Revista Virtual Textos & Contextos, n 5, nov.

2006

A especificidade da Assistncia Social: algumas notas reflexivas*

Carlos Nelson dos Reis**
Cntia Ribes Pestano***
Resumo O presente artigo tem por objetivo oferecer uma contribuio ao debate sobre as
especificidades da poltica de Assistncia Social. Para tanto, procede a anlise dos fundamentos
legais e da produo terica acerca desta poltica, que possui uma trajetria de avanos.
Entretanto verificou-se, do conjunto de atividades, que a concretizam, provavelmente em razo
do seu carter universalizante, uma atribuio especfica em aes na rea da acolhida, convvio e
rendimentos, com nfase nas duas primeiras. Como consideraes finais, indica-se a necessidade
de dar seguimento ao estudo das especificidades da poltica de Assistncia Social, aprofundando
o debate na construo do significado desta poltica social.
Palavras-chave Assistncia Social. Especificidade. Poltica social.
Abstract The present paper aimed at providing a contribution to the debate associated with the
policy specificities of the Social Work. Its policy implications in terms of legal foundations and
theoretical production were reexamined. As to the assignment of the already mentioned policies
to specific targets, the study indicated that, despite the universality of their historical origins, at
present, actions are being directed mostly, but not only, to the broader domains of shelter and
social life, as measures are being taken towards the generation of income. The main conclusions
of the dissertation point to the need to continue the study on the specificities of the Social Work
policies so as to broaden the debate over the construction of the meaning of social policy
in the contemporary world.
Key words Social policy. Specificities. Social Work.

Introduo
A Constituio Federal de 1988 trouxe a afirmao do papel protagonista do Estado frente
s polticas sociais. Ao constituir essa redefinio, reordenou a execuo das polticas sociais
entre os entes federados, passando aos Estados a competncia quase que estrita de apoio
financeiro e, aos Municpios a execuo. Neste sentido, forjou e instaurou uma descentralizao
poltico-administrativa, o que se concretizou por meio de leis ordinrias que regulamentaram
*
**
***

Essas reflexes so subproduto de pesquisa, em nvel de mestrado, realizada no NEPES/PUCRS.

Doutor em Economia pela Unicamp. Professor Titular Permanente do PPGSS/FSS/PUCRS.
Assistente Social, Mestre em Servio Social, docente da Universidade de Santa Cruz do Sul (UNISC), vicepresidente do Conselho Regional de Servio Social (RS).
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respectivos artigos da Constituio, tais como, em 13 de julho de 1990, o Estatuto da Criana e

Adolescente (ECA), em 19 dezembro de 1990, o Sistema nico de Sade (SUS), em 7 de
dezembro de 1993, a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), em 20 de dezembro de 1996, a
Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB), em 4 de janeiro de 1994, a Poltica Nacional do
Idoso (PNI), e, em 20 de dezembro de 1999, a Poltica Nacional para Pessoa Portadora de
Deficincia (PNPPD).
A categorizao da Assistncia Social, como poltica de seguridade social no
contributiva, coloca-a como direito inalienvel dos cidados em situao de vulnerabilidade
social, no provimento dos mnimos sociais, das necessidades bsicas de sobrevivncia e na
universalizao de direitos.
O histrico da Assistncia Social, antes de se tornar uma poltica pblica, caracterizado
pelo assistencialismo, pelo clientelismo, pela caridade, pelo voluntariado e estes sentidos ainda
esto presentes no cotidiano desta poltica. Estas marcas se traduzem na ausncia de instrumentos
com capacidade de romper com esta cultura, e, tambm, na insuficincia da alocao de recursos
humanos e financeiros para atuao na rea, alm da reduzida clareza em relao atribuio
desta poltica.
A Carta Constitucional de 1988, no Artigo 203, refere que a Assistncia Social como uma
poltica para quem dela necessitar, tendo como objetivos: a proteo famlia, maternidade,
infncia, adolescncia e velhice; o amparo a crianas e adolescentes carentes; a promoo da
integrao ao mercado de trabalho; a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de
deficincia ao mercado de trabalho e promoo de sua integrao vida comunitria entre outros
(Constituio Federal, 1988).
So objetivos amplos e, apesar de constar no Artigo 203 que o atendimento ser prestado
a quem necessitar, estes acabam por se dirigir a destinatrios que genericamente esto margem
do mercado de trabalho, numa perspectiva que pode ser entendida como compensatria. Alm
disso, no fica delimitado o foco de atuao desta poltica.
Observam-se considerveis dificuldades dos atores, em geral, relacionados a essa poltica,
no que se refere ao que lhe especfico. comum identificar-se o que no da Assistncia
Social, separando o que atribuio da Sade, da Educao, da Habitao, da Segurana
Alimentar, mas, ao tentar especificar o que lhe peculiar, as dificuldades se evidenciam. Nesse
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sentido, torna-se necessrio o aprofundamento da discusso no que se refere delimitao das

atribuies da poltica de Assistncia Social. Este artigo tem por objetivo trabalhar o significado
da poltica de Assistncia Social, contribuindo para o debate, na busca da especificidade dessa
poltica.

Consideraes produo terica

O processo histrico da poltica de Assistncia Social no Brasil traz marcas de ligao

com a pobreza e com a insuficincia de clareza em relao s suas atribuies especficas, o que
no foi suficientemente alterado com o seu reconhecimento legal como poltica social.
Os questionamentos acerca da especificidade da poltica de Assistncia Social esto
presentes na histria da mesma.1 Ao considerar-se a trajetria histrica da Assistncia Social,
anterior e posteriormente LOAS, observa-se sua visceral ligao com a excluso social, com
foco na pobreza. Ainda que se conte a diversidade de aes, independentemente do segmento
beneficiado, o critrio permanente parece ser a pobreza: idosos, crianas, nutrizes foram
atendidos ao longo da histria pela Assistncia Social, principalmente por serem pobres. A
passagem da Assistncia Social ao carter de poltica pblica no a exime desta caracterstica.
Tendo como referncia a definio de que a Assistncia social entendida como o
mnimo que se recebe sem a contrapartida do trabalho (Faleiros, 1995, p. 16), possvel aferir
que esta poltica social, no contexto da reproduo do sistema capitalista, carece de um campo
autnomo de reflexo, isto , fica na dependncia das demais polticas ou como subsidiria e
compensatria poltica econmica e, mais do que isso, fica submissa adoo e aos efeitos da
poltica econmica, o que lhe confirma um carter compensatrio. Certamente que este
movimento articulado favorece a afirmao da ideologia da doao (Faleiros, 1995, p. 17) que
vem demarcando a histria dessa poltica social.
Em 1994, ano seguinte promulgao da LOAS, j se levantava a necessidade de se
trabalhar a especificidade da Assistncia Social: O maior desafio o de chegarmos s
1

