COMENTRIOS ORGANIZAO DOS PODERES: ASPECTOS DA

TEORIA POLTICA, DIREITO CONSTITUCIONAL E A

INSTITUCIONALIDADE BRASILEIRA.
COMMENTS ON ORGANIZATION OF POWERS: ASPECTS OF
POLITICAL THEORY, CONSTITUTIONAL LAW AND THE BRAZILIAN
INSTITUTIONALITY

Jlio Canello1

Resumo
O presente artigo comenta, de forma preliminar, alguns aspectos relevantes acerca da organizao de
poderes. Observa o desenvolvimento da questo promovido por uma linhagem da filosofia poltica na
formulao da teoria da separao de poderes, bem como discute o assunto pelas ticas da Cincia Poltica e
do Direito Constitucional. Por fim, a partir de dados coletados em outros estudos, o texto trata, minimamente,
sobre a formao institucional brasileira relacionando-a ao objeto deste trabalho.
Palavras-chave: organizao dos poderes; teoria poltica; Direito Constitucional.

Abstract
The present paper preliminarily comments some relevant aspects about the organization of powers. It
observes the issues development promoted by a lineage of political philosophy on the formulation of the
separation of powers theory, as well as discusses the subject from de political science and Constitutional law
views. At the end, based on data collected from others studies, the text minimally treats about the Brazilian
institutional form linking it to the object of this work
Keywords: organization of powers; political theory; Constitucional law.

INTRODUO

Em toda a histria da filosofia poltica ocidental, desde a organizao da plis grega

ao Estado contemporneo, bem como nas discusses da Teoria do Estado e do Direito
Constitucional, uma questo entre outras impe-se: o controle do poder estatal, seu
equilbrio interno e o combate concentrao e ao abuso de poder. Nos termos de Bobbio,
considerado um dos temas recorrentes mais essenciais poltica, a problemtica do poder

Bacharel em Direito e Cincias Sociais, UFSM. Atualmente ps-graduando no curso de Especializao em

Pensamento Poltico Brasileiro e pesquisador do Ncleo de Estudos Legislativos da UFSM.

estatal pode vir a ser considerada sob prismas diversos, dentre eles a organizao dos
poderes e funes do Estado.
Esboada por Aristteles, revitalizada por Locke, sistematizada por Montesquieu e
adaptada pelos federalistas norte-americanos, a teoria da separao dos poderes elevou-se
como um dos alicerces fundamentais do constitucionalismo liberal, visando evitar o abuso e
a concentrao do poder estatal.
Mesmo sendo contemporaneamente refutado em sua pureza, o modelo terico da
separao de poderes, bem como sua repercusso no Direito Constitucional, ainda
permanece como importante tema de estudo. Tendo em vista as mudanas institucionais e
polticas causadas pela re-democratizao do Estado brasileiro, a anlise do arcabouo
institucional recoloca-se como espao importante para a compreenso da poltica no nosso
pas.
Sabe-se que as mudanas decorrentes da revoluo tecnolgica e da globalizao
criaram novas arenas e novos atores polticos que vm, gradativamente, destacando-se no
contexto dos processos decisrios. Entretanto, os espaos institucionais se renovam e
figuram, ainda, como locus essencial de deciso poltica.
Nesse sentido, o estudo das teorias de organizao dos poderes e do arcabouo
institucional brasileiro, em parte traduzido pela Constituio Federal de 1988,
especialmente no que tange s relaes executivo-legislativo, importante para a
compreenso dos processos polticos.
Este artigo apresenta uma breve discusso terica acerca da organizao dos
poderes, suas influncias e caractersticas histricas, bem como, atravs da utilizao dos
dados de estudos j realizados, analisa a configurao institucional brasileira segundo a
Constituio de 1988. Tambm, coloca-se a problemtica da separao, independncia de
poderes e mecanismos de pesos e contrapesos presentes no Estado brasileiro e as
conseqncias polticas dessa configurao.

1. COMENTRIOS SOBRE A ORGANIZAO DOS PODERES NA FILOSOFIA

POLTICA

As teorias da separao de poderes nascem de uma preocupao clssica: como

evitar a tirania. A velha soluo apresentada a diviso do poder. Os primeiros filsofos
polticos, pensadores e prticos da poltica em geral pretendiam combater o abuso do poder
buscando a melhor forma de governo. Da resultam as diferentes modalidades de governo
(monarquia, aristocracia e democracia) refletindo o nmero de soberanos governantes e
tentando pacificar os elementos da formao social de um dado Estado. Neste sentido,
inclui-se a teoria do governo misto e do bicameralismo2.
Entretanto, somente no contexto do nascimento e desenvolvimento do liberalismo
que as teses da separao e equilbrio dos poderes, em termos de funes estatais,
ressaltam-se, sistematizam-se e tornam-se predominantes como respostas ao problema do
abuso e concentrao do poder estatal. A separao de poderes consolida-se num perodo
em que a burguesia organiza-se politicamente, elaborando e adotando o liberalismo como
arma contra o absolutismo monrquico. Assim, no sculo XIX, a teoria passa a ser dogma
constitucional. Tal princpio apresenta-se no art. 16 da Declarao Universal dos Direitos
do Homem e do Cidado3, constituindo uma das construes tericas politicamente mais
eficazes do pensamento liberal.
O princpio da separao dos poderes destaca-se historicamente com sua apario,
dentro dos moldes liberais, no sculo XVIII. Pode-se observar que nessa poca, em quase
toda Europa, sobretudo na Frana, a monarquia absoluta apresentava ntidos sinais de
desgaste poltico.
O mercantilismo era superado pelo capitalismo e, nesse processo, a burguesia
vencia economicamente, precisando cada vez menos dos monarcas, especialmente os
autocratas. Assim, demandava-se maior liberdade estatal para que o capitalismo pudesse
crescer. A partir da cresce a demanda social, poltica e, notadamente, econmica para uma
nova organizao do Estado. Nesse contexto o liberalismo emerge e, entre uma de suas
teses, defende a separao de poderes.
Contudo, apesar de forte identificao com o mundo liberal, tal modelo terico
esboado pela primeira vez ainda na antiguidade clssica, por Aristteles. Preocupado com
2

