A LUTA CONTRA A CORRUPO SOB UM ENFOQUE DE DIREITOS HUMANOS

E AS POSSIBILIDADES DE ATUAO DA DEFENSORIA PBLICA

Alessandra Quines Cruz
RESUMO
Desde uma perspectiva da tica poltica democrtica, o tema da luta contra a
corrupo pode e deve ser relacionado com violaes de direitos humanos. De outro
lado, as atribuies da Defensoria Pblica de acordo com a legislao atual esto
estreitamente relacionadas tanto ao tema da democracia quanto ao da defesa dos
direitos humanos. Este trabalho visa a expor, atravs de anlise doutrinria e da Lei
Complementar 132/09, as possibilidades de atuao da Defensoria Pblica nesse
contexto.
Palavras-chave: Luta contra a corrupo. Direitos humanos. Defensoria Pblica.
Accountabily social. Sistema interamericano.
1. O tema da luta contra a corrupo e o enfoque de direitos humanos.
1.1. Introduo.
A par da legislao anticorrupo, encontramos base e fundamentao para a
luta contra prticas e atos corruptos na prpria tica poltica democrtica. Esse
ltimo conceito abrange certamente um corpo de normas, mas tambm de critrios e
princpios sobre o dever-ser das instituies polticas, das polticas pblicas e da
conduta dos agentes pblicos em uma sociedade. Nesse vis, se tomamos por base
uma sociedade lastreada nos princpios da igualdade, da dignidade e dos direitos
fundamentais da pessoa, da soberania popular e do estado de direito, podemos
concluir que a corrupo no s violao de lei, mas tambm, da moral
democrtica. Revela-se, assim, extremamente importante o enfoque da violao do
princpio democrtico no estudo do combate corrupo, justamente com o fim de
destacar o ato corrupto como violador no apenas de legislaes ou princpios
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morais, mas, principalmente, como fator de aviltamento da democracia.

Sob esse enfoque, importa destacar o princpio da soberania popular, o qual
pressupe que a legitimidade das autoridades pblicas deriva da vontade de todos,
sobre a base de uma igualdade deliberativa e participativa. Nesse sentido, sua
lgica baseia-se no fato de que os membros de uma sociedade politicamente
organizada renunciam a valer-se da fora para defender ou impor seus direitos e
interesses, delegando esse mister para autoridades eleitas e que sero
responsveis ante o povo soberano. Sua autonomia ser em seguida recuperada
pela ordem poltico-jurdica regida pelos princpios do estado de direito. Seu objeto
ser garantir a autonomia individual e a solidariedade social, por intermdio da
cooperao social.
Dentro de uma lgica democrtico-normativa assim descrita, recupera-se a
ideia de que as autoridades so meras mandatrias do povo soberano e sua funo
cumprir com os objetivos do bem comum, que, afinal, constituem o sentido ltimo
da organizao poltica. Portanto, o poder pblico no pode estar enraizado em
atributos pessoais, essencialmente temporal, aberto ao escrutnio pblico e,
principalmente, revogvel.
Delineado esse contexto, analisamos, de outro lado, o fenmeno da
corrupo. Muitas so as formas de conceitu-lo e explic-lo, porm, possvel
afirmar que ele , essencialmente e sempre, a violao do mandato democrtico.
Em um vis de seus efeitos concretos, trazemos o conceito de FERREIRO (2003),
para quem:
O enriquecimento ilcito obtido por meio do abuso da funo
pblica constitui a essncia da corrupo. A corrupo
2

