Flvia Silva Scabin

Nelson Novaes Pedroso Junior

Jlia Cortez da Cunha Cruz

Resumo
O presente artigo analisa as aes civis pblicas propostas em relao s usinas hidreltricas de Belo Monte, Jirau e Santo Antnio, todas na Amaznia brasileira. Os dados levantados permitem expor e analisar o contexto
de propositura das ACP, bem como as demandas que as originaram. Os resultados mostram que o licenciamento ambiental tem sido
deficitrio no controle e mitigao de impactos sociais. A maior parte das demandas judiciais est relacionada s irregularidades do
procedimento do licenciamento, principalmente em relao participao das populaes impactadas, qualidade e abrangncia
dos estudos de impacto ambiental e de viabilidade ambiental e ao cumprimento de condicionantes das licenas afetando de vrias
formas populaes vulnerveis. Dessa forma,
discusses que ocorreriam no mbito do licenciamento ambiental esto sendo deslocadas para o Judicirio. Nos pronunciamentos
dados pelos magistrados, nos casos considerados, tm preponderado a no interveno
do Judicirio nas decises tomadas pelos rgos licenciadores do Executivo.

Abstract
The paper analyses all the legal actions proposed in relation to the hydroelectric power
plants of Belo Monte, Jirau and Santo Antonio in the Amazonia. Through the analysis
of judicial claims, it is possible to expose
and analyse its context, as well as the social
demands that it have originated. The majority of the judicial demands tend to relate to
non-compliance of licensing requirements
severely affecting vulnerable social groups.
Therefore, discussions and decisions that
should occur within the licensing procedure
are being transferred to the Judiciary. Mainly, the judges have decided not to intervene
in the decisions taken by the licensing agencies (which are part of the Executive Branch). These decisions are based on the absence of proof of the impacts (which refers to
the presumption of legality of the administrative acts) and on the perception of the judges that they should not intervene in public
policy issues.

Palavras-chave
Licenciamento ambiental. Judicializao.
Aes civis pblicas. Impactos sociais. Hidreltricas. Amaznia.

Keywords
Environmental licensing. Judicialization.
Judicial claims. Social impacts. Hydroelectric dams. Amazon.

dossi

Judicializao de grandes empreendimentos

no brasil: uma viso sobre os impactos
da instalao de usinas hidreltricas
em populaes locais na amaznia

129

1 Introduo
O licenciamento ambiental constitui
um dos principais instrumentos para a
consecuo da Poltica Nacional do Meio
Ambiente (Lei 6.938/81), funcionando
como uma das formas de controle da ordem econmica, ao adequ-la defesa do
meio ambiente (BENJAMIN, 1992). Seu
principal objetivo a preveno do dano
ambiental, o que significa no apenas a
escolha pela interveno que comprovadamente cause menos impacto, mas tambm a adoo de medidas mitigadoras dos
impactos ambientais causados.
Trata-se de um procedimento administrativo requerido para a implantao, ampliao e operao de empreendimentos
potencialmente causadores de degradao
ambiental e que, em vista dos princpios
adotados pela legislao ambiental e administrativa, deve se realizar por meio da
transparncia quanto aos efeitos ambientais de um determinado projeto; consulta
aos interessados e s decises administrativas informadas e motivadas.
Na prtica, so diversos os seus desafios,
dada a falta de informaes sobre o Brasil,
a ausncia de clareza sobre a competncia
dos entes federados e sobre o papel de cada
ator social no licenciamento ambiental, assim como sobre o que espera a lei ao definir
um conceito de impacto ambiental que vai
alm da proteo das florestas e inclui o
bem estar da populao.
No caso de grandes empreendimentos,
o cumprimento das obrigaes relacionadas aos impactos nas populaes locais
um dos principais desafios (FEARNSIDE,
1989, 2001; TEIXEIRA et al., 2012). Isso,
por diferentes razes, que incluem a falta
de capacidade tcnica dos rgos licenciadores para lidar com a dimenso humana, a

130

baixa efetividade dos mecanismos de participao e a elaborao de diagnsticos incapazes de garantir a proteo dos direitos
das populaes impactadas.
Assim, cada vez mais as discusses envolvendo grandes empreendimentos e suas
relaes com o desenvolvimento local tm
sido levadas ao Poder Judicirio, fazendo
com que este se debruce sobre a avaliao de impactos nas populaes locais e
as medidas de mitigao e compensao
decididas no contexto do licenciamento
ambiental desses projetos. Nesse sentido, o
Ministrio Pblico tem desempenhado um
papel ativo por meio de recomendaes ao
rgo licenciador e da propositura de aes
judiciais que buscam garantir os direitos de
populaes locais.
O presente artigo visa compreender as
razes da judicializao no caso dos processos de licenciamento ambiental de grandes projetos hidreltricos, com o objetivo
de identificar em quais circunstncias se
entende que o licenciamento no capaz
de cumprir seus propsitos. Foram consideradas todas as aes civis pblicas (ACP)
propostas para as hidreltricas de Belo
Monte, Jirau e Santo Antnio, desde a sua
concepo at abril de 2014. No foram
consideradas as aes judiciais propostas
que no as civis pblicas, como as trabalhistas isso porque as ACP renem em si a
qualidade de representar uma coletividade,
alm de serem o instrumento judicial mais
utilizado na defesa dos direitos das populaes inseridas nas reas de influncia dos
projetos analisados.
A partir da anlise de casos judicializados,
o presente estudo considera (i) se h momentos do processo de licenciamento ambiental
em que a judicializao mais frequente; (ii)
o contedo das questes colocadas ao Judicirio; (iii)a capacidade da judicializao de

R. Ps Ci. Soc. v.11, n.22, jul/dez. 2014

impactar as decises tomadas no mbito do

licenciamento e (iv) das razes do Judicirio
para tomar suas decises.
A anlise dos dados levantados apresentada em trs etapas: na primeira, feita
uma breve contextualizao do licenciamento ambiental de usinas hidreltricas
na Amaznia; na segunda, analisado o
licenciamento ambiental das hidreltricas
de Belo Monte, Jirau e Santo Antnio, com
nfase nos conflitos socioambientais e na
judicializao dos trs casos por meio de
aes civis pblicas; na terceira, realizada anlise das decises dadas s aes,
incluindo a discusso da capacidade do judicirio em lidar com conflitos sociais no
resolvidos no mbito do processo administrativo do licenciamento.

2 Licenciamento de hidreltricas
O crescimento da economia brasileira,
intensificado nas ltimas duas dcadas,
um dos responsveis pelo aumento gradual da demanda de energia no pas. Sem
conseguir expandir a capacidade instalada
na mesma proporo que o consumo de
energia aumenta, o setor eltrico tem sido
apontado como um gargalo em potencial
do crescimento econmico, situao agravada aps a crise de energia que ocorreu
em 2001 no pas. Para atender crescente
demanda energtica, uma srie de medidas
vem sendo tomadas, desde reformas regulatrias e criao da Empresa de Energia
Eltrica (EPE) at a concepo de projetos
de produo energtica.

Atualmente, a energia eltrica no Brasil

provm predominantemente da sua matriz
hdrica. De acordo com o mais recente Plano Decenal de Expanso de Energia (BRASIL, 2013), a hidroeletricidade se manter
predominante dentre as diversas fontes de
gerao, com expanso direcionada principalmente ao aproveitamento hidreltrico na
regio amaznica. Alm das usinas hidreltricas j instaladas e em operao na regio,
outras vm sendo construdas ou planejadas.
Ainda segundo o Plano Decenal (BRASIL,
2013), s na regio amaznica est prevista a concluso da construo de oito usinas
hidreltricas at 2018, sendo elas Jirau, Colider, Ferreira Gomes, Belo Monte, Teles Pires,
Salto Apiacs, Cachoeira Caldeiro e Sinop.
J para o perodo de 2018 a 2022 so previstas mais nove usinas na regio: So Manoel,
So Luiz do Tapajs, Jatob, Tabajara, Castanheira, Bem Querer, Salto Augusto Baixo,
So Simo Alto e Marab (BRASIL, 2013).1
De acordo com o relatrio do Banco
Mundial (2008), problemas durante o licenciamento ambiental de projetos hidreltricos no Brasil tm causado a impossibilidade de sua implantao de forma previsvel e
dentro de prazos razoveis. A m qualidade
dos estudos de impacto ambiental (EIA) e
da sua respectiva avaliao, a falta de um
sistema adequado para resoluo de conflitos, a ausncia de regras claras para a
compensao social e a carncia de profissionais da rea social no rgo ambiental
federal so alguns dos principais problemas
no licenciamento de hidreltricas apontados no relatrio (BANCO MUNDIAL, 2008).

