Manual II

T U R I S M O
SUSTENTABILIDADE,
ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E AMBIENTE
Ficha Tcnica
Ttulo
Sustentabilidade, Ordenamento do Territrio e Ambiente
Autor
Srgio Palma Brito
Editor
SPI - Sociedade Portuguesa de Inovao
Consultadoria Empresarial e Fomento da Inovao
Edifcio Les Palaces, Rua Jlio Dinis, n. 242, 208
4050-318 PORTO
Tel: 226 076 400; Fax: 226 099 164
spiporto@spi.pt; www.spi.pt
Porto 2010
Projecto Editorial e Grfico
Princpia Editora, Lda.
Impresso
Rainho & Neves
isbn 978-972-8589-82-0
Depsito Legal 318927/10
Produo apoiada pelo Programa Operacional de

Valorizao do Potencial Humano e Coeso Social da
RAM (RUMOS), Co-Financiado pelo Estado Portugus e
pela Unio Europeia, atravs do Fundo Social Europeu.
do
Secretaria Regional do Plano e Finanas

Governo Regional da Regio Autnoma da Madeira (RAM)
T U R I S M O
SUSTENTABILIDADE,
ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E AMBIENTE
Srgio Palma Brito
Sociedade Portuguesa de Inovao
Introduo
Descreveremos no turismo, no ambiente e no ordenamento do territrio os processos que mais intensamente influenciam a relao entre as trs reas. Depois, partindo das
exigncias ambientais, tendo em conta as normas do ordenamento do territrio, passaremos
avaliao no quadro da poltica de turismo da forma como a implementao e as regras de
funcionamento dos empreendimentos tursticos combinam o respeito por estas normas com
as exigncias da sua competitividade nos mercados onde os seus servios so comercializados. Sustentabilidade designa a relao positiva entre turismo, ambiente e ordenamento
do territrio.
A nossa anlise resulta da observao e do estudo da histria e da geografia do
viajar na Europa, mas centra-se no caso concreto de Portugal e, mais em particular, do
Algarve, como rea turstica da bacia turstica alargada do Mediterrneo, abrangendo
o perodo que tem incio nos meados da dcada de 1950 e termina com a crise de
2008-2009. Esta contextualizao geogrfica e temporal evita cairmos na esparrela de
descrever um modelo do turismo que, fora de pretender ser geral, acabe por nada
explicar. O destaque que damos oferta de turismo do Algarve merecido face s suas
importncia, diversidade e polmica.
Concentramos a nossa ateno na dinmica do turismo, elemento de base no relacionamento entre turismo, ambiente e ordenamento do territrio, ou seja na formao
da oferta de turismo em resultado das crescentes massificao e sazonalidade da procura
de estadias temporrias em hospedagem onerosa, e de unidades de alojamento do turismo
residencial.
No nos vamos debruar sobre a oferta de turismo em meio urbano e da que se
encontra dispersa em espao rural, por no afectar o essencial da relao entre turismo,
ambiente e ordenamento do territrio.
No caso do ambiente, consideramos as trs dimenses mais relacionadas com esta
oferta de turismo: a formao e o esvaziamento da bolha especulativa acerca da poluio
resultante da operao dos empreendimentos tursticos, a inverso de valores quanto
responsabilidade pela ausncia de infra-estruturas e servios ambientais e a mais importante das trs dimenses, ou seja a compatibilizao de conservar e desenvolver na
implantao espacial e na operao dos empreendimentos da oferta de turismo.
Ao ordenamento do territrio cabe a funo de integrar, de uma maneira prospectiva, a traduo espacial das exigncias das polticas do ambiente e da oferta de turismo,
no quadro mais vasto da ocupao do territrio pelos homens e pelas suas actividades.
Como veremos, a poltica e a administrao do turismo desempenham um papel menor

nesta relao.
A relao entre turismo, ambiente e ordenamento do territrio, considerados os
elementos condicionantes naturais, traduz-se na regulao de comportamentos humanos,
seja pela entidade pblica, seja pelas leis do mercado. E a sustentabilidade depende do
sucesso destas duas modalidades de regulao.
Captulo
INTRODUO
HISTRIA do VIAJAR
e FORMAO
do TURISMO em
PORTUGAL
Na milenar evoluo do viajar, considerado como um comportamento do
homem sedentrio, destacamos a formao de uma procura massificada e
sazonal do viajar fruto da economia, da sociedade, da cultura e da poltica
dos perodos da Revoluo Industrial e da sociedade do conhecimento.
Durante o perodo que vai de meados dos anos 50 do sculo XX crise de
2008-2009, concentramo-nos na formao da oferta de turismo resultante
da procura massificada e sazonal da viagem para estanciar durante o
tempo livre. esta oferta de turismo que est no cerne da relao entre
turismo, ambiente e ordenamento do territrio, a qual constitui a base do
conceito de sustentabilidade.
A poltica e a administrao do turismo comeam por se preocupar com o
turismo cultural, urbano e termal e, numa menor dimenso, com o das
praias. A partir do incio dos anos 60 do sculo XX, a mutao da oferta
de turismo, sobretudo no Algarve, coloca novos problemas quanto sua
relao com esta ltima oferta de turismo (com destaque para o turismo
residencial) e com a poltica e a administrao do ordenamento do territrio e do ambiente.
S U M R I O
EVOLUO do VIAJAR
Modalidades de Viagem e Origem
do Turismo de Massas
Viajar, Um Comportamento do Homem Sedentrio
Podemos dizer que o homem sempre viajou, quando nmada, por definio e, a
partir do momento em que se sedentariza e se formam as primeiras urbes, por necessidade.
O turismo est, desde o incio, ligado ao processo de massificao e sazonalidade
das viagens do tempo livre, definido como tempo de frias e de descanso da populao
activa e da reforma, numa crescente populao reformada Le temps libre, daprs les
usages linguistiques actuels, quivaut au temps qui est libre de tout travail professionnel; dans
nos socites, seule une partie de ce temps libre est consacr aux loisirs (Elias, 1994, p. 90).
Turismo designa uma prtica com origem na economia e na organizao da sociedade
da Revoluo Industrial que se alarga s classes mdias e aos trabalhadores. diferente do
modelo formal da viagem da elite, que se desloca para viver o otium. De facto, desde a sua
origem, o turismo est destinado a ser de massa; porque na sociedade industrial so as
massas quem trabalha (Deprez, 1997, p. 19).
Ao longo de mais de dois sculos, acentua-se a diferena entre as viagens relacionadas com a actividade profissional do viajante e as que ocupam parte do tempo
livre. Apesar de estes dois tipos de viagens no serem mutuamente exclusivos (as viagens
profissionais incluem momentos de tempo livre e h quem trabalhe durante as viagens
de frias), a diferena real. Apenas nos ocupamos da viagem do tempo livre, que compreende trs modalidades: o viajar itinerante, essencialmente urbano e cultural, em que o
viajante visita cidades e faz parte de uma minoria em relao populao a residente; a
viagem para estanciar em local aprazvel, fora do local de residncia habitual, numa estadia que pode durar algumas horas, e a residncia permanente durante a reforma, na qual o
nmero de visitantes ultrapassa em geral o da populao residente, e o nmero e a durao
das estadias e a escala das infra-estruturas de acolhimento criam tenses diferentes das do
Introduo Histria do Viajar e Formao do Turismo em Portugal
viajar itinerante; o grupo crescente das visitas a familiares e amigos, que se identifica com o
estanciar ou com a variedade de situaes dos emigrantes quando visitam o pas de origem.
No nos ocuparemos desta terceira modalidade e, depois de uma sntese sobre a
evoluo das duas primeiras modalidades, descreveremos dois processos: a formao da
oferta de turismo, na qual se destaca o turismo residencial resultante da procura massificada e sazonal da viagem para estanciar durante o tempo livre; e a evoluo da poltica
e da administrao do turismo, com nfase na relao que desenvolvem com a oferta de
turismo.
O presente trabalho ocupa-se apenas do perodo que comea aps a Segunda Guerra
Mundial e termina, de uma maneira simblica, com a crise de 2008-2009 designamo-lo
por Europa da Abundncia, ainda que os seus ltimos anos tenham sido os da Europa da
Dvida.
Giro dItalia, Tour e Turismo
Para situar a evoluo que conduz ao significado actual da palavra turismo, temos de
recuar, na genealogia da viagem itinerante, at Inglaterra do sculo XVI. Por essa altura,
a reputao da Itlia da Renascena leva a que o diplomata, o homem da corte, o poeta, o
artista e o mdico necessitem de saber algo da Itlia, ou sofram o handicap da ignorncia.
Isto quer dizer que um certo nmero de entre eles seria viajante, apesar das dificuldades e
dos perigos (Stoye, 1989, p. 72).
A viagem a outros pases como uma prtica que os jovens nobres devem seguir
para completar a sua educao defendida a partir de 1570, apoiada por Francis Bacon
(nos Ensaios, publicados em 1597), por John Locke, j em 1692, e por Adam Smith, para
referir apenas alguns exemplos relevantes. Os jovens nobres e os seus tutores so,
na linguagem actual, um segmento de um mercado em crescimento, pois a viagem
a Itlia comea antes e com outros grupos sociais. Em 1653, Manuel Severim de Faria
utiliza jornada e peregrinao (viagem) e peregrinar (viajar); entre as jornadas que so
voluntrias e ordenadas no por obrigao, seno pelo gosto de cada um, aceita a
peregrinao em tempo e idade conveniente, que limita aos 25 anos, ainda que as
que se fazem por causa da Religio, e de venerar os Santurios, em todo o tempo so
louvveis e pissimas (Faria, 2003, p. 223).
A partir do incio do sculo XVII, forma-se o padro desta viagem; o aumento do
nmero de viajantes comea a estabilizar as pocas de viagem e os itinerrios, o que, por
sua vez, facilita a formao da oferta de alojamento e transporte. Muitos desses viajantes
j combinam negcios com prazer e prazer com educao (Stoye, 1989).
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Em 1670, Richard Lassells, um dos tutores de jovens nobres, num livro sobre a
viagem a Itlia, usa a expresso grand tour (Chaney, 1985), ainda quando dominante a
designao de giro of Italy. Na prtica, como grand tour era uma expresso conveniente
em francs e em ingls, e como tambm tour num conjunto de pases depressa era visto
como uma nica entidade, giro dItalia deixou de ser usado, e grand tour passou a designar
o tour clssico (Barefoot, 1993, p. 81).
Quando se liga tour s viagens educativas dos jovens nobres ingleses, no sculo
XVIII comete-se um triplo erro: os jovens nobres viajam desde o incio do sculo XVII;
so apenas um dos grupos sociais que viaja; e, no sculo XVIII, a viagem a Itlia uma
prtica generalizada a pessoas de todas as idades, da gentry e de novos grupos sociais
emergentes.
O quarto erro consiste em confundir a etimologia da palavra turismo com a sua
origem e o seu significado. Em ingls (Ogilvie, 1933, p. 4), tourist usado por volta de
1800 como a traveller is now-a-days called a Tourist. Em 1811, no New English Dictionary, tourism definido como the theory and the practice of touring; travelling for pleasure.
Usually depreciatory e mencionado como sublime cockey tourism na Sporting Magazine.
A etimologia de tourist e de tourism leva-nos ao tour de 1670, mas as palavras demoram mais
de um sculo a serem utilizadas e, quando o so, a realidade que designam j no a prtica
cultural, educativa e elitista do tour do sculo XVII, mas sim o que vai ser a modalidade de
viagem acessvel s novas classes e novos grupos sociais resultantes da Revoluo Industrial
e da futura sociedade da Europa da Abundncia.
Novos ritmos sociais e tecnologias de transporte (desde o comboio ao avio, passando pelo automvel) alteram a morfologia do tour clssico: o longo itinerrio pela
Europa d lugar a uma sucesso de viagens de ida e volta, com variao entre um dia a
pouco mais de uma semana, passando pelas estadias curtas (uma criao do sculo XIX),
que se distinguem das da vilegiatura pelo tipo de motivao do viajante. A tentativa de
diferenciao social e cultural de quem afirma ter o turismo (por suposio, massificado e
inculto ou aculto) matado o viajar (por suposio, comportamento reservado a uma elite
da sociedade e da cultura) no tem outro fundamento seno o da to humana vontade de
querer ser diferente numa massa annima.
Em concluso: qualquer um se pode diferenciar como turista, viajante ou actor
do turismo, mas a realidade econmica, social e cultural com que lidamos a da massificao do viajar itinerante. A viagem para estanciar num local aprazvel conhece uma
evoluo semelhante.
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Viagem para Estanciar Durante

o Tempo Livre
Morfologia e Processos Econmicos e Sociais
A morfologia da viagem para estanciar durante o tempo livre mantm-se inalterada
desde h mais de dois milnios e consiste: numa grande deslocao, de ida e volta, entre o
lugar de residncia habitual e o lugar de estadia; no desenvolvimento da oferta de infra-estruturas e servios nos locais da estadia desses visitantes, em estreita ligao com o turismo
residencial; e na ocupao do tempo da estadia em actividades variadas as experincias
da actualidade.
Nesta morfologia h um segundo elemento imutvel: na maior parte dos casos,
muitos dos viajantes com maior nvel social e econmico optam por adquirir o alojamento
no qual ocupam o tempo livre. Esta opo acontece a partir do momento em que, na civilizao romana, a villa, inicialmente integrada numa explorao agrcola, se separa desta e
passa a ser apenas espao para viver o tempo livre. A sua localizao deixa de estar amarrada agricultura e passa a ser a que melhor permite ao seu proprietrio usufruir desta nova
utilizao essa a origem do actual turismo residencial.
Importa mencionar trs processos econmicos e sociais associados viagem para
estanciar durante o tempo livre que dela no podem ser dissociados:
A imigrao de reformados para as estncias climatricas amenas da dcada
de 20 do sculo XIX (Travis, 1993) descrita no final do sculo por Guy de
Maupassant e reconhecida como realidade em 1944 (Brunner, 1945) e 19641;
cresce em 1970 (Karn, 1977) e parece imparvel a partir de ento, a no ser
quando a crise de 2008-2009 vem alterar profundamente esta dinmica;
Desde h mais de 100 anos que a grande deslocao pode ser ou tornar-se
limitada em ordem a que o local da vivncia do tempo livre seja o mesmo
da residncia suburbana (qualificada ou no) ou da visita de recreio da populao residente nomeadamente o caso da urbanizao que se forma entre
Cascais/Monte Estoril e Lisboa, desde a chegada da Corte (1870) e a ligao
ferroviria a Pedrouos (1889) at massificao da residncia suburbana
das ltimas dezenas de anos;
A formao da oferta de turismo induz um desenvolvimento econmico e social
que implica a imigrao de uma populao activa e o aumento da populao
residente esta dinmica observvel no Algarve desde a viragem dos anos
60 e 70.
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Massificao e Sazonalidade da Procura de Viagens para Estanciar durante

o Tempo Livre
Uma das caractersticas da evoluo milenar do viajar para estanciar durante o
tempo livre a crescente procura por parte de elementos dos grupos sociais econmica e socialmente menos qualificados. Este processo evidente a partir dos sculos XVII e XVIII, e
reforado com a emergncia da economia e da sociedade da Revoluo Industrial.
A partir de meados do sculo XIX, o transporte em caminho-de-ferro refora as
novas escala e geografia desta procura: praias dos mares do Norte e uma zona de diferenciao social na Cte DAzur. Depois da Segunda Guerra Mundial assistimos ao reforo
desta diferena e ao processo que vai ser dominante: uma deslocalizao massia dos frequentadores das praias dos mares do Norte para as do Mediterrneo. Mesmo antes da sua
criao legal, em 1950, o Club Mediterrane anuncia uma nova modalidade de viagem s
ilhas Baleares: alojamento em tenda, alimentao e animao includas (Trigano, 1998:
p. 33). Em 1955, so vendidos no Reino Unido os primeiros holiday packages da primeira cadeia de voos fretados duas semanas de frias, com alojamento e bebida, custam 32
libras e 10 xelins, contra 70 libras por uma viagem de ida e volta em avio entre Londres
e Nice (Bray, 2001). As classes mdias e a classe operria do Norte da Europa comeam
a estanciar no Mediterrneo. Nasce o que vai ser designado por massificao do turismo
ou turismo de massas.
A procura da viagem para estanciar durante o tempo livre cresce pelo efeito
conjugado de maior rendimento disponvel, mais tempo livre, embaratecimento do
transporte ferrovirio, areo e rodovirio e polticas de promoo dos locais de destino. Esta dinmica tem duas origens: a primeira, algo esquecida, a do direito dos trabalhadores a frias pagas, que tem incio a partir de meados do sculo XIX e cujo cone
so os congs pays decididos pelo Governo francs da Frente Popular (1936) a exemplo
de medidas similares tomadas noutros pases. A Segunda Guerra Mundial interrompe este
processo, que readquire porm fora e vigor a partir de meados da dcada de 1950.
A segunda assenta no mercado e resultado da conjugao do desejo de aceder
viagem por quem comea a ter meios para o fazer com a capacidade empresarial para
tornar a viagem acessvel ao maior nmero de consumidores. Melhor do que ningum,
h empresrios que sabem como podem ganhar muito vendendo em grande quantidade
servios baratos e com margens de lucro apertadas. As excurses de um dia de comboio
(no sendo a primeira aquela que Thomas Cook organizou, embora sendo o cone) so a
primeira forma do turismo de massas. Para Hobsbawm, a pleasure travel inclui a mecha-
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nised day trip for the masses. Cedo evoluem para viagens de dois ou mais dias, dando
origem ao short break da actualidade.
A massificao da procura sazonal e conhece picos, pela aco conjugada do
clima nos locais de destino, do comportamento humano e, sobretudo, da organizao do
trabalho da sociedade da Revoluo Industrial e, depois, da sociedade do conhecimento.
Assim, temos a quase obrigatria estadia estival, a multiplicao de estadias curtas (sobretudo em fins-de-semana e pontes) e, para quem pode, a estadia invernal nos mares do
Sul ou nas estncias de desportos de Inverno. Criticar ou pretender combater a sazonalidade do turismo, com o turismo no centro das preocupaes, esquecer ou ignorar as
causas econmicas, sociais e psicolgicas que esto na sua origem.
Massificao e sazonalidade so parte da procura de viagens no tempo livre e tm
influncia significativa na formao da oferta de turismo, que est no cerne da relao
entre turismo, ambiente e ordenamento do territrio, ou, por outras palavras, da sustentabilidade da oferta de turismo. Dadas as tenses que estas duas palavras criam, importa
esclarecer cinco pontos:
Lidamos com nmeros crescentes de viajantes, devido ao alargamento, na

sociedade da classe mdia, do acesso a viajar por quem disso esteve excludo:
a classe operria;
Massificao da procura no significa monolitismo dos desejos em relao

a um produto nico; antes implica a crescente diversificao dos desejos e
consequncias na exploso da criatividade da oferta muitas anlises sobre o
fordismo e o ps-fordismo do turismo so excessivamente simplistas;
H duas situaes muito diferentes directamente relacionadas com os modelos de negcio da procura final (estadia temporria em hospedagem onerosa e
turismo residencial), pois o valor do objecto da procura (uma estadia ou uma
casa) consideravelmente diferente;
Massificao do turismo e turismo de massas so palavras proscritas no
modelo cultural dominante e politicamente correcto, circunstncia que
dificulta a formulao de polticas adequadas organizao de uma oferta
qualificada para satisfazer a procura;
A massificao da procura comum s duas modalidades de viagem no tempo

livre (tour e estanciar), mas, no caso do tour, os seus efeitos so amortecidos
pelo meio urbano em que este se integra nenhuma cidade portuguesa pretende recusar turistas, como j acontece em algumas cidades de Itlia.
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FORMAO da OFERTA
QUE RESULTA da PROCURA
MASSIFICADA e SAZONAL da
VIAGEM para ESTANCIAR durante
o TEMPO LIVRE
rea Turstica
reas Tursticas na Bacia Turstica do Mediterrneo
A partir de meados dos anos 50, muita da oferta de resposta procura massificada
da viagem para estanciar durante o tempo livre estrutura-se em reas tursticas na bacia do
Mediterrneo. Estas formam-se em torno dos aeroportos aos quais chegam os turistas, segundo modalidades, ritmos e morfologias diferentes, mas partilham elementos imutveis.
Entre eles, destacamos o aeroporto de chegada e o modelo de negcio da estadia temporria
em hospedagem onerosa.
Portugal conhece trs situaes distintas. No Funchal, h uma j longa tradio
de turismo e uma orografia que impede a formao de grandes ncleos tursticos o
crescimento menor do que no Algarve e o turismo residencial inexistente. A rea
envolvente do aeroporto de Lisboa, a tradio de Estoril/Cascais e, no incio dos anos
60, a previso de 70 000 camas de um projecto turstico para Tria acabam por no
responder s exigncias do holiday package.
Diferente o caso do Algarve, que se tornar o objecto central da nossa anlise.
Em 1962, a deciso de construir o aeroporto de Faro integra o Algarve na bacia alargada
do Mediterrneo e permite a criao de uma rea turstica que representa uma mutao no
turismo regional. Desde as intervenes iniciais dos primeiros pioneiros que a procura
final do turismo da rea turstica do Algarve integra dois modelos de negcio: as estadias
temporrias em hospedagem onerosa e o turismo residencial (Quadro 1.1). A seguir, descreveremos o primeiro modelo, sendo o turismo residencial tema de um outro volume da
presente colectnea: Turismo Imobiliria do Lazer e Turismo Residencial.
A ateno dada em Portugal e em muitos pases da Europa oferta de turismo do
Algarve resulta da sua especificidade como rea turstica, da concentrao de visitantes,
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alojamentos e equipamentos e do seu posicionamento. Entre Vila Nova de Mil Fontes e

Pvoa de Varzim, muitos ncleos urbanos da vilegiatura tradicional conhecem evolues
similares de Quarteira e, no seu conjunto, representam uma importante oferta de turismo
cuja disperso atenua os efeitos das condicionantes verificadas nesta ltima localizao.
Quadro 1.1.
Modelos e submodelos de negcio na rea turstica do Algarve
Procura e oferta final de estadia temporria em hospedagem onerosa
Holiday package
Organizao do turismo desorganizado
Procura e oferta final de casas em empreendimentos de turismo residencial
Utilizao ou rendimento exclusivos ou combinao de utilizao e rendimento
Promoo, administrao e explorao de empreendimentos tursticos que
estruturam a oferta final
Oferta de terrenos para promover empreendimentos tursticos
Reaces Negativas e Consequncias da Igualdade

A chegada de visitantes ao Mediterrneo d origem a crticas. Os turistas incomodam sempre por volta de 1860, quando incomodado por um grupo de viajantes barulhentos, Michelet exclama: Eu amo o povo, e odeio a multido.
O Algarve tambm o territrio onde a democracia assume as consequncias da
igualdade e no qual no h fuga possvel: h que conciliar o posicionamento de uma oferta
de gama alta e mdia alta com a qualidade dos diversos nveis da oferta destinada grosseira marabunta, aquela a que a maioria daqueles que se pronunciam sobre o Algarve
recusa, por mera auto-avaliao, pertencer, mas qual na maior parte dos casos pertence.
Procura e Oferta Finais de Estadia Temporria em Hospedagem Onerosa

A procura e a oferta finais destas estadias compreendem dois submodelos de
negcio: o holiday package e a organizao do turismo desorganizado.
Criado em 1955, o holiday package um modo europeu de viajar nascido num
continente no qual:
em menos de um sculo se verificam trs guerras e h um patchwork de pases,
culturas, lnguas e moedas;
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o transporte rodovirio dificultado pela escassez de automveis e de estradas, por uma gasolina cara e mltiplos sistemas de seguros e assistncia;
as companhias areas so propriedade do Estado, suas protegidas, e em geral
as entidades reguladoras do trfego areo no so liberais;
o pas mais rico e o que lidera as viagens uma ilha.
O holiday package
Reduz custos, tranquiliza o viajante e torna o Mediterrneo acessvel aos europeus, habituados s estadias estivais nas praias dos mares do Norte;
dominante em muitas reas de turismo, mas no exclusivo e em vrios
casos no chega a dominar a Frana, como pas de origem, e a Cte dAzur,
como destino, so disso exemplos significativos;
organizado por operadores tursticos que dominam processos de integrao
horizontal (falncias, fuses e aquisies) e vertical (companhia area, distribuio, investimentos hoteleiros com e sem parceiro de negcio).
No incio dos anos 70, so anunciados voos fretados em Boeing 747 entre a Alemanha e a Tailndia. Desde h quase duas dezenas de anos que a concorrncia intercontinental ao turismo do Mediterrneo est banalizada.
Ultrapassadas muitas crises, em meados da dcada de 1990, o holiday package
parece ter garantida uma posio dominante nos mercados tursticos mais importantes
para as estadias no Mediterrneo. Depois, muito rapidamente, as novas escala e diversidade da organizao do turismo desorganizado obrigam os operadores de holiday
package a uma adaptao porventura mais estrutural do que as anteriores.
O clima, o dumping social e a adeso de Portugal, Espanha e Grcia ao euro
criam as condies objectivas para uma transferncia de visitantes para o litoral dos
pases do Mediterrneo Sul e Oriental e os operadores do holiday package promovem
uma considervel deslocalizao de turistas para esses pases e destinos noutros continentes.
No holiday package, a promoo e a explorao do empreendimento turstico respondem s exigncias dos operadores internacionais. O empreendimento pode ser de propriedade indivisa (o hotel o caso mais frequente) ou de propriedade plural (com unidades
de alojamento cedidas explorao turstica), qualquer deles com mais ou menos servio
hoteleiro. A empresa exploradora negoceia com os operadores e tem com relativa facilidade a ocupao garantida durante vrios meses do ano, por vezes durante todo o ano e
por vrios anos. Pode limitar-se a uma mera relao bilateral com o operador (business-to-
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-business) ou criar parcerias para captar o cliente final (business-to-business-to-consumer).

