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descentralizao da poltica de
apoio pesquisa e inovao
Antonio Botelho1
Mariza Almeida2
Resumo: O artigo analisa a trajetria e impacto institucional regional das duas principais
polticas federais descentralizadas de apoio cincia, tecnologia e inovao (CT&I): uma
voltada para cooperao universidade-indstria (PAPPE) e outra para o financiamento
inovao nas MPEs (PAPPE Subveno). Ele explora a aprendizagem de poltica pblica
das unidades da federao e de instituies regionais parceiras, bem como a transformao de seus arranjos institucionais e estruturas de governana. A pesquisa conclui que
a rpida ascenso da poltica de inovao e as exigncias estruturais e de processo que
se impuseram ao Estado brasileiro, alteraram radicalmente o escopo, a forma e a funo
da poltica federal de apoio pesquisa, contribuindo para a desconstruo da poltica
centralizadora de CT&I.
Poltica Pblica, Inovao, Descentralizao, Fomento CT&I, Regionalizao
Recebido:
01.10.2011
Aprovado:
06.05.2012
1. Professor Titular,
Iuperj-UCAM, Rio
de Janeiro.
Email: ajjbotelho@
gmail.com
2. Professora Adjunta, Unirio, Rio de
Janeiro
Email:
almeida.mariza@
globo.com
Introduo
crescente importncia da inovao tecnolgica na agenda de desenvolvimento econmico e social do pas, o reconhecimento de que uma parte
importante da cadeia de inovao possui um carter local (AGRAWAL et
al., 2012; BRESNAHAN et al., 2001; SAXENIAN, 1996) e de que a disponibilizao de recursos humanos qualificados constitui-se em um dos principais vetores
para a inovao (KUZNETSOV, 2006; SAXENIAN, 2006) fazem com que a descentralizao das polticas de apoio cincia, tecnologia e inovao assumam um
carter premente e crtico.
Ao longo das duas ltimas dcadas, movimentos de descentralizao das atividades de fomento federal cincia, tecnologia e inovao (CT&I), vm
ocorrendo com o estabelecimento de diversas parcerias entre instituies
federais e estaduais. Observa-se tanto a promoo de aes voltadas
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descentralizao do fomento, quanto desconcentrao dos investimentos pblicos federais. O aumento dos investimentos estaduais como contrapartida
uma caracterstica comum a vrios desses programas.
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A criao dos fundos setoriais mudou a composio das formas de financiamento e representou um incremento no volume de recursos para investimento, uma
fonte estvel e diversificada, para a CT&I (MULLER, 2007). O estabelecimento
de percentual mnimo de 30% de investimento dos fundos setoriais nas regies
Norte, Nordeste e Centro Oeste, visando a diminuio das disparidades regionais, representou um movimento importante de desconcentrao. Ademais,
vrias aes financiadas com esses recursos passaram a ser descentralizadas,
parcialmente, na sua gesto e implementao, pela Financiadora de Estudos e
Projetos (FINEP) e pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), instituies de fomento vinculadas ao Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao (MCTI), e para os estados, por intermdio, principalmente, das Fundaes Estaduais de Amparo Pesquisa (FAP).
So objeto do presente artigo algumas das primeiras experincias da parceria
entre governos federal e estaduais para o fomento da inovao, com recursos
dos fundos setoriais, realizadas por intermdio da FINEP e das FAP. Seu objetivo
explorar as consequncias da descentralizao do fomento em CT&I para a
aprendizagem de poltica pblica no Estado e nas unidades federativas, e suas
instncias regionais parceiras, assim como as transformaes decorrentes nas
suas estruturas institucionais e arranjos de governana. Para tal, realizada
uma anlise emprica multidimensional da implementao e dos resultados de
dois programas do governo federal: Programa de Apoio Pesquisa em Empresas (PAPPE) e seu sucedneo Programa de Apoio Pesquisa em Empresas na
Modalidade Subveno a Micro e Pequenas Empresas, PAPPE Subveno3. Ela
explora ainda, nos limites desses dois estudos de caso, isoladamente e no seu
conjunto, seus impactos sobre a desconcentrao das aes e instrumentos empregados pelos parceiros estaduais e, principalmente, sobre a escala e escopo
dos programas, bem como em suas dimenses geopolticas espaciais (nos nveis
regional, estadual e municipal).