O bicameralismo e o governo misto se constituem claramente na Inglaterra renascentista, onde as foras

sociais eram acopladas politicamente s figuras do Monarca, da Cmara dos Lordes e da Cmara dos
Comuns.
3
Toda sociedade, em que no for assegurada a garantia dos direitos e determinada a separao do poderes,
no tem Constituio.

a melhor forma de governo, o filsofo grego concebe o que seriam as trs partes do
Governo. No captulo X de sua A poltica, Aristteles (1991) trata, pela primeira vez, o
que mais tarde aps outras formulaes tericas iriam se tornar os trs poderes ou trs
funes estatais. Diz ele:

A primeira destas trs partes a que delibera sobre os

negcios do Estado. A segunda compreende todas as
magistraturas ou poderes constitudos, isto , aqueles de que
o Estado precisa para agir, suas atribuies e maneiras de
satisfaz-las. A terceira abrange os cargos de jurisdio.
(ARISTTELES, 1991)
As teses do filsofo grego no foram muito detalhadas e tinham apenas um carter
preliminar. Mas, de qualquer forma, j fica ntida a preocupao com a diviso do poder
(ou de rgos do Estado) segundo a atribuio de funes especficas. Outros pensadores
tambm trataram brevemente sobre o tema no decorrer da histria. Dentre eles tm-se:
Marslio de Pdua, Grotius, Wolf, Puffendorf, Bodin, Swift, Bolinbroke e Kant. Porm,
apenas com John Locke que a teoria da separao dos poderes se eleva dentro do ainda
incipiente pensamento liberal e no contexto mais amplo da filosofia poltica.
Locke (2002), no captulo XII de seu Segundo Tratado sobre o Governo, trata
Dos poderes legislativo, executivo e federativo da comunidade. Para ele, o poder
supremo o legislativo, que limitado apenas pelas leis da natureza. Este poder faz as leis
que devem proteger a sociedade. Contudo, seu exerccio no necessitaria ser permanente. O
poder legislativo reunir-se-ia, ocasionalmente, para editar leis.
O pensador ingls divide os poderes do Estado em trs. Sobre o Legislativo que
o maior de todos -, tratou-se no pargrafo anterior. Ao Executivo caberia a execuo das
leis da sociedade dentro de seus limites, ou seja, tanto a administrao quanto a jurisdio
interna do Estado. J o poder Federativo diria respeito s relaes com outras naes,
Estados ou pessoas estrangeiras, abarcando todas espcies de funes diplomticas. O
Executivo de Locke teria, tambm, competncias para: convocar e estabelecer a durao
das reunies do legislativo; modificar a base de constituio do corpo legislativo, em
conformidade formao societria e suas alteraes; bem como a prerrogativa de atuar
livremente onde no exista lei, expedir legislao e/ou atuar contrariamente lei vigente em

obedincia ao bem pblico (que observa as leis da natureza). Aqui, aparece a dificuldade do
filsofo em admitir uma rgida separao de poderes. Percebe-se, dentre as competncias
do Executivo lockeano, algumas capacidades legislativas significativas. Mas, de qualquer
forma, para ele, o poder maior o Legislativo.
Ademais, o pensador liberal destaca que no existe a necessidade dos poderes
Executivo e Federativo serem organizados em rgos separados. O necessrio separar o
poder Legislativo dos demais. Assim, sua separao de poderes dual: num corpo o poder
Legislativo; noutro, o Executivo-Federativo. Dessa maneira, a funo jurisdicional est,
ainda, imiscuda dentro do poder Executivo.
Contudo, apenas em Montesquieu (2002) que a teoria da separao de poderes
apresenta-se sistematizada em sua acepo clssica. No captulo VI do Livro IX de seu Do
Esprito das Leis, o filsofo francs afirma:

H, em cada Estado trs espcies de poderes o poder

legislativo, o poder executivo das coisas que dependem o
direito das gentes, e o executivo das que dependem o direito
civil. Pelo primeiro, o prncipe ou magistrado faz leis por
certo tempo ou para sempre e corrige ou ab-roga as que esto
feitas. Pelo segundo, estabelece a segurana, previne as
invases. Pelo terceiro, pune os crimes ou julga as querelas
dos indivduos. Chamaremos este ltimo o poder de julgar e o
outro, simplesmente, o poder executivo do Estado.
(MONTESQUEIEU, 2002, pp.165-166)
Apesar de no ser o primeiro a escrever, literalmente, os termos poder legislativo,
poder executivo e poder judicirio que s iriam aparecer em 1776, na Constituio dos
Estados Unidos da Amrica Montesquieu sistematiza e, em certa medida, descreve a
tripartio dos poderes (entendido, tambm, como funes estatais). Na elaborao de sua
teoria, o autor tem em vista, basicamente, a liberdade poltica4.
Conforme Grohmann (2001, p. 79), marcado pelo contexto de sua poca, a
distribuio dos poderes entre diferentes corpos observar os atores scio-polticos
existentes. Assim, a diviso dos poderes representava, tambm, uma diviso social. O
monarca era o Executivo; a nobreza e os representantes do povo, o Legislativo; e o
4

Segundo o filsofo francs, a liberdade poltica a conjuno da liberdade oferecida pela lei com a
tranqilidade que o cidado tem sobre sua segurana pessoal.

Judicirio, tribunais populares temporrios. Mesmo cometendo um possvel equvoco

propondo a Constituio da Inglaterra como modelo ideal de suas teses, o pensador francs
foi vital para a elaborao da teoria liberal de separao dos poderes.
Ademais, relativamente a Locke, Montesquieu elabora outro avano significativo ao
colocar a idia de controle de um poder sobre o outro. Ao distinguir a faculdade de estatuir
(facult de statuer) da faculdade de impedir (facult dempcher), esboa-se a tcnica que
conduziria ao equilbrio dos poderes. Coloca-se, ento, a possibilidade de um poder vir a
impedir os abusos de outro e penaliz-lo. Entre os mecanismos ento elencados tm-se: o
veto do executivo sobre o legislativo e, para compensar a incapacidade de veto legislativo,
este teria o poder de punir os funcionrios do Executivo. Em certo sentido, tais tcnicas j
antecipavam o sistema de pesos e contrapesos (check and balances) que seria desenvolvido
por Bolingbroke, na Inglaterra durante o sculo XVIII, e que foi preocupao de Hamilton
e Madison, nos Estados Unidos, logo em seguida.
Mas, a proposta de organizao de poderes de Montesquieu traria possveis
conseqncias. Conforme Grohmann (2001):

Esse arranjo foraria os integrantes dos poderes a caminhar

para um acordo, do contrrio o resultado poderia ser a
paralisia. Ou seja, Montesquieu j previra que a paralisia
decisria poderia ser o resultante da separao de poderes,
mas, ao invs de consider-la como um problema assumiu-a
como incentivo para forar o acordo entre os poderes,
concorrendo para a produo de polticas moderadas,
conducentes liberdade poltica. (GROHMANN, 2001, p.
79)
Seguindo a leitura feita por Althusser acerca da obra de Montesquieu, conforme
referido por Bonavides (2001), no haveria uma absoluta separao de poderes. A questo
central estaria relacionada correlao de foras. necessrio salientar que, para o autor
Do Esprito das Leis que era um aristocrata , o princpio da moderao era a raiz de
toda sua teoria de separao de poderes. Assim, a estabilidade do regime ideal dependeria
da possibilidade da correlao entre as foras reais da sociedade poder se expressar tambm
nas instituies polticas, segundo a leitura de Althusser.

Com a obra Do Esprito das Leis, a tripartio dos poderes alcana sua riqueza
terica e elevada, como j dito, a dogma do constitucionalismo, passando a se
institucionalizar em diversos pases5. O pensamento de Montesquieu serve como parmetro
para a organizao de vrios Estados, passando pelas Revolues Francesa e Americana, e
consagrando-se na Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado.
nesse momento que acontece uma mudana na filosofia poltica quanto temtica
aqui tratada. Alm da preocupao clssica com o abuso do poder, surgem observaes
quanto possibilidade de no deciso e de fragilidade do governo, ou seja, atenta-se para
aspectos de governabilidade.
A partir dos textos de O Federalista, essencialmente os de Madison e Hamilton,
d-se um outro enfoque problemtica da separao dos poderes e aparecem mecanismos
que so consagrados at hoje em diversos textos constitucionais de Estados
presidencialistas. Esses autores procuram uma perspectiva bem mais prxima da prtica
poltica, preocupando-se com questes at ento pouco debatidas.
Madison defendia a separao dos poderes, mas acreditava que a independncia
absoluta era impossvel na prtica e que, em certa medida, tambm geraria problemas. Um
de seus enfoques era quanto ocupao dos poderes, sobre quem exerce o poder e quais
so as garantias de tal exerccio. Preocupava-se, inclusive, em no permitir a formao de
maiorias que aniquilassem as minorias. O pensador era atento poltica real e no confiava
nas barreiras de papel artificiais que se verificavam por demais falveis na prtica.
Ele apontou dois elementos como essenciais para a garantia da separao de
poderes: a independncia financeira do poder e a existncia condizente de motivos pessoais
para os ocupantes dos cargos. Outra preocupao do federalista foi o processo de escolha
dos integrantes de cada poder. Ademais, quanto ao legislativo, em razo da fora, poderio e
possibilidade de tomada de decises irrefletidas por este poder, seria necessria sua diviso
em duas cmaras.
Hamilton, por outro lado, preocupou-se com a capacidade de checagem de um
poder sobre o outro. Ou seja, com a possibilidade de um poder impedir a ao de outro
poder se esta no for, em tese, benfica para o Estado, ou se os demais poderes no

