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PESQUISA TERICA

Descentralizao e participao social: o novo

desenho das polticas sociais

Solange Maria Teixeira

Universidade Federal do Piau (UFPI)

Descentralizao e participao social: o novo desenho das polticas sociais

Resumo: Este texto aponta elementos para uma problematizao da democracia direta, materializada em processos de descentralizao e
de participao da sociedade civil nos espaos de deliberaes das polticas pblicas, em um contexto de reformas das polticas sociais,
iniciadas na dcada de 1990. Toma como objeto de anlise a Poltica Nacional do Idoso e as experincias dos conselhos de direito da pessoa
idosa. Conclui-se que, apesar dos espaos de participao serem contraditrios e os sentidos de participao dos diferentes sujeitos estarem
em confronto, a correlao de foras, favorvel s foras conservadoras, redireciona as polticas sociais, imprimindo-lhes nova racionalidade
e nova legitimidade, que distribuem responsabilidades para a sociedade civil. Essas mudanas reforam a cultura privacionista no enfrentamento
das refraes da questo social e transmutam a participao popular em consentimento e legitimao da ordem.
Palavras-chave: democracia direta, participao social, descentralizao, Poltica Nacional do Idoso.

Decentralization and Social Participation: the New Design of Social Policies

Abstract: This text indicates essential elements needed for an analysis of direct democracy, materialized in processes of decentralization
and civil society participation in spaces for deliberating public policies, in a context of reform of these policies in the 1990s. It analyzes
the national Policy for the Elderly and the experiences of elderly rights councils. It concludes that despite the fact that spaces for
participation are contradictory and the orientations of participation of the various subjects are in conflict, the correlation of forces
favorable to conservative forces, redirect social policies, giving them a new rationality and new legitimacy that distribute responsibilities
to civil society. These changes reinforce a culture of privation in light of the clashes of the refractions of the social issue and transmute
popular participation into consent and legitimization of the given order.
Key words: direct democracy, social participation, decentralization, National Policy for the Elderly.

Recebido em 03.04.2007. Aprovado em 15.06.2007.

Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 154-163 jul./dez. 2007

Descentralizao e participao social: o novo desenho das polticas sociais

Introduo
A Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1999)
instaura elementos democrticos na gesto das polticas pblicas, que sugerem um novo desenho das
polticas sociais no Brasil, fundamentados nos princpios da descentralizao, municipalizao e participao da sociedade civil em todo o processo. Estabelece que as polticas sociais sejam desenvolvidas
de modo democrtico, em que a sociedade, via rgos representativos, participe dos espaos de deliberaes das diretrizes das polticas, do planejamento, da execuo, do controle e da superviso dos planos, programas e projetos.
Como destaca Paulo Netto (1999, p. 77), a Constituio de 1988 imps, ainda que tardiamente, o pacto
de classes, garantindo direitos e proteo social pblica aos trabalhadores, que, mesmo sem ferir a ordem burguesa [...], ela assentou os fundamentos a
partir dos quais a dinmica capitalista poderia ser
direcionada de modo a reduzir, a nveis tolerveis, o
que os prprios segmentos das classes dominantes
ento denominavam dvida social. O desenho das
polticas sociais apontava, ento, em direo modificao do modelo de proteo social brasileiro, tais
como: as tendncias universalizao, ao
redistributivismo, inovao na estrutura administrativa como a descentralizao poltica, a participao social e a responsabilizao pblica, via fundos
pblicos, pela proteo social.
A trajetria dos anos 1990, todavia, no seguiu o
iderio da Constituio, instaurando uma conjuntura
de reformas, antes mesmo da implementao dos
princpios constitucionais uma reestruturao conservadora que inviabilizou suas tendncias progressistas. Como destaca Vianna (2002), apesar de manter o conceito de seguridade social, medidas so tomadas que inviabilizam a clareza de suas proposies e sua efetivao prtica. Num contexto em que
o endurecimento das presses dos credores externos, a disputa por recursos escassos, a desmobilizao
da sociedade e uma srie de outros fatores enfraqueceram a coalizao de apoio quele iderio, modificaes foram feitas separando as reas e polticas da seguridade, alm de modificaes na administrao, no financiamento, e inmeras reformas na
previdncia social.
Essas reformas so condizentes com as medidas
de ajuste estrutural, impostas pelos mecanismos financeiros internacionais que desencadearam mudanas mediante polticas liberalizantes, privatizantes e
de mercado, condio de insero do pas na nova
ordem mundial globalizada, atingindo as polticas pblicas de corte social, atravs das noes de reduo
de dficits pblicos e de reforma do Estado.
So reformas representativas de uma nova forma de enfrentamento da questo social pelo capital e