Este artigo est dividido em cinco sees, incluindo a presente introduo. A
segunda compreende o marco analtico e a metodologia. A terceira apresenta a
anlise de dados da pesquisa de campo. A quarta discute os resultados. A quinta
seo apresenta concluses e recomendaes.
descentralizao complementa, valida e joga luz em novos aspectos do fenmeno, para alm dos limites naturais de uma anlise estruturalista esttica e
retrospectiva baseada no mapeamento e tipologizao de programas e de uma
recuperao da linha do tempo realizada at ento (CGEE, 2010). Pois , primeiro, na anlise da prtica da implementao dos programas e de seus efeitos nas
dimenses selecionadas que se evidenciam a diversidade de experincias que
alimentam os aprendizados institucionais crticos para e evoluo sustentvel da
poltica de descentralizao. Segundo, so os resultados dessa anlise e da avaliao das dimenses que informam as estratgias institucionais e moldam as
diretrizes das trajetrias das polticas e as motivaes e objetivos dos parceiros
que, por sua vez, revelam pistas e marcos para a reorientao eficaz das polticas
de descentralizao do Governo Federal. Isso ocorre por meio da redefinio de
seus instrumentos, mecanismos, governana e prticas de um relacionamento confiante, com vistas melhoria contnua da eficcia da poltica nacional de
CT&I.
O marco analtico adota os seguintes conceitos apresentados em CGEE (2010):
Descentralizao se refere distribuio de funes entre diferentes nveis de governo (federal, estadual e municipal) e entre esses nveis e instituies do setor privado. O processo de descentralizao possui duas
dimenses analticas: a descentralizao de competncias e a descentralizao da autoridade decisria. A anlise do processo de descentralizao
permite desagregar os papis desempenhados pelos diferentes nveis de
governo e instituies do setor privado, bem como seus efeitos sobre a coordenao de polticas. Variadas combinaes dessas diferentes dimenses
do processo podem constituir distintos padres ou modelos de coordenao federativa e pblico-privada do fomento em CT&I;
Desconcentrao se refere s iniciativas do Governo Federal (ministrios,
empresas pblicas, institutos de tecnologia, etc.), que levam a uma maior
disperso espacial de seus programas de CT&I, sem que necessariamente
estejam associadas processos de descentralizao ou a alguma forma de
articulao estratgica, institucional ou operacional especfica com as demais Unidades da Federao. De forma semelhante, se refere a iniciativas
dos estados e municpios, sem que necessariamente estejam associadas a
processos de descentralizao ou a alguma forma de articulao estratgica, institucional ou operacional especfica com o Governo Federal.
O estudo acadmico de processos de descentralizao da poltica pblica para
cincia, tecnologia e inovao tem sido objeto de uma literatura crescente a
nvel mundial (FRITSCHA & STEPHANB, 2005; NISCHALKE & SCHLLMANN,
2005). No Brasil, entretanto, essa literatura ainda escassa e incipiente.
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Nesse sentido, uma hiptese que informa a pesquisa que a flexibilidade no desenho e implementao de programas de descentralizao de fomento federal
uma primeira condio necessria, porm no suficiente, para o desenvolvimento de um experimentalismo federativo, fundamentado na prtica institucional e organizacional do aprendizado por monitoramento (SABEL, 1995; 1996).
Os dois programas analisados representam diferentes esforos de descentralizao, ainda que com objetivos distintos. Tendo em vista que foram lanados sequencialmente, em distintos momentos histricos, eles permitem a realizao
de uma anlise longitudinal preliminar da trajetria evolutiva desses esforos.
