As telecomunicaes aps uma dcada da privatizao: a

face oculta do sucesso

Svio Cavalcante1
Resumo: Por meio de dados e ndices disponibilizados por diversos rgos de
pesquisa, analisamos neste artigo tendncias da prestao de servios de
telecomunicaes no Brasil aps uma dcada de privatizao. Da anlise, so
assinalados elementos que relativizam o propagado sucesso do modelo de
privatizao e indicam problemas estruturais cuja soluo est cada vez mais longe
dos mecanismos supostamente livres de mercado.
Palavras-chave: Privatizao; telecomunicaes; telefonia; ideologia privatista.

Resumen: A travs de datos e ndices proporcionados por diversas instituciones de

investigacin, en este artculo se analizan las tendencias de la prestacin de servicios
de telecomunicaciones en Brasil, despus de una dcada de su privatizacin. El
anlisis de tales datos indica elementos que relativizan el xito difundido del modelo
de privatizacin, as como problemas estructurales cuya solucin est cada vez ms
distante de los mecanismos supuestamente libres de mercado.
Palabras-clave: Privatizacin, Telecomunicaciones; Telefona; Ideologa de la
privatizacin.
Abstract: Using data and indexes provided by several institutes of research, this article
analyzes trends in the provision of telecommunications services in Brazil after a
decade of privatization. From the analysis, some elements pose questions about the
success of the privatization model and indicate structural problems whose solution is
increasingly far from the free market mechanisms.
Key-words: Privatization, Telecommunications; Telephony; Ideology of privatization.

I. Introduo
No incio de 2010, no ltimo ano do governo Lula, uma proposta concreta de
reorientao de polticas do Estado para o setor de telecomunicaes foi aventada
pelas discusses para criao do Plano Nacional de Banda Larga e pela possvel
reativao da Telebrs. Embora destacados opositores do modelo privatista de FHC
fazem ou fizeram parte do governo atual, estes projetos, bem como qualquer indcio
de retomada do poder de Estado sobre o setor, so vistos como um retrocesso aos
avanos

inquestionveis

da

privatizao.

Esta

avaliao

foi

amplamente

sedimentada pelos meios de comunicao dominantes e por certa ideologia resultante

1

Mestre em Sociologia e Doutorando em Sociologia, IFCH, Universidade Estadual de

Campinas. Autor do livro Sindicalismo e privatizao das telecomunicaes no Brasil. So
Paulo, Expresso Popular, 2009.

das promessas do livre jogo do mercado, a qual apreende o efetivo crescimento dos
servios de forma descolada do uso efetivo, da distribuio regional e social ou
mesmo das condies de acesso.
Neste

sentido, temos como

propsito,

neste artigo,

levantar alguns

questionamentos sobre a prestao de servios de telecomunicaes no Brasil, por

meio da discusso de certos condicionantes do processo que pouco so lembrados
quando se sentencia o xito das privatizaes. Diferentemente de outros servios
privatizados, como foi o caso do setor eltrico, em que os prprios idealizadores
reconhecem insuficincias e fracassos, o servio tradicional das empresas de
telecomunicaes, a telefonia, avanou rapidamente pelo pas, at mesmo para
famlias cuja renda antes impedia o acesso a alguma forma de comunicao. Isto
significa que estas avaliaes no podem ser feitas simplesmente com comparaes
com o sistema estatal anterior, notadamente restrito, mas sim sob o prisma daquilo
que se deixou de construir e desenvolver numa rea to essencial ao desenvolvimento
social e econmico. Em outras palavras, no se trata de negar, numa atitude simplista,
os avanos obtidos, mas ir ao fundo da questo e mostrar os sentidos desses
avanos, o que nos leva, segundo os apontamentos deste artigo, a perceber
claramente seus limites e problemas estruturais.
As telecomunicaes constituem, nos dias de hoje, um setor fundamental das
economias nacionais e do sistema produtivo mundializado, pois fornecem a base
necessria sobre a qual se sustenta a circulao de informaes para a acumulao
de capital (Chesnais, 1996; Dantas, 2002). No entanto, essas mesmas tecnologias
podem ser dirigidas a finalidades distintas daquelas estabelecidas pelo mercado e
seus usos coletivos podem escapar aos mecanismos de controle que buscam auferir
ganhos s companhias do setor. Reside a uma contradio inerente ao
desenvolvimento das telecomunicaes, que incide sobre os programas do Estado e
na sua relao com as empresas.
Mas importante lembrarmos que, quando nos referimos a um setor de
telecomunicaes, estamos, na verdade, retratando as diversas imbricaes das
formas de comunicao tradicional, como a telefonia e o audiovisual, com os
desenvolvimentos tecnolgicos diversos da informtica, que propiciaram novos ramos,
como a internet, e que continuam a se proliferar com o auxlio de sistemas de
informao baseados em softwares e na linguagem digital. Embora no atinja a
totalidade dessas reas, este artigo busca analisar questes fundamentais
concernentes s atividades tradicionais do setor, em especial a telefonia e seus

servios coligados, os quais so prestados por empresas privadas desde a dissoluo

e venda das companhias do Sistema Telebrs pelo governo FHC em 1998.
II. O modelo privatista e a concentrao de capital