1. O presente artigo parte do cenrio atual de predominncia da energia hidreltrica no Brasil para analisar a judicializao de grandes projetos hidreltricos na Amaznia. No faz, pois, uma crtica aos modelos energticos adotados, limitando-se a analisar as consequncias negativas dessas escolhas quando so
levadas ao judicirio. Para anlises mais abrangentes e crticas da produo energtica no Brasil, ver Goldemberg e Moreira (2005), Goldemberg e Lucon (2007), Sachs (2007) e Tolmasquim (2012).

Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil

131

Apesar das novas tecnologias e da introduo de instrumentos particulares

aplicveis a projetos hidreltricos, conflitos decorrentes de impactos causados por
esse tipo de empreendimento, sobretudo
em relao s populaes locais, tm sido
frequentes, em especial na Amaznia (BERMANN, 2013; FEARNSIDE, 2014; FONSECA, 2013; LAMONTAGNE, 2010; NASCIMENTO, 2010; WERNER, 2010). O relatrio
do Comit Especial do Conselho de Defesa
dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH,
2010), apresentado aps quatro anos de
anlise da construo de barragens hidreltricas no Brasil, aponta que violaes aos
direitos das populaes do entorno tm
sido recorrentes durante a implementao
de barragens, causando o aumento das desigualdades sociais e da pobreza.
Em virtude de impactos como estes, a sociedade civil vem se organizando para reagir e lutar contra problemas que deveriam
ter sido evitados e mitigados por meio do
licenciamento. O Movimento dos Atingidos
por Barragens (MAB) foi formado a partir
deste processo, destacando-se por ser um
movimento social construdo diretamente
pelas populaes impactadas. Neste sentido, tambm se destaca o Movimento Xingu
Vivo, coletivo de organizaes e movimentos sociais das regies impactadas pela Hidreltrica de Belo Monte. Alm disso, uma
srie de Organizaes No Governamentais
(ONGs) nacionais e internacionais tambm
vm se juntando mobilizao, como o
Instituto Socioambiental (ISA), Amigos
da Terra, International Rivers, Greenpeace, World Wide Fund for Nature, Amazon
Watch, dentre outros.

3 O licenciamento ambiental de
Belo Monte, Jirau e Santo Antonio
e os conflitos decorrentes

132

3.1 Histrico dos projetos

e do licenciamento
As usinas de Jirau e Santo Antnio
constituem o complexo hidreltrico e hidrovirio do Rio Madeira, uma das principais obras do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) do governo federal. Ambas
se localizam em Rondnia, sendo Santo
Antnio a mais prxima da capital Porto
Velho, 7 km rio acima, e Jirau mais 136 km
a montante. De acordo com relatrio produzido por Amigos da Terra e Bank Track
(2008), o processo de licenciamento ambiental das duas usinas tem sido extremamente controverso, com forte interveno
poltica e pareceres tcnicos contraditrios
sobre a viabilidade e os riscos socioambientais inerentes ao projeto. Parte desses
riscos diz respeito aos impactos causados s
diversas populaes indgenas e ribeirinhas
inseridas nas reas de influncia dos projetos, alm da capital Porto Velho.
Em 2003, foi solicitada a abertura do
processo de licenciamento das duas usinas. No ano seguinte, o Instituto Brasileiro
de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis (IBAMA) emitiu Termo de Referncia (TR) para o EIA que, elaborado para
atestar a viabilidade das duas usinas de forma integrada, foi protocolado no IBAMA
em maio de 2005. Quase dois anos depois,
em 3 de maro de 2007, o IBAMA emitiu
o Parecer Tcnico n. 014/2007 atestando a
inviabilidade ambiental do empreendimento
e a insuficincia do estudo de impacto ambiental elaborado, recomendando, dessa forma, a no concesso da licena prvia (LP)
e a necessidade de estudos complementares.
Contrariando o parecer elaborado pelos
tcnicos do IBAMA, quatro meses depois,
em 9 de julho de 2007, o mesmo rgo emitiu LP vlida para as duas usinas. O restan-

R. Ps Ci. Soc. v.11, n.22, jul/dez. 2014

te do processo de licenciamento seguiu de

forma separada para cada usina. Em 13 de
novembro de 2008, o IBAMA emitiu a licena de instalao (LI) de Jirau e, em 19 de
outubro de 2012, a sua licena de operao
(LO). No caso da UHE de Santo Antnio, em
13 de agosto de 2008 o IBAMA emitiu a LI, a
qual foi retificada no dia 18 do mesmo ms,
e em 14 de setembro de 2011 emitiu a LO.
A Usina Hidreltrica de Belo Monte est
localizada na regio conhecida como Volta
Grande do Xingu, no Par, prxima cidade de Altamira e cuja rea de abrangncia inclui outros dez municpios. Alm dos
centros urbanos, existem na regio diversas
populaes indgenas e ribeirinhas. Estes
locais esto integrados pela rodovia Transamaznica e pelo prprio Rio Xingu, nos
trechos em que navegvel. Assim como as
usinas do Rio Madeira, Belo Monte tambm uma das principais obras do PAC do
governo federal.
O projeto de aproveitamento do potencial hidreltrico do Rio Xingu remonta dcada de 1970. No incio da dcada de 1990,
os estudos para instalao da usina foram
paralisados, devido presso poltica, ausncia de solues tcnicas viveis para o
projeto e indisponibilidade de recursos.
O projeto s foi retomado em 1994, com
a apresentao Eletrobrs de uma nova
verso que apresentava melhorias do ponto
de vista tcnico e ambiental, incluindo diminuio da rea inundada e no inundao das reas indgenas. Assim, passaram
a ser realizados novos estudos de viabilidade para a usina. No perodo dos apages
do incio dos anos 2000, o governo federal
tomou diversas medidas emergenciais, com
o objetivo de diminuir o dficit energtico
do pas, sendo uma delas a viabilizao de
Belo Monte. Com isso, a sociedade civil e
o Ministrio Pblico retomaram a mobili-

zao poltica contra Belo Monte, inclusive

por meios judiciais.
Em julho de 2005, a Cmara dos Deputados e o Senado aprovaram Decreto Legislativo autorizando a Eletrobrs a completar
os estudos, sem que fossem consultadas
populaes indgenas e locais. Aps amplo
trmite administrativo, em janeiro de 2011,
o IBAMA concedeu a LI para as instalaes
provisrias de Belo Monte e, em junho, a
LI definitiva, quando iniciaram-se as obras
civis. Vale ressaltar que o financiamento
da obra tem ligaes expressivas com o
setor pblico. Em 2012, o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) aprovou financiamento de 22,5
bilhes destinados construo da Usina,
totalizando mais de dois teros do custo
total da obra (que, poca, estava estimado em 28,9 bilhes). Embora o banco tenha estabelecido auditoria socioambiental
independente para averiguar a regularidade socioambiental do projeto, o Ministrio
Pblico Federal tem buscado corresponsabilizar o BNDES pelos danos que possam
ser causados por projetos que financia. Por
exemplo, em setembro de 2013, o MPF do
Par entrou com ao civil pblica, atribuindo a corresponsabilidade do banco por
impactos negativos que porventura ocorram aos ndios Xikrin pela falta de previso
de impactos e compensaes sobre o Rio
Bacaj no EIA/RIMA.

