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ORGANIZAO ADMINISTRATIVA
A organizao do Estado material de ordem constitucional, tratando
da diviso poltica do territrio nacional, da estruturao dos Poderes, da
forma de Governo, ao modo de investidura dos governantes e aos direitos
e garantias fundamentais1.
Para o Direito Administrativo, por outro lado, cabe o estudo da
organizao administrativa, matria que estuda a organizao das
entidades estatais, das suas autarquias e das empresas estatais.
Nessa linha, devemos entender que a Administrao o instrumental
de que dispe o Estado para colocar em prtica as opes polticas do
Governo. Em outras palavras, enquanto o Governo o responsvel pelo
estabelecimento de diretrizes e planos, a Administrao o aparelhamento
utilizado para pr em prtica essas decises.
A atuao da Administrao e do Governo ocorre por meio de entidades
pessoas jurdicas , de rgos centros de deciso e de seus agentes
pessoas fsicas investidas em cargos e funes2. Nesse momento,
interessa-nos entender o conceito de entidade e de rgo, conforme
veremos nos tpicos seguintes. Vamos iniciar pelas entidades, depois
debateremos os conceitos de centralizao, descentralizao e
desconcentrao e, finalmente, vamos entender o que so os rgos.
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Centralizao e descentralizao
Somente os entes polticos recebem competncias diretamente da
Constituio para prestar servio pblico sociedade. Assim, quando o
Estado presta os servios por meio de seus rgos e agentes integrantes
da Administrao direta, ou seja, que compem as pessoas polticas, diz-se
que o servio prestado de forma centralizada.
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regulador
das
telecomunicaes
(descentralizao
por
outorga);
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O entendimento simples. Como a outorga feita por lei, transferese a titularidade do servio, permitindo o desempenho da atividade com
autonomia. Assim, as interferncias do ente poltico so somente aquelas
admitidas na lei que transferiu a competncia para a Administrao
Indireta.
Por outro lado, por meio da delegao descentralizao por
colaborao transfere-se apenas o exerccio da atividade, por meio de
ato ou contrato administrativo. Dessa forma, a titularidade permanece com
o Estado, que poder exercer formas de controle mais amplas.
De qualquer forma, no haver relao hierrquica em nenhuma
forma de descentralizao.
Alm das formas apresentadas acima, podemos falar, ainda, na
descentralizao territorial ou geogrfica. A Constituio Federal, no
2 do artigo 18, dispe sobre a possibilidade de criao dos chamados
territrios federais, vejamos:
Art. 18. (...)
2 - Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao,
transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero
reguladas em lei complementar.
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DESCENTRALIZAO
Por outorga
(por servios,
tcnica ou
funcional)
D origem Administrao
indireta (autarquias, fundaes
pblicas, EP e SEM)
Transfere a titularidade do
servio
Presuno de definitividade
Duas pessoas
jurdicas distintas
No h hierarquia
Especializao
Por colaborao
ou por
delegao
Territorial ou
geogrfica
Concentrao e Desconcentrao
Passaremos, agora, a falar sobre a desconcentrao. Diferentemente
da descentralizao, a desconcentrao ocorre exclusivamente dentro
de uma mesma pessoa jurdica, constituindo uma tcnica administrativa
utilizada para distribuir internamente as competncias. Assim, quando os
municpios se organizam em secretarias, nada mais esto fazendo do que
desconcentrando as competncias dentro de sua prpria estrutura. Por meio
da desconcentrao que surgem os rgos pblicos.
Para Hely Lopes Meirelles7 a desconcentrao uma tcnica
administrativa de simplificao e acelerao do servio dentro da
mesma entidade, diversamente da descentralizao, que uma tcnica
da especializao, consistente na retirada do servio de dentro de uma
entidade e transferncia a outra para que o execute com mais perfeio e
autonomia.
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hierarquia
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(ou
grau):
ministrios,
superintendncias,
delegacias, etc.;
territorial ou geogrfica: Superintendncia Regional do INSS do
Norte, Superintendncia Regional do INSS do Nordeste, etc.
O inverso dessa tcnica administrativa a concentrao, isto , a
situao em que a pessoa jurdica integrante da Administrao Pblica
extingue seus rgos at ento existentes, reunindo em um nmero menor
de unidades as respectivas competncias. Podemos mencionar, como
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DESCONCENTRAO
Em razo da matria
(Sade, Educao, Previdncia, etc.)
Por hierarquia
(ministrio, superintendncia,
delegacia, etc.)
Tcnica administrativa
D origem aos rgos
pblicos
Territorial ou geogrfica
(Norte, Sul, Nordeste, etc.)
importante
destacar
que
a
concentrao/desconcentrao e a centralizao/descentralizao no so
conceitos excludentes, ou seja, um servio pode ser prestado de forma
centralizada mediante desconcentrao, quando for desenvolvido por um
rgo integrante da Administrao direta; ou pode ser prestado
descentralizadamente mediante desconcentrao, quando for realizado por
uma unidade integrante da Administrao indireta (ex. Superintendncia
Regional do INSS).
