279

Evoluo e implementao dos planos de...

EVOLUO E IMPLEMENTAO DOS PLANOS DE MANEJO EM PARQUES

NACIONAIS NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 1
Rodrigo Medeiros2 e Gustavo Simas Pereira3
RESUMO O plano de manejo um documento tcnico mediante o qual se estabelece o zoneamento e as
normas que devem presidir o uso da rea de uma unidade de conservao e o manejo dos recursos naturais,
inclusive a implantao das estruturas fsicas necessrias gesto. Eles foram legalmente institudos no Brasil
em 1979 com o objetivo de adequar e orientar o manejo ecolgico dos parques nacionais, at ento em sua
maioria criados apenas no papel, apontando a necessidade de realizar o zoneamento como base do ordenamento
e gesto do territrio protegido. Contudo, o processo de elaborao e implementao desse documento foi
extremamente variado e sofreu uma srie de modificaes ao longo do tempo visando seu aperfeioamento.
O objetivo deste trabalho foi analisar a evoluo do plano de manejo no contexto da gesto dos parques nacionais
no pas analisando como caso concreto a sua implementao no estado do Rio de Janeiro. A elaborao de
planos de manejo para parques no Brasil foi marcada pela existncia de trs referncias metodolgicas distintas
o que se refletiu na variedade de planos identificados para os cinco parques nacionais analisados neste trabalho
(PARNAs do Itatiaia, da Serra dos rgos, da Tijuca, da Serra da Bocaina e da Restinga da Jurubatiba). Como
padro geral os planos de manejo no foram elaborados, nem revisados dentro dos prazos e periodicidade estabelecida
pela legislao, o que denota uma dificuldade na implementao desse instrumento mesmo quase trinta anos
aps a sua instituio.
Palavras-Chaves: Plano de manejo, Parque nacional e Unidade de conservao

EVOLUTION AND IMPLEMENTATION OF MANAGEMENT PLANS IN

NATIONAL PARKS IN THE STATE OF RIO DE JANEIRO.
ABSTRACT Management plan is a technical document that establish zoning and rules that will define the
protect area usage and its natural resources management. In 1979 they were legally established in Brazil aiming
to adapt and orientate the ecological handling of national parks, which are still not fully implemented. This
indicates the necessity of carrying out the zoning as a base to the protected territory planning. However, preparation
and implementation process of this document was extremely varied and suffered several modifications aiming
its improvement. The objective of this work was to analyze the evolution of management plans in the context
of national parks management, analyzing as a concrete case its implementation in the state of Rio de Janeiro,
Brazil. The preparation of management plans for Brazilian parks was marked by the existence of three different
methodological references that was reflected in the variety of plans identified for five national parks studied
here (Itatiaia NP, Serra dos rgos NP, Tijuca NP, Serra da Bocaina NP and Restinga da Jurubatiba NP).
As a general pattern, the plans were neither prepared nor revised with the periodicity established by the legislation.
This shows a difficulty in the implementation of this instrument even almost thirty years after its institution.
Keywords: Management plan, National park and Protected area.

Recebido em 22.12.2008 e aceito para publicao em 16.12.2010.

Laboratrio de Gesto Ambiental, Instituto de Florestas, Departamento de Cincias Ambientais, UFRRJ. . E-mail: <medeiros@ufrrj.br>
e <gustavosimas@gmail.com>..

Revista rvore, Viosa-MG, v.35, n.2, p.279-288, 2011

MEDEIROS, R. e PEREIRA G.S.

280
1. INTRODUO
As reas protegidas representam no mundo
contemporneo importante estratgia de proteo dos
recursos naturais e culturas associadas (LOVEJOY,
2006). A sua implementao, sem os instrumentos
adequados de planejamento e gesto, compromete
as finalidades para a qual ela foi criada (ERVIN, 2004).
O estabelecimento de sistemas de avaliao da
efetividade e da abrangncia das reas protegidas
tem sido sistematicamente desenvolvido em todo o
mundo, como forma de melhorar esse processo
(HOCKINGS, 2003; PARRISH et al., 2003; BROOKS
et al., 2003).
No Brasil, cinco diferentes tipologias de reas
protegidas esto previstas na legislao: as unidades
de conservao; as reas de reconhecimento
internacional; as terras indgenas; as reservas legais;
e as reas de preservao permanente (MEDEIROS
e GARAY, 2006). Dado o contexto histrico, as unidades
de conservao representam a tipologia mais antiga
de rea protegida. A sua proposio data do final do
sculo XIX (PDUA, 2003), porm sua materializao
em nvel federal s ocorreu em 1937, com a criao
do Parque Nacional do Itatiaia (MEDEIROS et al., 2004;
RYLANDS e BRANDON, 2005; MEDEIROS, 2006). As
reas protegidas so compostas atualmente por um
grupo de 13 categorias de manejo distintas, nas quais
esto includos os parques nacionais.
Os parques nacionais (PARNA) foram criados a
partir da instituio do Cdigo Florestal de 1934 (Decreto
23.793), que estabeleceu em seu artigo nono que (sic)
os parques nacionaes, estaduaes ou municipaes,
constituem monumentos publicos naturaes, que
perpetuam em sua composio floristica primitiva, trechos
do paiz, que, por circumstancias peculiares, o merecem
(BRASIL, 1934, p. 3). Nos anos que sucederam a criao
do primeiro parque, novas unidades foram estabelecidas.
Um novo Cdigo Florestal em 1965 consagrou os
parques como principal categoria para fins de proteo
integral e, at o final dos anos de 1970, 20 parques
nacionais j haviam sido criados no pas sem que sua
prtica houvesse sido devidamente regulamentada
(MEDEIROS, 2006).
A regulamentao dos parques nacionais s ocorreu
em 21 de setembro de 1979, atravs do Decreto no 84.017,
42 anos aps a criao do PARNA do Itatiaia. Esse
Decreto definiu melhor as bases para a criao e gesto