Em maio de 1994 (portanto cinco meses aps a promulgao da LOAS) o Ncleo de Seguridade da PUCSP
organizou um Seminrio para debater justamente este tema. H um Caderno (Sposati, 1995) que apresenta os
textos com anlises de diversos autores.
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propriedades essenciais do fenmeno. Eu no cheguei, absolutamente, mas acho que para chegar
preciso partir para a dvida, preciso comear a suspeitar (Pereira, 1995, p. 35). Em realidade
boa parte deste questionamento est associada ao funcionamento desarticulado e insuficiente das
polticas sociais setoriais.
[...] Quer dizer que a Assistncia Social s ocorre por que esses processos ou
esto frgeis, no funcionam direito, ou porque eles esto ausentes, pois no
momento em que as polticas sociais setoriais para muita gente funcionassem
eficientemente, no haveria necessidade da Assistncia; no momento em que os
direitos fossem extensivos a todos, de uma maneira igualitria, a Assistncia
tambm no ocorreria; [...] no momento em que se d trabalho, acaba a
Assistncia. A Assistncia s existe porque no existe trabalho remunerado. [...]
Se ela for considerada assim, nesse caso ela no , realmente, uma poltica,
uma anttese da poltica, principalmente da poltica social, porque j vimos que
ela no est vinculada a uma problemtica, ela no tem um servio que lhe seja
prprio, ela no tem uma proposta, ela no possui sistematicidade [...] (Pereira,
1995, p. 36).

Estas ponderaes so consideradas como ingnuas (Pereira, 1995); no entanto, no

decorrer da mesma exposio, no parece ficar esclarecida a essncia do fenmeno, que a
Assistncia Social: Sempre dizemos que Assistncia a poltica que visa... e no se diz o que
. No se diz o que porque no se sabe, no se fez uma investigao, um trabalho cientfico,
para se descobrirem as propriedades essenciais do fenmeno (Pereira, 1995, p. 45).
Em linhas gerais, tem-se a concepo de que a Assistncia no tem servios
especializados, como as polticas setoriais, mas tem servios que lhe cabem (Pereira, 1995, p.
48). Nesta perspectiva, duas situaes requerem aprofundamentos esclarecedores: Primeiro, que
servios so esses que esto a cargo da Assistncia Social? Segundo, como compete Assistncia
a cobertura aos mnimos sociais, o que vm a ser esses mnimos?
Alm desses aprofundamentos, tendo como referncia a diferena entre o ideal e o real
(Pereira, 1995), fundamental considerar o carter processual dos mnimos, isto , sua variao
no tempo e no espao. Tal considerao necessria porque as necessidades se alteram de um
lugar para outro, de momento a momento, ou seja, as demandas so dinmicas.
Mesmo contemplando estas consideraes, preciso definir no tempo presente: Que
mnimos a Assistncia deve prover? Qual a sua competncia na cobertura dos mnimos sociais
de responsabilidade de outras polticas setoriais? fundamental ter a clareza da dimenso desse
atendimento compartilhado ou de travessia (Sposati, 1995a).
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As razes para a importncia desse esclarecimento devem ser buscadas na prpria

evoluo histrica da sociedade brasileira que conjuga um considervel conjunto de
desigualdades sociais. Como reforo a essa busca de significado, num contexto de vrias frentes,
importante referir que
Como componente da Seguridade Social, a Assistncia Social uma providncia
legal e legtima que livra os cidados pobres das incertezas do amanh. Esta
incerteza est ligada no propriamente luta pela vida, tpica dos povos
primitivos, mas luta contra as adversidades sociais da era contempornea, tais
como, enfermidade, acidente, abandono, desagregao familiar, desemprego,
excluso social, etc. [...] A definio dos mnimos sociais e a manuteno dos
indivduos acima desse patamar tarefa que extrapola competncia da poltica
de Assistncia Social (Pereira, 1995, p. 101).

Concorda-se com a afirmao de que a Assistncia Social se encarrega de situaes de

abandono e desagregao familiar, mas enfermidades e acidentes so atribuies da Sade, da
mesma forma situaes de desemprego so cobertas pelo seguro-desemprego, em articulao
entre a poltica do Trabalho e da Previdncia. Aqui vale estabelecer at onde as situaes de
desemprego so cobertas pela Previdncia ou pelo Trabalho e a partir de quando so cobertas
pela Assistncia Social. A supracitada excluso social pode ter sido, em parte, desencadeada pelo
desemprego e sabe-se que um fenmeno bastante amplo para ser atribuio de uma s poltica.
No que se refere natureza da Assistncia Social, alguns estudos mostram que
Nos anos de 1980, os estudos e a prpria prtica poltica vo permitir uma
apreenso das contradies da assistncia social: ela orgnica ao capital e ao
trabalhador. Orgnica ao capital enquanto voltada prioritariamente para a
subsistncia da mo-de-obra de reserva ou como amenizadora do padro mnimo
de vida que a poltica salarial imprime vida do trabalhador. Orgnica ao
trabalhador enquanto substituta da renda mnima (ainda que submetida ao
critrio da necessidade), enquanto ainda possibilidade alternativa de acesso a
condies mnimas de sobrevivncia [...] (Sposati, 1995c, p. 15).

