Controle Externo

O PAPEL DO CONTROLE
Atuando sobre os prprios rgos estatais, o controle desempenha

importante papel nas relaes entre Estado e sociedade, contribuindo para a
garantia do regime democrtico. medida que uma sociedade se organiza,
surgem necessidades que devem ser preenchidas sem que os direitos e
liberdades individuais sejam comprometidos.
.
O Estado relaciona-se permanentemente com a sociedade. Dessas

relaes surgem as funes que lhe so prprias, exercidas por meio dos seus
rgos instituies burocrticas que prestam servios pblicos, ligados a
uma das funes fundamentais: executiva, legislativa ou jurdica. O conjunto
de rgos constitui, formalmente, a administrao pblica.
O Estado submete-se, ento, ordem e eficincia administrativas,
e eficcia dos seus atos. Esses princpios criam mecanismos ou sistemas de
controle das atividades estatais, defendendo tanto a prpria administrao
pblica, como os direitos e garantias coletivos.
So dois os sistemas de controle definidos pela Constituio
Federal:
a) o controle interno, realizado pelos prprios rgos do aparelho
estatal;
b) o controle externo, realizado pelo Poder Legislativo, que conta
com o auxlio da corte de contas.
2.1. O Controle Interno
O controle interno encontra fundamento no art. 74 da Constituio
Federal, o qual determina que os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio
devem manter, de forma integrada, sistema de controle interno com a
finalidade de:
a) avaliar o cumprimento de metas do plano plurianual e a
execuo dos oramentos pblicos;
b) comprovar a legalidade e avaliar os resultados, sob os aspectos
de eficincia e eficcia, da gesto oramentria, financeira e
patrimonial dos rgos e entidades da administrao;
c) exercer o controle das operaes de crdito;
d) apoiar o controle externo.
Internacionalmente, observa-se que os rgos de controle interno
tm pautado a sua atuao nos seguintes objetivos (cf. Diamond, 2002, p. 6):
a) atividade de controle e de consultoria desenvolvida, de forma
objetiva e independente, pelas prprias organizaes, orientada
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para a adio de valor por meio do aprimoramento do processo

administrativo;
b) auxlio prestado a uma organizao para que melhor atenda aos
seus objetivos, envolvendo uma abordagem sistemtica e
disciplinada voltada para a avaliao e o aprimoramento da
efetividade dos sistemas de administrao de riscos, de controle
e de governana corporativa.
Em termos gerais, h dois tipos de sistemas de controle interno (cf.
Diamond, 2002, p. 26):
a) descentralizado (p. ex., Pases Baixos e Reino Unido):
cada ministrio tem total responsabilidade sobre a execuo
e o controle do prprio oramento, no sofrendo controle
prvio por parte do rgo de controle interno do Ministrio
da Fazenda;
o Ministrio da Fazenda estabelece os padres de controle e
coordena os rgos de controle interno.
b) centralizado (p.ex.: Espanha, Frana, Luxemburgo e Portugal):
o Ministrio da Fazenda supervisiona diretamente os
dispndios de cada ministrio, nomeando representantes
para os vrios rgos de controle interno;
o dirigente do rgo de controle interno do Ministrio da
Fazenda o responsvel pelo controle a posteriori de todos
os gastos e receitas pblicas, respondendo diretamente ao
Ministro da Fazenda;
cada ministrio, porm, possui o seu prprio rgo de
controle interno, encarregado, inclusive, das unidades
subordinadas e supervisionadas.
No Brasil, prevaleceu, at recentemente, o sistema centralizado
vinculado ao Ministrio da Fazenda. Os Decretos da Presidncia da Repblica
n 4.113, de 5 de fevereiro de 2002, e 4.177, de 28 de maro de 2002, porm,
alteraram este quadro profundamente: o primeiro decreto transferiu a
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) para a estrutura da Casa Civil da
Presidncia da Repblica; o ltimo, para a Corregedoria-Geral da Unio.
Ao subordinar a funo de controle ao trabalho de correio,
verifica-se que o Brasil se distanciou da experincia internacional. Ao
proceder dessa forma, a contribuio do rgo de controle interno para o
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aprimoramento da administrao pblica pode estar sendo debilitada em

decorrncia da subordinao da atividade consultiva, essencial para o
aprimoramento das prticas gerenciais, s atividades puramente coercitivas
no to abrangentes e menos tempestivas em razo da busca da segurana
jurdica.
2.2. O Controle Externo
O controle externo, por sua vez, por excelncia, um controle
poltico de legalidade contbil e financeira (Meirelles, 1989, p. 602),
destinando-se a comprovar:
a) a probidade dos atos da administrao;
b) a regularidade dos gastos pblicos e do emprego de bens,
valores e dinheiros pblicos;
c) a fiel execuo do oramento.
O Poder Legislativo exercita esse controle diretamente, por meio de
atos que lhe so constitucionalmente atribudos (p. ex., a autorizao para a
obteno de emprstimos, a realizao de operaes de crdito externo por
estados e municpios e a sustao de contratos administrativos), ou
indiretamente, por meio das cortes de contas (i.e., rgos incumbidos de
auxiliar o Legislativo no exerccio da fiscalizao financeira e oramentria).
As cortes so compostas por ministros ou conselheiros,
procuradores e tcnicos: aos primeiros competem discutir e julgar os assuntos
sujeitos ao controle externo; aos segundos cabe defender a ordem jurdica; e
aos tcnicos compete instruir os processos de tomadas e prestaes de contas,
bem como elaborar os relatrios de auditoria, para posterior julgamento.
No Brasil, h o TCU, 27 tribunais de contas dos estados, incluindo
o Tribunal de Contas do Distrito Federal, e 6 tribunais de contas dos
municpios, mais os tribunais de contas especficos para as cidades do Rio de
Janeiro e de So Paulo.
Os rgos em questo constam da seo que trata da fiscalizao
contbil, financeira e oramentria do captulo sobre o Poder Legislativo tanto
da Constituio Federal de 1988, como das constituies estaduais e do
Distrito Federal. A Constituio Federal, em particular, ampliou as funes
desempenhadas pelas cortes de contas, acrescentando os critrios de
legitimidade, economicidade e razoabilidade aos de legalidade e regularidade.
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Observa-se, no entanto, que o controle externo ainda realizado de

modo parcial, com nfase nos aspectos formais de legalidade dos atos e de
regularidade da despesa. Assim, preciso que sejam adotadas medidas para a
sua plena implementao, pois a sociedade no pode reconhecer a necessidade
de um controle acerca do qual se tem idia oposta, ou seja, por omisso de
fiscalizao, verifica-se e registra-se, to somente, o descontrole. (Oliveira,
1995, p. 76.)
Como, no caso brasileiro, o sistema de fiscalizao e controle
externo est a cargo das cortes de contas, que constituem rgos autnomos e
de atuao independente, embora vinculados aos Poderes Legislativos
municipais, estaduais, distrital e federal, os registros de inoperncia do
controle atingem mais de perto essas instituies.
2.3. O Tribunal de Contas da Unio
Como a organizao e as atribuies do TCU servem como
parmetro para as demais cortes de contas, este estudo concentrar-se- nesse
rgo.
As competncias da corte de contas da Unio esto disciplinadas no
2 do art. 33, no art. 71, no 1 do art. 72, no 2 do art. 74 e no pargrafo
nico do art. 161 da Constituio Federal2, destacando-se:
a) apreciar as contas anuais do presidente da Repblica;
b) julgar as contas dos administradores e demais responsveis por
dinheiros, bens e valores pblicos;
c) realizar inspees e auditorias por iniciativa prpria ou por
solicitao do Congresso Nacional.
Subsidiariamente, tambm
competncias infraconstitucionais:3
merecem
meno
as
seguintes
a) decidir sobre representao contra irregularidades em processo

licitatrio;
b) acompanhar e fiscalizar os processos de desestatizao;
2
3
O Anexo I discrimina todas as competncias constitucionais.