representa, em termos gerais, uma relao socialmente

patolgica entre duas fontes de poder: o poder econmico e o
poder poltico. Mediante tal relao, aqueles que detem um de
tais poderes, o transacionam em troca do outro. Assim, em uma
relao corrupta, o poder do dinheiro busca influir sobre a funo
pblica em benefcio prprio e, inversamente, aqueles que
exercem esta ltima a distorcem para favorecer aqueles que
lhes proporcionam rendimentos econmicos.
Nessa perspectiva, a corrupo , por definio, socialmente regressiva,
conforme a expresso do autor citado. Isso porque quem tem mais poder na
sociedade seja um poder poltico ou econmico o utiliza indevidamente para
torn-lo ainda maior, sempre s custas daquele que no detem o poder, mas espera
que o mandatrio o Estado promova o bem comum e, em especial, eleve as
condies de vida dos mais vulnerveis. Isto fica claro quando quem tem o poder
poltico o utiliza em benefcio econmico prprio. tambm corrupo, porm e
no menos grave quando o poder econmico procura influenciar indevida ou
clandestinamente o poder poltico, como veremos a seguir.
1.2. O porqu de adotar um enfoque de direitos humanos.
Podemos elencar diversas formas de distoro das funes pblicas e de
mau uso do poder. Inegavelmente, dentre elas se encontram o mau desempenho
das tarefas pblicas ocasionadas ou no por corrupo o que acarreta violao
ou insatisfao dos direitos humanos. A corrupo em sentido estrito, entendida
como abuso das funes pblicas para benefcio privado, outra forma de grave
distoro que afeta os fundamentos da democracia.
O abuso da fora, a negligncia ou ineficincia que resultam no
incumprimento de deveres do Estado em relao subsistncia e bem-estar das
pessoas, e a corrupo em sentido estrito, so todas graves transgresses s

normas ticas que regem a conduta dos agentes pblicos. Nesse sentido e como
referimos acima, os critrios de dever-ser sobre instituies e polticas pblicas tem
uma especial importncia a respeito da observncia por parte das autoridades das
normas de tica democrtica, na medida em que podem facilitar ou, ao contrrio,
prevenir e combater condutas ou prticas indevidas dos agentes pblicos. Sem
dvida, a corrupo surge onde existe a inclinao e a oportunidade.
Nesse contexto que a importncia de um enfoque de direitos humanos se
evidencia, e surge para minimizar as oportunidades para o comportamento corrupto
e, ainda, possibilitar que os corruptos e corruptores possam ser devidamente
sancionados. Esse enfoque de direitos humanos tambm centra a ateno em
pessoas que, por sua vulnerabilidade, tendem a sofrer uma desvantagem
desproporcional quando so vtimas da corrupo e oferece pautas para o desenho
e a implementao de polticas anticorrupo.
De um lado, se se demonstra que a corrupo viola os direitos humanos,
pode-se influenciar no aumento do apoio pblico anticorrupo. De outro, se os
indivduos so mais conscientes do dano que a corrupo causa aos interesses
pblicos e individuais e tomam conscincia do dano que pode ocasionar at a menor
forma de corrupo, estaro mais dispostos a apoiar as campanhas e programas
para preveni-la.
Agrega-se a isso o fato de que os direitos humanos, tal como se estabelecem
nos principais tratados internacionais e legislaes nacionais, impem obrigaes
aos Estados. Assim, uma anlise de direitos humanos especfica ajudar a
identificar quem pode legitimamente protestar contra atos de corrupo e proteger
4

aqueles que sofram prejuzos por causa deles. Uma compreenso clara das
interligaes que existem entre os atos de corrupo e os direitos humanos pode
empoderar a quem possui queixas legtimas contra a corrupo e pode auxiliar os
Estados nas suas obrigaes de respeito e proteo, para cumpram suas
responsabilidades em matria de direitos humanos em todos os nveis.
Essa perspectiva de vinculao dos atos de corrupo com as violaes dos
direitos humanos tambm cria novas possibilidades para a ao. Observe-se, por
exemplo, a possibilidade de utilizao dos mecanismos nacionais, regionais e
internacionais que existem para supervisionar o cumprimento das normas de direitos
humanos. De fato, muitos so os mecanismos que surgem, nos ltimos cinquenta
anos, para proteo dos direitos humanos, tais como instituies nacionais,
comisses legislativas, o prprio terceiro setor, etc. No mbito regional, os sistemas
interamericano, africano e europeu, a par de todos os mecanismos das Naes
Unidas no mbito internacional. Ora, quando os atos de corrupo se vinculam s
violaes de direitos humanos, todas estas instituies podem atuar para buscar a
responsabilidade em caso de atos de corrupo e, assim diminuir os fatores que a
incentivam.
Observa-se, ainda, que adotar um enfoque de direitos humanos um fator
crtico quando se busca empoderar os grupos vulnerveis. O sistema dos direitos
humanos enfatiza o dever de dar proteo prioritria aos grupos vulnerveis contra
abusos. Assim, os direitos humanos tem princpios transversais em especial, os
relativos no-discriminao, participao e responsabilidade que buscam
empoderar aqueles que se encontram em uma situao de desvantagem. O sistema
dos direitos humanos requer que os Estados apliquem seriamente esses princpios.
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1.3. As formas como a corrupo viola direitos humanos.