Estado, que tm reforado a cultura privacionista no

trato de suas refraes, expressa na assuno das
responsabilidades para a sociedade civil ou na coresponsabilidade (no apenas do setor mercantil, mas
tambm do no-mercantil), de modo a diminuir a demanda social do Estado. uma forma de transmutar
problemas sociais em assunto privado, de responsabilidade da famlia, comunidade, organizaes nogovernamentais, redirecionando a participao popular sugerida pela Constituio ao processo de
implementao das polticas, inclusive com trabalho
voluntrio, recursos e infra-estrutura da sociedade
civil, ou seja, em cooperativismo, em solidariedade
entre sujeitos antagnicos.
Essas novas formas de trato da questo social
fazem parte das estratgias de reduo do Estado
como gestor e administrador da proteo social aos
trabalhadores, do desmonte dos direitos sociais conquistados, sob a retrica de ampliao da participao da sociedade civil, da solidariedade indiferenciada,
do cooperativismo de todos perante as crises e a
agudizao da questo social, bases da recomposio da hegemonia das classes dominantes nas novas
relaes de produo e reproduo social.
A referida hegemonia da classe dominante ou a
recomposio de suas bases nasce na produo, na
empresa capitalista, como condio ideolgica necessria reestruturao dos processos produtivos das
relaes de trabalho, mediante mecanismos de captura da subjetividade materializada nas estratgias de
participao e cooperativismos do trabalhador. No
mbito da reproduo social (dimenso poltico-ideolgica da reestruturao), atinge o modo de fazer poltica e se consubstancia nas estratgias de participao solidria da sociedade civil, que tem
reatualizado estratgias histricas de respostas s
mazelas sociais, como a filantropia, o trabalho voluntrio, o cooperativismo, dentre outras. Essa participao solidria das organizaes da sociedade civil,
que se auto-intitulam pblicas, porm no-estatais,
parte da esfera pblica, resultante das novas
simbioses entre pblico e privado, da penetrao
do privado no espao pblico, e do referido
cooperativismo entre sujeitos antagnicos frente s
questes sociais.
Assim, institui-se um novo modo de fazer poltica
social pelo qual se imputa a lgica do pblico noestatal na cultura e nas prticas organizacionais, e esvazia-se o carter pblico, e como tal, universal, na
prestao de servios sociais e execuo de polticas
sociais (GUERRA, 2005, p. 8); redireciona a noo
de participao social dos movimentos democrticos
da dcada de 1980, por descentralizao poltica, por
participao nos processos decisrios da poltica, por
mecanismos de controle social, transformando-os em
espaos de consentimento, de legitimao de decises
dos governos, de responsabilizao pela proteo.

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solidarista entre classes antagnicas; deslegitimando

a solidariedade social1 administrada pelo Estado
que deu origem as polticas pblicas de corte social;
reatualizando prticas filantrpicas e o trabalho voluntrio; e viabilizando a mercantilizao de servios
sociais para o pblico que pode pagar por eles.
Essa cultura solidarista, como destaca Abreu et
al (2002), dissimula as conseqncias das sadas
neoliberais do capital a essa nova crise cclica, dado
que aprofundam as desigualdades sociais e acirram
os antagonismos entre classes sociais condio e
grande ameaa desse padro de acumulao. Nesse
processo, a solidariedade entre sujeitos antagnicos,
isto , entre capital e trabalho, reafirma-se como uma
estratgia ideolgica de controle social face ao agravamento e ao enfrentamento da questo social, base
1 Institucionalizao de uma nova cultura de
da constituio dos processos poltico-pedaggicos
fazer poltica social
na organizao da cultura dominante como cultura
que se prende ao consenso.
No contexto da anlise das transformaes dos
O capital tem, historicamente, mobilizado mecasistemas de proteo social, sob os efeitos de restrinismos de contratendncia para enfrentar as crises
es econmico-financeiras ps-anos 1970, a sociecclicas de sua reproduo, imprimindo redefinies
dade civil aparece com renovado papel no que se
nas suas prticas e na interveno do Estado, esta
refere s questes sociais.
tambm determinada pelas lutas de classes. TodaOs determinantes desses processos imediatos so
via, o fracasso completo da experincia do chamado
as transformaes no sistema produtivo. Essas no
socialismo real nos pases do Leste Europeu e a pulrevelam apenas uma modificao tcnica e
verizao das lutas das classes subalternas em torno
tecnolgica dos processos de trabalho, mas tambm
de direitos por categoriais especficas produto da
uma ofensiva classista que visa antes atingir a classe
democracia burguesa deram origem a uma corretrabalhadora, tanto em seus mecanismos de organilao de foras, em que as foras conservadoras gazao, quanto em suas conquistas histricas de pronharam terreno na orientao econmica, poltica e
teo pblica, deslegitimando o espao pblico (essocial, apesar das resistncias da classe trabalhadotatal), e instaurando um nora atingida pela reduo do
vo tratamento dos problemas
proletariado, pela formao do
sociais no campo moral, soliO capital tem, historicamente, subproletariado, pelos desemdrio e voluntrio da ajuda da
pregados e pelo surgimento de
mobilizado mecanismos de
sociedade civil.
um neocorporativismo nos
Nessa perspectiva, a
seus movimentos de classe.
contratendncia para enfrentar
ofensiva do capital, como res nesse cenrio que as
posta crise na dcada de
foras conservadoras tentam
as crises cclicas de sua repro1970, expressa-se pelo proredirecionar as mudanas na
cesso de reestruturao produo, imprimindo redefinies regulao estatal luz das
dutiva impulsionado pela teridias neoliberais e ganham
ceira revoluo industrial, que
nas suas prticas e na interven- repercusses internacionais,
incorpora avanos tecnolfortalecidas pelas tendncias
gicos, reduzindo cada vez
da reestruturao do capital
o do Estado, esta tambm
mais o trabalho vivo e amplie pela ausncia de contradeterminada pelas lutas
ando, sem precedentes, o deponto ou ofensivas unificadas
semprego, cujas dimenses
contrrias. O Estado interde classes.
estruturais engendram forvencionista (na reproduo
mas de precariedades nas
do capital e trabalho) passa a
suas condies. Expressa-se,
ser o alvo das crticas. E restambm, por uma ofensiva poltico-ideolgica, de reponsabilizado pelas crises econmicas, pelo
composio das bases de hegemonia do capital
endividamento, pelos dficits fiscais, pela reduo das
consubstanciada na busca da captura da subjetividataxas de lucro, inflao e demais mazelas da sociedade do trabalhador, mediante a cooperao no prode atual, enquanto a proteo social pblica acusada
cesso produtivo e fora dele, difundindo uma cultura
de promover paternalismo e desestmulo ao trabalho.
O objetivo deste artigo demonstrar como esse
modelo de fazer poltica social, que se diz democrtico, de gesto participativa, consolida uma direo que
no rompe com os princpios postos pela Constituio, mas a redireciona. Consolidando, legalizando e
legitimando o mix pblico/privado e a noo de participao como diviso de responsabilidades pela proteo social, assumida, inclusive, pelos movimentos
sociais, gerando um senso comum, um consenso em
torno desse modelo. Destacaremos como objeto de
anlise a poltica social de proteo ao idoso, mas
poderia ser a de assistncia criana e ao adolescente, ou outra qualquer que tenha sido criada a partir da dcada de 1990.

