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CONCUSSO: A PERDA DA MORALIDADE DO PODER PBLICO!1

Lucas Goes Dias2

"A moral, propriamente dita, no a doutrina que nos ensina como sermos felizes,
mas como devemos tornar-nos dignos da felicidade." Immanuel Kant.

RESUMO
O Artigo Cientfico trata do Crime de Concusso, previsto no Artigo 316, do Cdigo
Penal Brasileiro. O crime do funcionrio pblico contra a administrao pblica e a
pessoa passiva, que esteja sendo lesada. Tem como bem jurdico a Administrao
Pblica, principalmente no que diz respeito a moralidade. O Sujeito ativo ser o
funcionrio pblico e o sujeito passivo a administrao pblica e o terceiro
prejudicado. O elemento material ser caracterizado pelo ato da exigncia da
vantagem indevida, que poder ser ou no de natureza patrimonial. O 1, ir tratar
do excesso da exao que a exigncia de tributos ou contribuio social indevida
ou que devida seja de forma que constranja ou ofenda a pessoa que busca o servio
pblico e o 2, trata do desvio dos valores arrecadados na situao prevista no
1, e acima citado. Trata-se de uma forma qualificada da exceo da exao. O
crime de Concusso no s traz uma ilicitude, mas em uma viso ampliada feri um
conjunto de princpios elencados no Direito Administrativo como para o Servido
Pblico em lei extravagante. Alm de prejudicar a imagem j embaraada que a
sociedade tem dos servios pblicos e dos seus servidores, logo existe um crime
que traz a administrao pblica como o sujeito passivo principal, mas que acaba
por prejudicar em sua amplitude em maior consequncia a sociedade que aqui
representada por um particular que se submete a efetuar ou coagido a fazer um
pagamento indevido para que se consiga obter um servio que deveria ser prestado
de forma no onerosa, excetuando a sua modalidade especial.
Palavras Chaves: Concusso. Administrao Pblica. Funcionrio Pblico. Direito
Penal. Moralidade.

1 Artigo Cientfico apresentado como requisito para avaliao dos conhecimentos adquiridos
disciplina de Penal Especial II, do Curso de Direito, pela Universidade Federal de Sergipe UFS, Ministrada pela Prof. Esp. Bruno Falco.
2 Graduando em Direito pela Universidade Federal de Sergipe - UFS, cursando o 6 Perodo
Noturno no segundo semestre de 2013.

1. INTRODUO

O Artigo Cientifico trata do Crime Concusso 3 que previsto no Ttulo XI

Dos Crimes Contra a Administrao Pblica, no Captulo I Dos Crimes Praticados
por Funcionrios Pblicos contra a Administrao em Geral e no Artigo 316, do
Cdigo Penal Brasileiro.
O trabalha elaborado por fonte de pesquisa documental, utilizando da
metodologia interpretativa e comparativa, fundamentado com citaes de doutrinas,
decises e entendimento judiciais.
O Brasil conhecido pelo seus jeitinhos (onde se consegui tudo com uma
boa conversa, ou com amizades e um bom conhecimento) e principalmente em um
pas em que o servio pblica praticamente no funciona, a mo do Estado que
deveria coloca a mquina estatal para funciona encontra os famosos especialistas
em jeitinhos para exigir, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que
fora da funo ou antes de assumi-la, mas em razo dela, vantagem indevida 4. o
Estado que deveria servir como exemplo para a sociedade, porm vem perdendo
sua imagem devido ao mal comportamento dos funcionrios pblicos hora
incapacitado, outras insatisfeitos e em sua maioria despreparados e/ou desonestos.
E o poder de polcia sendo utilizado em favor prprio descaracterizando a isonomia
da administrao pblica.

3 Concusso Art. 316, do CP: Exigir, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda
que fora da funo ou antes de assumi-la, mas em razo dela, vantagem indevida: Pena recluso, de dois a oito anos, e multa. Excesso de exao: 1 - Se o funcionrio exige
tributo ou contribuio social que sabe ou deveria saber indevido, ou, quando devido,
emprega na cobrana meio vexatrio ou gravoso, que a lei no autoriza: (Redao dada
pela Lei n 8.137, de 27.12.1990) Pena - recluso, de trs a oito anos, e multa. (Redao
dada pela Lei n 8.137, de 27.12.1990) 2 - Se o funcionrio desvia, em proveito prprio ou
de outrem, o que recebeu indevidamente para recolher aos cofres pblicos: Pena - recluso,
de dois a doze anos, e multa.
4 Trecho retirado do Artigo 316, do CP, que j se encontra mencionado no rodap acima.