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Gabarito: alternativa A.
3. (FCC - AL/ALERN/2013) Considere as seguintes assertivas:
I. A desconcentrao est relacionada ao tema hierarquia.
II. Na desconcentrao, h uma distribuio de competncias dentro da mesma
pessoa jurdica.
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III. Quando, por exemplo, o poder pblico (Unio, Estados e Municpios) cria uma
pessoa jurdica de direito pblico, como a autarquia, e a ela atribui a titularidade e a
execuo de determinado servio pblico, ocorre a chamada desconcentrao.
IV. Quando, por exemplo, a execuo do servio pblico transferida para um
particular, por meio de concesso ou permisso, ocorre a chamada
descentralizao.
Est correto o que se afirma APENAS em
a) II.
b) II, III e IV.
c) I e III.
d) I, II e IV.
e) III e IV.
Comentrio:
I. A desconcentrao est relacionada ao tema hierarquia.
II. Na desconcentrao, h uma distribuio de competncias dentro da mesma
pessoa jurdica.
Como ocorre a distribuio de competncias dentro da organizao, o tema
est relacionado sim hierarquia, visto que o rgo superior ser
encarregado da distribuio para os rgos inferiores CORRETOS;
III. Quando, por exemplo, o poder pblico (Unio, Estados e Municpios) cria uma
pessoa jurdica de direito pblico, como a autarquia, e a ela atribui a titularidade e a
execuo de determinado servio pblico, ocorre a chamada desconcentrao.
Nesse caso, a ocorrncia de descentralizao ERRADO;
IV. Quando, por exemplo, a execuo do servio pblico transferida para um
particular, por meio de concesso ou permisso, ocorre a chamada
descentralizao.
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ao tentar faz-lo por intermdio da atual estrutura de sua Administrao direta, com
defasagem tcnica e de pessoal, busca solues. correto afirmar que possvel
a) criar novos rgos ou entidades com personalidade jurdica prpria, como medida
de desconcentrao administrativa.
b) conceder a execuo do programa e a explorao das rodovias a entidade
privada, como medida de descentralizao por colaborao.
c) firmar convnios com os municpios beneficiados para que estes colaborem na
execuo do programa, como medida de descentralizao territorial.
d) criar empresa pblica ou sociedade de economia mista para a execuo do
programa e administrao das rodovias, como medida de desconcentrao
funcional.
e) criar rgos especializados no mbito da Administrao Direta, dotados de
pessoal especializado, como medida de descentralizao funcional.
Comentrio:
a) a criao de novas entidades com personalidade jurdica prpria uma
medida de descentralizao administrao ERRADO;
b) a entidade poltica pode optar por transferir a terceiro a competncia para
determinada atividade administrativa, caso em que teremos a
descentralizao. No caso da descentralizao por colaborao, a entidade
poltica ou administrativa transfere, por contrato ou por ato unilateral, a
execuo de um servio a uma pessoa jurdica de direito privado preexistente
CORRETO;
c) a descentralizao territorial ocorre quando se criam os chamados
territrios federais, logo no se trata de firmar convnio com municpio
ERRADO;
d) a criao de empresa pblica ou sociedade de economia mista uma forma
de descentralizao ERRADO;
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a) 1, 2, 1, 2, 1
b) 2, 1, 2, 2, 1
c) 2, 2, 2, 1, 1
d) 1, 2, 1, 2, 2
e) 1, 2, 2, 2, 1
Comentrio: a Comisso de Valores Mobilirios (CVM) e a Superintendncia
Nacional de Seguros Privados (SUSEP) so autarquias vinculadas ao
Ministrio da Fazenda, enquanto o Conselho Administrativo de Defesa
Econmica (CADE) uma autarquia vinculada ao Ministrio da Justia. Assim,
os trs casos so descentralizaes.
A Secretaria da Receita Federal do Brasil um rgo do Ministrio da Fazenda
e a Polcia Federal um rgo do Ministrio da Justia. Logo, esses dois
representam a desconcentrao.
Resumindo: 1, 2, 1, 2, 1.
Gabarito: alternativa A.
7. (ESAF - AFT/2010) Tendo por base a organizao administrativa brasileira,
classique as descries abaixo como sendo fenmenos: (1) de descentralizao;
ou (2) de desconcentrao. Aps, assinale a opo correta.
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c) 2/ 2 / 1 / 1
d) 1/ 2 / 1 / 1
e) 1/ 2 / 1 / 2
Comentrio:
o IBGE uma autarquia federal, logo uma descentralizao;
uma delegacia regional nada mais que um rgo pblico
desconcentrao;
a concesso de servio pblica uma descentralizao por outorga;
a criao de um territrio federal classificada como descentralizao
territorial ou geogrfica. A Constituio Federal, no 2 do artigo 18, dispe
sobre a possibilidade de criao dos chamados territrios federais,
vejamos:
Art. 18. [...] 2 - Os Territrios Federais integram a Unio, e sua
criao, transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem
sero reguladas em lei complementar.