Aqueles que cometem atos de corrupo sempre buscaro a manuteno de
seu status quo, com a finalidade bvia de manter seu poder. Ao faz-lo, oprimem
ainda mais aqueles que no esto em posio de vantagem, o que inclui a maioria
das pessoas que pertencem aos grupos vulnerveis. Estas pessoas tem menos
capacidade para se defender frente aos atos de corrupo, portanto, quando so
vtimas de corrupo, se refora a excluso social a que esto expostos.
A corrupo viola os direitos humanos daqueles a quem prejudica diretamente,
mas tem um impacto desproporcional sobre as pessoas que pertencem a grupos
vulnerveis, tais como as minorias, os povos indgenas, os trabalhadores migrantes,
pessoas deficientes, refugiados, privados de liberdade, pessoas pobres, mulheres,
crianas, etc.
A justificativa desse afirmao sempre exige o fornecimento de exemplos
concretos. Apesar de que todas as prticas corruptas podem, em longo prazo, ter
um impacto sobre os direitos humanos, no se poderia, por exemplo, desde um
ponto de vista legal, dizer que um ato de corrupo viola direitos humanos sem uma
anlise especfica do caso. Assim, necessrio, para o fim de aplicar o marco
conceitual dos direitos humanos, especificar qual obrigao estatal deixou de ser
cumprida, para observar se h uma relao causal ou no com a violao
concreta do direito humano em questo.
geralmente aceito que os Estados tem trs nveis de obrigaes quando se
trata de direitos humanos: obrigao de respeito, obrigao de proteo, e obrigao
de garantia. Sinteticamente, a obrigao de respeito inclui a noo de que o Estado
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deve se abster de tomar qualquer atitude que prive o indivduo do gozo de seus
direitos, o que geralmente associado aos direitos civis e polticos (como, por
exemplo, na obrigao de no torturar), mas tambm pode ser vista sob o enfoque
dos direitos econmicos, sociais e culturais. A obrigao de proteo, por sua vez,
exige que o Estado previna violaes de terceiros, enquanto a obrigao de garantia
inclui a noo de que o Estado deve tomar medidas para que os indivduos sob sua
proteo possam satisfazer suas necessidades bsicas.
Dada essa perspectiva, podemos estabelecer que um ato de corrupo pode
causar violaes de direitos humanos direta ou indiretamente. De forma direta,
quando, deliberadamente utilizada para violar um direito. Por exemplo, quando
oferecido suborno a um juiz, est imediatamente afetada sua independncia e
imparcialidade e, portanto, violado o direito a um julgamento justo. A corrupo
tambm pode violar diretamente um direito humano quando o Estado atua, ou omite
seu atuar de forma tal que impea o indivduo de ter acesso a esse direito. Por
exemplo: Se um indivduo tem que realizar um pagamento a um mdico para obter
um tratamento de sade em um hospital pblico, o ato de corrupo est infringindo
diretamente o direito sade.
Em outros casos, pode a corrupo no ser a causa direta da violao, mas
constituir um fator essencial que conduz a ela. Por exemplo, se funcionrios pblicos
corruptos permitem a importao ilegal de lixo txico de outros pases, e esse lixo
colocado prximo a uma zona habitada, os direitos vida e sade das pessoas
que ali residem so violados indiretamente, como resultado da corrupo. Vale dizer,
sem o ato corrupto, a violao no teria ocorrido. A corrupo constituiu no a causa
direta, mas um fator essencial.
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2. A Lei Complementar 132/2009: modificaes da Lei Orgnica da Defensoria

Pblica.
2.1. O enfoque democrtico e de direitos humanos
A cada modificao da lei orgnica nacional da Defensoria Pblica observa-se
grande avano nas possibilidades de atuao do rgo em temas relacionados
democracia e aos direitos humanos. Tais modificaes legislativas vem ao encontro
da perspectiva internacional que tem conferido a essa instituio elevada
importncia enquanto ente estatal, porm, autnomo e independente, capaz de
promover e concretizar os direitos humanos.
Nesse sentido, observa-se que a Lei Complementar 132/09 modificou o texto
da Lei Complementar 80/94 com a finalidade de incluir, explicitamente, tais funes,
alm de enfatizar a instituio em seu papel fortalecedor da democracia. De fato, j
a modificao de texto do artigo primeiro da lei estabelece que
A Defensoria Pblica instituio permanente, essencial
funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expresso
e instrumento do regime democrtico, fundamentalmente, a
orientao jurdica, a promoo dos direitos humanos e a defesa,
em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais
e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, assim
considerados na forma do inciso LXXIV do art. 5 da
Constituio Federal. (grifei).
Em seguida, incluiu os objetivos da Defensoria Pblica, quais sejam: I a
primazia da dignidade da pessoa humana e a reduo das desigualdades sociais; II
a afirmao do Estado Democrtico de Direito; III a prevalncia e efetividade
dos direitos humanos; IV a garantia dos princpios constitucionais da ampla defesa
e do contraditrio (grifei). E, dentre as funes institucionais: III promover a
difuso e a conscientizao dos direitos humanos, da cidadania e do ordenamento
8