O Anexo II contm as principais atribuies infra-constitucionais.
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c) fiscalizar o cumprimento das normas de finanas pblicas

voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal;
d) processar e julgar infraes administrativas contra as leis de
finanas pblicas;
e) enviar Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao do Congresso Nacional informaes sobre a
execuo fsico-financeira das obras constantes dos oramentos
fiscal, da seguridade social e de investimento.
Internamente, sobressaem-se as seguintes resolues:
a) Resoluo Administrativa n 15, 13 de junho de 1993: aprova o
regimento interno do TCU;
b) Resoluo n 140, de 13 de dezembro de 2000: define a
estrutura e as competncias das unidades que compem o TCU;
c) Resoluo n 142, de 30 de maio de 2001: disciplina as
competncias atribudas ao TCU pela Lei Complementar
101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
3. O CONTROLE EXTERNO NO MUNDO
Muitos pases atribuem os seus controles externos a rgos
singulares, como as auditorias-gerais ou controladorias da Austrlia, ustria,
Canad, China, Colmbia, EUA, Israel, Nova Zelndia, Peru, Reino Unido e
Venezuela. Esses rgos so dirigidos por um auditor-geral ou controlador, ao
qual compete definir os rumos da organizao, bem como responder
publicamente pelos trabalhos realizados.
Em outros pases, como Alemanha, Blgica, Brasil, Espanha,
Frana, Grcia, Itlia, Japo, Portugal e Uruguai, os dispndios pblicos so
controlados por intermdio das cortes de contas. Nessas cortes, as principais
decises so tomadas por um colegiado de ministros ou conselheiros. Assim,
embora geralmente os colegiados contem com um presidente4, a
No TCU, a presidncia ocupada pelos ministros segundo o sistema de rodzio. O mandato de um ano,
renovvel uma nica vez por igual perodo. A existncia de um presidente, porm, no impede que os
demais ministros requeiram trabalhos rea tcnica da corte de contas da Unio. Conseqentemente, o
rgo precisa lidar no apenas com a curta durao do mandato de seus presidentes, o que dificulta o
planejamento de longo prazo das atividades, como tambm com as demandas especficas dos vrios
ministros.
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responsabilidade pela compatibilizao entre meios e fins, bem como pelos

trabalhos realizados, exercida de modo difuso por todos com direito a voto.
Nos rgos singulares, as recomendaes resultantes das
fiscalizaes tm carter unipessoal, subscritas pelo auditor-geral ou
controlador. Nas cortes de contas, no entanto, em vez de recomendaes,
prevalecem as determinaes, respaldadas em deliberaes do colegiado.
As auditorias-gerais ou controladorias e as cortes de contas
surgiram na Europa, mas influenciaram a organizao de quase todos os
Estados nacionais. As primeiras predominam nos pases de tradio anglosaxnica, enquanto as ltimas so mais comuns naqueles influenciados pela
Europa continental.
As cortes surgiram com a preocupao do controle da legalidade da
gesto financeira do setor pblico. Esse controle pressupe que o exato
cumprimento da lei uma condio necessria para a correta aplicao dos
recursos pblicos, ou seja: verificar se o gestor agiu conforme a legislao, se
seus atos estavam respaldados nas normas aplicveis, foi a primeira atribuio
das cortes de contas.
O controle gerencial, por sua vez, a principal marca das
auditorias-gerais ou controladorias. Essa modalidade de controle prioriza a
anlise dos atos administrativos em relao tanto aos seus custos, como aos
resultados almejados e alcanados.
Em relao ao status jurdico e efetividade de suas decises, as
Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) diferem de pas para pas.
Algumas tm natureza administrativa, ou seja, as suas decises podem ser
revistas pelo Poder Judicirio. Outras, porm, possuem natureza jurisdicional,
ou seja, as suas decises so definitivas em relao ao seu objeto.
Ademais, o controle externo das finanas pblicas tanto pode ser
anterior realizao da despesa (i.e., o controle prvio, no qual os atos
sujeitos a controle podem ser vetados antes de serem efetivados), como pode
ser posterior (i.e., o controle a posteriori).5
Predomina, no Brasil, a fiscalizao a posteriori de natureza administrativa.
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A tabela abaixo resume as principais caractersticas da atuao de

23 EFS.
Caractersticas da Atuao de 23 EFS
PASES
DECISO
PODER
COLEGIADA JUDICANTE
FISCALIZAO
a Priori
a Posteriori
da Adm.
Indireta
;
;
de
de Gesto
Legalidade
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
Alemanha
;
;
;
ustria
;
;
;
;
Blgica
;
;
;
;
;
Brasil1
;
;
;
;
;
Cabo Verde
;
;
Canad
;
;
Cuba
;
;
Dinamarca
;
;
;
;
Espanha
;
;
EUA
;
;
;
Finlndia
;
;
;
;
Frana
;
;
;
;
Grcia
;
;
Irlanda
;
;
Israel
;
;
;
;
Itlia
;
;
;
Japo
;
;
;
;
Luxemburgo
;
;
;
;
Pases Baixos
;
;
;
;
;
Portugal
;
;
Reino Unido
;
;
Sua
;
;
;
UE
Fonte: Brown, 2002, p. 19.
Nota: (1) O Brasil exerce o controle prvio, p. ex., no acompanhamento do processo de desestatizao.
Convm notar que todas as 12 EFS com poder judicante (i.e.,

competentes para julgar as contas dos administradores pblicos) tomam
decises de forma colegiada, havendo, por conseguinte, uma altssima
correlao entre essas caractersticas. Ademais, merece meno a ampla
disseminao da fiscalizao a posteriori e do controle de legalidade.
Tambm so comuns as fiscalizaes da administrao indireta e da gesto,
enquanto o controle prvio permanece sendo uma exceo.
Em termos de vinculao institucional, as EFS podem estar ligadas
a qualquer Poder, como mostra a tabela a seguir. Note-se, contudo, que no h
controladorias vinculadas ao Poder Judicirio. Tambm entre as cortes de
contas isso no comum. Percebe-se, pelo contrrio, uma ntida
predominncia da vinculao ao Poder Legislativo.
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Vinculao Institucional das EFS

TIPOS
Cortes de
Contas
PODER
PASES
Alemanha; Angola; Arglia; Blgica; Benin; Brasil; Cabo

Verde; Coria; Espanha; Frana; Gabo; Gmbia; Gana;
Guin Bissau; Holanda; Ilhas Maurcio; Itlia; Japo; Lbia;
Legislativo
Luxemburgo; Malsia; Marrocos; Mauritnia; Moambique;
Mnaco; So Tom e Prncipe; Senegal; Tanznia; Tunsia;
Turquia; Uruguai; e Zaire.
Judicirio Grcia e Portugal.
Controladorias
frica do Sul; Argentina; Austrlia; Canad; Costa Rica;