A organicidade acima sugerida situa a Assistncia Social como uma poltica social
complementar ao trabalho e vinculada sobrevivncia. Neste caso, pode-se questionar onde se
incluem as aes como orientao e apoio sociofamiliar, atendimento socioeducativo para
adolescentes, grupos de convivncia para idosos, pessoas portadoras de deficincia, mulheres,
moradores de rua, conjunto qualificado como de segurana do convvio (Sposati, 1995c).
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Entende-se que o diferencial desses atendimentos se faz justamente no fortalecimento dos

vnculos, em algo mais subjetivo, para alm da reproduo da fora de trabalho. Pode-se dizer
que as condies de trabalho impossibilitam ou dificultam uma existncia digna, plena, e que isso
afeta os vnculos. Ainda assim, entende-se que essa articulao no define a essncia da
Assistncia Social, a menos que ela seja entendida numa perspectiva complementar.
A Carta Constitucional brasileira de 1988, ao consagrar a assistncia social
como uma das aes no conjunto da seguridade social, a define, de certa forma,
como complemento da previdncia social. Nesse contexto ela substitui a
previdncia junto aos necessitados, ou seja, aos sem renda e sem vnculo formal
de trabalho. Ela dirigida aos no-cidados, do ponto de vista do capital.
Nesse patamar se restringiria, ao menos teoricamente, sua compreenso stricto
sensu, isto , voltada aos sem renda e sem documento e aos segmentos
populacionais discriminados como fragilizados cronicamente (crianas, idosos,
deficientes fsicos e mentais) (Sposati, 1995c, p. 26).

A Assistncia Social, assim, identificada criticamente como complementar, vinculada

aos despossudos de vnculos empregatcios. A hiptese criticada permite pensar que, em um
sistema onde a previdncia tivesse cobertura universal, num ambiente de pleno emprego, a
Assistncia Social poderia deixar de existir. Chama-se a ateno para o carter restritivo desta
concepo, no sentido compensatrio. preciso compreender que crianas, adolescentes, idosos,
deficientes tm outras necessidades humanas que se somam sua posio no mercado produtivo.
No que se refere insuficincia ou fragilidade de especificidade desta poltica, compreendido
que
A assistncia social orgnica s demais polticas sociais pblicas. Ela um
mecanismo de distribuio de todas as polticas. Mais do que isso, um
mecanismo de deselitizao e conseqente democratizao das polticas
sociais.[...] As demais polticas sociais tm um corte setorial (educao, sade...)
enquanto a assistncia tem um corte horizontal, isto , atua a nvel de todas as
necessidades de reproduo social dos cidados excludos. Em outras palavras,
possvel dizer que assistncia social compete processar a distribuio das
demais polticas sociais (Sposati, 1995c, p. 27).

interessante observar que estas ponderaes sero revistas (conforme citao posterior),
quando da defesa de que a Assistncia Social no pode se fazer refm das demais polticas
(Sposati, 1995c). O debate posto nesta citao traz a chamada transversalidade da Assistncia
Social que, muitas vezes, faz com que a mesma seja confundida com as demais polticas. Colocar
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a Assistncia Social neste patamar a pe sob suspeita de no ter atribuio especfica. Nesta
transversalidade, faz-se necessrio, a partir do ponto de interseco entre a Assistncia Social e as
chamadas polticas setoriais, definir o que lhe prprio.
Retomando a LOAS, so definidos como beneficirios da Assistncia Social: a famlia, as
mes, crianas, adolescentes, idosos, pessoas a serem integradas ao mercado de trabalho, pessoas
portadoras de deficincia. Essa poltica deve prover os mnimos sociais, garantindo o
atendimento s necessidades bsicas, visando ao enfrentamento da pobreza, ao provimento de
condies para atender contingncias sociais e universalizao dos direitos sociais.
Colocando-se de lado o conceito de pobreza absoluta, por ser excrescente e
destitudo de poder de generalizao para alm do contexto dos pases
perifricos, o destinatrio da assistncia social deixa de ser o miservel para ser
o relativamente pobre, isto , o menos aquinhoado, comparado tanto aos outros
segmentos mais bem situados na pirmide social quanto ao padro de vida e de
riqueza da sociedade em que est inserido. Isso exigir que a assistncia social
se estruture e se organize em torno do eixo das necessidades humanas, criadas
pelas desigualdades socioeconmicas, e no em torno de uma clientela-limite
homognea, fabricada perversamente, e que, a rigor, no deveria existir (Pereira,
1996, p. 28).

Vista sob esse ngulo, a Assistncia Social deve atender ento as necessidades humanas,
mas as que decorrem de desigualdades socioeconmicas. O que no fica claro que necessidades
humanas so estas. interessante observar que esta linha de raciocnio de 1996 e, em 2002,
conclui que as necessidades humanas bsicas devem ser atendidas por um conjunto de polticas.
Entende-se que, para a garantia de status de poltica social, necessrio que se defina um ncleo
bsico, algo de essncia, que identifique a Assistncia Social, o que no pressupe isolamento,
mas um conceito vinculado a um conjunto de aes necessrias ao indivduo e sociedade. Em
realidade, essa definio pode ser resultante da articulao entre beneficirios e a tipologia da
demanda, de modo que:
[...] mesmo que em primeira aproximao, identificar a assistncia social como
um tipo particular de poltica social que se caracteriza por ser: a) genrica na
ateno e especfica nos destinatrios; ao contrrio das demais polticas socioeconmicas setoriais, que so genricas nos destinatrios e especializadas na
ateno; b) particularista, porque voltada prioritariamente para o atendimento
das necessidades sociais bsicas; [...] (Pereira, 1996, p. 35).