2. CONCUSSO INTERPRETAO DAS TEORIAS

Concusso um preceito legal previsto no artigo 316, do CP, que ir trata do

crime do funcionrio pblico contra a administrao pblica e a pessoa que esteja
sendo lesada. Assim a concusso ocorrer quando o funcionrio pblico sem haver
a necessidade da violncia ou grave ameaa venha a recebe vantagens por prestar,
ou oferecer servio pblico. Logo o motivo da vtima ceder ser a necessidade do
servio pblico prestado e o medo de represaria ou empecilhos criados para que ela
possa ter acesso aos servios.
Bitencourt (2012, p. 94), traz a origem do crime concusso do Direito
Romano, como explica:
As origens mais remotas da concusso tm origem no Direito Romano, que,
refletindo o costume contemporneo, no concebia que altos funcionrios
do Estado pudessem receber alguma recompensa por cumprirem seus
deveres funcionais. Nesse sentido, passou-se a coibir que funcionrios
pblicos romanos recebessem valores, sendo autorizado, em caso de
desobedincia, isto , do indevido recebimento, a interposio de ao de
repetio (pecunias repetere).

No rol do Cdigo Penal o crime concusso poder ser confundido com o

crime de extorso, porm aquele no pode usar de violncia ou grave ameaa para
obter benefcio como motivao para realizar o servio ou no aplicar determinada
penalidade prevista.
Capez (2012, p. 282), traz com clareza a relao do crime de concusso
com o crime de extorso:
A concusso possui afinidades com o crime de extorso, pois ela tambm
nada mais que uma forma de constrangimento ilegal em que o agente
exige indevida vantagem e a vtima cede, mas no pelo emprego de
qualquer violncia ou grave ameaa contra ela, como sucede na extorso,
mas sim pelometus publicae potestatis. que na concusso o sujeito ativo
o funcionrio pblico que exige vantagem em razo do exerccio da funo
pblica, cedendo a vtima por temer represlias relacionadas ao exerccio

da mesma. O agente, portanto, se vale da autoridade que detm em razo

da funo pblica exercida para incutir temor na vtima e com isso obter
indevidas vantagens. A concusso , portanto, uma forma de extorso
praticada com abuso de autoridade.

O Crime de Concusso tem como bem jurdico protegido a Administrao

Pblica em especial a moralidade. Fica claro que a imagem da Administrao
Pblica totalmente manchada por um ato contrrio aos princpios da Administrao
Pblica e da expectativa da sociedade. No h possibilidade alguma de ser aceito
qualquer benefcio ao prestar um servio pblico, que gratuito, que deve seguir a
efetividade, celeridade, e deve ser exercido de forma impessoal j que funo de
um servidor devidamente remunerado para exerce-la.
Fica claro que o sujeito ativo o Agente Pblico, ele o sujeito que se
aproveita do cargo ou funo para tirar proveito de outras pessoas que necessitam
daquele servio, portanto um crime prprio. Por outro lado o sujeito passivo o
Estado, porm alm do Estado o Cidado que foi lesado tambm se enquadra de
forma segundaria como sujeito passivo.
Para GONALVES (2012, p. 709), o Sujeito Passivo seria o Estado e a
pessoa que sofreu a ameaa, como segue abaixo:
Sujeito ativo: Pode ser cometido por qualquer funcionrio pblico. Trata-se
de crime prprio. No necessrio que o funcionrio pblico esteja
trabalhando no momento da exigncia. O prprio tipo diz que ele pode estar
fora da funo (horrio de descanso, frias, licena) ou, at mesmo, nem tla assumido (quando j passou no concurso, mas ainda no tomou posse,
por exemplo). O que necessrio que a exigncia diga respeito funo
pblica e as represlias a ela se refiram.
Sujeito passivo: O Estado e a pessoa contra quem dirigida a exigncia.
Como na concusso o funcionrio pblico faz uma ameaa explcita ou
implcita, a pessoa ameaada considerada vtima e, caso venha a
entregar o dinheiro exigido, no cometer corrupo ativa, uma vez que
somente o ter feito por ter se sentido constrangida.

Para BITENCOURT tambm ser sujeito passivo o Estado e a vtima:

Sujeitos passivos so o Estado, representando todo e qualquer rgo ou entidade
de direito pblico e, secundariamente, tambm o particular lesado 5.