As pesquisas de campo que alimentaram essa pesquisa foram realizadas em dois
blocos, em dois anos diferentes PAPPE, em 2008, e PAPPE Subveno, em 2009
, requerendo, assim, abordagens metodolgicas distintas em funo da natureza dos programas e de suas prticas diferenciadas de implementao. O marco
comparativo proposto dos dois programas est baseado nos seguintes aspectos:
alcance e escopo, contextualizao financeira, distribuio dos projetos, recursos,
e por regies, estados e, em menor detalhe, municpios. Assim, na perspectiva da
poltica de inovao emergente, enquanto que o PAPPE se desenvolve no limiar
do lanamento da Lei de Inovao (2004), o seu sucedneo, PAPPE Subveno,
expressa a busca por uma maior capilaridade daquele que o programa farol no
marco da Lei de Inovao, a Subveno Econmica, que visa subsidiar as atividades de P&D e inovao das empresas, cujo primeiro edital foi lanado em 2006.
No que tange a metodologia de pesquisa adotada, devido ao pioneirismo dos
estudos empricos de campo sobre a prtica da descentralizao da CT&I no
pas, foi necessrio desenvolver metodologias prprias para realizao da
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Desenvolvimento institucional
AM
Norte
Crescente Primeira unidade da federao a promulgar uma lei estadual de inovao, em janeiro de 2006. A Fapeam tem experimentado um forte crescimento institucional no seu
nmero de programas, nos seus recursos prprios e na
captao de recursos federais para investimento em C&T
SE
Nordeste
Emergente
MT
MG
Sudeste
MaduroEvolutivo
A Fapemig possui um oramento de recursos prprios para investimento elevado e tem desenvolvido
novos programas e parcerias federais e intraestaduais, adensando seus instrumentos e mecanismos.
RS
Sul
MaduroBloqueado
4. Em funo da
natureza peculiar
do estudo, foi fundamental o estabelecimento
de
colaborao entre
o Centro de Gesto
e Estudos Estratgicos (CGEE) e a
agncia federal de
fomento, Finep, e o
Conselho Nacional
das Fundaes Estaduais de Amparo
Pesquisa (Confap).
J a coleta de dados
nas fundaes de
amparo pesquisa
(FAP) contou com a
parceria efetiva do
Confap.
121
A pesquisa de campo do PAPPE baseou-se na realizao de entrevistas semiabertas com pesquisadores (de ICT ou das empresas), com o objetivo de capturar:
a) as motivaes para participao no projeto por parte dos gestores, pesquisadores e empresrios; b) o aprendizado institucional dos diferentes agentes; c)
as adicionalidades geradas pelos programas nos dispndios locais; d) as apreciaes de resultados e de impacto; e) os problemas e obstculos identificados por
executores e coordenadores de projetos e seus parceiros e gestores locais em
relao aos programas. A seleo de projetos por estado, para as entrevistas,
baseou-se no nmero de projetos, correspondendo a 15% do seu total.
Com relao ao PAPPE Subveno, para seleo dos projetos em cada estado, a
primeira regra observada foi a de que os estados selecionados estivessem includos entre os 5 estados objeto da fase anterior. Uma segunda regra estabelecida
foi que, entre as instituies parceiras aprovadas na Chamada Pblica realizada
pela FINEP, estivesse presente uma proposta cuja execuo fosse dirigida por
uma FAP e outra com um arranjo institucional diferenciado, a fim de analisar, de
forma exploratria, essa diversidade de governana at ento no observada
em projetos de apoio inovao. Seguindo essas regras, foram escolhidos os
estados de Minas Gerais e o Rio Grande do Sul. Para seleo das empresas a
entrevistar foi estabelecida uma porcentagem de 25% dos projetos, nos quatro municpios com maior nmero de empresas aprovadas. Em ambas componentes, buscou-se tambm realizar entrevistas com gestores desses programas
nas agncias federais, para capturar seus diagnsticos, justificativas, objetivos,
aprendizados, motivaes e avaliaes de resultados, na perspectiva da descentralizao.