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Quanto ao atendimento das necessidades bsicas, questiona-se se competncia de uma

nica poltica garantir os atendimentos que so de naturezas diversas e que possuem (como a
Sade e a Educao, por exemplo) fundamentos legais que as garantem. Nesse sentido, a funo
da Assistncia Social tem sido, atravs dos tempos, muito mais a de apontar para a necessidade
de ampliao de direitos e de denunciar, silenciosamente, as iniqidades sociais produzidas pelo
mercado, do que revert-las (Pereira, 1996, p. 49). Alm disto, esse genrico precisa ser mais
especfico, de modo que tenha algo que o identifique e o situe nos destinatrios, o que parece
contrariar o que diz a Constituio Federal, que preconiza que a Assistncia Social uma poltica
para quem dela necessitar, o que indica que no existem destinatrios definidos a priori, e que
o tipo de atendimento genrico. Ainda que se considere a interface entre as polticas e o
aspecto de transversalidade da Assistncia Social, insiste-se na necessidade de definio de
atribuies nesta interconexo. Ainda no que se refere aos usurios ou beneficirios desta
poltica, tem-se que
[...] A assistncia social incide principalmente sobre aqueles que no so
reconhecidos na agenda pblica, na sociedade de mercado, pelo fato de no
terem recursos para ser consumidores [...] Esta esfera da populao, estranha s
regulamentaes do Estado, porque sua destituio no as alcana, vive na
clandestinidade, mora de ocupao, no tem ttulo, no tem IPTU, no tem infraestrutura de esgoto. So pessoas que vivem na rua, no tm emprego, no
conseguem freqentar escola, no tm dinheiro para remdio. o aposentado
cujo salrio mnimo querem rebaixar. E por a vai (Sposati, 2001, p. 60).

Embora a Constituio Federal preconize que a Assistncia Social para quem dela
necessitar, a realidade os situa como os que no tm recursos para serem consumidores ou que
esto fora do mercado de trabalho. Se esses destinatrios so os que dela necessitam, isso pode
situ-la como uma poltica complementar neste mundo real. No caso da especificidade desta
poltica, entendido que a Assistncia tem contedo prprio:
[...] a assistncia social poltica com contedo prprio, voltado para a proviso
de seguranas e de vigilncia da universalizao de mnimos sociais entendidos
como padres bsicos de incluso. Esta proviso opera diretamente para a
superao de algumas vulnerabilidades que fragilizam o cidado em sua
sobrevivncia, existncia e autonomia, relacionamento, bem como
enfrentamento das adversidades do viver (Sposati, 2001, p. 62).

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Verifica-se, no entanto, que este contedo prprio implica vigiar a universalizao dos
mnimos sociais. Entretanto, questiona-se o que preciso para caracterizar um conjunto de aes
como uma poltica social. Se as polticas sociais so direitos constitucionalmente garantidos,
reforados por leis complementares diversas, necessria uma outra poltica social, no caso a
Assistncia Social, para vigiar ou fazer a intermediao para o acesso a elas? A travessia no
seria um atributo de todas as polticas, tendo em vista a incompletude das mesmas e a inteno de
articulao com vistas integrao? Em caso afirmativo, a necessidade de travessia no pode ser
suprida por uma estratgia de gesto? preciso algo com status de poltica social com esta
atribuio?
A crtica, referindo-se ao passado da Assistncia Social, tambm se aplicaria na
atualidade:
Ao longo dos anos, a assistncia social teve seu espao construdo no
movimento de incluso/excluso das polticas sociais, dirigindo-se aos que no
possuam pr-requisitos exigidos por tais servios sociais. Nesta forma de
entender e executar a assistncia, ela se pe como refm das demais polticas
sociais e, portanto, se configura sem alada prpria ou efmera, porque
circunstancial. mais um mecanismo de ajuste pontual s demais polticas
sociais do que uma poltica social em si. Considero este um modo de entend-la
como tradicional, compensatrio e, at mesmo, mercadolgico. Qualifico-o
como uma forma poltica pr-democrtica da assistncia social; neste caso no
direito, mas um corretivo pontual de seletivas polticas sociais. [...] (Sposati,
2001, p. 64).

Na medida em que a assistncia faz a travessia ou o encaminhamento para outras polticas

e a vigilncia de seu cumprimento, a fragilidade de contedo prprio se evidencia e, de igual
forma, permanece, seno refm, secundria em relao s demais. A defesa dos direitos de
cidadania s polticas sociais deve ser um pano de fundo de todas as polticas.
No que se refere vinculao da Assistncia Social com a pobreza, o PEAS/RS afirma
que
[...] enquanto prtica do Estado, a assistncia social tem sido direcionada para
lidar com a pobreza, com a excluso social, j que a populao que procura os
seus servios constituda, basicamente, por aquela que no est inserida no
mercado de trabalho (Plano Estadual de Assistncia Social RS 2000-2003, p.
17).

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Est posto na LOAS que cabe Assistncia social tornar os cidados alcanveis pelas
demais polticas sociais; isso pode significar que a Assistncia Social deva fazer de tudo um
pouco para os mais pobres, como se fosse o gueto da pobreza. importante reafirmar o exposto
na Constituio Federal quanto a serem os destinatrios da Assistncia Social aqueles que dela
necessitarem e entender que Frente situao econmica do Brasil, aos limites institucionais e
financeiros [...], devem ter acesso, de forma prioritria, aos servios, programas, benefcios de
assistncia social as famlias que se encontram em situao de vulnerabilidade social (PEAS/RS
2000-2003, p. 22).
Assim, a Assistncia Social trabalhar com situaes, prioritariamente e no
exclusivamente, situadas na pobreza. As vulnerabilidades sociais no se restringem pobreza,
apresentando-se como decorrentes tambm da pobreza, mas do abandono, de maus-tratos fsicos
e psicolgicos, da fragilidade no papel de adultos responsveis, das deficincias fsicas, mentais,
visuais e auditivas e da dependncia qumica (Plano Estadual de Assistncia Social RS 20002003, p. 22).
Concorda-se que preciso avanar a forma interpretativa da LOAS e aprovar uma
poltica de assistncia social que discrimine quais sero suas responsabilidades de cobertura. [...]
(Sposati, 2001, p. 68). Para tanto, deve-se partir dos instrumentos legais existentes Constituio
Federal de 1988 e Lei Orgnica da Assistncia Social alm da produo terica acumulada,
onde a Assistncia situada como uma poltica de seguridade social, a fim de definir suas
atribuies.
Considero que a assistncia social como poltica de seguridade social precisa
afianar a cobertura de necessidades do cidado e da famlia, enquanto ncleo
bsico do processo de reproduo social. Esta cobertura deve assegurar a
reduo/eliminao de vulnerabilidades que fragilizam a resistncia do cidado e
da famlia ao processo de excluso. Portanto, cabe assistncia social ampliar a
segurana das condies de vida por meio da: segurana de acolhida; segurana
do convvio social; segurana de autonomia/rendimento; segurana da eqidade;
segurana da travessia (Sposati, 2001, p. 71).

