar e complexo,
experincias interessantes passveis de imitao ou inspirao podem ser encontradas em
qualquer parte. A comparao jurdica como princpio ou mtodo de interpretao
constitucional, dentro dessa nova cultura jurdica global. A comparao permite
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artigos 12-A a 12-H da Lei n 9.868/99 (aps alterao pela Lei n 12.063/2009), trata-se um
instrumento deflagrador de jurisdio constitucional, mediante controle abstrato e
concentrado, caracterizando processo tipicamente objetivo. Quanto ao MI, a previso do art.
5, LXXI da Constituio, que enumera o instrumento em questo dentre as garantias
fundamentais do Ttulo II, Captulo I da Carta. O MI um instrumento consideravelmente
distinto da ADO, posto disposio do cidado diante de omisso inconstitucional que
inviabilize o exerccio de um direito fundamental. No somente estamos diante de um
processo de ndole tipicamente subjetiva, mas de cabimento mais restrito que a ADO, apta a
impugnar qualquer omisso inconstitucional, mesmo aquelas no relacionadas a direitos
fundamentais. De modo a compreender de forma mais clara a finalidade de cada um dos
institutos, listaremos suas principais semelhanas e diferenas quanto aos seguintes critrios:
(i) legitimidade ativa; (ii) objeto; (iii) competncia; (iv) efeitos da deciso de mrito22.
Em relao legitimidade ativa, h diferenas sensveis entre os dois instrumentos.
Na ADO a legitimao de natureza extraordinria, restrita aos legitimados do rol numerus
clausus do art. 103 da Constituio. Diz-se extraordinria a legitimao daqueles com aptido
especfica para ajuizamento da ao em razo destes no serem titulares da relao jurdica
em questo. Em relao ao MI, a legitimidade ativa para sua impetrao , em regra, de
natureza ordinria, podendo este ser impetrado pelo titular do direito fundamental cujo
exerccio inviabilizado em razo de omisso normativa23. O Supremo tambm reconhece a
possibilidade de legitimao ativa extraordinria para a impetrao do MI, mesmo no
existindo previso constitucional para tanto. J no plano infraconstitucional, a despeito de no
existir nenhum diploma legislativo que busque listar de forma exaustiva o rol de legitimados,
algumas normas preveem a legitimidade ativa extraordinria de instituies como Ministrio
Pblico (a exemplo da Lei Complementar n 75/93) e Defensoria (Lei Complementar n
80/94).
Quanto ao objeto, a despeito de ambos os institutos terem por finalidade precpua a
tutela jurisdicional da inconstitucionalidade por omisso, o cabimento da ADO mais amplo
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Em regra, a atividade legislativa se insere na liberdade de conformao do legislador. Contudo, nos casos em
que a Constituio expressamente prev a necessidade de atuao normativa para que uma norma constitucional
seja capaz de produzir efeitos, sua absteno ser ilegtima e poder configurar uma omisso inconstitucional.
Incluem-se aqui os casos em que a Constituio expressamente prev a necessidade de edio de leis
complementares e/ou ordinrias, como o art. 5, XXVI e XXXII , art. 7, I e XI , art. 18 2 e 4 , art. 21, IV ;
art. 37, VII , art. 93 , art. 134, 1 , art. 172 , art. 178 e pargrafo nico , art. 201, 4 , art. 206, VIII.
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Cuida-se aqui da classificao proposta por Jos Afonso da Silva em seu clssico Aplicabilidade das Normas
Constitucionais, na dcada de 1960. As normas constitucionais de eficcia limitada no receberam do
constituinte normatividade suficiente para sua aplicao, deixando ao legislador a tarefa de completar a
regulao das matrias nela traadas. SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 7
edio. So Paulo: Malheiros, 2003.