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rgos Pblicos
Conceito
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Nesse contexto, existem trs teorias principais para explicar a atuao do Estado
por meio de seus agentes13:
teoria do mandato: o agente pblico mandatrio (como se atuasse por meio
de uma procurao contrato de mandato) da pessoa jurdica. O mandato
um contrato e, como tal, pressupe a existncia de duas pessoas com
vontades prprias. Assim, a teoria foi criticada por no explicar como o
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13
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14
C
A
B
M
funcionrio de fato aquele cuja investidura
foi irregular, mas cuja situao tem aparncia de legalidade. Em nome do princpio da aparncia, da boa-f dos
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relevncia o fato de ter sido praticado por um agente que no tenha investidura
legtima. Basta a aparncia de legalidade e o exerccio da atividade pelo rgo, pois
os efeitos da conduta sero imputados pessoa jurdica 16.
Esse o ponto fundamental para entender o que um rgo pblico.
O rgo nada mais do que a parte de um todo. o mesmo raciocnio do
corpo humano. O rgo (fgado, estmago, rim) no existe sozinho, ele
depende da pessoa. Da mesma forma, cada rgo desempenha uma
atividade que, na verdade, imputada pessoa.
com fundamento nessa teoria que os rgos, mesmo sendo
despersonalizados, podem exercer as funes superiores de direo ou
mesmo as funes meramente executivas.
Nesse contexto, quando afirmamos que os rgos so centros de
competncias, significa que eles so unidades que receberam
determinadas atribuies, devendo desempenh-las, por meio de seus
agentes, em nome da entidade (poltica ou administrativa) que compem.
Logo, quando um ministrio firma um contrato, no o faz em seu nome,
mas no da Unio, entidade a que pertence. Isso porque os rgos no
podem adquirir direitos e obrigaes. No mesmo sentido, se o ministrio
descumprir o contrato, eventual demanda judicial ter como polo passivo a
Unio, e no o rgo pblico.
Capacidade processual
Segundo o Cdigo de Processo Civil, Art. 7 Toda pessoa que se acha
no exerccio dos seus direitos tem capacidade para estar em juzo. Por
conseguinte, a regra geral que os rgos no possuem capacidade
processual, uma vez que so figuras despersonalizadas. Assim, entendese que os rgos no podem figurar em nenhum dos polos de uma relao
processual.
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administrados, da segurana jurdica e do princpio da presuno de legalidade dos atos administrativos reputamse vlidos os atos por ele praticados, se por outra razo forem viciados P
encontrar-se em uma repartio pblica, mas, depois de alguns meses, constatar-se que sua investidura ocorreu
de maneira irregular como em decorrncia da nulidade do concurso pblico os atos praticados por ele sero
considerados vlidos, uma vez que se considera que foram realizados pelo rgo e, por conseguinte, imputados
pessoa jurdica a que pertence.
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Carvalho Filho, 2014, p. 13.
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CF
Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle
P
E
M
18
TJ-RJ, MS 2008.004.00067, Rel. Min. MARCOS ALCINO DE AZEVEDO TORRES, publ. em 18/9/2009.
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Classificao
H diversas classificaes dos rgos pblicos, porm a mais utilizada
a de Hely Lopes Meirelles, conforme iremos tratar a seguir.
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b)
c)
d)
rgos
subalternos
so
os
rgos
que
exercem
predominantemente atribuies de execuo, com reduzido poder
decisrio. Encontram-se subordinados a vrios nveis hierrquicos
superiores. Destinam-se realizao de servios de rotina,
cumprimento de decises, atendimento ao pblico, etc. So exemplos
as portarias e sees de expediente.
Quanto estrutura
Quanto
compostos.
a)
estrutura,
os
rgos
classificam-se
em
simples
ou
b)
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b)
a)
b)
c)
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b)
Quanto composio
Quanto composio, Maria Sylvia Zanella Di Pietro apresenta a
seguinte classificao:
a)
b)
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Gabarito: alternativa E.
11. (FCC - Cons Leg/AL PB/2013) Os rgos pblicos, quanto posio estatal,
classificam-se em independentes, autnomos, superiores e subalternos. Desta feita,
as Secretarias de Estado e as Casas Legislativas so classificadas,
respectivamente, em rgos pblicos:
a) superiores e superiores.
b) independentes e autnomos.
c) independentes e superiores.
d) superiores e autnomos.
e) autnomos e independentes.
Comentrio: vamos comear a resposta relembrando cada uma das
classificaes:
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Comentrio:
a) constitui uma unidade de atuao dotada de personalidade jurdica uma
entidade despersonalizada, ou seja, no possui personalidade jurdica prpria
ERRADO;
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Comentrio:
I. Entidade estatal um ente com personalidade jurdica, ou seja, capacidade para
adquirir direitos e contrair obrigaes em nome prprio.