O empreendimento pode ser integrado numa marca do operador, estar diferenciado no seu
catlogo ou figurar a apenas como mera commodity de alojamento indiferenciado.
A organizao do turismo desorganizado multiforme. Muitas famlias visitam
familiares e amigos, organizam as suas estadias sem recurso a agncias de viagens, recorrem ao alojamento local e a formas directas de distribuio. Quem repete a estadia passa
a conhecer o destino e a encontrar resposta para os seus desejos fora do sistema de turismo
organizado. Nalguns casos, o timeshare chega a ser importante.
O comrcio electrnico, o baixo custo recente e a diversidade do transporte areo,
as empresas exploradoras que procuram o cliente final (business-to-consummer), os operadores apenas baseados na Internet (nova forma do business-to-business-to-consummer) do
uma nova dimenso organizao do turismo desorganizado.
Urbanizao Turstica
Anos 60 a 90: Urbanizao Turstica Dispersa
Urbanizao turstica4 designa a concentrao crescente das populaes que
podem viajar para estanciar durante o tempo livre em estncias ou zonas de turismo (no
passado), e em ncleos tursticos, ncleos e urbes urbano-tursticas e edificao dispersa,
integrados ou no numa rea turstica (no presente).
Entre os anos 60 e 90 forma-se no Algarve uma urbanizao turstica dispersa,
caso especial da urbanizao dispersa que ento prolifera por todo o Pas, com edificao
legal ou clandestina, e que est na origem de parte das actuais fraquezas da urbanizao
em Portugal. a primeira patologia do povoamento urbano do Algarve, utilizando-se o
termo patologia no sentido econmico, social e poltico de excessos de uma prtica a
que falta regulao, e no no sentido biolgico.
Durante cerca de um quarto de sculo, esta urbanizao turstica dispersa compreende duas formas distintas:
O ncleo turstico fora dos permetros urbanos, com urbanismo turstico
em ambiente de resort, criado na maior parte dos casos pela urbanizao
estruturada de propriedades cuja rea varia entre alguns hectares e os 16 km
de Vilamoura. Estes ncleos passam por processos de expanso orgnica
(arredondamento), de densificao das reas iniciais e de reconverso estruturante (caso de Vilamoura em Vilamoura XXI);
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O ncleo urbano-turstico, resultante da transformao dos ncleos urbanos

da vilegiatura tradicional, por expanso orgnica para a periferia ou densificao da edificao urbana no seu seio, ou por ambos os processos. Alguns
destes ncleos formam-se a partir de aglomerados piscatrios que, dada a sua
irrelevncia, no so sequer objecto do planeamento urbanstico anterior a
1962.
Datam tambm desta altura:
a edificao dispersa de utilizao turstica, de que so exemplo as moradias

construdas no Cerro da guia, a poente de Albufeira;
aquilo que, dezenas de anos mais tarde, se designar por estabelecimentos hoteleiros isolados, apontando-se como exemplos o facto de em 1964 o ministro das Obras Pblicas ter aprovado a localizao do que viria a ser o Hotel
Levante e, em 1968, a Presidncia do Conselho ter declarado de utilidade
turstica o conjunto hoteleiro denominado os Gambosinos (origem do
actual resort Martinhal).
A urbanizao turstica integra dois tipos de espaos cuja dinmica inseparvel
do turismo residencial:
A prtica do golfe, acessvel s classes mdias inglesas desde os anos 90 do
sculo XIX, passa a ser elemento integrante dos mais qualificados ncleos
tursticos fora dos permetros urbanos, gerando sinergias que so explicitadas aquando do licenciamento dos ncleos tursticos da Penina e de Vale do
Lobo;
As marinas e toda a envolvente do ver-e-ser-visto, no Algarve integradas num
urbanismo urbano-turstico qualificado.
Ruptura Poltica dos Anos 90 e Novas Formas de Urbanizao Turstica

A ruptura poltica dos anos 90 est na origem de duas novas formas de urbanizao
turstica. A primeira assenta na consolidao da urbanizao turstica dispersa e compreende duas dinmicas similares, mas diferentes na escala:
A consagrao da expanso de ncleos urbano-tursticos preexistentes, pela
definio de permetros urbanos mais ou menos generosos um processo que
19
ultrapassa, em muito, os limites do Algarve e de que so exemplo os ncleos

de desenvolvimento turstico do PROTALI de 1993;
No Algarve, comeam a formar-se quatro urbes urbano-tursticas (do Alvor
a Praia da Rocha, Armao de Pra e Albufeira e de Vilamoura a Quarteira)
que se distinguem pela sua escala e pela formao, a norte, de largas frentes
de mar, segundo dois movimentos: a expanso orgnica do ncleo urbano-turstico inicial; e a integrao de outros focos da dinmica urbana dispersa,
localizados a poucos quilmetros deste ncleo.
Na sub-regio do litoral do Algarve, a escala da procura faz com que estas quatro
urbes e uma consolidao mais intensa nos ncleos urbano-tursticos contribuam
para formar uma economia turstico-residencial nica em Portugal. Encontramos algo
deste modelo na urbanizao que actualmente vai dos Estoris at Guia, no concelho
de Cascais.
A segunda forma de urbanizao turstica a dos ncleos tursticos de nova
gerao. Estes ncleos so uma nova e mais sofisticada forma do ncleo turstico fora
dos permetros urbanos aps quase 30 anos de urbanizao turstica dispersa.
Edificao Dispersa
A edificao dispersa um problema em vrias regies do Pas, sendo utilizada para residncia permanente ou casa para viver o tempo livre com a possibilidade de alternar ou conciliar estas utilizaes. A vivncia do tempo livre comea por
ter lugar na proximidade dos grandes centros urbanos (onde nasce a designao de
casa de fim-de-semana) ou em reas tursticas cujo exemplo mais significativo
o Algarve.
No caso do Algarve da actualidade, edificao dispersa designa a transformao
da dinmica de disperso e concentrao de habitaes dispersas do povoamento rural
do Algarve de 1962 pela utilizao como casa do tempo livre ou residncia permanente
da populao local. Inclui a recuperao de habitao da populao rural e novas edificaes cujo licenciamento assenta em criativas interpretaes das disposies legais
que pretendem limit-la ou proibi-la. Esta definio de edificao dispersa no inclui a
aparente disperso fsica das moradias de um conjunto urbanstico (Vilamoura ou Quinta
do Lago), nem a edificao dispersa de cariz suburbano e mais concentrada verificada na
proximidade de uma cidade; e diferente da morfologia de empreendimento de turismo
residencial, que designamos por estruturao da explorao de moradias dispersas.
20
Urbanismo Turstico
Conceito de Urbanismo Turstico
Urbanismo turstico a cincia, arte e/ou tcnica da organizao espacial dos
estabelecimentos humanos destinados vivncia do tempo livre, na rea turstica para
onde viaja para estanciar, em residncia temporria ou permanente, quem, para o efeito,
disponha de rendimento disponvel, tempo livre e uma acessibilidade fcil. Uma vez
alargado o espao urbano pela urbanizao turstica, o urbanismo turstico estrutura
as instalaes e os servios que possibilitam as experincias e criam valor para o visitante que vive o tempo livre no imutvel ciclo das 24 horas. A terminologia confusa,
pois a estruturao legal do urbanismo designada por Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao e, salvo o devido respeito, este regime legal aplicvel a solo urbano
ou passvel de urbanizar e no regula a concentrao de pessoas e a criao do espao
para as acolher.
O urbanismo turstico estrutura espaos e vivncias para pessoas que tm uma
grande liberdade de escolha do local onde vo viver o tempo livre e culturalmente
diferente do urbanismo que estrutura o espao e a vivncia da deslocao casa/trabalho,
para pessoas cuja liberdade de escolha se resume, a ttulo de exemplo, a Rio de Mouro
ou Cacm.
H duas modalidades de urbanismo turstico:
Em ambiente de resort, quase sempre no seio de um ncleo turstico fora
dos permetros urbanos, ele caracterizado por baixa densidade de construo, com integrao de zonas mais densas, paisagismo (colectivo e privado) adequado e cuidado, infra-estruturas urbansticas e destinadas vivncia
do tempo livre melhoradas nomeadamente o caso de Vale do Lobo ou
Pine Cliff;
Em meio urbano turstico, caracterizado por uma densidade mdia alta e alta,
quase ausncia de paisagismo, insero em espao pblico de valorizao e
manuteno municipal, estruturado pelas regras de urbanizao e edificao,
com interpretao a nvel municipal nomeadamente o caso de Quarteira ou
Albufeira.
A Vivncia Quotidiana do Tempo Livre

O imutvel ciclo das 24 horas, durante a estadia temporria do turista ou a residncia permanente do imigrante reformado, implica estruturar o vaivm entre o local de
21
alojamento e o das infra-estruturas e servios que permitem a vivncia das experincias

do tempo livre. A geografia desta vivncia depende da disponibilidade de transporte individual em automvel e, em muito menor escala, do recurso ao transporte colectivo ou
a excurses organizadas.
A vivncia do tempo livre na rea turstica do Algarve est na origem de trs espaos e na charneira entre a urbanizao e o urbanismo turstico:
A democratizao do golfe factor estruturante das reas mais qualificadas

da urbanizao turstica e elemento importante do urbanismo turstico em
ambiente de resort;
As marinas no podem ser dissociadas dos empreendimentos de turismo residencial a que esto associadas e so simultaneamente espaos da diferena
social (a nutica de recreio ainda no est democratizada) e do mais interclassista ver-e-ser-visto;
O crescimento explosivo das diversas experincias do viver a noite est na
origem de ruas de bares ou zonas nocturnas, pela transformao do uso de
espaos cuja insero na malha urbana exige estudo e, em casos futuros, previso.
Estruturao Legal do Urbanismo Turstico
O urbanismo turstico em ambiente de resort exige que o ncleo turstico fora dos
permetros urbanos disponha de uma administrao que garanta o pagamento, pelos proprietrios das unidades de alojamento, dos custos acrescidos de manuteno e conservao
dos seus elementos imutveis e diferenciadores, no quadro de um modelo fiscal adequado.
Neste caso, o espao e os servios tursticos devem ser vistos como uma unidade sui generis
de produo de servios, em grande parte transaccionveis em mercados exteriores. Esta
administrao exige um sistema, o mais transparente possvel, de custos e de receitas que
permita conciliar a justia social (utilizador/pagador de servios nos espaos do urbanismo
turstico em ambiente de resort) e a competitividade do turismo. De certa maneira, a
verso actual da zona de turismo administrada pela Junta de Turismo do Cdigo Administrativo de 1936 (ver ponto sobre Poltica de Turismo e Territrio). Importa explicitar que,
na ausncia da definio legal desta administrao, o ambiente de resort de limitada
sustentabilidade turstica, pois acaba por dar lugar a espao pblico indiferenciado e mantido pela autarquia, dado que no se pode exigir a uma cmara municipal que disponibilize
os servios do urbanismo turstico em ambiente de resort.
O urbanismo em meio urbano-turstico estrutura, de acordo com a lei, espaos
urbanos no seio dos quais habitam a populao residente local e a populao flutuante dos
22
visitantes. Neste tipo de urbanismo, s a criao de valor pela oferta de turismo pode qualificar os nveis dos servios ambientais e dos indicadores de qualidade de vida dos espaos
estruturados. A frequncia destes espaos por turistas mais exigentes do que a populao
residente local pode conduzir a uma melhoria com benefcios para a populao residente.
Muitas das crticas ao turismo residencial resultam das formas degradadas deste
urbanismo turstico em meio urbano-turstico. Essas crticas passam ao lado dos factores que explicam a sua formao, bem como das medidas a tomar para o requalificar
e impedir a sua expanso. Essa atitude consiste frequentemente em abordar o problema
pela ptica do tradicional sector do turismo, esquecendo a economia, a sociologia, a
histria e as prticas de urbanizao e de urbanismo.
Importa sobretudo reter que o loteamento urbano oferece ao empresrio, ao municpio e no o esqueamos poltica e administrao da urbanizao um meio fcil
de licenciar o empreendimento de turismo residencial em extenso, que a poltica e a
administrao do turismo recusam, ao imporem uma definio tardia e redutora de aldeamentos e conjuntos tursticos.
Empreendimentos Tursticos
num Sentido Lato
Empreendimento Turstico
No presente trabalho, definimos empreendimento turstico como o conjunto, coerente e delimitado, de instalaes, servios e experincias concebidos para a vivncia das
estadias da viagem para estanciar durante o tempo livre. Esta definio de empreendimento turstico permite fazer a charneira entre os empreendimentos tursticos que resultam da
urbanizao e do urbanismo turstico e os que so definidos, de uma maneira mais redutora, pela lei dos empreendimentos tursticos. A ttulo de exemplo, a Quinta do Lago ou
Vale do Lobo so empreendimentos tursticos de acordo com a definio que utilizamos,
mas no so empreendimentos tursticos nos termos do regime jurdico da sua instalao
e do seu funcionamento.
Este conceito vasto de empreendimento turstico compreende: o de propriedade indivisa, cujas unidades de alojamento no podem ser vendidas, porque h uma disposio
registada e com eficcia real que o impede; e o do turismo residencial, cuja propriedade
dividida em casas do tempo livre destinadas a serem vendidas.
O empreendimento turstico quadro de integrao/diferenciao no seio de trs
processos:
23
O das sinergias e dos conflitos entre os modelos de negcio da procura final de

estadias temporrias em hospedagem onerosa e de casas de turismo residencial
(h diferenas significativas na estrutura e na cadeia de valor de empreendimentos vocacionados para estadia temporria e para turismo residencial);
O da integrao entre urbanizao e urbanismo turstico, sobretudo quando a
escala do empreendimento importante e o turismo residencial desempenha
um papel determinante;
O da interligao, ainda algo frustrante, entre a especificidade da urbanizao
e do urbanismo tursticos e as disposies gerais sobre instrumentos de gesto
do territrio e sobre o que a legislao designa por urbanizao e edificao.
O empreendimento turstico pode ser destinado a um modelo de negcio exclusivo (o stand alone resort) ou integrar os dois modelos de negcio (estadia temporria e
turismo residencial) ou mais de um submodelo (estadia temporria clssica e timeshare),
sendo designado por empreendimento multiuso (o multiuse resort).
Implantao Espacial, Envolvente e Integrao Territorial do Empreendimento

Turstico
A envolvente do empreendimento turstico o tipo de rea em que o empreendimento se insere:
No caso do empreendimento em altura, pode ser em ncleo turstico, urbano-turstico ou urbano;
No do empreendimento em extenso, pode ser rural, em ncleo turstico ou
num conjunto de empreendimentos;
No do conjunto de empreendimentos, pode ser rural ou em ncleo turstico
ou rea de desenvolvimento turstico, definidos por um instrumento de gesto
do territrio.
A envolvente pode variar ao longo do tempo quando passa de rural a turstica,
urbano-turstica ou simplesmente urbana de habitao permanente da populao activa
local, entre outros. A integrao territorial do empreendimento turstico inclui:
o seu enquadramento pelo planeamento de escala local e regional, com destaque

para as exigncias especficas dos empreendimentos de turismo residencial;
24
a localizao, a urbanizao, a partilha de espaos e de servios com a populao residente e a eventual formao de uma paisagem cultural do turismo;
no caso da oferta de turismo do Algarve, a integrao territorial compreende
ainda as relaes cosmopolitas com os territrios onde se forma a procura ou
que fornecem bens e servios.
A FORMAO do TURISMO em
PORTUGAL
Poltica e Administrao do Turismo
Conceitos Formais e Informais de Turismo
O mais importante conceito formal de turismo sedimentado, ao longo de quase
um sculo, pela poltica e pela administrao do Turismo, atravs da definio legal de
actividades tursticas e, muito em particular, das leis dos empreendimentos de turismo.
um conceito paradoxal, na medida em que estreito, na definio da oferta de alojamento; e largo, quando propagandeia o nmero de turistas, as receitas do turismo na
balana de pagamentos ou a percentagem do turismo no produto interno bruto neste
caso, j todo o alojamento e todo o visitante contam.
O conceito formal de turismo para fins estatsticos tem origem nos trabalhos da Sociedade das Naes e definido em recomendaes aprovadas pela Comisso de Estatstica da ONU e pela Organizao Mundial do Turismo (1993), e confirmadas pela Unio
Europeia (1995 e 1998). Neste quadro, a avaliao da economia do turismo ultrapassa
os tradicionais indicadores estatsticos e exige a elaborao de uma conta-satlite do turismo com base no sistema de contas nacionais. Em 2008 so revistas as recomendaes
de 1993 e aprovada a metodologia para elaborar a conta-satlite. Em Portugal, estas
decises ainda esto longe de ser aplicadas.
Uma diferena de tomo separa as definies formais de turismo segundo a poltica
de turismo e segundo as estatsticas do turismo, respeitando estas as normas da Comisso
de Estatsticas da ONU, da Unio Europeia e da Organizao Mundial do Turismo: a que
tem origem na estatstica integra o alojamento turstico privado; a da poltica de turismo
exclui-o e considera-o como imobiliria e camas paralelas, embora desde 2008 admita a
sua legalizao como alojamento local, ao qual recusa o adjectivo turstico.
25
Na linguagem corrente frequente os interlocutores no partilharem o significado

com que utilizam a palavra turismo. H dois conceitos informais de turismo, a mencionar:
O que limita o turismo s viagens por mero prazer, as que se fazem com o
fim exclusivo de gozar os encantos dos pases que se visitam, pois quem
vai passar uma temporada numa praia ou fazer uma cura de guas no um
turista (Atade, 1939);
O que designa as instituies oficiais de turismo, os organismos que os Estados criaram para promover o seu turismo (Atade, 1932, p. 307) este o
turismo cujos 90 anos se comemoraram em 2001.
Nos trabalhos que redigimos para a presente colectnea, utilizamos um conceito
informal de turismo baseado na nova dimenso que o tempo livre assume na sociedade
em que temos vivido e na diminuio do rendimento disponvel na sociedade em que
vamos viver. Em relao estrutura mestra da definio formal de turismo, retemos,
sem qualquer transigncia, a transferncia de recursos do exterior para financiar todas as
despesas da estadia, nomeadamente a aquisio de alojamento turstico privado. Admitimos que esta estadia seja tambm a da imigrao formal de reformados, originalmente
no residentes (recusada pelas definies formais por ultrapassar o limite dos 365 dias),
o que inclui os portugueses no residentes (realidade pouco tida em considerao pela
poltica oficial).
No sculo XXI, quando a economia e a sociedade mudam como mudam, a
aquisio de alojamento turstico privado e a imigrao do reformado para viver o tempo
livre, financiadas por transferncias do exterior, no devem ser excludas da realidade
econmica da oferta do turismo, nem podem ser ignoradas pela poltica de turismo do
Ministrio da Economia.
O Turismo no Governo e na Administrao
Em 1911, quando comea a interveno pblica no turismo, o ministrio da tutela
o do Fomento. Seguem-se o do Comrcio e Comunicaes em 1921, e o do Interior em
1928. Entre 1940 e 1974, o turismo tutelado, via Servios de Propaganda e Informao,
pelo primeiro-ministro: Salazar e Marcello Caetano, cada um sua maneira, so ministros do Turismo. Desde 1964, o turismo tutelado pelas pastas econmicas (Comrcio
e Turismo e, desde 1995, Economia), com a excepo de trs curtos perodos durante os
quais depende por duas vezes do primeiro-ministro e de um em que tem ministro prprio.
26
A realidade algo diferente, pois no excessivo reconhecer que as decises realmente estratgicas sobre turismo so tomadas ao nvel da chefia do Governo:
Em 1954, o ento presidente do Conselho faz aprovar (indo ao ponto de obrigar a Assembleia Nacional a alterar uma votao) os benefcios fiscais da
utilidade turstica, o crdito hoteleiro e o fundo de turismo;
A ruptura poltica dos anos 90 fruto da determinao de um primeiro-ministro
que acaba com a urbanizao turstica dispersa, com destaque para a do Algarve;
A partir de 2005, por interveno directa do primeiro-ministro, h uma interpretao adequada que compatibiliza conservar e desenvolver e no seguimento
da qual licenciado um nmero considervel de ncleos tursticos de nova
gerao.
Poltica de Turismo e Territrio

Estncias, Zonas e Regies de Turismo
No incio da dcada de 19205, o Governo define as estncias que passam a constituir a oferta oficial do turismo em Portugal:
Cerca de meia centena de estncias hidrolgicas;

Sessenta e nove praias;
Trs estncias climatricas e uma estncia de altitude e repouso;
Doze estncias de turismo: Porto, Braga, Coimbra, Viseu, Alcobaa, Batalha,
Tomar, Mafra, Lisboa, Sintra, Setbal e vora.
Nestas estncias e noutras a seguir criadas, possvel constituir comisses de

iniciativa. Em 1936, o Cdigo Administrativo segue a mesma orientao e permite que
o Governo crie zonas de turismo, administradas por juntas e comisses municipais de
turismo, nos concelhos em que existam praias, estncias hidrolgicas ou climatricas,
de altitude, de repouso ou de recreio, ou monumentos e lugares de nomeada. Nesta
definio h uma diferena entre as zonas de turismo com sede em cabea de concelho,
que sero directamente administradas pelas respectivas cmaras municipais (coadjuvadas
pela Comisso Municipal de Turismo), as zonas administradas por juntas de turismo,
que so rgos secundrios de administrao municipal, cujo objectivo , em especial,
a urbanizao de zonas onde a afluncia de visitantes, permanente ou peridica, exija
27
condies de vida superiores s do resto do concelho [o sublinhado nosso] (Caetano,

1947, p. 192).
As estncias de 1921 e as zonas de turismo administradas por juntas de turismo
so objecto de planeamento urbano de escala local. No captulo sobre Ordenamento
do Territrio, descrevemos como a poltica e os servios de turismo ignoraram este
processo.
As regies de turismo, nas definies legais de 1956, 1982 e 1991, perdem a relao com o planeamento urbano de escala local e no intervm no planeamento regional
do ordenamento do territrio. A excepo a criao, em 1970, da Regio de Turismo do
Algarve6, acompanhada por um plano geral de infra-estruturas urbansticas de interesse
turstico para o Algarve, ainda no quadro do Plano Regional do Algarve.
Ordenamento Turstico do Territrio
Em 1964, reconhece-se que o turismo no pode ser panaceia para curar todos os
males do desequilbrio econmico regional7, e dada prioridade ao desenvolvimento
do turismo no Algarve e na Madeira. A partir do III Plano de Fomento (1968-1973)
e at ao incio do sculo XXI, o turismo considerado um dos instrumentos para a
correco progressiva dos desequilbrios regionais de desenvolvimento. Quando a
regionalizao est na agenda poltica, a sua ligao com o turismo uma das questes essenciais para o turismo portugus e para a sua transformao num elemento motor do desenvolvimento regional em consonncia com os interesses nacionais (Cunha, 1987, p. 263).
No final da dcada de 1960, o grupo de trabalho presidido por Ruy Pereira Alvim
inicia os trabalhos do ordenamento turstico do territrio8. No plano nacional de turismo
para 1986-1989, o ordenamento turstico a primeira de entre as oito reas-chave. No
Outono de 1988, os governantes do turismo anunciam, no Algarve, que o Ordenamento
Turstico do Territrio s ficar completo com a criao de Plos de Desenvolvimento
Turstico9. Este anncio coincide com o das medidas preventivas anteriores elaborao
do que viria a ser o PROTAL de 1991. O ordenamento turstico (do territrio nacional)
d lugar integrao do turismo na poltica de ordenamento do territrio do Pas, um dos
temas do Captulo 2.
O Turismo no Ordenamento do Territrio: dos Anos 60 Ruptura Poltica
dos Anos 90
Entre 1963 e 1967, o Plano Regional do Algarve e o planeamento sub-regional,
que se estende at 1974, comeam por ignorar a poltica e os servios de turismo e,
quando estes se manifestam, os seus pareceres no so influentes. Em relao ao futuro,
28
h uma diferena de tomo: a maioria das propostas mais slidas tem origem no Ministrio
das Obras Pblicas e no na poltica e na administrao do turismo.
Entre 1979 e 1985, a frustrante elaborao do plano geral de urbanizao da rea
territorial do Algarve, mais do que ignorar a poltica e a administrao do turismo, ignora
o turismo. No Algarve, a partir de 1981 e at elaborao do PROTAL, a Comisso de
Coordenao Regional a verdadeira sede da afirmao de uma viso e de uma poltica
para o turismo, ou, para sermos mais precisos, da hostilizao do turismo.
No seguimento da aprovao do plano regional de ordenamento do territrio, em
1991, decidido elaborar o Plano Regional de Turismo do Algarve (PRTA), com data-limite
at 15 de Setembro de 199310. Em Agosto de 1993, o primeiro-ministro anuncia que o
Governo est a elaborar um programa para a defesa da qualidade das actividades tursticas
do Algarve que contar com 300 milhes de contos entre 1994 e 1999 (Correio da Manh,
9 de Agosto de 1993). O financiamento dos 300 milhes de contos no se verifica, o PRTA
demora a ser anunciado e, quando aprovado, em 199511, um nado-morto por falta de
financiamento e de mpeto poltico para o implementar.
O Turismo no Ordenamento do Territrio: a Oportunidade Perdida

Em 1998, a Lei n. 48/98, de 11 de Agosto estabelece as bases da poltica de ordenamento do territrio e de urbanismo e prev nomeadamente a elaborao de planos
sectoriais de incidncia territorial, a elaborar pela Administrao, citando o caso do turismo.
Entre 1998 e 2003, a poltica e a administrao do turismo no tomam a iniciativa
de elaborar planos sectoriais do turismo, apesar dos problemas do Algarve e da emergncia de resorts no oeste e no litoral alentejanos.
Em 2003, no plano de desenvolvimento do sector do turismo, o Governo prope:
a elaborao do plano sectorial do turismo de incidncia territorial, o qual

deve ser um input da reviso de dois planos de ordenamento do territrio
de reas to sensveis e importantes para o turismo como so o Algarve e o
Litoral Alentejano;
a criao de reas de proteco turstica que, no quadro de instrumentos
de gesto territorial em vigor, permitiro facilitar a definio e delimitao
espacial e geogrfica das reas do Pas com actual vocao turstica, ou com
significativo potencial de futuro desenvolvimento turstico. Est em causa
considerar e integrar as reas de proteco turstica no esquema conceptual
e de enquadramento dos trabalhos em curso na preparao ou reviso dos
vrios instrumentos de gesto territorial;
29
considerar indispensvel reforar o nvel de interveno e papel da DGT,

direces regionais da economia, entidades e associaes empresariais do
sector nos trabalhos de elaborao e acompanhamento dos instrumentos de
gesto territorial que pela respectiva natureza, objecto e rea de interveno
possam afectar ou condicionar a concretizao de projectos ou investimentos
considerados de relevante interesse estratgico para o turismo e lazer.
Uma simples mudana do titular da Secretaria de Estado do Turismo, no quadro
da mesma maioria parlamentar, faz esquecer esta poltica inovadora e determinada. Em
2010, a elaborao deste importante instrumento de gesto do territrio est esquecida.
Diferente o caso da Regio Autnoma da Madeira. Em 2002, o plano de ordenamento turstico (POT) da Madeira como plano sectorial, veio definir a estratgia de
desenvolvimento do turismo na Regio e o modelo territorial a adoptar, com vista a orientar os instrumentos tanto pblicos como privados, garantindo o equilbrio na distribuio
territorial dos alojamentos e equipamentos tursticos, bem como um melhor aproveitamento e valorizao dos recursos humanos, culturais e naturais. O POT exemplo
pioneiro de aplicao das disposies legais de 1998 em planos sectoriais.
O mesmo tipo de iniciativa tomado na Regio Autnoma dos Aores.
Poltica de Turismo e Formao da

Oferta da Viagem para Estanciar
fora da Residncia Habitual
Diferenciar o Hotel e/ou o Turismo
Entre o decreto de 1930 que, pela primeira vez em Portugal, fixa os requisitos que
deve satisfazer uma hospedaria para que possa utilizar a designao de hotel e o regime
jurdico de instalao e funcionamento dos empreendimentos tursticos de 2008, h uma
orientao constante na poltica de turismo: diferenciar o que hoteleiro ou turstico
(por vezes, estas duas noes so amalgamadas) do resto da oferta, que ignorado,
remetido para o nvel municipal ou hostilizado.
A partir da mutao do turismo do Algarve, o resto cresce no quadro das divergncias:
30
Quando so necessrias novas modalidades legais de alojamento turstico, adequadas escala e diversidade da nova procura, a poltica de turismo atrasa
a sua criao e, uma vez criadas, aplica as disposies legais num misto de
informalidade e interpretaes maximalistas;
Os empreendimentos tursticos em propriedade plural no integram na oferta
turstica os novos empreendimentos do turismo residencial e so definidos
em funo do modelo de negcio das estadias temporrias em hospedagem
one-rosa e no em funo das exigncias da procura por turismo residencial;
Os conjuntos tursticos poderiam estruturar os empreendimentos em extenso;
e, em conjunto de empreendimentos, fazer a ponte com os planos municipais e regionais de ordenamento do territrio. No entanto, so definidos com
atraso e segundo normas que minimizam esta capacidade.
Como j vimos, a dinmica da procura e a opo redutora da poltica de turismo
coincidem com o reforo da capacidade de licenciamento municipal da urbanizao e
da edificao, sob controlo da Administrao Central da urbanizao e do ministrio da
tutela. Uma parte muito considervel da oferta de turismo licenciada segundo este sistema. A posio da poltica e da administrao do turismo evoluiu ao longo dos anos,
mas segue a orientao estratgica constante da ento Direco-Geral do Turismo de no
incluir muita da oferta de turismo no alojamento classificado:
Em 1980, mais de trs quartas partes da actual capacidade de alojamento
turstico da regio no tero passado pela Direco-Geral do Turismo, tendo
os processos corrido directamente pelas autarquias respectivas e, nalguns
casos, pela D. G. Servios de Urbanizao (pelo menos os mais significativos) (DGT, 1980, p. 7);
Em 1988, o secretrio de Estado do Turismo afirma: No o Turismo que
est a destruir o Algarve, mas sim a actividade imobiliria, havendo 50 000
camas legais, mas as chamadas camas paralelas atingem valores prximos
das 150 000, havendo mesmo quem fale em 180 000; entre 1980 e 1989, a
terminologia passa de alojamento turstico para imobiliria;
Em 199612, o director-geral do Turismo identifica duas portas: A porta

fechada a dos empreendimentos tursticos, a porta aberta a dos empreendimentos imobilirios. Por um lado, no h imposies nem incentivos para
se abrir a porta fechada; por outro lado, a porta aberta mais barata, porque
menos morosa e menos restritiva. O empresrio opta pelo caminho que acha
mais adequado. O problema de uma dimenso tal que no podemos nem
31
enterrar a cabea na areia nem avanar para solues fundamentalistas a

atitude mais positiva, mas a dicotomia turismo versus imobiliria consolida-se;
Em 2008, o novo regime jurdico da instalao e do funcionamento dos empreendimentos tursticos anuncia um novo paradigma de explorao de
empreendimentos tursticos e cria a modalidade de alojamento local, no
podendo, em caso algum, utilizar a qualificao turismo e ou turstico.
Reaces Massificao e Sazonalidade da Procura e Seus Efeitos na Oferta