De forma resumida, pode-se dizer que, durante o governo FHC, as

transformaes no setor foram efetivadas em trs etapas (Leal, 2000). A primeira a
deciso de quebra do monoplio e desestatizao do setor desde incio de 1995, com
a aprovao de Emenda Constitucional e a elaborao do PASTE (Programa de
Recuperao e Ampliao do Sistema de Telecomunicaes e do Sistema Postal),
buscando a valorizao das companhias para a futura venda. A segunda etapa
inaugurada com a Lei Mnima de 1996, que possibilita e regulamenta explorao
privada de servios considerados no essenciais, como a telefonia celular. A terceira e
derradeira fase vem com a aprovao da LGT (Lei Geral das Telecomunicaes), que
substitui o Cdigo de 1962 exceto em relao radiodifuso, e a concretizao da
venda do Sistema Telebrs em julho de 1998, aps ser fatiado em quatro regies, que
agrupavam as antigas teles estaduais: trs reas de telefonia fixa local (assumdias por
Telefnica, Telemar e Brasil Telecom) e uma de longa distncia, a Embratel2, todas
essas operando em regime pblico de concesso. Fora deste regime, a ANATEL
concedeu autorizaes para a atuao de empresas-espelhos, para que essas
pudessem competir com as concessionrias. Entraram no mercado, ento, Vsper,
GVT (fixas) e Intelig (longa distncia).
Na telefonia celular que considerado servio de carter privado, executado
por meio de autorizaes o governo dividiu o territrio nacional em 10 reas e criou
uma banda A, para as empresas criadas pelas estatais estaduais e ento vendidas no
leilo, e a banda B, para empresas concorrentes, o que resultou em mais de duas
dezenas de operadoras de telefonia celular.
Invertendo a lgica fragmentria adotada pelo governo ou, na verdade,
somente acompanhando a tendncia internacional de formao de grandes
companhias, presencia-se, atualmente, a centralizao dessas empresas em blocos
de abrangncia nacional. Do segmento de banda B, por exemplo, surgiu a empresa de
telefonia celular Claro, de controle majoritrio da Telmex (a ex-Telebrs mexicana),
congregando a Americel, Tess, BCP e ATL. Da maioria das antigas estatais divididas
em empresas de telefonia celular regionais surgiu outro grande conglomerado, o maior
2

Para detalhamento das regies e controle acionrio ver Cavalcante (2009) e Dantas (2006).

do Brasil, a empresa Vivo, controlada pela Portugal Telecom e Telefnica, reunindo a

Telesp Celular, a Tele Centro-Oeste Celular, a Tele Sudeste Celular, a Tele Leste
Celular e ainda a CRT Celular. At mesmo nas operadoras de telefonia fixa h
presses pela unificao, o que obrigou a mudanas na LGT. J em 2004, as trs
operadoras regionais de telefonia fixa Telefnica, Brasil Telecom e Telemar (hoje Oi)
cogitavam unir-se para disputar a Embratel, a qual se encontrava venda pela MCI,
esta, por sua vez, imersa em uma grave crise financeira. Como no podiam assumir
outra operadora, as trs teles tentaram criar um consrcio com uma suposta empresa
laranja. Ao fim, contudo, a Embratel acabou sendo vendida Telmex (mexicana). Em
2009, aps mudana na LGT pelo governo Lula, que se mostra disposto a financiar
uma grande operadora de capital nacional, a Oi iniciou processo de fuso com a Brasil
Telecom.
A concentrao do mercado por grandes conglomerados transnacionais , por
sinal, a marca das telecomunicaes na Amrica Latina, que presencia o domnio
extenso da Telefnica e do grupo Carso (do mexicano Carlos Slim, proprietrio da
Telmex e Amrica Mvil). Com os dados de 2008, v-se que, em conjunto, esses dois
grupos possuem de 50% a 70% dos principais servios de telecomunicaes na
Amrica Latina3 (Cf. Atlas Brasileiro de Telecomunicaes - ABT 2007, 2008).
Em outro estudo (Cavalcante, 2009), apontamos como essa concentrao
contrasta com os planos de aumento da concorrncia e possvel ampliao mais
igualitria dos servios de telecomunicaes nos pais4. importante lembrar que o
projeto privatizante, ao se propor aumentar a oferta de servios, elegia como motor de
crescimento a concorrncia entre as empresas e o as inovaes tecnolgicas que
surgiriam. A fiscalizao, nos moldes de agncias reguladoras, estaria a cargo da
Anatel.
Como indicamos, h bons nmeros para se sustentar a idia de sucesso do
modelo. Os terminais de telefonia fixa duplicaram (pelo menos os instalados), o
crescimento da telefonia celular foi gigantesco (pelo menos, os pr-pagos) e, boa
parte da populao excluda dos servios anteriormente, tem sido ofertado algum
mecanismo de comunicao social.
3

A recente luta, at mesmo jurdica, encetada pela Telefnica contra a Portugal Telecom pelo
controle da Vivo demonstra quo lucrativo e estratgico o setor para as grandes operadoras
internacionais, que so, importante notar, patrocinadas pelos seus Estados de origem. O atual
governo portugus chegou a usar sua golden share para tentar impedir a venda, mesmo
sabendo de sanes que pode receber da Unio Europia. Tal disputa vai de encontro s
idias sobre fim do Estado-nao, bem como tese de que as grandes corporaes no
possuem uma base nacional.
4
Outro trabalho que levanta uma discusso no mesmo sentido o de Dantas (2006).

Porm, necessrio irmos alm das anlises que ficam restritas a mdias ou
ndices absolutos, bem como a idia de que, simplesmente pelo fato de celulares
serem

comprados

em

qualquer

esquina,

tal

situao

representaria

uma

democratizao dos servios. A situao muito mais complexa e contraditria do

que a tese do sucesso da privatizao faz crer e acaba por ocultar tenses
existentes e projetos alternativos de desenvolvimento5.
II. Os limites da expanso da telefonia fixa: o fracasso da universalizao

De incio, vejamos as tendncias em relao ao servio mais tradicional das

operadoras de telecomunicaes, a telefonia fixa. De forma resumida, pode-se dizer
que, aps a privatizao, este servio mais do que duplicou num intervalo de pouco
mais de seis anos. A razo do crescimento foram as metas impostas pelo governo ao
distribuir as concesses e no se relaciona, como tambm foi aventado no plano, por
presses da competio entre empresas6. Em 1998, existiam no pas cerca de 20
milhes de terminais de telefonia fixa instalados. J em 2005, este nmero aumentou
para 52,8 milhes de linhas. A teledensidade, que o nmero de linhas por 100
habitantes, chegou a um pico de 29,7% em 2004, decaindo para 28,72% em 2005, um
crescimento significativo tendo em vista os 11,2% de 1998 (Cf. ABT, 2006), mesmo
que este seja um ndice modesto se comparado aos pases centrais.
Essas mais de 50 milhes de linhas, contudo, no representam o total de linhas
que as antigas empresas estatais, agora privadas, construram, mas incluem as linhas
disponibilizadas

pelas

empresas-espelhos.