preciso, no entanto, definir o que lhe peculiar, pois, a se guiar pela citao anterior, as
peculiaridades so por demais amplas para uma nica poltica, at porque a excluso social
caracteriza-se como fenmeno multifacetado pode-se estar excludo do mercado de trabalho,
das polticas sociais, das relaes familiares, de bens culturais e relegar o tratamento desta
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amplitude Assistncia Social parece ser um tanto quanto precipitado. A segurana de a acolhida
objetiva cobrir vulnerabilidades
[...] pela invalidez, pela deficincia, pela velhice, pela maternidade, pela morte,
por um acidente, por ser criana, pela violncia, pela doena, pela ausncia de
referncias ou parentesco, [...] em situaes de risco, como violncia familiar,
acidentes, incndios, desabamentos, abandonos, entre outras. O objetivo desta
poltica de acolhida o de prover uma habitao substituta [...] (Sposati, 2001, p.
71).

Dessa forma, visa-se proporcionar espaos de referncia que garantam um padro de

dignidade, minimizando o sofrimento das pessoas nas referidas situaes de vulnerabilidade.
Nesses espaos, oferecido apoio a pessoas, independentemente da faixa etria, que por motivos
diversos estejam impedidas de permanecer na sua moradia habitual:
Cabe assistncia social desenvolver a poltica de acolhimento que inclui, alm
do provimento de hospedagem, a produo de servios de recuperao,
reabilitao e retorno normalidade do habitar. No se trata de substituio da
oferta de habitaes, mas da oferta de condies que impeam as pessoas de no
ter referncia, endereo, paradeiro e localizao, alm, claro, do prprio abrigo
(Sposati, 2001, p. 71).

No caso da segurana de acolhida, trata-se de aes que no devem se confundir com a

poltica de habitao. preciso que se tenha cuidado, no entanto, pois, quando se trata de
habitao substituta e em casos de incndios, acidentes e calamidades, entende-se que h uma
interface com a poltica de habitao. No estaria a a chamada fatia assistencial da poltica
habitacional? Ou ser que se poderia pensar em aes articuladas entre as duas polticas? Quais
seriam as atribuies de uma poltica habitacional? Entende-se que peculiar da Assistncia
Social o aspecto de preveno, de proporcionar referncias, de atuar na fragilidade dos vnculos,
mas h que se definirem estes limites. A Assistncia Social deve agir em casos onde o que foi
perdido foi mais do que a habitao (material), mas os vnculos, as referncias.
Sobre a segurana do convvio afirmado que:
A segurana da vivncia familiar e a segurana do convvio social so
necessidades a serem preenchidas pela poltica de assistncia social. Sabemos,
por exemplo, o quanto as prticas em relao criana, ao idoso, populao de
rua, mesmo s mulheres, s famlias, supem polticas de incentivo e de criao
de recursos como centros de convivncia onde as pessoas com situaes comuns
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ou diversificadas possam criar laos, encontrar sadas para sua situao de vida e
resguardo para os riscos que tm pela frente [...] (Sposati, 2001, p. 73).

A convivncia familiar e comunitria consta como um dos princpios da LOAS (Art. 4,

inciso II), podendo ento ser compreendida como legalmente identificada com a poltica de
Assistncia Social. Em relao segurana de rendimento e de autonomia, consta que
[...] Deve-se estabelecer alguns padres de garantias bsicas famlia, [...]. A
renda mnima como poltica de seguridade social deve operar tal qual um
mecanismo de eqidade no apoio, para dar ao cidado, famlia condies de
superar determinada vulnerabilidade. [...] (Sposati, 2001, p. 73).

A segurana de rendimentos no uma compensao do valor do salrio inadequado, mas

a garantia de que todos tenham uma forma monetria de garantir sua sobrevivncia,
independentemente de suas limitaes para o trabalho ou do desemprego. o caso de portadores
de deficincia, da criana em situao de risco, idosos, desempregados, famlias numerosas,
famlias desprovidas de condies bsicas para sua reproduo social em padro digno e cidado
(Sposati, 2001, p. 74). Nesta segurana, cabe delimitar onde terminam as responsabilidades das
polticas do Trabalho e da Previdncia e onde comeam as da Assistncia Social. A Previdncia
contributiva, sabe-se, mas neste caso reincide a discusso do atendimento aos mnimos sociais. A
segurana dos rendimentos deve proporcionar ento a garantia da sobrevivncia e no
propriamente a cobertura das necessidades humanas bsicas, estas de natureza diversa e sob
responsabilidade de um conjunto de polticas.
No que se refere segurana de eqidade, no h propriamente uma caracterizao. A
autora cita exemplos, que se referem ao que se entende mais como um princpio das polticas
sociais do que uma atribuio especfica de uma delas. Trata-se de trabalhar com as chamadas
discriminaes positivas, de promover atendimento diferenciado para quem est em
desvantagem, priorizando atendimento para estes desiguais.
J segurana de travessia contm a noo de:
[...] proporcionar um conjunto de condies que, juntamente com a autonomia,
constri capacitaes bsicas para que o cidado possa obter requisitos bsicos,
ou ter potencializado sua capacidade, seu empowerment para confrontar-se com
as exigncias que lhe so feitas. Aqui so mltiplos os atributos, desde o
conhecimento de leis, o crdito popular, as garantias habitacionais, o acesso aos
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direitos das minorias que se pe como objeto de servios, programas e projetos

de assistncia social (Sposati, 2001, p. 75).