Na dcada de 1950, a poltica e a iniciativa privada esto cientes da modstia dos
turistas estrangeiros. Em 1951, no arranque do desenvolvimento da oferta de turismo em
Portugal, a Cmara Corporativa reconhece que temos de nos preparar para o turismo das
massas, esse turismo popular do ps-guerra, consequncia da evoluo do nvel de vida
dos trabalhadores e para o facto de, com o encurtamento das estadias se ter dado uma
diminuio das despesas dos turistas13.
No incio da dcada de 1960, o discurso altera-se radicalmente. No final de 1963,
no Congresso de Estudos Tursticos, organizado aquando do centenrio do Dirio de
Notcias, duas posies esto em confronto: por um lado, defende-se a produo industrializada de frias ao mais baixo preo e preciso que nos convenamos que o factor
nmero um de atraco turstica o baixo preo; por outro lado, necessrio ter cautela
na qualidade do turismo. Considera-se muito ajuizada a poltica dos dirigentes do turismo
portugus e numa poltica de turismo de qualidade, o problema do alojamento ter de
ser prioritariamente considerado atravs do problema hoteleiro.
Esta ltima posio refora-se ao longo do tempo. facilmente observvel no discurso da poltica e da administrao do turismo e partilhado por sectores empresariais e
com forte apoio na opinio pblica. A origem de alguns dos actuais problemas de competitividade da oferta turstica de Portugal reside na negao/condenao da massificao da
procura. difcil intervir eficientemente num mercado quando ab initio se nega uma das
suas mais importantes caractersticas.
Implantao Espacial da Segregao Social
No incio do turismo do Algarve existe a preocupao de separar a populao trabalhadora local da visitante que estrangeira e vive o cio. O crescimento do nmero de visitantes
portugueses, o aumento da populao residente e a diminuio das distncias econmicas, sociais e culturais no eliminam a separao de espaos, mas fazem crescer a partilha de muitas
32
reas e servios da vida social da regio. Por volta de 1962, ainda se menciona rebanhos de
turistas, em viagens organizadas, que so uma forma de colocar entre a variedade do mundo
e a curiosidade ociosa uma intransponvel barreira (Ribeiro, 1987, p. 262).
Em 1967, quando o Comissariado do Turismo se pronuncia sobre a integrao
desta civilizao do cio nas estruturas locais, admitida pura e simplesmente a sua
existncia lado a lado; quando considera a localizao, dimensionamento e composio dos ncleos tursticos e a digesto desses novos ncleos pelo ambiente natural
e aglomerados actuais, conclui que considerando os meios de aco e de controle de
que se dispe, achamos mais prudente a criao de novos ncleos com critrios vlidos,
do que arriscar a sua construo nos actuais aglomerados. Pode mesmo dizer-se que os
exemplos mais flagrantes do que se no deve fazer nesse aspecto esto patentes quando
se pretende adoptar esse critrio14. Diferentes so as propostas do Planeamento Sub-Regional do Algarve, que ligam muito do desenvolvimento turstico a ncleos urbanos
existentes, pela economia em infra-estruturas urbansticas.
No caso da massificao da procura e do turismo de massas, em 1964 a proposta
de poltica de ncleos tursticos enfrenta a implantao espacial da segregao social na
residncia do tempo livre pela criao de vrios tipos de ncleos tursticos; uns votados
mais ao turismo de classe (centrado por exemplo em hotis de 1. e 2. e em estabelecimentos complementares de categoria equivalente), outros votados essencialmente ao turismo de massa (apoiadas em estabelecimentos hoteleiros mais modestos, em parques de
camping, em aldeias de frias, em alojamento em casa dos residentes permanentes, etc.);
desta forma, procurar-se-ia fugir tanto quanto possvel ao dilema que tantas vezes se pe
quanto opo entre turismo de qualidade e turismo de massa (o sublinhado nosso)15.
Em Dezembro de 1964, o plano intercalar de fomento para 1965-1967 ignora as propostas
tcnicas e apenas confirma reservar zonas para um turismo mais selectivo e susceptvel
de suportar preos mais elevados (p. 441).
Por esta altura, surge uma segunda linha de pensamento: a qualificao social dos
turistas cresceria com a hotelaria e diminuiria com as outras modalidades de alojamento,
sobre as quais os servios de turismo reconhecem nada saber.
O plano intercalar de fomento para 1965-67 parece inaugurar o distanciamento
oficial da iniludvel realidade da massificao da procura. ilusrio negar esta realidade
e no organizar a inevitvel segregao espacial dos diversos grupos sociais, cada vez
mais ntida no que respeita aos espaos destinados ao uso dos tempos livres. No que essa
segregao no venha de longe, mas sobretudo porque, sendo cada vez maior o leque
social que tem acesso a essas prticas, mais ntida se torna a segregao: nos parques
(pblicos ou privados), nas reas de residncias secundrias, nas praias, nos campos de
desporto, nos mais variados equipamentos destinados a prticas culturais e desportivas
(Gaspar, 1987, p. 120).
33
Neste incio de sculo, o litoral alentejano e o Alqueva so cenrios de uma das

mais importantes tentativas pblicas e privadas de implantar territorialmente a segregao social, ao nvel da oferta de turismo. A ausncia de uma forte presso por estadias
por parte dos estratos sociais com menos poder de compra facilita, em teoria, o sucesso da
iniciativa. Quanto concretizao do seu sucesso, h que esperar pelo futuro.
Mercado do Turismo e Poltica de Turismo
No caso da rea de turismo do Algarve, a formao da procura de estadias do tempo
livre escapa interveno da poltica e da administrao do turismo. A ttulo de mero exemplo,
entre 1984 e 1988 o nmero de passageiros da Thompson Tour Operations (ento lder do
mercado do holiday package no Reino Unido) passou de 1,4 a 3,3 milhes de passageiros
e o lucro de 15,8 a 3,4 milhes de libras o que d em 1988 um lucro de uma libra por
passageiro16. No caso do turismo residencial, talvez no seja errado afirmar que a procura
existe mau grado a poltica de turismo e a indiferena do Governo e muitos dos problemas que se pem hoje tm a sua origem nesta dupla atitude. A procura qualificada pela
qualidade da oferta. A qualidade da oferta tem dois significados diferentes:
O de integrar atributos que a posicionem junto da procura mais qualificada;

O de, a cada nvel da sua gama de produtos, responder exigncia crescente
das expectativas de clientes cada vez mais exigentes.
Se observarmos a oferta automvel, entenderemos o que est em causa: por um

lado, a qualidade dos carros da gama alta; por outro lado, carros da classe A, com o
nvel de equipamento ainda h no muitos anos reservado a carros de gama superior.
Neste referencial, turista de qualidade
uma expresso que diminui, humana e profissionalmente, quem a utiliza;

e uma designao tecnicamente errada, pois uma oferta de qualidade posiciona-se para captar a procura de clientes qualificados, segundo os parmetros
que a caracterizam.
O problema que se pe o de saber como, a nvel de um Pas, rea turstica, ncleo

ou urbe urbano-turstica, ou um ncleo turstico fora dos permetros urbanos, possvel
fazer o que se faz a nvel de um empreendimento turstico com promoo e administrao
privadas, com recurso por exemplo ao modelo de marketing estratgico e operacional de
Philip Kotler.
34
P O N T O
D A
S I T U A O
A formao da procura massificada e sazonal do viajar exige rendimento e tempo disponveis,

acessos ao destino e capacidade de atrair viajantes. A partir da economia, da cultura e da
poltica da sociedade da Revoluo Industrial, a procura do viajar condicionada pelo rendimento disponvel, mas segue o ritmo do tempo livre: fins-de-semana, pontes, frias concentradas ou repartidas e a reforma.
No caso da viagem para estanciar durante o tempo livre, essa procura massificada e sazonal
origina a formao de uma oferta de turismo estruturada por uma urbanizao e urbanismos
tursticos cuja especificidade tarda a ser reconhecida pela poltica e pela opinio pblica. Este
processo deve ser integrado na poltica nacional para o ambiente, o ordenamento do territrio
e a urbanizao e a edificao urbanas.
Antes dos anos 60, a poltica e a administrao do turismo reconhecem estncias e zonas de
turismo localizadas fora dos permetros urbanos e que so objecto de anteplanos de urbanizao, mas limitam a sua interveno deciso sobre a localizao de hotis. J nos anos
60, comea a ser definido o ordenamento turstico do territrio, que culmina no plano nacional
de turismo para 1986-1989. Este culminar no tem consequncias prticas, pois coincide com
a deciso de o Governo integrar a oferta de turismo na poltica de ordenamento do territrio e
das implicaes espaciais da poltica do ambiente. A partir de 1998, quando tal passa a ser legalmente possvel, a administrao do turismo, com a excepo da das Regies Autnomas,
no elabora os planos sectoriais do turismo, que influenciariam o ordenamento do territrio.
Desde o incio dos anos 60, a poltica e a administrao do turismo no criam o quadro legal
adequado nova oferta de turismo, em casos to relevantes como as modalidades de alojamento, os empreendimentos de propriedade plural e os conjuntos tursticos. Este processo
mais evidente no Algarve, onde as camas classificadas no atingem as 100 000 e o nmero
de fogos de uso sazonal (prximos do alojamento turstico privado na definio da Unio Europeia) estimado em 140 000 esta a realidade pejorativamente designada por imobiliria
e camas paralelas (a partir do incio dos anos 80) e remetida para o alojamento local em 2008.
N O TA S
1
Presidncia do Conselho, Relatrio Preparatrio do Plano de Investimentos para 1965-1967,

Relatrio do Grupo de Trabalho n. 13, Turismo, Lisboa, 1964.
Independente, 24 de Fevereiro de 1992.
35
Action for More Sustainable European Tourism, Report of the Tourism Sustainability Group, Fevereiro
de 2007, e Comunicao da Comisso, Agenda para um Turismo Europeu Sustentvel e Competitivo,
COM (2007) 621 final, Bruxelas, 19.10.2007
As definies de urbanizao e urbanismo turstico so baseadas em Choay e outros, Dictionnaire de

lUrbanisme et de lAmnagement.
Lei n. 1152, de 23 de Abril de 1921.
Decreto-Lei n. 114/70, de 18 de Maro.
Presidncia do Conselho, Relatrio Preparatrio do Plano de Investimentos para 1965-1967, Relatrio

do Grupo de Trabalho n. 13, Turismo, Lisboa, 1964.
No Centro de Documentao da extinta DGT apenas havia alguns documentos, no estruturados, sobre
esta iniciativa pioneira.
Barlavento, 29/9/1988.
10
Despacho conjunto dos secretrios de Estado do Turismo e da Administrao Local e Ordenamento do

Territrio (SET e SEALOT).
11
Resoluo do Conselho de Ministros, n. 8/95, de 9 de Fevereiro.
12
Entrevista ao director-geral do Turismo, Eng. Henrique Montelobo, pela revista Turismohotel.
13
Parecer 25/V, da Cmara Corporativa, 1951, pontos 25 e 22.
14
Comissariado do Turismo, Arq. Carlos Ramos, Esbocetos dos Planos Sub-Regionais do Algarve, Parecer, Lisboa, 1967a.
15

do Grupo de Trabalho n. 13, Turismo, Lisboa, 1964.
16
Michael East, Travel News, 31/8/1989.
Captulo
AMBIENTE
No incio dos anos 60, j emerge a conscincia cultural, tcnica e poltica dos
valores ambientais a proteger e a aproveitar para o turismo. Esta conscincia
conhece uma evoluo contraditria, entre manifestaes do seu reforo e
uma tendncia, que dominante, para a sua degradao.
A partir do 25 de Abril, os valores ambientais afirmam-se no Governo, na Administrao Pblica, no sector empresarial do Estado e na sociedade civil,
na qual se destacam as organizaes no governamentais do ambiente.
Esta afirmao coincide com a insuficiente regulao da ocupao do territrio
pela oferta de turismo e a no-prestao dos necessrios servios ambientais. Assim se criam:
uma bolha especulativa sobre o impacte do turismo no consumo de recursos finitos e na poluio da natureza;
e uma inverso de valores, com o assacar de responsabilidades ao
desenvolvimento do turismo e no incapacidade da poltica e da Administrao para regular a ocupao do territrio e prestar os servios
pblicos ambientais.
A criao e o ordenamento da actual rede fundamental da proteco da natureza, a definio/aplicao do impacte ambiental e o desenvolvimento da
oferta de turismo esto na origem de tenses territoriais e culturais. A sua
compatibilizao o cerne da sustentabilidade.
S U M R I O
38
RECORDAR PRIMRDIOS
PERTINENTES
A Conscincia dos Valores Ambientais
a Proteger e a Aproveitar
Os Primrdios
A Liga para a Proteco da Natureza criada em 1947, directamente relacionada
com a proteco da serra da Arrbida, mas fruto de uma conscincia nacional de valores
ambientais que remontam ao final do sculo XIX (o curioso e o estudioso devem ocupar-se
com a divulgao da obra dos servios florestais).
Em meados da dcada de 1950, quando se inicia a construo de hotis, o ministro
das Obras Pblicas exige o parecer da Direco-Geral dos Servios Hidrulicos sempre
que a sua localizao pe em causa a proteco de dunas e falsias.
Os Valores Ambientais na Mutao do Turismo do Algarve
Em 1962, o anncio da prioridade poltica da construo do aeroporto de Faro
desencadeia a procura de terrenos para edificar empreendimentos tursticos, nos quais o
turismo residencial dominante. Desde meados de 1963, o Ministrio das Obras Pblicas
defende a compatibilizao entre conservar o que deve ser conservado e fomentar
o desenvolvimento do Turismo onde tal possvel. Em Janeiro de 19641, o primeiro
documento estratgico do Plano Regional do Algarve reconhece que:
na transformao da paisagem natural e cultural da zona costeira, apresentam-se simultaneamente e com a mesma agudeza dois aspectos, por vezes
contrrios, por vezes concordantes: o da defesa da magnfica e delicadssima
paisagem da costa e sua vizinhana, o da valorizao turstica e econmica
dos estupendos recursos da regio;
h que encontrar o ponto de equilbrio entre esta necessidade de desenvolvimento econmico e a outra imprescindvel necessidade de salvaguardar, o
melhor possvel, os valores artsticos, paisagsticos e do meio ambiente das
Ambiente
39
melhores localidades, os quais, oportuno recordar, so, em conjunto com o

mar, o sol, as praias, elementos de primeira ordem, tanto no plano das vantagens econmicas, como no do prestgio cultural.
A estratgia est definida; tudo o que se segue a execuo. O Plano Regional
do Algarve e o Planeamento Sub-Regional que se segue so exemplares na tentativa de
compatibilizao de conservar e desenvolver e na incapacidade do poder poltico para
tomar as decises que se impem, permitindo e facilitando a degradao dos valores ambientais que vai ter lugar.
Aproveitamento dos Valores Ambientais
Em 1970, a primeira definio legal de parque natural admite que este integre zonas
de reservas tursticas, definidas como zonas a desenvolver segundo as necessidades das
populaes e do turismo, em conformidade com os objectivos do parque, e subordinadas a
um ordenamento destinado a favorecer a sua unidade e conservao natural e a harmonia
das construes.
Em 19712, quando redefine o regime jurdico dos terrenos do domnio pblico
hdrico, o Governo toma duas decises:
Entre os usos privativos que o Conselho de Ministros pode considerar como
sendo de utilidade pblica, figura a edificao de estabelecimentos hoteleiros ou similares, declarados de interesse para o turismo e os conjuntos tursticos como tais qualificados nos termos da legislao em vigor [ a lei hoteleira
de 1969];
Reconhece que, nas albufeiras de guas pblicas, as facilidades crescentes
de deslocao das populaes fomentam o turismo e, conjugando-se com os
atractivos naturais ou derivados das albufeiras, fazem dos terrenos circundantes de algumas delas lugares eleitos para a construo de casas de vilegiatura
e instalao de parques de campismo e estabelecimentos hoteleiros ou similares.
Desde 1967 e no quadro do Plano Regional do Algarve, o ordenamento paisagstico do Algarve3 defende a conservao de toda a rea de pinhal a norte da praia do Anco,
mas continua a no reconhecer o valor ecolgico da ria de Faro. Esta posio altera-se,
e em 1972 um consultor da DGT prope que a rea do parque natural se estenda do
Anco at zona de Cacela4.
40
Ignorar e Deixar Degradar

os Valores Ambientais
Ignorar os Valores Ambientais
At quase ao final da dcada de 1960, ainda so formuladas propostas de utilizao agrcola dos sapais do Algarve. Estas propostas vm de longe e tm concretizao
real no quadro do I Plano de Fomento para 1953-1958, quando construda a barragem
da Bravura e so recuperados para a agricultura os sapais de Odexere e Alvor (Oliveira,
1982, p. 7). Podemos citar outros exemplos de desprezo dos valores ambientais:
Em 1956, desafectada do domnio pblico martimo e integrada no domnio
privado do Estado uma rea de pouco mais de 47 hectares da ilha de Faro,
cedida a ttulo definitivo e gratuito para ser urbanizada de harmonia com o
plano aprovado pelo MOP; e a ponte inaugurada em 1957 no encontrmos rasto de qualquer aprovao de plano de urbanizao;
Em 1962, o Governo decide a localizao do aeroporto de Faro em zona que
seria hoje parque natural se l no tivesse sido construdo o aeroporto:
No seguimento de propostas elaboradas desde 1966, o III Plano de Fomento
para 1968-1973 dispe que tendo em vista as dificuldades que se levantam
quanto aos elevados preos dos terrenos, prev-se a fixao de normas de utilizao de parcelas do domnio do Estado e, bem assim, a publicao de legislao que estabelea efectivos obstculos especulao sobre terrenos5;
Ainda em 1968, o Governo decidiu a simplificao do processo de desafectao dos terrenos do domnio pblico martimo, de maneira a facilitar
o arroteamento de terrenos improdutivos e impulsionar a elaborao e a
execuo dos planos de aproveitamento das margens e de urbanizao local,
facultando, designadamente, as infra-estruturas indispensveis a zonas de
grande interesse turstico, em ambos os casos com manifesto proveito para
a economia nacional6;
Em 1970, o plano de obras da Comisso Regional de Turismo ainda prev
estradas de acesso s ilhas de Armona e de Tavira.
No Algarve, a ausncia dos actuais Servios Ambientais (gua, esgotos e resduos
urbanos) agravada pela urbanizao turstica dispersa. A Administrao Central e as
cmaras municipais no respeitam as exigncias dos Servios Ambientais que constam
da aprovao de projectos.
Ambiente
41
Deixar Degradar a Proteco de Valores Ambientais

Deixar degradar a proteco dos valores ambientais no uma atitude linear, mas
consistente. No linear porque, para alm das que figuram nos primeiros documentos
do Plano Regional do Algarve, sucedem-se propostas dos tcnicos sobre a matria:
Os arquitectos responsveis pelo Planeamento Sub-Regional formulam propostas concretas e fortes de organizao da oferta de turismo, mas propostas
sempre ignoradas pelo poder poltico;
Ainda em 1972, com base na legislao urbanstica de 1970, a Direco-Geral
dos Servios de Urbanizao (DGSU) decide enviar quatro planos do planeamento sub-regional, para parecer do Conselho Superior das Obras Pblicas e
Transportes (CSOPT) e posterior despacho ministerial;
H pareceres dos servios de turismo contra o excesso de construo e a construo em altura, sem valorizao paisagstica.
A degradao dos valores ambientais consistente e vai durar dcadas:
So autorizados empreendimentos tursticos e residenciais sem ter em considerao o abastecimento de gua, o tratamento dos esgotos e a recolha do lixo;
Os raros casos de interveno pblica so as excepes que confirmam a regra:
a primeira proposta relevante de investimento em infra-estruturas elaborada
em 1969 e est na origem do plano de obras, que em grande parte explica a
criao da Regio de Turismo do Algarve, mas o plano no executado;
Perde-se a noo de proteco de dunas, arribas e lugares identificados como sensveis os mesmos altos funcionrios que, com o ministro Arantes e Oliveira,
se opunham aprovao de edificaes junto s falsias passam a aprov-las;
Esta perda da noo de proteco ambiental vai agravar as consequncias da
urbanizao turstica dispersa, pelo licenciamento municipal de loteamentos
urbanos licenciamento que, nunca o esqueamos, implica a responsabilidade da Administrao Central e do Governo.
A responsabilidade do Governo ilustrada com o caso do plano sub-regional para
a zona costeira centrada em Armao de Pra. O parecer do CSOPT sobre o esboceto do
plano prope a promulgao das medidas cautelares, nos termos da lei de solos aprovada em 19707. Em Fevereiro de 1973, o ministro solicita a converso do esboceto em
Plano Geral de Urbanizao, mas decide: Nas condies actuais, de intensa iniciativa
urbanstica e turstica, no me parece curial sujeitar toda a faixa litoral do Algarve a me-
42
didas preventivas, mesmo quando apenas abrangendo a dependncia de autorizao da

Administrao. A proposta do CSOPT no menciona toda a faixa litoral do Algarve,
mas essa seria uma medida importante e necessria, que em teoria o ministro de uma
ditadura poderia facilmente tomar. No tomou, porque no quis ou imposies mais altas
o impediram de tomar. Ignorar e deixar degradar os valores ambientais faz parte de uma
poltica e de uma cultura cujas consequncias se manifestam por todo o Pas, em especial
nas reas de maior desenvolvimento urbano.
A urbanizao turstica do Algarve no caso nico, mas o que mais visibilidade
tem e mais violentas reaces provoca no sistema poltico e administrativo e na opinio
pblica. A natureza desta hipersensibilidade ao impacte, no ambiente e no ordenamento
do territrio, da oferta de turismo em geral e, muito em particular, da oferta de turismo do
Algarve justifica investigao especfica.
Uma Pesada Herana e Uma Aco Simples

Os problemas ambientais do desenvolvimento turstico do Algarve so simples,
mas, para alm dos danos ambientais, vo ter tambm pesados efeitos culturais:
A urbanizao dispersa da frente mar uma das razes que leva a que o turismo
consuma recursos limitados e que so patrimnio comum proteja-se o litoral;
Regule-se a urbanizao turstica mais para o interior e o terreno deixar de
ser um recurso raro e limitado;
Invista-se em barragens que transformam recursos hdricos em gua disponvel, estabelea-se uma, ainda ausente, poltica consistente de economia
na utilizao da gua e, face ao consumo do turismo, a gua deixar de ser
um recurso limitado;
Invista-se, com eficincia e sem desperdcio de fundos pblicos, no tratamento
de esgotos e a poluio pelo turismo passar a ser, seja-nos permitida a expresso, um problema de caca;
E modernize-se a recolha e o tratamento de resduos slidos, organizem-se sistemas especiais para zonas de concentrao de estabelecimentos, e teremos uma
oferta mais competitiva.
Os pesados efeitos culturais de um longo perodo de irresponsabilidade pblica e
privada so descritos a seguir: a criao de uma bolha especulativa sobre a poluio pela
oferta de turismo e a inverso de valores na prestao de servios ambientais.
Ambiente
43
A AFIRMAO dos VALORES do

AMBIENTE
O Ambiente no Governo, na Administrao
Pblica e no Sector Empresarial
O Ambiente no Governo
O lugar que o ambiente ocupa no Governo confirma o crescimento exponencial
da importncia da poltica, da Administrao Central, da Administrao desconcentrada e
do sector empresarial do Estado da rea do ambiente:
1974 a 1980: Secretarias de Estado;

1981: Ministrio da Qualidade de Vida;
1987: Lei de Bases do Ambiente;
1995: Ministrio do Plano (depois, Planeamento) e Administrao Territorial;
1990: Ministrio do Ambiente e Recursos Naturais;
1993: a Lei Orgnica do MARN fixa a estrutura da Administrao Pblica do
Ambiente;
1997: Ministrio do Ambiente;
1999: Ministrio do Ambiente e Ordenamento do Territrio.
Em 1999, a constituio do Ministrio do Ambiente e Ordenamento do Territrio,
com a integrao do ordenamento do territrio, fixa a integrao do ambiente no Governo o
que se segue so alteraes que no tocam no core business, se nos permitida a expresso.
O Ambiente na Administrao Central

Em 20068, redefinida a estrutura da Administrao Central relativa ao ambiente:
Na administrao directa do Estado:

Agncia Portuguesa do Ambiente.
44
Na administrao indirecta do Estado,

Instituto da gua, IP;
Instituto da Conservao da Natureza e da Biodiversidade, IP;
Entidade Reguladora dos Servios de guas e Resduos, IP.
Sob superintendncia e tutela do ministro, as cinco Administraes de Regio
Hidrogrfica.
A lista inclui ainda a Direco-Geral do Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano e as Comisses de Coordenao e Desenvolvimento Regional.
O Ambiente na Administrao Desconcentrada

Entre 1944 e 1986, h pequenos Servios Regionais de algumas das instituies centrais
do ordenamento do territrio e do ambiente. A origem das CC(D)R remonta ao III Plano de Fomento para 1968-73 e criao de quatro Comisses Regionais de Planeamento (a Comisso
da Regio Sul, com sede em vora compreende a Sub-Regio do Algarve). Em 1979, as cinco
CCR so criadas no Ministrio da Administrao Interna com competncias ligadas s autarquias e coordenao de aces intersectoriais de interesse regional (Brito, 2005, p. 41).
Em 1985 as Comisses de Coordenao Regional so integradas no Ministri do
Planeamento e Administrao do Territrio, com poder nas reas do ambiente, ordenamento do territrio e desenvolvimento regional e fundos comunitrios,
1993: Direces Regionais do Ambiente e Recursos Naturais, depois Direces Regionais do Ambiente (1997).
1999: Direces Regionais do Ambiente e do Ordenamento do Territrio, com
perda de poder das CCR, no ambiente e no ordenamento do Territrio.
2003: extino das CCR e DRAOT e criao das Comisses de Coordenao
e Desenvolvimento Regional, redefinidas em 2007.
2007: Lei da gua e legislao posterior, com a Unio Europeia a impor uma
disciplina nova na gesto e utilizao dos recursos hdricos so criadas as
Administraes Regionais Hidrogrficas.
Ao longo de mais de 30 anos a Administrao desconcentrada do ambiente sede
de uma crescente capacidade tcnica, elemento de interveno de cariz poltico e da cultura que condiciona o desenvolvimento do turismo, sempre que h iniciativas empresariais significativas.
Ambiente
45
O Ambiente no Sector Empresarial do Estado

O sector empresarial do Estado comea a ter significado a partir da necessidade de
prestar servios ambientais que respeitem as normas comunitrias. A partir da criao do
Ministrio do Ambiente atinge influncia importante pela sua escala, pelo tipo de servios
que assegura, pela relao com as autarquias municipais e pelo debate sobre a natureza
pblica ou privada dos seus accionistas. Em 2006, o ministro responsvel pela rea do
ambiente (sem prejuzo dos poderes legais do Conselho de Ministros e do ministro das
Finanas) exerce a competncia relativa definio das orientaes das entidades do
sector empresarial do Estado, com as seguintes atribuies:
Requalificao ambiental;
Prestao de servios de abastecimento pblico de gua e de saneamento de
guas residuais;
Reduo, tratamento, valorizao e elementos de resduos;
Reabilitao urbana.
A integrao de directivas comunitrias no ordenamento jurdico nacional, os
fundos comunitrios e a presso da procura turstica e residencial esto na origem de uma
profunda transformao, ainda em curso, na prestao de servios ambientais.
Da agenda actual destacamos:
os entendimentos de empresas pblicas de guas e resduos com as cmaras
municipais e a eventual privatizao de parte deste sector econmico;
a clarificao da independncia, da fora e da capacidade de interveno de
uma entidade reguladora que assegure a transparncia dos preos e a eficincia dos servios prestados por monoplios.
Das Associaes de Defesa do Ambiente

s Organizaes no Governamentais
do Ambiente
Disposies Legais
A lei das associaes de defesa do ambiente de 1987 d lugar ao estatuto das
Organizaes no Governamentais do Ambiente de 199810. As ONGA so definidas
46
como as associaes dotadas de personalidade jurdica e constitudas nos termos da lei

geral que no prossigam fins lucrativos, para si ou para os seus associados, e visem, exclusivamente, a defesa e a valorizao do ambiente ou do patrimnio natural e construdo,
bem como a conservao da Natureza.
A lei reconhece a estas organizaes amplos poderes em matria de acesso informao, direito de participao, direito de regulao e estatuto dos dirigentes.
As organizaes beneficiam ainda de meios e procedimentos administrativos, legitimidade processual, iseno de emolumentos e custas, isenes fiscais, mecenato ambiental,
apoios, direito de antena, dever e colaborao.
O registo e a fiscalizao das ONGA actualmente da competncia legal da
Agncia Portuguesa do Ambiente.
Apoiar, Avaliar e Responsabilizar