As entidades estatais so os entes polticos (Unio, estados, Distrito Federal
e municpios), todos dotados de personalidade jurdica prpria. Possuir
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Administrao Pblica
Administrao Direta
A Administrao Direta o conjunto de rgos que integram as
pessoas polticas ou federativas (Unio, estados, Distrito Federal e
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Administrao Indireta
A Administrao Pblica Indireta composta pelas entidades
administrativas, que possuem personalidade jurdica prpria e so
responsveis por executar atividades administrativas de forma
descentralizada. So elas: as autarquias, as fundaes pblicas e as
empresas estatais (empresas pblicas e sociedades de economia mista).
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Gabarito: alternativa A.
19. (FCC - Tec/DPE RS/2013) administrao pblica incumbe o exerccio da
funo administrativa do Estado. Essa funo exercida por meio da administrao
direta
a) composta por rgos, autarquias, empresas estatais e fundaes.
b) por meio de seus rgos, e da administrao indireta, que abrange autarquias,
empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes.
c) e da administrao indireta, composta por rgos de execuo, tais como
ministrios e secretarias de estado, bem como por pessoas jurdicas de direito
pblico com finalidades atribudas por lei.
d) e da administrao indireta, que abrange empresas pblicas, sociedades de
economia mista, autarquias e fundaes, entes dotados de natureza jurdica de
direito privado.
e) por meio de seus rgos, com auxlio da administrao indireta, por meio do que
se denomina desconcentrao, instituto que autoriza a transferncia de
competncias quando o ente que as recebe tenha natureza jurdica de direito
pblico.
Comentrio:
a) a administrao direta composta pelos rgos que integram as pessoas
polticas ou federativas e que realizam a sua atividade de modo centralizado
ERRADO;
b) essa est perfeita. A administrao direta composta pelos rgos internos
e a indireta pelas autarquias, fundaes pblicas, sociedades de economia
mista e empresas pblicas CORRETO;
c) os ministrios e secretarias compem a administrao direta ERRADO;
d) as autarquias e as fundaes pblicas de direito pblico possuem natureza
jurdica de direito pblico; enquanto as demais possuem natureza jurdica de
direito privado ERRADO;
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ADMINISTRAO INDIRETA
Caractersticas gerais
As entidades da administrao indireta autarquias, fundaes
pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista possuem
algumas caractersticas comuns, so elas24:
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(a) personalidade
jurdica
prpria
e,
por
isso,
possuem
responsabilidade por seus atos, patrimnio e receita prprios e
autonomia tcnica, administrativa e financeira;
(b) criao e extino condicionada previso legal (lei cria ou
autoriza a criao);
(c) finalidade especfica, definida pela lei de criao;
(d) sem fins lucrativos (no podem ser criadas com a finalidade de
obter lucro), sendo possvel a aquisio de lucro;
(e) no esto subordinadas Administrao Direta, mas esto
sujeitas a controle.
A personalidade jurdica prpria significa que elas podem ser
sujeitos de direitos e obrigaes, sendo, por conseguinte, responsveis por
seus
atos.
Para
tanto,
elas
possuem
patrimnio
prprio,
independentemente de sua origem. Quando de sua criao, a entidade
poltica que as criou transfere parte de seu patrimnio que, a partir da,
passa a pertencer ao novo ente, servindo para viabilizar a prestao de suas
atividades e para garantir o cumprimento de suas obrigaes.
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Por exemplo, a Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel, autarquia do Governo Federal, pode receber
receitas oriundas de taxas devidas pelas concessionrias, permissionrias e autorizadas dos servios de
telecomunicaes ou, ainda, receber dotaes consignadas no Oramento Geral da Unio.
26
Apesar das consideraes da autora, vamos observar adiante que, alm das autarquias, as fundaes pblicas
de direito pblico tambm so criadas diretamente por lei especfica.
27
Marinela, 2013, p. 112.
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b)
c)
d)
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Entidade
administrativa
Autarquias
Fundaes pblicas
Empresas pblicas e
sociedades de
economia mista
Aquisio da personalidade
jurdica
Vigncia da lei de criao
Vigncia da lei de criao
Registro do ato constitutivo,
aps autorizao legislativa.
Registro do ato constitutivo,
aps autorizao legislativa.
Natureza jurdica
Direito Pblico
Direito Pblico
Direito Privado
Direito Privado
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Quanto ao cada caso previsto no inc. XX, art. 37, da CF, o STF firmou
entendimento de que no h necessidade de uma lei para autorizar a
criao de cada subsidiria. Basta, para tanto, existir uma autorizao
genrica permitindo que a entidade crie suas subsidirias. Isso pode constar
inclusive na lei de criao (ou autorizao de criao) da entidade
administrativa28.