Nestas duas ltimas seguranas, a travessia pode (e deve) ser entendida como uma
atribuio de qualquer poltica social, da mesma forma que a eqidade, passvel de ser
identificada como um princpio de qualquer poltica, uma vez que as diferenas devem ser
respeitadas em qualquer forma de atendimento.
Anlises histricas mostram que a assistncia social pblica sempre se debateu
para encontrar seu lugar e sua identidade ao lado da organizao social do
trabalho: em uma sociedade fundada no primado liberal do trabalho qual o
campo reservado assistncia? Seria direito de cidadania para todos? Poltica
compensatria e restritiva para as pessoas incapacitadas ao trabalho? Poltica de
complementao e/ou substituio de renda aos trabalhadores pobres? Poltica
de promoo e/ou gerao de emprego? (Boschetti, 2003, p. 44).

Percebe-se a preocupao com a ausncia ou insuficincia de identidade da Assistncia

Social, pontuando seu carter restritivo e compensatrio, mesmo com a Constituio Federal de
1988:
Colocada no mesmo registro das demais polticas sociais e do trabalho, a
assistncia, contudo, apresenta uma particularidade: diferentemente dos outros
direitos elencados de forma genrica, ela recebe uma qualificao prpria
assistncia aos desamparados. Aqui, j aparece a primeira delimitao deste
direito, que no de todos, destinado aos desamparados. Mas quem so os
desamparados que passam a ter direito assistncia social? (Boschetti, 2003, p.
44).

Questiona-se a que desamparados se faz referncia. Se so desamparados de trabalho,

cabe Poltica do Trabalho pensar uma soluo. Assim como os desamparados de Sade,
Educao, devem ser de responsabilidade das respectivas polticas setoriais. Do contrrio,
concluir-se- mesmo que a Assistncia Social uma poltica de travessia e que seu grande fim
cobrir a insuficincia das demais polticas, como da falta de trabalho e/ou renda. Retoma-se aqui
a preocupao com a incompletude das polticas, onde a integralidade e efetividade s sero
obtidas com a articulao entre as mesmas, o que no prescinde da definio de responsabilidades
especficas.

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Nesta mesma linha de raciocnio, relacionando a Assistncia Social com a poltica do

Trabalho, possvel afirmar que:
Os critrios da proximidade e da inaptido ao trabalho so componentes
estruturais definidores da amplitude que pode assumir a assistncia como direito.
Quanto mais elsticos e flexveis forem tais critrios, maior a extenso que pode
assumir a poltica de assistncia social. Ao inverso, quanto maior a rigidez na
sua aplicao, mais restritas sero as possibilidades de acesso. neste pondo de
interseco que trabalho e assistncia podem ser direito oposto ou convergente.
Quanto mais se conjuga assistncia e trabalho, sem cristaliz-los como direitos
para populaes clivadas pela aptido ou inaptido ao trabalho, maior ser o
universo daqueles que tero acesso a estes direitos pela sua situao de
necessidade (Boschetti, 2003, p. 52).

H, portanto, que se ter cuidado com a referida oposio entre as duas polticas, com a
mtua excluso, alm de, a partir da possvel relao de complementaridade entre as duas
polticas, estabelecer as atribuies de cada uma delas. Ao tomar-se a Assistncia Social como
um seguro, em complementaridade Previdncia, que um seguro para quem est no mercado de
trabalho, essa vai se caracterizar como um seguro para quem no coberto pela Previdncia.
So polticas destinadas a amparar aspectos ou manifestaes diferentes de um mesmo
fenmeno: a relao do homem com o trabalho. [...] (Boschetti, 2003, p. 67).
[...] A assistncia, embora reconhecida como direito, mantm prestaes
assistenciais apenas para pessoas comprovadamente pobres (renda mensal
familiar per capita abaixo de um quarto do salrio mnimo) e incapazes para o
trabalho (idosos acima de 67 anos e pessoa portadora de deficincia
incapacitada para a vida independente e para o trabalho LOAS) e
implementa programas e servios cada vez mais focalizados em populaes tidas
como de risco social pelo jargo tcnico. Alm de restringir-se a essas trs
[...], o que coloca em risco o prprio conceito de seguridade social (Boschetti,
2003, p. 69).

preciso ficar atento para o risco de incoerncia entre a realidade concreta da Assistncia
Social e o preceituado na Constituio Federal, no que se refere sua universalidade. O para
quem dela necessitar pode acabar se restringindo aos sem trabalho ou com renda insuficiente.
A opacidade e a ausncia de identidade parecem marcar a histria desta poltica e a elevao de
seu status na qualidade de poltica pblica no alterou esta multiplicidade de aes.
Pode-se situar a Assistncia Social, como menciona Sposati, como uma poltica de
travessia, pois faz a intermediao para as demais polticas, o que, como j exposto, deve constar
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no como atribuio, mas como princpio. Faz-se necessrio definir as especificidades desta
poltica a partir das suas aes, para alm da travessia. Quando se define a gratuidade ou nocontributividade desta poltica, no se est definindo automaticamente sua especificidade, mas
assegurando que esta poltica uma poltica social pblica, dever do Estado e direito do cidado.
Pelos raciocnios anteriormente desenvolvidos, a Assistncia seria a Previdncia dos que
no contriburam (Boschetti, 2003). Mas a Previdncia garante benefcios monetrios
(aposentadorias, auxlio doena, maternidade, etc.); ento a Assistncia Social, nesta mesma
linha, deveria trabalhar apenas com o que chamado de segurana de rendimentos e no com as
aes tpicas de Assistncia Social.