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Como destaca Oliveira (1998), os ataques dos

neoliberais aos gastos sociais so uma maneira de destruir a relao do fundo pblico com a estrutura de
salrio, correo das desigualdades e dos bolses de
pobreza. Ainda, para o autor, os neoliberais no propem o desmantelamento total das funes do fundo
pblico como antivalor, como suporte acumulao
capitalista, mas visa o repasse da reproduo social
dos trabalhadores esfera privada, sob a mscara do
discurso da solidariedade direta, da cooperao, da
ampliao da participao cidad, legitimando os
novos modelos de interveno do Estado e repassando para a sociedade civil completamente destituda
de sua acepo materialista e classista a responsabilidade pelo trato das refraes da questo social.
Essa perspectiva de diviso de responsabilidades
no trato da questo social, medida que reduz a demanda do Estado e restabelece os laos de solidariedade direta, tm seduzido conservadores e progressistas, e est relacionada ao mix pblico/privado, com
a participao da sociedade civil (incluindo o mercado) na proviso de bens e servios, restringindo o
Estado ao papel de normatizador, fiscalizador e, em
alguns casos, financiador. Trata-se de uma nova
modalidade de proteo social, agora sob a rubrica
de pluralismo de bem-estar, ou bem-estar misto, como
alternativa, que mantm os sistemas pblicos de interveno social, mas sob novas bases, mais restritivas focalizadas e seletivas.
Um dos momentos decisivos na institucionalizao
de uma nova cultura de fazer poltica social ocorreu
durante a reforma administrativa do Estado brasileiro, elaborada e aprovada pelo governo de Fernando
Henrique Cardoso, com o objetivo de adotar uma
administrao gerencial contrria burocrtica. Entre as medidas para efetiv-la, destacam-se aquelas
em que o interesse pblico no pode ser confundido
com o interesse do prprio Estado, como ocorre com
a administrao burocrtica e centralizadora tomada
como uma ampliao da esfera pblica que se expande para a sociedade civil, cujas aes so de interesse pblico. Isso tem significado, na verdade, a
volta dos servios sociais para a dimenso privada,
lucrativa ou no-mercantil, um ataque aos direitos
sociais, garantidos pelos fundos pblicos e executados pela burocracia estatal, e um reforo
refilantropizao da questo social.
Essas mudanas legais e institucionais pblicas
vo redesenhar a poltica social, dando-lhe duas
caractersticas principais: a) a descentralizao e
a racionalizao dos servios pblicos, que busca
reduzir os gastos pblicos federais e
desresponsabilizar o governo pela execuo das
polticas sociais repassando-as para as coletividades locais; b) a publicizao, que pretende significar transformao dos servios no-exclusivos
de Estado em propriedade pblica no-estatal e