Dinamarca; Equador; EUA; Honduras; Hungria; ndia;
Legislativo Irlanda; Islndia; Israel; Mxico; Nicargua; Noruega; Nova
Zelndia; Paquisto; Reino Unido; Sua; Venezuela; e
Zmbia.
Executivo
Antilhas Holandesas; Bolvia; Cuba; Finlndia; Jordnia;

Nambia; Paraguai; e Sucia.
Nenhum
Chile; Colmbia; El Salvador; Guatemala; Panam; Peru;

Porto Rico; Repblica Dominicana; Suriname.
A maior presena do Estado no campo econmico e a ampliao

dos servios pblicos oferecidos populao levaram as cortes de contas a
buscar formas de controle que ultrapassassem a mera verificao dos aspectos
formais dos atos administrativos, permitindo a incorporao de tcnicas de
controle gerencial, abrangendo questes acerca da eficincia, da eficcia e da
efetividade das aes governamentais. Coerentemente com esses
desdobramentos, as mais destacadas tendncias internacionais na rea de
controle, como apurado pela pesquisa Tendncias de Controle da Gesto
Pblica6, realizada pelo TCU em 1999 e 2000, so (cf. TCU, B, 2000, p. 6):
a) o monitoramento sistemtico pelas EFS do cumprimento de
suas decises ou recomendaes;
b) a ampla publicidade das aes de controle;
c) a divulgao das boas prticas administrativas;
d) a crescente importncia das auditorias de desempenho;
e) a utilizao de especialistas e consultores externos para o
planejamento de trabalhos mais complexos.
6
Cf.: TCU, A, 1999; TCU, B, 2000; TCU, C, 2000; TCU, E, 1999; TCU, F, 1999; TCU, G, 2000; e TCU, H,
2000.
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10
Na perspectiva de que os sistemas de controle devem ser

instrumentos de aprimoramento da administrao, impe-se examinar os
atributos das auditorias de desempenho realizadas pelas EFS.
Determinar a dimenso do desempenho a ser enfocada pelo controle
no uma questo simples. As respostas variam de pas para pas. A tabela a
seguir sintetiza os diferentes enfoques.
Tipos de Enfoque acerca da Auditoria de Desempenho
DIMENSO
PASES QUE UTILIZAM
Controle do grau de alcance das metas

programadas e da relao entre os bens
e servios gerados por uma atividade e Nova Zelndia e Reino
Unido.
os custos dos insumos empregados.
Pouco informa, no entanto, acerca da
utilidade do servio prestado.
Eficcia e
Eficincia
Efetividade
OBSERVAES
Qualidade
Controle da relao entre resultados

(i.e., impactos observados) e objetivos
(i.e., impactos esperados).
Austrlia, Canad e EUA.
Controle do grau de satisfao dos

usurios.
Escandinvia.
Fonte: TCU, F, 1999, p. 14 (com adaptaes introduzidas pelo autor).

Nota: (1) No caso de um programa de vacinao, p. ex., a eficcia compararia vacinas ministradas e
programadas, enquanto a efetividade se referiria ao efeito do programa sobre a incidncia da
enfermidade combatida. Portanto, enquanto a eficcia procura aferir se as metas foram alcanadas, a
efetividade verifica se o pblico-alvo foi efetivamente beneficiado.
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11
Comparando-se as auditorias de desempenho com as auditorias

tradicionais, usualmente conduzidas pelas EFS, e com as avaliaes de
programa, comuns na esfera acadmica, observam-se as diferenas
discriminadas na tabela a seguir. Sobressaem-se, nas primeiras, a identificao
de procedimentos gerenciais timos e o esforo para aprimorar os julgados
subtimos.
Comparao entre Auditoria Tradicional, Auditoria de Desempenho e
Avaliao de Programas
IMAGEM DE
BOM FUNCIONAMENTO
IMAGEM DE
GOVERNO
TIPO
OBJETIVO
PRINCIPAL
MODALIDADE
PREDOMINANTE
PAPEL DO AUDITOR/
AVALIADOR
Auditoria
Tradicional
Execuo das
transaes e tarefas
Mquina burocrtica efetivamente
reguladas por
sistemas
Accountability de
conformidade
Auditoria
Verificar as informaes;
encontrar discrepncias
entre os procedimentos
observados e as normas
gerais; inferir
conseqncias; relatar
achados
Auditoria de
Desempenho
Cadeia de produo:
insumos
processos
produtos
impactos
Procedimentos e
produo
organizacionais
funcionam de forma
otimizada
Accountability de
desempenho
Inspeo
Avaliar os aspectos dos

programas e das
organizaes envolvidas;
relatar achados
Avaliao de
Programas
Intervenes
orientadas ao
governo com a
inteno de resolver
problemas coletivos
Programas pblicos
atingem os
objetivos; polticas
pblicas promovem
o bem estar coletivo
Fornecer
informaes
verdicas e teis
sobre a efetividade
de polticas pblicas
e programas
pblicos
Pesquisa
Avaliar a efetividade das

intervenes ou medir o
impacto de interferncias
diversas sobre problemas
coletivos
Fonte: Barzelay, 1997, p. 238.
Os tipos de auditoria de desempenho existentes atualmente esto

discriminados na tabela a seguir.
Tipos de Auditoria de Desempenho
TIPO
UNIDADE DE
ANLISE
MODALIDADE DE
REVISO
ABRANGNCIA DA
AVALIAO
FOCO DO TRABALHO
Auditoria de
Eficincia
Funo
organizacional,
Inspeo
processo ou elemento
de programa
Aspectos de operaes
governamentais ou de terceiros
Identificar oportunidades de diminuir o

custo oramentrio para a produo dos
resultados.
Auditoria de
Efetividade de
Programa
Poltica, programa ou
elemento significativo Inspeo
de programa
Aspectos selecionados do
desenho e da operao do
programa
Avaliar o impacto das polticas pblicas,

avaliar a efetividade do programa
Auditoria de
Capacidade de
Gerenciamento de
Desempenho
Organizao
Avaliar a capacidade de atingir objetivos

Aquela que afeta o desempenho
genricos de economia, eficincia e
das funes administrativas
eficcia
Inspeo
Continua
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12
Tipos de Auditoria de Desempenho

UNIDADE DE
ANLISE
TIPO
Auditoria de
Informaes de
Desempenho
MODALIDADE DE
REVISO
ABRANGNCIA DA
AVALIAO
FOCO DO TRABALHO
Auditoria
Informao gerada pela medida