5 BITENCOURT, Cdigo penal comentado (2012, p. 1523).

O elemento material ser caracterizado pelo ato da exigncia da vantagem

indevida que pode ser direcionada para o prprio funcionrio ou para terceiro que
ocorrer mediante um ato de imposio.

Para SANCHES (2012, p. 568), o tipo do objeto ir se caracterizar na:

A conduta tpica se consubstancia em exigir o agente, por si ou por
interposta pessoa, explcita ou implicitamente, vantagem indevida,
abusando da sua autoridade pblica como meio de coao (metus publicae
potestatis). Trata-se de uma forma especial de extorso, executada por
funcionrio pblico. Na exigncia feita pelo intraneus h sempre algum tipo
de constrio, influncia intimidativa sobre o particular ofendido, havendo
necessariamente algo de coercitivo. 0 agente impe, ordena, de forma
intimidativa ou coativa, a vantagem que almeja e a que no faz jus.
preciso, porm, no confundir exigncia com solicitao, porque, no caso de
mero pedido, o crime ser outro: corrupo passiva, previsto no art. art. 317
do CP.

Quando

falamos

em

vantagem

obtida

de

forma

indevida

alguns

doutrinadores defendero que essa dever ser patrimonial e ilcita. Patrimonial ser
entendido tudo que estiver relacionado a economia com ganho, lucro ou benefcio de
natureza patrimonial.
Porm seguindo a corrente majoritria, BITENCOURT (2012, p. 1525) ir
defender que para ocorre o crime de concusso, no necessrio que a vantagem
tenha natureza patrimonial, assim segue abaixo:
No entanto, conforme destacamos ao examinarmos os crimes de extorso
(art. 158) e extorso mediante sequestro (art. 159), quando a lei quer
restringir a vantagem natureza econmica, o faz expressamente,
posicionamento normalmente adotado na disciplina dos crimes patrimoniais
(arts. 155 a 183). Por isso, sustentamos que, no crime de concusso, a
vantagem indevida pode ser de qualquer natureza: patrimonial, quando a
vantagem exigida referir-se a bens ou valores materiais; no patrimonial, de
valor imaterial, simplesmente para satisfazer sentimento pessoal, buscar
uma forma de reconhecimento, por pura vaidade, como, por exemplo, a
concesso de um ttulo honorfico, a conferncia de um ttulo de graduao,
enfim, a vantagem indevida pode no ter necessariamente valor econmico.

O Crime de Concusso ir se concretizar com a mera exigncia feita pelo

sujeito ativo e assim necessrio que o agente saiba que a vantagem exigida
indevida, ou seja, tem que existir o dolo. Assim segundo CAPEZ (2012, p. 384):

Trata-se de crime formal. A consumao ocorre com a mera exigncia da

vantagem indevida, independentemente de sua efetiva obteno. Se esta
sobrevm, h mero exaurimento do crime. Dessa forma, a devoluo
posterior da vantagem vtima configura o chamado arrependimento
posterior (CP, art. 16), uma vez que o crime j se consumou com o simples
ato de exigir.

J a tentativa apesar de ser reconhecida sua possibilidade pelos

doutrinadores estritamente difcil sua possibilidade. Para CAPEZ (2012, p. 384):
possvel, na hiptese em que o crime plurissubsistente. Por exemplo:
carta contendo a exigncia de vantagem, a qual interceptada antes de
chegar ao conhecimento da vtima. Contudo, ser inadmissvel se o crime
for unissubsistente, por exemplo, exigncia oral da vantagem econmica.
Na hiptese, ou feita a exigncia e o crime est consumado, ou no
feita, no havendo falar em crime.

O 1, do Art. 316, do CP, ir tratar de uma modalidade especial da

sucesso que a excesso da exao que a exigncia de tributos ou contribuio
social indevida ou que devida seja de forma que constranja ou ofenda a pessoa que
busca o servio pblico. Segue a conceituao por Bitencourt (2012, p. 104):
O excesso de exao configura-se quando o funcionrio exige tributo ou
contribuio social que sabe ou deveria saber serem indevidos, ou, quando
devidos, emprega na cobrana meio vexatrio (vergonhoso, humilhante) ou
gravoso (que implica maiores despesas para o contribuinte), que a lei no
autoriza (elemento normativo do tipo) ( 1).