sua declarao como organizao social

(BRESSER PEREIRA, 1998, p. 246).
As aes na qual se insere a sociedade civil, mediante suas organizaes, nas tarefas de servios
pblicos, concebidas pelos reformistas como a via de
modernizao do desempenho das aes pblicas, no
intuito de diminuir as demandas do Estado, tm significado um retrocesso. Constituem o retorno para as
formas de enfrentamento da questo social, atravs
de aes benemerentes, filantrpicas, ou das formas
mais modernas de empresa cidad, organizaes nogovernamentais, dentre outras. A nova face da proteo social privada no-mercantil assume dimenses
ideolgicas de espao pblico, de organizaes progressistas, de representantes do interesse geral e
mascara a restrio da ao do Estado na reproduo do conjunto da classe trabalhadora.
2 Poltica social de proteo ao idoso: entre
o pblico e o privado
As leis infraconstitucionais nas diversas reas de
polticas sociais consolidam esse novo modelo de
poltica social que se move entre o pblico e o privado, que legitima a participao da sociedade civil como
executora da poltica. A ttulo de exemplo, a Poltica
Nacional do Idoso (PNI) passou no apenas a regular
as diversas iniciativas privadas e pblicas de aes de
proteo ao idoso, criando princpios e diretrizes para
uniformiz-las, mas tambm a legalizar formalmente e
incentivar essas instituies privadas como executoras da poltica. Instituiu um novo e, ao mesmo tempo,
um velho mtier de fazer poltica social no Brasil,
marcados por continusmos histricos nas formas de
proteo social, que as lutas por democratizao e a
Constituio Federal de 1988 no foram capazes de
romper e de mudar, sob a retrica da presena da sociedade civil nas decises, gesto, execuo e fiscalizao das polticas, expressas nos princpios de
descentralizao e participao social (BRASIL, 2000).
A PNI firma a descentralizao no somente nos
aspectos tcnico, fiscal ou administrativo, incluindo o
que Nogueira (1997) denomina de sua dimenso
poltica, associada noo de participao da sociedade tanto nas aes e espaos de controle social,
mas tambm nos aspectos de execuo da poltica,
como instncia de proteo social, com ou sem os
recursos do Estado, reafirmando a definio de participao, como de parceria e de colaboracionismo.
A descentralizao que se tenta hoje implementar,
como aquela materializada na PNI e no Estatuto do
Idoso, busca transferir encargos e, ao mesmo tempo,
co-responsabilizar a sociedade civil na gesto de polticas sociais, redefinindo as estratgias de controle
social, em colaboracionismo, em novas formas de
legitimao das aes e iniciativas do Estado.