Validar/atestar a preciso da informao
do desempenho/ sistemas de
oferecida pela organizao
relatrio
Avaliao de Risco Programa
Inspeo
Todos os aspectos do desenho e Identificar os principais riscos de

da operao do programa
interrupo do programa e suas fontes
Um setor inteiro,
Reviso da Melhor
processo genrico ou
Prtica de Gesto
funo comum
Pesquisa
Aspectos da organizao e
operao programa
Formular normas especficas para a

melhor prtica de gesto; revelar o
desempenho relativo dos setores
participantes
Reviso Geral da
Gesto
Inspeo
Aspectos selecionados da
estrutura organizacional,
sistemas e programas
Avaliar a capacidade da organizao para

cumprir com sua misso no exerccio de
suas competncias legais
Organizao
Organizao
As auditorias de desempenho esto disseminando-se paulatinamente

entre as EFS, predominando, inicialmente, aquelas voltadas para o controle de
eficincia, como mostra a tabela abaixo.
Principais Tipos de Auditoria de Desempenho por Pas
AUDITORIA
PAS
Alemanha
Austrlia
Canad
Estados Unidos
Finlndia
Frana
Holanda
Irlanda
Noruega
Nova Zelndia
de Eficincia
de Efetividade de
Programa
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
;
de Capacidade de
Gerenciamento do
Desempenho
;
;
;
;
;
de Informaes de
Desempenho
;
;
;
;
Portugal
Reino Unido
Sucia
No caso do Brasil, as tendncias em favor do controle gerencial

foram assimiladas pela Constituio Federal de 1988. Efetivamente, as cortes
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de contas brasileiras tiveram as suas competncias substancialmente

ampliadas, passando a englobar a apreciao contbil, oramentria,
operacional e patrimonial, bem como o exame da legalidade, legitimidade e
economicidade dos atos das administraes direta e indireta. Adicionalmente,
alm das despesas, tambm as receitas passaram a ser objeto de fiscalizao.
J os dbitos e multas imputados passaram a ter eficcia de ttulos executivos.
Ademais, impera uma relao de duplo grau de accountability,
uma vez que prestam contas (cf. TCU, F, 1999, p. 14):
a) o Presidente, em nvel macro, sobre as aes do governo
constantes do Oramento Geral da Unio;
b) os ordenadores de despesa, em nvel micro, pelos atos
praticados na administrao dos respectivos rgos e entidades.
Portanto, h um amplo espao para o controle de eficcia e
eficincia em nvel micro e de efetividade em nvel macro. Para que a
mudana de paradigma de processos para resultados tenha sucesso, porm,
duas questes devem ser enfrentadas:
a) a aparente contradio entre o direito administrativo e o
modelo burocrtico correspondente e as demandas de
autonomia e de flexibilidade que os novos desenvolvimentos da
administrao propem em funo dos requisitos de eficcia,
eficincia e efetividade;
b) a conseqente deficincia do direito administrativo como
ferramenta de controle gerencial da administrao pblica.
As questes formuladas acima precisam ser equacionadas, pois os
rgos governamentais, luz do modelo de gerenciamento embutido no
moderno projeto de reforma do Estado, deixaram de ser meros apndices
burocrticos da legitimidade puramente legal da administrao pblica,
tornando-se portadores de um fator prprio de legitimidade, representado
pelos valores de eficincia e eficcia.
O conflito entre os imperativos do controle gerencial e os ditames
do direito administrativo suscita a questo correlata do status jurdico das
deliberaes da corte de contas da Unio.
4. O ALCANCE DO CONTROLE JUDICIAL
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A administrao pblica tambm est sujeita ao controle judicial

distinto dos controles interno e externo, mas inerente ao estado de direito.
Esse controle exercido privativamente pelos rgos do Poder Judicirio por
meio da funo jurisdicional, visando a defender os administrados e manter a
administrao dentro das normas legais vigentes. O seu objeto so os atos
administrativos praticados pelo Executivo, pelo Legislativo e pelo prprio
Judicirio. Trata-se, portanto, de um controle da legalidade dos atos
administrativos, abrangendo o exame de sua conformidade com a legislao,
bem como os elementos fticos e princpios gerais que o legitimaram.
Na perspectiva do sistema de controle externo, o que, em tese, no
seria permitido ao Poder Judicirio o controle do mrito administrativo, ou
seja, da convenincia, oportunidade e justia dos atos de gesto:
o mrito administrativo, relacionando-se com questes polticas e
elementos tcnicos, refoge ao mbito do Poder Judicirio, cuja
misso a de aferir a conformao do ato com a lei escrita, ou, na
sua falta, com os princpios gerais do Direito. (Meirelles, 1989, p.
605.)
Efetivamente, as cortes de contas reivindicam o status de instncia

nica de anlise do mrito das contas dos responsveis por bens e dinheiros
pblicos. Dessa forma, a deliberao acerca do mrito no poderia ser revista
pelo Poder Judicirio, o qual deveria ater-se ao exame dos critrios de
legalidade e legitimidade. Assim, as decises das cortes representariam
coisas julgadas. O responsvel por determinados recursos pblicos teria que
prestar contas corte apropriada, a qual examinaria os motivos determinantes
do uso dos recursos, aprovando ou desaprovando as contas. Eventualmente,
esse responsvel poderia recorrer ao controle judicial, o qual, todavia,
somente poderia rever o julgamento da corte de contas sob o aspecto da
legalidade, no podendo adentrar o exame dos motivos determinantes.
A reivindicao acima, porm, contestada com base no princpio
de que no existem atos preservados do exame judicial. Conseqentemente,
ao julgador competiria investigar toda a ao sujeita ao controle judicial at
que forme o seu juzo acerca da aplicao do Direito. A prpria doutrina
jurdica preconiza o monoplio do controle jurisdicional pelo Poder
Judicirio, aplicando-se, inclusive, aos atos administrativos, como as decises
das cortes de contas. Afinal, o inciso XXXV do art. 5 da Constituio Federal
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estipula que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou

ameaa de direito.
Atualmente, observa-se que quanto mais as cortes de contas, a
comear pelo TCU, insistem na natureza jurisdicional de suas decises, mais
esses rgos tm-se exposto a contestaes perante o Poder Judicirio, o qual,
cioso das suas prprias prerrogativas, tm imposto seguidas restries s
competncias dessas cortes.
Efetivamente, o Supremo Tribunal Federal (STF), em diversas
decises, limitou o mbito da fiscalizao do TCU, restringindo as suas
competncias. Em 09 de setembro de 2002, p. ex., foi deferida medida liminar
no MS 24.354-6/DF, impedindo que o rgo em questo prossiga a
fiscalizao de licitao promovida pela Petrobras para adquirir plataformas
de petrleo. A deciso buscou fundamento no MS 23.627-2/DF, sustentando
que a empresa no gere recursos pblicos, no se submetendo, portanto, ao
controle do TCU.
Quanto apreciao dos atos de aposentadoria, j est consagrado
na jurisprudncia do STF o entendimento de que as deliberaes do TCU
constituem mera recomendao autoridade administrativa (cf. MS
21.683/RJ, MS 21.462/DF e MS 21.519/PR).
Em relao ao controle dos recursos de royalties do petrleo, o
Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro recentemente impetrou o MS24.312/DF contra a Deciso 101/2002 do Plenrio do TCU, impedindo a corte
de contas da Unio de fiscalizar os recursos em questo. A liminar foi negada
por ausncia de periculum in mora. A ministra-relatora, entretanto, em seu
despacho de 26/08/2002, fez a seguinte ressalva: em que pese a viabilidade
da tese do impetrante. (Cf. Silveira e Silva, 2002.)
Ademais, em 25 de setembro de 2001, outro ministro do STF
defendeu, no decorrer de um seminrio, a tese de que no cabe ao TCU
fiscalizar as decises das agncias reguladoras existentes no mbito do Poder
Executivo. (Cf. Silveira e Silva, 2002.)
Por fim, em 06 de novembro de 2002, foi deferida liminar no MS
24.073/DF, excluindo os advogados do rol de agentes pblicos passveis de
serem responsabilizados pelo TCU.
Am1104d4/200202951
16
As decises do STF, bem como as declaraes de seus membros,