28
O caso das subsidirias foi analisado na ADI 1649 / DF, que entendeu como constitucional dispositivo da Lei
P
a constituir subsidirias ara o estrito cumprimento de atividades de
seu objeto social que integrem a indstria do petrleo (art. 64), sem definir exatamente quais e quantas
subsidirias seriam. O STF entendeu o dispositivo como constitucional, firmando entendimento que suficiente
existir previso legal autorizando a criao de subsidirias.
29
P
P
E
de designar o Supremo Tribunal Federal.
30
Alexandrino e Paulo, 2011, p. 38.
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AUTARQUIAS
Conceito
O Prof. Celso Antnio Bandeira de Mello define autarquia como
pessoas jurdicas de Direito Pblico de capacidade exclusivamente
administrativa. Para Jos dos Santos Carvalho Filho, pode-se conceituar
a autarquia como a pessoa jurdica de direito pblico, integrante da
Administrao Indireta, criada por lei para desempenhar funes
que, despidas de carter econmico, sejam prprias e tpicas do
Estado.
Outra importante definio da lavra da Prof. Maria Sylvia Zanella Di
Pietro, que define autarquia como a:
[...] a pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de
autoadministrao, para o desempenho de servio pblico descentralizado,
mediante controle administrativo exercido nos limites da lei.
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31
No Portal da AGU est disponvel uma relao com todas as autarquias e funes pblicas federais:
http://www.agu.gov.br/sistemas/site/TemplateTexto.aspx?idConteudo=220492&id_site=788
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Criao e extino
Conforme j estudado anteriormente, tanto a criao quanto a
extino das autarquias devem ocorrer por meio de lei especfica, nos
termos previstos no art. 37, XIX, da CF.
Na esfera federal, a lei para a criao ou extino das autarquias de
iniciativa privativa do Presidente da Repblica, por fora do art. 61,
1, II, e32, da Constituio Federal. Essa regra aplica-se, por simetria,
aos estados, Distrito Federal e municpios. Assim, caber aos
governadores e prefeitos a iniciativa de lei para a criao ou extino de
autarquia dentro da esfera de governo de cada um.
Tanto a criao quanto a extino de autarquia
depende de edio de lei especfica.
Entretanto, na hiptese de autarquia vinculada aos Poderes Legislativo
ou Judicirio, a iniciativa de lei caber ao respectivo chefe de Poder.
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Art. 61. [...] 1 - So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que: [...]
II - disponham sobre: [...]
e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica, observado o disposto no art. 84, VI;
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Atividades desenvolvidas
Segundo o DL 200/1967, as autarquias so criadas para executar
atividades tpicas da Administrao Pblica. A doutrina defende, ento, que as
autarquias devem executar servios pblicos de natureza social e atividades
administrativas, excluindo-se os servios e atividades de cunho econmico e
mercantil33.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo mencionam como atividades desenvolvidas
pelas autarquias a prestao de servios pblicos em sentido amplo, a realizao de
atividades de interesse social e o desempenho de atividades que envolvam as
prerrogativas pblicas, como o exerccio do poder de polcia. Com efeito, as autarquias
podem ser criadas para o desempenho e fiscalizao de obras, a exemplo do que faz
o Departamento Nacional de Infraestrutura e Rodagens DNIT, criado pela Lei
10.233/200134.
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Patrimnio
De acordo com o novo Cdigo Civil, So pblicos os bens do domnio
nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno;
todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem
(CC, art. 98).
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24. (FCC - TJ/TRF 2/2012) certo que o patrimnio inicial da autarquia formado
a partir
a) da transferncia de bens mveis e imveis do ente federado que a tenha criado.
b) dos bens mveis e imveis adquiridos especificamente para tal finalidade.
c) da transferncia exclusiva de bens dominicais pertencentes ao rgo pblico
responsvel por sua instituio.
d) do ato de desapropriao de bens mveis e imveis expedido pelo ente da
federao responsvel por sua criao.
e) da requisio de bens mveis e imveis pertencentes a outros rgos pblicos
da respectiva administrao pblica.
Comentrio: o patrimnio inicial da autarquia oriundo de transferncias do
ente que as criou, passando a pertencer nova entidade. Sendo esses bens
advindos do direito pblico, eles so considerados bens pblicos, no
podendo ser penhorados ou adquiridos por meio de uso capio e sua
alienao s poder ser feita mediante regras especficas.
Assim, nossa resposta correta a alternativa A. No entanto, a questo foi
anulada pela banca, pois o assunto extrapolava o contedo no edital.
Gabarito: anulado (opo A).
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Pessoal
A Constituio Federal de 1988, na redao inicial do art. 39,
determinava que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios
deveriam instituir, no mbito de sua competncia, regime jurdico nico
(RJU) para os servidores da administrao pblica direta, das
autarquias e das fundaes pblicas.
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redao do art. 39, caput, com redao dada pela EC 19/1998, contnua
vlida, bem como as respectivas contrataes de pessoal40.
Assim, a partir da deciso e at que o STF pronuncie-se definitivamente
sobre o mrito da ADI n 2.135, voltou a vigorar a redao inicial do art.