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cando a ao do Estado restrita a polticas compenA descentralizao como diviso de responsabilisatrias da pobreza.
dades sociais no trato da problemtica social do enAs diretrizes da PNI priorizam o atendimento do
velhecimento com a sociedade civil constante na
idoso na prpria famlia. Se esse procedimento, por
letra da lei que institui a PNI e os instrumentos para
um lado, representa mecanismos de desinternao,
implement-la. Nessa perspectiva, o primeiro princdesasilamento dos idosos, por outro, responsabiliza as
pio que orienta a lei define: I - a famlia, a sociedade
famlias e as organizaes sociais no-governamene o Estado tm o dever de assegurar ao idoso todos
tais. O Estado, ficando com sua atuao limitada a
os direitos de cidadania, garantindo sua participao
casos extremos de pobreza e abandono, deixa de fana comunidade, defendendo sua dignidade, bem-eszer investimentos de porte na poltica asilar ou em fortar e o direito vida; o segundo tambm expressa
mas alternativas de assistncia. As diretrizes confiressa responsabilidade social, logo da sociedade para
mam: III - priorizao do atendimento ao idoso atracom os idosos: II - o processo de envelhecimento
vs de suas prprias famlias, em detrimento do atendiz respeito sociedade em geral, devendo ser objeto
dimento asilar, exceo dos idosos que no possuem
de conhecimento e informao para todos (BRAcondies que garantam sua prpria sobrevivncia,
SIL, 2000, p. 6-7).
ou ainda, VIII - a priorizao do atendimento do idoAssim, torna-se visvel a participao da sociedaso em rgos pblicos e privados prestadores de serde civil como espao de efetivao de servios e provios, somente quando
teo social ao idoso, em esdesabrigados e sem famlia
pecial, a modalidade no-mer(BRASIL, 2000, p.7-8). Alm
cantil, como a famlia, que se
Em relao s aes governade o Estado ter restringido sua
ancora no processo que
Bermdez (2001 apud
mentais, dentre elas as referen- atuao, a execuo da poltica asilar para os desabrigaMIOTO; LIMA, 2005, p. 6),
tes s reas de promoo e
dos e abandonados no adedenomina de neofamiquada. Posto que nem nesses
liarismo, que definido pela
assistncia social, destaca-se o
casos a atuao do Estado
autora como sendo uma tenexclusiva. As instituies asidncia ideolgica atual de
atendimento s necessidades
lares, por no serem prioritransformar a unidade familitrias, padecem para captaar em soluo para a raciobsicas do indivduo, mediante
o de fundos, passando a ser
nalidade do modelo global,
mantidas pelo municpio ou por
reprivatizando atividades tora participao das famlias, da
ONGs, precisando apelar
nadas pblicas no passado, e
para doaes privadas e retrazendo a unidade domstica
sociedade, de entidades
correr ao trabalho de volun privada por definio de
governamentais e no-governa- trios.
volta a sociedade em geral.
Vale ressaltar que os moO papel dos apoios informentais.
vimentos sociais lutaram pelo
mais reconhecido e incentidesenclausuramento dos idovado cada vez mais no mbisos, contra o confinamento
to das polticas pblicas. Ensocial, por representarem perda da cidadania, segretretanto, a valorizao das redes de solidariedade fagao, afastamento dos laos familiares, e por formiliares e comunitrias pura retrica, medida que
mas alternativas de atendimento aos idosos. Todatem significado deixar a famlia sua prpria sorte,
via, a reduo dos gastos sociais e o retorno da reobrigando-a a buscar os servios no mercado ou peproduo social para o mbito privado tm repassarecer na pobreza, se incapaz de pagar pelos servido as responsabilidades pblicas s famlias, socieos. Como destacam Mioto e Lima (2005), parece
dade civil, cujas propostas de convvio alternativo aos
estar cada vez mais distante a possibilidade da famidosos so pioneiras no Brasil.
lia contar com fonte de recursos para responder s
Em relao s aes governamentais, dentre elas
dificuldades sociais, que atinge grande parte da poas referentes s reas de promoo e assistncia
pulao empobrecida. Situao agravada pelo desemsocial, destaca-se o atendimento s necessidades
prego e pela precarizao do trabalho.
bsicas do indivduo, mediante a participao das
Todavia, a pseudovalorizao dessas redes faz
famlias, da sociedade, de entidades governamentais
parte do discurso neoliberal, do retorno ao mbito
e no-governamentais. O princpio bsico definidor
privado da satisfao de necessidades reprodutivas
das aes sempre a diviso de responsabilidades,
da fora de trabalho, de modo a reduzir a demanda
das parcerias, do retorno famlia como espao de
do Estado, os custos tributrios. E para gerar espaproteo social, e no como sujeito da proteo, que
os at ento no-mercantilizados de reproduo
faz parte das estratgias de retomada das redes de
do capital: como na sade, educao, previdncia, fiRev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 154-163 jul./dez. 2007

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solidariedade primrias, centralizadas na famlia, inclusive, nos tratamentos de sade, com a figura do
cuidador e com as aes do chamado terceiro setor.
no espao da assistncia social que mais claramente se apresentam as propostas de parcerias com
as organizaes no-governamentais, parte do mtier
ou modus operandi da assistncia social no Brasil,
aprofundada na era neoliberal.
nessas aes da assistncia social, mas no
exclusivamente nesta rea, que se materializa a diretriz de viabilizao de formas alternativas de participao, ocupao e convvio do idoso, que proporcionem sua integrao s demais geraes (BRASIL, 2000, p.7). Diz respeito a estimular essas aes,
o que significa no execut-las prioritariamente, mas
em parceria com a sociedade civil, atravs de alternativas de atendimento, programas, centros de convivncia, casas-lares, oficinas, atendimento domiciliar e outros, complementando, assim, a poltica de
assistncia monetria.
A ttulo de exemplo, as propostas de Centros de
Convivncia para Idosos no apenas afirmam a rede
de parceria com instituies pblicas e privadas, definidas pelas normas operacionais do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome, mas
tambm determinam que sua gesto busque a autosustentao:
[...] visando auto-sustentao dos Centros de
Convivncia. [...] o projeto dever ser iniciado com
uma co-participao entre governo e sociedade. [...]
A manuteno das atividades se dar com recursos dos Fundos Nacional, Estadual e Municipal e,
quando possvel, outras fontes aprovadas pelos
respectivos conselhos de Assistncia e/ou de Sade (NORMAS OPERACIONAIS, 2007, p. 34).

Demonstram, portanto, uma reduo do papel do

governo federal nesses servios de cuidados
institucionais com idosos, no apenas na parte administrativa, tambm na de pessoal qualificado. Desta
forma, as instituies passam a contar com os escassos recursos institucionais dos municpios, cuja
contrapartida, aliada ao baixo poder organizativo e estrutural da sociedade civil, pode inviabilizar a efetivao
de uma rede qualificada de proteo social ao idoso.
Embora o setor privado (no-mercantil) receba
recursos das trs instncias administrativas de governo, as parcerias definem-se tambm pelo co-financiamento, com outras fontes de doaes civis e
trabalho voluntrio. Essas fontes, apesar de serem
avaliadas por muitos analistas como geradoras de
mecanismos mais eficientes, porque reduzem custos, tm, na verdade, precarizado os servios, colocando-os em situao de instabilidade e de incapacidade de atender demandas, sendo, sim, eficientes
mecanismos de reduo de metas, grupo-alvos, alm