Em

2009,

as

concessionrias

apresentavam 43,7 milhes de linhas instaladas, sendo que apenas 33,5 milhes em
servio. Em outras palavras, depois de dez anos do processo, as empresas
devidamente modernizadas (com dinheiro pblico, nunca demais lembrar), criaram
13 milhes a mais de linha telefnicas (em servio). Para se ter uma idia, durante
parte do perodo estatal (com empresas paquidrmicas, com baixos investimentos e
ainda no sistema no qual o usurio era scio da Telebrs o que tornava o preo de
aquisio da linha telefnica um impeditivo maior parte da populao), de 1988 a
1998, foram criadas cerca de 12 milhes de linhas em servio. certo que a
5

Estas tenses foram expostas na I CONFECOM (Conferncia Nacional de Comunicao),

realizada em 2009.
6
Ainda hoje, em 2010, no possvel afirmar que a competio pressione, na maior parte dos
casos, ao aumento dos servios de telecomunicao, pois ela somente existe em grandes
centros urbanos, que so vistos como rentveis. No h interesse nem estrutura adequada
para que a competio seja alavanca de universalizao da telefonia fsica, como se percebe
nas discusses acerca da indefinio do unbundling, (ver Revista Teletime, abril 2010).

comparao comporta suposies indevidas devido ao novo quadro de mercado e

tecnolgico criado no setor, mas pode servir de indicativo de que, ao contrrio do
defendido pela ideologia privatista, as companhias estatais no impediam, por si
mesmas, o crescimento dos servios, o qual poderia ser conquistado com os devidos
investimentos e construo de um efetivo projeto pblico.
Entretanto, desde 2002, em decorrncia do cumprimento das metas do
governo, constatam-se a estagnao do crescimento e, a despeito do aumento do
nmero de linhas, a diminuio do uso dos servios pela populao, perfazendo uma
situao em que h mais telefones e o povo est falando menos (Dantas, 2002, p.
16). Esse fato comprovado pela margem de no utilizao das linhas, ou seja, entre
o nmero de telefones instalados e aqueles em servio h uma coeficiente de
ociosidade que, por lei, precisa ser de apenas 5% para reserva tcnica. No Brasil,
essa taxa tem oscilado sempre em nveis muito elevados, em torno de 20% desde
2001. Em 2008, este ndice atingiu um pico de 29%, fazendo com que o nmero de
linhas efetivamente em uso fosse de 41,2 milhes, diante das 57,9 milhes instaladas,
proporo que se manteve em 2009, segundo o ABT 2010, e que demonstra, entre
outros fatores, o desinteresse e/ou dificuldade de operadoras e do governo em
contornar essa situao (Cf. Dantas, 2002, e ABT, 2006).
A grande ociosidade das linhas traz, conseqentemente, uma diminuio da
verdadeira teledensidade do pas, ou seja, levando-se em conta somente os terminais
em uso, pelos nmeros de 2008, h somente 21,65 telefones para cada 100
habitantes, taxa pouco expressiva se lembradas as promessas do projeto privatista,
que previam uma teledensidade em torno de 33% (Cf. ABT 2009; Anatel, 2002).
fundamental tambm destacar que mesmo esses ndices representam
mdias nacionais e grandes disparidades regionais so ocultadas quando se remetem
aos ndices sem a sua a devida territorializao. Em meados da dcada de 2000,
enquanto os principais centros econmicos do pas apresentam ndices de
teledensidade em torno de 40%, 50% e at 60%, milhares de outros municpios
brasileiros tm valores muito mais baixos, menores at do que a mdia quando o
sistema ainda era estatal. Como exemplo, em 2004, apenas 58 municpios brasileiros,
que correspondem metade do IPC nacional,7 possuam 58% do total de linhas
instaladas no pas. Se elevarmos , ainda pequena, quantia de 331 municpios, que
representam 75% do IPC, encontraremos a 81% de todas as linhas telefnicas
nacionais. Mais de 4,5 mil municpios apresentam teledensidade igual aos valores de
7

ndice Potencial de Consumo, que reflete a porcentagem de cada municpio sobre o consumo
de bens e servios no pas.

2000, ou seja, menos de 20%, e cerca de 3 mil municpios tm ndices inferiores ao

contexto pr-privatizao, ou seja, em torno de 12%. Por outro lado, apenas 40
municpios tm teledensidade superior a 40% (ABT, 2005, p. 19).
A ociosidade das linhas , evidentemente, tambm desigual pelo pas. Se a
mdia nacional, que chegou a 30% em 2008, j considerada alta, no se pode
esquecer que diversas regies de Estados como Par, Amazonas, Maranho, Piau,
Pernambuco e Bahia, alm dos Estados inteiros do Amap e Roraima, apresentam
ociosidade de linhas que variam de 40 a 50%. Num caso mais extremo, na regio
Oeste do Par, em que vivem 1,1 milho de pessoas, dos 189 mil acessos instalados,
somente 66 mil encontram-se em uso, o que gera a taxa de 65% de ociosidade de
linhas (ABT, 2006, p. 26).
Em nmeros mais recentes, de 2007, o estudo organizado pelo ABT ainda
diagnosticava a penetrao insuficiente da telefonia fixa em vastas reas do territrio
nacional: ano a ano, fica evidente que (...) o grande desafio da telefonia fixa e chegar
onde ela mais necessria (ABT 2007). A distribuio desigual dos servios era
atestada pelo fato de 10 municpios, nos quais residem 17% da populao, deter um
tero de todas as linhas do pas.
A soluo esperada seria o aumento da competio com empresas de outros
segmentos - que tambm atuam no servio de televiso por assinatura, telefonia
celular, ou VoIP - como o caso da parceria entre a NET e a Embratel (alm das
operaes em telefonia fixa da GVT e TIM), mas, segundo os dados de 2008, essas
empresas-espelho somente representam 5,5% dos usurios nas regies em que esto
presentes. Em 2009, elas cresceram para quase 8 milhes de assinantes. Contudo,
ainda que a tendncia seja de crescimento, este se realiza de maneira efetiva quase
que exclusivamente nos grandes centros urbanos8 e, ao contrrio de ampliar o nmero
de usurios do servio, esta competio tem somente transferido clientes j existentes
de uma empresa a outra (Cf. ABT 2009). Em suma, a telefonia fixa no est crescendo
no Brasil e no se trata de uma simples inflexo, mas uma tendncia de quase uma
dcada.
As razes para a falta de crescimento e o elevado ndice de ociosidade de
linhas vm, logicamente, da renda insuficiente da maioria da populao em relao s
tarifas cobradas, bem como da obrigatoriedade da assinatura bsica. Na viso das
empresas, o problema todo se refere alta carga tributria e, assim, elas no
8

