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Brasil-Estados Unidos: desencontros e afinidades, com ensaio

analtico de Andrew Hurrell*


Monica Hirst

O texto de Monica Hirst prprio de quem conhece em


profundidade a histria das relaes internacionais, con- Por Clodoaldo Bueno**
forme se pode notar no cuidado com que foi preparado,
visvel na autoridade de quem examinou um assunto difcil, em razo do seu potencial de equvocos, como so as relaes bilaterais Brasil-Estados Unidos caso se adote posio de equidistncia, sem adjetivaes fora do lugar ou
concesses a clichs e cacoetes no raro presentes em certos ambientes da academia.
Historiadora e politloga de prestgio, Hirst autora de extensa bibliografia na rea.
Brasileira, atualmente leciona Relaes Internacionais na Universidade Torquato Di
Tella, em Buenos Aires.
Hirst atualizou e ampliou livro seu sobre o mesmo assunto, publicado em 2005 nos
Estados Unidos pela Routledge, para nos oferecer uma obra enxuta, consentnea, alis,
com sua caracterstica de ir direto ao ponto, sem prejuzo da demonstrao daquilo que
afirma. A estrutura do texto equilibrada: alm da introduo e das consideraes finais,
divide-se em trs captulos, dedicados ao contexto histrico e ao exame dos novos desafios nas relaes econmicas e polticas entre Brasil e Estados Unidos. J de incio percebe-se o esforo feito pela autora para elaborar uma sntese das relaes bilaterais entre os
pases envolvidos, redigida de maneira precisa e restrita ao que mais relevante para os
objetivos da obra. Mesmo que se tenha uma ou outra discordncia de informao ou
interpretao no primeiro captulo, o livro abrange temas e reas que desde o final do
sculo XIX fazem parte das relaes Brasil-Estados Unidos para demonstrar que elas
foram intercaladas por bons e maus momentos, frustraes recprocas, sem nunca terem
chegado confrontao ostensiva.
* Editora FGV, Rio de Janeiro, 2009, 242 p.

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As decepes do Brasil em relao ao grande parceiro do Norte


ocorreram, sobretudo, no fim da Segunda Guerra Mundial (esperava-se um reconhecimento especial por sua participao militar na luta
contra os pases do Eixo), no incio da dcada de 1950 (quando o
governo brasileiro no recebeu apoio para suas polticas de desenvolvimento), em meados dos anos 1960 (falta de compensaes pelas
medidas internas de conteno do comunismo), na metade da dcada
de 1970 (por no ter sido promovido condio de pas-chave na poltica externa dos Estados Unidos e devido a desencontros de posies
em relao no proliferao de armas atmicas e direitos humanos),
em meados dos anos 1980 (pelo no tratamento poltico da dvida
externa) e na dcada de 1990 (falta de apoio norte-americano face
crise financeira global).
No presente sculo h desencontros na esfera multilateral, manifestos na Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e na pretenso brasileira de ampliar o Conselho de Segurana da ONU. Assim, o livro nos
situa e nos atualiza sobre o que se passa no relacionamento bilateral,
desde o governo Fernando Henrique Cardoso at nossos dias, abordando os aspectos mais relevantes na poltica e na economia. No lhe escaparam as dificuldades encontradas no processo de negociao da Alca,
descrito de modo detalhado com a observao de que as diferenas de
posies entre os dois pases levaram a uma politizao interna no Brasil e, em consequncia, ao aumento do antiamericanismo.
O livro rico em tabelas. A propsito destas, a interpretao que a
autora deu s relativas ao comrcio bilateral produz no leitor a convico do quanto o Brasil ainda depende do mercado norte-americano.
Ainda h uma boa faixa de produtos brasileiros que entram naquele
mercado beneficiados pelo Sistema Geral de Preferncias, portanto ao
talante do governo norte-americano que poder exclu-los, em continuidade a um processo gradativo iniciado h mais de duas dcadas.
Os encontros e desencontros no relacionamento bilateral permitiram
autora distinguir quatro etapas na poltica externa brasileira no que
diz respeito s relaes bilaterais com os Estados Unidos: aliana informal, do incio da Repblica at os primeiros anos da dcada de 1940;
alinhamento automtico aos Estados Unidos de 1942 a 1977; a terceira,
marcada por uma poltica autnoma, estendeu-se at 1990, ano em que
se inaugurou um ajuste nas relaes. Os anos Lula correspondem a um
quinto perodo, caracterizado pelo seu carter afirmativo e interpretado
oficialmente como de amadurecimento (p.15).
Aproximando a lente de observao, a autora registra que o presente sculo no lhe parece anunciar o fim dos desencontros entre os dois
pases, mas percebe uma tendncia para novas e mais profundas
sintonias, uma vez que as diferenas j no contaminam, como antes,
o dilogo bilateral, mesmo porque o choque de interesses se d nas
reas econmica e comercial sem prejuzo para as relaes polticas e
diplomticas. Ademais, ambos os pases tm interesses comuns na
esfera regional.
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No captulo dedicado s relaes econmicas, Hirst, entre outros