Para BITENCOURT (2012, p. 105), o sujeito Ativo o funcionrio pblico e o

sujeito passivo o contribuinte lesado:
Sujeito ativo somente pode ser funcionrio pblico, tratando-se de crime
prprio. O particular pode, evidentemente, concorrer para o crime, por meio
da figura do concurso de pessoas.
Sujeito passivo o contribuinte lesado pelo rgo arrecadador do Estado,
que, no raro, espolia o cidado indefeso perante a fria arrecadadora do
Tesouro.

Ser o tipo doloso da conduta do Agente e no admitindo a tentativa. Para

BITENCOURT (2012, p. 1530):
O tipo subjetivo composto pelo dolo, como elemento subjetivo geral, e
pelo elemento subjetivo especial do injusto. O dolo constitudo pela

vontade consciente de exigir tributo ou contribuio social que sabe ou

deveria saber indevido, ou, quando devido, emprega na cobrana meio
vexatrio ou gravoso, que a lei no autoriza.

J o 2, do Art. 316, do CP, trata do desvio dos valores arrecadados na

situao prevista no 1, e acima citado. Trata-se de uma forma qualificada da
exceo da exao. BITENCOURT (2012, p. 361), trata o assunto: O 2, do art.
316, do CP, prev modalidade especial do excesso de exao ( 1), que se
configura quando o funcionrio pblico desvia, total ou parcialmente, em benefcio
prprio ou alheio, o que recebeu indevidamente para recolher aos cofres pblicos.
O crime de Concusso um crime corriqueiro e de uma aplicabilidade na
seara jurdica de muito pouco procedimentos processuais para o tamanho de sua
prtica. Existe alm de uma grande dificuldade de iniciativa e confiabilidade da
populao com a eficcia do poder judicirio. Porm os poucos casos que chegam
ao poder judicirio tomam caminhos diferentes sendo enquadrados no crime de
Corrupo Passiva, j que esse apesar de mais fcil sua prova e menor
complexidade possui uma pena maior.

3. CONCUSSO NA PRTICA (CASOS CONCRETOS)

No to difcil se deparar com esse ato ilcito em nosso sistema

administrativo que seja levado aos meios judiciais. O Crime de Concusso ocorre
tanto em um simples atendimento em postos de sade, secretrias de setores
pblicos com uma grande procura pela populao, como tambm presenciamos por
profissionais em cargos com uma maior visibilidade, como mdicos, engenheiros e
policiais federais e Civis. Assim segue abaixo uma decises do STF (2014):
Dois policiais rodovirios federais do Rio de Janeiro obtiveram nesta terafeira (1), na Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal (STF), o direito
de ter revista parte da pena a eles imposta por juiz federal que os condenou
a seis anos de recluso, em regime semiaberto, alm de 100 dias-multa,
pelo crime de concusso (artigo 316 do Cdigo Penal, combinado com o
artigo 327). Eles foram acusados de, ao exercer o patrulhamento de uma
rodovia, ter coagido, mediante ameaa de priso, uma pessoa que nela
trafegava a lhes pagar a quantia de R$ 20 mil.

No raro casos envolvendo Prefeitos, secretrios e outros funcionrios de

cargos com maior prestigio na administrao pblica. A Administrao Pblica como
sujeito passivo traz a dimenso do prejuzo para a sua credibilidade. Diferentemente
entendemos o terceiro como maior vtima, porm o Estado como representante da
sociedade e como prestadora do servio tem em sua moralidade a maior
prejudicada, j que seu servidor ora com cargo de uma importncia maior, ora com
uma visibilidade menor meramente operado e o coloca em prova a moralidade do
servio pblico. Abaixo segue uma deciso da Quinta Turma do Superior Tribunal de
Justia:
A Quinta Turma do Superior Tribunal de Justia (STJ) concedeu habeas
corpus em favor de Milton lvaro Serafim, atual prefeito do municpio de
Vinhedo (SP), para garantir o exerccio da ampla defesa na ao penal a
que responde pelo crime de concusso, previsto no artigo 316 do Cdigo
Penal.
De acordo com a acusao, durante mandato anterior (2000 a 2004), o
prefeito teria exigido por intermdio de dois secretrios que loteadores lhe
entregassem 11 lotes do condomnio Jardim Amrica, localizado em
Vinhedo, como condio para a aprovao do empreendimento. Ainda
segundo a acusao, o prefeito teria passado a comercializar os lotes por
preo bem inferior ao de mercado, em prejuzo ao empreendimento, que
possua lotes venda por preo superior.