Revista rvore, Viosa-MG, v.35, n.2, p.279-288, 2011

dessas reas. Um dos aspectos mais relevantes desse

Decreto foi a instituio, em seu artigo quinto, do plano
de manejo definido como um projeto dinmico que,
utilizando tcnicas de planejamento ecolgico, determine
o zoneamento de um Parque Nacional, caracterizando
cada uma das suas zonas e propondo seu
desenvolvimento fsico, de acordo com suas finalidades
(BRASIL, 1979, p. 2). Seu objetivo era adequar e orientar
o manejo ecolgico dos parques nacionais, at ento
em sua maioria criados apenas no papel, apontando
a necessidade de realizar o zoneamento como base
do ordenamento e gesto do territrio protegido. A
lgica era estabelecer zonas diferenciadas onde os
atributos e vocaes da rea iriam determinar o conjunto
de intervenes e atividades permitidas (como exemplo
as zonas intangvel, primitiva, de uso extensivo, de
usos intensivo, histrico-cultural e de recuperao,
entre outras).
O estabelecimento dos planos de manejo na legislao
brasileira, contudo, tampouco foi iniciativa original.
Ele apenas consolidou uma prtica de planejamento
para gesto de parques iniciada na tradio
norteamericana e foi amplamente difundida para a Amrica
Latina a partir dos anos de 1960. At o final dessa dcada,
Venezuela, Chile e Peru j haviam estabelecido planos
de manejo para seus parques. Na dcada seguinte,
pelo menos 55 parques em toda a Amrica Latina seguiram
os mesmos passos (MILLER, 1989; DOUROJEANNI,
2005). O processo bsico de elaborao era guiado
por uma srie de estudos e recomendaes feitas por
instituies ligadas ao tema, como a Unio Mundial
para a Conservao da Natureza/UICN (HOROWITZ,
2000) e o Departamento de Florestas da Organizao
das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao
(FAO) (MILLER, 1989).
No Brasil, essa prtica mobilizou alguns setores
envolvidos com o movimento parquista, incluindo
o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal
(IBDF), rgo responsvel pela gesto de parques
no Brasil que se mobiliza com o apoio de especialistas
estrangeiros para a realizao dos primeiros planos
de manejo. Como consequncia, em 1976 foram
concludos os planos de manejo do Parque Nacional
de Sete Cidades e do Parque Nacional de Braslia
(WETTERBERG, 2004; DOUROJEANNI, 2005). Dessa
forma, a obrigatoriedade estabelecida pela legislao
em 1979 apenas legitimou e consagrou uma prtica
iniciada no pas poucos anos antes.

281

Evoluo e implementao dos planos de...

A instituio do Sistema Nacional de Unidades

de Conservao da Natureza (SNUC), em 2000,
consolidou o plano de manejo como ferramenta central
do processo de gesto para todas as categorias de
unidades de conservao (BRASIL, 2000). Seu Artigo
27 estabeleceu que todas as unidades de conservao
devem dispor de um plano de manejo e definiu a
abrangncia e os prazos de sua elaborao. Apesar
da obrigatoriedade estabelecida pela lei, a elaborao
e implementao dos planos de manejo no Brasil estiveram
longe de ser uma realidade consolidada. Estima-se que
apenas cerca de 15% do total de unidades de conservao
no pas possuam plano de manejo devidamente aprovado
e atualizado. Entre os parques nacionais, esse nmero
no atinge 20% deles (IBAMA, 2008). Essa realidade
revela ainda o crnico problema de planejamento na
gesto dessas reas, que se traduz em um dos desafios
a serem superados pelos rgos gestores.
No total, 64 Parques Nacionais foram criados no
Brasil at novembro de 2008, abrangendo cerca de 23
milhes de hectares. Esse nmero representa
aproximadamente 10% do total de unidades de
conservao no pas e equivale a 2,7% do territrio
brasileiro (IBAMA, 2008). Os parques representam a
categoria mais representativa entre aquelas de proteo
integral e a segunda com maior extenso entre todas
as unidades de conservao. Cinco desses parques
esto localizados no Estado do Rio de Janeiro, sendo
dois deles os mais antigos estabelecidos no Brasil (PARNA
do Itatiaia, criado em 1937; e PARNA da Serra dos rgos,
criado em 1939). Apesar disso, poucas informaes
so disponveis sobre o estado de implementao de
seus planos de manejo, bem como sobre sua efetividade
no processo de gesto.
O objetivo deste trabalho foi analisar a evoluo
do plano de manejo no contexto da gesto de parques
nacionais no pas, analisando como caso concreto a
sua implementao no Estado do Rio de Janeiro.