3.2 Judicializao das usinas de

Belo Monte, Jirau e Santo Antnio
Diversas aes judiciais tm sido propostas contra a construo de grandes
empreendimentos no Brasil. Nos casos
das Usinas de Santo Antnio, Jirau e Belo
Monte, grande parte dessas aes trata dos
impactos desses projetos s populaes lo-

Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil

133

cais e questiona a ausncia de escuta prvia queles que sofrero impactos e sobre
o cumprimento de condicionantes do licenciamento ambiental que serviriam para
mitigar e compensar esses impactos em relao aos direitos das populaes afetadas.
De alguma maneira, essas aes questionam a forma como esses empreendimentos
vm sendo planejados e implantados no
pas. Em que momentos a judicializao
mais frequente? Quais so suas causas e
sua capacidade para alterar decises tomadas no mbito do licenciamento?
Para responder a esses questionamentos,
so analisadas, a seguir, todas as aes civis pblicas propostas nos casos das Usinas
Hidreltricas de Jirau, Santo Antnio e Belo
Monte, totalizando quarenta aes. Em relao a essas demandas judiciais, so analisadas as pessoas e instituies colocadas nos
plos passivos, o momento de proposio em
considerao fase do licenciamento, seus
objetos e objetivos, alm da autopercepo
do Judicirio em relao sua funo quando se trata de intervir em processo de licenciamento de grandes empreendimentos.
Com o objetivo de identificar as razes
pelas quais ocorre a judicializao, as demandas judiciais foram classificadas em
demandas sociais, ambientais e procedimentais. Para separar as questes sociais
das ambientais, foi utilizada a conceituao
de impacto ambiental da Resoluo Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA)
01/1986. De acordo com essa resoluo, o
impacto ambiental consiste em alterao
das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matria ou energia resultante
das atividades humanas que, direta ou indiretamente afetam: (i) a sade, a segurana
e o bem-estar da populao; (ii) as atividades sociais e econmicas; (iii) a biota; (iv)

134

as condies estticas e sanitrias do meio

ambiente; (v) a qualidade dos recursos ambientais. Apesar de todas essas condies
se fazerem sentir nas comunidades locais, a
enumerao apresentada permite distinguir
os impactos relacionados sua condio
socioeconmica (i e ii) daqueles que diro
respeito s alteraes das qualidades fsicas
do meio-ambiente (iii, iv e v). As demandas
procedimentais, por sua vez, dizem respeito a questionamentos relacionados forma
como se realizou o licenciamento. Todas
essas demandas podem ser formuladas em
termos de direitos, o que legitimaria sua
discusso pelo Judicirio.
Apesar de as alteraes provocadas ao
meio ambiente serem muitas vezes sinrgicas ou apresentarem-se conjuntamente,
a classificao entre as trs categorias permite identificar para que tipo de questes
o Judicirio identificado como espao de
interlocuo alternativamente ao processo de licenciamento ambiental. Com isso,
evidencia-se para que situaes o procedimento do licenciamento percebido como
insuficiente ou deficitrio.
3.2.1 Objetivos e demandas das ACP
Das quarenta ACP analisadas, todas
dizem respeito direta ou indiretamente ao
processo de licenciamento ambiental das
usinas. Na maioria, a relao entre a violao de direitos e o licenciamento ambiental
direta e questiona a falha na execuo de
algum procedimento do licenciamento, seja
por impacto ou ameaa de impacto sobre
componentes ambientais e/ou sociais locais
decorrentes das obras civis ou da operao
das usinas. A minoria relaciona-se de forma indireta com o licenciamento, como o
caso da ao n. 25997-08.2010.4.01.3900,
referente a Belo Monte, que embora pea

R. Ps Ci. Soc. v.11, n.22, jul/dez. 2014

a nulidade da LP emitida para a usina,

apresenta como motivao a falta de regulamentao da explorao de recursos
hdricos em terras indgenas, exigida pela
Constituio Federal.
Demandas de cunho social foram as
mais frequentes (n=26), enquanto onze tratavam de algum aspecto exclusivamente
ambiental, e as demais (n=9) diziam respeito principalmente a algum procedimento
do licenciamento ou deste derivado. Como
exemplo desse ltimo grupo, possvel citar a realizao de estudos de viabilidade
ambiental sem termo de referncia anterior,
associao irregular com entidade privada
para elaborao do EIA, concluso do EIA
sem avaliao ambiental integrada finalizada, mudana de local do projeto aps a
concluso do EIA, aplicao dos recursos
de compensao ambiental, dentre outros.
Dos procedimentos do licenciamento relacionados aos aspectos sociais e ambientais, o EIA um dos que mais geram aes
em decorrncia de deficincias e insuficincias dos estudos, incluindo as consultas
pblicas realizadas durante sua elaborao.
O descumprimento das condicionantes estabelecidas nas licenas tambm gera um
nmero significativo de aes, inclusive
quando licenas so emitidas sem o cumprimento total das condicionantes estipuladas na licena anterior.
Das demandas sociais judicializadas, a
mais frequente envolve a insuficincia das
audincias e consultas pblicas antes do Termo de Referncia (TR), durante os estudos
socioambientais e aps a concluso do EIA/
RIMA, proposta majoritariamente durante a
etapa preparatria para obteno da LP. Aps
a LP, o mais comum so aes decorrentes
de impactos sociais durante as obras civis e
o cumprimento parcial ou nulo de condicionantes voltadas compensao ou mitigao

de impactos sobre as populaes locais. Cabe

mencionar o fato de que as trs usinas possuem populaes indgenas nas suas reas de
influncia, responsveis pela totalidade ou
parte das motivaes de cunho social de doze
das quarenta ACP, sendo doze de Belo Monte
e quatro de Santo Antnio, duas destas compartilhadas com Jirau.
Dos pedidos formulados, os mais frequentes reclamam por interferncia nas
licenas (n=20), sendo que cinco demandavam o impedimento de novas licenas,
nove a suspenso (1 todas, 3 LP, 4 LI e 1
LO) e sete a nulidades das licenas existentes (4 de LP e 4 de LI). Dos nove pedidos de
suspenso de licena, um se estendia a todas as vigentes e trs se referiam LP, quatro LI e 1 LO. Somam-se a essas os dois
pedidos de nulidade e quatro de suspenso
de todo o processo de licenciamento.
A exigncia do cumprimento de condicionantes tambm bastante frequente nas ACP
analisadas: dos dez pedidos levantados com
esse fim, o que significa das aes propostas, um foi formulado de forma abrangente e
os demais se referiam a medidas especficas
de compensao/mitigao de impactos sociais, tais como a incluso de mais um municpio nas aes de compensao, a adequao
de projetos de reassentamento, a execuo de
plano emergencial, a concluso de cadastro
socioeconmico, a realizao de regularizao fundiria, a ampliao de criao de reserva indgena e a elaborao de projeto para
construo de belvedere.
Os impactos decorrentes das obras ou
da operao das usinas tambm tm sido
judicializados. Cinco pedidos foram formulados para indenizar os contextos impactados, sendo um referente ao meio ambiente,
um ao componente indgena especfico e
trs ao social. Destes, um tambm pediu a
remoo imediata dos ribeirinhos afetados

Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil

135

pelo enchimento do reservatrio alm do

previsto, e outro o provimento das necessidades bsicas das populaes atingidas pelas cheias nas reas de influncia da Usinas
Hidreltricas (UHE) de Santo Antnio.
Os pedidos no se referem apenas s licenas, condicionantes e indenizaes, mas
tambm aos momentos anteriores obteno da LP. Nesse caso, o pedido mais frequente diz respeito complementao,
atualizao, reviso ou mesmo nulidade do
EIA (n=6). Momentos ainda mais iniciais do
processo tambm motivam a proposio de
ACP. Dos seis pedidos levantados, dois deles
exigem a declarao de ilegalidade da realizao do EVA e um a nulidade do Inventrio
Hidreltrico do Xingu. Ainda que uma das
principais razes para a judicializao seja
a deficincia e insuficincia de consulta e
participao pblica durante o processo de
licenciamento, apenas uma destas aes referentes aos procedimentos iniciais trata da
consulta s populaes indgenas afetadas.
J sobre os leiles, duas ACP pedem o impedimento de sua realizao; uma, sua suspenso e uma, a nulidade dos j realizados.