Ressalta-se o caso do Imprio brasileiro que no adotou o modelo de Montesquieu. Preferiu, num caso nico
da histria, utilizar a proposta de Benjamim Constant, acrescentando um quarto poder: o moderado.

estiverem de acordo sobre pr em prtica dada ao. Foi ele que sistematizou, aps e
diferentemente de Bolingbroke, alguns mecanismos de checagem que se consagraram no
Direito Constitucional, sobretudo em pases presidencialistas. Entre eles: a possibilidade do
Senado designar ministros em conjunto com o Executivo; exclusividade da Cmara de
Representantes sobre propostas de lei que concedam fundos ao governo; instaurao de
processo de impeachment pela Cmara de Representantes; ao Presidente, poder de veto
relativo; Presidente como comandante-em-chefe das Foras Armadas; indulto presidencial;
poder presidencial de convocar reunio extraordinria do Congresso; poder de nomear
servidores e autorizao a receber embaixadores e diplomatas; com aprovao do Senado,
competncia presidencial para designar embaixadores, diplomatas e juzes da Suprema
Corte.
Por fim, explicita-se a clara influncia de todos esses tericos, principalmente
Montesquieu e os federalistas, nos textos constitucionais contemporneos, naquilo que se
refere organizao de poderes, inclusive em nossa Constituio. Ao estudar nosso Direito,
possvel visualizar a influncia direta de tais teorias, no s na lei escrita e na Carta
Magna, mas tambm nas decises dos tribunais.
Todos os pensadores citados at ento utilizam uma lgica essencialmente
normativa na construo de suas teses. Eles tinham em vista, ainda, de certa maneira, a
busca aristotlica pela melhor forma de governo. Suas teorias so essencialmente
prescritivas, informando qual o desenho institucional que deve ser seguido.
Contemporaneamente, agregaram-se outras preocupaes (como o predomnio de
um poder sobre o outro, as conjunturas especficas de sistemas parlamentaristas e
presidencialistas e a possibilidade de paralisia decisria). O debate acerca da organizao
dos poderes tende a ser mais descritivo. De um lado, tem-se a cincia poltica procurando
compreender as realidades institucionais e suas influncias no processo poltico. Do outro,
tem-se o Direito Constitucional analisando a realidade jurdica do Estado e da organizao
dos poderes.
Nesse sentido, atualmente, a doutrina tem atribudo outros significados idia
clssica de separao dos poderes, tendo em vista a realidade jurdica e poltica. Em uma
acepo entende-se a separao de poderes como uma diferenciao de funes. Seriam
elas: funo legislativa, funo executiva ou administrativa e funo jurisdicional. Outro

entendimento que a separao no de poderes, tendo em vista que a soberania una e

fundamento de todo o ordenamento jurdico, mas sim de rgos do Estado que possuem
funes precpuas.
Ambas as idias confluem para uma compreenso mais concreta, realista e
pragmtica. De fato, existem rgos estatais separados com suas respectivas funes (sejam
elas tpicas ou atpicas, bem como competncias, imunidades e garantias). No caso
brasileiro, so o poder Executivo, o Legislativo, o Judicirio e, em certa medida, a
instituio do Ministrio Pblico6.
O Estado contemporneo modificou-se. Hoje, no se tem mais o antigo Estado
Liberal do sculo XIX. As necessidades sociais e polticas alteraram-se influenciando,
inclusive, o Direito Constitucional.
No liberalismo, as Constituies viam menos a sociedade e mais o indivduo,
menos o Estado e mais o cidado (BONAVIDES, 2001, p.146). As mudanas nas
concepes do Estado alteraram os textos constitucionais dos pases, desviando-os,
gradativamente, do constitucionalismo liberal estrito. Entre elas pode-se citar o grande
destaque contemporneo atribudo aos direitos sociais e coletivos.
Quanto organizao dos poderes, algumas releituras aconteceram. O dogma da
separao absoluta foi derrubado e a problemtica da efetividade da ao governamental foi
acrescentada.
Assim, no interior da filosofia poltica e na doutrina do Direito Constitucional,
revelam-se as grandes influncias que contriburam para a organizao dos poderes na
Constituio brasileira. Cabe, em seguida, tratar do desenvolvimento contemporneo do
debate acerca do tema proposto, tanto no Direito Constitucional como na Cincia Poltica.

2. A SEPARAO DE PODERES NAS TICAS DO DIREITO CONSTITUCIONAL E

DA CINCIA POLTICA

Antes de analisar os mecanismos constitucionais propriamente ditos, cabe

recapitular alguns entendimentos contemporneos acerca do tema. De um lado, tem-se a

Apesar do Ministrio Pblico estar essencialmente ligado, a sua maneira, a funo jurisdicional, ele possui
independncia financeira e administrativa.