2. MATERIAL E MTODOS
Para a realizao deste estudo, foram selecionados
os cinco parques nacionais (PARNA) localizados no
Estado do Rio de Janeiro: o PARNA do Itatiaia, o PARNA
da Serra dos rgos, o PARNA da Tijuca, o PARNA
da Serra da Bocaina e o PARNA da Restinga da Jurubatiba.
Os parques nacionais foram escolhidos por pertencerem
categoria de rea protegida mais antiga e serem os
primeiros a apresentar a obrigatoriedade do plano de

manejo. Dessa forma, pressupe-se que essas fossem

condies favorveis para que os planos de manejo
estivessem em melhor situao de criao e
implementao.
A caracterizao de cada um dos parques estudados
foi feita a partir do acesso s informaes disponveis
no Banco de Dados sobre reas Protegidas (SIUCWEB)
do IBAMA (IBAMA, 2008), no Cadastro Nacional de
Unidades de Conservao (CNUC), da Diretoria de reas
Protegidas do Ministrio do Meio Ambiente (MMA, 2008)
e em documentos tcnicos que fazem parte do acervo
dos parques. Toda a legislao relacionada aos parques
estudados tambm foi consultada e analisada, a partir
do acesso realizado na Base da Legislao Federal da
Casa Civil da Presidncia da Repblica (BRASIL, 2008).
Uma cpia impressa dos Planos de Manejo dos
parques foi obtida na gesto deles, e uma anlise
qualitativa do seu contedo, conforme descrito por
Bardin (1977), foi realizada visando buscar informaes
relativas ao seu processo de elaborao, aprovao,
implementao e reviso.
Entrevistas com os gestores dos parques estudados
tambm foram realizadas com o intuito de obter
informaes sobre o plano de manejo, seu uso no contexto
da gesto do parque e o andamento do processo de
elaborao ou reviso deles.
A descrio da evoluo do plano de manejo no
contexto dos parques nacionais no Brasil foi feita com
base na anlise comparativa de toda a legislao federal
pertinente e da bibliografia disponvel sobre o tema,
alm de documentos tcnicos como os roteiros
metodolgicos oficiais para elaborao de plano de
manejo (IBAMA, 1996; 2002).

3. RESULTADOS E DISCUSSO
Na Tabela 1, apresentam-se as informaes de
caracterizao dos cinco parques nacionais estudados
neste trabalho. Desse total, a maioria (quatro) foi criada
antes da regulamentao que instituiu a obrigatoriedade
do Plano de Manejo em 1979 (Decreto no 84.017) e um ainda
antes do estabelecimento do SNUC em 2000 (Lei no 9.985).
Todos os parques possuam pelo menos uma verso do
plano de manejo devidamente elaborado e publicado.
O regulamento de parques nacionais, em 1979,
definiu no Artigo 43 que o IBDF teria prazo de cinco
anos para elaborao dos planos de manejo dos parques

Revista rvore, Viosa-MG, v.35, n.2, p.279-288, 2011

MEDEIROS, R. e PEREIRA G.S.

282

Tabela 1 Caracterizao geral dos Parques Nacionais no Estado do Rio de Janeiro.

Table 1 General characterization of National Parks in the State of Rio de Janeiro.
Nome

Data Criao

Decreto
de Criao

rea
(ha)

PARNA do
Itatiaia

14 de junho de
1937

1.713/37

56.310

PARNA da
Serra dos
rgos
PARNA da
Tijuca
PARNA da
Serra da
Bocaina

30 de novembro
de 1939

1.822/39

21.054

06 de julho
de 1961
04 de fevereiro
de 1971

50.923/61

11.926

68.172/71

196.226

PARNA da
Restinga de
Jurubatiba

29 de abril de
1998

s/n de
29/04/98

14.903

Municpios
abrangidos

Plano de
Manejo

Situao do
Plano de Manejo

Alagoa (MG); Bocaina de

Verso nica
Em vigncia e
Minas (MG); Itamonte
= 1982
iniciando a
(MG); Itatiaia (RJ);
reviso
Resende (RJ)
Guapimirim (RJ); Mag 1a verso = 1980 Verso revisada
(RJ); Petrpolis (RJ);
Reviso = 2008
em vigncia
Terespolis (RJ)
Rio de Janeiro (RJ)
1a verso = 1981 Verso revisada
Reviso = 2008
em vigncia
Angra dos Reis (RJ);
Verso nica
Em vigncia sem
Parati (RJ); Areias (SP);
= 2002
previso de incio
Bananal (SP); Cunha
de reviso
(SP); So Jos do Barreiro
(SP); Ubatuba (SP)
Carapebus (RJ); Maca
Verso nica
Em vigncia
(RJ);Quissam (RJ)
= 2008

Fonte: Cadastro Nacional de Unidades de Conservao (MMA/DAP); IBAMA (Siucweb).

j criados. Para os novos parques, esse prazo seria

indicado no prprio Decreto de criao (BRASIL, 1979).
Dos quatro parques criados antes da regulamentao,
apenas o PARNA da Serra da Bocaina no cumpriu
esse prazo, tendo seu plano aprovado somente em 2002.
No foram encontrados registros, nem mesmo no texto
do plano de manejo vigente, que expliquem a razo
de esse parque, ao contrrio dos outros, no ter sido
contemplado pelo IBDF na elaborao do seu plano.
Os Planos de Manejo dos Parques Nacionais da
Serra dos rgos (IBDF/FBCN, 1980), da Tijuca (IBDF/
FBCN, 1981) e do Itatiaia (IBDF/FBCN, 1982) foram
todos elaborados, sucessivamente, a partir de parceria
entre o IBDF e a Fundao Brasileira para Conservao
da Natureza (FBCN). De maneira geral, a anlise dos
seus contedos revelou que eles apresentam a mesma
estrutura de organizao e foram concebidos seguindo
as recomendaes do Decreto no 84.017/79.
O plano do Parque Nacional da Serra da Bocaina
teve sua elaborao iniciada somente em 1996, j sob
a gesto do IBAMA, atravs de um convnio firmado
entre o Ministrio do Meio Ambiente, a Diretoria de
Ecossistemas (DIREC) do IBAMA e a Associao PrBocaina (IBAMA, 2002). O processo de elaborao
contou com trs equipes tcnicas distintas, sob a
coordenao da DIREC, resultando em documentos
preliminares produzidos entre julho de 1997 e abril de
2000. Como consequncia, o plano s foi efetivamente
finalizado e publicado em 2002 (IBAMA, 2002).