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Para que se reconhea uma omisso inconstitucional, uma inrcia ou inao do rgo ou Poder ao qual se
imputa a omisso necessrio que, concretamente, no existam medidas necessrias para se tornar exequvel a
norma constitucional. Se no caso concreto verifica-se que h um conjunto de medidas estatais efetivas para se
dar cumprimento ao comando constitucional, o Judicirio deve ser mais contido na declarao da
inconstitucionalidade por omisso, uma vez que, do contrrio, estaria exercendo um juzo de valor sobre as
decises polticas que escolheram os meios para tornar efetiva a Constituio.Um exemplo bastante claro de no
configurao desse pressuposto pode ser verificado na ADO n 1.698. Entendeu-se que no haveria como se
afirmar ter havido inrcia do Presidente da Repblica de modo a lhe imputar providncia administrativa que
ainda no tivesse sido por dele adotada. Tratava-se de ao direta de inconstitucionalidade por omisso, na qual
se alegava que o governo estava omisso em relao ao dever constitucional de erradicao do analfabetismo.
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Em alguns casos, a prpria Constituio estabelece uma zona de certeza positiva, ao prever um prazo
especfico para a elaborao da norma. o caso, por exemplo, da elaborao do Cdigo de Defesa do
Consumidor, conforme o art. 48 do ADCT, que prev o prazo de 120 (cento e vinte) dias para a elaborao do
CDC. Nesse caso, configurar-se-ia a inconstitucionalidade por omisso a partir do dia seguinte ao esgotamento
do prazo constitucionalmente previsto. Na Constituio de 1988, temos diversos exemplos de prazo certo para a
regulamentao de norma constitucional. Exemplos extrados do ADCT: 2, 11 e PU, 12, 1 e 2 , 48, etc.
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Aps pesquisa exauriente nas Constituies dos Estados, verificamos que todos os Estados e o DF possuem
previso de competncia originria do TJ local para o julgamento do MI. Alm disso, alguns poucos estados
preveem, tambm, a prioridade na tramitao do MI, sendo estes o Mato Grosso, Rio de Janeiro e o Acre. Na
redao dos artigos que preveem a competncia dos Tribunais de Justia, alguns poucos Estados apenas
previram genericamente a competncia do TJ (Acre, Mato Grosso, Paran, So Paulo), enquanto os demais
procuram descrever, exaustivamente, os casos de competncia do Tribunal. Algumas Constituies Estaduais
preveem competncia originria do TJ para julgamento do writ apenas em face de autoridades estaduais,
enquanto outros preveem tanto para autoridades municipais quanto para estaduais. Vide DORE FERNANDES,
Eric Baracho. Aspectos processuais do mandado de injuno e a ausncia de sua regulamentao. In: III
Seminrio do LAFEP - Laboratrio Fluminense de Estudos Processuais, 2011, Niteri. Anais do III Seminrio
do LAFEP, 2011 e DORE FERNANDES, Eric Baracho. Mandado de injuno e ausncia de disciplina
legislativa: anlise e crtica dos projetos de lei e modelos estaduais. Mimeo, 2012.
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O SR. CONSTITUINTE NELSON JOBIM: Sr. Presidente, ns aprovamos no texto que o mandado de
injuno caberia a qualquer indivduo sempre que a falta de norma regulamentadora tornasse invivel o
exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade. O que se
assegurou? Assegurou-se que o Poder Judicirio pudesse, no caso concreto, no emitir a norma, mas satisfazer
o direito que a norma faltante no satisfaz. Este foi o objetivo. A ata est disponvel em: BRASIL. Senado
Federal.
Anais
da
Constituinte
de
1988.
Comisso
de
redao.
Disponvel
em:
<http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/constituinte/redacao.pdf>. Acesso em: 10.04.2012, p. 93.
O SR. CONSTITUINTE ADOLFO OLIVEIRA: Sr. Presidente, se o novo texto constitucional j estivesse
em vigor e pena que no esteja certamente procuraria valer-me da figura do mandado de injuno para
pleitear vantagens concedidas aos que tm seis horas de turno ininterruptos de trabalho. Estamos completando
sete horas de turno ininterrupto. Mas vou procurar compensar a no vigncia da Constituio, procurando ser
breve. Reduzi para trs as quatorze sugestes que tinha a fazer. Procurarei ser breve. BRASIL. Senado Federal.