de conterem aes marcadas pelo localismo e pela

trivialidade do atendimento.
Todavia, a descentralizao na sua dimenso
participativa portanto, poltica no se direciona apenas para a participao da sociedade civil na execuo das polticas. Os poderes pblicos, porm, tm que
conviver com as conquistas dos movimentos pela democratizao do Estado e da sociedade que exigem a
participao das diversas organizaes civis nos espaos de deliberaes das diretrizes polticas. Participao nas decises, no planejamento, no controle e na
superviso de planos, programas e projetos que materializam a poltica, constituindo a dimenso moderna,
as mudanas (numa dialtica de continuidades e mudanas) nas formas de enfrentar a questo social.
As diretrizes da PNI reafirmam a participao da
sociedade civil, bem como a dos prprios idosos, atravs de suas organizaes representativas, na formulao, implementao e avaliao da poltica a eles
dirigida. Em tese, um avano que gera espaos de
participao e de controle social da gesto pblica
das polticas, criando mecanismos para que as demandas cheguem aos formuladores dessas polticas,
o que, por si s, no garantia de atendimento das
necessidades, considerando-se a demanda reprimida, os parcos recursos federais e a inviabilidade de
muitos municpios de co-financiar os programas.
Ainda assim, a institucionalizao dos denominados conselhos de direitos ou conselhos gestores
rgos colegiados, constitudos nas instncias federal, estadual e municipal, por representao paritria
da sociedade civil e sociedade poltica, com funes
deliberativas sobre a poltica social , no mbito de
cada poltica especfica, ocorre, mas com o avano
do neoliberalismo, em um contexto de reestruturao
produtiva e poltico-ideolgica do capital, esses so
redirecionados, transformam-se em colaboradores,
parceiros. Nessa condio, contraditoriamente constituem um espao de recomposio das bases de
hegemonia e de controle sobre o trabalho, que visa
obter a adeso e o consentimento do trabalhador
nova ordem, construindo uma nova cultura de consenso, fundada na solidariedade indiferenciada entre
as classes, no cooperativismo, ou solidarismo, no
enfrentamento das crises, redefinindo o sentido da
participao social.
Como destaca Abreu (1999, p. 64), as medidas
persuasivas do capital, para atingir o fim em que o
aparato estatal constitui uma das principais mediaes, so fundados na retrica de que a nova relao capital/trabalho, consubstancia-se na superao
dos antagonismos entre classes, e no estabelecimento da colaborao entre elas, na qual a parceria e as
solues negociadas constituem a base dessa nova
relao. nessa perspectiva que se reatualiza a interveno do setor privado na questo social, e que
ocorrem os redirecionamentos das prticas de de-

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mocracia direta, no sentido de tornar os sujeitos, que

ocupam esses espaos parceiros, colaboradores e
legitimadores das decises governamentais.
Os conselhos so, entretanto, espaos contraditrios. Vinculam-se s iniciativas da classe trabalhadora, referentes democratizao e universalizao
das polticas pblicas. Constituem-se em espaos de
expresso poltica, na luta pela garantia de meios
prpria reproduo social, mas tambm aos objetivos neoliberais de descentralizao e partilha do poder. Objetivos esses integrados s estratgias de
desregulamentao do papel do Estado na economia
e na sociedade, podendo, nesse caso, desenvolverem-se como mecanismos privilegiados de manifestao dos interesses dominantes, e do exerccio do
controle social pelo capital (ABREU, 1999).
Essa dimenso contraditria, como destaca Silva
(2004), significa que o carter democratizador ou
colaboracionista no est a priori, mas sim depende da
correlao de foras que se estabelecem na sociedade
civil e na sociedade poltica e entre as classes sociais.
Os limites impostos a essas instncias pelo Poder
Executivo, o seu real poder e autonomia em relao
esfera governamental, e a efetivao das atribuies legais, de deciso e de controle social, do a
dimenso clara do sentido e da direo da noo de
participao social que o poder visa instituir.
Em relao PNI, Lei 8.842 (BRASIL, 2000),
esses limites comeam com a legislao, considerando-se que o Poder Executivo vetou os artigos (do
11. ao 18) que criavam e definiam papis e atribuies do Conselho Nacional dos Direitos do Idoso.
Assim, a constituio dessa instncia efetivou-se
apenas em 2003, realizando-se no primeiro semestre
daquele ano a primeira reunio do Conselho Nacional. Em abril de 2004, j existiam 19 Conselhos Estaduais de Direitos do Idoso, sendo que muitos surgiram antes da instncia nacional. Em escala municipal vm crescendo o nmero de conselhos, embora
ainda pouco representativos, se relacionados quantidade de municpios brasileiros.
No Estatuto do Idoso, Lei 10.741(BRASIL, 2007),
o artigo 53 d nova redao ao artigo 7 da PNI, assinalando que compete aos conselhos, de que trata o
artigo 6 dessa lei, a superviso, o acompanhamento,
a fiscalizao e a avaliao da Poltica Nacional do
Idoso, no mbito das respectivas instncias polticoadministrativas.
Como destaca Faleiros (2006), faltou estabelecer,
nessa lei, o carter deliberativo desses conselhos, na
formulao de diretrizes e normas, de modo que elas
possam ter fora de obrigatoriedade, apesar de que,
mesmo com essa funo formalizada em lei, as vrias instncias do poder pblico inviabilizam ou desrespeitam as deliberaes tomadas por esses rgos.
O carter deliberativo do Conselho Nacional foi corrigido pelo Decreto n. 5.109 (BRASIL, 2006), que