Das obras previstas aps a obteno de

LI, duas ACP pedem o impedimento dessas;
uma, a sua paralisao e duas, o impedimento da elevao da cota do reservatrio.
A preservao de bem histrico tambm
recorrente, motivando quatro pedidos das
ACP analisadas.
3.2.2 Momentos de proposio e
os processos de licenciamento
Das quarenta ACP levantadas, mais da
metade (n=23) foi proposta durante a instalao do empreendimento, ou seja, aps a
emisso da LI. Belo Monte, a nica das trs
usinas analisadas que ainda no obteve LO,
apresentou tambm uma quantidade relativa
de ACP durante a preparao dos estudos e
procedimentos necessrios para a obteno
de LP (n=6). Santo Antnio e Jirau sofreram
trs ACP de forma conjunta nessa fase. Aps
a LO, a maior incidncia de ACP foi proposta para Santo Antnio (n=4) (Grfico 1). O
maior perodo desde a obteno da LO (quase
3 anos), a mudana nos nveis do reservatrio
e as cheias de 2014 justificam esse dado.

Grfico 1 - Momentos do licenciamento em que ocorrem a proposio das ACP

12

10

8
Belo Monte
6

Jirau
Santo Antnio

0
Antes da LP

136

Aps LP

Aps LI

Aps LO

R. Ps Ci. Soc. v.11, n.22, jul/dez. 2014

so ainda maiores, uma vez que parte das

demandas das ACP propostas em estgios
posteriores do licenciamento referem-se
aos estudos e procedimentos necessrios
para a obteno da primeira licena.

Como apresentado anteriormente, parte

das ACP proposta durante as etapas que
precedem a emisso da LP. Se observados
os momentos do processo de licenciamento
aos quais as demandas das ACP se referem,
as etapas que precedem a emisso da LP

Grfico 2 - Momentos do processo de licenciamento aos quais as demandas das ACP se referem.

10
9
8
7
6
5

Belo Monte

4
Jirau

Santo Antnio

2
1

Levantar as instituies e pessoas que

so colocadas com mais frequncia no plo
passivo das aes civis pblicas possibilita
analisar aqueles a quem mais comumente
se imputa causar impactos ou sua ameaa. Isso no significa que diferentes atores
no possam ser responsabilizados, o que se
deve ao esquema de responsabilidade jurdica adotado no Brasil (no caso de dano
ambiental, a responsabilidade solidria
em relao a todos que, de alguma forma,
concorreram para a sua causa). Para Belo
Monte, as 12 ACP aps a emisso da LP

o
Co

pe

ns

LO
da
s

s
Ap

3.2.3 Plos passivos das aes

Ap

da

LI

LP
da
s
Ap

An

te

sd

LP

tiveram como polo passivo a Norte Energia (n=11), empreendedora do projeto. As 8

anteriores LP acionaram principalmente
o IBAMA (n=5), os proponentes do projeto
e dos estudos de viabilidade, a Eletronorte
(n=4) e a Eletrobrs (n=6) (Grfico 3). Se
consideradas as 19 aes, o IBAMA, rgo
executivo responsvel pelo licenciamento,
foi polo passivo de 57,9% das aes, enquanto os proponentes/empreendedores,
agrupando aqui Eletrobrs, Eletronorte e
Norte Energia, foram acionados em todas
(100%). O BNDES, principal financiador do
empreendimento, foi polo passivo de trs
aes (15,8%).

Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil

137

Grfico 3 - Polos passivos das ACP analisadas

100
90
80
70
60
Belo Monte

50
40

Jirau

30

Santo Antnio

20

Total

10

Para as usinas de Jirau e Santo Antnio, foram propostas vinte e uma ACP,
sendo sete comuns s duas usinas, oito exclusivas para Jirau e seis para Santo Antnio. Das quinze propostas para Jirau, nove
tiveram o IBAMA como um dos polos passivos (60%) e sete a Unio e a Energia Sustentvel (46,7%), empreendedora da usina
(Grfico 3). Das cinco primeiras ACP, propostas antes do leilo, quatro acionaram a
Central Furnas, proponente do projeto de
Jirau. Somando essas com as da Energia
Sustentvel, so 11 (73,3%) as ACP cujo
plo passivo o proponente/empreendedor, equivalendo-se ao IBAMA, rgo
licenciador da UHE de Jirau. A Agncia

138

an

cia

do

te
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te

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Ib
In

Fin

a
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pr

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cia
n

ic
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M

Ag

pi

do
ta
Es

Un

io

Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) foi

acionada em cinco aes (33%), trs delas
relacionadas ao leilo de concesso.
Os polos passivos das ACP da UHE Santo Antnio se assemelham s de Jirau, mas
com mais incidncia do IBAMA como um
dos acionados, sendo nove no total (69,2%).
A Central Furnas (proponente) e a Madeira Energia e a Santo Antnio Energia (empreendedores), juntas, so polo passivo de
11 das 13 aes (84,6%). Assim como para
Jirau, a Unio e a ANEEL tambm aparecem de forma significativa como polo passivo, 38,5% e 30,8% em relao ao total de
ACP, respectivamente (Grfico 3).

R. Ps Ci. Soc. v.11, n.22, jul/dez. 2014

4 As decises do judicirio: incapacidade

em resolver conflitos que o licenciamento
tambm no consegue?
4.1 Como decide o Judicirio?
A expanso do Poder Judicirio, que
pode ser observada nao apenas pelo numero crescente de processos de controle judicial de decises dos outros poderes, mas
tambem pelo amplo escopo de temas analisados judicialmente, marca fundamental
das sociedades democrticas contemporneas (TATE; VALLINDER, 1995).
Do ponto de vista do processo poltico,
essa expanso potencializa a transformao
da jurisdio em parte integrante do processo de formulao de polticas pblicas,
ao mesmo tempo em que garante a todos
os cidados a capacidade de interpelar seus
governantes, de tom-los ao p da letra e
de intim-los a respeitarem as promessas
contidas na lei (GARAPON, 2001, p. 49).
No propsito desse artigo investigar
se o que chamado de expanso do Judicirio positivo ou se caberia apenas s
instncias da democracia o benefcio de tomar decises difceis. Fato que, no Brasil,

sempre que qualquer ao, deciso ou poltica significar leso ou ameaa de leso a
direitos, o Judicirio poder ser acionado
em benefcio desses direitos2. Esse um direito ao qual a Constituio de 1988 atribui
um estado diferenciado, de direito fundamental, e que se concretiza por um conjunto de instrumentos - como a defensoria
pblica, os juizados especiais etc. Aes judiciais podem ser acionadas por qualquer
indivduo, inclusive ante a possibilidade de
que direitos sejam violados, por meio de
pedidos liminares.3
4.1.1 As liminares e a
Suspenso de Segurana
No caso das UHE de Belo Monte, Santo
Antnio e Jirau, o Judicirio foi acionado
quarenta vezes at maio de 2014. O pedido
liminar foi recurso utilizado em todos esses
casos sob o argumento dos danos irreversveis que as usinas trariam para o meio ambiente e populaes locais.
No complexo do Rio Madeira, a liminar
foi deferida em apenas quatro casos. Entretanto, em todos eles, a medida foi suspensa
por meio de agravo de instrumento.4 J no