doutrina e o Direito Constitucional, analisando as normas jurdicas e seus princpios

fundamentadores. Noutro, a cincia poltica, estudando a problemtica institucional
(especialmente ao considerar as relaes executivo-legislativo) por outros pontos de vista.
Em geral, a separao dos poderes passou a ser subentendida na discusso sobre o
presidencialismo e o parlamentarismo, ou ainda, na poltica comparada.
A partir do sculo XX, a cincia poltica elencou novos elementos, hipteses e
constataes que contriburam para modificar o entendimento sobre o tema central. Esses
apontamentos indicavam, por exemplo, o aumento dos poderes e atribuies dos executivos
frente aos legislativos em Estados presidencialistas. Outra constatao foi a de que partidos
polticos disciplinados e homogneos poderiam burlar a separao de poderes. Ademais,
outra tese leva a crer a tendncia de que o processo de representao mais assimilado pelo
Legislativo, enquanto que ao Executivo caberia o exerccio do governo, de uma forma
geral.
V-se que se incluem na anlise outros elementos polticos (como os partidos, por
exemplo). Tais constataes salientam a importncia de outras variveis ainda pouco
consideradas pelo olhar do Direito Constitucional.
A cincia poltica tem tratado da separao de poderes, essencialmente, em duas
perspectivas: o exame do funcionamento do sistema presidencial (notadamente dos Estados
Unidos e pases latino-americanos) e na poltica comparada. No mais se fala em separao
absoluta de poderes, mas sim em autonomia e interdependncia.
Dessa forma, os poderes (entendidos como rgos estatais) possuem certa
independncia e autonomia de ao, mas para implementar suas polticas dependem de uma
ao em conjunto. A interao entre os poderes produz, dessa forma, efeitos na produo de
polticas.
Aparece, aqui, o quo delicado e preocupante tal organizao institucional. De
sobremaneira no que se refere ao Executivo e Legislativo, que so mais capazes de
implementar polticas. claro que, apesar de mais fraco politicamente, o Judicirio
tambm se coloca no meio deste problema7. Entretanto, a preocupao maior, por ora, em
relao aos outros dois poderes.

possvel entender que tal poder tambm exerce um papel poltico. Sobretudo ao analisar a atuao do
Supremo Tribunal Federal, observando desde a sua forma de constituio at sua competncia no julgamento

As pesquisas atuais sobre as relaes executivo-legislativo, analisando dimenses

institucionais e polticas, trazem alguns possveis cenrios de balanos de poder. Destaca-se
aqui, numa derivao da teoria de Lijphart (1989), trs panoramas possveis para as
relaes executivo-legislativo. O primeiro seria o predomnio de um poder sobre o outro
(por exemplo: num sistema presidencialista puro, o Executivo possui forte base
parlamentar, conseguindo implementar suas polticas). O segundo seria a situao de
conflito entre poderes (por exemplo, simplificadamente, tambm no presidencialismo, o
Executivo, com minoria no parlamento, adota polticas radicais, que no so aprovadas,
enquanto veta as polticas do Legislativo). O terceiro seria o equilbrio de poderes.
O cenrio de conflito entre poderes poderia, em uma situao extrema,
possivelmente num sistema partidrio com alto nvel de polarizao conjugado a um
arranjo institucional frgil, levar paralisia decisria. Aqui, o conflito se tornaria to
intenso e equilibrado e, contando com outras variveis, no haveria implementao de
nenhuma poltica.8
necessrio ter em vista, ao analisar a realidade institucional brasileira, que nosso
pas adota um sistema presidencialista. Esta configurao tambm essencial para
compreender os processos polticos institucionais e a questo da estabilidade e
possibilidade de paralisia decisria. Lembremos de Lijphart (1989):

Os sistemas presidencialistas resolvem a questo da

estabilidade do executivo atravs da autonomizao do
presidente perante a legislatura, garantindo-lhe um mandato
por tempo fixo e legitimando a sua autoridade em eleies
populares. Do mesmo passo, a independncia recproca do
executivo e do legislativo d origem no s a profundas
divergncias como a situaes de impasse entre os dois
poderes, insuscetveis de ser resolver atravs da demisso do
chefe do executivo e da conseqente nomeao de um
substituto mais consentneo com as preferncias da maioria
do legislativo, prtica comum aos sistemas paramentares.
(LIJPHART, 1989, p.110)

de Aes Diretas de Inconstitucionalidade e Declaratrias de Constitucionalidade, quando recaem sobre aes

dos outros poderes.
8
Sobre este tema ver Santos (1986) e Sartori (1996), por exemplo.

Dessa forma, a cincia poltica contempornea contribui significativamente para o

estudo da organizao de poderes.
Em outras disciplinas, como no Direito Constitucional, diversos avanos tambm
so percebidos. Como dito no trmino da seo anterior, a doutrina, atualmente,
compreende que a separao de poderes de fato uma separao de rgos com autonomia
financeira e administrativa e com competncias e funes especficas. Nesses sentido,
compreende-se a existncia de uma separao em Poder Executivo, Legislativo, Judicirio
e a Instituio do Ministrio Pblico (MORAES, 2001, p. 368).
Passa-se, agora, a algumas consideraes acerca da doutrina constitucional relativa
Constituio Federal de 1988 e, aps, uma breve anlise da realidade institucional brasileira
segundo os mecanismos existentes em nossa legislao.
O princpio da tripartio dos poderes est consagrado no art. 2 da Constituio
Federal que afirma a independncia e harmonia entre eles. Ademais, tal princpio
considerado clusula ptrea, s podendo ser alterado atravs do poder constituinte
originrio.
Os poderes (entendidos como rgos estatais) possuem diversas funes cada um e
no uma exclusividade absoluta funcional. O que ocorre a predominncia de uma certa
funo em cada poder. Da decorre a denominao de funes tpicas e atpicas, to
aclamada pela doutrina constitucional.
O debate acerca das funes do Estado grande. Alm dos filsofos clssicos,
discutidos na anterior, outros publicistas e doutrinadores de renome tambm falaram sobre
o tema. Dentre eles tem-se Jellinek, Duguit, Kelsen, Burdeau, Loewenstein, M. J. C. Ville e
Marcello Caetano.
Miranda (2002), em sua Teoria do Estado e da Constituio, tenta, em certa
medida, observar o que h de comum na teoria daqueles doutrinadores e sistematiza as
funes do Estado. Para ele, existem critrios materiais, formais e orgnicos que
caracterizam as funes. Sua classificao se d na seguinte forma: funo jurisdicional
(atos jurisdicionais ou sentena latissimo sensu); funo administrativa (atos de contedo
normativo e no normativo); funo poltica ou governativa stricto sensu (atos polticos);
e funo poltica ou legislativa (atos normativos ou leis). A partir dessa classificao
funcional podemos analisar as atribuies de cada poder do Estado.