O conjunto de disposies legislativas sobre as ONGA impressionante. No se
questiona, antes se apoia, que o Estado ao mais alto nvel dos instrumentos legais utilizveis assegure a grupos de cidados teoricamente indefesos perante a influncia do
poder econmico e das decises do poder poltico e da Administrao Pblica uma capacidade de influncia em matria da defesa do ambiente. Dito isto, no deixa de ser estranho que, nos textos legais em causa, no haja, entre outros aspectos, disposies sobre
avaliao das intervenes, incompatibilidades no exerccio de funes dos dirigentes das
ONGA, publicidade dos programas e relatrios de actividades.
O turismo uma actividade econmica onde a posio ambientalista foi longe
demais, por vezes sem bases tcnico-cientficas na avaliao e na crtica do seu impacto
ambiental.
Durante muitos anos, o relacionamento entre os agentes da rea do ambiente e os
agentes econmicos do turismo foi dominado pela ausncia de debate, e o que existe no
tem base cientfica e tcnica em ordem a solucionar problemas concretos. Os evidentes
progressos dos ltimos anos no invalidam o essencial desta afirmao.
Face aos apoios e privilgios que o Estado concede s ONGA, parece justificar-se, em futura reviso legislativa, a definio da primazia da informao e da discusso
mtua antes da tomada pblica de posies.
A sustentabilidade fruto de um equilbrio entre a natureza e as actividades humanas, o que, na sociedade mediatizada de hoje, pode ser prejudicado pela exposio
unilateral de argumentos no debatidos entre as partes.
Ambiente
47
A OPERAO dos
EMPREENDIMENTOS TURSTICOS
Criao e Esvaziamento da
Bolha Especulativa
A Bolha Especulativa sobre os Malefcios Ambientais da Formao e da
Operao da Oferta de Turismo
H manifestaes anteriores, mas a partir dos anos 80 que se forma uma bolha especulativa sobre os malefcios ambientais da formao e da operao da oferta de turismo.
Esto em causa grandes problemas:
Consumo de recursos limitados e no renovveis, como so certas paisagens

naturais;
Poluio pela operao de estabelecimentos de oferta de turismo.
A ausncia de soluo para estes dois grandes problemas a substncia real da
bolha especulativa. O consumo de recursos limitados e no renovveis , por definio,
insustentvel. So dois os grandes recursos ilimitados que esto em causa. O primeiro a
gua, cuja falta durante horas ou dias chega a ser parte do quotidiano de turistas e residentes.
O caso do Algarve ilustra a dinmica do processo: a regio dispe de abundantes recursos
hdricos, que tarda a transformar em disponibilidade de gua atravs da criao de um sistema articulado de reservas (subterrneas e superficiais), e das respectivas distribuio, economia e reutilizao a escassez de gua disponvel para o turismo do Algarve , a exemplo
do secular pomar de sequeiro (figueiras, amendoeiras e alfarrobeiras), manifestao de subdesenvolvimento. O segundo o que ameaado pela crescente urbanizao dos terrenos
beira-mar ou de paisagens naturais a proteger, que so limitados por natureza. Esquecida a
proposta do Plano Regional do Algarve (proteger a parte sensvel da costa e concentrar
o desenvolvimento da oferta de turismo), a urbanizao da beira-mar a expresso da
incapacidade da regulao pblica na implantao espacial e integrao territorial da
oferta de turismo. A destruio de paisagens naturais suscita trs observaes:
48
Na maior parte dos casos, trata-se de uma paisagem cultural (criada pelo
homem) que chega ao fim do seu ciclo de vida ( nomeadamente o caso da
agricultura de subsistncia do Algarve Litoral), criando-se uma nova paisagem cultural a do povoamento turstico;
Verifica-se, de facto, a destruio da paisagem natural em trechos da beira-mar, em alguns casos autorizada pelo Estado, por causas que vo desde
urbes a empreendimentos turstcos e at ao exemplo extremo da edificao
clandestina nos terrenos pblicos da ria Formosa;
Existe, no seio dos permetros urbanos, uma densificao excessiva da edificao, e nos espaos inocupados existentes um processo de edificao ainda
hoje em curso.
A poluio pela operao dos estabelecimentos da oferta de turismo resulta de, ao
longo de dezenas de anos, o licenciamento da oferta de turismo no ter sido acompanhado de
infra-estruturas urbansticas na rede pblica ou mesmo na rede interna do empreendimento
turstico. A formao da bolha especulativa tem uma componente cultural cujas consequncias se prolongam at actualidade. Citamos exemplos ilustrativos. Em 1994, pode-se ler
num documento oficial, de origem cientfica e editado pela Direco-Geral do Turismo12
o seguinte: Em Portugal o turismo simultaneamente uma das principais actividades
econmicas e uma das principais causas de poluio e de delapidao dos recursos naturais.
Um segundo exemplo a posio do sistema poltico e administrativo. Em 199013,
a lista de outros projectos a submeter a avaliao de impacte ambiental coloca aldeias
de frias, complexos hoteleiros na mesma lista onde, entre outros, figuram instalaes
de eliminao de resduos industriais e de lixos domsticos, estaes de depurao, locais
de depsito de lamas, armazenagem de sucatas ou instalaes de esquartejamento de animais imprprios para o consumo alimentar. O exagero parece bvio.
Ainda no seio do sistema poltico e administrativo, a comparao entre a legislao
de 1990 e a de 200014, sobre a avaliao de impacte ambiental, mostra que no caso geral
da localizao fora de reas sensveis, exigida a avaliao de impacte ambiental:
Em 1990, aldeamentos tursticos a partir de 3500 habitantes, estabelecimentos hoteleiros a partir de 1000 pessoas e suiniculturas a partir de 4000
animais;
Em 2000, estabelecimentos hoteleiros e aldeamentos tursticos a partir de 200
camas e suiniculturas com mais de 3000 porcos, de peso superior a 45 quilos.
Inmeros ttulos de primeira pgina, da imprensa tablide ou de referncia, aberturas de telejornais ou grandes programas de televiso contribuem para reforar a bolha
Ambiente
49
especulativa sobre os danos ambientais do turismo do Algarve. De facto, mais uma vez,
o Algarve o foco das atenes.
O Esvaziamento da Bolha Especulativa

O turismo quase ignorado pela Agenda 21, resultante da Conferncia do Rio de
Janeiro de 1992, que apenas considera o ecoturismo. A Organizao Mundial do Turismo
e o World Travel and Tourism Council tomam a iniciativa de explicitar o que est em
causa: fazer com que toda a actividade de viagens e turismo seja sustentvel15.
Ainda em 2000 h um sinal inequvoco no sentido de esvaziar a bolha especulativa,
pelo menos ao nvel dos argumentos tcnicos e cientficos. A transposio para a ordem
jurdica interna de uma directiva de 1996 relativa preveno e controlo integrados
da poluio16, sobre o licenciamento prvio da construo, ampliao, instalao e
funcionamento de estabelecimentos e o exerccio de actividades efectivamente poluidoras, cria o quadro tcnico e legal que enuncia a verdadeira dimenso da poluio
provocada pelas actividades tursticas. Est em causa o conjunto de actividades verdadeiramente poluidoras, no havendo qualquer referncia a turismo, hotelaria, residncias secundrias, golfe, marinas, entre outras.
Em 2004, um estudo da Universidade do Algarve abre uma via no sentido de
desdramatizar as questes ambientais que o golfe ento suscita. Em 2009, a poltica e
a administrao do ambiente que publica um manual de boas prticas ambientais para
campos de golfe17.
A afirmao mais relevante data de 2009, quando o Governo reconhece, no
prembulo do novo regime da Reserva Ecolgica Nacional, ter havido uma viso estritamente proibicionista sem fundamento tcnico ou cientfico [o sublinhado nosso],
na avaliao dos usos compatveis com a REN.
A Inverso de Valores e a
Responsabilidade Ambiental
A Inverso de Valores
A formao da bolha especulativa implica uma inverso de valores. A primeira
responsabilidade em regular a instalao dos empreendimentos tursticos (causa maior da
urbanizao beira-mar e de excessos paisagsticos) do sistema poltico e administra-
50
tivo. Com efeito, durante muitos anos, o Governo, a Administrao Central e os municpios no regularam a sua implantao espacial e a integrao territorial, apesar de propostas tcnicas como as includas no Plano Regional do Algarve de 1963-1965. No se trata
de escamotear as pesadas responsabilidades da iniciativa privada, mas sim de sublinhar
que neste caso a ordem dos factores no indiferente.
Quanto poluio, refira-se que a oferta de turismo poluidora na medida em que,
durante muitos anos, se formou na ausncia das infra-estruturas e dos servios ambientais
necessrios, cujas instalao e prestao so da responsabilidade do Estado e dos municpios.
um facto que:
clientes finais, promotores e exploradores de empreendimentos tursticos, durante os mesmos muitos anos, beneficiaram, suportados pela comunidade, os
custos externos;
os mesmos agentes, na ausncia de regras e de uma conscincia ambiental,
tendero a comprar as suas casas do tempo livre numa oferta de turismo edificada beira-mar.
Esta a situao normal (a palavra esta) num dos mais atrasados pases da Europa
no qual as exigncias ambientais s se afirmam a partir do incio dos anos 80. Passado
mais de um quarto de sculo, a inverso de valores reposta nos seus devidos termos:
A oferta de turismo uma actividade econmica que proporciona servios

transaccionveis a uma clientela exigente e a sua competitividade depende da
capacidade do Estado e dos municpios para assegurarem a prestao de servios

ambientais a um preo justo, sujeito a regulao pblica, forte e transparente;
A oferta de turismo, nas suas instalao e explorao, tem de satisfazer as
exigncias da regulao pblica e incorporar as exigncias ambientais no seu
modelo de negcio, integrao que se faz como custo ou investimento para
responder s exigncias de um mercado mais qualificado.
Esta a nova dimenso desta vertente da relao entre turismo e ambiente.
A Responsabilidade Ambiental
A conscincia ambiental e a presso do mercado fazem com que haja um nmero
de empresas genuinamente conscientes da necessidade da certificao ambiental das suas
prticas, e do inevitvel envolvimento dos seus clientes neste processo. Os inevitveis casos
Ambiente
51
de oportunismo empresarial e ambiental no diminuem um movimento que irreversvel.

As razes da actual responsabilidade ambiental do turismo tm dezenas de anos e, porventura, as manifestaes mais recentes no esto directamente ligadas a elas. Quase todos os
homens e mulheres que criam os operadores tursticos e o turismo alternativo, em meados
do sculo XX, so mais ou menos inspirados pelo idealismo de conhecer outros povos, de
tornar as frias acessveis e contribuir para a paz, algo que bastante concreto para quem
viveu uma, ou mesmo duas, grandes guerras.
Os excessos no crescimento da oferta de turismo no os deixam indiferentes
e muitos denunciam-nos. Mesmos os mais idealistas acabam por reconhecer que, na
facultao de bens e servios, a realizao dos ideais mais fcil quando pode ser assegurada pelo normal funcionamento de um mercado transparente e sujeito a qualificada
regulao pblica.
A Liga para a Proteco da Natureza data de 1947. No incio dos anos 60, um
provo eleito vereador do municpio de Amesterdo. Por essa altura, o Plano Regional do
Algarve racionaliza a compatibilizao entre conservar e desenvolver.
Aps dcadas de tenses culturais e territoriais, bolha especulativa e inverso de valores, a cadeia Marriott anuncia: Marriotts environmental vision is to be the global leader
that demonstrates how responsible hospitality management can be a positive force for the
environment and create economic opportunities around the world, and, by example, inspire
personal action in the communities the company operates. Sem querermos minimizar a indispensvel e forte regulao pblica, que deve ser substancialmente diferente da que temos
tido, a integrao das exigncias ambientais nos modelos de negcio da oferta de turismo um
dos mais poderosos contributos para uma relao positiva entre oferta de turismo e ambiente.
REDE FUNDAMENTAL da
PROTECO da NATUREZA
Rede Fundamental da
Proteco da Natureza
Em 200818 estabelecido o regime jurdico da conservao da natureza e da biodiversidade, que cria a Rede Fundamental da Proteco da Natureza. Desde 1999, o Plano
52
Regional de Ordenamento do Territrio deve incluir a Rede Regional de Proteco e

Valorizao Ambiental, que acrescenta mais reas com direito a proteco ambiental.
2008: Rede Fundamental da Proteco da Natureza
O Sistema Nacional de reas Classificadas integra as seguintes reas nucleares de
conservao da natureza e de biodiversidade:
reas protegidas integradas na Rede Nacional de reas Protegidas;

Stios da lista nacional de stios e zonas de proteco especial integrados na
Rede Natura 2000;
Demais reas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado portugus;
reas de continuidade a seguir identificadas, nos termos do nmero seguinte
e com salvaguarda dos respectivos regimes jurdicos:

Reserva Ecolgica Nacional, Reserva Agrcola Nacional e Domnio Pblico Hdrico.
Rede Nacional das reas Protegidas

A Evoluo entre 1970 e 1993
A partir de 197019 Portugal inicia o acompanhamento da evoluo internacional de proteco da Natureza, atravs da classificao das reas mais representativas do patrimnio natural. Um parque natural pode abranger zonas de reserva classificadas como integrais, naturais, de paisagem e as j referidas tursticas. A lei prev
expressamente que os proprietrios de bens includos no permetro dos parques nacionais e de outros tipos de reservas possam constituir sociedades de economia mista
que so de utilidade turstica, competindo-lhes a explorao da zona de turismo
correspondente.
Em 197620 promulgado o novo regime de Proteco Natureza e criao de
Parques Nacionais. Passa a haver reservas naturais integrais e parciais, de recreio e protegidas, assim como objectos, conjuntos, stios e lugares classificados e parques naturais;
a reserva de recreio corresponde ao que por vezes se tem designado por reserva turstica,
pois considera-se que o turismo no mais que a comercializao do recreio, sendo este
o preenchimento dos tempos livres dos trabalhadores de qualquer sector.
Ambiente
53
A transformao da reserva turstica em reserva de recreio um primeiro recuo na

fruio das reas protegidas pelos visitantes, por no incluir o alojamento.
1993: Rede Nacional das reas Protegidas
Em 199321 definida a Rede Nacional de reas Protegidas. As reas de interesse
nacional so o parque nacional, a reserva natural, o parque natural e o monumento natural e nelas possvel demarcar reservas integrais, que ficam sujeitas a expropriao nos
termos da lei. A paisagem protegida uma rea protegida de interesse regional ou local
acabam as reservas de recreio que, em 1976, haviam sucedido s reservas tursticas da
lei de 1970. Dito isto, de entre os objectivos da classificao das reas protegidas, lembramos a promoo do desenvolvimento sustentado da regio, valorizando a interaco
entre as componentes ambientais naturais e humanas e promovendo a qualidade da vida
das populaes.
O regime legal das reas protegidas no exclui liminarmente do seu seio, como
algumas interpretaes maximalistas fazem, o desenvolvimento sustentado fruto de actividades econmicas e sociais, como o caso do turismo.
O parque nacional, a reserva natural e o parque natural dispem obrigatoriamente
de um plano de ordenamento e do respectivo regulamento, que aprovado por decreto
regulamentar. O plano de ordenamento o instrumento que, no seio de cada uma das
reas ambientais em causa, compatibiliza as actividades humanas e a conservao da
natureza. Uma investigao sobre a elaborao e a aplicao dos planos de ordenamento
das reas protegidas ajudar-nos-ia a conhecer a realidade da compatibilizao entre conservar e desenvolver no seio da rea alargada do territrio nacional.
A Rede Natura 2000

Conceito e Definio Legal22
A Rede Natura 2000 uma rede ecolgica que tem por objectivo contribuir para
assegurar a biodiversidade atravs da conservao dos habitats naturais e da fauna e da
flora selvagens no territrio da Unio Europeia.
A Rede Natura resulta da aplicao da directiva Aves e da directiva Habitats e
constitui um instrumento fundamental da poltica da Unio Europeia em matria de conservao da natureza e da biodiversidade. A rede constituda por dois tipos de zonas:
54
Zonas de proteco especial (ZPE) criadas ao abrigo da directiva Aves, que

se destinam essencialmente a garantir a conservao das espcies de aves e
dos seus habitats;
Zonas especiais de conservao (ZEC) criadas ao abrigo da directiva Habitats com o objectivo expresso de contribuir para assegurar a conservao dos
habitats naturais e das espcies da flora e da fauna.
A partir de 199923 aprovado o Regime de Preservao dos Habitats Naturais, da
Fauna e da Flora Selvagens. A Rede Natura obriga gesto territorial de reas que abrangem
uma superfcie total terrestre de 1 820 978,19 hectares e uma superfcie total marinha de
109 009,19 hectares superfcie medida com uma preciso que deixa o leitor perplexo.
A extenso da Rede Natura cria problemas aprovao de empreendimentos tursticos j anteriormente previstos e a novas iniciativas.
Plano Sectorial Relativo Implantao da Rede Natura 2000
O decreto-lei de 1999 prev que no prazo de seis meses a contar da data de entrada em vigor do presente diploma ser publicado um plano sectorial relativo implementao da Rede Natura 2000.
Em 2001 determinada a elaborao do Plano Sectorial Relativo Implantao da Rede Natura 2000, aprovado em 2008 na parte relativa ao territrio continental24.
Reserva Ecolgica Nacional

A Definio de 1983
Em 198325 instituda a Reserva Ecolgica Nacional, que integra todas as reas
indispensveis estabilidade ecolgica do meio e utilizao racional dos recursos naturais, tendo em vista o correcto ordenamento do territrio. A proibio de aces compensada com excepo das utilizaes e ocupaes, a definir em diploma regulamentar
a aprovar no prazo de 120 dias.
O diploma regulamentar no aprovado e sucedem-se as decises26:
Em 1990, no sendo ainda possvel delimitar as reas a integrar e a excluir

da REN, criado um regime transitrio, de forma a preservar os ecos-
Ambiente
55
sistemas do territrio nacional que estejam fora da Rede Nacional de reas

Protegidas e caream de uma urgente proteco legal; previsto que a delimitao da REN tenha lugar no decurso dos dois prximos anos;
Em 1993, surge o MARN Ministrio do Ambiente e Recursos Naturais, o
qual passa a deter competncias na interveno e na gesto da REN;
A partir de 1995 a integrao na, ou a excluso da REN dever ser aprovada,
semelhana do que sucedeu com a ratificao dos planos directores municipais, por resoluo do Conselho de Ministros.
Propostas com Fundamento Tcnico e Cientfico

Em 1996, Manuela Raposo Magalhes afirma ser impossvel considerar o
regime da REN como um regime puramente non aedificandi, pois tal seria equivalente ao conceito de reserva integral previsto na Rede Nacional de reas Protegidas
(Decreto-Lei n. 19/93), s aplicvel a reas muito restritas, de elevado valor ecolgico
e cientfico. Em alternativa prope uma perspectiva que considera a REN como uma
parte do territrio na qual a ocupao humana deve ser regulamentada de modo a submeter-se, antes de mais, s exigncias impostas pela manuteno do equilbrio ecolgico e
pela preservao dos recursos indispensveis prpria existncia de vida. Deste modo,
deixaria de haver razo para se proceder desafectao de determinadas reas da REN,
dado que as ocupaes previstas teriam de estar de acordo com os critrios definidos
na respectiva regulamentao. A autora acrescenta: Por outro lado, se o conceito de
proteco subjacente ao regime da REN o de controlo da edificao, isto significa que
particularmente nas zonas sujeitas a maior presso urbanstica que a sua aplicao
mais premente. o caso das cidades e demais aglomerados urbanos, bem como as zonas
costeiras onde se regista a maioria dos projectos de turismo e segunda habitao.
Tambm nesta perspectiva, a adaptao do regime da REN aos aglomerados urbanos, de modo a garantir os seus objectivos especificidade destes casos, indispensvel.
Estrutura Ecolgica Urbana

A mesma autora considera indispensvel rever o regime da REN, criando um
novo regime de proteco que transponha os seus critrios para o caso especfico dos
aglomerados urbanos. As reas includas nesta nova componente da REN, aqui designada por Estrutura Ecolgica Urbana, assegurariam a preservao dos princpios e valores
que regem a REN, assumindo funes e formas eminentemente urbanas. A estrutura
ecolgica urbana constitui um subconjunto da Estrutura Verde Urbana no qual se pre-
56
tende assegurar uma maior riqueza biolgica e salvaguardar os sistemas fundamentais

para o equilbrio ecolgico da cidade.
Com a Estrutura Ecolgica Urbana pretende-se criar um continuum naturale integrado no espao urbano, tal como foi consagrado na Lei de Bases do Ambiente, de modo
a dotar a cidade, por forma homognea, de um sistema constitudo por diferentes bitipos
e por corredores que os interliguem, representados quer por ocorrncias naturais, quer por
espaos existentes ou criados para o efeito que sirvam de suporte vida silvestre.
Usos Compatveis com a REN
No final da dcada de 1990, no seio do Ministrio do Ambiente, tem lugar um debate
sobre os usos e aces compatveis com a reserva ecolgica nacional. O texto da proposta
apresentada27 pelo Instituto da Conservao da Natureza Comisso Nacional da Reserva
Ecolgica Nacional fornece-nos elementos preciosos para racionalizarmos o debate sobre
a instalao de equipamentos tursticos no espao da REN. No que se refere ao turismo,
h a registar a possibilidade de construir campos de golfe no espao da REN e parques de
campismo sem apartamentos. H, implcita, a ideia de no autorizar a construo fixa de
alojamento turstico. No que se refere a reas urbanas, admite-se a edificao mediante o
respeito de um certo nmero de critrios. Uma vez que se autoriza a edificao de reas
urbanas, no nos parece lgico excluir a construo de reas urbanas tursticas.
Em 200628, tem lugar uma alterao preliminar do regime jurdico da REN,
visando precisamente a identificao de usos e aces considerados compatveis com as
funes da REN. Este esforo de racionalizar o dilema entre conservar e desenvolver
anuncia o esprito de alteraes subsequentes, pois a manuteno e a viabilizao dos
usos e aces referidos nos anexos ao presente diploma dependem sempre da sua conformidade ou compatibilidade, consoante os casos, com os instrumentos de gesto territorial
aplicveis, o que significa que cabe aos municpios, no mbito do planeamento municipal,
uma responsabilidade importante na definio das aces insusceptveis de prejudicar o
equilbrio ecolgico com a Reserva Ecolgica Nacional.
2008: o Novo Regime da Reserva Ecolgica Nacional
Em 200829, aprovada uma reformulao profunda do regime jurdico da reserva
ecolgica nacional. Citamos um dos pressupostos desta reviso: (v) a identificao de
usos e aces compatveis com cada uma das categorias de reas integradas na REN, ultrapassando uma viso estritamente proibicionista sem fundamento tcnico ou cientfico
[o sublinhado nosso]. A delimitao da REN compreende dois nveis:
Ambiente
57
O nvel estratgico concretizado atravs de orientaes estratgicas de

mbito nacional e regional;
O nvel operativo concretizado atravs da delimitao, em carta de mbito
municipal, das reas integradas na REN, tendo por base as orientaes estratgicas de mbito nacional e regional.
Em anexo ao decreto-lei figura, nomeadamente, uma extensa lista de disposies sobre
reas de proteco do litoral. O novo regime jurdico prev, entre outros aspectos, que nas reas
da REN, podem ser realizadas as aces de relevante interesse pblico que sejam reconhecidas
como tal por despacho conjunto do membro do Governo responsvel pelas reas do ambiente e
do ordenamento do territrio e do membro do Governo competente em razo da matria, desde
que no se possam realizar de forma adequada em reas no integradas na REN.
A Reserva Agrcola Nacional

A reserva agrcola nacional , simultaneamente, o primeiro passo na concretizao
de uma poltica de ordenamento do territrio escala nacional [], que consagrou o solo
agrcola como um valor patrimonial permanncia da Nao30 e o territrio destinado a
uma actividade econmica cuja carga poluidora tem sido escamoteada ao longo dos anos.
As cartas da reserva agrcola so o primeiro instrumento que os servios camarrios
utilizam para licenciar a edificao urbana em geral e de estabelecimentos tursticos em
particular. As cartas so instrumento de controlo da urbanizao e da edificao urbanas,
mas o regime da reserva agrcola prev autorizar as construes a implantar dentro dos
limites ou permetros urbanos definidos por planos directores municipais e planos de
urbanizao plenamente eficazes.
Domnio Pblico Hdrico

A Lei da gua
Em 200531, aprovada a lei que estabelece a titularidade dos recursos hdricos
e ainda no mesmo ano32 aprovada a lei da gua, que transpe para a ordem jurdica nacional a directiva de 2000, estabelecendo as bases e o quadro institucional para a gesto
sustentvel das guas.
58
No seguimento da aprovao destas duas leis e dadas as exigncias comunitrias

que a segunda comporta, h uma alterao profunda na legislao sobre a matria e,
sobretudo, na sua aplicao. O detalhe desta matria ultrapassa o mbito do presente trabalho, mas importa situar alguns aspectos, mais relacionados com a oferta de turismo33:
O Algarve ilustra a diferena entre o que so recursos hdricos abundantes e

a falta de disponibilidade de gua para a populao, para a agricultura, para
a oferta de turismo e para outras actividades econmicas a falta de gua
um dado cultural, que resulta da incapacidade de gerir os recursos hdricos;
No contexto do Algarve, o consumo de gua pelo golfe cerca de 6% do total
o problema que se pe o dos campos irrigados com guas subterrneas (j
no limite da sustentabilidade), da inexistncia de uma rede de abastecimento
do regadio de golfe e da obrigao, a respeitar num futuro prximo, de
regar os campos de golfe com a reutilizao de gua sujeita ao dispendioso
tratamento tercirio;
A irresponsabilidade nacional em no implementar progressivamente normas
de economia de gua j testadas noutros pases;
Os custos de vrias ineficincias que vo ser suportados pelo consumidor final,
com danos para a competitividade da oferta de turismo, considerada como exportao de bens e servios transaccionveis.
Planos de Ordenamento de Albufeiras

O regime legal de 1971 sobre classificao, proteco e explorao de albufeiras
de guas pblicas reactivado em 200234, quando classificado um conjunto de albufeiras de guas pblicas em albufeiras protegidas ou de utilizao livre que devero ser
objecto de planos de ordenamento.
Em 200935 aprovado o regime de proteco das albufeiras de guas pblicas de
servio pblico e das lagoas ou lagos de guas pblicas e revogado o decreto-lei de 1971.
So definidas a zona reservada e a zona terrestre de proteco, faixas, medidas na horizontal, com a largura de 100 metros e 1000 metros, respectivamente, contados a partir da linha
do nvel de pleno armazenamento no caso das albufeiras de guas pblicas.
Da Proteco Ambiental do Litoral aos Planos de Ordenamento da Orla Costeira