assuntos igualmente relevantes, analisa os obstculos permanentes
impostos entrada dos manufaturados brasileiros no mercado norte-americano. Especificando, registra o sucesso na venda de aeronaves,
contrastante com as dificuldades que afetam calados e txteis que, aos
poucos, so substitudos pela produo chinesa. Dificuldades existem,
tambm, entrada de ao e outros produtos siderrgicos, alm do acar, tabaco e suco de laranja.
No referente s relaes polticas, a autora observa que, aps a Guerra Fria, o Brasil passou a adotar um prudente distanciamento do intervencionismo dos Estados Unidos em crises mundiais e regionais.
Houve discrepncias, embora discretas, em relao Guerra do Golfo
(1991), crise do Haiti (1996) e de Kosovo (1998), que frustraram os
Estados Unidos a respeito de suas expectativas sobre o Brasil. Eram
diferentes os interesses e os focos dos dois pases, uma vez que o Brasil
voltava-se para a Amrica do Sul, com vistas a assumir sua liderana.
Nesta linha, a tarefa para Lula lhe foi facilitada com a imploso da
Alca na IV Reunio da Cpula das Amricas, em 2005, pois lhe permitiu
construir agenda prpria nas relaes com os Estados Unidos. A crise
de liderana norte-americana na regio, na primeira dcada do sculo
XXI, acompanhada por dificuldades ou falta de interesse para lidar com
turbulncias perifricas, contriburam, conforme acentuou Hirst,
para a ascenso regional do Brasil, que procura liderar o segmento Sul
do hemisfrio, com a expectativa da expandir sua presena internacional, sublinhando que esta determinao ser tanto menos custosa e
arriscada para o pas quanto menor o seu impacto negativo nas suas
relaes com os Estados Unidos. De tais observaes, pode-se ter como
conclusiva a afirmao de que se tornou consensual no Itamaraty a
ideia de que as relaes com os Estados Unidos alcanaram uma etapa
de maturidade poltica. Os contatos bilaterais ganharam franqueza e
racionalidade, evitando-se que as reas problemticas como as disputas comerciais contaminassem o relacionamento em sua totalidade.
Na rea de segurana internacional e regional, examinou-se a agenda positiva a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso, registrando o ativismo brasileiro em cenrios de turbulncia poltica, despertando at preocupaes nos Estados Unidos com a possibilidade de o
Brasil conduzir uma articulao da Amrica do Sul, desafiante da primazia de Washington no hemisfrio.
Aps analisar o papel das ONGs e o relativo aos direitos humanos,
meio ambiente, imigrao brasileira para os Estados Unidos, bem como
percepes, incluindo-se a da opinio pblica, a autora chegou s consideraes finais, detendo-se no impacto das novas sintonias, agrupando
os assuntos de natureza econmica e os de natureza poltica, afora as
concluses de carter geral, das quais cumpre realar a observao sobre
a incapacidade atual dos Estados Unidos em preservar sua supremacia
na regio, cenrio em que os dois pases ingressaram em novo momento
de suas relaes, marcado por desencontros de outra natureza.
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As novas prioridades da poltica externa norte-americana postas


pelos acontecimentos do 11 de setembro de 2001 afetaram as relaes
com o Brasil. O governo Lula props o incio de uma luta global contra
a pobreza no lugar de apoiar e envolver o pas na luta global contra o
terror. De qualquer modo, a Amrica do Sul tornava-se marginal face
s prioridades de Washington, uma vez que se tornara irrelevante,
salvo a Colmbia, em razo da estratgia de Bush.
As concluses centrais da anlise feita por Hirst, plenamente justificadas e coerentes como no poderia deixar de ser num texto de bom
nvel, fecham o estudo com rgida coerncia interna. Dessas, cumpre
realar a que diz respeito ao fato de os novos desafios regionais enfrentados pelos dois pases nas relaes polticas no serem garantias de
construo de um campo de interesses comuns, pois irregular e
incerto o alcance de iniciativas cooperativas entre os dois pases, particularmente a partir do empenho do Brasil em ampliar seu raio de ao
e influncia no espao sul-americano (p.164). Os textos de Monica
Hirst e Andrew Hurrell convergem para a mesma direo.