Revista rvore, Viosa-MG, v.35, n.2, p.279-288, 2011

O Parque Nacional da Restinga da Jurubatiba

o mais recente de todos os parques fluminenses, criado
em 29 de abril de 1998 (BRASIL, 1998). Conforme
estabelecido pelo Artigo sexto de seu Decreto de criao,
o IBAMA teria o prazo mximo de cinco anos para a
elaborao do plano de manejo. As mobilizaes para
sua elaborao tiveram incio em 2000 com a contratao
de consultoria tcnica para auxiliar a DIREC/IBAMA
nesse processo. Os trabalhos avanaram at meados
de 2002, quando tiveram de ser interrompidos em funo
da mudana no roteiro metodolgico de referncia para
planos de manejo (ICMBIO, 2008c). Os trabalhos foram
retomados em 2003, e a concluso e publicao do
plano ocorreram em agosto de 2008, dentro do prazo
estabelecido pelo Decreto, considerando-se a retomada
dos trabalhos com base no novo roteiro.
Um trao comum entre todos os planos analisados
neste estudo que cada um deles, inclusive suas
revises, foi elaborado tendo como referncia orientao
tcnica distinta. Isso demonstra claramente que a
definio dos planos de manejo como instrumento
de gesto de parques no Brasil no constituiu tarefa
finalizada, mas sim um processo em que o aprendizado
e amadurecimento dos rgos gestores possibilitaram
a reviso dos procedimentos e orientaes tcnicas
mais adequadas realidade nacional. Situao
semelhante tambm foi observada por Souza e Martos
(2008) ao analisarem o plano de manejo da FLONA
de Ipanema.

Evoluo e implementao dos planos de...

Nesse processo de construo dos planos de

manejo, trs fases distintas puderam ser identificadas.
A primeira foi marcada pelo Decreto que estabeleceu
a obrigatoriedade dos planos de manejo em 1979 e perdurou
at 1996. Nesse perodo, a nica referncia oficial para
a elaborao do plano foi o prprio Decreto de
regulamentao dos parques nacionais de 1979. O texto
delimitou algumas informaes que deveriam compor
o documento, sobretudo com relao ao zoneamento.
No entanto, o Decreto no constituiu orientao tcnica
especfica e detalhada. O que fez que boa parte dos
planos de manejo elaborados sob sua influncia tenha
se baseado em recomendaes e metodologias adaptadas
de outros pases. Nesse contexto, os trabalhos
desenvolvidos por Kenton Miller em parques na Amrica
Latina e as recomendaes do Departamento de Florestas
da Organizao das Naes Unidas para Agricultura
e Alimentao (FAO), em cooperao com o IBDF, foram
as diretrizes mais frequentemente adotadas para a
elaborao dos planos de manejo (MILLER, 1989;
DOUROJEANNI, 2005). Uma consequncia desse
processo, como discutiu Dourojeanni (2005, p. 2), foi
que a elaborao de planos de manejo foi se
diversificando, afastando-se progressivamente do modelo
original e adotando esquemas diferentes em cada estado
e em cada agncia como, por exemplo, no caso dos
planos de manejo das estaes ecolgicas, patrocinados
pela antiga Secretria Especial de Meio Ambiente.
Com a criao do IBAMA em 1989 e o
reconhecimento de que a elaborao e aplicao dos
planos de manejo de fato no atendiam plenamente
aos objetivos esperados, buscaram-se aperfeioar e
padronizar a sua confeco. Esse procedimento era
essencial, j que alguns agentes de financiamento de
unidades de conservao no pas, como o Programa
Nacional de Meio Ambiente (PNMA), condicionavam
a liberao de recursos elaborao de planos de manejo.
Havia, assim, a necessidade de encontrar soluo
adequada, uma vez que com a ausncia de planos de
manejo elaborados ou revisados no se conheciam
as prioridades para aplicao dos recursos financeiros
(SANTOS, 2000). A alternativa encontrada foi a criao
de instrumento mais simplificado de planejamento,
chamado de Plano de Ao Emergencial (PAE). Em 1993,
o IBAMA publicou o Roteiro Metodolgico para a
Elaborao de Planos de Ao para Implementao
e Gerenciamento de Unidades de Conservao de Uso
Indireto para orientar a elaborao do PAE (IBAMA,

283
1995). No perodo de dezembro de 1993 a outubro de
1995, no mbito do PNMA foram priorizadas 28 unidades
de conservao, que tiveram seus Planos de Ao
Emergencial elaborados. Entre as reas selecionadas
estavam o Parque Nacional da Serra dos rgos e o
Parque Nacional do Itatiaia (IBAMA, 1994ab). No mesmo
ano, 1994, um PAE para o Parque Nacional da Tijuca
tambm foi realizado, porm no foi aprovado pelo
IBAMA (ICMBIO, 2008a).
O objetivo, no entanto, no era de que o PAE
substitusse os planos de manejo. Pelo contrrio,
esperava-se que eles acabassem constituindo instrumento
emergencial de suporte gesto e que subsidiassem
a confeco ou reviso dos planos de manejo das reas
beneficiadas. Dessa forma, uma nova orientao tcnica
foi elaborada pelo IBAMA em 1996, consolidada no
Roteiro Metodolgico para o Planejamento de Unidades
de Conservao de Uso Indireto (IBAMA, 1996).
Em seu texto, esse novo roteiro que marca o incio
da segunda fase de planejamento dos parques nacionais
reconhecia as dificuldades de elaborao e implementao
dos planos de manejo e procurava:
Estabelecer uma metodologia mais flexvel e
dinmica que permita iniciar o processo de planejamento
em um maior nmero de unidades de conservao,
proporcionando a estas um instrumento que ir
progressivamente evoluindo em conhecimento e aes
(IBAMA, 1996, p. 2).
A ideia principal era de que esse roteiro seria
orientao temporria a ser implementada como parte
de um projeto-piloto em quatro unidades de uso indireto,
uma delas o Parque Nacional da Serra da Bocaina. A
aplicao desse roteiro extrapolou a ideia inicial de
quatro unidades, porm ele sobreviveu pouco tempo
em parte, como foi apurado durante as entrevistas com
gestores envolvidos na sua construo e aplicao,
devido sua complexidade e s dificuldades de
elaborao. Como consequncia, um novo roteiro foi
elaborado e publicado em 2002 pelo IBAMA.
O Roteiro metodolgico de planejamento Parques
Nacionais, Reserva Biolgica, Estao Ecolgica
(IBAMA, 2002) marca o incio da terceira fase na evoluo
do processo de elaborao de planos de manejo para
parques nacionais no Brasil. Ele apontou a necessidade
de corrigir falhas detectadas no roteiro de 1996 e buscou
absorver elementos de outras metodologias que se
mostraram teis para fins de planejamento de unidades