Anais
da
Constituinte
de
1988.
Disponvel
em:
<http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/constituinte/redacao.pdf>. Acesso em: 10.04.2012..
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Quanto aos efeitos da deciso de mrito proferida no julgamento mandado de injuno, o professor Alexandre
de Moraes (MORAES, 2011, p. 186-192) elaborou uma classificao sobre as diversas correntes adotadas pelo
Supremo Tribunal Federal ao longo de sua histria quanto aos efeitos de tais decises, classificao da qual nos
valeremos no presente trabalho. So elas: (i) no concretista (deciso de carter meramente mandamental), e (ii)
concretista (a deciso viabiliza parmetros concretos do direito fundamental), subdividindo-se esta ltima
hiptese em (iii) geral (efeitos erga omnes) e (iv) individual (efeitos inter partes), esta podendo ser (v) direta
(efeitos imediatos) ou intermediria ( estabelecido prazo para que o responsvel pela omisso saia da inrcia e,
caso este no o faa, o direito poder ser exercitado nos termos da deciso de mrito). Hoje a tendncia do
Supremo adotar decises de natureza concretista, com maior frequncia a de natureza individual e,
excepcionalmente, geral.
atribudo feies concretistas para tais decises, garantindo-se o efetivo exerccio do direito
pelo jurisdicional. A primeira deciso dita de normatividade supletiva do Supremo Tribunal
Federal foi o MI n 721 32 , no qual se entendeu que na ausncia da legislao sobre
aposentadoria especial dos servidores que prev o art. 40, 4 da Constituio, impe-se a
adoo, via pronunciamento judicial, daquela prpria aos trabalhadores em geral - artigo
57, 1, da Lei n 8.213/91. Contudo, muito mais divulgadas como representativas dessa
mudana de entendimento foram as decises proferidas no julgamento de trs MI impetrados,
respectivamente, pelo Sindicato dos Servidores Policiais Civis do Esprito Santo
(SINDIPOL), pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educao do Municpio de Joo Pessoa
(SINTEM) e pelo Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judicirio do Estado do Par
(SINJEP), que pretendiam garantir aos seus associados o exerccio do direito de greve dos
servidores pblicos previsto no art. 37, VII, da CF, ainda sem regulamentao. Em linhas
gerais, determinou-se a aplicao analgica da Lei 7.783/89 (que trata da greve no setor
privado) para a greve no servio pblico, adotando-se uma soluo dita concretista geral,
com efeitos erga omnes33 (MIRANDA NETTO, LEGALE FERREIRA e BASTOS, 2012).
Se por um lado a posio do STF quanto aos efeitos do mandado de injuno parece
ter evoludo sensivelmente, um exemplo dos ltimos anos demonstra a total inefetividade dos
efeitos da deciso no mbito da ADO. Trata-se do julgamento da Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 3.682, na qual o Supremo fixou prazo para que o Congresso Nacional
sasse da inrcia e elaborasse a lei complementar federal a que se refere o art. 18, 4 da
Constituio, necessria para a regulamentao dos procedimentos de criao, incorporao e
fuso de municpios. O que se observou, contudo, foi alm da omisso do legislador em
regulamentar o dispositivo em questo, a edio de uma Emenda que acrescentou o artigo 96
ao ADCT, convalidando o vcio de inconstitucionalidade dos municpios j criados. Outra
questo complexa diz respeito possibilidade de prazo para que o Legislativo saia da inrcia.