O poder legislativo tem como funes tpicas legislar e fiscalizar. As funes

atpicas constituem-se em administrar e julgar. Na Unio, o poder legislativo exercido
pelo Congresso Nacional (dividido em Cmara dos Deputados representantes do povo,
cmara baixa e Senado Federal representantes dos estados-membros, cmara alta).
A fiscalizao pelo Legislativo feita atravs dos mecanismos de controle externo
do Executivo, como os Tribunais de Contas e, de outra forma, pelas Comisses
Parlamentares de Inqurito. A funo legislativa exercida mediante o processo legislativo
previsto na Constituio e complementado pelos Regimentos do Congresso Nacional, da
Cmara dos Deputados e do Senado Federal que garante a elaborao de diversas
espcies normativas pelo respectivo poder. J a funo administrativa ocorre quando tal
poder trata sobre sua organizao interna, provimento de cargos, promoo de servidores,
etc. Por fim, a funo jurisdicional se d, por exemplo, nos casos de processo e julgamento
do Presidente da Repblica por crimes de responsabilidade. Ademais, os membros do
Legislativo possuem, ainda, algumas prerrogativas, imunidades e incompatibilidades.
O poder Executivo tem como funo tpica administrar a coisa pblica. Para tal, ele
dispes de diversas competncias referentes gesto do governo; organizao, manuteno
e provimento de quadros administrativos; execuo oramentria; utilizao de alguns tipos
de atos normativos (portarias, regulamentos, etc); dentre outras atribuies. Alm disso,
cabe a ele essencialmente Presidncia da Repblica e aos cargos diplomticos a ela
vinculados a representao internacional do Estado, ou seja, as relaes exteriores.
Como funes atpicas, aparecem a legislativa e a jurisdicional. A primeira
manifesta-se, por exemplo, na edio de medidas provisrias no caso brasileiro, e decretoslei em outros pases. A segunda, atravs de contenciosos administrativos.
Transparece em parte da doutrina e no texto constitucional tendo em vista ser o
Brasil um Estado presidencialista a concentrao de poder na pessoa do Presidente e no
Executivo. Igualmente aos congressistas, o Chefe do Executivo Federal eleito pelo povo e
possui diversas imunidades e prerrogativas que, segundo Moraes (2001, p. 414) so
garantias para o independente e imparcial exerccio da chefia da Nao.
Possuidor de diversas prerrogativas e competncias, o Executivo pode passar,
quando as variveis polticas (tais como sistema partidrio, por exemplo) contribuem, pelo
que a cincia poltica chama de hipertrofia. Iniciativa exclusiva em matria financeira e

tributria, poder de veto total e parcial, e a possibilidade de pedido de urgncia para a

votao de projeto de lei so alguns dos vrios recursos que atribuem uma fora
significativa ao poder executivo. A doutrina e a jurisprudncia tendem a balizar o poderio
executivo tendo em vista o princpio da separao de poderes, essencialmente, e, de forma
acessria, a governabilidade.
Por fim, resta o poder judicirio. Consagrado pela doutrina como poder autnomo e
independente de importncia fundamental no Estado de Direito, o Judicirio tido no s
como aplicador das normas jurdicas e solucionador de lides, dado jurisdio, mas
tambm como verdadeiro guardio da Constituio. Enquanto independente, tal poder
vital para o funcionamento minimamente razovel do Estado Democrtico e de Direito.
Tem como funo tpica a jurisdicional. Como atpicas a administrativa e a
legislativa. Esta, ele exerce na elaborao de seus regimentos internos; aquela na
organizao administrativa de seus quadros de funcionrios.