Para sermos mais exatos, ela existe mais propriamente nos bairros rentveis dos grandes
centros urbanos. Estas empresas levam suas redes e cabos somente s regies de interesse,
ampliando o fosso da desigualdade de acesso.

poderiam ser responsabilizadas pela pobreza da populao (na linha: se nem almoo
grtis existiria, como ironizava Milton Friedman9, quanto menos telefones).
III. Mas qual universalizao?
Assim, no exagero constatar bem ao contrrio da ideologia privatista um
relativo fracasso da telefonia fixa, que pode ser dimensionada segundo os dados de
2008 da PNAD (IBGE), que mostram que aumenta cada vez mais o nmero de
residncias em que s existe a telefonia celular, 37,6% na mdia nacional. Em quatro
das cinco regies do pas, a taxa superior a 40%, destacando-se a regio Norte em
que 49% das residncias que tm telefone s usam a telefonia celular. Presencia-se,
ento, um deslocamento das promessas da universalizao das telecomunicaes,
que so aos poucos dirigidas telefonia celular, mas com uma observao muito
importante, sobre a qual aludimos: os servios de telefonia celular no so prestados
sob o regime de concesso pblica, o que colocaria, s empresas, obrigaes de
universalizao e qualidade.
A despeito desta condio, em 2009, o nmero de assinantes chegou a 175
milhes, perfazendo a elevada teledensidade de 90 assinaturas por 100 habitantes.
Aos poucos, tambm, as redes atingem um nmero maior de municpios e a
tecnologia 3G tem avanado, permitindo a sintonia com a internet mvel. Para alguns,
estaria, ento, atestada a democratizao dos servios de telecomunicaes por meio
da universalizao da telefonia celular no pas. A pergunta a se fazer : se uma forma
de universalizao est sendo realizada, ainda que as empresas no estejam
obrigadas neste sentido, em que ela efetivamente consiste?
Ocorre que a equao no assim to simples. Mesmo que este ndice
indicasse o acesso de quase todos a uma conta mvel o que j incorreto, pois, na
verdade, significa que uma parte da populao possui duas ou mais contas ele no
significa que as pessoas faam uso efetivo de seus aparelhos para comunicao, os
quais podem ser mais bem comparados a orelhes de bolso. Novamente,
importante lembrar que isto representa sim um avano social10, mas os problemas
ainda so muitos consistentes se o objetivo uma efetiva universalizao do acesso e
do uso da telefonia pela populao.
9

A frase quase um ditado, na verdade , no de sua autoria, embora Friedman, um dos

mais importantes representantes da Escola de Chicago, a tenha usado em vrios artigos para
revistas e jornais.
10
A indicao dos limites e das insuficincias das telecomunicaes no perodo psprivatizao no representa, todavia, a defesa do sistema anterior, marcado por um estatismo
no-pblico. So fornecidos mais elementos deste debate em Cavalcante (2009).

A razo principal reside no fato de a telefonia celular no Brasil ser uma das
mais

caras

do

mundo.

Segundo

dados

da

UIT

(Unio

Internacional

de

Telecomunicaes11, 2010), o Brasil tem o quarto servio de telefonia celular mais

caro na comparao com o restante dos pases, enquanto nos ndices coletados pela
consultoria europia Bernstein Research, o pas passa segunda colocao no
ranking de preos de telefonia mvel12. Segundo os dados da UIT, referentes a 2009,
os valores das tarifas cobradas dos assinantes brasileiros s ficaram atrs do que
pagaram japoneses, franceses e australianos. Em mdia, se paga no Brasil US$ 34,60
mensais em um pacote de ligaes locais13. Em Hong Kong, pas mais barato, se paga
US$ 0,75 pela mesma cesta de servios, enquanto no Paraguai, menor valor da
Amrica do Sul, cobra-se US$ 5,31 (Cf. UIT, 2010).
No somente est entre os valores mais altos, mas a cesta de servios no
Brasil tambm aquela que mais afeta a renda pessoal, isto porque os gastos com
telefonia celular representam 5,7% da renda bruta do brasileiro, enquanto no Japo,
que tem o pacote mais caro, eles significam 1,4%. Comparando com os demais
pases, o impacto da tarifa no dia a dia do brasileiro s perde para 40 pases (numa
lista de 161), a maioria africanos14. Na pesquisa com os dados de 2008, o impacto era
ainda maior, pois representava 7,5% da renda per capita
O maior indicador do problema a grande discrepncia entre a quantia de pspagos e pr-pagos no pas. Em 2009, dos 175 milhes de assinantes, 143,6 milhes
so portadores de pr-pagos (ou seja, 82,55%). Evidentemente, inegvel o lado
positivo para a populao, pois mesmo nessas condies o celular pr-pago uma
importante forma de comunicao, principalmente profissional. Ocorre que o quadro
existente no Brasil, no qual as tarifas pr-pagas so muito mais elevadas do que as
ps-pagas, contm uma forma desfavorecimento s classes populares. Para Dantas
(2002), a consequncia um subsdio s avessas, isto , quem menos pode pagar
tem um dispndio muito maior para usar o telefone, enquanto que os bons
consumidores pessoas com maior renda e empresas possuem planos com
aparelhos gratuitos e tarifas mais baixas.