As primeiras disposies legais efectivas sobre a proteco do litoral datam de
1990:
Ambiente
59
So includas na REN e sujeitas ao regime transitrio as praias litorais

primrias e secundrias, ambas ou falsias, etc.;
aprovado o regime de ocupao, uso e transformao da faixa costeira,

um diploma legal que ainda emana do Ministrio do Planeamento e da Administrao do Territrio36, inspirado pela Carta Europeia do Litoral aprovada em Creta em 1981 e que procura conciliar as exigncias do desenvolvimento com os imperativos da proteco.
Em 199337 so definidos os POOC (planos de ordenamento da orla costeira), como
planos sectoriais que definem os condicionamentos, vocaes e usos dominantes e a
localizao de infra-estruturas de apoio a esses usos e orientam o desenvolvimento das
actividades conexas. Trata-se de consagrar regras, no s relativas praia, mas a toda a
orla costeira, abrangendo tanto o domnio pblico martimo como uma faixa de proteco
terrestre com a largura mxima de 500 m. So excludas do mbito de aplicao do
presente diploma as reas sob jurisdio porturia, referidas no Decreto-Lei n. 201/92,
de 29 de Setembro.
A definio dos POOC tem aspectos equilibrados, mas no deixa de ser indicadora
das tenses culturais e territoriais da relao da oferta de turismo com o ambiente, pois,
dos 18 princpios que orientam a regulamentao da actividade balnear e os usos pblicos especficos constitudos por editais de praia, 16 comeam por interdio e dois
pela palavra demarcao.
definido que de utilidade pblica o uso privativo destinado instalao de
servios de apoio fruio pblica das praias que exija a realizao de investimentos
em instalaes fixas ou indesmontveis e que a atribuio, ao abrigo do POOC, do
uso privativo referido no nmero anterior compete Direco Regional do Ambiente e
Recursos Naturais (DRARN) respectiva, mediante outorga de concesso, precedida de
concurso pblico.
Compete aos capites dos portos, precedendo parecer favorvel da DRARN,
emitir licenas para ocupao ou para utilizaes que no exijam instalaes fixas e indesmontveis nas praias vocacionadas para utilizao balnear.
1994-1995: A Praia e os Recursos Hdricos
Em 199438 so definidos os apoios de praia e equipamentos como restaurante e
snack bar. Em 199539, face ao atraso na elaborao dos POOC, determinada a imediata
entrada em vigor das disposies sobre instrumentos de regulamentao conexas com a
60
actividade balnear e sobre os editais de praia. Est em causa assegurar medidas estruturais de proteco da orla martima, em particular no que respeita aos seus areais espraiados e s formaes dunares. Assim, os editais de praia carecem de parecer favorvel
dos directores regionais do ambiente e recursos naturais nas reas da sua jurisdio, aps
o que entram imediatamente em vigor. A Direco-Geral do Turismo no tida nem
achada neste processo.
Em 199540, proibida a circulao de veculos automveis e ciclomotores nas
praias, dunas, falsias e reservas integrais pertencentes ao domnio pblico ou a reas
classificadas nos termos da definio e aplicao dos POOC.
A DUPLA AVALIAO
Avaliao do Impacte Ambiental - AIA
Disposies Legais
A avaliao do impacte ambiental de planos, projectos, trabalhos e aces que
possam afectar o ambiente, o territrio e a qualidade de vida dos cidados definida em
1987 pela Lei de Bases do Ambiente. Neste ponto, abordamos a avaliao de projectos e
no ponto seguinte a de planos ou programas.
Em 1990, transposta para o ordenamento jurdico nacional a directiva comunitria
de 1985 relativa avaliao dos efeitos de determinados projectos pblicos e privados
no ambiente41. Em 2000, outra directiva comunitria obriga a rever o regime jurdico da
avaliao de impacte ambiental42. Em 200543, transposta parcialmente para a ordem jurdica nacional a directiva relativa participao do pblico na elaborao de certos planos
e programas relativos ao ambiente, na parte que altera as directivas de 1985 e de 1997.
A legislao de 1990 exige, para os projectos definidos, um processo prvio
da Avaliao de Impacte Ambiental da responsabilidade governamental. Para efeito
desta avaliao, os donos da obra devem apresentar, para o incio do processo da sua
autorizao ou licenciamento, um estudo de impacte ambiental. A entidade competente pela instruo do processo da AIA promove uma alargada participao das
entidades interessadas e dos cidados na apreciao do projecto, antes de apreciar
e emitir parecer sobre o projecto. Este parecer e o relatrio de consulta pblica so
Ambiente
61
enviados tutela e entidade competente para a autorizao ou o licenciamento, que

devem t-los em conta.
A legislao de 2000 refora todo este processo, nomeadamente ao definir:
o carcter vinculativo da Declarao de Impacte Ambiental do Ministrio

do Ambiente e do Ordenamento do Territrio, salvaguardando o primado dos
valores ambientais;
a ps-avaliao do projecto, abrangendo as condies do seu licenciamento
ou autorizao, construo, funcionamento, explorao e desactivao.
A meno do primado dos valores ambientais levanta a questo de fundo: o
facto de termos uma poltica ambiental antropocntrica, baseada na compatibilizao
em bases tcnicas e cientficas ou uma poltica ambiental desequilibrada e excessiva.
Avaliar a Avaliao de Impacte Ambiental

O estudo, avaliao e a declarao de impacte ambiental so trs exigncias legais
com as quais muitos empreendimentos tursticos tm de lidar. Em teoria, nada desconforme. Na prtica, EIA, AIA e DIA proporcionam a ocasio e o terreno onde se afirmam os
equvocos, as crticas genunas e os preconceitos sobre a actividade turstica. Este o contexto da comparao entre empreendimentos tursticos e suiniculturas, que integramos no
ponto sobre a bolha especulativa. As disposies legais valem muito pela aplicao que
delas fazem a poltica, a administrao e as organizaes no governamentais do ambiente.
O interesse pblico exige um estudo cientfico e aberto da avaliao dos EIA, das
AIA e das DIA, no caso dos empreendimentos tursticos, incluindo a comparao com
outros sectores da economia. Est em causa alargar o caminho para abordar racionalmente um problema que est no epicentro das grandes foras que o desenvolvimento da
oferta de turismo no pode ignorar: a opinio pblica e a cultura do complexo poltico-administrativo que governa Portugal.
Avaliao Estratgica e Ambiental

A Prioridade e a Cronologia das Disposies Legais
A cronologia das disposies legais inversa do que a realidade exige. Com
efeito, quando se desencadeia uma avaliao de impacte ambiental, as opes de poltica
62
supem-se tomadas e o momento da preparao, da elaborao e da deciso so, evidentemente, elementos de fases j concludas. Com a avaliao ambiental estratgica, a
questo essencial colocar o programa ou plano numa perspectiva de deciso e opo
estratgica, tendo em conta o modelo de sociedade com que ele se articula, discutindo as
consequncias sistmicas e evidenciando as implicaes sociais, econmicas, polticas,
tecnolgicas e ambientais que se envolve (CNADS, 2009, p. 4).
Em 200744 estabelecido o regime legal a que fica sujeita a avaliao dos efeitos
de determinados planos e programas no ambiente.
A experincia da aplicao destas disposies legais ainda recente e, sem uma
noo dos aspectos que assume, prematuro pronunciarmo-nos sobre o tema. A avaliao
desta aplicao matria de captulo suplementar no estudo anteriormente proposto.
P O N T O
D A
S I T U A O
Desde o plano de urbanizao da Costa do Sol, no incio dos anos 30, a formao da oferta de
turismo marcada por duas tendncias contraditrias. A primeira a da conscincia dos valores
ambientais a proteger e a aproveitar, no que seria uma dialctica virtuosa. A segunda vai ser
dominante e consiste em ignorar e deixar degradar os valores ambientais. A partir do 25 de Abril
e, sobretudo, a partir dos anos 80 e 90, emerge e afirma-se a assuno dos valores do ambiente
pelo Governo e a Administrao Central, seguida da prestao de servios ambientais por um
impressionante sector empresarial do Estado, que assume dimenso e funes crescentes. Data
do mesmo perodo a formao de influentes organizaes no governamentais do ambiente cuja
capacidade de interveno no acompanhada pela definio das garantias democrticas da
incompatibilidade de interesses, da avaliao das suas intervenes e da sua responsabilizao.
A compatibilizao das exigncias da proteco do ambiente e do desenvolvimento do turismo
fica marcada pelos desequilbrios da experincia negativa daquele longo perodo, durante o
qual dominam dois excessos. O primeiro, que designamos por bolha especulativa, resulta dos
excessos da instalao e da operao da oferta de turismo e da incapacidade de regulao
pblica da ocupao de espaos sensveis e finitos, assim como da presso sobre a insuficiente
disponibilidade de gua e o combate poluio, devida ausncia de servios ambientais de
qualidade. O segundo, que designamos por inverso de valores, traduz-se na dificuldade em
entender que a soluo reside na qualificao da regulao pblica da ocupao do territrio
pelo turismo e na prestao de servios pblicos ambientais de qualidade.
A definio e o ordenamento, desde 1970, da Rede Fundamental de Proteco da Natureza
e a definio, entre 1990 e 2000, da avaliao do impacte ambiental, em paralelo com um
inusitado desenvolvimento da oferta de turismo, criam tenses culturais e territoriais entre
Ambiente
63
a expresso das exigncias da valorizao do ambiente e a competitividade da oferta de

turismo. Os excessos do turismo esto vista. Os do ambiente so reconhecidos em 2008
no prembulo do regime jurdico da reserva ecolgica nacional, que reconhece a propsito
dos usos compatveis um dos pressupostos do mais recente regime da reserva ecolgica
nacional, que consiste em ultrapassar uma viso estritamente proibicionista sem fundamento
tcnico ou cientfico [o sublinhado nosso].
N O TA S
1
DGSU, Dodi, Reggio, Morini, Toschi, Planeamento Urbanstico da Regio do Algarve Esboceto da
Faixa Marginal: memria descritiva.
Decreto-Lei n. 468/71, de 5 de Novembro; Decreto-Lei n. 502/71 de 18 de Novembro, posteriormente

regulamentados em trs ocasies: Decreto Regulamentar n. 2/88, de 20 de Janeiro; Decreto Regulamentar
n. 37/91, de 23 de Julho.
Ver, nomeadamente, Direco-Geral dos Servios de Urbanizao Viana Barreto, Frazo Castello-Branco
e Ponce Dentino, Ordenamento Paisagstico do Algarve, Estudo Preliminar, Lisboa, 1969.
Parecer do Arq. Carlos Ramos, da Direco-Geral do Turismo, no quadro do Planeamento Sub-Regional

do Sector 8.
Presidncia do Conselho, III Plano de Fomento para 1968-1973, vol. I, Lisboa, 1968b.
Decreto-Lei n. 48 784, de 21 de Dezembro de 1968 e, sobre a criao da Regio de Turismo do Algarve,

Conselho Superior das Obras Pblicas e Transportes, Parecer n. 3 882-IV, p. 40.
Decreto-Lei n. 207/2006, de 27 de Outubro.
Ver Comisso Nacional do Ambiente, O Direito do Ambiente, sem data.
10
Leis n.os 10/87, de 4 de Abril e 35/98, de 18 de Julho.
11
United Nations, Earth Summit, Agenda 21, The United Nations Programme of Action from Rio, 1992;
Agenda 21 for the Travel and Tourism Industry, Towards Environmentally Sustainable Development,
publicado por WTTC, WTO e Earth Council.
12
Direco-Geral do Turismo, Avaliao do Impacte do Turismo no Ambiente, Relatrio Final, Novembro

de 1994, p. 6.
13
Anexo III ao Decreto-Lei n. 186/90, de 6 de Junho, sobre a avaliao de impacte ambiental.
14
Anexo II ao Decreto-Lei n. 69/2000, de 3 de Maio.
15
Ver World Travel and Tourism Council, World Tourism Organization, Agenda 21 for the Travel & Tou-
64
rism Industry, Towards Environmentally Sustainable Development, sem data.

16
Decreto-Lei n. 194/2000, de 21 de Agosto e Directiva n. 96/61/CE, do Conselho, de 24 de Setembro.
17
Agncia Portuguesa do Ambiente, Manual de Boas Prticas Ambientais para Campos de Golfe, Lisboa,
2009.
18
Decreto-Lei n. 142/2008, de 24 de Julho; revoga o Decreto-Lei n. 19/93, de 23 de Janeiro.
19
Lei n. 9/70, de 19 de Junho.
20
Decreto-Lei n. 613/76, de 27 de Julho.
21
Decreto-Lei n. 19/93 de 23 de Janeiro; o Decreto-Lei n. 227/98, de 17 de Julho aditadas as reservas e

os parques marinhos.
22
Directivas n. 79/409/CEE, do Conselho, de 2 de Abril, e n. 92/43/CEE, do Conselho, de 21 de Maio.

Prembulo da RCM n. 115-A/2008, de 21 de Julho.
23
Decreto-Lei n. 140/99, de 24 de Abril, com a redaco dada pelo Decreto-Lei n. 49/2005, de 24 de

Fevereiro.
24
Resoluo do Conselho de Ministros n. 66/2001, de 6 de Junho e n. 115-A/2008, de 21 de Julho.
25
26
Decretos-leis n. 316/90, de 13 de Outubro, n. 213/92, de 12 de Outubro e n. 79/95 de 20 de Abril.
27
Documento aparentemente de acesso reservado.
28
Decreto-Lei n. 180/2006, de 6 de Setembro.
29
Decreto-Lei n. 166/2008, de 22 de Agosto.
30
Prembulo do decreto-lei que, em 1983, cria a Reserva Ecolgica Nacional; o Decreto-Lei n. 451/82, de
11 de Novembro, institui a Reserva Agrcola Nacional.
31
Lei n. 54/2005, de 15 de Novembro, que estabelece a titularidade dos recursos hdricos.
32
Lei n. 58/2005, de 29 de Dezembro e Directiva n. 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho,

de 23 de Outubro.
33
Ver, nomeadamente, o Captulo 11 de Srgio Palma Brito, Territrio e Turismo no Algarve, Lisboa, 2009.
34
Decreto Regulamentar n. 3/2002, de 4 de Fevereiro.
35
Decreto-Lei n. 107/2009, de 15 de Maio.
36
37
38
Decreto-Lei n. 46/94, de 22 de Fevereiro.
Ambiente
65
39
Decreto-Lei n. 290/95, de 10 de Novembro.
40
Decreto-Lei n. 218/95, de 26 de Agosto.
41
Lei n. 11/87, de 7 de Abril; Decreto-Lei n. 186/90, de 6 de Junho; Decreto Regulamentar n. 38/90, de

27 de Novembro; Directiva n. 85/337/CEE, do Conselho, de 27 de Junho de 1985.
42
Directiva n. 97/11/CE, do Conselho, de 3 de Maro de 1997; Decreto-Lei n. 69/2000, de 13 de Abril.
43
Decreto-Lei n. 197/2005, de 8 de Novembro; Directiva n. 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do

Conselho, de 26 de Maio.
44
Decreto-Lei n. 232/2007, de 15 de Junho; so transpostas para a ordem jurdica interna as directivas n.

2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho, e n. 2003/35/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 26 de Maio (esta j parcialmente transposta em 2005).
Captulo
ORDENAMENTO do
TERRITRIO
Comeamos por enquadrar o conceito real de ordenamento do territrio em

Portugal, descrevendo a sua cronologia e as instituies pblicas que o
implementam.
Durante o perodo que vai dos anos 30 aos anos 90, a legislao da edificao
urbana e do planeamento urbano de escala local estrutura a informalidade
na actividade que se deve formalizar.
A partir de 1965, o loteamento urbano completa o quadro que vai permitir a
urbanizao turstica dispersa e o licenciamento municipal da oferta de
turismo, fora das regras da poltica e da administrao do turismo.
A ruptura poltica dos anos 90 d-se num conjunto coerente de diplomas
legais, com destaque para os planos regionais mais relevantes e para os
planos directores municipais, que cobrem todo o Pas.
Apesar desta ruptura, so abertos espaos para uma nova informalidade, ao
nvel dos instrumentos de gesto do territrio e da interveno municipal
na sua aplicao e na aprovao de loteamentos e da edificao urbana.
S U M R I O
68
ENQUADRAMENTO e CONCEITO de
ORDENAMENTO do TERRITRIO
Antecedentes do Ordenamento
do Territrio
Dois Perodos Separados por Uma Ruptura Poltica
Entre os anos 30 do sculo XX e a actualidade, a poltica e as disposies legais
sobre urbanizao, planeamento urbanstico e ordenamento do territrio conhecem dois
perodos, separados pela ruptura poltica que tem lugar nos anos 90:
Em 1936, Salazar demite Duarte Pacheco e d-se incio ao primeiro perodo, no

qual a lei estrutura a informalidade. Muita da urbanizao da Costa do Sol, das
reas de Lisboa e Porto, do Algarve e de outras zonas do nosso pas tem lugar
durante este perodo, com as consequncias que, ainda hoje, podemos observar;
Durante os Governos de maioria absoluta de Anbal Cavaco Silva, a combinao do mpeto poltico do primeiro-ministro com a concentrao de
poder no MPAT e as exigncias ambientais da Europa fazem aprovar novas
disposies legais aplicadas com um rigor diferente o que designamos por
ruptura poltica dos anos 90, de que o PROTAL de 1991 o cone.
Entre esta ruptura e a actualidade, vivemos um perodo durante o qual a aplicao
e o respeito das leis e dos mltiplos regulamentos permitem uma mutao da informalidade, desde sempre vigente nesta rea, que faz do ordenamento do territrio uma das
barreiras produtividade.
Dos Anos 30 Ruptura Poltica dos Anos 90
Podemos elaborar a seguinte cronologia:
Entre 1933 e 1948, elaborado o Plano de Urbanizao da Costa do Sol iniciado por Duarte Pacheco, sendo essa uma das razes do seu afastamento do
Governo em 1936;
Ordenamento do Territrio
69
Durante os anos 30 e 40, aprovada legislao sobre os planos urbansticos

de escala local e sobre os anteplanos de urbanizao;
Durante os anos 50 so aprovados o regulamento geral da edificao urbana
(1951) e o regime da propriedade horizontal (1955);
Em 1963, comea a ser elaborado o Plano Regional do Algarve e, em 1965, o
planeamento sub-regional dos sectores nos quais se prev a concentrao da
oferta turstica (em 1966, o Plano Regional do Algarve um verdadeiro plano
de ordenamento do territrio, a nvel regional);
A partir de 1965, o loteamento urbano utilizado para alargar o espao
urbano, segundo o modelo da urbanizao dispersa;
No incio da dcada de 1970, o Governo de Marcello Caetano aprova um conjunto coerente de diplomas legais sobre poltica de solos, urbanizao, loteamentos urbanos, licenciamento municipal de obras particulares, planeamento
urbano das duas grande reas urbanas do Pas (Lisboa e Porto) e servios
de urbanizao, mas esta carga legal no tem a correspondente aplicao
realidade;
Entre 1975 e o incio da dcada de 1990 continua a no haver planeamento
de escala regional e o de escala local reduzido aos planos directores municipais, ditos de primeira gerao, que muito poucos municpios tomam a
iniciativa de aprovar;
No incio dos anos 80, comeam a ser impostas as exigncias da reserva
agrcola nacional, e alguma proteco da orla costeira e da reserva ecolgica
nacional;
Em 1985, a criao do Ministrio do Plano (mais tarde designado por Planeamento) e Administrao do Territrio e os novos poderes das CCDR (sobretudo no Algarve) permitem um rigor acrescido na aplicao dos instrumentos
legais ento disponveis.
Da Ruptura Poltica dos Anos 90 Actualidade

Durante os anos 90, todos os municpios do Pas dispem de planos directores
municipais eficazes e so aprovados alguns planos regionais de ordenamento
do territrio;
Em 1998, aprovada a lei de bases da poltica de ordenamento do territrio
e do urbanismo;
Com a excepo das regies autnomas, a administrao do turismo no
aprova os planos sectoriais que a lei prev e que poderiam influenciar a aplicao dos dois importantes regimes legais que a lei estabelece: o dos instrumentos de gesto do territrio e o da urbanizao e edificao;
70
Na primeira dcada do sculo XXI, aprovado o PNPOT e um conjunto de

planos regionais que cobrem todo o territrio do continente;
A complexidade e a instabilidade do regime da urbanizao e da edificao,
combinadas com os efeitos perversos dos regulamentos municipais, com
destaque para os dos PDM, criam espao para a formao de novas modalidades de informalidade no licenciamento municipal da edificao urbana;
A aprovao de novos instrumentos de gesto do territrio tem um efeito contraditrio: clarifica as regras da transformao do uso do solo, mas cria uma
teia de regulamentos e interpretaes cujas consequncias j podem comear
a ser avaliadas;
A avaliao, em 2003, do ordenamento do territrio e do licenciamento
demonstra ser uma barreira produtividade.
Conceito de Ordenamento do Territrio
possvel afirmar que a origem do ordenamento do territrio, em Portugal, se situa
no incio dos anos 60, quando se afirma uma conscincia autocrtica sobre trs processos1:
A informalidade na aplicao do RGEU: Apenas sujeita ao RGEU (geralmente sem fiscalizao efectiva) e a planos de urbanizao quase sempre
parcelares e improvisados (quando os h), a iniciativa privada, responsvel
por mais de 90% das habitaes que se constroem, opera em condies paradoxalmente contraditrias: ora enfrentando toda uma srie de dificuldades e
inteis formalidades, ora trabalhando num regime de plena licenciosidade
e anarquia. Deste modo se tm criado problemas urbansticos de extrema
gravidade ou se tem construdo sem atender s reais necessidades da populao e aos requisitos de ordem tcnica e econmica no sentido de um adequado rendimento dos investimentos realizados (p. 35);
O mito da suficincia dos bons planos e de resolver, no plano, o que poltico:
vai-se alimentando, em termos enganosos que representam uma alienao
das condies reais da prtica do urbanismo no nosso meio, o mito da suficincia dos bons planos, ou seja, planos correctamente executados segundo os
cnones da tcnica urbanstica, remetendo-se, deste modo, para bases puramente tecnolgicas problemas fundamentais que ultrapassam largamente o
mbito restrito a que se pretende circunscrev-los e no qual, necessariamente,
no podero encontrar soluo;
A limitao do planeamento urbanstico de escala local e a necessidade do seu
enquadramento regional e nacional: a quase totalidade dos nossos estudos
71
urbansticos, que constituda por planos de urbanizao locais [] tem sido

elaborada sem uma articulao que integre esses estudos numa indispensvel
panormica mais vasta (regional), devendo esta, por seu turno, ter em conta
as linhas de rumo do planeamento fsico nacional, em conjugao com o planeamento econmico e social.
Para o efeito do nosso trabalho, o ordenamento do territrio definido como a
aco e a prtica (mais do que a cincia, tcnica ou arte) de dispor com ordem, ao longo
do espao de um pas e numa viso prospectiva, os homens e as suas actividades, os
equipamentos e os meios de comunicao que eles podem utilizar, tendo em conta os
constrangimentos naturais, humanos e econmicos, e at estratgicos2. A concretizao
desta definio comea com o PROTAL de 1991.
no Governo, na Administrao
e nas Cmaras Municipais
Instabilidade do Ministrio da Tutela e Continuidade da Administrao
Pblica
Entre 1944 e a actualidade, vrios so os ministrios nos quais integrada
uma direco-geral cuja evoluo marcada pela continuidade. Dispensamos a listagem dos ministrios, mas descrevemos os pontos marcantes da evoluo da direco-geral.
Em 19443, criada a Direco-Geral dos Servios de Urbanizao.
Em 19724, so reorganizados os servios da DGSU, qual passa a competir, nomeadamente, promover e acompanhar o planeamento urbanstico, assegurando a sua
integrao nas directrizes do ordenamento do territrio e superintender na execuo
dos planos de urbanizao elaborados nos termos da alnea anterior. Esta reorganizao
integra o j referido conjunto de diplomas legais do incio dos anos 70.
A Direco-Geral do Planeamento Urbanstico criada em 1976 e a sua lei orgnica aprovada em 19795. Segundo o prembulo desta lei orgnica, so submetidos nova
Direco-Geral, como principais misses, a de estudar e propor a poltica de urbanismo
e de definir as orientaes necessrias sua regionalizao, a de assegurar e promover a
execuo dos planos directores regionais, apoiados em estudo de ordenamento fsico, a de
72
assegurar para o efeito as ligaes com os diversos organismos da Administrao Pblica

e a de apoiar e coordenar a actuao das autarquias e demais entidades responsveis pela
elaborao e execuo do plano urbanstico. Contra a poltica centralizadora da extinta
DGSU, h a inteno de seguir o caminho da descentralizao, colocando frente de
vrias regies equipas que possam responder de imediato s solicitaes da regio em
que se inserem, evitando a morosidade das consultas aos servios centrais, que obstam
eficincia e dinamizao local e regional para que apontam os princpios constitucionais. So criadas cinco direces de servios regionais de planeamento urbanstico
e a Direco do Algarve s entra em funcionamento quando for extinto o Gabinete de
Planeamento da Regio do Algarve.
Em 19836, as competncias em matria de ordenamento do territrio, definidas
pela lei orgnica da DGPU, so transferidas para a Direco-Geral de Ordenamento
do Ministrio da Qualidade de Vida. a primeira expresso do reforo poltico do
ambiente, que vai dar origem em 1999 ao Ministrio do Ambiente e do Ordenamento
do Territrio.
Em 19867, criada a Direco-Geral do Ordenamento do Territrio, organismo
a quem compete a formulao da poltica de ordenamento do territrio, a elaborao dos
correspondentes planos de ocupao e a coordenao das aces de execuo e renovao de equipamentos de utilizao colectiva, em articulao com as autarquias locais.
A criao da DGOT deve ser ligada integrao das CCR no mbito do MPAT. Em
19878, so estabelecidas a natureza, as atribuies e as competncias da Direco-Geral
do Ordenamento do Territrio, com a qual se assegura a actuao integrada dos servios
de ligao do Estado com as autarquias locais no que respeita ao ordenamento do espao
que lhes serve de substrato fsico e de suporte de desenvolvimento e promoo de
equipamentos de interesse local e regional, bem como ao planeamento de reas urbanas
e de espaos rurais.
Em 19949, aprovada a lei orgnica da Direco-Geral da Administrao do Territrio e do Desenvolvimento Urbano, que pretende ser um servio adequado s novas
realidades, dotando-o de uma lei orgnica que o torne apto a responder aos desafios do ordenamento do territrio que seja um servio central de reflexo com uma viso estratgica
e prospectiva da ocupao do territrio, capaz de formular propostas de poltica a nvel
nacional e regional e de dialogar com os servios homlogos europeus sobre as questes
do ordenamento do territrio e desenvolvimento urbano.
Em 2006, aprovada a lei orgnica do Ministrio do Ambiente, do Ordenamento
do Territrio e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR), no mbito da qual aprovada a orgnica da Direco-Geral do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento
Urbano10.
73
Administrao Desconcentrada
Em 1944, a DGSU compreende quatro servios externos, sendo, posteriormente,
criada uma direco com sede em Faro, operacional j em 1962. No incio da dcada de
1980, j no quadro da DGPU, confirmada a Direco Regional do Planeamento Urbanstico do Algarve a DiRPUA.
Em 1985, as CCR so integradas no MEPAT, com competncias nas reas do ambiente, do ordenamento do territrio e do desenvolvimento regional e dos fundos comunitrios. Em 1999, so criadas as direces regionais do ambiente e do ordenamento do
territrio e as CCR ocupam-se apenas do planeamento e dos fundos comunitrios.
Em 2003, so extintas as CCR e as DRAOT e (re)criadas as comisses de coordenao e desenvolvimento regional, que sero redefinidas em 2007.
No Algarve, regio onde a oferta de turismo conhece o desenvolvimento mais significativo, e ao longo de mais de 30 anos, a CC(D)R sede de uma crescente capacidade
tcnica, de uma interveno de cariz poltico e cultural que condiciona o desenvolvimento
turstico da regio.
Cmaras Municipais
A partir dos anos 50, o xodo rural passa a ser uma realidade imparvel e alimenta a urbanizao do litoral, com destaque para o que se passa a designar por reas
metropolitanas de Lisboa e do Porto. Esta concentrao de populao estruturada
por:
urbanizao dispersa, com base em loteamentos urbanos, numa quase total
ausncia de planeamento de escala local e regional que se prolonga at
ruptura poltica dos anos 90;
urbanizao clandestina, ainda observvel nas reas urbanas de gnese ilegal.
A responsabilidade poltica e legal por esta urbanizao patolgica do Parlamento,
do Governo, da Administrao Central e, em fim de linha, das cmaras municipais. Esta
responsabilidade ainda no est estudada e explicitada, o que dificulta o conhecimento e a
interveno esclarecida relativos s actuais patologias da urbanizao e da edificao.
O novo poder local uma das grandes transformaes da democracia. No caso
da oferta de turismo, podemos constatar um grande reforo da interveno das cmaras
municipais, pelo continuado recurso a loteamentos e a edificao urbana, na ausncia
de planeamento urbano de escala local (os muito poucos PDM de primeira gerao so
74
a excepo que confirma a regra). No que se refere relao entre cmaras municipais
e administrao central, em 1989 Nuno Portas caracteriza a situao ao reconhecer:
O princpio de condicionar a autonomia existncia de planos aprovados relativamente comum nas legislaes estrangeiras.
Falta acrescentar a responsabilidade poltica do Governo, do qual a Administrao
depende. A propsito do papel das autarquias, multiplicam-se as opinies e os exemplos
de descredibilizao da sua interveno ao nvel mais elevado; em 2000, Mrio Soares
reconhece estar longe de conhecer a actuao, em concreto, de cada autarca, mas afirma
que alguns deixam muito a desejar quanto a seriedade11.
ANOS 30/90: a LEI ESTRUTURA