3. COMENTRIOS ACERCA DA SEPARAO DE PODERES NO ARCABOUO

INSTITUCIONAL BRASILEIRO

Aps tratar, de maneira deveras resumida, um pouco sobre o que diz a doutrina
constitucional quanto organizao dos poderes, volta-se anlise sob o ponto de vista da
cincia poltica. Aqui, sero referidos estudos realizados por outros autores sobre a
realidade institucional brasileira. Tais trabalhos focalizam a anlise sobre as relaes
executivo-legislativo.
importante ter em vista os apontamentos presentes no incio da seo anterior
tratando do pensamento contemporneo da cincia poltica acerca do tema. Partindo
daquelas premissas e pressupostos, resta abstrair relevantes informaes provenientes de
outras anlises existentes acerca da separao de poderes no Brasil.
Utilizo-me do modelo terico e dos dados obtidos por Grohmann (2001) em seu
artigo A separao de poderes em pases presidencialistas. Nesse estudo, o autor analisa
a separao de poderes, observando as relaes executivo-legislativo, fazendo uso de trs
variveis: separao, independncia e checagem de poderes. Cada varivel compreende

outras subvariveis de nvel 1 e de nvel 29. Os indicadores de cada varivel se alteram

conforme a existncia ou no de certos mecanismos institucionais (sejam eles presentes no
texto constitucional ou nos regimentos do Congresso Nacional e das Casas representativas).
Os valores obtidos nas subvariveis e variveis so normalizados dentro de uma escala
percentual. Quanto maiores os valores das variveis, maior ser a separao, independncia
e checagem, respectivamente.

Conforme Grohmann (2001), a varivel separao inclui como subvarivel de nvel 2: 1)origem do poder,
2)independncia do mandato, 3)independncia financeira do poder, 4) forma de fiscalizao das contas, e
5)atribuies constitucionais exclusivas. Por sua vez, algumas dessas variveis so agregados de outras,
formando as subvariveis de nvel 1: a fiscalizao das contas formada por seis outras variveis (origem do
corpo fiscalizatrio, origem dos dirigentes, vinculao administrativa, independncia do mandato e mbito de
ao); as atribuies constitucionais exclusivas: a)executivas, b)legislativa, e c)judicirias. A varivel
independncia decisional dos poderes formada por sete subvariveis de nvel 2: 1)iniciativa de lei dos
poderes, 2)quorum legislativo para tomada de decises, 3)recursos de tempo (sesses extraordinrias e
urgncia), 4)urgncia do Executivo, 5)decreto executivo e delegao, 6)decreto de estado de stio, 7)poder de
convocao de consultas nacionais. Novamente, algumas dessas subvariveis so agregados de outras
subvariveis, dessa vez de nvel 1. A subvarivel iniciativa de lei dos poderes compreende as seguintes
subvariveis: 1)iniciativas de leis constitucionais, de leis oramentrias e leis ordinrias, por poder, e
2)quorum legislativo para decises que por sua vez se subdivida em quorum para emendas constitucionais,
leis oramentrias e leis ordinrias. A subvarivel de nvel 2 recursos de tempo compreende as
subvariveis: 1)poder de solicitar urgncia a projetos e 2)poder de convocar sesses extraordinrias, por
poder. J a subvarivel poder de urgncia do Executivo abarca: 1)procedimentos no caso de o Legislativo
no atende a pedido no tempo constitucional; 2)momento do pedido de urgncia; 3)limitao do nmero de
projetos com pedido de urgncia; 4)possibilidade de o pedido de urgncia ser derrubado, e 5)quorum para
proceder a derrubada. A subarivel decreto do Executivo e delegao composta por: 1)controle de
vigncia do decreto do poder Legislativo; 2)rea de atuao do decreto; 3)poder de reedio do decreto, e
4)existncia e amplitude da lei delegada. E, ainda, a subvarivel decreto de estado de stio compreende:
1)quem pode decretar e 2)qual a deciso que cabe ao outro poder. A subvarivel convocao de consultas
nacionais inclui: 1)quem tem poder de convocar e 2) qual a limitao do tema de convocao. A varivel
checagem dos poderes composta pelas seguintes subvariveis de nvel 2: 1)poderes de checagem do
Executivo, 2)poderes de checagem da Cmara baixa, e 3)poderes de checagem da Cmara alta. A subvarivel
de nvel 2 poderes de checagem do Executivo composta pelas subvariveis de nvel 1: 1)existncia do
poder de veto, 2)existncia de veto total; 3)existncia de veto parcial; 4)quorum do Legislativo para derrubar
o veto; 5)existncia de veto a matria constitucional; 6)tipo de participao das cmaras para decidir sobre o
veto; 7)forma de exame do veto pelo Legislativo; 8)procedimento para trmite do veto sem apreciao dentro
do tempo constitucional pelas cmaras; 9)trmite das partes no vetadas do projeto de lei; 10)poder do
Executivo em dissolver o Legislativo, e 11) participao ministerial em sesses legislativas. As subvariveis
de nvel 2 poderes de checagem da Cmara alta e poderes de checagem da Cmara baixa compreendem
as seguintes subvariveis de nvel 1: 1)existncia de comisso investigatria exclusiva; 2)possibilidade de
pedidos e convocao de sesso de informaes sobre outro poder; 3)poder de apreciao de contas; 4)poder
de abertura de processo para julgamentos; 5)possibilidade de conceder autorizao para preenchimento de
cargos; 6)obrigatoriedade de receber comunicao de planos governamentais; 7)capacidades de expedio de
autorizao sobre matrias diversas, como guerra-paz, autorizao de viagens etc.; 8)capacidade de expedio
de voto de censura ou confiana sobre o Presidente; 9)capacidade de expedio de voto de censura ou
confiana sobre ministros e equipe presidencial; 10)capacidade de solicitar a demisso do Presidente; 11)
capacidade de proceder ao julgamento das contas de outros poderes; 12)capacidade de proceder ao
julgamento das contas de outros poderes; 12)capacidade de julgar o Presidente; 13)capacidade de julgar
ministros e equipe presidencial, e 14)capacidade de impedir atos inconstitucionais do Executivo.