11

Trata-se do brao das Naes Unidas (ONU) para o setor.

Os resultados da pesquisa desta consultoria foram resumidos em Brasil tem a 2 maior tarifa
de celular do mundo, Folha de So Paulo, 08.02.2010.
13
Esta cesta de referncia, baseada nos critrios da OCDE, utilizada internacionalmente e
compe-se de itens como tarifas entre a mesma operadora ou operadoras diferentes,
mensagens de texto, ligaes para telefones fixos, etc. (Cf. UIT, 2010).
14
Alguns indicadores da pesquisa da UIT podem ser vistos em Brasil tem 4 servio de
telefonia celular mais caro do mundo, diz ONU, Folha de So Paulo, 24.02.2010.
12

O brasileiro paga cerca de 53 centavos de dlar por minuto de ligao

pr-paga e menos de 20 centavos de dlar por minuto de ligao
ps-paga. No Brasil, o preo da ligao pr-paga mais alto (o
dobro) do que na Espanha, Itlia ou frica do Sul. Em compensao,
o minuto ps-pago, no Brasil, dos mais baratos do mundo, inferior
ao cobrado na frica do Sul, Mxico, Espanha, Itlia, Frana etc.
(Dantas, 2002, p. 30).

Como indicado, a explicao das operadoras para o valor alto das tarifas reside
na carga tributria. Mas um elemento muito importante por vezes ignorado, qual
seja, as tarifas de interconexo. Estas tarifas representam o custo que uma operadora
tem ao usar as redes de uma concorrente. Quando a chamada final vai para uma rede
de celular, as empresas cobram de R$ 0,40 a R$ 0,45 por minuto. Na prtica, uma
parte fundamental das receitas das operadoras de celular constitui-se justamente pelo
o que cobram de outras para usarem suas redes. Segundo Dantas (2006, p. 9), uma
sbita mudana das regras de interconexo afetaria seriamente o equilbrio financeiro
das operadoras, da os temores para que qualquer mudana no sistema seja
efetivada.
Para se ter uma proporo, entre o quarto trimestre de 2008 e o terceiro
trimestre de 2009, TIM, Vivo e Oi angariaram R$ 4,9 bilhes com a interconexo. Este
valor representa a diferena entre o que essas operadoras pagaram s demais pelo
uso de suas redes e o que receberam quando seus clientes foram chamados (Cf.
Brasil tem a 2 maior tarifa de celular do mundo, Folha de So Paulo, 08.02.2010). O
que as operadoras mais querem evitar o trfego sainte, por isso fazem promoes
para os que ligam para assinantes da mesma operadora. Para Paulo Mattos, diretor da
Oi consultado na reportagem, 35% da receitas anual de todas operadoras de celular
dizem respeito s tarifas de interconexo, que seriam 150% superiores s praticadas
na Europa e EUA, e comenta:
Isso infla o preo e deixa a chamada to cara que o cliente de celular,
principalmente o pr-pago, recebe uma chamada e vai usar o telefone
fixo para retorn-la. uma poltica que faz com que o trfego de voz
do pas seja baixo.

Mas... qual telefone fixo? Onde encontr-lo nas regies do pas em que 40%
dos domiclios no o possuem? Parece haver algo de errado com a universalizao da
telefonia quando um diretor de operadora admite que as pessoas precisam usar um
servio que, como vimos, foi abandonado na prtica enquanto projeto de
universalizao.

A questo das tarifas de interconexo torna-se mais interessante, pois revelam,

basicamente, certo conflito

15

das operadoras de celular com as de telefonia fixa.

Citando ainda os prprios empresrios, ao ser questionado sobre a situao dos que
pagam muito na telefonia fixa, responde assim R. Lima, presidente da Vivo (apud Vivo
questiona plano do governo para banda larga, Folha de So Paulo, 6.04.2010, itlicos
nossos):
L atrs, quando se decidiu que haveria um estmulo para o
desenvolvimento do celular no pas, definiu-se o seguinte modelo. De
toda ligao de uma operadora fixa que terminasse em um telefone
celular, as mveis cobrariam das fixas uma tarifa de interconexo
[pelo uso de suas redes] de R$ 0,40 por minuto. Para que esse
sistema ficasse equilibrado, estabeleceu-se que as fixas cobrariam de
seus clientes a assinatura bsica. Se no fosse assim, no teramos
tantos acessos na telefonia mvel ou teramos de cobrar mais dos
clientes que hoje no podem pagar. (...) Dependendo do ms, 40%
de nossos clientes [pr-pagos] no fazem recargas. Se no fosse a
VUM [tarifa de interconexo] cobrada quando essas pessoas
recebem ligao de concorrentes, no teramos receita. E temos
custos s para mant-los na base. Quando um pr-pago habilitado,
pagamos R$ 26 Anatel. Para renov-lo a cada ano, mais R$ 13.
Isso sem contar os custos quando ele acessa o call center, por
exemplo. (...) Essa foi a forma encontrada para fazer distribuio de
renda pelo sistema. Caso contrrio, no daria para atender o catador
de papel, a empregada domstica.

De volta matria com as consideraes do diretor da Oi, tambm vemos que:

(...) para as operadoras fixas, esse comportamento do consumidor
virou
"pesadelo"[o pr-pago que pouco usa o telefone]. Isso
porque, toda vez que um cliente usa um telefone fixo para chamar um
celular, a operadora fixa tambm paga interconexo de cerca de R$
0,40 o minuto. O problema que, no caminho inverso, a mvel paga
somente cerca de R$ 0,025 por minuto. "As fixas esto subsidiando o
desenvolvimento das mveis", diz Mattos.