Notas reflexivas sobre a especificidade

A partir desta passagem por boa parte da principal literatura sobre a produo terica que

trata da especificidade da Assistncia Social, crvel a necessidade de aprofundamentos para a

obteno de maior clareza e concretude a respeito. Em realidade, o que se evidencia, neste texto,
a complexidade provocada no somente pela ao da Assistncia Social, mas tambm pela
forma usual de interao com as polticas setoriais. Nesta direo, fundamental destacar que o
histrico em implantao de polticas sociais pblicas rico em quantidade de programas [...]
(Reis, 2005, p. 12) e, neste contexto que a desarticulao vem ocorrendo e tendo como um dos
resultados a Poltica de Assistncia Social, escrevendo uma tradio de poltica compensatria.
Esse histrico sinaliza, primeiro para o ambiente complexo e desarticulado onde foi
forjado o teor compensatrio, e, segundo, possibilita uma noo da dimenso da trajetria da
ruptura a ser feita, para ento se ter condies de concluir com mais propriedade sobre o
significado da Assistncia Social.
Na verdade, essa trajetria teve incio com a Constituio Federal de 1988 e referendada
na regulamentao definida na LOAS em 1993. A partir de ento, apontam-se perspectivas
menos compensatrias na PNAS. Amplia-se o espectro de atuao da Assistncia para alm da
proviso das necessidades. Entende-se que passos importantes foram dados nestas definies, no
sentido de se especificarem as formas de atuao da poltica de Assistncia Social. No se
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pretende que, com apenas alguns pares de anos na qualidade de poltica social, j se tenha algo
pronto e acabado. A poltica de Assistncia Social vive um processo e como tal, ser composta
aos poucos. No que se refere a esta construo, a PNAS salienta que:
Faz-se relevante nesse processo, a constituio da rede de servios que cabe
assistncia social prover, com vistas a conferir maior eficincia, eficcia e
efetividade em sua atuao especfica e na atuao intersetorial, uma vez que
somente assim se torna possvel estabelecer o que deve ser de iniciativa desta
poltica e em que deve se colocar como parceira na execuo (Poltica Nacional
de Assistncia Social, set. 2004, p. 21).

Para tanto, a PNAS prope a regulamentao dos artigos 2 e 3, da LOAS, para que
sejam identificadas as aes especficas da Assistncia Social e as em que atuar em coresponsabilidade. Estes artigos se referem respectivamente aos objetivos da Assistncia,
constando a tambm seus destinatrios e as entidades executoras das aes desta poltica.
possvel que esta regulamentao torne mais visvel a especificidade da Poltica de Assistncia
Social, na continuidade deste processo de construo.
Retomando o conceito de necessidades humanas bsicas, estas so definidas como:
alimentao nutritiva e gua potvel, que podem ser atribudas aos cuidados da poltica de
Segurana Alimentar; habitao adequada, aos cuidados da poltica da Habitao; ambiente de
trabalho desprovido de riscos, sob os auspcios da poltica do Trabalho; ambiente fsico saudvel,
sob os cuidados da poltica de Meio-Ambiente; cuidados de sade apropriados, segurana no
planejamento familiar, na gestao e no parto, obviamente atendidos pela poltica de Sade;
segurana fsica, oferecida pela poltica de Segurana; segurana econmica, podendo ser
pensada pelas polticas do Trabalho, da Previdncia e pela Assistncia Social, em carter
complementar; educao apropriada, atendida pela poltica da Educao. Quanto proteo
infncia, a LDB tomou para a Educao as atribuies com a educao infantil.
No que se refere a relaes primrias significativas, entende-se que a Assistncia Social
tem atendido famlias atravs de grupos de orientao e apoio sociofamiliar, alm de grupos de
convivncia para mulheres, idosos, pessoas portadoras de deficincia. Assim, as necessidades
humanas a serem cobertas pela poltica de Assistncia Social so, possvel e previamente, as
relaes primrias, a proteo infncia (em parte) e a segurana econmica, em carter
complementar. Essas necessidades, traduzidas nas chamadas cinco seguranas, podem ser
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identificadas respectivamente pelas seguranas de acolhida, de convvio e de rendimentos.