Revista rvore, Viosa-MG, v.35, n.2, p.279-288, 2011

284
de conservao de proteo integral. Outro aspecto
relevante foi a necessidade de adequao do
planejamento aos imperativos estabelecidos pelo Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza
(SNUC), que havia entrado em vigor dois anos antes.
O conceito de planejamento contnuo, gradativo,
participativo e flexvel foi conservado.
Entre as novidades trazidas por esse novo roteiro,
podem-se destacar: a) a flexibilizao da elaborao
do plano de manejo de acordo com as caractersticas
especficas da unidade; b) a ideia de planejamento com
metas a serem atingidas em cenrios de curto, mdio
e longo prazos; e c) as orientaes para a confeco
de uma verso resumida do plano.
Esse roteiro hoje referncia principal para a
elaborao e reviso de planos de manejo para os parques
nacionais. Sob sua orientao foram elaborados os planos
de manejo do Parque Nacional da Restinga da Jurubatiba
e as revises dos planos dos Parques Nacionais da Tijuca
e da Serra dos rgos. Apesar de estar em vigor h
oito anos, no foi constatada mobilizao para reviso
do seu contedo no curto prazo.
Em relao ao perodo de vigncia, desde o incio
os planos de manejo foram pensados para serem
instrumentos de planejamento temporal, com perodos
predeterminados para sua reviso sistemtica. Essa
caracterstica foi mantida nas legislaes que trataram
do tema, assim como nos roteiros metodolgicos de
referncia (IBAMA, 1996; IBAMA, 2002). Dessa forma,
o carter dinmico das transformaes a que est sujeita
a rea protegida e o seu entorno so avaliados com
periodicidade, minimizando o engessamento do processo
de gesto de longo tempo. Os planos devem ser revisados
a cada cinco anos, procurando adequar o zoneamento
e os programas realidade e s necessidades da unidade
(IBAMA, 2002). Alm disso, o roteiro metodolgico
de 2002 determina que sua elaborao ou reviso,
aprovao e publicao sejam realizadas em um perodo
de oito a 18 meses.
Na prtica, contudo, este estudo constatou que
para os parques analisados o processo de reviso no
operou dentro do cenrio determinado. O PARNA da
Restinga da Jurubatiba, nico entre os parques estudados
com plano elaborado sob as recomendaes do novo
roteiro, levou cerca de 60 meses para ser concludo.
Prazo muito superior ao recomendado. Entre os outros
parques com planos elaborados sob as instrues de

Revista rvore, Viosa-MG, v.35, n.2, p.279-288, 2011

MEDEIROS, R. e PEREIRA G.S.

roteiros anteriores, nenhum conseguiu realizar a reviso

de seu plano dentro do prazo recomendado. Os PARNAs
da Serra dos rgos e da Tijuca, nicos que realizaram
a reviso, conseguiram conclu-la num prazo de 28 anos
para o primeiro e 27 anos para o segundo. As razes
para essa situao, recorrentemente indicadas pelos
gestores nas entrevistas, apontaram para a questo
da falta de recursos financeiros e de equipe tcnica
nas unidades capazes de executar essa tarefa. Qualquer
que seja a explicao, esse fato sublinha uma questo
muito mais importante: so os planos de manejo
efetivamente instrumento necessrio e aplicvel gesto
dos parques nacionais?
Os parques nacionais do Estado do Rio de Janeiro
compem amostra que corresponde a quase 10% do
total de parques federais no Brasil. A sua anlise pode
fortemente sugerir que em boa parte da sua existncia
os planos de manejo no constituram ferramenta de
uso recorrente para a gesto. Seja porque eles inexistiam
ou porque suas verses estavam desatualizadas. Mesmo
o PARNA da Restinga da Jurubatiba, apesar de
estabelecido em perodo muito recente (em 1998, os
planos de manejo j eram realidade consolidada tanto
na legislao quanto metodologicamente), s foi
aprovado 10 anos aps sua criao, o dobro do tempo
previsto pelo seu Decreto de criao.
Outros dois exemplos ilustram bem essa situao.
O PARNA do Itatiaia quando foi criado em 1937 tinha
rea de aproximadamente 12.000 ha, e em 1982 sua rea
foi ampliada para cerca de 30.000 ha. Como seu plano
de manejo foi publicado antes da ampliao e no houve
ainda a sua reviso, o zoneamento do parque estava
definido somente para a rea de 12.000 ha. Esse problema
foi em parte solucionado com o PAE em 1994, porm,
durante bom tempo, parte do territrio do parque ficou
sem a abordagem gerencial trazida pelo plano de manejo
atravs de seu zoneamento.
Situao semelhante ocorreu com o PARNA da
Serra dos rgos, que teve a reviso de seu plano
de manejo aprovada em 2008 (ICMBIO, 2008b), e quase
concomitantemente um Decreto dobrou a extenso de
sua rea. Nesse caso, como apurado durante a pesquisa,
a proposta de ampliao ocorreu como consequncia
das discusses para reviso do plano de manejo. O
que um aspecto bastante positivo, mas, no entanto,
o zoneamento e os programas previstos no novo plano
no contemplam as novas reas incorporadas ao parque.