2. Nos termos da Constituio Federal de 1988, a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito (art. 5, XXXV).
3. Em processo judicial, uma medida liminar deciso judicial provisria, que se toma quando h a possibilidade de ocorrer dano grave ou irreparvel (periculum in mora) em decorrncia da demora da deciso judicial,
em casos em que a veracidade dos fundamentos invocados (fumus boni juris) pelo requerente notria. Nos
termos do Cdigo de Processo Civil, Lei n 5.869/1973, o pedido liminar vem regulado da seguinte forma:
Art. 273. O juiz poder, a requerimento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequvoca, se convena da verossimilhana da alegao e:
I - haja fundado receio de dano irreparvel ou de difcil reparao; ou
II - fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou o manifesto propsito protelatrio do ru.
4. O agravo de instrumento um mecanismo processual estabelecido pelo cdigo de processo civil para
questionar decises interlocutrias ou seja, decises judiciais proferidas durante o curso do processo, que
no do uma soluo final controvrsia, As decises liminares, como so apenas decises preliminares
no revestidas de carter definitivo, podem ser questionadas por meio deste recurso. Em relao s usinas
do Rio Madeira, a ferramenta do agravo de instrumento foi sucessivamente utilizada para retirar os efei-

Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil

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caso de Belo Monte, a situao distinta.

Das dezenove aes analisadas, em doze
casos, o juzo de primeira instncia deferiu pedido de medida liminar. Entretanto,
destas doze liminares, oito tiveram seus
efeitos suspensos seja por meio de ao
de suspenso de segurana5 ou por agravo
de instrumento. Das quatro aes restantes, trs ainda no foram apreciadas pelo
Tribunal. Ou seja, manteve-se um provimento liminar em apenas um caso - o primeiro, que tratava da necessidade de licitao. So duas as razes para que, apesar
de muito utilizado, o pedido liminar no
perdure. Um deles a utilizao de recursos judiciais, como o caso do agravo de
instrumento e dos embargos de declarao,
que tm a suspenso de efeitos com um de
seus atributos. Nos outros casos, os efeitos
da liminar so suspensos com a utilizao
de Suspenso de Segurana, que pode ser
utilizada pelo Poder Pblico nos casos em
que as liminares possam causar grave leso
ordem, sade, segurana e economia pblicas. Assim, diante da concesso
de uma medida liminar a favor do Ministrio Pblico Federal, a Unio e os demais entes pblicos envolvidos adotaram

a prtica de interpor perante o Tribunal

Regional Federal um pedido de suspenso
de seus efeitos. Desta forma, estabelece-se
meio de controle sobre decises que afetam
o Poder Pblico. No caso da UHE de Belo
Monte, este controle exercido de modo
a garantir a continuidade dos trabalhos
quando liminares de primeira instncia determinam sua paralisao.
Dentre as aes civis pblicas analisadas, houve seis casos em que o deferimento
de medidas liminares levou interposio
de aes de suspenso de segurana. A sua
interposio foi fundamentada por meio de
trs argumentos principais: a obedincia
das determinaes legais, a invaso da esfera de discricionariedade administrativa e
os futuros prejuzos econmicos e ambientais. O primeiro argumento enfatiza a legalidade das posturas tomadas pelo IBAMA e
a ausncia de vcios formais nas licenas e
demais documentos jurdicos (como a autorizao emitida pelo Congresso Nacional).
Este suposto estrito cumprimento da lei o
pano de fundo dos dois argumentos subsequentes, articulados como prova de grave
leso ordem e economia pblicas. Segundo a lgica proposta pelo Poder Pblico,

tos de decises liminares que determinavam a paralisao das obras. Ou seja, foi utilizado para garantir
que a construo continuasse, apesar de estar sendo contestada judicialmente.
5. A Suspenso de Segurana um mecanismo processual utilizado para suspender os efeitos de medidas
liminares contra o Poder Pblico. Sua disciplina jurdica est baseada em uma srie de instrumentos. O
instituto foi inserido no ordenamento jurdico por meio da Lei n 191 de 1936, e posteriormente retomado pela Lei n. 4.348 de 1964. Com o objetivo declarado de permitir coletividade o expurgamento de medidas judiciais consideradas temerrias, a Suspenso de Segurana reflete o autoritarismo do momento poltico em que a Lei 4.348/1964 foi promulgada, conforme exposto por Bermann (2013). Na prtica, a norma retirava do cidado a possibilidade de segurana frente a aes autoritrias praticadas pelo regime militar. Atualmente, sua regulao se d pela Lei n 8.437/92, cujo artigo 4 assim estabelece: Compete ao
presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execuo da liminar nas aes movidas contra o Poder Pblico ou seus agentes, a requerimento do Ministrio Pblico ou da pessoa jurdica de direito pblico interessada, em caso de manifesto interesse pblico ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave leso ordem, sade, segurana e
economia pblicas.

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as liminares invadem a esfera da discricionariedade administrativa, pois as decises

relativas obra so de competncia do Poder Executivo, que age com base em critrios de convenincia e oportunidade. Tendo
por premissa a legalidade do processo de
licenciamento, sustenta-se que a substituio de decises administrativas por decises
judiciais usurparia a competncia do Poder
Executivo para determinar os rumos da poltica energtica nacional e a forma de execut-la. Finalmente, o ltimo argumento se
baseia nos prejuzos econmicos que seriam
causados pela liminar. Estes prejuzos no se
restringem queles imediatamente causados
pela paralisao dos trabalhos, mas tambm
incluem perdas financeiras em longo prazo,
visto que seria necessrio construir novas
usinas que poderiam inclusive gerar impactos ambientais maiores.
Estas teses foram consideradas e acolhidas pelo Poder Judicirio. Em todos os
casos em que houve Suspenso de Segurana, foi proferida deciso favorvel ao
Poder Pblico, determinando a suspenso
dos efeitos da medida liminar determinada em primeira instncia e a consequente
continuidade dos trabalho6. Em todas elas,
a deciso mencionou expressamente que a
liminar em questo causava grave dano
ordem pblica por invadir a esfera de discricionariedade administrativa e usurpar
a competncia privativa da administrao
pblica sobre a matria.
Em relao legalidade do processo de
licenciamento, interessante observar que

as decises fazem preponderantemente dois

tipos de consideraes. Em alguns casos, h
pronunciamento sobre o mrito da controvrsia (ainda que breve), como exemplificado pela anlise a respeito da competncia do Congresso Nacional para aprovar
o Decreto que autorizou a construo da
UHE de Belo Monte. Entretanto, em relao a outras matrias, o Judicirio se retira
da discusso, limitando-se a constatar que
os atos do IBAMA e da Fundao Nacional
do ndio (FUNAI) gozam de presuno de
veracidade e legalidade, sem uma anlise
mais profunda sobre o direito requerido e
pretensamente violado.7 O argumento se
baseia no carter tcnico da matria e na
consequente aptido dos rgos referidos
para decidir a matria.
Se somados a presuno de legalidade
dos atos dos rgos pblicos envolvidos
e o reconhecimento da discricionariedade
administrativa sobre a matria, o que se
tem a negativa, pelo prprio Poder Judicirio, da possibilidade de realizar controle
de legalidade sobre atos da administrao
em sede de liminar nesses casos. Mediante
tal negativa, o resultado o Judicirio se
abster de apreciar leso ou ameaa de direito, uma vez que a efetividade do controle
jurisdicional depende, nestes casos, da concesso de liminar (especialmente porque o
julgamento definitivo da ao poder se
dar com as usinas j construdas). Ressalte-se que isto acontece sem que o Tribunal
seja obrigado a ouvir a parte interessada na
concesso da liminar.