a INFORMALIDADE
Planeamento de Escala Local
Planos e Anteplanos de Urbanizao
O primeiro quadro legal do planeamento urbanstico formado por trs diplomas,
aprovados em 1934, 1944 e 194612.
Os decretos-leis de 1934 e 1944 so praticamente idnticos, ao obrigarem as cmaras municipais a elaborar planos gerais de urbanizao das sedes dos seus municpios e
a estender esta obrigao aos centros urbanos ou zonas de interesse turstico, recreativo,
climtico, teraputico, espiritual, histrico ou artstico designados pelo Governo em relao a publicar pelos Ministrios do Interior e das Obras Pblicas e Comunicaes [o
sublinhado nosso].
O decreto-lei de 1946 define o anteplano de urbanizao, que, de fase intermdia
de elaborao dos planos, se transforma na finalidade prosseguida pelos estudos urbansticos [...] E como esse mesmo anteplano era precedido pela fase de esboceto, sucedeu que,
ao fim de algum tempo, os prprios servios estaduais tambm autonomizaram esta fase
preliminar conferindo-lhe valor vinculativo (Gonalves, 1989, p. 245).
Enquanto o decreto-lei de 1944 esteve em vigor (1944-1971), nem um nico regulamento foi publicado. Dito isto, no incio dos anos 60, praticamente todas as zonas de
75
turismo administradas por juntas de turismo e estncias que o Governo no reconhece

como zona de turismo dispem de anteplanos mais ou menos aplicados e alguns objecto
de parecer do Conselho Superior das Obras Pblicas.
A anlise, praticamente exaustiva, dos estudos urbansticos sobre centros balneares do Algarve confirma duas realidades:
A poltica e a administrao do Ministrio das Obras Pblicas quase nunca

tm em considerao as exigncias do mercado, nem to-pouco consultam a
poltica ou a administrao do turismo;
Por sua vez, a poltica e os servios de turismo no procuram influenciar estes

planos, apesar de a tutela ser da Presidncia do Conselho.
A partir de 1962, a urbanizao turstica no Algarve coincide com o quase abandono do planeamento urbanstico de escala local (Lobo, 1995, p. 44). Salvas raras excepes
(Vilamoura e Quinta do Lago e pouco mais), conjuntos e empreendimentos tursticos
de dezenas de hectares so aprovados, sem referncia a qualquer anteplano quer aprovado, quer em elaborao. As consequncias desta poltica absurda so observveis no
Algarve de hoje e Almancil, no golden triangle, pode ser o cone deste desleixo.
Planeamento Urbano na Praia da Rocha (1935-1962)
A Praia da Rocha um exemplo significativo de planeamento urbano de escala
local, no quadro da legislao dos anos 30 e 40. Em 1935, ainda com Duarte Pacheco
no Ministrio das Obras Pblicas, o dinamismo da Comisso de Iniciativa leva a que o
plano de urbanizao desta estncia seja aprovado a nvel local, e objecto de parecer favorvel do Conselho Superior de Obras Pblicas (CSOP). O plano provoca reclamaes
ao propor a demolio dos edifcios que existem entre a Avenida Marginal e o Mar, bem
como de alguns compreendidos nas projectadas artrias.
Quando o parecer do CSOP vai a despacho do ministro que substitui Duarte
Pacheco, a deciso poltica d o tom do que vai ser o futuro: No homologo So
inmeras as reclamaes contra este projecto, que no local verifiquei ser grandioso em
demasia a prpria Comisso de Iniciativa, Governo Civil e Unio Nacional no lhe
so favorveis (15/7/1936). Entre a frustrao deste plano e o ano de 1962, a Praia da
Rocha objecto de dez estudos urbansticos, estruturados em trs grandes orientaes,
mas no tem um plano de urbanizao aprovado.
J depois do anncio da construo do aeroporto de Faro, a rea a urbanizar na
Praia da Rocha inclui os terrenos sobranceiros ao Vau, de modo a tornar os preos mais
76
acessveis, pois j se verifica uma especulao com a venda de terrenos que era pouco
favorvel ao progresso urbanstico da Praia da Rocha. previsto que quatro seja o
nmero mximo de pisos da construo principal, o que no impede de em 1967 j se
denunciar que os ltimos volumes construdos provocaram uma alterao total no
recorte da Praia da Rocha [], onde dominam francamente, estabelecendo novas escalas (Ramos, 1967, p. 21).
O caso da Praia da Rocha ilustra a irrelevncia e a ineficcia da grande maioria
dos anteplanos e planos submetidos ou no a parecer do CSOP.
Salazar e o Turismo no Planeamento Urbano

A interveno de Salazar, ministro do Turismo, paradoxal. No final de 1964,
no caso do Hotel Algarve, reconhece que uma fraco ou pequena zona da Praia da
Rocha, precisamente no stio em que deve construir-se o hotel, tem um anteplano aprovado mediante prvio parecer do Conselho Superior de Obras Pblicas. Se bem entendo,
no possumos um plano definitivo e definitivamente aprovado da Praia da Rocha que
era por onde devia comear-se [o itlico nosso]. Ser que Salazar ignora que esta a
poltica dominante?
Um ano mais tarde, no caso do Hotel Toca do Coelho, exara o mais consistente dos
seus despachos, e insiste:
a)
b)
Receio que estejamos estragando o Algarve com a pressa em dot-lo de certo

nmero de quartos considerado necessrio ao desenvolvimento do turismo.
Mas o turismo h-de passar e o Algarve fica. E se o deformamos por causa do
turismo, nunca mais o recomporemos.
necessrio que, em cada estudo tcnico, os Servios faam referncia a se
h plano de urbanizao na localidade e se o edifcio est enquadrado nesse
plano; se h rede de esgotos e se os do edifcio considerado ficam ligados
rede geral ou como esto previstos os esgotos prprios do prdio; se h gua
canalizada da rede pblica, e por fim se est assegurado o fornecimento de
energia. As queixas a este respeito so grandes e h que tomar as decises se
os respectivos problemas no estiverem bem resolvidos.
Sem pretender aprofundar a salazarlogia, das duas uma: ou Salazar ignora a

poltica de planeamento da urbanizao do seu Governo, ou desempenha um papel ambguo, que por ns desconhecido.
77
Edificao Urbana e Edificao Dispersa

A ausncia de um planeamento urbanstico eficaz permite que, quando a procura de
apartamentos cresce, algumas das regras da edificao urbana comecem a desempenhar um
papel que no o seu: o do alargamento de ncleos urbanos e o da sua densificao, sem
estruturao por planeamento urbanstico. Mais uma vez, esta uma realidade local, que se
manifesta em fora no seio e nas franjas dos ncleos urbanos da vilegiatura balnear tradicional. O cone deste processo caso da ocupao do solo e das crceas nas avenidas marginais da Praia da Rocha, de Armao de Pra e de Quarteira13, que justificam investigao,
de modo a ficarmos cientes de como o disposto nos anteplanos d lugar a uma sequncia de
prdios sem logradouro e com um nmero de pisos superior ao triplo do previsto.
A edificao dispersa, tambm de licenciamento municipal, integra moradias de
utilizao turstica ou de residncia permanente da populao local, e justifica ateno
especial, em particular numa rea turstica como a do Algarve. Neste caso, os excessos da
edificao dispersa, sobretudo ao longo das vias de comunicao, contribuem para a degradao do ordenamento do territrio. Dito isto, num quadro ordenado e de paisagismo
adequado, a edificao dispersa elemento qualificador da oferta turstica e da paisagem.
A Legislao dos Anos 70

A legislao de 197114 define planos gerais e parciais de urbanizao e planos de
pormenor. cometida s cmaras municipais a elaborao de planos gerais de urbanizao, entre outros, das localidades e das zonas de interesse turstico, recreativo, climtico,
teraputico, espiritual, histrico ou artstico designadas pelos Ministros do Interior e
das Obras Pblicas e ainda de reas territoriais em que a estrutura urbana justifique
planos de conjunto abrangendo vrios centros urbanos e zonas rurais intermdias ou
envolventes [o itlico nosso]. Na realidade, o loteamento urbano continua a ser o instrumento para alargar o espao urbano, pois a no-regulamentao do plano de pormenor
inseria-se numa estratgia mais vasta, apostada na consolidao dos processos de urbanizao particular, mediante o esvaziamento da capacidade de controlo municipal sobre as
operaes de loteamento (Gonalves, 1989, p. 247).
1977: Planos Directores Municipais
A possibilidade de as cmaras municipais elaborarem planos directores municipais , indirectamente, admitida em 1977 quando a assembleia municipal passa a ter
competncia para deliberar sobre o plano director do municpio e, se necessrio, ordenar
78
a sua elaborao15. Em 198216, definido o quadro regulamentar dos planos directores

municipais. So poucos os PDM aprovados ao abrigo desta legislao, mas representam a
primeira e modesta brecha na informalidade reinante desde a dcada de 1930.
Planos de Escala Regional

1933-1948: Plano de Urbanizao da Costa do Sol
O processo do plano de urbanizao da Costa do Sol premonitrio de desenvolvimentos futuros. Depois da deciso inicial de 1933, o plano objecto de uma proposta de lei
porque o territrio est repartido por trs concelhos (Lisboa, Cascais e Oeiras) e porque o
governo pretende liderar o projecto, subtraindo s autoridades locais o direito de elaborar
os planos de urbanizao que a lei geral, entretanto aprovada, lhes confere (Pereira, 1994,
p. 83). A proposta do Governo aprovada pela Assembleia Nacional, onde sujeita a fortes
crticas. O plano acaba por ser aprovado em Dezembro de 1948, 15 anos depois da deciso
sobre a sua feitura, limpo das medidas mais polmicas propostas por Duarte Pacheco17.
1963: Plano Regional do Algarve e Planeamento Sub-Regional

A partir de 1963, no Plano Regional do Algarve, prevista a aprovao de um diploma
equivalente a medidas preventivas e de outro para aprovar o plano, a exemplo da Costa do Sol.
Para o efeito do presente trabalho, retemos duas medidas:
A salvaguarda de valores naturais compreende, entre outros aspectos, 60

quilmetros de falsias, pelo que seria conveniente considerar como zona de
construo proibida toda uma faixa de cerca de 200 metros de profundidade,
contados a partir da crista das arribas, nos referidos sectores, excepto em
alguns trechos especiais Sagres, Ponta da Piedade e Senhora da Rocha, por
exemplo onde se justifica a demarcao de faixas mais profundas;
O desenvolver exige uma poltica de terrenos para compatibilizar o interesse pblico e o privado, com a concentrao de alojamentos tursticos
em alguns poucos mas bem apetrechados ncleos, deixando a maior parte
da costa algarvia no seu estado actual; e reconhece-se ser possvel instalar
nas restantes reas da costa, onde no se exigem to acentuadas medidas de
salvaguarda paisagem natural, mesmo os 670 000 turistas que a extenso de
praias teoricamente justifica.
79
A partir de Maio de 1964 proposto iniciar-se imediatamente a elaborao dos

planos parciais de urbanizao das reas onde est prevista a concentrao de empreendimentos tursticos, os quais, em regra, nestas zonas, s podero autorizar-se quando se
integrem em estudos de conjunto. Entre Odeceixe e Monte Gordo a costa dividida
em 11 sectores, sendo Vilamoura um caso parte. Esto em causa cinco sectores: o da
Meia Praia (sector 3), o que vai de Alvor Praia da Rocha (sector 4), o da envolvente de
Armao de Pra, desde parte do concelho de Lagoa a parte do de Albufeira (sector 6), o
que vai de Manta Rota a Monte Gordo (sector 11) e, por fim, o de Vilamoura, que, por se
localizar numa s propriedade, pode vir a ser objecto de estudo de conjunto a empreender
pela iniciativa privada.
Os quatro sectores, por abrangerem reas de propriedade muito parcelada, devero constituir encargo da Administrao Pblica. Estes planos parciais condicionaro
tambm o traado e o desenvolvimento das redes de abastecimento de gua e de esgotos.
No seio destes sectores, com 4000 a 6000 hectares cada um, so definidos a ocupao do
solo e os ncleos de concentrao de turistas e da populao residente.
A impossibilidade de aceder a arquivos eventualmente perdidos no permite explicar a perda do mpeto poltico, desde o Vero de 1964, no que concerne poltica de
solos, e desde 1965-1967, no que se refere ao plano regional e ao planeamento sub-regional.
Este volta a ser relanado pela DGSU em 1972, mas, ainda antes do 25 de Abril, o Governo recusa aplicar tudo o que seja medida mais forte.
1979-1986: Tentativas Frustradas
No que toca a planos de escala regional, a frustrao total. Desde os anos 50, a
migrao para as reas envolventes de Lisboa e do Porto provoca um surto urbanstico
sem precedentes no Pas e, entre outros aspectos, d origem ao que se vem a designar por
reas urbanas de gnese ilegal. H trs decises a registar:
Em 1959, so aprovadas as bases do plano director de desenvolvimento urbanstico da regio de Lisboa, aprovado pela Comisso do Plano, mas no
pelo Governo;
Em 1972, fixado o prazo de dois anos para a finalizao do plano director

de Lisboa, nunca concludo18;
Em 197319, o Governo decide adoptar medidas atinentes elaborao do plano

geral de urbanizao da regio do Porto, mas o plano no chega a ser aprovado.
80
Em 1989, doze anos aps a publicao do Decreto-Lei n. 17/72, de 13 de Janeiro, o Plano Director de Desenvolvimento Urbanstico da Regio de Lisboa NO
ESTAVA APROVADO, verificando-se a ocupao desordenada do espao e um grande
crescimento na rea metropolitana de Lisboa (Lobo, 2005, p. 94); e o mesmo acontece
com o plano director da regio do Porto.
Em 198320, so estabelecidas as normas a que dever obedecer o plano regional de
ordenamento do territrio, mas nenhum plano elaborado.
Licenciamento Municipal de
Loteamentos e Edificao Urbana
Os Loteamentos Urbanos como Instrumento da Urbanizao Dispersa
Entre 1965 e os anos 90, o loteamento urbano instrumento para alargar o
espao urbano, sem enquadramento no planeamento municipal ou, por outras palavras, de urbanizao dispersa, de regime geral e turstica. O conhecimento deste processo
exige investigao de arquivo, mas o simples encadear de disposies legais permite
conhecer uma das principais causas:
Do desordenamento do nosso tecido urbano e da falta de qualidade de vida de
muita da populao do Pas;
Da ausncia de estrutura legal que d sustentabilidade turstica a muitos empreendimentos da oferta de turismo, como explicmos no manual Turismo
Imobiliria de Lazer e Turismo Residencial.
Em 196521, nas zonas para as quais no haja Plano ou Anteplano de Urbanizao aprovado, o pedido [de loteamento] ser indeferido quando dele resultarem inconvenientes para o desenvolvimento ordenado dessas zonas (n. 2 do artigo 4.) e a
aprovao municipal de loteamentos localizados nestas zonas exige parecer da DGSU
(n. 2 do artigo 2.); entre 1965 e 1973, a DGSU reconhece a inexistncia destes inconvenientes e supe-se que d parecer positivo sobre praticamente TODOS os loteamentos licenciados, quando est em causa a urbanizao dispersa por definio, esta
urbanizao tem lugar em zonas sem Plano ou Anteplano de Urbanizao aprovado.
A partir de 197322 a cmara municipal s poder indeferir o pedido de loteamento
81
com base em qualquer um de oito fundamentos listados pelo artigo 7., de entre os quais
citamos:
d) Afectar manifestamente a esttica dos povoamentos ou a beleza das paisagens;
e) Implicar alteraes em construes ou elementos naturais classificados como
valores concelhios;
f) Desrespeitar quaisquer normas legais, regulamentares ou tcnicas aplicveis;
g) Ser inconveniente para o desenvolvimento ordenado da zona em que se situa,
quando esta no estiver abrangida por plano de urbanizao aprovado;
h) Implicar trabalhos de urbanizao no previstos pela Cmara Municipal,
designadamente a construo de arruamentos e o assentamento de redes
de abastecimento domicilirio de gua e de electricidade e de drenagem de
esgotos, salvo se o requerente se comprometer a execut-los por sua conta
ou suportar o seu financiamento.
A cmara municipal tem de consultar a DGSU (mais tarde DGPU) quando no
existir plano de urbanizao aprovado, o que continua a querer dizer praticamente
sempre, com a excepo de Lagos e da zona nascente de Quarteira (planos aprovados
em 1963). Entre 1973 e 1984, as cmaras municipais, a DGSU e, depois, a DGPU e
os diferentes ministros que tutelam essas direces-gerais reconhecem que praticamente
todos os loteamentos aprovados no Algarve respeitam, entre outros aspectos, o disposto
nas alneas anteriormente citadas. Desconhecemos quantos loteamentos so indeferidos
ao abrigo deste artigo 7..
A ttulo de exemplo da relao entre cmara, gireco-geral e ministro, citamos um
caso de Maio de 1973, quando a Cmara Municipal de Albufeira (14/5/1973) recorda a
necessidade de ouvir a DGSU sempre que estejam em causa loteamentos urbanos, e neste
aspecto uma informao acerca dos problemas que tem surgido Administrao Municipal
ser certamente til:
No mesmo dia, a DGSU informa o ministro sobre a existncia ou aceitao

a nvel camarrio de loteamentos urbano-tursticos para os quais no se tm
suficientes garantias de boa localizao;
No dia seguinte, o ministro (15/5/1973) limita-se a mencionar a aplicao da
legislao sobre planos de escala local que no esto aprovados;
Em 1976, a poltica de solos de 197623 dispe:
As operaes de loteamento urbano podem no ser autorizadas, ainda que
correspondam a empreendimentos previstos em plano de urbanizao apro-
82
vado, desde que a sua imediata ou prxima realizao seja inconveniente para
a programao adequada daquele plano ou planos de interesse geral, ou para
o desenvolvimento ordenado da regio.
Esta disposio exemplo do oito ao oitenta e parece no ter sido aplicada,
pois, em teoria, durante o perodo em que est em vigor, nenhum loteamento no Algarve
inconveniente para o desenvolvimento ordenado da regio24.
Em 198425, so definidos trs tipos de processos de loteamento: especial, ordinrio e simples, respectivamente
especial, quando as operaes implicassem alteraes da rede viria pblica
existente e redimensionamento das infra-estruturas exteriores ao prdio ou
prdios a lotear, bem como alteraes sensveis das condies ambientais;
ordinrio, quando implicassem a construo de novos arruamentos e infra-estruturas mas apenas nos prdios a lotear;
simples, quando a operao se limitasse a dividir em lotes um ou mais
prdios confinantes com arruamento pblico existente sem implicar novas
infra-estruturas (Lobo, 2005, p. 213).
Quando no existe permetro legalmente fixado para o aglomerado urbano
existente, este definido como o ncleo de edificaes autorizadas, servido por arruamentos pblicos, e a respectiva rea envolvente, em que o seu permetro definido
pelos pontos distanciados 50 m do eixo daqueles arruamentos no sentido transversal e
20 m da ltima edificao do ncleo no sentido do arruamento. No difcil imaginar
as interpretaes criativas desta regra, mas s uma investigao mais aprofundada
pode confirmar a extenso das suas consequncias no terreno.
Em 1988, o Ministrio do Comrcio e Turismo, atravs da DGT, passa a dar
parecer sobre todas as operaes de loteamento urbano desde que incluam qualquer empreendimento cuja aprovao esteja dentro das atribuies da DGT e competncia dos
respectivos rgos ou se situem em reas confinantes a tais empreendimentos26.
Em 199127 revogado o decreto-lei de 1984 e as operaes de loteamento s
podem realizar-se em reas classificadas pelos Planos Municipais de Ordenamento do
Territrio como urbanas ou urbanizveis. definido aglomerado urbano: a rea como
tal delimitada em Plano Municipal de Ordenamento do Territrio ou, na sua ausncia, a
delimitada nos termos da lei de solos de 1976, como vimos antes: ncleo de edificaes
autorizadas e respectiva rea envolvente, possuindo vias pblicas pavimentadas e que
83
seja servido por rede de abastecimento domicilirio de gua e de drenagem de esgoto,

sendo o seu permetro definido pelos pontos distanciados 50 m das vias pblicas onde
terminam aquelas infra-estruturas urbansticas do aglomerado.
Este decreto-lei j integra a ruptura poltica dos anos 90, quando o loteamento
urbano deixa de ser instrumento para alargar o espao urbano e criar urbanizao
dispersa. A aprovao dos PROT e PDM da ruptura poltica dos anos 90 vai ter de lidar
com a pesada herana de um quarto de sculo de urbanizao dispersa.
Anos 50: o Regulamento Geral das Edificaes Urbanas e a Propriedade
Horizontal
Em 1951, o regulamento geral das edificaes urbanas e licenciamento municipal
de obras particulares, RGEU:
impe a integrao da edificao no todo urbano e na natureza e abrange todas as
edificaes e obras dentro do permetro urbano e das zonas rurais de proteco
fixadas para as sedes de concelho e para as demais localidades sujeitas por lei a
plano de urbanizao e expanso;
para edificaes e obras, exige a licena das cmaras municipais, s quais incumbe a fiscalizao do cumprimento das disposies deste regulamento
e verificar o respeito do plano de urbanizao geral ou parcial aprovado e
da esttica urbana;
na edificao em conjunto, regulamentada a altura de qualquer edificao;
so protegidas as rvores ou os macios de arborizao que [] constituam, pelo
seu porte, beleza e condies de exposio, elementos de manifesto interesse
pblico.
Tivesse o RGEU sido respeitado, teramos hoje cidades e vilas mais bonitas e mais
agradveis para viver. No foi, pois no caso nico verificar-se que a Cmara Municipal,
apesar de todas as advertncias escritas e verbais, continua a autorizar construes que no
respeitam o RGEU28.
O licenciamento municipal de obras particulares comea por ser definido em 1970
e s vem a ser alterado em 199129. Em 1970, considera regimes especiais, como o da
localizao e aprovao de projectos de estabelecimentos hoteleiros e similares de interesse para o turismo, bem como de conjuntos tursticos. Na realidade, muita da actual
oferta de turismo foi licenciada como mera edificao urbana, por extenso ou concen-
84
trao no permetro urbano tradicional, ou por edificao dispersa em espao rural. Ainda
hoje observamos como a edificao urbana continua a ocupar os logradouros verdes, cuja
existncia a aplicao do RGEU imps h meio sculo ou mais.
A RUPTURA POLTICA dos ANOS 90

Os Planos Regionais de
O PROT do Algarve ou como Reformar em Democracia30
A determinao e a eficincia polticas na aprovao do plano regional de ordenamento do territrio do Algarve so o cone e marcam o incio da ruptura poltica dos anos
90. Citamos Anbal Cavaco Silva: Logo no princpio de 1988, convergimos [refere-se
a Valente de Oliveira] na necessidade urgente de enfrentar o poder das cmaras municipais para travar o crescendo de desordenamento do territrio que se verificava no Pas.
Eu, marcado pelo conhecimento especfico que tinha do Algarve, estava cada vez mais
preocupado com o que me parecia serem autnticos crimes urbansticos, que estavam a
ser cometidos em certas zonas, e mais preocupado ficava quando me diziam que muitas
mais construes estavam licenciadas pelas cmaras municipais, pelo que a situao iria
piorar bastante. [] Por forma a dotar o Governo de meios de interveno em matria
de ordenamento, dei todo o meu apoio ao ministro Valente de Oliveira para a criao da
figura do Plano Regional de Ordenamento do Territrio e a sua aplicao prioritria ao
Algarve, onde o caos urbanstico e a degradao paisagstica eram evidentes e a qualidade
turstica estava perigosamente a ser posta em causa. [] A minha orientao foi para que
se dialogasse com os municpios, mas no se cedesse no essencial (Silva, 2004, p. 131).
A intendncia est assegurada: o MPAT controla o planeamento, o ambiente e o ordenamento do territrio e, por mera coincidncia, o presidente da CCR do Algarve da confiana poltica e pessoal do ministro. Em 1988, o Governo rev a disciplina jurdica dos
PROT e decide elaborar o PROTAL, em Janeiro de 1989 recorre a medidas preventivas
e em Maro de 1991 aprova o plano passaram dois anos e meio aps a deciso da sua
elaborao31; Salazar demora 15 anos a aprovar o plano de urbanizao da Costa do Sol
de 1948 com disposies pfias, se as compararmos com as do PROTAL.
85
1993-1995: Conformidade dos Loteamentos Urbanos

Em 199332, definido o regime de caducidade dos pedidos e dos actos de licenciamento de obras, loteamentos e empreendimentos tursticos. O PROT exige o
respeito dos condicionamentos da RAN e da REN e de uso e ocupao do solo da faixa
litoral. Existem situaes de incompatibilidade entre estes condicionamentos e alguns
actos praticados, anteriormente data da sua vigncia, pelas cmaras municipais e outras
entidades que, nos termos da lei, autorizam, aprovam ou licenciam usos e ocupaes
do solo. O Governo conclui que esta sucesso de regimes vem operar a caducidade dos
direitos conferidos por actos praticados anteriormente entrada em vigor das novas
normas de uso e ocupao do solo e cujo contedo contrrio ao regime institudo. ,
nomeadamente, imposta a verificao da compatibilidade entre os loteamentos urbanos
aprovados durante o perodo anterior ao PROT e as disposies deste. Esta deciso do
Governo cria um grave conflito entre o Estado e os promotores.
Em 199533, so nomeadamente excludas da aplicao do diploma de 1993 as reas
urbanas consolidadas, cuja definio o conjunto coerente e articulado de edificaes
multifuncionais e terrenos contguos, desenvolvido segundo uma rede viria estruturante,
dispondo de vias pblicas pavimentadas e de redes de abastecimento de gua e de saneamento e que so identificadas nos diplomas que aprovem os planos regionais de ordenamento
do territrio; a verificao de compatibilidade no se aplica ao essencial das reas urbano-tursticas, no seio das quais se garantem os direitos adquiridos. Este decreto-lei exclui da
verificao de compatibilidade os loteamentos urbanos localizados em reas urbanas consolidadas, cuja implantao em planta d azo a interpretaes criativas da definio legal.
Planos Directores Municipais

e Licenciamento Municipal da
Urbanizao e da Edificao
Os PDM da Dcada de 90
Em 199034, disciplinado o regime jurdico dos planos municipais de ordenamento do territrio:
Planos directores municipais, que abrangem todo o territrio municipal;
Planos de urbanizao, que abrangem reas urbanas e a urbanizar, podendo
86
tambm abranger reas no vocacionadas a urbanizar intermdias ou envolventes daquelas;
Planos de pormenor, que tratam em detalhe as reas referidas nas alneas

anteriores.
Ao longo dos anos 90, so elaborados PDM para todos os municpios do Pas, os
PDM de segunda gerao, a dos filhos do Decreto-Lei 69/90 e da presso do MPAT
sobre os municpios e as comisses de tutela (Portas, 1995, p. 22). Em meados da dcada
de 1990, o Pas est, pela primeira vez, coberto com planos de ordenamento eficazes e
aplicados. selado um dos mais vastos espaos no seio do qual, durante dezenas de anos,
a lei estruturou a informalidade.
A aprovao dos PDM est, entre outros aspectos, na origem de uma crtica
frequente: Existem no nosso pas propostas de urbanizao para mais de 38 milhes
de pessoas []. Isto um exemplo do caos a que se chegou. [] Assistimos a uma
expanso urbanstica sem ter de se sujeitar a qualquer plano coerente (Gonalo Ribeiro Telles, Pblico, 30/05/1997). As propostas de urbanizao so, na realidade, os
permetros urbanos filhos dos PDM e no seio dos quais no se determina uma estrutura ecolgica urbana mais do que excesso de solo urbano, h falta de solo ecolgico
no seio do solo urbano dos permetros urbanos. Nas urbes e nos ncleos urbano-tursticos
do Algarve, est criado o espao no qual se desenvolvem as duas novas patologias do povoamento urbano (ver Captulo 1, Urbanizao Turstica).
Em 1995, entre as crticas dos Estados Gerais do Partido Socialista governao
de Anbal Cavaco Silva, no por acaso que so omissos os aspectos que dizem respeito
ao urbanismo e ordenamento do territrio, consequncia do reconhecimento de que a
poltica dos governos do PSD nestas matrias pode ser considerada como bastante positiva. So lembrados o PROTAL e o PROTALI, a obrigao de os municpios elaborarem
planos directores municipais e, quanto delimitao rigorosa da RAN e da REN, a partir
dos PDM no haver desculpas para a sua ignorncia35.
Licenciamento Municipal de Loteamentos e Edificao Urbanos