39, caput, da Constituio Federal. Dessa forma, atualmente os entes
devem possuir regime jurdico nico, aplicvel a todos os servidores da
Administrao Direta, das autarquias e das fundaes pblicas. Com efeito,
atualmente no mais permitida a contratao concomitante de servidores
pblicos (regime estatutrio) e empregados pblicos (regime celetista) na
administrao direta, autrquica e fundacional dos entes polticos, uma vez
que vigora novamente a regra do regime jurdico nico.
Tendo em vista que o regime estatutrio foi adotado pelo Governo
Federal, as autarquias e fundaes, atualmente, seguem este tipo de
regime. Com efeito, o art. 141 da Lei 8.112/1990 que institui o regime
jurdico dos servidores pblicos civis da Unio deixa claro que suas normas
se aplicam s autarquias, inclusive as em regime especial e s
fundaes pblicas federais.
Nesse contexto, os agentes das autarquias, assim como todos os
servidores pblicos, sujeitam-se a regras como: exigncia de concurso
pblico (CF, art. 37, II); proibio para acumulao (CF, art. 37, XVII); teto
remuneratrio (CF, art. 37, XI); direito estabilidade (CF, art. 41); regras
de regime especial de aposentadoria (CF, art. 40); seus atos so passveis
de remdios constitucionais e ao controle de improbidade administrativa;
bem como so considerados funcionrios pblicos para fins penais42.
41
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dos estados ou municpios, (CF, art. 84, XIV44). o que ocorre, por
exemplo, com as agncias reguladoras (Anatel, Antaq, ANP, etc.), em que
a lei instituidora determina que a nomeao dos dirigentes seja aprovada
previamente pelo Senado, tomando como fundamento o art. 52, III, f da
Constituio.
Por exemplo, a Lei 9.472/1997, que criou a Anatel, determina que a nomeao de seus
conselheiros seja aprovada pelo Senado Federal:
Art. 23. Os conselheiros sero brasileiros, de reputao ilibada, formao universitria
e elevado conceito no campo de sua especialidade, devendo ser escolhidos pelo
Presidente da Repblica e por ele nomeados, aps aprovao pelo Senado Federal, nos
termos da alnea f do inciso III do art. 52 da Constituio Federal.
Em outras situaes, a prpria Constituio determina que a nomeao
dos dirigentes de autarquias passe pelo crivo do Senado, a exemplo do que
ocorre com o presidente e os diretores do Banco Central (CF, art. 52,
III, d).
Ademais, o Suprimo Tribunal Federal j consolidou o entendimento
que, nos estados, Distrito Federal e municpios, possvel que as leis
instituidoras de autarquias e fundaes pblicas exijam a prvia aprovao
da assembleia legislativa ou da cmara de vereadores, conforme o caso45.
Todavia, o STF entende que vedada e exigncia de autorizao
legislativa para a exonerao de dirigentes da administrao indireta pelo
chefe do Poder Executivo. Com efeito, tambm no possvel que a
exonerao seja efetivada diretamente pelo Poder Legislativo. Dessa forma,
em respeito ao princpio da separao dos poderes, no possvel que a
exonerao de dirigentes das autarquias seja realizada pelo Poder
Legislativo, nem mesmo que se exija autorizao desse Poder para que o
chefe do Executivo possa exoner-los46.
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44
Art. 84. [...] XIV - nomear, aps aprovao pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e
dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territrios, o Procurador-Geral da Repblica, o presidente e os
diretores do banco central e outros servidores, quando determinado em lei;
45
Nesse sentido, vide ADI 2.225 MC / SC:
EMENTA: Separao e independncia dos poderes: submisso Assemblia Legislativa, por lei estadual, da
escolha de diretores e membros do conselho de administrao de autarquias, fundaes pblicas e empresas
estatais: jurisprudncia do Supremo Tribunal. 1. vista da clusula final de abertura do art. 52, III, f da
Constituio Federal, consolidou-se a jurisprudncia do STF no sentido da validade de normas locais que
subordinam a nomeao dos dirigentes de autarquias ou fundaes pblicas prvia aprovao da Assemblia
Legislativa. 2. Diversamente, contudo, atento ao art. 173 da Constituio, propende o Tribunal a reputar ilegtima
a mesma interveno parlamentar no processo de provimento da direo das entidades privadas, empresas
pblicas ou sociedades de economia mista da administrao indireta dos Estados.
46
Nesse sentido: ADI 1.949/RS.
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Juzo competente
Nos termos do art. 109, I, da CF, sero julgadas na Justia Federal
as causas em que uma autarquia federal for interessada na condio de
autoras, rs, assistentes ou oponentes. Na mesma linha, os mandados de
segurana contra atos coatores de agentes autrquicos federais tambm
sero processados e julgados na Justia Federal (CF, art. 109, VIII).