sugerem que a funo jurisdicional reivindicada pelo TCU no conta com o
beneplcito do Poder Judicirio, que vem adotando interpretaes mais e mais
restritivas acerca do que sejam recursos pblicos federais sujeitos ao
fiscalizadora da corte de contas da Unio.7
Subsidiariamente, impe-se notar que, de modo paradoxal,
enquanto o TCU tem sofrido seguidas restries na extenso do controle que
lhe compete, o conceito amplo sobre o que sejam recursos pblicos federais,
englobando toda a administrao indireta, continua sendo usado por outra
entidade de controle, qual seja: o Fundo Monetrio Internacional (FMI). Para
essa entidade, ainda que as empresas pblicas8 possam ser administradas com
critrios de eficincia semelhantes aos das empresas privadas, isto no pode
ser generalizado, pois muitas permaneceriam funcionando somente em
decorrncia de fundos fornecidos pelo governo. No entender do FMI, as
empresas pblicas contribuem significativamente para os dficits pblicos
totais e para a expanso do crdito. Ademais, o que produzem e o modo como
produzem tambm tendem a ser influenciados por sua qualidade de
integrantes do setor pblico. Assim, o impacto do governo sobre a economia
tambm ocorreria por meio das empresas de sua propriedade e/ou controle,
que podem ser usadas como instrumentos para a execuo de polticas
governamentais. (Cf. Tanzi, 1999, p. 18, & Stella, 1999, p. 253.)
Como o controle exercido pelo FMI, ainda que possa ter
importantes conseqncias econmico-financeiras, de natureza
administrativa, diferentemente da fiscalizao visada pelo TCU, a questo a
ser colocada, por conseguinte, se o TCU no poderia ter evitado as
restries que lhe tm sido impostas se tivesse optado por uma ao mais
gerencial e menos jurdica.
As dificuldades do TCU para consolidar a natureza jurisdicional de suas deliberaes estendem-se ao Poder
Legislativo, que no incluiu a corte de contas da Unio no rol de rgos habilitados, pela Lei Complementar
105/2001, a ter acesso ao sigilo bancrio dos responsveis por bens e dinheiros pblicos. Essa medida
poder, inclusive, afetar negativamente as chances de xito dos mandados de segurana impetrados pelo
TCU em decorrncia de fiscalizaes, em instituies financeiras federais e no Banco Central do Brasil, que
no obtiveram informaes resguardadas pelo sigilo.
8
Entidades controladas e/ou de propriedade do governo que vendem, em larga escala, bens e servios
industriais ou comerciais para o pblico.
Am1104d4/200202951
17
5. O CONTROLE EXTERNO COMO FERRAMENTA DE

APRIMORAMENTO DA ADMINISTRAO PBLICA
O controle parte integrante e essencial de qualquer processo de
produo de bens e servios. A sua principal funo deve ser a busca de
melhores resultados por parte das organizaes que integra. Para poder
contribuir de forma efetiva para o xito dos empreendimentos, o controle
precisa atuar concomitantemente s diversas etapas do processo de produo,
detectando desvios e anomalias em tempo compatvel com a introduo
oportuna dos aperfeioamentos e correes que se fizerem necessrios. A
questo da oportunidade crucial: o controle somente pode ser caracterizado
como tal quando contribui tempestivamente para a consecuo dos objetivos
da organizao. Pronunciar-se aps a consumao do dano, limitando-se a
identificar os responsveis, uma disfuno em termos da atuao esperada
do controle.
Afinal, nem todo ato de m gesto constitui um ato ilcito, que
requer, em prol da segurana jurdica, prolongadas demonstraes de
responsabilidade. Pelo contrrio, todo empreendimento, mesmo aqueles
patrocinados pelo poder pblico, envolve riscos. A minimizao dos efeitos
nocivos das decises que se mostrarem equivocadas exige a pronta ao do
sistema de controle, entendido como um insumo do processo de tomada de
deciso. Esse entendimento pode ser assim resumido: a incompetncia
administrativa, no mais das vezes, no constitui ilicitude. A aferio de
responsabilidades, de natureza eminentemente jurdica, deveria ser a exceo
e no a regra.
A ocorrncia de disfunes no desenrolar de quaisquer atividades
humana e inerente ao ato de fazer. Muitas podem ser debitadas s falhas de
planejamento, associadas ou no a diagnsticos inconsistentes, s dificuldades
inesperadas de execuo, ao despreparo dos agentes, subestimao dos
obstculos a serem transpostos ou mesmo supervenincia de eventos
imprevisveis e/ou incontornveis. A observao de disfunes deveria
promover a interao entre gestores e controladores, para que os primeiros
fossem alertados e auxiliados na identificao e, quando possvel, superao
das causas, bem como estimulados a introduzir correes e aperfeioamentos
voltados para a obteno dos melhores resultados.
Na prtica, contudo, as aes de controle exibem inmeras
deficincias. O acompanhamento fsico da execuo dos projetos pblicos, p.
ex., limitado. As prestaes de contas, por sua vez, so analisadas luz dos
Am1104d4/200202951
18
papis apresentados, com nfase nos aspectos formais. J os trabalhos

tcnicos so, com freqncia, produzidos sob bases frgeis, pobres em
evidncias, carentes de validao tcnica especfica.
Ainda assim, na sua atuao rotineira, o controle, por vezes, deparase com disfunes que no se enquadram nas situaes descritas acima. Em
vez da falha eventual, provocada pela impercia, observam-se danos
intencionais, desvios de recursos ou obtenes de vantagens indevidas
prticas ilcitas em prejuzo do interesse pblico. Esses casos extrapolam os
limites da ao normal do controle. Uma vez constatados, compete ao
controle promover a execuo prpria e, paralelamente, acionar e cooperar
com as instncias competentes para a determinao das responsabilidades e
para a instruo dos processos pertinentes. Nesse contexto, portanto, a atuao
do controle essencialmente coadjuvante, auxiliar daqueles que detm a
competncia e os meios para a investigao e a instruo dos processos
criminais (i.e., o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico).
O que no pode ocorrer a substituio da premissa de que o
controle um instrumento gerencial por outra na qual o controle tem como
finalidade apurar denncias e crimes contra o patrimnio. Ao priorizar as
excees, o controle deixa de ter como foco principal a melhoria dos mtodos
e processos administrativos.
No se trata de desvalorizar o papel da funo judicante das cortes
de contas. Entende-se somente que, no contexto brasileiro, primordial
reforar o papel dessas cortes como instrumentos de controle gerencial,
dando-lhe maior capacidade tcnica e operacional. Assim, enquanto o
colegiado integrado pelos ministros continuaria exercendo a funo acima
citada, atendo-se aos casos que demandassem pronunciamentos por maiorias
qualificadas, a unidade tcnica adquiriria um mandato prprio para controlar o
conjunto de atos de gesto.
Para que a proposta acima possa ser mais bem compreendida,
impe-se um exame das potencialidades e limitaes do TCU.
6. AS POTENCIALIDADES E LIMITAES DO TCU
Para que os rumos de uma organizao sejam planejados
estrategicamente, os ambientes interno e externo devem ser analisados
cuidadosamente, identificando-se oportunidades e ameaas. As primeiras
Am1104d4/200202951
19
representam vantagens a serem exploradas; as ltimas, desafios a serem