O STF determinou que em um prazo de 18 meses o Congresso sanasse a omisso,
contemplando tambm as situaes aperfeioadas durante o estado de inconstitucionalidade
por omisso. Foram tambm julgadas parcialmente procedentes aes diretas contra leis
estaduais que criavam Municpios, estabelecendo-se prazo de 24 meses para que as leis
continuassem em vigor. Contudo, a reao do Legislativo foi de irresignao, tendo o
Presidente Cmara dos Deputados oficiado o Presidente do Supremo quanto a no reconhecer
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O SR. CONSTITUINTE NELSON JOBIM: Sr. Presidente, esta matria foi amplamente discutida. Havia
um texto, inclusive, que marcava prazo para o poder competente, e houve um entendimento no plenrio, onde foi
derrotada uma corrente, no sentido de se estabelecer uma distino. O Supremo somente comunica o fato da
omisso, e o poder competente que tome as suas providncias. Agora, quando se tratar de esfera administrativa,
compete marcar prazo. Ao Poder Legislativo no compete, nem tampouco ao Poder Judicirio. O SR.
PRESIDENTE (Ulysses Guimares): Correto. Esto de acordo em manter o texto? (Pausa) Aprovado.
BRASIL. Senado Federal. Anais da Constituinte de 1988. Comisso de redao. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/constituinte/redacao.pdf>. Acesso em: 10.04.2012, p. 217.
aquele ato normativo. Embora a edio de outra MP sobre o mesmo tema tenha resultado na
perda de objeto da ADPF, os debates que resultaram no precedente tm levado a doutrina a
questionar se, de fato, poder-se-ia admitir a utilizao desse instrumento como alternativa
mais eficaz que a ADO para o preenchimento de lacunas em abstrato pelo Judicirio.
Outra questo tormentosa diz respeito a eventual configurao de responsabilidade
civil do Estado por omisso legislativa (PINTO, 2008, p. 186-197). Como se sabe, a
Constituio contm diversas normas definidoras de direito dotadas de eficcia limitada.
assim, por exemplo, com a reviso geral anual dos servidores pblicos (art. 37, X). A reviso
foi introduzida pela EC 19/98, no tendo sido regulamentada pelo Estado no plano
infraconstitucional. Como resultado, os servidores comearam a levar a questo ao Judicirio
requerendo indenizao pela omisso legislativa, e o STF entendeu por mais de uma ocasio
que o servidor que no foi contemplado pela reviso geral anual no geraria indenizao.
Conforme concluiu o Supremo em julgamento notificado no informativo n 568 do Tribunal,
s h responsabilidade civil do Estado por omisso em relao ao art. 37, X se o STF j
tivesse estabelecido prazo para que o rgo ou o poder omisso sasse da inrcia. Mas a
questo adquire contornos problemticos diante do debate j apontado a respeito da
possibilidade de que se estabelea prazo para a atuao do Legislador. O prprio STF tem
sido parcimonioso em relao a determinar prazos para que a omisso seja sanada, tanto que
no o fez no julgamento de Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso em relao ao
art. 37, X (ADI 2061). Resultado: o reconhecimento da responsabilidade civil do Estado por
omisses legislativas fica condicionado a que o STF declare a mora e estabelea prazo para
que a lacuna seja sanada, embora o prprio STF no o faa e esgote em absoluto a
possibilidade de responsabilizar o Estado.
Como se v, muitas das questes atinentes ao tema da inconstitucionalidade por
omisso continuam em aberto ou ainda carecem de respostas adequadas aos problemas
enfrentados. Todo esse panorama de imprecises e incertezas representa um grande desafio
para o desenvolvimento daquilo que o professor Gilmar Ferreira Mendes chamou de uma
teoria brasileira da omisso inconstitucional (MENDES e BRANCO, 2011, p. 1285-1286).
De fato, como tambm assinala o professor Lus Roberto Barroso, toda a construo da
jurisprudncia do controle de constitucionalidade, desde o seu advento at pelo menos o final
do sculo passado, bem como os dois grandes modelos de controle de constitucionalidade
(austraco e norte-americano), foram concebidos para lidar com o fenmeno da
inconstitucionalidade por ao (BARROSO, 2011, p. 53-54).