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FINEP para cada etapa (Fase I, R$ 50.000,00; Fase II, R$ 150.000,00). Ao critrio
de cada FAP, em decorrncia de contrapartida prpria ou de terceiros envolvidos
nos projetos, esse valor podia ser elevado. Como programa de transio que foi
o PAPPE, na sua primeira edio destinava o recurso a pesquisadores, fossem
estes ligados a ICT/IES ou da prpria empresa.
A Tabela 2, abaixo, apresenta a distribuio dos projetos e valores aprovados
para as 18 FAP participantes da pesquisa (de 17 estados e do Distrito Federal).
Observa-se que a distribuio regional dos recursos do PAPPE s regies Nordeste e Norte, em conjunto, de 28%, ligeiramente inferior ao piso obrigatrio de
30% para distribuio dos recursos dos fundos setoriais para as regies Norte e
Nordeste. As UF com os maiores valores aprovados so: RJ, RS, MG, BA e CE. As
UF com os trs maiores valores aprovados representam 48% e as cinco maiores
representam 65% do total.
Tabela 2: PAPPE Nmero de projetos e valor aprovado
INSTITUIO PROPONENTE
UF
Regio Norte
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do
Amazonas (FAPEAM)
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Par
(FAPESPA)
Sub total
PAPPE Subveno
N PROJETOS
VALOR
AM
23
2.832.881,00
PA
22
1.945.482,98
45
106.185,86
CE
35
6.316.763,72
RN
995.653,79
PE
20
3.252.320,00
BA
77
10.167.862,50
AL
941.100,00
SE
11
1.216.129,97
156
4.778.363,97
22.889.829,98
146.729,67
DF
42
5.342.276,43
MT
13
864.234,19
521.580,74
MS
61
6728091,36
110.296,57
123
Regio Sudeste
Fundao de Apoio Cincia e Tecnologia do Esprito
Santo (FAPES)
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas
Gerais (FAPEMIG)
Fundao Carlos Chagas Filho de Amparo a Pesquisa do
Rio de Janeiro (FAPERJ)
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So
Paulo (FAPESP)
Sub total
ES
14
240.195,00
MG
89
11.347.894,36
RJ
64
19.702.410,00
SP
20
9.654.564,90
187
40.945.064,26
218.957,56
SC
48
3.168.307,43
RS
62
13.926.449,17
PR
53
5.762.755,44
163
22.857.512,04
140.230,13
612
98.198.861,62
124
125
PAPPE Subveno
N PROJETOS
VALOR
Regio Norte
FAPEAM
AM
Sub total
35
5.539.003,02
35
5.539.003,02
158.257,22
Regio Nordeste
FUNCAP
CE
21
FAPERN
RN
34
3.359.192,98
FUNCEPE
PE
44
14.836.000,00
BA
18
FAPESB
Sub total
8.949.892,90
117
6.693.680,00
33.838.865,88
289.221,07
Regio Centro-Oeste
FAPDF
Sub total
Valor mdio por projeto
DF
1
18
18
7.536.109,01
7.536.109,01
418.672,72
Regio Sudeste
FAPES
ES
1.934.361,14
FAPEMIG
MG
70
19.542.265,56
RJ
3
57
SC
37
9.349.269,65
RS
39
12.782.499,08
FAPERJ
Sub total
Valor mdio por projeto
135
24.000.000,00
45.476.626,70
336.863,90
Regio Sul
FAPESC
Servio de Apoio as Micro e Pequenas Empresas no
Estado do Rio Grande do Sul (SEBRAE-RS)
Sub total
76
22.131.768,73
291.207,48
381
114.522.362
Foram aprovadas 381 solicitaes relativas ao PAPPE Subveno em termos nacionais. Esse total est subdividido entre 96 municpios em 11 estados, ou seja,
apenas 1,7% dos municpios no pas. Surpreendentemente, o maior valor mdio
por projeto est na regio centro-oeste e o menor, novamente como no PAPPE,
na regio norte, refletindo, em parte, as caractersticas dos sistemas de CT&I e a
competitividade das empresas nessas regies. Na distribuio regional, as regi1 Nordeste e Norte receberam 35%, fatia somente abaixo daquela do conjunto
es
das regies Sul e Sudeste, porm ainda superior ao piso obrigatrio de 30% para
distribuio dos recursos dos fundos setoriais para as regies Norte e Nordeste.