Em uma pequena analise de duas decises percebemos que o crime de

concusso se encontra facilmente em nosso sistema e espalhado por todos os
rgos e secretarias do setor pblico, so casos corriqueiros que por muitos passa
despercebidas ou ganham um sentindo errneo de normalidade.

4. CONCLUSO

A Concusso crime praticado por funcionrio pblico contra a administrao

pblica e de maneira secundria ao particular no s traz uma ilicitude pelo ato
enquadrado penalmente, mas tambm traz uma imoralidade que erroneamente vem
se enraizando em nossa cultura como um ato corriqueiro e normal (eu diria que
seria apenas corriqueiro, mas de forma alguma o colocaria na normalidade que
assim dificulta seu desaparecimento).

Logo se o Poder Administrativo se protege em um sistema principiolgico

enraizado na impessoalidade, assim impedindo que o funcionrio se utilize do cargo
pblico em proveito, despersonalizando a funo administrativa; se assegura a
moralidade em seu preceito amplo buscando no s a sua essncia como preceito
pessoal, mas que se exera a sua funo com todos os seus deveres e garantias de
forma justa e correta e caminhando ao seu lado a legalidade que restringe a atuao
do funcionrio pblico ao que a lei o autorizar impedindo que o mesmo v alm
desta.
Porm ainda assim utilizamos de um servio pblico totalmente irregular
com seus requisitos e com as suas legislaes e desacreditado pelo seu pblico e
de forma indireta hierarquicamente superiores (a populao). O resultado o
afastamento dos que podem obter o servio privado por no acreditar na eficincia
do poder pblico e a aceitao em ser lesado mesmo ciente quando no existe a
possibilidade de buscar o servio na seara privada.
O ato ilcito da Concusso praticada pelo agente pblico to imoral como
vergonhoso, mas tambm to corriqueiro como aceitvel pela populao hora
necessitada do servio e explorada pelo sistema pblico deficitrio e sua mquina
operadora6, que se utiliza de uma fragilidade de fiscalizao por parte da
administrao como tambm de uma ineficcia tanto da punibilidade administrativa
como judicial que se prolonga na morosidade processual do nosso sistema.
O crime maior talvez no seja a cobrana indevida pelo agente pblico, mas
a ineficincia que a administrao pblica, seus colaboradores e funcionrios e o
sistema judicirio apresentam e apesar de ter a doutrina o principal sujeito passivo
do ato ilcito a Administrao Pblica entendemos e repetimos que o maior
prejudicado a sociedade com a inoperncia diria e a submisso ao um servio
precrio e desrespeitos.

6 o Servidor Pblico que encarregado de fazer o Servio Pblico funcional.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

BITENCOURT, Cezar Roberto. Cdigo Penal Comentado. 7. ed. So Paulo:

Saraiva, 2012.
BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Direito Penal 5: Parte Especial: Dos
Crimes Contra a Administrao Pblica e dos Crimes Praticados por Prefeitos.
6. ed. rev. e ampl. So Paulo: Saraiva, 2012.
CAPEZ, Fernando. Curso de Direito Penal 3, Parte Especial: Dos Crimes
Contra a Dignidade Sexual a Dos Crimes Contra a Administrao Pblica
(arts. 213 a 359-H). 10. ed. So Paulo: Saraiva, 2012.
CUNHA, Rogrio Sanches; SILVA, Davi Castro. Cdigo Penal para Concursos. 5
ed. atu. rev. e ampl. Salvador: JusPodivm, 2012.
GONALVES, Victor Eduardo Rios. Direito Penal Esquematizado: Parte Especial.
2 ed. So Paulo: Saraiva, 2012.
Habeas corpus garante direito de defesa a prefeito denunciado por
concusso.
Publicado
por
Superior
Tribunal
de
Justia.
<http://stj.jusbrasil.com.br/noticias/100597665/habeas-corpus-garante-direito-dedefesa-a-prefeito-denunciado-por-concussao?ref=home>. Acessado em 16 de Jan.
de 2014.
Provido parcialmente recurso para rever pena de policiais rodovirios
condenados por concusso. Publicado pelo Supremo Tribunal Federal STF:
<http://stf.jusbrasil.com.br/noticias/100698875/provido-parcialmente-recursopararever-pena-de-policiais-rodoviarios-condenados-por-concussao?print=true>.
Acessado em 16 de Jan. de 2014.