35
Parece correto defender que o controle da omisso ganha contornos prprios no novo
constitucionalismo latino-americano, porque, embora no seja uma exclusividade desses
pases. H aes prprias para tutela da omisso em vrios deles, conforme enumera Eduardo
Andrs Velandia Canosa (CANOSA, 2010, p. 12-19) para a tutela jurisdicional dos direitos
fundamentais. Vejamos alguns exemplos pontuais na Venezuela e no Equador pases que
integram o novo constitucionalismo latino-americano, como dito anteriormente - antes de nos
debruarmos de forma mais detida sobre o modelo colombiano.
A Constituio da Venezuela prev expressamente o controle da inconstitucionalidade
por omisso no art. 336, 7, de competncia de rgo especfico do Supremo Tribunal de
Justia 44 . Diferentemente do Brasil, concentra-se na Corte Constitucional do pas a
competncia para declarar a inconstitucionalidade de omisses estaduais e municipais, o que
certamente se deve extenso territorial da Venezuela, que se distingue do modelo federativo
brasileiro. A parte final do dispositivo interessante, distinguindo-se do modelo brasileiro na
medida em que determina que caso se faa necessrio, a deciso pode especificar de forma
mais detalhada as formas para afastar a omisso. Trata-se de um interessante meio termo entre
as propostas tradicionais, uma vez que se respeita a conformao do legislador quanto ao
contedo da norma, mas tambm podem ser impostas as diretrizes necessrias para afastar a
omisso. No Brasil no h previso constitucional para tanto, embora de forma casustica o
Supremo acabe por traar algumas diretrizes ou parmetros para a norma a ser produzida,
como no caso da ADI n 3.682, cujo julgamento consignou a necessidade de diversas
providncias, como, por exemplo, a necessidade de disciplinar o regime dos Municpios
criados sem a lei complementar exigida (o que foi atendido ao menos em parte, com a EC
57/2008, que acrescentou o art. 96 ao ADCT).
44
Artculo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia: (...) 7. Declarar la
inconstitucionalidad de las omisiones del legislador o la legisladora nacional, estadal o municipal, cuando haya
dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitucin, o las
haya dictado en forma incompleta, y establecer el plazo y, de ser necesario, los lineamientos de su correccin.
45
Art. 436. - La Corte Constitucional ejercer, adems de las que le confiera la ley, las siguientes atribuciones:
(...) 10. Declarar la inconstitucionalidad en que incurran las instituciones del Estado o autoridades pblicas que
por omisin inobserven, en forma total o parcial, los mandatos contenidos en normas constitucionales, dentro
del plazo establecido en la Constitucin o en el plazo considerado razonable por la Corte Constitucional. Si
transcurrido el plazo la omisin persiste, la Corte, de manera provisional, expedir la norma o ejecutar el acto
omitido, de acuerdo con la ley.
46
Artculo 239. La Corte Constitucional tendr el numero impar de miembros que determine la ley. En su
integracin se atender el criterio de designacin de magistrados pertenecientes a diversas especialidades del
Derecho. Los Magistrados de la Corte Constitucional sern elegidos por el Senado de la Repblica para
perodos individuales de ocho aos, de sendas ternas que le presenten el Presidente de la Repblica, la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.Los Magistrados de la Corte Constitucional no podrn ser
reelegidos.
47
ARTICULO 86. Toda persona tendr accin de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por s misma o por quien acte a su nombre, la
proteccin inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que stos resulten
vulnerados o amenazados por la accin o la omisin de cualquier autoridad pblica. La proteccin consistir
en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, acte o se abstenga de hacerlo. El fallo, que
ser de inmediato cumplimiento, podr impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, ste lo remitir a la
Corte Constitucional para su eventual revisin. Esta accin solo proceder cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. En ningn caso podrn transcurrir ms de diez das entre la solicitud de tutela y su resolucin. La
ley establecer los casos en los que la accin de tutela procede contra particulares encargados de la prestacin
de un servicio pblico o cuya conducta afecte grave y directamente el inters colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinacin o indefensin.