126
127
Concluso
A pesquisa realizou uma anlise exploratria de instrumentos e mecanismos de
gesto empregados atualmente na rea de CT&I para o desenvolvimento regional, com vistas formulao de subsdios tcnicos para o aperfeioamento das
polticas de descentralizao do fomento pblico federal. Um aspecto que se
sobressai na anlise acima a relao entre descentralizao e a evoluo institucional. Os resultados obtidos para os programas PAPPE e PAPPE Subveno,
nas duas etapas do projeto de pesquisa, apresentadas aqui de forma sinttica,
possuem uma robustez analtica. Em que pese terem sido analisados em pesquisa de campo, por amostragem certa, apenas cinco unidades da federao,
na anlise foram integrados dados produzidos no trabalho de campo com resultados de levantamentos e anlises estatsticas dos programas em questo e entrevistas com atores executores, formuladores e tomadores de deciso poltica.
Por um lado, recentemente, a poltica de desenvolvimento regional se preocupa cada vez mais com a capacidade de inovao e o desempenho das
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empresas (KAUFMAN & WAGNER, 2005). Por outro, para cumprir esse objetivo,
ela deve se integrar poltica de descentralizao do apoio a CT&I, que, por sua
vez, para dar continuidade sua evoluo deve incorporar a lgica da inovao
regional. Assim, para se avaliar os novos marcos da evoluo de uma poltica
regional de inovao, deve-se levar em conta que a multiplicidade de objetivos
pode afetar a implementao e desempenho dessa poltica pblica, ao perseguir misses mltiplas e no necessariamente convergentes em seus objetivos,
meios necessrios, instituies, governana, atores e dinmicas evolutivas. A
inovao requer, sim, ambientes especializados e cooperativos de inovao, um
alvo da lei, mas a formao de alianas estratgicas para o desenvolvimento de
projetos de cooperao, outro alvo desta, nem sempre convergente com o
processo de inovao para o mercado, que demanda competio e empreendedores. Pois, a formao de ambientes especializados para inovao (BRESNAHAN, GAMBARDELLA & SAXENIAN, 2001) demanda uma estratgia voltada
para a concentrao de recursos financeiros, que tem por objetivo a consolidao de recursos humanos altamente especializados e de instituies e arranjos
de governana flexveis, em contradio com a meta de disperso de recursos
para regies menos desenvolvidas.
Uma concluso decorrente das anlises feitas que a existncia ou no de uma
rede estadual de instituies de Ensino Superior e, preferencialmente, com atividades de ps-graduao e/ou uma rede de ICTs estadual, determina o espectro
de possibilidades disponveis para o estado no desenvolvimento de uma poltica
regional focada de CT&I; e, logo, o potencial de uso estratgico da descentralizao do fomento federal pelo governo estadual. Na amostra, nenhum dos cinco
estados possui uma rede estadual de IES desenvolvida, sendo, na maior parte
dos casos, emergente e embrionria (AM, MG, RS) ou no existente (MT, SE).
Uma estratgia alternativa adotada por alguns estados de dar apoio prioritrio
por meio de programas locais aos pesquisadores de seus ICT estaduais e suas
empresas; fortalecendo-as, para que se tornem mais competitivas nos editais
nacionais, com projetos de pesquisa voltados para realizao de pesquisas e inovaes alinhadas com os objetivos econmicos e sociais do estado. MG, pelo
contrrio, tem uma rede de IES federais hipertrofiada, ainda em expanso, e
descentralizada atravs do estado, contribuindo para a perspectiva de capacidades bsicas de ensino e pesquisa no esforo de descentralizao intraestadual. A
anlise da distribuio por tipo de instituio dos recursos da Fapemig, em 2006,
mostrou que as 12 IFES no estado, que concentram 90% dos doutores, recebem
quase dois teros destes, enquanto a contribuio do governo federal para o
oramento de fomento da Fapemig gira em torno de 1/3. Ou seja, o governo
estadual financia parte da pesquisa e qualificao de pessoal das IFES no Estado.