jurdico, VI representar aos sistemas internacionais de proteo dos direitos

humanos, postulando perante seus rgos, X promover a mais ampla defesa dos
direitos fundamentais dos necessitados, abrangendo seus direitos individuais,
coletivos, sociais, econmicos, culturais e ambientais, sendo admissveis todas as
espcies de aes capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela.
Observa-se, assim, claramente desenvolvido o enfoque democrtico e de
direitos humanos, em consonncia com os grandes temas de tica democrtica que
mundialmente vem sendo relevados. De fato, as perspectivas legislativas
introduzidas para a Defensoria Pblica coincidem com os anseios da uma instituio
nacional de direitos humanos, com mandato de promoo e proteo desses direitos.
Estabelecido, assim, tanto principiolgica como legalmente a afirmao de
que so funes institucionais da Defensoria Pblica tanto o fortalecimento do
sistema democrtico quanto a promoo dos direitos humanos, vislumbra-se
tambm patente seu papel na promoo da luta contra a corrupo, enquanto
fenmeno reconhecidamente violador tanto da tica poltica democrtica quanto dos
padres de direitos humanos internacionalmente aceitos.
2.2. As possibilidades de atuao e as concluses
Para situar e compreender as defendidas possibilidades de atuao da
Defensoria Pblica no especfico fenmeno da corrupo, trazemos evidncia o
conceito de accountability social, o qual entendemos como valiosa ferramenta para o
exerccio das noveis atribuies. PERUZZOTI y SMULOVITZ (2002) definem esse
conceito como:
(...) um mecanismo de controle vertical, no eleitoral, das
9

autoridades polticas baseado nas aes de um amplo espectro

de associaes e movimento cidado assim como em aes
miditicas. As aes desses atores tem por objeto monitorar o
comportamento dos funcionrios pblicos, expor e denunciar
atos ilegais dos mesmos, e ativar a operao de agncias
horizontais de controle.
Esse controle social que exercem os cidados pode ter distintos objetivos:
promover a transparncia na ao dos organismos polticos, denunciar atos de
corrupo, buscar uma reforma institucional, reivindicar o reconhecimento da
garantia de determinados direitos, reivindicar a justa distribuio de recursos, etc.
Essas demandas podem, de qualquer forma, ser canalizadas por diversas vias:
meios de comunicao (mdia), protestos, lobby, ou mesmo mediante aes legais,
o que podemos denominar de ativismo judicial, que pode se realizar tanto na
justia ordinria nacional, quanto perante os organismos internacionais de proteo
aos direitos humanos. Todos so atos que podem ser realizados diretamente, ou
quando menos, intermediados pela Defensoria Pblica no exerccio de suas funes
institucionais.
Destacamos, para fins da presente anlise, duas vias particulares de ativismo:
uma que realizam as organizaes a nvel das instncias internacionais,
particularmente atravs das ferramentas do sistema interamericano de direitos
humanos e outra a nvel nacional, mediante a anlise e controle do oramento
nacional.
Quanto primeira o sistema interamericano seu acesso expressamente
referido como atribuio da Defensoria Pblica (art. 4, inc. VI da LC 80/94). Para
utilizao da ferramenta, entretanto, sempre necessrio contextualizar a espcie
de violao cuja reparao se busca. A Comisso e a Corte, principais organismos
do sistema, dispem, efetivamente, de um amplo leque de opes. Entre elas,
10