6. Embora algumas aes de suspenso de segurana tenham sido indeferidas, isto se deveu ao fato de que
a liminar j havia sido suspensa por meio de outra ao julgada anteriormente.
7. Na ao n. 25999.75.2010.4.01.3900, por exemplo, foi decidido que: o IBAMA o rgo responsvel
pela aprovao do licenciamento, no sendo possvel a suspenso do procedimento com base em conjecturas sobre supostas irregularidades ou ilegalidades, uma vez que os atos emanados pelo rgo ambiental
tm presuno de legalidade.

Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil

141

Esta situao no escapou crtica de

membros do prprio Poder Judicirio. Na
ao n 968-19.2011.4.01.3900 para Belo
Monte, travou-se interessante debate entre
o Presidente do Tribunal Federal da 1 Regio (que deferiu, como de costume, medida
de Suspenso de Segurana no mbito desta
ao) e o Desembargador Souza Prudente,
que julgou o Recurso de Apelao proposto pelo Ministrio Pblico Federal. Em sua
argumentao, o Desembargador enfatizou
que, por garantia constitucional, nenhuma
leso ser excluda da tutela jurisdicional.
Este direito fundamental especialmente relevante em virtude da natureza da demanda,
que envolve interesses coletivos e difusos de
ordem transfronteiria e intergeracional. A
prpria natureza destas questes sobrepenas a discusses de ordem meramente econmica o que desautorizaria, segundo o
Desembargador, a utilizao do mecanismo
de Suspenso de Segurana.8
Alm disso, o Desembargador esclarece
que, na Suspenso de Segurana, opera-se
um controle poltico do ato judicial que
se distingue do controle jurdico exercido,
por exemplo, quando da concesso da liminar ou quando da apreciao da apelao.
Neste sentido, o Ministro Joaquim Barbosa,
Presidente do Supremo Tribunal Federal,
tambm j se pronunciou a respeito da gravidade e excepcionalidade do instrumento.
No mbito da Medida Cautelar de Suspenso de Liminar n. 712/MG, disse ele que a
suspenso de liminar medida gravssima,
de profunda invasividade, na medida em
que dispensa ampla cognio, bem como
contraditrio completo.

4.1.2 Decises judiciais de mrito

At o fim do perodo analisado, um
nico provimento judicial, das quarenta aes propostas, transitou em julgado (ao n. 2001.39.00.005867-6 / 585073.2001.4.01.3900 para Belo Monte).
Nessa ao, proposta em 2001, o trnsito
em julgado se deu apenas em 2010 ou
seja, a deciso acerca da necessidade de
licitao para elaborao do EIA s transitou em julgado quando a LP estava para
ser concedida. Em relao a Belo Monte,
em mdia so trs anos entre a propositura
da ao e a deciso definitiva de primeira instncia, tempo que pode se estender
ainda mais em casos que envolvem conflito de competncia - como na ao n
25999.75.2010.4.01.3900, que teve deciso
de mrito na primeira instncia apenas sete
anos aps sua interposio. Porm, isso
no significa que a mdia de trs anos seja
suficiente para dirimir a questo, uma vez
que, aps a deciso definitiva de primeira
instncia, h uma grande quantidade de recursos que podem ser interpostos.
No caso do Complexo Rio Madeira, em
relao ao qual foram propostas vinte e uma
ACP, quatorze delas ainda no tiveram julgamento de mrito em primeira instncia,
sendo que a primeira foi proposta em fevereiro de 2006. No houve nenhum provimento transitado em julgado. Em apenas
uma ao o pedido foi deferido (e apenas
em parte) entretanto, a questo analisada
se refere exclusivamente alocao de recursos de compensao ambiental para unidades de conservao; ou seja, em nenhum

8. Este ponto tambm levantado por Bermann (2013), segundo quem: as sucessivas leis que moldam
atualmente o instituto da Suspenso da Segurana retomam o conflito inicial entre o interesse particular
em relao ao interesse pblico, e o estendem para a esfera do interesse coletivo em conflito com o interesse pblico, o que caracteriza um inequvoco excesso no entendimento da amplitude deste instrumento.

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caso houve provimento definitivo em favor

dos direitos das populaes afetadas.
Nas decises de primeira instncia de
Belo Monte, das dezenove aes, oito tiveram o mrito apreciado, trs foram extintas
sem resoluo de mrito e oito aguardam
julgamento. Das oito que tiveram o mrito
apreciado, em sete se decidiu pela improcedncia da ao. O nico caso de procedncia foi o primeiro, que tratava da necessidade de licitao para realizao do EIA.
Em todos os casos de improcedncia, houve
apelao, das quais trs foram julgadas.
Uma delas manteve a deciso de primeira instncia e duas a reverteram, de modo
a proteger o direito dos envolvidos. Vale
ressaltar que, nestes dois casos, a questo
abordada envolvia a participao da populao local, incluindo povos indgenas, no
processo de licenciamento. A razo de deciso destes casos a proteo dos direitos
da populao e do meio ambiente, interesse
difuso que h de sobrepor-se a discusses
de ordem meramente econmica, justificando sua interveno com base na inafastabilidade do Judicirio em apreciar leso
ou ameaa a direito.
Como se observou, grande parte das
aes propostas visava a garantia de direitos das populaes afetadas por esses projetos. Nessas aes, argumentou-se contra
a construo das usinas e em favor do cumprimento das condicionantes do licenciamento ambiental, com base especialmente
nos direitos dos indgenas de terem suas
terras demarcadas e de serem ouvidos no
processo de licenciamento e, no caso das
populaes locais, dentre as quais esto os
ribeirinhos, o direito moradia e ao acesso infraestrutura bsica, esgoto, sade e

educao. Todos esses direitos vm assegurados pela Constituio Brasileira de 1988.

Apesar disso, a posio do Judicirio
brasileiro no caso das aes propostas em
relao a Belo Monte, Santo Antnio e Jirau foi, em grande parte das decises, de
recolhimento. Isso, por duas razes principais: porque no havia provas suficientes
que mostrassem o dano ou perigo de dano;
e porque se entendeu que no cabia ao Judicirio apreciar a questo.
Nos casos em que se decidiu pela improcedncia da ao, no se chegou a considerar se havia ou no leso ou ameaa a
direito. De maneira similar ao ocorrido nas
aes de Suspenso de Segurana, a discusso dos tribunais assumiu outros dois
caminhos: (i) o de ponderar se a questo
era poltica, no sentido de afastar a competncia do Judicirio; ou (ii) o de saber se
a questo trazida tona fazia ou no parte
do processo de licenciamento ambiental, no
sentido de se tratar de questo tcnica.
4.1.2.1 Questes polticas
A discusso sobre o papel do Judicirio
nas questes polticas no assunto novo
e remete discusso da separao dos poderes. Na teoria, essa discusso leva considerao de requisitos a justificarem as
circunstncias em que o Judicirio deve ou
no intervir nas decises tomadas pelos outros poderes: Legislativo e Executivo.9 Nos
casos analisados, essa justamente a questo que se coloca quando se decide que no
cabe ao Judicirio interferir em poltica
governamental, sobre a qual deve decidir
o Executivo a partir de critrios de convenincia e oportunidade.10

9. Veja-se, por exemplo, Henkin (1994) e Marshall (1961).

10. Um exemplo a deciso que negou a liminar ACP 11: [...] Todos os rgos e entidades do Executivo aos quais competia essa escolhas, em diferentes escalas, esto a favor do aproveitamento hidreltrico

Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil

143

Nesses casos, em que o argumento poltico foi decisivo, o Judicirio assumiu uma
postura consequencialista em relao aos
resultados de sua interveno nos objetivos do Executivo, acolhendo ao argumento feito pela Unio de que a suspenso das
obras das usinas se converteria em malefcios para a Administrao, impactando os
cofres pblicos.11
fato que se coloca que a interveno
judicial deve ser feita com critrio e prudncia nesses casos, mas, em nenhum momento, na deciso, apresentam-se quais seriam
os critrios que justificariam a interveno.
No nico caso da amostra a discutir requisitos para a interveno do Judicirio,
o da ao n 0001618-57.2011.4.01.3903,
para Belo Monte, retoma-se ao julgada
pelo Supremo Tribunal Brasileiro sobre as

restries oramentrias para garantia de

polticas pblicas de sade, a ADPF 45.12 No
se menciona, porm, que o Ministro Celso de
Mello apoia essa construo na afirmao
de que exceo a justificar a interveno do
Judicirio nesses casos seria o comprometimento dos direitos individuais e coletivos.13
4.1.2. 2 Questes tcnicas
Questo diferente considerar se o Judicirio ou no o melhor lugar para se
tomar determinada deciso. Em diversos
momentos, nos casos analisados, o Judicirio reconhece que a construo das usinas
impacta os direitos das populaes do seu
entorno, mas abdica de intervir ao considerar que se trata de matria j considerada
pelo licenciamento ambiental.