enfrentados ou obstculos a serem contornados.
Em relao ao ambiente externo, o contexto no qual se insere o
TCU no pode ser caracterizado como turbulento ou como sujeito a forte
concorrncia. Considerando-se, porm, as mudanas por que tem passado a
administrao pblica (p. ex., aumento na quantidade de concesses de
servios pblicos, expectativas de maior transparncia nos gastos e de melhor
avaliao da gesto pblica e presses polticas em favor da mudana do
modelo de controle externo), percebe-se que o TCU no est inteiramente
seguro, devendo dar respostas claras acerca da contribuio de suas aes para
o bem-estar da coletividade.
Efetivamente, a interao com o ambiente externo fundamental
para que o TCU possa cumprir com eficcia a sua misso institucional, sendo
primordial que as expectativas das partes interessadas no controle externo,
especialmente o Congresso Nacional e a sociedade civil, sejam identificadas
corretamente.
Na j mencionada pesquisa conduzida pelo TCU, foram
identificadas vrias oportunidades para a atuao da corte de contas da Unio,
merecendo destaque (cf. TCU, H, 2000, p. 11):
a) a crescente demanda por servios pblicos, cuja prestao por
empresas concessionrias requer acompanhamento;
b) as expectativas de que o TCU desenvolva aes que possam
orientar e prevenir erros;
c) as demandas por avaliaes dos resultados das aes pblicas.
Por outro lado, o TCU tambm entende que deve estar atento a
vrias restries, em especial:
a) a inconstncia na estrutura da administrao pblica,
principalmente do sistema de controle interno;
b) a concorrncia com o Ministrio Pblico da Unio e com outras
entidades de auditoria;
c) a demanda superior capacidade de atendimento;
d) o desgaste da imagem institucional;
e) a profuso normativa.
Am1104d4/200202951
20
J no que se refere ao ambiente intra-institucional, o TCU entende

que possui prerrogativas que podem auxiliar na melhora do desempenho do
controle externo, destacando-se (cf. TCU, H, 2000, p. 11): 9
a)
b)
c)
d)
e)
o poder sancionador;
o processo decisrio compartilhado;
a autonomia e independncia institucionais;
o assessoramento tcnico ao Congresso Nacional;
o poder normativo referente s matrias de sua competncia.
Por outro lado, a prpria corte de contas da Unio reconhece que

vrios aspectos internos precisam ser aprimorados, para que o desempenho do
controle externo no continue sendo prejudicado:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
predomnio do controle reativo;

planejamento estratgico pouco efetivo;
reduzida especializao em reas temticas;
reduzida cobertura de recursos fiscalizados;
poder sancionador pouco reconhecido pela sociedade;
ausncia de critrios de seletividade na execuo da atividade de
controle;
g) ausncia de indicadores de desempenho que favoream a
tempestividade, a eficcia e a efetividade do controle externo;
h) poltica de recursos humanos e estrutura organizacional pouco
flexveis para atender s constantes mudanas do ambiente
externo.
As limitaes em questo esto particularmente presentes no modo
como os recursos internos so alocados, na extenso dos ritos processuais e na
generalizao dos procedimentos recursais.
6.1. Alocao dos Recursos Disponveis
Como mostra o prximo grfico, os rgos e entidades sujeitos ao
controle do TCU (i.e., as unidades jurisdicionadas), integrantes das
administraes direta e indireta do governo federal, passaram de 2.288, em
9
Naturalmente, aspectos julgados positivos no presente contexto jurdico-administrativo brasileiro, como as

duas primeiras prerrogativas, podem representar, como exposto adiante, formidveis obstculos ao
desenvolvimento do controle de natureza gerencial.
Am1104d4/200202951
21
1991, para 3.275, em 1996, situando-se, atualmente, um pouco acima de 2.500

uma queda explicada, em boa medida, pela intensificao do processo de
desestatizao na segunda metade da dcada de 1990.
Quantidade de Unidades Jurisdicionadas ao TCU
3.500
3.000
2.500
2553
2529
2578
2531
1998
1999
2000
2001
2926
3275
2507
1994
1996
2470
1993
3133
2333
1992
1995
2288
1.000
1991
1.500
2657
2.000
500
1997
1990
Fonte: TCU, I.
Os rgos e entidades quantificados acima no apenas so

obrigados a prestar contas, mas tambm suscitam recursos contra as decises
proferidas, bem como processos referentes a auditorias, a renncias de
receitas, a atos sujeitos a registro (i.e., admisses e concesses de
aposentadorias, reformas e penses) e a anlises das declaraes de bens e
rendas processos que, freqentemente, requerem vrios anos para serem
concludos.
Como mostrado pelo prximo grfico, em 1995, p.ex., transitaram
51.941 processos no mbito do TCU,10 alguns, inclusive, com incio na dcada
de 50.
10
Essa quantia abrange os processos internos (p. ex., reconhecimento de direitos funcionais).
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22
Distribuio dos 51.941 Processos que Tramitaram no TCU em 1995

(por ano de origem)
1953-80
2%
1995
58%
1993
6%
1981-85
3%
1986-90
5%
1991
3%
1992
4%
1994
19%
Fonte: Levantamento efetuado pela rea de informtica do TCU em 1996 (cfe. solicitao do autor).
Em decorrncia da sua repercusso entre os principais clientes do

TCU (i.e., o Congresso Nacional e a sociedade civil), as auditorias e inspees
so consideradas as atividades que tm proporcionado os melhores resultados
e a melhor publicidade para o controle externo. Essas aes, no entanto,
absorvem um percentual reduzido da fora de trabalho da corte de contas da
Unio. Os planos semestrais de auditoria de 1997 e 1998, p. ex., previam,
respectivamente, que 17% e 5% do tempo de trabalho do corpo tcnico seria
dedicado s fiscalizaes in loco.
Efetivamente, no perodo de 1995 a 1998, houve uma queda na
quantidade de fiscalizaes in loco realizadas anualmente (de 901, em 1995,
para 720, em 1998)11, contra um aumento expressivo na quantidade de
processos de contas apreciados (de 3.580, em 1995, para 5.125, em 1998).
Ademais, do total de processos apreciados em 1998, 50% referiam-se a
11
Nos anos subseqentes, a evoluo foi a seguinte: 695, em 1999; 877, em 2000; e 900, em 2001 (cf. TCU,
I, 2001, p. 50). A melhora observada, contudo, deve-se, basicamente, ao crescimento na quantidade de
auditorias em obras constantes dos oramentos fiscal, de investimento e da seguridade social, em resposta a
demandas expressas do Congresso Nacional, inseridas nas leis de diretrizes oramentrias (cfe., p. ex., o art.
83 da Lei 10.266/2001).
Am1104d4/200202951
23
tomadas e prestaes de contas e apenas 4% referiam-se a fiscalizaes in

loco. (Cf. TCU, F, 1999, p. 42.)
Considerando-se a quantidade de dias dedicados s atividades de
controle externo pelas unidades tcnicas, excetuando-se os exames de
recursos, as renncias de receita, os atos sujeitos a registro e as anlises das
declaraes de bens e rendas, o prximo grfico mostra a distribuio
percentual do perodo trabalhado em 1998. Constata-se que o investimento em
trabalhos de fiscalizao in loco limitado 18% do total.
Distribuio do Tempo Utilizado na Atividade de Controle Externo
em 1998
TC/PC
24%
Outros
33%
Denncia /
Representao
6%
TCE
19%
Fiscalizao "in
loco"
18%
Fonte: TCU, G, 2000, p. 38.