Em 199136, aprovado o regime de licenciamento de obras particulares, que
considera quatro situaes diferentes: rea com plano de pormenor ou alvar de loteamento, rea com plano de urbanizao, rea com plano municipal de ordenamento do
territrio e rea no abrangida por plano municipal de ordenamento do territrio. No
mesmo ano, aprovado o regime jurdico dos loteamentos urbanos, que operou uma
87
profunda reformulao do regime de licenciamento municipal de operaes de loteamento e de obras de urbanizao que vigorava desde 198437. Talvez no seja exagero
afirmar que nestes dois diplomas o mais importante no o contedo, mas sim o facto
de as suas disposies passarem a ser aplicadas e representarem uma primeira travagem
da urbanizao dispersa.
O futuro Decreto-Lei n. 555/99 resulta da integrao destes dois regimes num
nico diploma e vai desempenhar um papel importante no urbanismo em meio urbano
turstico, no seio dos permetros urbanos.
Depois da Ruptura Poltica dos Anos 90:

Disposies Legais e Sua Aplicao
1998: Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
A Lei n. 48/98, de 11 de Agosto estabelece as bases da poltica de ordenamento
do territrio e de urbanismo. O sistema da gesto territorial organiza-se, num quadro de
aco coordenada, em trs mbitos distintos (nacional, regional e municipal).
Os instrumentos de gesto territorial (Quadro 3.1) desempenham quatro funes
diferenciadas:
Desenvolvimento territorial, de natureza estratgica;
Planeamento territorial;
Poltica sectorial com incidncia especial;
Natureza especial e possibilitao da interveno supletiva do Governo.
Quadro 3.1.
Os instrumentos de gesto territorial
Desenvolvimento territorial, de natureza estratgica
Programa nacional da poltica de ordenamento do territrio
Plano regional de ordenamento do territrio
Planos intermunicipais de ordenamento do territrio
Planeamento territorial, de natureza regulamentar
Plano director municipal
88
Plano de urbanizao
Plano de pormenor
Poltica sectorial, com incidncia especial
Planos com incidncia territorial da responsabilidade dos diversos sectores da
Administrao Central
Planos especiais de ordenamento do territrio que permitam a interveno do
Governo
Plano de ordenamento das reas protegidas
Plano de ordenamento de albufeiras
Plano de ordenamento da orla costeira
Planos Sectoriais e PROT

No seguimento desta lei, o regime jurdico dos instrumentos de gesto do territrio inclui, entre outros:
38
planos sectoriais que so instrumentos de programao ou de concretizao

das diversas polticas com incidncia na organizao do territrio, nos quais
so especialmente considerados s cenrios de desenvolvimento respeitantes
aos diversos sectores da administrao central, nomeadamente nos domnios
dos transportes, das comunicaes, da energia e dos recursos geolgicos, da
educao e da formao, da cultura, da sade, da habitao, do turismo, da
agricultura, do comrcio, da indstria, das florestas e do ambiente [o itlico
nosso];
Planos regionais de ordenamento do territrio que definem a estratgia regional de desenvolvimento territorial, integrando as opes estabelecidas a
nvel nacional e considerando as estratgias municipais de desenvolvimento
local, constituindo o quadro de referncia para a elaborao dos planos municipais de ordenamento do territrio. E visam, nomeadamente, desenvolver, no mbito regional, as opes constantes do Programa Nacional da
Poltica de Ordenamento do Territrio e dos Planos Sectoriais e traduzir,
em termos espaciais, os grandes objectivos de desenvolvimento econmico e
social sustentvel, formulados no plano de desenvolvimento regional.
A exemplo do que acontece com os PROT da ruptura poltica dos anos 90, a interveno da poltica de turismo neste processo marcada pela ausncia ou pela interveno
a posteriori.
89
Enquadramento Poltico das Decises sobre Instrumentos de Gesto do

Territrio
Entre 2001 e 2002, decidida a reviso dos PROT do Algarve e do litoral alentejano
e a elaborao do PROT do Oeste e so aprovados dois planos sobre o territrio turstico
do Alqueva. Estas decises tm a ver com territrios nos quais se manifesta uma procura, real
ou potencial, de terrenos para promover ncleos tursticos fora dos permetros urbanos.
Entre 2003 e 2005, as propostas sobre reas de desenvolvimento turstico e sobre
planos sectoriais do turismo para o Algarve e o litoral alentejano, em conjunto com a
criao do Centro de Apoio ao Licenciamento de Projectos Tursticos Estruturantes
(CALPTE), indiciam uma nova dimenso da interveno da poltica de turismo na sua
relao com o ordenamento do territrio, mas esses indcios no se concretizam. A partir
de 2005, h manifestaes de influncias por vezes contraditrias:
O Governo aprova o regime dos projectos de interesse nacional e intervm
directamente na aprovao de grandes projectos tursticos;
concluda a reviso do PROTAL;
Em 200639, determinada, em simultneo, a elaborao dos PROT do Alentejo, do Oeste e Vale do Tejo, do Centro e do Norte; se considerarmos a
reviso ento em curso do PROTAL e a futura deciso de rever o PROT da
rea Metropolitana de Lisboa, a totalidade do territrio do continente ordenada pelo PROT;
A partir dos PDM em vigor, sucedem-se os anncios de intenes de promoo

de resorts (palavra que resume o nosso ncleo turstico fora dos permetros
urbanos, com urbanismo turstico em ambiente de resort);
Em 2008, o novo paradigma de explorao turstica do Regime Jurdico

da Instalao, Explorao e Funcionamento dos Empreendimentos Tursticos
(RJIFET) marca um recuo em relao ao modelo de ncleo de desenvolvimento turstico do PROTAL de 2007;
A partir de meados de 2008, a crise de 2008-2009 vem alterar profundamente

o panorama da promoo de resorts de turismo residencial.
PNPOT, PROT e Nova Gerao de PDM

Em 2005, o XVII Governo Constitucional procura imprimir maior coerncia aos
instrumentos de ordenamento e gesto territorial, e, entre outras coisas, decide:
90
A concluso, a aprovao e a aplicao do programa nacional da poltica de

ordenamento do territrio (PNPOT), que estabelece as grandes opes com
relevncia para a organizao do territrio nacional e consubstancia o quadro de
referncia a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial, nomeadamente os planos regionais de ordenamento do territrio (PROT), os
planos municipais de ordenamento do territrio, em particular os planos directores municipais, e ainda os planos especiais de ordenamento do territrio;
A elaborao dos planos regionais de ordenamento do territrio (PROT), onde
se definiro as linhas estratgicas de desenvolvimento, de organizao e de
gesto dos territrios regionais, enquadrando os investimentos a realizar e
servindo de quadro de referncia para a elaborao dos planos especiais, intermunicipais e municipais de ordenamento do territrio;
O aproveitamento da reviso dos planos directores municipais (PDM) que estabelecem o modelo de estrutura espacial do territrio municipal, sintetizam a
estratgia de desenvolvimento e de ordenamento ao nvel local e integram as
opes de mbito nacional e regional, dimanadas em particular do PNPOT e
dos PROT, para induzir os municpios a formular estratgias de desenvolvimento
enquadradas coerentemente no sistema de planeamento e gesto do territrio.
Regime Jurdico da Urbanizao as Novas Implicaes
A partir de 1991 o loteamento urbano parece disciplinado, pois no deve alargar o espao urbano e corresponde a operaes de fraccionamento da propriedade e
infra-estruturao de uma ou mais parcelas de solo, com vista produo de lotes urbanos. [] No tecnicamente sustentvel permitir ou apoiar a realizao de operaes
de loteamento urbano sem enquadramento no planeamento municipal. As operaes de
loteamento urbano tero lugar no interior dos permetros urbanos que sero planeados ao
nvel do Plano de Pormenor e nunca em localizaes desinseridas da estrutura e do tecido
urbano planeado [o itlico nosso] (DGOT, 1993, p. 85).
Em 199940 estabelecido o regime jurdico da urbanizao e da edificao, que rene
num nico decreto-lei os regimes jurdicos do licenciamento municipal de loteamentos urbanos e obras de urbanizao e obras particulares. O diploma inspirado pelo propsito de
simplificao legislativa e reconhece que na impossibilidade de avanar, desde j, para uma
codificao integral do direito do urbanismo e, com a feitura de um nico diploma, pretende
ganhar em clareza e coerncia dos respectivos regimes jurdicos. A realidade vai ser diferente.
Ainda em 1999 reconhecida a impossibilidade de aplicar disposies importantes do decreto-lei. A soluo demora quase dois anos, com a suspenso do decreto-
91
-lei e a sua alterao, j em Junho de 200141. Uma das alteraes tem a ver com a
localizao do que designamos por ncleos tursticos de nova gerao: os empreendimentos tursticos esto sujeitos ao regime jurdico das operaes de loteamento, no
caso em que se pretenda efectuar a diviso jurdica do terreno em lotes ( a repetio
da norma do Decreto-Lei n. 400/84, o que obrigaria a que estes empreendimentos se
localizassem no seio dos permetros urbanos), mas passa a ser admitido que a operao
de loteamento possa realizar-se em reas em que o uso turstico seja compatvel com o
disposto nos instrumentos de gesto territorial vlidos e eficazes o que permite realizar os ncleos tursticos fora dos permetros urbanos, desde que, entre outros aspectos,
isso seja previsto nos PROT e nos PDM.
Os regulamentos dos PDM e a complexidade e a instabilidade da legislao, de
que o 555/99 exemplo, so dois de vrios factores que criam o meio ecolgico favorvel mutao da informalidade tradicional em interpretaes criativas das suas disposies, no seio de muitos dos generosos permetros urbanos criados pelos PDM dos
anos 90. Independentemente do que se est a passar com a edificao de alojamento para
a populao residente, as consequncias da aplicao deste diploma nos ncleos e urbes
urbano-tursticas do Algarve exige uma nova ruptura poltica na legislao e nas prticas
vigentes este parece ser o sentido do artigo de Anbal Cavaco Silva que citamos no final
do Captulo 4.
As Grandes reas de Interveno do Ordenamento do Territrio

No seio dos permetros urbanos, definidos pelos PDM dos anos 90:
os regulamentos municipais, incluindo o do PDM, permitem densificar a edificao existente para alm do que razovel;
alguma banalizao dos planos de pormenor e os loteamentos vlidos permitem urbanizar sem qualquer regra no seio dos generosos solos urbanos e
potencialmente urbanizados criados;
no prevista a estrutura ecolgica urbana, necessria em si e indispensvel
qualificao do urbanismo turstico em meio urbano-turstico.
No caso da edificao dispersa, os efeitos perversos do seu excesso comprometem
a qualidade do ordenamento do territrio (o exemplo do Algarve uma lio para as
disposies dos PROT, quer para os que tm vindo a ser aprovados, quer para os futuros
PDM).
92
Efeitos Perversos da Ruptura Poltica dos Anos 90

A complexidade e a instabilidade do 555/99, como familiarmente designado
este decreto-lei, o agravamento do que j acontece desde a legislao que vem dos anos
50 e 60 (RGEU e loteamentos urbanos por limitadas que sejam, este regime conhece
dez alteraes em menos de dez anos42, e refora e potencia a opacidade na interpretao/
/aplicao de regulamentos municipais, com destaque para os dos PDM).
A aplicao deste quadro legal pelas cmaras municipais tem implcita uma contradio com o comportamento habitual das pessoas. Nas cmaras municipais, domina
a influncia do presidente e de alguns responsveis dos servios com interveno na urbanizao e na edificao. A mera observao permite identificar a formao simultnea
de uma nova gerao de autarcas e de um sistema poltico administrativo local que lida
com simples eleitores, variados interesses, elites locais mais influentes e iniciativas empresariais de maior ou menor escala. Falta definir os mecanismos que minimizem as consequncias perversas do que faz a fora do poder local: a proximidade do povo eleitor,
as elites locais e os investidores que vm de fora para investir no concelho por outras
palavras, tem de ser uma lei da Repblica a impedir que se construa/reconstrua ao longo
das estradas, que obrigue a uma estrutura ecolgica urbana ou altere as actuais regras da
edificao urbana, nomeadamente sobre crceas.
P O N T O
D A
S I T U A O
Utilizmos o conceito de ordenamento do territrio tal como foi definido por Franoise Choay,
mas enquadrmo-lo na evoluo do planeamento de escala regional e local entre os anos 30
do sculo XX e a actualidade, em Portugal. Entre os anos 30 e 90, o ordenamento do territrio
tem por base disposies legais que estruturam a informalidade e que resistem s profundas
transformaes que o Pas conhece a partir de 25 de Abril de 1974. A frustrao de algumas
tentativas de planeamento de escala regional e a informalidade de um quarto de sculo de
planeamento de escala local do lugar a uma urbanizao dispersa, estruturada por loteamentos urbanos ou pelas futuras reas urbanas de gnese ilegal.
A partir dos anos 60, no quadro de uma urbanizao e uma edificao dispersas, sem
considerao de exigncias ambientais, que se comea a formar a oferta de turismo, a qual
responde procura massificada e sazonal da viagem para estanciar durante o tempo livre, fora
das estritas modalidades dos estabelecimentos hoteleiros tal como a poltica e a administrao
do turismo as define. O Algarve a regio do Pas onde esta oferta de turismo, com uma forte
componente de turismo residencial, mais inovadora, visvel, importante e polmica.
93
A ruptura poltica dos anos 90 comea com o plano regional de ordenamento do territrio do
Algarve e, depois, com o do litoral alentejano. Sessenta anos depois das iniciativas pioneiras
de Duarte Pacheco, todos os municpios do Pas dispem de um plano director municipal
aprovado e eficaz. A urbanizao e a edificao tursticas dispersas esto disciplinadas,
recorrendo a uma palavra cara a alguma classe poltica e opinio pblica.
Em 1998, a lei de bases da poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo define trs
grandes nveis de interveno: programa nacional de polticas de ordenamento do territrio, instrumentos de gesto do territrio e regime da urbanizao e da edificao. Prev ainda os planos
sectoriais, como seriam os do turismo, que a poltica e a administrao do turismo ignoram e no
elaboram.
A oferta de turismo pode estruturar-se nos ncleos tursticos de nova gerao, cujo licenciamento conhece os maiores problemas. Pode, muito mais facilmente, ocupar o espao livre
dos permetros urbanos, definidos pelos PDM, dos ncleos e urbes urbano-tursticos.
N O TA S
1

do Grupo de Trabalho n. 7, Mo-de-obra e Aspectos Sociais, vol. II, parte III Habitao, Lisboa,
1964.
Choay, Franoise; Merlin, Pierre, Dictionnaire de lUrbanisme et de lAmnagement.
Decreto-Lei n. 34.337, de 27 de Dezembro de 1944; extinta a Diviso de Urbanizao, da DirecoGeral dos Edifcios e Monumentos Nacionais.
Decreto-Lei n. 605/72, de 30 de Dezembro.
Decretos-leis n. 117-E/76 e n. 188/79, de 22 de Junho.
Decreto-Lei n. 130/86, de 7 de Junho, Lei Orgnica do Ministrio do Plano (ainda no Planeamento) e

da Administrao do Territrio.
Decreto Regulamentar n. 59/87, de 9 de Novembro.
10
Decreto-Lei n. 207/2006, de 27 de Outubro e Decreto Regulamentar n. 54/2007, de 27 de Abril.
11
Decretos-leis n. 24 802, de 21 de Dezembro de 1934, n. 33 901, de 5 de Setembro de 1944 e n. 35

931, de 4 de Novembro de 1946; ver o Decreto n. 21.697, de 17 de Setembro de 1932, que incumbe a
Direco-Geral dos Edifcios e Monumentos Nacionais da elaborao de programas de urbanismo de
acordo com as entidades locais.
94
12
Decretos-leis n.os 560/71 e 561/71, ambos de 17 de Dezembro.
13
Lei n. 79/77, de 25 de Outubro.
14
Decreto-Lei n. 208/82, de 28 de Maio.
15
Respectivamente, Lei n. 2099, de 14 de Agosto de 1959 e Decretos-Lei n. 17/72, de 13 de Janeiro

(Lobo, 2005).
16
17
Decreto-Lei n. 338/83 de, 20 de Julho.
18
Decreto-Lei n. 46 673, de 29 de Novembro de 1965.
19
Decreto-Lei n. 289/73, de 6 de Junho.
20
Decreto-Lei n. 794/76, de 5 de Novembro.
21
Decreto-Lei n. 400/84, de 31 de Dezembro.
22
Decreto-Lei n. 149/88, de 27 de Abril.
23
Decreto-Lei n. 448/91, de 29 de Novembro, o qual define ainda rea urbana, mas, para efeito do nosso
trabalho, esta disposio no parece ser relevante.
24
Decreto n. 38 382, de 7 de Agosto de 1951e Relatrio da Visita de Fiscalizao Realizada em 8 de

Julho de 1960 ao Ante-Plano de Urbanizao de Lagos.
25
Decretos-Leis n. 166/70, de 15 de Abril e n. 445/91, de 29 de Outubro.
26
Neste ponto, descrevemos apenas a parte poltica do PROTAL, deixando para o manual Turismo Imobilirio do Lazer e Turismo Residencial a listagem dos diferentes PROT da ruptura poltica.
27
Decreto-Lei n. 176 A/88, de 18 de Maio; RCM 33/88 de 14 de Junho; Decreto-Lei n. 33/89, de 26 de

Janeiro; Decreto Regulamentar n. 11/91, de 21 de Maro.
28
29
Decreto-Lei n. 61/95, de 7 de Abril.
30
31
Nuno Teotnio Pereira, Pblico, 26/03/1995.
32
33
Decreto-Lei n. 448/91, de 29 de Novembro e prembulo do Decreto-Lei n. 334/95, de 29 de Novembro.
34
Decreto-lei n. 180/99, de 22 de Setembro.
35
Lei n. 10/1999, de 3 de Agosto e Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de Dezembro.
36
Lei n. 13/2000, de 16 de Dezembro e Decreto-Lei n. 177/2001, de 4 de Junho.
37
Em 2010 aprovada a dcima alterao ao Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de Dezembro.
Captulo
A RELAO entre
TURISMO, AMBIENTE
e ORDENAMENTO do
TERRITRIO
Na relao entre oferta de turismo e ambiente, identificamos as tenses culturais e territoriais, explicitando a via e a metodologia para as gerir e minimizar.
A integrao da oferta de turismo pelo ordenamento do territrio indissocivel
das agruras do planeamento de escala regional e local entre os anos 30 e
90, e da urbanizao e da edificao dispersas, no seio das quais se forma
uma oferta de turismo que a poltica e a administrao de turismo ignoram.
A partir dos anos 90, criada uma regulao mais firme e aplicada. No seio
desta regulao, so criados espaos que permitem manter prticas erradas, sob novas formas.
A valorizao da oferta de turismo e a sua competitividade, a clarificao da
criao das mais-valias e a minimizao das barreiras produtividade
exigem medidas polticas e estratgicas, tomadas ao mais alto nvel.
A sustentabilidade o estado criado pela relao positiva entre a indispensvel competitividade da oferta de turismo, sem a qual no h relao, e
as exigncias do ambiente e do ordenamento do territrio.
S U M R I O
96
A OFERTA de TURISMO e a
POLTICA de AMBIENTE
As Tenses Culturais e Territoriais
na Relao entre Oferta de
Turismo e Ambiente
A Cultura e o Territrio na Relao entre Oferta de Turismo e Ambiente
A relao entre oferta de turismo e ambiente fora de permetros urbanos marcada
por tenses culturais e territoriais cujos efeitos ainda se fazem sentir.
Estas tenses formam-se a partir do momento em que as primeiras restries ambientais comeam a ser impostas urbanizao e edificao turstica dispersas. O processo tem incio nos anos 80, com a reserva agrcola nacional, novas exigncias no afastamento entre o edificado e a costa e as primeiras disposies da reserva ecolgica nacional.
A expresso cultural das tenses entre ambiente e oferta de turismo traduz-se em
duas realidades interligadas:
Um impressionante conjunto de legislao, planos de ordenamento, avaliao
de impacte ambiental e critrios de compatibilidade;
A forma como aplicada toda esta legislao, mais as interpretaes, regulamentos e despachos adicionais que a completam, e tornam mais difcil.
neste quadro cultural que devemos enquadrar a bolha especulativa e a inverso de valores que descrevemos no Captulo 2. A expresso territorial destas tenses
surge a partir da ruptura poltica dos anos 90, com a definio dos permetros urbanos no
seio dos quais no so definidas estruturas ecolgicas urbanas, a existncia de um conjunto
de direitos adquiridos ou de expectativas de urbanizao turstica formados durante
os anos anteriores, muitos localizados na rede fundamental de proteco da natureza, as
primeiras manifestaes de aplicao determinada das exigncias impostas por esta rede,
no seio da qual a poltica e a administrao do ambiente tendem a excluir a oferta de turismo, mesmo a j estruturada segundo o modelo dos ncleos tursticos de nova gerao.
A Relao entre Turismo, Ambiente e Ordenamento do Territrio
97
A Via para o Futuro

No caso das tenses culturais, a via para o futuro passa por um esforo conjunto
em quatro frentes: os promotores cuidarem da avaliao ambiental dos seus projectos,
por desgnio prprio, presso das exigncias ambientais e competitividade exigida pela
qualificao da procura e, em consequncia:
uma maior prestao de contas e responsabilizao das organizaes no
governamentais do ambiente, em funo das suas intervenes pblicas;
a poltica e a administrao do ambiente aplicarem, com base cientfica e tcnica, o modelo do design with nature quando licenciam ncleos tursticos no
seio de reas ambientais ou na sua vizinhana;
as cmaras municipais criarem, no seio dos permetros urbanos do seu concelho,

uma estrutura ecolgica urbana e regras de paisagismo, com particular impacte
positivo sobre a competitividade da oferta turstica em meio urbano turstico;
avaliar, luz da cincia, da tcnica e da observao dos resultados os estudos

de impacte ambiental realizados desde o incio dos anos 90 sobre empreendimentos tursticos.
O processo de licenciamento dos ncleos tursticos de nova gerao resulta da aco
conjugada da poltica ambiental, do lugar do ambiente na organizao e no funcionamento
das empresas tursticas, e das exigncias do mercado turstico de gama mdia alta.
As Tenses Territoriais e Uma

Dialctica Virtuosa
Design with Nature fora e dentro dos Permetros Urbanos
O essencial da relao entre ambiente e oferta de turismo reside na compatibilizao das exigncias territoriais de cada uma destas duas legitimidades: as da proteco
da natureza e as da competitividade da oferta de turismo, no quadro de uma poltica antropocntrica. A extenso e a importncia da rede fundamental da proteco da natureza e dos
regulamentos adicionais implicam o maior recurso possvel a uma base tcnica e cientfica.
Esta base existe e est sintetizada na metodologia design with nature, que apresentamos
nas palavras de Manuela Raposo Magalhes: No domnio da interveno da Paisagem
98
grande escala desenvolveu-se, desde o incio do sculo [sculo XX], uma importante linha
de estudos que culminou, em 1969, com a publicao do livro de Ian MacHarg Design
with Nature. Este livro viria a constituir referncia, at aos dias de hoje, nas metodologias
de Ordenamento do Territrio e surgia na sequncia da prtica de sobreposio manual de
anlises temticas que versavam, por um lado, os vrios factores de ambiente, por outro, os
factores da humanizao da paisagem. O objectivo era o de racionalizar os usos do solo.
Neste quadro, a instalao de empreendimentos tursticos no seio das reas ambientais resolve-se avaliando o impacte ambiental do projecto e o grau de proteco da zona
de implantao. Os mecanismos tcnicos existem e os conhecimentos cientficos esto disponveis. neste quadro que faz sentido reconhecermos a importncia das decises humanas.
Assumimos que existe esta base tcnica e cientfica no estudo da instalao e do
funcionamento de empreendimentos da oferta de turismo. Mesmo assim, muitas decises
tm uma forte componente cultural e humana (no sentido de tudo o que de bom e de mau
o homem capaz de fazer), pois, em muitas situaes, os dados da tcnica e da cincia no
permitem uma deciso automtica. aqui que se exige valores como a cidadania responsvel, a ausncia de preconceitos, a transparncia na avaliao, a rapidez na deciso, o
debate qualificado e o consenso sobre uma poltica ambiental antropocntrica.
competitividade da oferta de turismo interessam um litoral e um territrio ordenados, onde seja possvel uma presena humana agradvel. O turismo o primeiro interessado
na sustentabilidade ambiental e territorial desses espaos, porque dele depende a sua sustentabilidade econmica e financeira.
Questes sobre a Qualidade da Relao entre Oferta de Turismo e
Condicionantes Ambientais
possvel listar questes cujas respostas concretas nos ajudam a ter uma ideia
sobre a qualidade da relao entre condicionantes ambientais e oferta de turismo:
Qual a capacidade de valorizar as reas ambientais da visita e estadia, sejam
estas educativas, desportivas, activas ou feitas pelo mero prazer de visitar e estar?
Qual a capacidade de instalar empreendimentos tursticos sem excluir o turismo residencial no seio de reas ambientais, gerando uma transferncia de
recursos que evite a sua desertificao humana?
Qual a capacidade de qualificar a compatibilizao entre conservar e desenvolver, mobilizando a capacidade humana de evitar a j referida viso estritamente proibicionista sem fundamento tcnico ou cientfico?
99
Quais so os nveis de qualidade e de preo na prestao dos servios ambientais,

por entidades quer pblicas, quer privadas, e qual a capacidade de regulao
independente do sistema?
Qual a capacidade pblica de obrigar os agentes econmicos e sociais a respeitarem os nveis de rudo e de qualidade do ar?
Como avaliar e dar relevo ao contributo de plataformas de dilogo (desde
logo, o Conselho Nacional do Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel) nas
quais participam representantes da oferta de turismo?
Como evitar que a nova dimenso de problemas ambientais, de que so exemplo
as alteraes climticas, se torne numa nova arma de arremesso de argumentos medocres contra a oferta de turismo e permitir que ela d lugar a intervenes com real fundamento tcnico ou cientfico?
Como possvel, a partir da lei da gua, racionalizar a abordagem do consumo de gua pelos turistas ou pelo golfe, no quadro da gesto dos recursos
hdricos e da disponibilidade de gua com base nas bacias hidrogrficas?
A OFERTA de TURISMO no
ORDENAMENTO do TERRITRIO
e no DESENVOLVIMENTO
URBANO
Dos Anos 30 aos Anos 90
Durante este perodo, o Governo incapaz de fazer aprovar, em devido tempo, trs
planos de escala regional: um para a Costa do Sol e dois para o Algarve. Se acrescentarmos
os referentes s reas urbanas de Lisboa e do Porto, teremos uma ideia sobre a responsabilidade poltica do Governo na integrao da oferta de turismo no ordenamento do territrio.
Diferente o caso do planeamento urbano de escala local entre meados dos anos 30 e o
final dos anos 50, pois praticamente todas as estncias ou zonas de turismo so objecto
de estudos urbansticos, algo instveis e pouco eficazes. No encontramos indcios de que
100
a Direco-Geral dos Servios de Urbanizao tenha solicitado parecer aos servios de

turismo sobre estes estudos, nem de aqueles se preocuparem com o assunto. O planeamento urbano de escala local praticamente abandonado no final da dcada de 1950. A
partir de 1962, no pode estruturar a urbanizao turstica no Algarve, onde, salvas raras
excepes (Vilamoura e Quinta do Lago e pouco mais), tem uma interveno marginal.
A partir de 1965, o loteamento urbano passa a ser o instrumento de legalizao da urbanizao dispersa. O reforo do poder local no licenciamento da edificao
e na aprovao de loteamentos e edificao urbanos tem visveis e negativos efeitos
perversos sobre o ordenamento do territrio. A urbanizao e a edificao tursticas
dispersas so uma dimenso especfica desta realidade nacional e no seu seio que se
forma muita da oferta de turismo, inclusive alguma da licenciada pela administrao do
turismo. A democracia agrava esta patologia, em particular no Algarve, onde a procura
cresce a um ritmo elevado a intensidade da procura por edificao que pe prova
o ordenamento do territrio, escala regional ou local.
Localizao de Estabelecimentos Hoteleiros e Empreendimentos Tursticos
Classificados
Em 1956, dois anos depois de o Presidente do Conselho ter decidido fomentar a
construo de estabelecimentos hoteleiros, o ministro das Obras Pblicas cria a Comisso
de Localizao de Hotis, formada pela Direco-Geral dos Servios de Urbanizao,
pelos servios de turismo e pela cmara interessada. Esta comisso aprova a localizao
dos hotis a construir, em funo do planeamento de escala local, dos requisitos dos
servios de turismo e da opinio da cmara municipal.
O MOP suscita a interveno da Direco-Geral dos Servios Hidrulicos, quando
h que ter em conta o domnio pblico martimo e a proteco de falsias ou dunas e
este o ponto de partida das futuras condicionantes ambientais.
Vrios so os casos de licenciamento da localizao de um estabelecimento hoteleiro por mero despacho do ministro das Obras Pblicas, sem haver uma consulta aos
servios de turismo1. A propsito de um desses licenciamentos2, os servios de turismo
reconhecem que o Ministrio das Obras Pblicas decidiu sobre o assunto sem solicitar
o parecer do SNI. Depois de tomada a deciso, esta foi simultaneamente transmitida
Cmara e ao SNI e afirmam que o SNI no pode confinar a sua actuao aos
aspectos funcionais. Reconhecem ainda algo paradoxal: Outros casos j se verificaram em que as posies se inverteram, e os nossos Servios alis com concordncia
superior [refere-se ao secretrio nacional do SNI ou ao Presidente do Conselho?] aprovaram determinados empreendimentos, independentemente da posio do Ministrio das
101
Obras Pblicas. Contudo, nestes casos, a posio da urbanizao manteve-se inaltervel e

os interessados acabaram por dar satisfao aos requisitos urbansticos, nem sempre totalmente coincidentes com os interesses tursticos. Por outras palavras, quando os servios
de turismo se antecipam aos de urbanizao, a posio destes acaba por prevalecer. Esta
nota data do perodo em que os servios de urbanizao do 30 dias aos servios de turismo
para se pronunciarem sobre a primeira verso do plano regional do Algarve, elaborada sem
o seu conhecimento.
Ainda por essa altura (4 de Outubro de 1964), Salazar est consciente dos limites da
sua interveno quando, no caso da localizao do Hotel Algarve, reconhece: Vejo porm
que a edificao foi j aprovada pelo Ministrio das Obras Pblicas e certamente os interessados s com essa autorizao podiam continuar a construir, sem recurso ao Secretariado,
se quisessem dispensar a declarao de utilidade turstica, ou seja a iseno de impostos.
A comisso informal de 1956 integrada nas leis dos empreendimentos tursticos
de 1969 e de 1986, mas desconhecemos resultados concretos do seu trabalho.
Interveno Municipal no Licenciamento da Oferta de Turismo