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Da
mesma
forma,
os
contratos
podem
ser
contratos
administrativos, que possuem as chamadas clusulas exorbitantes, que
asseguram a posio de superioridade da Administrao ante o
administrado; e os contratos de direito privado, em que as partes
(Administrao e administrados) esto em condies de igualdade.
As autarquias, como so entidades de direito pblico e que realizam
atividades tpicas de Estado, formalizam, em regra, atos administrativos e
contratos administrativos. Vale dizer, seus atos possuem todos os requisitos
de validade (competncia, finalidade, forma, motivo e objeto) e possuem
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48
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c)
d)
e)
f)
Imunidade tributria do patrimnio das instituies de assistncia social (CF, art. 150, VI, c): sua aplicabilidade
de modo a preexcluir a incidncia do IPTU sobre imvel de propriedade da entidade imune, ainda quando
alugado a terceiro, sempre que a renda dos aluguis seja aplicada em suas finalidades institucionais (RE
237.718, Rel. Min. Seplveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 6.9.2001 grifos nossos).
50
51
Art. 1 As dvidas passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios, bem assim todo e qualquer direito ou ao
contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados
da data do ato ou fato do qual se originarem.
52
Art. 2 O Decreto n 20.910, de 6 de janeiro de 1932, que regula a prescrio qinqenal, abrange as dvidas
passivas das autarquias, ou entidades e rgos paraestatais, criados por lei e mantidos mediante impostos, taxas
ou quaisquer contribuies, exigidas em virtude de lei federal, estadual ou municipal, bem como a todo e
qualquer direito e ao contra os mesmos.
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Agncia
Lei de criao
Lei n 9.427/1996
Lei n 9.472/1997
Lei n 9.478/1997
Lei n 9.782/1999
Lei n 9.961/2000
Lei n 9.984/2000
Lei n 10.233/2001
Lei n 10.233/2001
Medida Provisria
2.228/2001
Lei n 11.182/2005
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Nessa linha, esse tipo de agncia que exerce atividade tpica de poder
de polcia, no representa novidade no Direito Pblico brasileiro. Isso
porque, desde a dcada de 30-45, conforme vimos acima, j existiam
entidades que exerciam esse tipo de fiscalizao. Dessa forma, o nosso
ordenamento jurdico comporta, h vrias dcadas, a existncia de
entidades que exercem o poder de polcia, nos moldes que fazem a ANS, a
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Agncias reguladoras
Os dirigentes possuem mandato
fixo, no podendo ser exonerados
ad nutum.
Outras autarquias
Os dirigentes so exonerados ad
nutum pelo chefe do Poder
Executivo.
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prprio rgo;
c) em relao ao Poder Judicirio porque dispem de funo
quase-jurisdicional, no sentido de que resolvem, no mbito das
atividades controladas pelas agncias, litgios entre os delegatrios
(empresas/pessoas que prestam servios mediante concesso,
permisso ou autorizao) e entre estes e os usurios dos servios
pblicos.
O termo independncia, no entanto, deve ser encarado com certa
ressalva. Isso porque nenhum rgo da administrao pblica
tecnicamente independente. certo que as agncias possuem um nvel de
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financeira-oramentria:
as
agncias
possuem
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renncia;
condenao judicial transitada em julgado;
processo administrativo disciplinar; e
outras condies previstas na lei que criar a agncia.
Financeiraoramentria
Administrativa
Patrimonial
Tcnica
Ausncia de
subordinao
Mandato fixo
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possuem
maior
autonomia
que
as
outras
entidades
da
administrao indireta;
Agncias executivas
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), que o
documento de referncia da Reforma Administrativa implementada no
Brasil na dcada de 90, estabeleceu como objetivo para o setor das
atividades exclusivas55: transformar as autarquias e fundaes que
possuem poder de Estado em agncias autnomas, administradas
segundo um contrato de gesto.
Percebam que o termo utilizado pelo PDRAE foi agncias autnomas.
Todavia, a Lei 9.649/1998, que dispe sobre a organizao da Presidncia
da Repblica e dos ministrios, preferiu utilizar o termo agncias
executivas, estabelecendo algumas exigncias para que a autarquia ou
fundao receba tal qualificao.
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55
O setor de atividades exclusivas aquele em que est presente o poder de imprio do Estado e que, portanto,
s poder ser desenvolvido por entidades de direito pblico, como as autarquias e fundaes pblicas de direito
pblico.
56
Di Pietro, 2014, p. 538.
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Gabarito: correto.
27. (FCC - AJ TST/Judiciria/2012) Uma pessoa jurdica que se enquadre no
conceito de autarquia
a) essencialmente considerada um servio autnomo.
b) deve necessariamente possuir um regime jurdico especial.
c) ter garantia de estabilidade de seus dirigentes.
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isso!