A moral da histria inusitada, pois quem tambm subsidia alguns servios

so os mesmos da poca estatal: os prprios usurios, mas agora por outros
caminhos. Anteriormente, este subsdio dava-se da seguinte maneira: eram cobrados
valores altos para aquisio da linha telefnica, o que fazia do proprietrio um scio da
Telebrs e este valor era investido, teoricamente, na expanso das linhas. Em
contrapartida, os valores da assinatura mensal eram muito baixos (menos de um real
antes dos reajustes de 1995, preparatrios para a venda), assim como as ligaes

15

As aspas justificam-se pelo fato de que no se trata precisamente de um conflito, j que a

maioria das operadoras de celulares faz parte de conglomerados que so, tambm,
proprietrios de empresas de telefonia fixa. Assim, h um rearranjo, privado, desse
desequilbrio oramentrio.

locais, que eram subsidiadas pelas receitas de servios de grandes usurios (como
DDD e DDI).
O que se depreende dos relatos dos empresrios que as companhias ainda
precisam de subsdios cruzados, mas de forma mais complexa, pois envolve o sistema
como um todo. Para que a citada empregada domstica diga-se de passagem,
aquela que compe a maior categoria profissional do pas, com quase 7 milhes de
trabalhadores(as) tenha um celular, necessrio que se mantenha a assinatura
bsica da telefonia fixa para preservar a sade financeira das empresas, mas que,
por sua vez, cria um valor que a impede de possuir um telefone fixo. E a histria um
tanto quanto perversa da pretensa universalizao se fecha quando lembramos que,
sem telefone fixo e recarregando seu celular de forma escassa, ela paga muito para
falar pouco ou quase nada. A linha de raciocnio de Lima leva a entender que, no
fundo, se pratica distribuio de renda, permitindo aos que nunca tiveram acesso
telefonia alguma forma de comunicao. Mas no revela que se trata de uma
distribuio sui generis, para no dizer precria, pois s pode existir ao mesmo tempo
em que se impem obstculos ao acesso mais igualitrio dessas camadas de renda
mais baixa a outros servios.
Outro problema que afligiu tambm os planos de universalizao por meio da
telefonia celular, que s agora tem comeado a se reverter, foi o limitado alcance
territorial em que o servio vinha sendo disponibilizado. A telefonia celular havia
chegado majoritariamente aos centros urbanos e no apresentava interesse em
expandir sua planta fsica para reas em que no exista retorno comercial.
Privilegiando essas reas rentveis, a telefonia mvel conseguiu cobrir mais de 88%
da populao; contudo, muito significativo que, em 2005, ela tenha deixado de estar
presente em mais de 2,6 mil municpios brasileiros, nos quais vivem cerca de 20
milhes de pessoas (Cf. ABT, 2006). Segundo a avaliao realizada nesse ano:
O trabalho de expanso das teles celulares foi totalmente focado nas
regies urbanas, como era de se esperar, e que ainda existe uma
gigantesca mancha territorial no coberta pelos sinais dos celulares.
Repare-se que a cobertura tende a acompanhar as principais artrias
rodovirias e que a cobertura nas regies Norte, Nordeste e CentroOeste est fortemente concentrada nos centros urbanos. Alis,
proporcionalmente, os municpios nordestinos tm a menor presena
de celular. Apenas 33% das cidades no Nordeste so atendidas por
uma operadora mvel (...) pouco provvel que as empresas de
telefonia celular ampliem sua expanso territorial. Os custos so
muito altos para ganhos muito baixos (ABT, 2006).

Mas houve sim uma ampliao em 2008 e 2009, e a telefonia mvel chegou a
cerca de 4.500 municpios brasileiros em diversas regies do pas. Esta expanso,

contudo, pouco tem a ver com a possvel rentabilidade ou estratgias de competio.

Tratou-se de obrigaes impostas pelo Estado para que as operadoras aumentassem
suas reas de cobertura em troca da conquista de licenas de operao nas faixas
3G.
Com relao ao acesso internet, os nmeros ainda se mostram muito
modestos se comparados aos dos pases centrais, no obstante o crescimento dos
ltimos anos que se deu em ritmo alto (Cf. ABT 2010). Em 2008, em 31,2% dos
domiclios no pas existiam computadores e a internet chegava a 23,8% de todos os
lares brasileiros (Cf. UIT, 2010). No tocante banda larga, havia, em 2009, 8,4
acessos por cem habitantes (Cf. ABT, 2010), mas a qualidade da conexo no pas
sempre foi muito precria e s agora tem dado sinais de mudana. Em 2009, havia
16,1 milhes de assinantes de banda larga, sendo que 17% (contra 8% de 2008) tm
acessos acima de 2 Mbps. Mas ainda h 43% de conexes abaixo de 521 kbps, ou
seja, quase a metade refere-se a velocidades muito baixas e que permitem pouco uso
das potencialidades das redes de comunicao.
Em termos gerais, as cifras brasileiras acompanham as mdias mundiais, o
que as deixam, na verdade, longe ainda do que se apresenta nos pases
desenvolvidos (segundo critrio da UIT), em que a penetrao da banda larga , em
mdia, de 23,3%. E, em alguns quesitos, os ndices nacionais so inferiores at
mesmo aos pases em desenvolvimento. Sem contar que para 27,3 milhes de
brasileiros (que representam 14% da populao, mas esto em 37% dos municpios,
isto , 2061 deles), no h nenhuma possibilidade de acesso a servios de banda
larga16. Tal como aconteceu com a telefonia celular, somente as presses do Estado
levaro o servio para as localidades ainda no atendidas.
A pesquisa do IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, 2010),
referentes aos dados captados pela PNAD-2008, constata tambm este quadro. So
12 milhes de domiclios no Brasil com acesso internet de banda larga, isto , 20,8%
do total. O estudo, que faz uma minuciosa comparao com outros pases, conclui que
a o servio apresenta, alm da baixa densidade, uma elevada desigualdade regional.
Afirmam que aliada baixa renda da populao e carga de impostos, flagrante no