50
Sentencia C-018/93: La jurisprudencia de la Corte debe ser universal, coherente y consistente, con el nimo
de realizar el principio de igualdad material, en virtud del cual se debe conferir igual tratamiento a situaciones
similares, as como propiciar un mnimo de certeza en el trfico jurdico. Tales atributos de la jurisprudencia
constitucional requieren de la existencia de un mecanismo de unificacin. La revisin de sentencias de tutela
por parte de la Corporacin es eventual, esto es, no se revisan todas las sentencias sino tan slo aquellas que
sean seleccionadas por tener un carcter paradigmtico. Tal carcter tiene dos implicaciones: es obligatorio y
es didctico. Mal hara la Corte en contribur a la didctica constitucional mediante sentencias contradictorias,
que antes que educar desorientan y crean confusin. Para ello entonces se cre el mecanismo unificador
regulado en la norma acusada.
51
A despeito das promessas por uma sociedade menos desigual, percebe-se que as Constituies programticas
e dirigentes, ao menos no Brasil, ainda no foram capazes de efetivamente conformar a realidade social ou
subordinar a vontade poltica dos governantes para tanto. Por essa razo, o direito contemporneo tem assistido a
um claro processo de judicializao das polticas pblicas, no qual o Judicirio tem dado a ltima palavra a
respeito da exigibilidade de tais direitos. O fenmeno de centralizao das discusses sobre polticas pblicas no
Poder Judicirio objeto de diversas crticas, como, por exemplo, o dficit de legitimidade democrtica dos
magistrados, o carter programtico de diversas normas constitucionais relativas a direitos sociais e a ausncia
de expertise tcnica do Judicirio para a elaborao de polticas pblicas. Por tais motivos, doutrina e
jurisprudncia vm trabalhando com a ideia de parmetros de atuao e audincias pblicas para enfrentar o
problema. DORE FERNANDES, Eric Baracho . Estado Social de Direito no Brasil: o desafio de equacionar
democracia e judicializao das polticas pblicas. Direito Pblico (Porto Alegre), v. 8, n. 42, p. 84-102, 2011.
52
A despeito de a jurisprudncia brasileira admitir a possibilidade de impetrao de Mandado de Segurana para
garantir direitos fundamentais sociais, filiamo-nos ao entendimento de que tal remdio no deveria ser cabvel
para a tutela desses direitos, em especial do direito sade. Sendo um remdio destinado a tutelar direito lquido
e certo, o procedimento no comporta dilao probatria, o que acaba sendo essencial nos casos em que a
Administrao Pblica deseja produzir prova pericial para comprovar suspeitas de laudos mdicos falsos ou
fraudes similares. Todavia, nada impede que, presentes os requisitos, o magistrado receba a inicial do Mandado
de Segurana como se de procedimento ordinrio fosse, considerando que este igualmente capaz de tutelar o
direito material em questo, com a possibilidade de antecipao dos efeitos da tutela (art. 273 do CPC) e
julgamento antecipado (art. 330 do CPC).
53
Um exemplo recente foi a deciso da Corte Constitucional da Colmbia para proteger direitos sociais de
cidad hipossuficiente que participava de programas sociais implantados pelo governo. Determinou-se que o
Banco Agrrio cumprisse sua funo social de forma adequada, eis que o mesmo recusava-se a pagar o
benefcio social para a requerente em razo de perda de documento de identidade. Vide a Sentencia T-069/12.
54
ARTICULO 87. Toda persona podr acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de
una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la accin, la sentencia ordenar a la autoridad renuente
el cumplimiento del deber omitido.