Notas: (a) TC/PC: tomadas e prestaes de contas;
(b)
TCE: tomadas de contas especiais.
Os dados acima mostram que a efetividade do trabalho do TCU

pode ser aprimorada sem que o quadro de servidores precise ser aumentado,
bastando que seja priorizado o instrumento tido como mais eficaz: as
fiscalizaes in loco. Para isso, porm, impe-se que as instrues das
tomadas e prestaes de contas sejam racionalizadas.
6.2. Instruo das Tomadas e Prestaes de Contas
O processo de exame e julgamento de tomadas e prestaes de
contas anuais tido como a expresso mxima do poder controlador do TCU,
exercido em auxlio ao Congresso Nacional, pois permite corte de contas da
Unio formar um juzo sobre as aes dos responsveis pela administrao de
recursos pblicos federais, bem como fazer determinaes e impor sanes.
Em um modelo simplificado de funcionamento do TCU, cada
tomada e prestao de contas deveria ter, internamente, cinco tramitaes:
Am1104d4/200202951
24
a) do protocolo para a unidade tcnica;

b) da unidade tcnica para o Ministrio Pblico junto ao TCU, para
manifestao;
c) do Ministrio Pblico para o relator;
d) do relator para a unidade de apoio s sesses dos colegiados,
para incluso em pauta e julgamento;
e) da unidade de apoio s sesses para a unidade tcnica, para as
providncias cabveis e encerramento.
Vrias circunstncias, entretanto, podem modificar o fluxo do
processo, ocasionando um nmero muito maior de tramitaes (p. ex., a
necessidade de autorizao do relator para citaes e audincias).
A pesquisa Tendncias de Controle da Gesto Pblica, do TCU,
identificou dois problemas crticos no processo em questo (cf. TCU, G,
2000, p. 1): 12
a) intempestividade, ou seja, o longo perodo de tempo entre o fato
gerador (i.e., o ato de gesto) e a deliberao acerca do mrito
(i.e., o julgamento);
b) baixa contribuio para a efetividade do controle externo em
termos da percepo que os clientes tm dos benefcios
resultantes da atuao do TCU.
A tabela a seguir contm os tempos mdios despendidos pelo TCU
para deliberar sobre cada tipo de processo de contas, incluindo-se as tomadas
de contas especiais para fins de comparao.13 Os dados corroboram o
primeiro problema citado acima. Considerando-se que um ms possui 22 dias
teis, so precisos de 10 a 14 meses para que os processos em questo sejam
julgados.
12
O Anexo III discrimina as causas provveis dos dois problemas.

Os dados coletados excluem os dias no-teis, os recessos da corte de contas, os perodos de suspenso
para audincia ou citao e os perodos de permanncia em unidades da rea administrativa.
13
Am1104d4/200202951
25
Prazo Mdio de Julgamento de Diversos

Tipos de Processos de Contas (1997 1999)
TIPO DE
PROCESSO
PC
PC Simplificado
TC
TC Simplificado
TCE
PRAZO MDIO AT
JULGAMENTO
277 dias teis
232 dias teis
259 dias teis
213 dias teis
301 dias teis
Fonte: TCU, G, 2000, p. 15.
Efetivamente, os dados da tabela, associados ao elevado estoque de

processos existente, indicam que a atual sistemtica de instruo de processos
dificilmente permitir que a corte de contas da Unio cumpra os prazos legais
para a deliberao final. Isso ocorre porque a corte entende que deve julgar
todas as tomadas e prestao de contas conforme o mesmo rito processual
(cfe. o inciso I do art. 1 da Lei Orgnica do TCU Lei n 8.443, de 1992),
admitindo somente algumas poucas excees p. ex., as tomadas de contas
especiais referentes a dbitos at 6.000 UFIRs esto dispensadas de ser
encaminhadas (cfe. os artigos 5 e 6 da Lei Orgnica do TCU).
Em junho de 2000, uma unidade tcnica da corte de contas da
Unio apurou, em relao s 247 tomadas e prestaes de contas instrudas no
perodo de 1996 a 1998, o seguinte (cf. TCU, G, 2000, p. 20):
a)
b)
c)
d)
47,8% foram julgados regulares;

36% foram julgados regulares com ressalvas;
0,8% permaneciam sobrestados;
15,4% permaneciam pendentes de julgamento, incluindo todos
os processos com parecer do controle interno pela
irregularidade;
e) 77% dos processos foram julgados conforme o parecer do
controle interno.
Portanto, em relao ao parecer do controle interno, os exames
feitos pelas unidades tcnicas da corte de contas da Unio agregaram valor a
somente 23% das tomadas e prestaes de contas. Diante disso, seria razovel
que o TCU concentrasse os seus esforos na identificao, mediante
evidncias acessrias (p. ex., denncias, contas anteriores e achados de
auditoria), dos processos cujas falhas possam no ter sido constatadas pelo
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26
controle exercido pela prpria administrao pblica. Complementarmente, o

TCU tambm poderia incentivar o aprimoramento dessa forma de controle,
minimizando-se o retrabalho no mbito do controle externo.
6.3. Volume de Recursos
Outro importante ponto de estrangulamento encontrado no TCU so
as interposies de recursos. Essas interposies no contribuem para a
intempestividade das tomadas e prestaes de contas, pois referem-se s
decises de mrito, ou seja, ocorrem aps o ciclo de exame e julgamento das
contas. Podem, porm, afetar a efetividade do controle externo (p. ex.,
recursos interpostos pouco antes do perodo eleitoral podem suspender os
efeitos da lista de gestores tornados inelegveis pelo TCU).
Convm notar que, de 1995 a 1998, a proporo de recursos
interpostos em relao ao total de processos de contas julgados passou de
5,95% a 6,21%.
Proporo de Recursos Apreciados pelo TCU
RECURSOS
1995
1996
Qtde.
1997
Qtde.
1998
Qtde.
Qtde.
Providos
148
44,6
175
48,2
215
51,7
204
46,0
No providos
184
55,4
188
51,8
201
48,3
239
54,0
TOTAL
332
100,0
363
100,0
416
100,0
443
100,0
(Qtde. Total de Recursos /