16

Os nmeros da PNAD 2008 tambm evidenciam uma desigualdade regional muito elevada.
Como exemplo, enquanto a regio Sudeste apresenta 31,5% de seus domiclios conectados
internet, esse ndice, nas regies Nordeste e Norte, de 11,6% e 10,6%, respectivamente (Cf.
IBGE, PNAD, 2008).

pas a concentrao de mercado, o que impede diminuio dos preos17. Na

comparao com os outros pases, a concluso que no ritmo atual, continuar
aumentando a distncia que separa o Brasil do grupo de economias avanadas,
quanto ao aspecto densidade de acesso em banda larga, caso no haja interferncias
no mercado (IPEA, 2010, p. 12).
A baixa qualidade da banda larga no pas e as disparidades regionais nos
fazem entender as discusses atuais sobre o Plano Nacional de Banda Larga em que
se aventa a participao por meio da reativao da Telebrs. Na verdade, trata-se do
futuro das telecomunicaes que est em jogo, pois a maioria dos servios tradicionais
tende a convergir para a internet de rpida velocidade, como a telefonia e o
audiovisual. E, muito importante notar, esta tendncia de volta do Estado no setor no
exclusiva do pas. O estudo do IPEA (2010) lista inmeras experincias mundiais em
que a busca da universalizao traada via projetos estatais. digno de nota que
mesmo pases de emblemtica tradio liberal, como EUA e Austrlia, venham
desenvolvendo projetos nesse sentido. Na Austrlia, chegou-se criao de uma nova
estatal responsvel pelo servio. A meta em ambos os pases que toda a populao
possa ter acesso a 100 Mbps (IPEA, 2010).
Todos esses elementos at aqui abordados abalaram at mesmo a filosofia
da privatizao, pregada como a satisfao do consumidor. A corrida para
antecipao das metas, pelas operadoras fixas, e o despejo de milhes de celulares
no mercado resultaram em deficincias srias ao relacionamento das empresas com
os usurios, que sofrem com problemas como as inmeras cobranas indevidas, falta
de informao e resoluo de problemas nos call centers, precariedade da prestao
de certos servios, etc. No toa que, desde a privatizao, so empresas de
telefonia que lideram de forma absoluta as queixas em rgo de proteo ao
consumidor18.

17

Segundo a pesquisa, Os dados sustentam que a oferta do acesso banda larga

exageradamente concentrada, sobretudo considerando que a prestao do servio est sujeita
ao regime de livre concorrncia (IPEA, 2010, p. 7).
18
Segundo o Procon de So Paulo (2004), ao analisar as reclamaes de consumidores de
celulares, verificou-se que, devido s diversas formas de m prestao de servio, a exploso
na oferta no foi acompanhada de uma estrutura suficientemente adequada, capaz de atender
aos consumidores em suas demandas fundamentais, tais como informaes claras e precisas,
agilidade na resoluo de problemas e cumprimento oferta. Segundo a Anatel, constatam-se
problemas como cobranas indevidas ou erro em conta, mau atendimento da operadora,
bloqueio indevido de linha, cancelamento do servio e no cumprimento de clusulas
contratuais (como concesso de bnus) (apud Operadora de celular ter mais fiscalizao,
Folha de S. Paulo, 12.3.2005).

Esses fatores expem, na verdade, a fragilidade da agncia reguladora, a

Anatel, ante o poder, mormente monoplico, das empresas que, em tese, deveriam
ser amplamente fiscalizadas. Afinal, como conciliar a garantia de lucro das empresas e
o interesse pblico de prestao de servios de qualidade e acessveis? Alm dessa
contradio, a estrutura de pessoal e materiais que possui incompatvel com o
tamanho do setor nacional, o que limita seu poder fiscalizador. Em 2003, segundo
pesquisa realizada pelo Idec (Instituto Brasileiro de Defesa ao Consumidor apud
Agncias tm avaliao ruim, diz pesquisa, Folha de S. Paulo 12.3.2003) sobre a
atuao das agncias reguladoras do pas, a avaliao pela populao da Anatel
ruim e os motivos elencados so:
permite a participao de consumidores em seus conselhos, mas
predominam representantes das empresas; aplica multas irrisrias
aps longos procedimentos administrativos, critrios para reajuste de
assinatura desfavorecem o consumidor; inadimplncia permite a
incluso de consumidor em cadastros de restrio ao crdito.

Estela Guerrini, advogada do Idec, afirma que so raras as vezes que a

agncia se volta para o consumidor contra os interesses da empresa (O lado mais
fraco, Revista Teletime, jan/fev 2010). Em sua avaliao, a Anatel, preocupada em
proteger o equilbrio econmico dos contratos, ignora o usurio como parte a ser
tambm preservada. Na verdade, h vrias discusses sobre o papel polticoinstitucional das agncias reguladoras, que vo alm dos limites deste artigo.
possvel, contudo, indicar que a existncias de agncias independentes, embora
sejam justificadas como forma de conter as influncias poltico-partidrias em rgos
tcnicos, criam um mecanismo cuja finalidade assegurar que o mercado no sofrer
influncias das alteraes polticas advindas pelo sufrgio universal. O que nos
permite, ento, entender a proximidade deste modelo institucional com as reformas
neoliberais. Na prtica, elas se tornam independente em relao aos trabalhadores do
setor e aos usurios dos servios e mais prximas s companhias que deviam regular
e fiscalizar rigorosamente19.
Em suma, passada mais de uma dcada desde o processo de privatizao,
inmeros desafios ainda se colocam ruma a uma efetiva universalizao da telefonia
no pas. Diversos problemas como os relativos a custos do servio, desigualdades

19

Um exemplo contundente da situao expresso na mesma entrevista: [reprter:] (...) O

procurador Duciram Farina disse que a maior prova de que o consumidor no captura a
agncia nenhum funcionrio sai da Anatel para trabalhar no Idec ou Procon. Tem algum
que foi da Anatel trabalhando aqui? R: Jamais! Eles vo para as grandes empresas. (O lado
mais fraco, Revista Teletime, jan/fev 2010).

regionais e qualidade de acesso ainda esto longe de serem plenamente resolvidos.