Belo Monte - Unio, MMA, Advocacia Geral da Unio, ANEEL, IBAMA, FUNAI etc. A interferncia da atividade jurisdicional em polticas pblicas, nas atribuies especficas e privativas da Administrao, implicando no raro alteraes na conduo do planejamento da sua atuao, tema desafiante e de grande
atualidade, deve ser feita com critrio e prudncia, de forma pontual e calcada em dados objetivos e tcnicos que justifiquem a interveno judicial. No pode o Judicirio substituir-se ao Executivo nas escolhas diretas de poltica governamental, naquilo que representa a sua atuao institucional, que envolve
convenincia e oportunidade, sob pena de violao da CF quando traa a engenharia tripartite do exerccio do poder. ACP 0028944-98.2011.4.01.3900.
11. Essa ponderao apareceu, por exemplo, na seguinte deciso do Tribunal Regional Federal: A deciso
de primeiro grau, se mantida, acarretar grave leso ordem e economia pblicas. A interferncia da atividade jurisdicional em polticas pblicas, nas atribuies especficas e privativas da Administrao, implicando no raro alteraes na conduo do planejamento de sua atuao, deve ser feita com critrio e
prudncia, de forma pontual e calcada em dados objetivos e tcnicos que justifiquem a interveno judicial Tribunal Regional Federal 1 AGRSLT 0021954-88.2010.4.01.0000/PA Rel. Olindo Menezes: [...].
12. A referncia a essa ao se d para emprestar a seguinte concluso do Ministro Celso de Mello: a interveno judicial na seara da implementao e controle de polticas pblicas no poder jamais estar desvinculadas dos seguintes requisitos: a existncia de um mnimo existencial a ser garantido ao cidado; a
razoabilidade da pretenso deduzida perante o Poder Pblico e, por fim, a existncia de disponibilidade financeira do Estado e a necessidade que se verifique sua omisso em grau to elevado por parte do Poder
Pblico (excepcionalidade), apta a justificar a singular interveno.
13. Todavia, preciso esclarecer que, no mbito das funes institucionais do Poder Judicirio, e nas do Supremo Tribunal Federal, no se incluem as atribuies de formular e de implementar polticas pblicas. Assim, de forma excepcional, tal atribuio recair nossa Suprema Corte somente quando os rgos estatais
competentes, por descumprirem os encargos poltico-jurdicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficcia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de
estatura constitucional, ainda que derivados de clusulas revestidas de contedo programtico.

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Aqui, h duas possibilidades: ou o Judicirio assume que h presuno de legitimidade

nos atos da agncia ambiental e demais instituies intervenientes, at que se comprove
o contrrio; ou decide com base nas anlises
feitas pela agncia ambiental e demais intervenientes. Nos dois cenrios, o Judicirio est
lidando com limites da prpria institucionalidade, de produzir provas ou adentrar assuntos tcnicos complexos, como por exemplo os
que esto relacionados s dimenses de um
impacto ambiental.
A ACP n. 2008.41.00.005474-0 para Jirau um exemplo do primeiro tipo. Nesse
caso, em que se coloca a possibilidade de a
anlise ambiental produzida para a UHE de
Jirau no ter contemplado os impactos do
empreendimento sobre os usos e costumes
das populaes indgenas e de participao
da sociedade rondoniense no debate, a desembargadora ressalta serem os atos administrativos presumidamente legais, at que
se apresentem fatos novos que comprovem
danos ao meio ambiente que no estejam
sendo objeto de exame pelos rgos administrativos responsveis. No se questiona,
por exemplo, a qualidade da deciso tomada pelo rgo ambiental em relao a afastar a leso ou ameaa a direito, bastando a
referncia de que a questo ali considerada para que o Judicirio deixe de apreciar
as informaes trazidas na inicial.

Exemplo semelhante o da ACP n.

0001618-57.2011.4.01.3903 para Belo Monte. Nesse caso, discute-se que muitas das famlias impactadas ainda no teriam sido cadastradas, apesar do que fora estabelecido em
condicionante da licena prvia de instalao
(que deveria ter sido cumprida antes do incio das obras). De acordo com o Ministrio
Pblico, algumas famlias desconhecem os
impactos que sofrero e se sero ou no contempladas pela medida de mitigao, o que
atentaria contra seu direito de moradia.14
Se, nos dois casos, o Judicirio se apoia
na existncia do processo do licenciamento
e na capacidade do procedimento administrativo para decidir sobre polticas de mitigao e compensao, questo diferente
a apresentada no julgamento liminar da
ACP n. 0001618-57.2011.4.01.3903 para
Belo Monte, em que o Judicirio utiliza-se
dos argumentos e informaes produzidas
no bojo do licenciamento para decidir que
no h uma violao, supondo que o rgo
licenciador tem melhores condies de tomar determinada deciso.15
Em um dos poucos casos em que o Judicirio acolhe o pedido feito pelo Ministrio
Pblico para a defesa do direito de moradia
no entorno de Belo Monte, o fato de haver
pesquisa realizada pela Universidade Federal do Par (UFPA) parece facilitar bastante
o trabalho do juiz na anlise da liminar,

14. Nesse caso, o Judicirio considera o trmite do licenciamento para decidir que no deve intervir: [...]
No caso em discusso, entende que no se verifica a existncia de situao excepcional com grau de relevncia apto a deflagrar a imediata interveno postulada pelo Ministrio Pblico. fato que os ocupantes e
proprietrios da rea na Volta Grande do Xingu esto sujeitas aos efeitos da construo da UHE de Belo
Monte, fazendo jus respectiva indenizao ou realocao para minimizar os efeitos adversos do empreendimento sobre o seu modo de vida. Todavia, fato, tambm, que tal processo dever correr em diversas fases atinentes ao prprio licenciamento ambiental, em conjunto com polticas fundirias para a regio.
15. De acordo com deciso proferida na ao n 0001618-57.2011.4.01.3903: no restou suficiente demonstrada a alegada urgncia de que o cadastro socioeconmico seja concludo no exguo prazo de 60
dias. Alis, a licena de instalao sequer atribui prazo para o cumprimento da condicionante.

Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil

145

que se refere aos dados colhidos pela Universidade na quase totalidade do seu voto,
contrapondo-se s informaes produzidas
no contexto do licenciamento ambiental.16

5 Concluso
Diversas aes judiciais tm sido propostas contra a construo de grandes
empreendimentos no Brasil. Nos casos das
UHE de Santo Antnio, Jirau e Belo Monte,
grande parte dessas aes trata dos impactos desses projetos nas populaes locais e
questiona sobre a ausncia de escuta prvia queles que sofrero impactos e sobre
o cumprimento de condicionantes do licenciamento ambiental que serviriam para
mitigar e compensar esses impactos em relao aos direitos das comunidades. Neste
ltimo caso, ou se cobra o cumprimento de
condicionante no cumprida dentro da fase
do licenciamento para a qual foi requerida,
ou se apontam impactos subdimensionados
nos relatrios ambientais (EIA/RIMA) e,
portanto, ignorados pelos planos de mitigao e pelas polticas pblicas locais.
Nesses casos, pode-se observar que o
Judicirio tem funcionado como nica instncia de soluo de controvrsias, ante a
ausncia e/ou inefetividade de canais que
possam assim funcionar dentro do processo
de licenciamento ambiental. Apesar desta
constncia, o que se observa so padres

distintos nos casos aqui considerados. Nas

aes referentes a Belo Monte, o Judicirio tem intervindo por meio de liminar nos
casos em que se demonstra violao aos
direitos das populaes impactadas ou s
regras do prprio licenciamento. Porm,
essas decises so revogadas em segunda
instncia, quando o Judicirio se abstm de
decidir, sob o fundamento de se tratar de
grave leso ordem, sade e economia pblicas, sobre o qu cabe decidir o
Executivo. J nas aes de Santo Antnio e
Jirau, o Judicirio tem indeferido as aes
relacionadas ao licenciamento ambiental
de ambas as usinas, com exceo de duas
aes que contestam a violao de direitos
moradia e dignidade humana das populaes impactadas.
Com isso, o que se observa um movimento de recolhimento do Judicirio.
Mesmo em casos em que se argumentou a
violao ou ameaa a violao a direitos
das populaes locais, no h apreciao
das violaes alegadas. Isso em razo de
ausncia de provas, a qual se remete a uma
presuno de legalidade dos atos administrativos tomados no contexto do licenciamento, ou da percepo do Judicirio de
que no deve intervir em questes de poltica governamental.
Portanto, se no processo de licenciamento os mecanismos administrativos so
insuficientes para resolver os conflitos que

16. A deciso da liminar da ACP n 0002708-66.2012.4.01.3903 assim estabelece: percebe-se que h verossimilhana nas concluses dos estudos realizados pela UFPA e que indicam uma probabilidade de que
houve inconsistncia nas medies realizadas pelas empresas contratadas pela Norte Energia no EIA concernentes rea passvel de alagamento pelo empreendimento. Considerando que mais de 9 mil moradores no sero inseridos na cota 100, o que justifica a percepo do risco, autorizando a concesso da liminar para determinar que a NESA providencie o cadastramento dos moradores do permetro urbano de Altamira no prazo de 60 dias, em conformidade com estudos da UFPA, sob pena de multa diria de R$10.000,
alm de que sejam identificados e avaliados todos os imveis do permetro urbano de Altamira onde se localiza a cota 100, sob pena de mesma multa diria.

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emergem, tampouco o Judicirio se apresenta como instncia adequada. As aes

de Suspenso de Segurana impedem que
as decises tenham qualquer efeito at o
trnsito em julgado da ao principal o
que, na maioria dos casos, no ocorrer
antes da construo da usina. Assim, embora o Ministrio Pblico e a sociedade civil continuamente proponham demandas,
e embora o Judicirio profira diferentes
decises sobre seus pedidos, a Suspenso
de Segurana faz com que estas aes no
tenham qualquer efeito prtico.
A todos os brasileiros se garante o direito de ver leso ou ameaa de leso a direitos
apreciada pelo Judicirio o que constitui
garantia da eficcia de todos os seus outros
direitos. No entanto, a violao de direitos
durante o processo de licenciamento ambiental de hidreltricas tem sido apreciada
pelo Judicirio de forma assimtrica. Como
apontado por Rocha e Tedesco (s/d), a recorrncia ao Judicirio em pouco tem ajudado as populaes locais, sendo que em
alguns casos tem agravado esta assimetria
em favor dos consrcios, significando, no
limite, a instalao das hidreltricas alheiamente vontade das populaes locais.
Na presente pesquisa fica evidente que,
pelo menos nos casos analisados, os consrcios empreendedores so os principais polos passivos das ACP, seguidos pelo prprio
IBAMA. Assim, a no apreciao de alegadas violaes colocadas ao Judicirio tem se
revertido em favor de ambos (empreendedores e rgo licenciador), com nus para
os aspectos sociais e ambientais impactados
ou ameaados de leso, ou mesmo para o
prprio procedimento do licenciamento ambiental que, ao no ser cumprido adequadamente como determinado por suas normas,
acaba enfraquecido como instrumento de
preveno de danos socioambientais.

Assim como desenvolvido no presente

artigo, Rocha e Tedesco (s/d) tambm analisaram algumas decises de ACP de hidreltricas. Os autores perceberam que anlises sobre casos especficos tm sido feitas
a partir de uma macro perspectiva sobre
uma iminente crise energtica - que estaria
sendo prevenida atravs de um plano que
no pode ter o seu conjunto prejudicado
por esses casos isolados. Esse e outros argumentos de ordem poltica fazem parte
da concepo de projetos hidreltricos que
derivam de planos, programas e polticas
pblicas de desenvolvimento, no significando, pois, que no podem ser analisados
por um tribunal. Certamente haver decises polticas para as quais o prprio direito confere amplo poder autoridade poltica para agir da forma que desejar. Nesses
casos, a autoridade poltica , ento, livre
para agir dentro, mas no sem a lei. (BARAK, 2006, p. 181).
Alm da necessidade das decises do
Judicirio envolverem questes polticas e
tcnicas, o tempo que as ACP levam para
ser julgadas tambm deve ser considerado.
O perodo do trmite das aes nos tribunais
poderia at ser relativamente longo, desde
que liminares no fossem suspensas e obras
continuadas. Como apresentado durante
a anlise das quarenta ACP, a maior parte
das aes so propostas durante as etapas
iniciais do licenciamento ambiental das hidreltricas, antes da emisso da LP. Mesmo
entre aquelas propostas aps as licenas de
instalao e operao, so comuns as que
se referem s demandas surgidas nas etapas
anteriores. Isso s refora os argumentos
expostos anteriormente, da assimetria de
poderes entre concessionrias e populaes
locais e da inabilidade do Judicirio em resolver conflitos no solucionados durante
os procedimentos previstos pelo licencia-

Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil

147

mento ambiental. Essa anlise sugere, ainda,

a necessidade de uma abordagem baseada
em direitos durante estgios preliminares do
processo de tomada de decises, concepo
de projetos e seu licenciamento de forma a
se evitar a judicializao.

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Judicializao de grandes empreendimentos no Brasil

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NOTAS SOBRE OS AUTORES

Nelson Novaes Pedroso Junior doutor em
Ecologia Humana pela Universidade de So
Paulo, mestre em Ecologia e Recursos Naturais
pela Universidade Federal de So Carlos e bilogo pela Universidade Estadual Paulista.
membro do Grupo de Pesquisa em Ecologia
Humana em Florestas Tropicais, do Diretrio
dos Grupos de Pesquisa no Brasil do CNPq e da
Rede Brasil USA em Ambiente, Sociedade e
Governana. Atualmente, responsvel pela
linha Estado de Direito e Meio Ambiente no
Centro de Pesquisa Jurdica Aplicada da FGV
Direito SP.

Flavia Silva Scabin professora e pesquisadora na Escola de Direito da Fundao Getlio

Vargas. graduada em direito pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo e mestre
em Cincia Poltica pela Universidade de So
Paulo (USP). Atualmente, doutoranda na Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da USP. Tambm membro do Centro Regional de Mudana Climtica e Tomada de Deciso da UNESCO.

Julia Cortez da Cunha Cruz mestranda em

Direito Internacional pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo e possui graduao em direito pela mesma instituio.
Atualmente, atua como pesquisadora da linha
Estado de Direito e Meio Ambiente no Centro
de Pesquisa Jurdica Aplicada e como pesquisadora do Grupo de Direitos Humanos e Empresa, ambos da Escola de Direito da Fundao
Getlio Vargas.

Recebido em: 26.06.2014

Aprovado em: 19.12.2014

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R. Ps Ci. Soc. v.11, n.22, jul/dez. 2014