Segundo o PEAS (2000-2003), o objetivo, por exemplo, das aes de orientao e apoio sociofamiliar oportunizar famlia o fortalecimento da funo primordial de proteo, segurana e
socializao de seus membros (Plano Estadual de Assistncia Social, 2000-2003, p. 77),
focalizando as famlias em situao de vulnerabilidade social, fragilizadas no seu papel protetivo.
No caso de grupos de convivncia para idosos, o foco est em idosos que se encontrem em
situao de isolamento social, com objetivo de atender o idoso atravs de aes que
possibilitem a convivncia social e o exerccio da cidadania, evitando o isolamento, a
discriminao e a institucionalizao (Plano Estadual de Assistncia Social, 2000-2003, p. 88).
As situaes de vulnerabilidade, como j descritas anteriormente, so decorrentes da pobreza, do
abandono, de maus-tratos fsicos e psicolgicos, da fragilidade no papel de adultos responsveis e
de deficincias (Plano Estadual de Assistncia Social, 2000-2003, p. 22). Transcende-se assim o
carter compensatrio, trabalhando-se na perspectiva do desenvolvimento das capacidades, como
refere a PNAS e a regulamentao dos artigos 2 e 3 da LOAS deve trazer ainda mais claramente
a delimitao desta poltica, reafirmando seu papel como poltica social.
Alm das vulnerabilidades referentes a abandono, maus-tratos fsicos e psicolgicos,
fragilidades no papel de adultos responsveis, existem outras como invalidez, velhice, infncia,
violncia, ausncia de referncias ou parentesco, situaes de risco, como violncia familiar, a
serem igualmente cobertas pela poltica de Assistncia Social, o que entendido como
seguranas de acolhida e convvio.
Como refere a Poltica Nacional de Assistncia Social, esta poltica est aliada ao
desenvolvimento humano e social, atuando no s como provedora de necessidades. Assim, na
concepo de uma Poltica Pblica de Proteo Social, cobrir situaes de riscos e de
vulnerabilidades sociais, no exclusivamente derivadas da pobreza e da indigncia.
Ao verificar-se a concentrao das vulnerabilidades ou os motivos que fazem com que os
usurios busquem os servios, possvel dividir hipoteticamente as situaes em dois grandes
grupos: o da vulnerabilidade material, que faz necessitar de renda, de moradia, de documentos e o
da vulnerabilidade no palpvel. bvio que esta separao estanque no se sustenta, mas o que
se pretende aqui uma maior aproximao do que se pode considerar a essncia da poltica de
Assistncia Social. A vulnerabilidade no palpvel inclui o abandono, a fragilidade no papel de
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responsvel, violncia e maus tratos. Nestes dois hipotticos blocos, verifica-se o aspecto de
transversalidade desta poltica: primeiramente no carter complementar de um programa de
renda, na possibilidade de travessia para a poltica de Habitao, de Trabalho e de Direitos
Humanos, por exemplo. No segundo bloco, h a transversalidade com a poltica de Sade, por
exemplo, numa perspectiva de preveno em Sade Mental, no reforo individual.
Retomando as necessidades humanas bsicas (Pereira, 2002), possvel situar estes
blocos na segurana econmica, tambm identificada como segurana de rendimentos (Sposati,
1997), numa perspectiva complementar, e ainda nas relaes primrias significativas, na proteo
infncia e no planejamento familiar (no no aspecto numrico, mas quanto orientao no
exerccio dos papis de pais/responsveis).
fundamental, no entanto, que estas seguranas no palpveis sejam assimiladas como
direito, como parte da poltica de Assistncia Social. Salienta-se aqui a importncia de uma outra
interpretao para o critrio de quem dela necessita, situando o aspecto no palpvel nestas
necessidades numa perspectiva universal e no exclusivamente vinculada questo da renda. A
Assistncia Social ser para quem necessite de reforo e orientao no exerccio do papel de
pais/responsveis, de proteo, de referncias em situaes de abandono, de convvio em
situaes de isolamento social, de relaes primrias satisfatrias.
O acesso a direitos sociais, sejam eles de Educao, Sade, Habitao, Trabalho ou outras
polticas, na linha da transversalidade identificada como travessia (Sposati, 1997), reiterado
como algo a ser entendido como filosofia, pano de fundo, ou estratgia de gesto a ser
desenvolvida pelo conjunto das polticas sociais e no como exclusividade da Assistncia Social.
A Poltica Nacional de Assistncia Social (setembro, 2004) avana na materializao do
no palpvel, na perspectiva de uma poltica de proteo universal, sem esquecer, no entanto, a
necessidade de aprofundar a definio de responsabilidades da poltica em foco caminho a ser
perseguido como forma de garantir e reforar seu status de poltica social, assegurado na
Constituio Federal de 1988 e na LOAS.

Consideraes finais

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Retomando a citao que refere O maior desafio o de chegarmos s propriedades

essenciais do fenmeno. Eu no cheguei, absolutamente, mas acho que para chegar preciso
partir para a dvida, preciso comear a suspeitar (Pereira, 1995, p. 35), da mesma forma que
Pereira, os signatrios desta reflexo tambm no chegaram essncia do significado, no entanto
comprovam sua complexidade e dificuldades para concluir.
Nos fundamentos legais da Assistncia Social, tem-se que esta uma poltica para quem
dela necessitar, mas tambm h a delimitao de seus destinatrios nas crianas, adolescentes,
idosos, pessoas portadoras de deficincia, pessoas que necessitam ser integradas ao mercado de
trabalho. Neste aspecto, h uma aproximao da Assistncia Social na direo de usurios
margem do mercado de trabalho, numa relao que pode ser interpretada como de mtua
excluso, ou seja, estar no mercado de trabalho implica no ter necessidades a serem atendidas
pela Assistncia Social. posto ainda que cabe Assistncia Social o atendimento dos mnimos
sociais e a garantia de direitos sociais, ampliando o espectro de atuao desta poltica, fazendo
com que a mesma assuma, muitas vezes, atribuies de outras polticas, inclusive no que
concerne ao acesso dos usurios s mesmas.
Vulnerabilidades como isolamento social, fragilidade no papel dos responsveis,
abandono, violncia familiar, tudo isso remete ao carter de proteo social desta poltica, como
bem diz a PNAS, aliada ao desenvolvimento humano e social. Dentro desta perspectiva, entendese que a Assistncia Social precisa clarificar ainda mais suas atribuies na satisfao das
necessidades humanas bsicas e no atendimento das vulnerabilidades sociais. As aes
desenvolvidas pela poltica de Assistncia Social, na qualidade de poltica de proteo, em
orientao e apoio, nas aes socioeducativas, em acolhida e convvio, possuem, como preconiza
a LOAS, em seu artigo segundo, articulao com outras polticas setoriais, como a Sade, a
Educao, a Habitao, o Trabalho, por exemplo. Enfatiza-se a necessidade de clarificao dos
limites de atribuio de cada uma destas com a Assistncia Social. Ainda que se considere o
carter transversal desta poltica, entende-se fundamental a delimitao de pontos essenciais que
a identifiquem.
Sabe-se que a Lei Orgnica da Assistncia Social representou uma grande conquista e, a
partir de sua orientao, muitos avanos foram obtidos. A PNAS, cuja concepo foi

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recentemente aprovada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social segue na mesma direo,
amadurecendo este processo.
Aos atores desta poltica, urge que se aprofunde e se defina a essncia deste fenmeno,
sob pena de que a Assistncia Social ponha em risco seu status de poltica social. As aes de
creche esto em trnsito para a poltica de Educao; tratamento e reabilitao de pessoas
portadoras de deficincia devero passar em breve para a responsabilidade da poltica de Sade.
necessrio que se aprofunde este debate na busca e delimitao das atribuies da poltica de
Assistncia Social, sem passionalismo, sem medo de perder espaos, mas com a racionalidade
necessria construo processo em curso de uma poltica social.
Reafirma-se a necessidade e a responsabilidade das diversas polticas sociais e
econmicas na cobertura das necessidades humanas bsicas; no entanto, reitera-se que aes
articuladas no devem prescindir da definio de responsabilidades por cada uma destas polticas.

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