Evoluo e implementao dos planos de...

Esses exemplos so emblemticos, mas no

significam que o plano de manejo e a gesto do parque
devam ficar comprometidos. Pelo contrrio, enquanto
projeto dinmico e flexvel, conforme definio histrica,
os planos de manejo so instrumentos capazes de
incorporar novas situaes como as descritas
anteriormente, que se apresentam na gesto de
determinada rea a partir das avaliaes anuais. O
problema que na prtica, como apontaram alguns
gestores, isso acaba no ocorrendo na grande maioria
dos casos. Em parte porque a elaborao dos planos
de manejo conta com a montagem de equipes especficas
e a contratao de consultores que se dedicam
especificamente a essa tarefa. Uma vez finalizado o
plano, cabe unidade de conservao e sua equipe
de analistas cuidarem da sua implementao. Em muitos
casos no existem condies que permitem implementar
as aes previstas, qui realizar esse tipo de reviso
durante a implementao.
No caso dos PARNAs da Tijuca e da Serra dos
rgos, que tiveram seus planos recentemente revisados
e as aes previstas em seus planos anteriores avaliadas,
isso pode ser constatado no baixo nvel de
implementao integral das atividades previstas nos
planos originais (26,7% para o primeiro e 55% para
o segundo) (ICMBio, 2008ab). Esses dados confirmam
o mesmo padro observado em diferentes estudos,
em que a efetividade da gesto recorrentemente mais
precria em unidades de conservao sem plano de
manejo ou com fraca capacidade de planejamento (BRITO,
2000; PIRES et al., 2000; PRIMO e PELLENS, 2000; FARIA,
2002; LIMA et al., 2005; ZELLER, 2008).
Outra crtica frequente aos planos de manejo
que eles so documentos extensos que dedicam boa
parte de seu contedo a aspectos descritivos da rea
e no propriamente aqueles voltados para o seu manejo.
Para Dourojeanni (2005), defeito muito comum dos planos
de manejo o grande desequilbrio que apresentam
entre a parte descritiva, desnecessariamente extensa,
e a parte analtica e propositiva, muito breve e cheia
de lugares comuns de escassa utilidade prtica.
Planos de manejo, em geral, contm centenas de
pginas, das quais 50% a 70% correspondem descrio
da rea e de seu entorno. No caso dos planos analisados
neste trabalho, tanto as verses mais antigas quanto,
sobretudo, as verses mais recentes so realmente
documentos muito extensos. A mdia geral foi de 571
pginas por plano de manejo, sendo as verses mais

285
antigas as menores (PARNA da Tijuca = 112 pginas;
PARNA da Serra dos rgos = 77 pginas; PARNA
do Itatiaia = 206 pginas; PARNA da Serra da Bocaina
= 676 pginas) e as mais recentes maiores (PARNA
Restinga da Jurubatiba = 801 pginas; reviso PARNA
da Serra dos rgos = 702 pginas; e reviso PARNA
da Tijuca = 1.300 pginas). Em todos os casos, os planos
analisados usaram a maior parte do contedo produzido
com informaes descritivas da rea e do contexto
(internacional, nacional e regional), em que o parque
estava inserido. Apenas frao menor dos documentos
analisados correspondeu s informaes sobre o
zoneamento e as proposies de manejo.
A incluso de informaes descritivas so elementos
necessrios no plano de manejo, conforme recomenda
o roteiro metodolgico, pois elas servem de base para
a construo do zoneamento e dos programas de ao.
Contudo, elas no podem se constituir no plano de
manejo em si. Em geral, a anlise do contedo dos planos
de manejo para os parques no Rio de Janeiro indicou
que os planos mais recentes, feitos sob a orientao
do novo roteiro (IBAMA, 2002), tenderam a apresentar
melhor o planejamento de execuo das atividades com
a definio de indicadores para o monitoramento e
avaliao. Entretanto, no foram encontrados trabalhos
na literatura corrente, sejam acadmicos ou relatrios
institucionais, que tratem da efetividade das aes
propostas nos planos nem de suas avaliaes
sistemticas. Apesar de estarem previstas no roteiro,
as avaliaes anuais da implementao do plano de
manejo no esto disponveis nos parques estudados
e nem foram objeto ainda de anlise mais detalhada.
O financiamento para a elaborao e reviso de
planos de manejos representa efetivamente srio problema
a ser superado. Isso refletiu claramente na baixa
capacidade que os parques nacionais do Rio de Janeiro
apresentaram para cumprimento dos prazos estabelecidos
para elaborao e reviso dos planos. Para Silva (2005),
h tendncia para reverso desse cenrio em mdio
prazo, tendo em vista que a partir de 2005 US$ 17 milhes
estariam disponveis para a criao de novas unidades
de conservao e a elaborao e implementao de
planos de manejo. Somado a esses valores, os recursos
oriundos da compensao estabelecida pelo SNUC
sero tambm importante fonte para financiamento do
manejo em unidades de conservao. At 2005, esses
recursos j tinham atingido cerca de US$ 67 milhes,
sendo parcela desse montante aplicada na confeco
de planos de manejo (SILVA, 2005).