* * *
desnecessrio enfatizar que o livro foi sobremaneira enriquecido
com a incluso do texto de Andrew Hurrell, cientista poltico de Oxford,
que apresentou um ensaio interpretativo realista e equilibrado, sem
concesses ou mostras de simpatias ideolgicas. Pode-se encontrar nos
textos dos dois autores algumas diferenas de interpretao, mas no
conflituosas, at porque aqueles tm naturezas distintas. O estudo de
Hirst tem mais amplitude cronolgica e concretitude histrica acopladas interpretao, mas casa-se bem com o de Hurrell, complementando-se mutuamente em prol de uma anlise de bom nvel e equilibrada
e que, por isso mesmo, dispensa a falsa sofisticao terica que leva
construo de discursos descolados da realidade. Em poucos momentos
da histria da poltica externa brasileira houve tanta controvrsia de
opinies quanto s escolhas e procedimentos do atual governo na arena
internacional, de tal modo que, no raro, causa perplexidade queles
que conhecem a tradio da diplomacia brasileira. O duelo de opinies
existe entre jornalistas e estudiosos da rea (nomeadamente diplomatas
de fora do servio ativo), mas ainda no atingiu o nvel desejado na
academia. Por esse motivo, bem-vinda a publicao e divulgao de
textos de observadores externos qualificados e, portanto, isentos de
vieses poltico-partidrios que levam, fora de repeties retiradas da
pauta oficial, a criar conceitos que, falta de contraditrios, acabam
transitando em julgado.
Entre tantas colocaes instigantes, merecem realce os termos em
que foram enquadrados os efeitos positivos do liberalismo ideolgico
dos anos 1990 sobre as relaes do Brasil com os Estados Unidos, que
aplaudiram e apoiaram a democratizao brasileira. O autor ressalvou

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que a convergncia ideolgica no promove facilmente a convergncia