Os nmeros, ao contrrio do que prega uma viso simplista, no falam por si.
IV. Consideraes finais: crise da ideologia privatista?
No comeo deste artigo, afirmamos que, a despeito de certa ideologia
privatista, h srios problemas no modelo brasileiro de prestao de servios de
telecomunicaes. Como procuramos demonstrar, o crescimento dos terminais, fixos e
celulares, no implica numa efetiva universalizao do servio, tampouco em uma
democratizao de acesso. Mas preciso considerar o sentido de ideologia de uma
forma precisa: no nos referimos aqui concepo de ideologia enquanto falsa
conscincia da realidade ou certo discurso ou idia que, criada por uns poucos,
enganam a milhes de pessoas.
Ainda que seja difcil escapar polissemia do conceito, entendemos por
ideologia um discurso que se remete a relaes concretas, mas assim o faz de modo a
construir uma explicao ausente de contradies, que possui, a despeito da
realidade de seus elementos tomados de forma isolada, um contedo ilusrio20. Por
conseguinte, ao tomarmos nosso caso, esta ideologia privatista apresenta uma funo,
a saber, legitimar um tipo de poltica a neoliberal que alterou a forma de atuao
do Estado em um setor com tradio de existncia de servios pblicos no
mercantilizados. E, para completar este esquema de ideologia, ainda necessrio
explicar sua necessidade: um discurso que precisa ser desta forma na medida em
que diversas fontes de acumulao de capital esto disponveis s empresas. Ao
indicar um crescimento dos servios que leva democratizao e universalizao
dos acessos, postula-se que o objetivo s pode ser garantido pelas foras do
mercado.
Como exposto ao longo do texto, a linha de defesa da ideologia privatista a
seguinte: com os investimentos privados e suposta competio, houve aumento
significativo de linhas fixas e celulares e, devido manuteno da assinatura bsica
na telefonia fixa, distribui-se renda aos portadores de pr-prago, que podem agora
utilizar um telefone, mesmo que deste aparelho no seja feito um uso ativo21.
20

Esta noo de ideologia influenciada pelo esquema de aluso-iluso de Althusser (1985) e

a anlise do fetichismo da mercadoria de Rubin (1980), ainda que no corresponda a nenhum
autor integralmente.
21
S em um modelo precrio como esse que se torna possvel uma campanha publicitria
cujo mote : Vire um ligador. Ou no causa estranheza uma propaganda cujo argumento ,
simplesmente, poder usar (se que se pode) um servio que j teria sido universalizado?

Assim, telefones so oferecidos, em qualquer esquina, aos que estavam

alijados do modelo estatal anterior. O que, por suposto, no pouca coisa. possvel
dizer que a entrada macia de camadas populares neste setor potencializa a idia
(no menos ideolgica, no sentido que traamos) de um cidado-consumidor. Mas,
na prtica, muito melhor falar (ainda que pouco) em algo, do que no se comunicar
de forma alguma.
Contudo, um processo que se explica pelo fato de o neoliberalismo, como
afirma Boito Jr. (2002, p.30), ter confiscado a revolta popular difusa contra o
clientelismo e a cidadania restrita em favor de um objetivo reacionrio, qual seja, a
construo do Estado-mnimo

22

e, para tanto, valeu-se do apoio miditico e da

prpria mquina estatal (Cavalcante, 2009).

Dada as insuficincias do sistema estatal anterior, o confisco obteve seu xito,
mas nada parece garantir que os limites do modelo no se mostrem cada vez maiores
e mais sentidos cotidianamente. Assim, as milhares de queixas dirias aos servios de
telefonia, em rgos responsveis, podem ser um indcio popular da saturao do
modelo, o que exigiu interveno do governo para criao de legislaes especficas
(como as que definem as regras para call centers). Igualmente, a incapacidade em
levar o servio a quem precisa e no s a quem pode pagar por ele colocou, numa
conjuntura distinta, o Estado novamente em jogo.
Como lembra Dantas (2006, p. 22), a efetiva universalizao implica em
custos e taxas de retorno que o investimento privado, ainda mais quando submetido
s presses da concorrncia, ter dificuldade de perseguir, sendo que os pases que
obtiveram a universalizao assim o fizeram antes de privatizar os servios, e no
posteriormente.
Se, como afirma Dantas (2006, p. 22) e de certa forma como tambm dito
pelos empresrios a pobreza s atendida se subsidiada, no possvel afirmar
que este subsdio tem sido realmente exitoso, pelo contrrio, parece estar longe de
uma lgica pblica universalista.
Embora de forma limitada e preso s presses do mercado, o ltimo ano do
governo Lula esboou a retomada de um modelo alternativo. preciso, pois, discutir
sobre este modelo, as condies polticas nas quais se sustenta e sua viabilidade,
elementos que ainda esto em aberto e somente sero compreendidos por meio de
uma anlise das foras sociais que orientam os destinos do setor23. At o presente
22

Como lembra o autor, mnimo para os trabalhadores, mas grande permitir a realizao dos
interesses dos capitais.
23
O que esperamos poder contribuir em outros trabalhos.

momento, presencia-se uma indefinio do contexto poltico, no qual os projetos

estatistas do governo podem no ser incompatveis com o sistema atual. A proposta
de reativao da Telebrs um exemplo: ainda que criticada duramente pelas
empresas, aos poucos foi sendo aceita desde que atendidas algumas condies para
sua atuao. Ajudaram, neste sentido, os esforos do governo Lula em construir um
grande operador nacional, por meio da Oi. necessrio, desta forma, que as
discusses futuras se atentem a estas novas propostas e analisem o que significa,
principalmente para uma perspectiva de desenvolvimento social, o grau de alcance
dos projetos nacionalistas ou mesmo neodesenvolvimentistas na conjuntura interna
e externa.

Referncias

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UIT [ITU]. (2010) Measuring the Information Society. Genebra: ITU.