dispe sobre a composio, estruturao, competncias e funcionamento do Conselho Nacional de Direitos do Idoso.
Todavia, o limite no poder de deciso desses conselhos no se restringe definio na lei, mas a uma
srie de mecanismos prticos que inviabilizam que estas instncias decidam sobre quais necessidades sociais atender e financiar. Como exemplo, a falta de um
oramento nico para a execuo da PNI constitui
um dos obstculos efetivao dessa atribuio. Alm
disso, o oramento destinado a cobrir determinados
programas tem seus recursos depositados nos fundos
Nacional de Sade e de Assistncia Social, em reas
especficas. As demais reas de proteo social ao
idoso so desenvolvidas com recursos de cada ministrio que envolve essas aes, nem sempre as tendo
como prioridade nos gastos sociais.
Mesmo considerando os limites impostos pelo
carter incipiente desses conselhos, que se refletem
nos processos de discusso coletiva nos fruns2 de
debates com a sociedade civil e poltica, foi possvel
delinear suas aes, como a proposta de criao de
uma Rede Nacional de Proteo Social e de Direitos
da Pessoa Idosa (RENADI), e a realizao da Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa com
os objetivos especficos de: estimular a criao dos
conselhos municipais e fortalecer os j existentes;
constituir espaos de apresentao e articulao de
proposies para a construo da rede de proteo
social e de defesa dos direitos do idoso, esclarecendo o seu carter, os princpios, a estrutura e a estratgia de sua implementao; identificar os desafios
para esta implementao; e deliberar sobre as estratgias de seguimento e de monitoramento das deliberaes desse frum, dentre outros.
A rede de proteo social definida como uma
organizao da atuao pblica (do Estado e da sociedade) atravs da implementao de um conjunto
articulado, orgnico e descentralizado de instrumentos, mecanismos, rgos e aes para realizar todos
os direitos fundamentais da pessoa idosa do pas
(CONFERNCIA..., 2006, p.15). Tal definio exprime bem a noo do pblico no-estatal, articulada
ao Estado na garantia dos direitos, e sua funo de
responsabilidade direta na proteo social, expresso do cooperativismo frente questo social.
A defesa dessa nova institucionalidade pblica
(estatal e no-estatal) e a promoo de uma nova
subjetividade expressa numa nova cultura de direitos
da pessoa idosa, conforme o mesmo documento,
expressa o carter da RENADI, e destaca-se como
o trao comum entre os discursos progressistas e
conservadores, formando um consenso em torno do
modo de fazer poltica social, e de transmut-la para
o mbito da ajuda solidria.
Embora se concorde que os setores populares,
representantes dos interesses das classes dominadas,

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Descentralizao e participao social: o novo desenho das polticas sociais

devam ocupar os espaos institucionalizados como

estratgia para criar regras pactuadas e universais
que possam romper com o que Oliveira (1990) denomina de modelo de regulao truncada, do caso a caso,
que favorece apenas os interesses particulares, com o
uso dos fundos pblicos destinando-se, preferencialmente, para a acumulao do capital, em detrimento
dos interesses e necessidades da reproduo da fora
de trabalho tambm se reconhece os limites e os
desequilbrios dessas estratgias.
Nessa perspectiva, os conselhos apresentam possibilidades e limites, principalmente no contexto de
reformas neoliberais. Suas deliberaes buscam criar tanto instrumentos e estratgias de implementao
da legislao existente, como a construo de planos
de direitos do idoso em cada esfera administrativa
quanto novos rgos pblicos, nos mbitos do Executivo, Legislativo e Judicirio, de modo a viabilizar
uma rede de proteo.
Essas deliberaes, contudo, esbarram na vontade do poder pblico em especial do Executivo de
democratizar, ou no, as decises; de respeitar, ou
no, as deliberaes. Em geral, no h interesse, por
parte do poder governamental, em implantar esses
rgos deliberativos e em proporcionar meios para o
seu funcionamento. A no ser quando eles so necessrios para receber recursos federais para os programas municipais e estaduais, ou quando so usados como instrumentos de ampliao e legitimao
de aes polticas de governo.
Os principais obstculos, principalmente os relacionados ao Conselho Nacional do Idoso, e os
congneres nas outras esferas governamentais, esto relacionados deciso e distribuio dos recursos. Isto sem contar com os impedimentos relacionados ao controle e monitoramento das deliberaes
tomadas. As prticas desse conselho so recentes e
ainda no h uma avaliao das decises tomadas,
nem da poltica nacional. Suas atividade restringemse ao plano das proposies, considerando a
inexistncia de fruns de discusses, que s recentemente foram implementados.
Em sntese, os problemas verificados, que limitam as aes dos conselhos de direitos do idoso, so
semelhantes aos de outros conselhos, com o agravante da inexistncia de mecanismos consolidados
de discusso, dada sua precocidade na realidade
brasileira. Dentre esses problemas se destacam: o
limitado poder de deciso quanto aos recursos oramentrios constitucionalmente assegurados; o desconhecimento do volume e dos critrios de distribuio dos recursos para o prprio setor e para os demais da rea social; a preservao do aparato burocrtico-cartorial na legislao e no funcionamento
institucional; a efetividade das decises dos conselhos sendo subordinada hierarquia burocrtica dos
rgos pblicos aos quais esto vinculados; e a