Revista rvore, Viosa-MG, v.35, n.2, p.279-288, 2011

MEDEIROS, R. e PEREIRA G.S.

286
4. CONCLUSO
A gesto de reas protegidas um processo contnuo
e necessrio para que efetivamente se cumpram os
objetivos estabelecidos para a sua proteo. Contudo,
ele demanda planejamento, organizao e recursos
humanos e financeiros. Os planos de manejo foram
institudos no Brasil no final da dcada de 1970, visando
estabelecer uma abordagem metodolgica objetiva para
a gesto, inicialmente, de parques nacionais, mas, nos
anos posteriores, tambm para outras categorias de
unidades de conservao.
Conclui-se com este trabalho que, apesar do
aperfeioamento dessa ferramenta ao longo dos anos,
expresso nos distintos roteiros metodolgicos de
referncia, sua implementao no Brasil continua precria,
especialmente nos parques nacionais do Estado do
Rio de Janeiro. Foram observadas dificuldades no
cumprimento dos seguintes aspectos no plano de manejo:
a) elaborao no perodo de at cinco anos aps a
criao da UC; b) reviso a cada cinco anos; c)
elaborao e publicao no perodo mximo de 18 meses;
d) execuo do planejamento proposto no plano de
manejo anterior; e e) adequao de toda a rea do parque
ao zoneamento ambiental. Tais resultados, associados
ao baixo nmero de parques com plano atualizado,
permitem afirmar que os planos de manejo ainda no
so plenamente utilizados como instrumento de gesto
na rea estudada.
O incremento no tamanho das equipes responsveis
pela implementao do plano, assim como mais recursos
financeiros, foi frequentemente indicado pelos gestores
como soluo para esses problemas. Porm, maior
objetividade e simplificao no processo de elaborao
dos planos, com mais foco no planejamento das aes
de gesto e sua avaliao peridica, revelaram-se um
problema maior ou de magnitude semelhante a ser
enfrentado no manejo dos parques nacionais do Rio
de Janeiro.

5. AGRADECIMENTOS
As chefes e gestores de todos os parques nacionais
estudados neste trabalho, pela contribuio para o
desenvolvimento desta pesquisa; Dra. Angela Tresinari,
pelas informaes; ao CNPq, pelo financiamento no
mbito do INCT-Polticas Pblicas, Estratgias e
Desenvolvimento; e aos dois revisores annimos da
revista, pelas sugestes.

Revista rvore, Viosa-MG, v.35, n.2, p.279-288, 2011

6. REFERNCIAS
BARDIN, L. Anlise de contedo. Lisboa:
Edies 70, 1977. 223p.
BRASIL. Decreto n o 23.793, de 23 de
janeiro de 1934. Aprova o Cdigo Florestal,
1934. Acesso em dezembro de 2008. Disponvel
em: http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/Decreto/
1930-1949/D23793.htm
BRASIL. Decreto n o 84.017, de 21 de
setembro de 1979. Aprova o regulamento dos
Parques Nacionais Brasileiros, 1979. Acesso em
dezembro de 2008. Disponvel em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1970-1979/
D84017.htm
BRASIL. Decreto de 29 de abril de 1998.
Cria o Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba,
1998. Acesso em dezembro de 2008. Disponvel
em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ dnn/
anterior%20a%202000/1998/dnn6730.htm
BRASIL. Lei n o 9.985, de 18 de julho de
2000. Institui o Sistema Nacional de Unidade de
Conservao da Natureza, 2000. Acesso em
dezembro de 2008. Disponvel em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9985.htm
BRASIL. Base da Legislao Federal. 2008.
Acesso em dezembro de 2008. Disponvel em: https:/
/legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf
fraWeb?OpenFrameSet&Frame=frmWeb2&Src=/
legisla legislacao.nsf%2FFrmConsultaWeb1%3F
Open Form% 26Auto Framed>
BRITO, M. A. Avaliao do Nvel de
Implementao das Unidades de Conservao do
Estado do Mato Grosso. In: CONGRESSO
BRASILEIRO DE UNIDADES DE CONSERVAO,
2., 2000, Campo Grande. Anais... Campo Grande:
2000. v.2. p.645-653.
BROOKS, T. M. et al. Coverage provided by the
global protected area system: is it enough?
BioScience, v.53, n.9, p.1081-1091, 2003.
DOUROJEANNI, M. Planos de Manejo. Jornal
O ECO, 02 ago., 2005.
ERVIN, J. Protected areas assessements in
perspective. BioScience, v.53, n.9, p.819-822, 2003.

Evoluo e implementao dos planos de...

FARIA, H. H. Estado da Gesto de Trs Unidades

de Conservao do Estado de So Paulo. In:
CONGRESSO BRASILEIRO DE UNIDADES DE
CONSERVAO, 3., 2002, Fortaleza. Anais
Fortaleza: 2002. p.289-303.
HOCKINGS, M. Systems for assessing the
effectiveness of management in protected areas.
BioScience, v.53, n.9, p.823-832, 2003.

287
ICMBIO. Plano de Manejo do Parque
Nacional da Tijuca. Braslia: 2008a. 1365p.
ICMBIO. Plano de Manejo do Parque
Nacional da Serra dos rgos. Braslia:
2008b. 665p.
ICMBIO. Plano de Manejo do Parque
Nacional da Restinga da Jurubatiba.
Braslia: 2008c. 801p.

HOROWITZ, C. O. Processo de Planejamento e

Manejo de Unidades de Conservao Federais de
Proteo Integral: O Caso do Parque Nacional de
Braslia. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE
UNIDADES DE CONSERVAO, 2., 2000, Campo
Grande. Anais... . Campo Grande: 2000. p.462-471.