A interveno municipal utiliza cinco instrumentos para a legalizao desta oferta
de turismo fora do mbito dos servios de turismo:
Urbanizao turstica dispersa, na qual identificamos o ncleo turstico fora

dos permetros urbanos;
Edificao dispersa;
Ncleo urbano turstico com excessos na edificao urbana (crescimento em

altura e ocupao total do solo, nos ncleos urbanos da vilegiatura tradicional).
Este exerccio do poder local conta sempre com o apoio da Administrao Central e do Governo, a cuja tutela est submetido aspecto ignorado pelas crticas, quase
sempre superficiais, actuao das cmaras municipais;
A viso redutora da poltica e da Administrao do Turismo face s novas modalidades de alojamento turstico, empreendimentos de turismo residencial e necessidade de uma liderana efectiva na integrao da oferta de turismo pelos instrumentos
de gesto do territrio.
Face omisso da poltica de turismo e ao desleixo da tutela a que o poder local
est sujeito, s um excesso da liberdade de expresso permite assacar s cmaras municipais as culpas pela destruio do Algarve ou de qualquer outra regio do Pas.
102
Uma Mais-valia no Reconhecida

Ao longo dos quase 30 anos decorridos entre o incio do novo turismo e a ruptura dos anos 90, muitas das intervenes da poltica, da administrao e da opinio
pblica no reconhecem a qualidade de muita da urbanizao e do urbanismo tursticos
nos ncleos tursticos fora dos permetros urbanos, ignoram os primeiros esforos para
recuperar os excessos de edificao nos ncleos urbano-tursticos, limitam-se a repetir
intervenes estreis de resultados contra a imobiliria, a especulao, o turismo predador em geral e o turismo do Algarve em particular.
Dos Anos 90 Actualidade

A Ruptura Poltica e as Suas Sequelas
Os efeitos mais directos que esta ruptura tem sobre a integrao da oferta de turismo pelo ordenamento do territrio tornam-se patentes na aprovao de dois planos
regionais de ordenamento do territrio (para as regies sensveis do Algarve e do litoral
alentejano) e de planos directores municipais para todos os municpios do Pas.
Algo paradoxalmente, so criados novos espaos e novas oportunidades para a
formao de oferta de turismo fora do mbito da administrao do turismo:
nos permetros urbanos, onde mesmo nas zonas tursticas so autorizados

empreendimentos de mero licenciamento municipal;
pela densificao de zonas urbanas, com aumento de crceas e ocupao excessiva do espao ainda livre;
pela edificao dispersa de que o mais extraordinrio exemplo o Algarve,
onde, sendo proibida, aumenta a um ritmo elevado.
A ocupao de todos estes espaos tem a ver com competncias municipais, expressas em regulamentos de PDM e outros, cujas variedade e complexidade so frequentemente denunciadas. A poltica e a administrao do turismo esto desarmadas para intervir eficientemente neste processo: licenciam estabelecimentos hoteleiros no seio de
ncleos urbano-tursticos e sem paisagismo vlido e continuam a ignorar a formao da
oferta de turismo fora do seu mbito. No Algarve, as manifestaes destas consequncias
perversas do PROTAL e dos PDM so visveis desde muito cedo, sendo previsveis para
quem est mais atento realidade.
103
A urbanizao dispersa regulada e as disposies variam de acordo com as

regies e os concelhos. Comea a formar-se uma poltica que vai marcar o futuro:
Dificultar a criao de ncleos tursticos fora dos permetros urbanos, com urbanismo turstico em ambiente de resort e alguma componente residencial da
populao residente local que designamos por ncleos tursticos de nova gerao;
Optar pela sua localizao fixada em PDM ou deixar que o PDM fixe as regras
para a cmara municipal decidir sobre reas de interesse turstico, no seio das
quais esses ncleos podem ser criados.
O Turismo no Ordenamento do Territrio: a Oportunidade Perdida
Em 1998, a Lei n. 48/98, de 11 de Agosto estabelece as bases da poltica de ordenamento do territrio e de urbanismo e, nomeadamente, prev a elaborao de planos
sectoriais de incidncia territorial a elaborar pela Administrao, citando o caso do turismo. A poltica e a administrao do turismo recuam no recurso elaborao deste instrumento e, entre outros aspectos, permitem a reviso do PROTAL na ausncia de uma
influncia estratgica do turismo.
No continente, a poltica e a administrao do turismo no tomam a iniciativa de
elaborar planos sectoriais de turismo, apesar dos problemas do Algarve e a emergncia de
resorts no Oeste e no litoral alentejano.
Em 2003, com o plano de desenvolvimento do sector do turismo, o Governo prope:
a elaborao do plano sectorial do turismo de incidncia territorial, o qual deve

ser um input da reviso de dois planos de ordenamento do territrio de reas to
sensveis e importantes para o turismo como so o Algarve e o Litoral Alentejano;
a criao de reas de proteco turstica que, no quadro dos instrumentos
de gesto territorial em vigor, permitiro facilitar a definio e delimitao
espacial e geogrfica das reas do Pas com actual vocao turstica, ou com
significativo potencial de futuro desenvolvimento turstico. Est em causa
considerar e integrar as reas de proteco turstica no esquema conceptual
e de enquadramento dos trabalhos em curso na preparao ou reviso dos
vrios instrumentos de gesto territorial;
considerar indispensvel reforar o nvel de interveno e papel da DGT,
direces regionais da economia, entidades e associaes empresariais do
sector nos trabalhos de elaborao e acompanhamento dos instrumentos de
gesto territorial que pela respectiva natureza, objecto e rea de interveno
104
possam afectar ou condicionar a concretizao de projectos ou investimentos

considerados de relevante interesse estratgico para o turismo e lazer.
Uma Relao Velha de 80 Anos

Depois de quase 80 anos de relao entre oferta de turismo e ordenamento do
territrio, o observador mais cnico reduziria a interveno administrativa, que vem da
Direco-Geral dos Servios de Urbanizao actual Direco-Geral do Ordenamento do
Territrio e Desenvolvimento Urbano, a algumas questes:
A localizao e a volumetria dos hotis pelo planeamento urbanstico de
escala local;
A repartio de uma capacidade mxima regional de camas por ncleos tursticos de nova gerao a localizar em solo rural;
A interveno da poltica e da administrao do turismo;
A incapacidade (com origem em cultura, ideologia e interesses mercantis) em
integrar as dinmicas do que actualmente se designa por turismo residencial;
No caso do Algarve, no reconhecer e criar valor a partir da economia turstico-residencial, que se forma ao longo de quase 50 anos algo paradoxal,
quando o turismo tutelado pelo Ministrio da Economia e hoje j se cria
valor a partir de lixo, algo mais difcil do que criar valor a partir de investimento em alojamento turstico privado.
A aco face a esta observao vai condicionar a competitividade da oferta de
turismo da viagem para estanciar durante o tempo livre e a sustentabilidade do territrio.
Turismo e Sustentabilidade Territorial

Muitas das intervenes sobre turismo:
no tm em conta as suas implantao espacial e integrao territorial;
sobrevalorizam o impacto econmico das actividades do turismo ligeiro, frequentemente apresentado como uma alternativa ao turismo de massas;
hostilizam o impacto da implantao de projectos de turismo de massa crtica,
mesmo quando promovidos no respeito das boas prticas, como o caso dos
empreendimentos tursticos de nova gerao.
105
A instalao de um simples resort de 200 hectares (o equivalente, em turismo, a um

latifndio) num territrio deprimido pode concentrar uma transferncia de recursos do exterior susceptvel de permitir a criao de uma presena humana, entre visitantes, residentes
reformados e activos, que contribui para a sustentabilidade territorial. A oferta de turismo de
massa crtica , em casos como este, um instrumento da sustentabilidade territorial.
A OFERTA de TURISMO face ao

AMBIENTE e ao ORDENAMENTO
do TERRITRIO
Poltica de Turismo e Oferta de Turismo
A Deciso Poltica e Estratgica a Tomar
A competitividade da oferta de turismo exige uma interveno forte e positiva da
poltica e da administrao do turismo, face s suas congneres do ambiente e do ordenamento do territrio. Na actualidade, o reforo desta competitividade implica que a poltica
e a administrao do turismo no hesitem em alterar a tendncia histrica de se ocupar dos
aspectos internos de uma oferta turstica classificada de acordo com um conceito redutor
de turismo e de ignorar/hostilizar a oferta de turismo que se forma fora deste quadro; passariam assim a liderar as exigncias da competitividade desta oferta real, e a assumir que a
oferta de turismo que est em causa uma actividade econmica com grande importncia
nos bens e servios transaccionveis que exige territrio qualificado para se implantar e que
tem exigncias diferentes das da edificao de alojamento para a populao residente local.
Esta assuno resultar da simples integrao da poltica e da administrao do turismo no
Ministrio da Economia. Mais tarde ou mais cedo, a poltica e a administrao do turismo
vo ter de tomar uma deciso que, como tudo o que realmente estratgico na poltica de
turismo, se situa ao nvel do primeiro-ministro, qualquer que este seja. O que est em causa
no decidir sobre casos pontuais, mas sobre uma nova poltica de turismo forte e decisiva.
Uma deciso deste tipo indispensvel para que a poltica e a administrao do turismo
possam virar-se para o exterior do sector e equilibrar a sua relao com o ambiente e o
ordenamento do territrio no reconhecimento do valor criado pela oferta de turismo.
106
A Crise de 2008-2009
Sem cair nos excessos da especulao intelectual, parece ser possvel reconhecer
que a crise de 2008-2009 tem consequncias directas sobre a integrao da oferta de
turismo pelo ordenamento do territrio, de entre as quais salientamos:
O volume e o tipo da procura de turismo residencial sofrem, respectivamente,
uma alterao e uma diminuio profundas;
H indcios de podermos estar a iniciar um novo perodo da histria da viagem
para estanciar durante o tempo livre marcado, nomeadamente, pela diminuio do rendimento e crditos disponveis para adquirir unidades de turismo
residencial e, noutros moldes, estadias temporrias;
A iniciativa dos promotores de empreendimentos tursticos e o financiamento
de que necessitam vo ser bem mais raros e, portanto, mais valiosos;
O conjunto da oferta existente em curso de construo, licenciada e em vias
de licenciamento vai criar uma nuvem de fumo de efeito equivalente que
se formou com a proliferao de projectos de resorts entre 2004 e 2007 e
perturbar a viso de quem tem o poder de ordenar o territrio.
Por razes variadas, os PROT das reas susceptveis de acolher oferta de turismo
residencial partilham uma base comum: limitar e dificultar a aprovao e a promoo
de ncleos tursticos de nova gerao. Elaborados sob a ameaa de uma procura
crescente de licenciamentos, muitos sem mercado que os viabilizasse, vo ser aplicados
quando escasseiam as verdadeiras oportunidades de promoo do que vai ser, de facto,
uma segunda nova gerao de ncleos de desenvolvimento turstico.
Implantar, Instalar e Fazer Funcionar a

Oferta de Turismo, face s Exigncias do
Ambiente e do Ordenamento do Territrio
Os Novos Termos de Uma Relao Velha de quase Meio Sculo
A instalao de empreendimentos tursticos fora dos permetros urbanos est condicionada pelas polticas e pelas administraes do turismo, do ambiente e do ordenamento do territrio:
107
, desde h anos, muito mais formal e profissional do que no passado, garantindo o respeito das boas prticas da sustentabilidade econmica, social
e ambiental;
Continua a no considerar o empreendimento de turismo residencial como uma
unidade de produo de servios transaccionveis e o facto de que como
tal que deve ser avaliada na compatibilizao entre conservar e desenvolver.
Dupla Criao de Valor
A instalao/expanso/reconverso de empreendimentos de turismo residencial
depende sempre da deliberao da interveno pblica que permite a edificao em solo
rural ou a alterao da edificao j permitida (quase sempre para aumentar, em alguns
casos para reduzir e qualificar) em solo urbano. Esta deliberao est na origem de duas
modalidades de criar valor: atravs da mais-valia imobiliria e atravs da competitividade
do produto turstico final.
O debate pblico est apenas concentrado na criao da mais-valia imobiliria
e nos seus aspectos ilegais e as medidas propostas centram-se na criao do crime urbanstico e no combate corrupo.
A importncia da mais-valia imobiliria, a informalidade vigente durante dcadas, a sua mutao em novas formas, a complexidade e a instabilidade da legislao,
as disposies do Cdigo Penal, o funcionamento da justia e a tolerncia perante o
enriquecimento ilcito criam o meio ecolgico cultural propcio a que o proprietrio de
um terreno remunere, de maneira multiforme e ilcita, quem pode deliberar sobre a edificao a autorizar e/ou acelerar o seu licenciamento. Multiplicam-se afirmaes como
as seguintes: Em muitos e muitos dos casos a razo pela qual o litoral alentejano e o
barlavento algarvio foram saqueados, sem valor nem vergonha, tem apenas um nome:
corrupo ou a ganncia dos especuladores e promotores, a dependncia das cmaras
do imobilirio [] e a corrupo desenfreada mataram a paisagem4. Recusamos o
simplismo de autarcas corruptos e empresrios gananciosos a quererem o lucro fcil
e deixamos justia a tarefa de condenar os culpados de crimes. Na esmagadora maioria dos casos, o licenciamento da edificao respeita a lei e os regulamentos, pelo que o
problema ultrapassa a corrupo desenfreada.
A mais-valia imobiliria exige uma fiscalidade adequada poltica de solos,
urbanizao e ao urbanismo.
A Competitividade do Emprendimento Turstico
A transparncia e a rapidez da deliberao da interveno pblica so indispensveis criao de valor pela casa do tempo livre. A deliberao deve concentrar-se
108
apenas nos grandes parmetros da compatibilizao entre conservar e desenvolver, do

ordenamento do territrio e, a nvel dos empreendimentos tursticos, da segurana e da
sade pblicas e da regulao ao longo do tempo da relao entre as partes envolvidas.
Este quadro legal simplificado permite que o promotor se concentre na criao de valor: pela
estrutura flexvel do empreendimento, pelo ambiente para a vivncia das experincias com
que o cliente sonha e pela competitividade do seu produto. Nada justifica a energia e o tempo
desperdiados com as dificuldades criadas por legislao inadequada e ambgua e pela sua
interpretao pelos sistemas polticos e administrativos, aos nveis central, regional e local.
Barreiras Produtividade
Em 20035, a produtividade em Portugal cerca de metade da mdia dos pases europeus mais produtivos, pelo efeito de seis barreiras produtividade, das quais trs so:
a informalidade, descrita como o no-cumprimento das obrigaes por parte
dos agentes econmicos;
A inadequao da regulamentao promoo do bom funcionamento do
mercado, na qual se explicita a introduo de requisitos que impedem a
optimizao operacional e comercial da actividade das empresas;
O ordenamento do territrio e burocracia no licenciamento e outros processos,
no mbito dos quais se menciona processos de licenciamento (e outros) complexos, insuficientemente coordenados, heterogneos e pouco transparentes.
O estudo de 2003 tem 2010 como horizonte temporal. Em 2010, a qualificao
da relao entre turismo, ambiente e ordenamento do territrio exige uma nova ruptura
poltica na legislao e prticas da administrao porventura mais fortes do que aquelas
que tiveram lugar nos anos 90.
Uma Nova Ruptura Poltica?
Em 2005, Anbal Cavaco Silva defendia que o discurso poltico (e se necessrio
tambm medidas legislativas) deve dirigir-se tambm aos autarcas, em especial do Algarve,
explicando-lhes que a febre de construo de apartamentos e o desordenamento do territrio
esto a destruir a capacidade competitiva, num sector to importante para o desenvolvimento como o turismo. Passado um ano, o Presidente da Repblica obrigado a alterar o
discurso: Os autarcas esto sujeitos a grandes presses e espera-se que eles possam resistir,
porque, caso contrrio, a galinha dos ovos de ouro pode ser aniquilada6.
109
A experincia mostra que o futuro depende menos da pedagogia poltica e mais da

capacidade da interveno pblica para impedir as consequncias perversas do que faz a fora
do poder local: a proximidade do povo eleitor, as elites locais e os investidores que vm de fora
para investir no concelho e minimizar as consequncias das barreiras produtividade.
Ignoramos quais foram as medidas legislativas propostas em 2005 e no queremos
instrumentalizar um texto do actual Presidente da Repblica e ainda menos utiliz-lo como
escudo. A experincia mostra a necessidade de alteraes concretas e profundas do licenciamento municipal de urbanizao e edificao no seio dos permetros urbanos e da edificao
dispersa; de fora ficam a simplificao dramtica de disposies legais e regulamentares e a
criao de novos padres para a edificao que esto na primeira linha destas alteraes. Est
em causa uma nova ruptura poltica, diferente, mas mais forte do que a dos anos 90.
SUSTENTABILIDADE da
OFERTA de TURISMO
face MASSIFICAO e
SAZONALIDADE da PROCURA
Turismo Sustentvel
A designao de turismo sustentvel surge num contexto que se situa entre o
lugar-comum, sem contedo concreto, e o albergue espanhol que aloja quem l entra.
No captulo dedicado ao ambiente, mostrmos como o conceito nasce no quadro
das tenses culturais e territoriais entre os excessos da expresso das exigncias ambientais e um perodo de formao da oferta de turismo marcado pela conjugao da
ausncia de uma regulao adequada pelas polticas do turismo, do ambiente e da administrao do territrio com a capacidade de licenciamento municipal dos loteamentos e da edificao urbanos. Estas tenses devem ser inseridas no quadro das reaces
culturais hostis formao da oferta de turismo que resulta da procura massificada pela
viagem para estanciar durante o tempo livre. Essas reaces exigem um estudo e um
debate de que ainda no foram objecto.
No presente trabalho, a nossa preocupao foi abordar os mais graves e mais
importantes problemas postos por um processo econmico, social, poltico e cultural que
110
no pode ser escamoteado ou sublimado e saber como, nas condies concretas do nosso
pas, se forma a oferta de turismo que responde a uma crescente procura massificada e
sazonal pela viagem para estanciar durante o tempo livre. Muitas das intervenes pblicas e privadas sobre turismo ignoram, negam, sublimam ou furtam-se a abordar o que
verdadeiramente o cerne do problema.
Muito do discurso sobre turismo sustentvel fruto desta atitude que at pode ser
genuna, pois h cada vez mais exemplos de empreendimentos tursticos cuja promoo
marcada por uma considerao atenta das implicaes da competitividade econmica,
das exigncias ambientais e da integrao ordenada do empreendimento no territrio, e
por intervenes pblicas concretas que reforam e apoiam esta dinmica.
, nomeada, mas no exclusivamente, o caso dos ncleos tursticos de nova gerao,
que so promovidos j num perodo diferente do da maior parte da oferta de turismo, mas
ainda constituem uma parte menor desta oferta.
Sustentabilidade da Oferta de Turismo

A nossa anlise permite ultrapassar os equvocos do turismo sustentvel e abordar de forma concreta o que verdadeiramente est em causa: a sustentabilidade da oferta
de turismo, que resulta da massificao e da sazonalidade da procura. Neste contexto,
sustentabilidade designa a relao positiva entre turismo, ambiente e ordenamento do
territrio, a qual:
implica a formao de uma oferta sustentvel, compatibilizando a economia,

a sociedade e o ambiente;
exclui a reduo da sustentabilidade a uma sustentabilidade ambiental, frequentemente sem dimenso antropocntrica nem base tcnica ou cientfica, no se
identificando com a iluso de um turismo ligeiro e disperso em alternativa , e
contra a oferta que est em causa, com a etiqueta de ecoturismo;
assume explicita e deliberadamente o que a partir da sociedade da Revoluo
Industrial combina justia social e abertura do mercado: a democratizao
do acesso a frias pagas (tempo livre) e passadas fora da residncia habitual;
no ignora que a sustentabilidade do turismo depende, em ltima anlise, da
sua competitividade em mercados de concorrncia aberta nos quais o sucesso
no garantido por muito que respeitem as exigncias do ambiente, as
normas do ordenamento do territrio e a legislao sobre turismo, empresas
e destinos tursticos nascem, formam-se e morrem.
111
Se nos situarmos neste quadro real, a sustentabilidade econmica, social e ambiental do turismo exigir uma regulao pblica qualificada e transparente do mercado e uma
actividade privada consciente das novas regras que tem de cumprir.
P O N T O
D A
S I T U A O
Na relao entre oferta de turismo e ambiente, identificmos as tenses culturais e territoriais

que tm vindo a marc-la negativamente. Propomos a via para o futuro para minimizar as
tenses culturais, e a base tcnica e cientfica para compatibilizar as territoriais.
A integrao da oferta de turismo pelo ordenamento do territrio comea com a frustrao
dos planos de escala regional, um planeamento urbano de escala local informal que se esgota nos anos 50, e uns bons 30 anos de licenciamento municipal da urbanizao turstica
dispersa que, em conjunto com a edificao dispersa e urbana, permitem a formao de
muita da oferta de turismo fora do quadro da poltica e da administrao do turismo.
A ruptura poltica dos anos 90 integra planos de escala regional de regies tursticas crticas
(Algarve e litoral alentejano) e obriga aprovao de planos directores municipais em todo
o Pas. travada a urbanizao dispersa e dificultada a aprovao dos ncleos tursticos de
nova gerao, mas so criados novos espaos e modalidades para continuar a tradio legal
de estruturar a informalidade.
A poltica e a administrao do turismo devem ser orientadas por uma deciso poltica,
estratgica e inovadora do Governo: a de integrarem no seu mbito a oferta de turismo que,
ao longo de meio sculo, se formou fora do seu mbito.
A oferta de turismo passa a ser considerada actividade de exportao/substituio de importaes de forma a torn-la competitiva, a criao e a distribuio das mais-valias imobilirias
so clarificadas e as barreiras produtividade so minimizadas por uma nova ruptura poltica
no ordenamento do territrio, na urbanizao e na edificao urbana.
Neste quadro e ultrapassadas as generalidades a que est reduzida a referncia a turismo
sustentvel, a sustentabilidade definida como o estado que resulta de uma relao positiva
entre a competitividade da oferta de turismo e as exigncias do ambiente e do ordenamento
do territrio nunca esquecendo porm que, tratando-se de uma actividade econmica em
mercado aberto, as exigncias do ambiente e do ordenamento do territrio podem ser satisfeitas, mas a oferta de turismo pode desaparecer.
N O TA S
1
Ver em Territrio e Turismo no Algarve, entre outros, o Hotel dos Navegadores, o Hotel Algarve e
Hotel Toca do Coelho.
112
Informao, de 7 de Julho de 1964, classificada como Muito Urgente-Confidencial e elaborada pelo

director dos servios de turismo sobre o edifcio que viria a ser o actual Hotel Apartamentos Yellow, em
Monte Gordo.
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WUERTHNER, George, Yellowstone A Visitors Companion, Harrisburg, Stackpole Books,
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ndice
Introduo
Ignorar e Deixar Degradar os Valores Ambientais
Captulo 1: Introduo Histria do Viajar e

Formao do Turismo em Portugal
Evoluo do Viajar
40
Uma Pesada Herana e Uma Aco

Simples
A Afirmao dos Valores do Ambiente
42
43
Modalidades de Viagem e Origem do Turismo
O Ambiente no Governo, na Administrao
de Massas
Pblica e no Sector Empresarial
43
O Ambiente na Administrao Central
43
Viagem para Estanciar durante o Tempo

Livre
11
s Organizaes no governamentais do
Formao da Oferta Que Resulta da Procura
Ambiente
Massificada e Sazonal pela Viagem para

Estanciar durante o Tempo Livre
Das Associaes de Defesa do Ambiente
14
rea Turstica
14
Urbanizao Turstica
17
Urbanismo Turstico
20
Empreendimentos Tursticos num Sentido
45
A Operao dos Empreendimentos Tursticos 47

Criao e Esvaziamento da Bolha Especulativa
47
A Inverso de Valores e a Responsabilidade

Ambiental
49
Rede Fundamental da Proteco da Natu-
Lato
22
A Formao do Turismo em Portugal
24
Rede Fundamental da Proteco da Natu-
Poltica e Administrao do Turismo
24
reza
51
Poltica de Turismo e Territrio
26
Rede Nacional das reas Protegidas
52
Poltica de Turismo e Formao da Oferta
A Rede Natura 2000
53
da Viagem para Estanciar fora da
Reserva Ecolgica Nacional
57
A Reserva Agrcola Nacional
57
Domnio Pblico Hdrico
57
A Dupla Avaliao
60
Residncia Habitual
29
Captulo 2: Ambiente
37
Recordar Primrdios Pertinentes
38
A Conscincia dos Valores Ambientais a

Proteger e a Aproveitar
38
reza
51
Avaliao do Impacte Ambiental AIA 60

Avaliao Estratgica e Ambiental
62
120
Captulo 3: Ordenamento de Territrio
67
Enquadramento e Conceito do Ordenamento

do Territrio
68
Antecedentes do Ordenamento do Ter68
Poltica de Turismo e Oferta de Turismo 105
Administrao e nas Cmaras Municipais 71

Anos 30/90: A Lei Estrutura a Informalidade 74
74
Planos de Escala Regional
78
Licenciamento Municipal de Loteamentos

e Edificao Urbana
80
A Ruptura Poltica dos Anos 90
84
Os Planos Regionais de Ordenamento do

Territrio
84
Planos Directores Municipais e Licenciamento Municipal da Urbanizao e da

Edificao
85
Depois da Ruptura Poltica dos Anos 90:

Disposies Legais e Sua Aplicao
87
Captulo 4: A Relao entre Turismo, Ambiente

e Ordenamento do Territrio
95
A Oferta de Turismo e a Poltica de Ambiente
96
As Tenses Culturais e Territoriais na Relao

entre Oferta de Turismo e Ambiente
de Turismo, face s Exigncias do Ambiente

e do Ordenamento do Territrio
Ordenamento do Territrio no Governo, na
96
As Tenses Territoriais e Uma Dialctica

97
A Oferta de Turismo no Ordenamento do Territrio e no Desenvolvimento Urbano
105
Implantar, Instalar e Fazer Funcionar a Oferta
ritrio
Virtuosa
A Oferta de Turismo face ao Ambiente e ao
99
Dos Anos 30 aos Anos 90
99
Dos Anos 90 Actualidade
102
106
Sustentabilidade da Oferta de Turismo face

Massificao e Sazonalidade da Procura 109
Referncias
113

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