de polticas externas. A identidade de ideias pode limitar os objetivos
dos conflitos, mas no assegura a cooperao estvel, muito menos a
harmonia, pois o estar de acordo quanto importncia da democracia
e dos valores liberais no impede que haja desacordo radical quanto
prioridade a ser dada a cada um dos bens da cesta liberal (p. 175).
Hurrell acentua a importncia que as instituies multilaterais adquirem para os pases emergentes, pois suas regras e procedimentos limitam
a liberdade de ao dos pases mais poderosos que delas participam, o
que enseja oportunidades de vocalizao das demandas, isto , permitem que atores relativamente fracos expressem seus interesses e tentem
buscar apoio poltico no mercado de ideias. Alm disso, h o ativismo
interno prprio de tais instituies que abrem, assim, oportunidade para
a formao de novas coalizes. Depois de tratar de pluralismo e poltica
externa, do papel da sociedade civil transnacional, chega ao exame da
presena do Brasil na economia global, observando que o padro de
interdependncia assimtrica entre os dois pases foi reforado pela vulnerabilidade estrutural do Brasil na economia global, pois as crises financeiras iniciadas na dcada de 1990 deixaram o Brasil ainda mais dependente da confiana dos investidores e da vontade de Washington e das
instituies financeiras l baseadas de oferecer apoio ao Brasil, como
ocorreu em 1998/99 e em agosto de 2002 (p. 200).
O impacto das reformas feitas no governo Fernando Henrique Cardoso nas relaes com os Estados Unidos levou a vises divergentes a
respeito da origem dos problemas econmicos e financeiros brasileiros.
Enquanto muitos nos Estados Unidos viram as dificuldades do Brasil
como decorrncia do fracasso da reforma econmica domstica e no
do neoliberalismo, no pas tinha-se a desestabilizao da Amrica
Latina como originada nos choques externos do fim dos anos 1990 e,
tambm, do fato de os mercados no fazerem distino entre os pases
latino-americanos, alm da falta de vontade dos Estados Unidos em
assumir a liderana tanto na resoluo da crise financeira quanto na
reforma das instituies financeiras internacionais e na conteno das
instabilidades postas pela globalizao (p. 201). A interveno dos Estados Unidos em 1998 e o apoio do FMI, por eles liderado, em agosto de
2002, mostraram a dimenso da dependncia e as limitaes inevitveis do poder de barganha do Brasil, muito embora tal inevitabilidade seja contrabalanada pelo poder do pas em impor pesados custos
aos Estados Unidos nos momentos de crise. Para alguns o liberalismo
aproximaria Brasil e Estados Unidos. Hurrell, todavia, em limitaes e
reservas, observa que as tenses e a falta de proximidade entre Brasil e
Estados Unidos decorreram de assimetrias de poder e de divergncias
estruturalmente enraizadas, mas so estas que explicam a continuidade
nas relaes entre os dois pases, independentemente das mudanas de
regime no Brasil, de governos e modelos econmicos nos dois pases, o
que, em termos tericos, tem mais proximidade do neorrealismo e de
alguns elementos neodependistas que do liberalismo (p. 204).
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Outro ponto a considerar a complexidade brasileira como amplificadora das falhas de percepo. H simplificaes inevitveis se forem
considerados a amplitude da poltica externa americana, o fato de Braslia figurar nas prioridades internacionais de Washington de modo
intermitente, a falta de cobertura de imprensa, a ausncia de engajamento intelectual e a ignorncia sobre o Brasil, tpica nos meios polticos americanos. No lado brasileiro, persistente a incapacidade de
compreender a complexidade das polticas domstica e externa americanas. Nesta linha, foi mais do que oportuna a observao do autor
sobre a falta que h no Brasil de interesse acadmico srio a respeito dos
Estados Unidos (pp. 208-209).
No referente s mudanas ocorridas durante a gesto Lula, Hurrell
desenvolveu o que j anunciara no item introdutrio: a relativa cordialidade e ausncia de conflitos ostensivos, mas tambm a baixa prioridade
do Brasil na poltica externa dos Estados Unidos e a importncia relativamente pequena de Washington no pensamento e prtica da poltica
externa do governo Lula (p. 171). As relaes entre os governos tm
sido cordiais, at porque nas questes bilaterais, no h muito espao
para desavenas e, alm disso, a poltica externa americana est focada
em outros espaos. Ademais, o movimento de integrao perdeu mpeto. Depois de o Brasil ter sido, por um momento, absurdamente classificado por alguns conservadores como parte do Eixo do Mal sul-americano, hoje em Washington tido como potencial fora moderadora da
regio, especialmente em relao Venezuela e Bolvia. Ainda h
obstculos a serem removidos para que Brasil e Estados Unidos tenham
uma relao prxima ou ativa, pois, entre outras, existem srias divergncias sobre o modelo de integrao econmica continental e sobre o
fato de o Brasil ter provocado frustraes na OMC e em debates sobre
o clima.
O autor reiterou que no teve por objetivo superestimar ou exagerar o grau de divergncia entre Brasil e Estados Unidos, mas sim
observar a falta de proximidade e a relativa desimportncia de
Washington no quadro geral da poltica externa do governo Lula,
sobretudo em comparao com a ateno que ele d s relaes Sul-Sul
e Amrica do Sul. Ao fechar seu texto, Hurrell discorreu sobre as perspectivas para o futuro, registrando a dificuldade de o Brasil ser um
ator de peso em um cenrio dominado pelo poder bruto, nacionalismo
econmico e conflitos intensos entre as grandes potncias, pois seu
papel seria limitado pelo fato de no estar nem um pouco claro que (...)
ocupa posio de primazia regional que lhe permita atuar como garantidor da ordem na Amrica do Sul e no se encontra em posio de
liderar, administrar, ou organizar sua regio (...), nem mesmo no contexto de uma poltica liberal multilateral. O Brasil sob o governo Lula
expandiu seus interesses polticos na Amrica do Sul, mas est se envolvendo numa rea propensa a crises, sobretudo nos Andes, sem dispor
claramente dos meios econmicos e militares para exercer uma poltica
assertiva. Matando o assunto, afirmou: Contrariando as percepes de
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vrios observadores de fora da regio, o Brasil no uma potncia


hegemnica na Amrica do Sul (p. 224).
Outra limitao decorre do padro de relaes bilaterais mantido
pelo Brasil. Quando o ambiente global torna-se mais conflituoso, os
pases de segunda grandeza sofrem presso para se alinhar s grandes
potncias, provavelmente a partir de critrios macrorregionais. Durante
a Guerra Fria, o pas nunca se alinhou incisivamente ou por longos
perodos aos Estados Unidos. Nos anos 1990, louvando-se nos estudos
de Maria Regina Soares de Lima e Monica Hirst, observou que o Brasil
sempre evitou qualquer tipo de relacionamento especial com Washington. No h garantias, portanto, de que no futuro possa tornar-se uma
potncia alinhada aos Estados Unidos e Europa Ocidental, at porque
que apesar de a sociedade brasileira ser ocidental, esta identidade raramente exerce influncia significativa sobre as ideias e prticas da sua
poltica externa (p. 225).

** Clodoaldo Bueno professor titular da Unesp, docente do PPGRI San Tiago Dantas (Unesp -Unicamp-PUC/SP)
e vice-coordenador acadmico do Instituto de Estudos Econmicos Internacionais da Unesp.

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