LIMA, G.S.; RIBEIRO, G. A.; GONALVES, W.

Avaliao da Efetividade de Manejo das
Unidades de Conservao de Proteo Integral
em Minas Gerais. Revista rvore, v.29, n.4,
p.647-653, 2005.

IBDF/FBCN. Plano de Manejo do Parque

Nacional da Serra dos rgos. Braslia:
1980. 128p.

LOVEJOY, T. E. Protected areas: a prism for a

changing world. Trends in Ecology and
Evolution, v.21, n.3, p.329-333, 2006.

IBDF/FBCN. Plano de Manejo do Parque

Nacional da Tijuca. Braslia: 1981.115p.

BRASIL. Ministrio da Agricultura. Cadastro

Nacional de Unidades de Conservao.
Disponvel em <http://sistemas.mma.gov.br/
portalcnuc> Acesso em: 10 de dez. 2008.

IBDF/FBCN. Plano de Manejo do Parque

Nacional do Itatiaia. Braslia: 1982. 207p.
IBAMA. Plano de Ao Emergencial
para o Parque Nacional da Serra dos
rgos. Braslia: 1994a. 111p.
IBAMA. Plano de Ao Emergencial
para o Parque Nacional do Itatiaia.
Braslia: 1994b. 91p.
IBAMA. Roteiro Metodolgico para a
Elaborao de Planos de Ao
Emergencial das Unidades de
Conservao de Uso Indireto. 3 verso.
Braslia: 1995. 24p.
IBAMA. Roteiro Metodolgico para a
Elaborao de Plano de Manejo em
Unidades de Conservao de Uso
Indireto. Braslia: IBAMA/GTZ, 1996.
IBAMA. Roteiro metodolgico de
planejamento parques nacionais, reserva
biolgica, estao ecolgica. Diretoria de
Ecossistemas/DIREC do IBAMA, 2002.
IBAMA. Siucweb. 2008. Acesso em dezembro
de 2008. Disponvel em: <http://www.ibama.gov.br/
siucweb>

MEDEIROS, R.; IRVING, M.; GARAY, I. A

proteo da natureza no Brasil: evoluo e
conflitos de um modelo em construo.
Revista
Desenvolvimento
Econmico,
n.9, p.83-93, 2004.
MEDEIROS, R. Evoluo das tipologias e
categorias de reas protegidas no Brasil.
Revista Ambiente e Sociedade, v.9, n.1,
p.41-64, 2006.
MEDEIROS, R.; GARAY, I. Singularidades do
sistema de reas protegidas no Brasil e sua
importncia para a conservao da biodiversidade
e o uso sustentvel de seus componentes. In:
GARAY, I.; BECKER, B. (Orgs.). Dimenses
humanas da biodiversidade: o desafio de
novas relaes sociedade-natureza no sculo XXI.
Petrpolis: 2006. p.159-184.
MILLER, K. Planning National Parks for
Ecodevelopment. Methods and Cases from Latin
America. Peace Corps. 1989. 680 p.
PDUA, J. A. Um Sopro de Destruio
Pensamento Poltico e Crtica Ambiental no Brasil
Escravista (1786-1888). Rio de Janeiro: Jorge
Zahar, 2003. 318p.

Revista rvore, Viosa-MG, v.35, n.2, p.279-288, 2011

288
PARRISH, J.; BRAUN, D. P.; UNNASH, R. S. Are
we conserving what we say we are? Measuring
ecological integrity within protected areas.
BioScience, v.53, n.9, p.851-860, 2003.
PIRES, A. M. Z. C. R.; SANTOS, J. E.; PIRES, J. S.
Conservao da Biodiversidade: Anlise da Situao
de Unidades de Proteo Integral do Estado de So
Paulo. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE UNIDADES
DE CONSERVAO, 2., 2000, Campo Grande.
Anais..., Campo Grande: 2000. v.2. p.618-627.
PRIMO, P. B. S.; PELLENS, R. A Situao Atual
das Unidades do Estado do Rio de Janeiro. In: II
CONGRESSO BRASILEIRO DE UNIDADES DE
CONSERVAO, 2., 2000, Campo Grande.
Anais..., Campo Grande: 2000. v. 2. p. 628-637.
RYLANDS, A. B.; BRANDON, K. Brazilian
protected areas. Conservation Biology, v.19,
n.3, p.612-618, 2005.
SANTOS, A. A. O Parque Nacional do Itatiaia.
Cadernos FBDS, n.3, p.1-172, 2000.

Revista rvore, Viosa-MG, v.35, n.2, p.279-288, 2011

MEDEIROS, R. e PEREIRA G.S.

SILVA, M. The Brazilian Protected Areas

Program. Conservation Biology, v.19, n.3,
p.608-611, 2005.
SOUZA, P. C.; MARTOS, H. L. Estudo do Uso
Pblico e Anlise Ambiental das Trilhas em uma
Trilha de Unidade de Conservao de Uso
Sustentvel na Floresta Nacional de Ipanema,
Ipero SP. Revista rvore, v.32, n.1, p.91100, 2008.
WETTERBERG, G. B. The concept of protected
area system based on pleistocene refuges. In:
MILANO, M. S. et al (Orgs). Unidades de
Conservao: atualidades e tendncias.
Curitiba: Fundao O Boticrio de Proteo
Natureza, 2004. p.76-91.
ZELLER, R. H. Aplicabilidade dos
Planos de Manejo de oito Parques
Nacionais do Sul e Sudeste do
Brasil. 2008. 166p. Dissertao (Mestrado em
Engenharia Florestal) Universidade Federal
do Paran, Curitiba, 2008.