Entretanto, o Estado tem buscado, mais recentemente, recuperar esses investimentos atravs de um aumento dos recursos do tesouro local para fomento
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em programas de inovao, em programas para reas tecnolgicas e econmicas estratgicas para o Estado e em programas de capacitao de quadros de
pesquisa e operao do setor pblico estadual. Finalmente, grandes estados,
como AM e MT, ficam limitados na sua capacidade de fazer uso estratgico do
fomento federal, principalmente no que diz respeito atrao e reteno, e o
desenvolvimento de jovens doutores, pela ausncia de uma rede estadual de
IES e de ICTs. Diferentemente dos outros trs estados da amostra, em que as IES
particulares jogam um papel preponderante na formao de RH e em alguns casos tambm na pesquisa, particularmente aquela voltada para a inovao (RS).
Em seguida, a anlise desvendou uma srie de problemas, obstculos, fraquezas e desafios comuns aos dois programas analisados, que persistem e devem
ser objeto de uma reflexo conjunta aprofundada por parte das agncias com
o MCTI, as FAP e suas associaes representativas, consultores e especialistas
acadmicos. Primeiro, h o problema de demora na implementao efetiva, geralmente causada por deficincias organizacionais, buracos institucionais e instabilidade no repasse de recursos do tesouro estadual. No caso do PAPPE, surgiu
tambm o problema da ambiguidade em relao s fronteiras institucionais e
aos mandatos de instituies em reas afins montante e jusante do processo de inovao. Finalmente, persistem deficincias localizadas na capacidade
analtica nos quadros das FAP e no marco institucional de relacionamento com
seus clientes pesquisadores, empreendedores e empresas e outros parceiros institucionais universidades, associaes de classe e instituies de governo. Estas fazem com que atividades crticas para a evoluo institucional e para
o contnuo e sustentvel aperfeioamento, como o monitoramento e avaliao
de programas, ainda no estejam incorporados, nem na cultura organizacional
das FAP, nem nos sistemas de incentivos das agncias federais. Adicionalmente,
dificuldades estruturais bsicas, como a ausncia ou baixa informatizao dos
processos subjacentes aos programas em suas diferentes etapas, tanto nas FAP
quanto nas agncias (estes, mesmo quando existentes, apresentam um baixo
grau de transparncia e acessibilidade), bloqueiam o prprio lanamento de
qualquer monitoramento para aprendizado (SABEL, 1995); geralmente, reduzindo-o a um mero acompanhamento fsico-financeiro e controle administrativo, do qual geralmente no se extraem quaisquer aprendizados para a mudana
evolutiva.
Aqui, uma recomendao estratgica para a evoluo sustentvel dos programas e para o marco institucional de descentralizao do fomento a promoo ativa de atividades de monitoramento e avaliao, tanto dos projetos
quanto dos programas. No RS, a experincia das empresas ganhadoras do PAPPE, que formaram uma associao (Ajet) para dialogar e levar suas demandas
Fapergs, um exemplo promissor. Aqui, trocas institucionais, como as que
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Abstract: This article analyses the trajectory and the regional institutional impact of the
two main decentralized federal support policies for science, technology and innovation
(ST&I): one aimed at university-industry cooperation (PAPPE) and another towards the
MSE innovation financing (PAPPE Subveno). It explores the learning of public policy on
federative units and their regional institutional partners, as well as its transformation
in institutional arrangements and governance structures. The research concludes that
the rapid growth of innovation policy in the ST&I agenda and the structural and process
requirements it imposed upon the Brazilian State and its federative units radically altered
the scope, the form and the function of the federal policy of researching support, contributing to the deconstruction of the centralizing ST&I policy.
Keywords: Public Policy, Innovation, Decentralization, ST&I Funding, Regionalization
Referncias Bibliogrficas
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