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a) 1, 2, 1, 2, 1
b) 2, 1, 2, 2, 1
c) 2, 2, 2, 1, 1
d) 1, 2, 1, 2, 2
e) 1, 2, 2, 2, 1
7. (ESAF - AFT/2010) Tendo por base a organizao administrativa brasileira,
classique as descries abaixo como sendo fenmenos: (1) de descentralizao; ou
(2) de desconcentrao. Aps, assinale a opo correta.
( ) Criao da Fundao Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), para
prestar servios ociais de estatstica, geologia e cartograa de mbito nacional;
( ) Criao de delegacia regional do trabalho a ser instalada em municipalidade recm
emancipada e em franco desenvolvimento industrial e no setor de servios;
( ) Concesso de servio pblico para a explorao do servio de manuteno e
conservao de estradas;
( ) Criao de novo territrio federal.
a) 2/ 1 / 2 / 1
b) 1/ 2 / 2 / 1
c) 2/ 2 / 1 / 1
d) 1/ 2 / 1 / 1
e) 1/ 2 / 1 / 2
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c) desconcentrada centralizada.
d) concentrada centralizada.
e) desconcentrada descentralizada.
9. (FCC - AJ/TRE TO/2011) Os rgos pblicos
a) confundem-se com as pessoas fsicas, porque congregam funes que estas vo
exercer.
b) so singulares quando constitudos por um nico centro de atribuies, sem
subdivises internas, como ocorre com as sees integradas em rgos maiores.
c) no so parte integrante da estrutura da Administrao Pblica.
d) no tm personalidade jurdica prpria.
e) so compostos quando constitudos por vrios agentes, sendo exemplo, o Tribunal
de Impostos e Taxas.
10. (FCC - AJ/TRE TO/2011) Os rgos pblicos
a) so classificados como entidades estatais.
b) tm autonomia poltica.
c) tm personalidade jurdica.
d) so soberanos.
e) so centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais.
11. (FCC - Cons Leg/AL PB/2013) Os rgos pblicos, quanto posio estatal,
classificam-se em independentes, autnomos, superiores e subalternos. Desta feita,
as Secretarias de Estado e as Casas Legislativas so classificadas, respectivamente,
em rgos pblicos:
a) superiores e superiores.
b) independentes e autnomos.
c) independentes e superiores.
d) superiores e autnomos.
e) autnomos e independentes.
12. (FCC - AL/ALERN/2013) Os rgos pblicos, quanto posio estatal,
classificam-se em independentes, autnomos, superiores e subalternos. Nessa
categoria, o Senado Federal enquadra-se como rgo pblico
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a) autnomo.
b) independente.
c) superior.
d) subalterno.
e) autnomo e subalterno, concomitantemente.
13. (FCC - AJ/TJ PE/2012) Em relao aos rgos e agentes da Administrao
Pblica correto afirmar:
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a) a atuao dos rgos no imputada pessoa jurdica que eles integram, mas
tendo a prerrogativa de represent-la juridicamente por meio de seus agentes, desde
que judiciais.
b) a atividade dos rgos pblicos no se identifica e nem se confunde com a da
pessoa jurdica, visto que h entre a entidade e seus rgos relao de representao
ou de mandato.
c) os rgos pblicos so dotados de personalidade jurdica e vontade prpria, que
so atributos do corpo e no das partes porque esto ao lado da estrutura do Estado.
d) como partes das entidades que integram os rgos so meros instrumentos de
ao dessas pessoas jurdicas, preordenados ao desempenho das funes que lhe
forem atribudas pelas normas de sua constituio e funcionamento.
e) ainda que o agente ultrapasse a competncia do rgo no surge a sua
responsabilidade pessoal perante a entidade, posto no haver considervel distino
entre a atuao funcional e pessoal.
14. (FCC - Ana/DPE RS/2013) A respeito do conceito de rgo pblico correto
afirmar que
a) constitui uma unidade de atuao dotada de personalidade jurdica.
b) corresponde a uma unidade que congrega atribuies exercidas pelos agentes
pblicos.
c) sempre dotado de autonomia e independncia funcional.
d) possui, no que diz respeito sua composio, natureza singular, necessariamente.
e) prescinde, para o exerccio da competncia de que dotado, da atuao do agente
pblico.
15. (FCC - TJ/TRT 5/2013) rgos so partes integrantes da estrutura da
Administrao. So exemplos de rgos pblicos: as Cmaras Municipais, as
Assembleias Legislativas, os Tribunais de Contas, os Ministrios, as Secretarias de
Estado e os Postos de Sade. Considerando as relaes funcionais que mantm entre
si e com terceiros, correto afirmar que os rgos
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GABARITO
1. A
2. A
3. D
4. B
5. E
6. A
7. D
8. E
9. D
10. E
11. E
12. B
13. D
14. B
15. B
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16. C
17. D
18. A
19. B
20. A
21. B
22. B
23. B
24. X
25. E
26. C
27. A
REFERNCIAS
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 19 Ed. Rio de
Janeiro: Mtodo, 2011.
ARAGO, Alexandre Santos de. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2012.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 31 Ed. So Paulo:
Malheiros, 2014.
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