permeabilidade a ingerncias poltico-particularistas,

exercidas atravs de tcnicos e burocratas do Estado (RAICHELES, 1998; SOARES, 2002; CORREIA, 2000).
Concluso
A democracia direta expressa nas diretrizes da
descentralizao e participao social, que apontam
para um novo desenho de polticas pblicas, principalmente na sua gesto social, tem enfrentado restries e redirecionamentos postos pelas reformas das
polticas sociais, iniciadas na dcada de 1990, que
desnudam os limites do alcance da luta pela democracia, dentro dos aparelhos do Estado capitalista.
Sobre isso, Toledo (1994, p. 39 e 196) adverte que
Seria ilusrio supor que as classes e fraes venham a ocupar posies semelhantes ou de equilbrio
no seu interior [...] Considerando que o processo de
socializao da poltica enfrenta dificuldades de garantir que as classes dominantes aceitem dividir o
seu poder, mesmo quando revertem em estratgias
de dominao e controle social.
Os limites dessas experincias de co-gesto so
expresses dos limites das teses que propem a
controlabilidade do capital pelas mediaes polticas,
da existncia de espaos pblicos autnomos e paralelos ao livre desenvolvimento da lgica do capital,
como se fosse possvel autonomizar as experincias
institucionais das leis gerais da auto-reproduo do
capital.
Considerando-se conforme Mszros (2002, p.
368), que o objetivo de tomada de deciso, e a correspondente autoridade no-escrita (ou no formalizada) do capital enquanto um modo de controle
real precede a autoridade estritamente delegada [...]
dos prprios capitalistas, o que se dir da autoridade estritamente delegada (formalmente) dos setores
populares e da capacidade de controle dessas instncias, perante esse controle estrutural do capital,
inerente estruturao da ordem social. O que no
significa o fim das lutas pela ocupao desses espaos, que so contraditrios e expresso de diferentes
noes de participao e interesses, mas a clareza
dos seus limites na ordem capitalista.
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Notas
1 Conforme Abreu et al (2002, p.2) a solidariedade social ,
pois, o contraponto da solidariedade de classe e afirma-se
concretamente como uma modalidade de ideologizao e
mascaramento da distribuio desigual e da suposta
superao dos antagonismos de classe.
Contraditoriamente, tambm expressou o reconhecimento
pblico e estrutural dos problemas sociais que afetavam a
classe trabalhadora, e cuja reproduo social passou a ser
garantida pelos fundos pblicos. A solidariedade local e
voluntria um retrocesso no curso de reconhecimento da
questo social e de enfrentamento pblico, embora visassem
ao controle da classe trabalhadora e a quebrar a solidariedade
de classe. Esta nova estratgia trata de reatualizar a

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Descentralizao e participao social: o novo desenho das polticas sociais

solidariedade entre classes antagnicas e responsabilizar os

sujeitos e indivduos pelo seu prprio bem-estar e problemas
sociais, mas mantendo e ampliando a reproduo do capital
com os fundos pblicos.
2 Esses fruns de debates culminaram com as primeiras
Conferncias Estaduais dos Direitos da Pessoa Idosa,
realizadas em 2006, como preparao para a Conferncia
Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa, realizada em Braslia,
em maio de 2006, que teve como objetivo geral definir
estratgias para a implantao da Rede Naconal de Proteo
Social e de Direitos da Pessoa Idosa (RENADI).

Solange Maria Teixeira

Mestre em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUCSP)
Doutora em Polticas Pblicas pela Universidade
Federal do Maranho (UFMA)
Professora adjunta da Universidade Federal do
Piau (UFPI)
UFPI - Centro de Cincias Humanas e Letras,
Departamento de Servio Social.
Campus da Ininga, S/N
Ininga
Teresina - Piau
CEP: 64048-110

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