podem ser destacadas as relatorias, os informes anuais, os informes temticos, os

informes por pas, as audincias temticas e, por fim, as peties de casos
individuais e as opinies consultivas.
Todas essas opes oferecidas pelo SIDH esto, portanto, disponveis para
acesso pela Defensoria Pblica enquanto instituio protetora e promotora de
direitos humanos. Por exemplo, se o propsito por em agenda determinado tema,
as audincias temticas so os organismos indicados. Se, por outro lado, se quiser
lograr que essa mesma matria seja abordada de maneira transversal, pode-se
buscar sua conexo com uma relatoria, ou promover a adoo de um informe
temtico. As peties de casos individuais, de outro lado, vo servir para persecuo
de reparao para vtimas em casos concretos.
No se pode deixar de considerar, claro, que buscar incorporar no SIDH um
enfoque anticorrupo sempre gerar tenses como um dia se gerou ao trabalhar,
o sistema, com o aspecto da discriminao, isto , com a caracterstica de ser a
situao analisada por um aspecto estrutural. Isso porque, nesse contexto, a
corrupo no se caracteriza, como vimos acima, como uma mera situao de
descumprimento normativo por parte do Estado, mas sim como uma situao que
desafia um redesenho institucional, a modificao de procedimentos, alm de
mudanas culturais que envolvem o Estado e a sociedade, como um conjunto.
Contudo, resta claro que, atualmente, o SIDH constitui um foro particularmente
efetivo para criao de padres reguladores da conduta dos Estados e, portanto,
uma ferramenta poderosa na luta contra a corrupo.
Abordamos, por fim, outra estratgia que pode ser largamente utilizada pela
11

instituio: a possibilidade do exerccio da accountability social por meio do controle

oramentrio. Esta uma ferramenta que, conforme a experincia de sua utilizao
demonstrou, possui um peso poltico importante, pois significa desafiar as dinmicas
de poder, exigindo que o Estado ou as empresas privadas que detenham recursos
se vejam obrigados a prestar contas.
Parte-se do pressuposto que o oramento um instrumento pblico que
reflete as prioridades reais de um governo, pelo que contar com as pautas para sua
adequada inteligncia permite levar a cabo prticas de accountability social mais
eficazes e exigentes.
De fato, a anlise de um oramento pode trazer muita informao til para os
interessados em direitos humanos, particularmente quando as cifras so
comparadas com outros dados, como, por exemplo, de especialistas em estatstica,
socilogos, psiclogos, ou outros profissionais, dependendo da rea de incidncia
do oramento. A anlise pode oferecer, ano aps ano, uma fotografia das aes
governamentais, assim como a medida em que se cumpre com promessas de
campanha.
Dita anlise pode ser uma poderosa ferramenta para identificar o
descumprimento das obrigaes que um governo tem em direitos humanos e,
inclusive, para destacar as aes que o governo pode levar a cabo para cumprir
seus deveres na matria. Por exemplo: frequentemente, ao argumentar com a
matria de direitos humanos notadamente na rea dos Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais seus defensores so criticados por apontar os defeitos do
programa ou da ao governamental, sem apresentar propostas concretas para
12

melhorar a situao dos direitos afetados. A anlise oramentria poder identificar,

nesse sentido, gastos inadequados, o desvio de recursos e a diferena entre o valor
gasto

os

compromissos

adquiridos

em

matria

de

direitos

humanos,

particularmente com respeito s obrigaes positivas (obrigaes de levar a cabo

certas aes).
Os resultados da anlise oramentria, ademais, podem ser incorporadas s
estratgias de incidncia j conhecidas pela Defensoria Pblica na defesa de
direitos humanos e no processo podem, com frequncia, fazer com que essas
estratgias sejam mais efetivas. Por exemplo, o judicirio tem se demonstrado mais
receptivo a teses e argumentos de direitos humanos que utilizam como evidncia
informao derivada da anlise oramentria.
concluso, as possibilidades so inmeras nesse novo campo de atuao
da Defensoria Pblica, notadamente quando amplamente legitimada por sua prpria
lei orgnica. Embora as violaes de direitos humanos evidenciadas no enfoque
anticorrupo no sejam, necessariamente, um fenmeno novo a ser estudado, o
enfoque sob o qual podem ser analisadas tem o condo de modificar, sensivelmente,
as estratgias de luta pela afirmao desses direitos. Alm disso, visualizar a
corrupo como forma de violao dos direitos humanos possibilita a discusso
sobre a tica poltica democrtica, palco que deve, sem dvida, ser ocupado
tambm pela Defensoria Pblica no seu papel de fortalecimento do sistema
democrtico.

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