Aqui, interessam apenas os resultados obtidos para o caso brasileiro e suas possveis
dedues. O Brasil apresenta percentuais mdios de 68,9% em separao, 61,2% em
independncia e 49,5% em checagem. Em outros termos, o Brasil possui alto nvel de
separao e nveis mdios de independncia e checagem entre os poderes10.
Montando-se um grfico em que as ordenadas correspondam checagem e as
abscissas independncia, vereficar-se- que, no caso brasileiro, no h equilbrio entre as
duas variveis ressaltando a independncia entre poderes.
Ao se analisar a distncia entre a independncia do Executivo (81,5%) e a checagem
do Legislativo (51,9%), tem-se um percentual de 29,7%. Isso indica um grau de
independncia significativo do Executivo frente ao do Legislativo. Ao considerar a
distncia entre independncia do Legislativo (72,1%) e a checagem do Executivo (47,1%),
tem-se o percentual de 25%. Esse um indicativo da independncia do Legislativo frente
ao do Executivo.
Contudo, de tal informao no se pode deduzir que um poder capaz de atuar sem
o outro. Mesmo possuindo relativa independncia, por exemplo, o Executivo no consegue
governar sem possuir minimamente uma sustentao parlamentar no Congresso que seja
capaz de aprovar ao menos algumas de suas polticas. Mas, por outro lado, os mecanismos
existentes tendem a indicar uma possibilidade real de preponderncia do Executivo se a
coalizo presidencial for bem estruturada.
Conforme os dados analisados, possvel cogitar-se que o arcabouo institucional
brasileiro, visto no texto constitucional, seria capaz de apresentar uma situao de conflito
entre Executivo e Legislativo. Tal possibilidade, contudo, depende de outras variveis
polticas e no apenas da forma institucional da organizao dos poderes para se
concretizar.

CONSIDERAES FINAIS

Este breve artigo discutiu alguns aspectos da problemtica da separao dos

poderes. Tendo em vista a necessidade de promover a interdisciplinaridade, a temtica foi

10

Baixo= 0% a 33%, mdio= 33,1% a 66%, alto= 66,1% a 100%.

trabalhada unindo enfoques de diferentes disciplinas: essencialmente, o Direito

Constitucional e a Cincia Poltica.
A partir do texto foi possvel perceber as diferentes caractersticas existentes nas
principais teorias da filosofia poltica acerca do tema, bem como os aspectos principais que
influenciaram e influenciam o constitucionalismo, o Direito Constitucional e a
configurao institucional de diversos Estados. Tambm, tratou-se sobre as modernas
concepes da organizao dos poderes. Alm disso, verificaram-se as contribuies
importantssimas da cincia poltica ao tema, como tambm se analisou, brevemente, a
partir de dados obtidos em outros estudos, a realidade institucional brasileira, conforme o
texto constitucional de 1988, e algumas questes da provenientes.
Apesar das vrias crticas, o dogma da separao dos poderes, historicamente
elaborado, persiste como princpio fundamental de vrios Estados, dentre eles o nosso.
possvel observar sua fora a partir da importncia atribuda pela doutrina, pelos
pronunciamentos histricos de diversos parlamentares, bem como por decises proferidas
pelo Supremo Tribunal Federal.
Assim, mesmo com as transformaes polticas geradas pela revoluo tecnolgica
e pelo surgimento de novos atores e novas arenas, o campo institucional e a poltica
tradicional ainda figuram como importantes temas de estudo. Nesse sentido, d-se valor ao
estudo sistemtico da arena poltica do Estado.
Verificou-se, no decorrer do trabalho, que os aspectos institucionais so essenciais,
mas no so os nicos necessrios para se compreender essa arena poltica. Percebe-se que
o desenho institucional brasileiro demonstra uma gama de cenrios e conjunturas possveis.
Os poderes Legislativo e Executivo (ressaltados nesta anlise) apresentam um grau
significativo de independncia. Assim, possibilita-se a existncia tanto de uma conjuntura
de equilbrio de poderes quanto de conflito entre eles. Ressalta-se que, na ocorrncia de
conflito, se o sistema partidrio se tornar altamente polarizado, com as foras ocupando os
diferentes poderes do binmio citado, tem-se, tambm, a possibilidade de paralisia
decisria11.

11

Um caso histrico de paralisia decisria no Brasil est presente no perodo que antecedeu o golpe militar de
1964. Ver Santos (1986).

Todavia, as variveis institucionais so incapazes de nos indicar em que medida

configura-se uma conjuntura de conflito de poderes ou no. Para tal, necessrio a
avaliao de outras variveis polticas. No o objetivo, aqui, indicar qual o cenrio
poltico-institucional atual. Tal apontamento, nestes breves comentrios, no seria possvel.
Entretanto as possibilidades institucionais tornam-se um pouco mais claras.
Enfim, a separao de poderes, prole do liberalismo, concebida e querida no sentido
de combater a concentrao e o abuso de poder, pode ter outras conseqncias, entre elas a
crise institucional e, em decorrncia possvel, a violncia poltica. Tal assertiva, contudo,
ainda de ser confirmada. Dizer qualquer coisa alm disso suspeito.

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