55
ARTICULO 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: 1. Desempear las funciones de tribunal supremo
de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que seale la ley. 2. Conocer de las acciones de nulidad
direito (CANOSA, 2010, p. 24-25). O autor chega at mesmo a remeter de forma expressa ao
Mandado de Injuno brasileiro como fonte de inspirao para a sua proposta, o que refora a
utilidade e a importncia de os dois pases conhecerem melhor os modelos adotados. Diante
disso, parece-nos mais uma vez que h uma semelhana entre os problemas e desafios dos
pases integrantes do constitucionalismo latino-americano de modo a justificar o dilogo entre
ordenamentos como possvel soluo para os problemas constitucionais.
H quem possa dizer que traos distintivos entre os ordenamentos impeam que a
experincia brasileira sirva de modelo para uma ao de controle das omisses na Colmbia
(ou o inverso), em especial diferenas na dinmica das relaes entre os poderes e a jurisdio
constitucional. Contudo, no parece ser o caso, eis que da mesma forma que no Brasil, a
jurisdio constitucional na Colmbia tem adquirido feies ativistas, como no caso da tutela
dos direitos sociais, em que se justifica uma interferncia na atividade tpica de outro poder de
modo a realizar de forma efetiva as promessas de um Estado social e democrtico de direito.
5. Concluses.
ambos os pases parecem justificar um dilogo constitucional mais intenso, como propem
alguns autores colombianos em relao a um modelo prximo do Mandado de Injuno.
No contexto de aproximaes e convergncias possveis, como reconhecem os
autores que advogam o novo constitucionalismo latino-americano, tudo indica que h uma
provocao para um manejo peculiar do controle de constitucionalidade para evitar que o
legislador saia da inrcia e legisle para proteger direitos fundamentais. Se isso no peculiar
ao novo constitucionalismo latino-americano, pelo menos, ganha contornos prprios nesse
constitucionalismo em seu primeiro ciclo social, ou seja, no Brasil e na Colmbia. Em uma
anlise menos profunda do que a realizado no modelo colombiano, verificamos que
Venezuela e Equador tambm reconhecem o problema da inconstitucionalidade da omisso e,
diferentemente da Colmbia, preveem instrumentos tpicos para seu enfrentamento. As
peculiaridades de tais instrumentos fornecem um terreno frtil de comparao com a realidade
brasileira, com semelhanas e distines que tivemos a oportunidade de apontar.
No finalizaremos este trabalho com uma soluo milagrosa para os problemas
brasileiros a partir de parmetros extrados da comparao com o modelo Colombiano ou o
contrrio sugerindo exportar nossos institutos jurdicos. A proposta foi mais modesta:
reconhecer e comparar e no a de criticar para reformar o ordenamento brasileiro ou o
colombiano. Comparar e descrever um primeiro passo para perceber que as experincias
latino-americanas compartilham de dilemas constitucionais comuns. Com isso, espera-se
estimular reflexes para superar esses desafios que ainda enfrentamos para a realizao da
fora normativa da Constituio e dos projetos sociais almejados pelos cidados.
6. Referncias bibliogrficas.
BARROSO, Lus Roberto. Mandado de injuno: o que foi sem nunca ter sido. Uma proposta
de reformulao. In: BARROSO, Lus Roberto (org.). Temas de Direito Constitucional.
Vol. I. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 189-198.
CUNHA JNIOR, Dirley da. Controle judicial das omisses do poder pblico: em busca
de uma dogmtica constitucional transformadora luz do direito fundamental
efetivao da constituio. So Paulo: Saraiva, 2008.
GLENN, Patrick. Legal traditions of the World. Oxford: Oxford University Press, 2004.
OLIVEIRA, Fabio Correa Souza de; GOMES, Camila Beatriz Sardo. O novo
constitucionalismo latino-americano. In: CARVALHO, Flvia Martins de; VIEIRA, Jos
Ribas (Orgs.) Desafios da Constituio: Democracia e Estado no sculo XXI. Rio de
Janeiro: UFRJ-FAPERJ, 2011, p.334 e seguintes..
ROSA, Andr Vicente Pires. Las Omisiones Legislativas & su Control Constitucional. Rio
de Janeiro: Renovar, 2006.