Qtde. Total de Contas Julgadas)%
5,95%
4,98%
5,11%
6,21%
Fonte: TCU, G, 2000, p. 35.
Observa-se, assim, que a busca da certeza jurdica tem

sobrecarregado a organizao, em prejuzo da dimenso administrativa do
controle.
7. PROPOSTAS DE APRIMORAMENTO DO TCU
O controle externo, se bem exercido, pode ser um importante
instrumento de aprimoramento do processo legislativo e de modernizao da
administrao pblica. Para isso, todavia, primordial que o ciclo de gesto
se complete e que os tomadores de deciso nos Poderes Legislativo e
Executivo recebam, tempestivamente, informaes relevantes e confiveis
sobre a execuo das aes pblicas.
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27
A percepo mdia sobre o desempenho do TCU est, porm, longe

de ser satisfatria, como mostra a pesquisa feita pela prpria corte de contas
da Unio. (Cf. TCU, C, 2000, p. 6.)
luz das dificuldades, reais ou supostas, enfrentadas pelo TCU, h
vrias propostas de reorganizao do controle externo no mbito do
Congresso Nacional. Ademais, o grupo encarregado da pesquisa Tendncias
de Controle da Gesto Pblica tambm elaborou diversas sugestes de
aprimoramento da corte de contas, ainda que as principais sugestes no
tenham sido acolhidas pelo colegiado de ministros.
Como demonstrado pelo no-acolhimento das sugestes citadas
acima, o presente estudo entende que o fortalecimento da rea tcnica, a qual
passaria a contar com uma identidade jurdico-administrativa prpria, uma
condio necessria para que o controle externo seja repensado como uma
ferramenta gerencial.14
Assim, este tpico tratar, primeiramente, das propostas formuladas
pelo corpo tcnico do TCU; em seguida, das propostas que esto tramitando
no Congresso Nacional; e, por fim, de uma proposta de criao de uma
diretoria-geral, no-subordinada ao corpo de ministros, inspirada, por
analogia, no anteprojeto da ANDC, elaborado pela Presidncia da Repblica
em 2000.
7.1. A Perspectiva Interna
No mbito da pesquisa sobre tendncias do controle da gesto
pblica, foram aventadas vrias solues para os problemas que afligem a
corte de contas da Unio, destacando-se (cf. TCU, G, 2000, p. 2):
a) triagem e segregao das contas anuais: contas com alta
probabilidade de no conter quaisquer irregularidades seriam
separadas das demais e diferidas para julgamento ao final do
prazo legal, caso no fossem observados problemas por outros
14
Este estudo no pretende que a alterao proposta seja uma condio necessria e suficiente para o
aprimoramento do controle externo, pois, freqentemente, a mudana organizacional um processo de
tentativa-e-erro, no qual os perfis dos dirigentes escolhidos tm papel destacado. Trata-se, apenas, de
melhor delimitar a responsabilidade por esse aprimoramento, cujo resultado seria avaliado pela opinio
pblica luz dos objetivos inscritos na misso atribuda rea tcnica.
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28
instrumentos de controle; informaes do controle interno e

registros histricos do TCU seriam utilizados para estimar a
probabilidade em questo; ademais, as contas de rgos ou
entidades que movimentassem os duzentos maiores oramentos
(i.e., cerca de R$ 100 milhes, atualmente) seriam examinadas
com prioridade;
b) padronizao das tomadas e prestaes de contas: melhoria do
sistema de controle das tramitaes; priorizao eletrnica de
processos; maior facilidade de acesso, por parte dos servidores,
s informaes sobre estoque; delegao padronizada de
competncia para diligncias, citao e audincias;
simplificao dos procedimentos de localizao do responsvel;
estabelecimento de indicadores de desempenho; entre outras;
c) melhoria da disponibilidade e da qualidade da informao:
auditoria dos procedimentos de controle adotados pelos
controles internos; implantao de uma poltica de gesto da
informao e do conhecimento; e expanso do acesso do TCU
s fontes de informao da administrao pblica por meio de
tcnicas de pesquisa mais elaboradas;
d) integrao das instncias envolvidas nas tomadas e prestaes
de contas: melhoria da comunicao entre as unidades tcnicas e
os gabinetes dos ministros no que tange qualidade das
tomadas e prestaes de contas.
As solues aventadas tm amplo alcance. Algumas so
inteiramente compatveis com o atual modelo brasileiro de controle externo e
j foram ou esto sendo implementadas. Outras, porm, no foram acolhidas
pelo colegiado de ministros, especialmente a proposta de triagem e
segregao das contas anuais.
Projeto de deciso normativa que visava a instituir procedimentos
simplificados a serem observados pelas unidades tcnicas com vistas a reduzir
o estoque de processos vencidos, p. ex., motivou a Deciso 143/2001 do
Plenrio do TCU, a qual declarou desnecessria a adoo da deciso
normativa propugnada. Cabe destacar os termos do recurso apresentado pelo
Ministro Adhemar Paladini Ghisi:
A prevalecer o Projeto de Deciso Normativa em comento, atos
contrrios mesmo Constituio, como a admisso sem concurso pblico
ou a indevida ausncia de realizao de procedimento licitatrio,
passaro a ser encarados como simples falhas formais, levando to-
Am1104d4/200202951
29
somente efetivao de determinaes. Ter-se-ia, ento, reduzida a

competncia desta Corte, que passaria apenas a atuar na imputao de
dbitos. No mais faria sentido a fiscalizao de atos e contratos.
Assim como o Poder Judicirio no tem hesitado em impor limites

atuao do controle externo, preservando as suas prprias prerrogativas, os
ministros do TCU tm-se mostrado refratrios s tentativas de reinterpretar o
arcabouo legal em vigor em prol da simplificao de procedimentos, sob o
argumento de que isso implicaria reduo nas competncias legais da Corte.
Considerando-se a subordinao funcional da rea tcnica ao frum
incumbido da dimenso judicante do controle externo, trata-se de um debate
desigual, com resultados previsveis.
correto que a aludida dimenso integra a tradio jurdicoadministrativa brasileira. A experincia internacional, por sua vez, torna
evidente que essa dimenso requer a existncia de um colegiado, para que
suas determinaes, com conseqncias jurdico-econmicas compulsrias ou
quase compulsrias, sejam enriquecidas pelas perspectivas dos seus vrios
membros. Isso no implica, contudo, a necessidade da subordinao do
controle gerencial eminentemente tcnico, cujo principal resultado so
meras recomendaes, amparadas na tempestividade e ampla divulgao
funo judicante.
Efetivamente, aplicaes recentes da teoria dos jogos s
deliberaes dos rgos colegiados demonstraram que decises tomadas por
amplas maiorias formam estratgias dominantes em relao s decises
tomadas por maiorias simples. As coalizes amplamente vencedoras
assegurariam aos membros do colegiado benefcios com valores esperados
maiores mais especificamente, cada membro teria maior autonomia para
gerir segmentos especializados do processo decisrio, ou seja, cada delegado
minimizaria as interferncias dos demais delegados em temas do seu direto
interesse.15
O fenmeno descrito acima facilmente observado na atuao do
colegiado do TCU. Por um lado, as decises so, com freqncia, quase
consensuais. Por outro, a lista de unidades jurisdicionadas (i.e., o rol de
rgos e entidades sujeitos ao controle da corte de contas) atribuda a cada
ministro gera agendas especializadas, ou seja, os membros do colegiado tm
15
Cf.: Weingast, 1979; Weingast, Shepsle & Johnsen, 1981; Niou & Ordeshook, 194; Weingast & Marshall,
1988; Wittman, 1989.
Am1104d4/200202951
30
interesse em resguardar as suas prerrogativas tcnico-jurdicas sobre as

respectivas listas.16
As caractersticas descritas acima podem ser inerentes a situaes
complexas, que exijam manifestaes por fruns plurais, cuja
responsabilidade deva permanecer difusa. No so, porm, caractersticas
plenamente compatveis com organizaes cujos objetivos deveriam ser
claramente definidos e facilmente mensurveis, como devem ser as reas
tcnicas dos rgos de controle.
Portanto, um passo importante para que o controle gerencial avance
no Brasil uma definio, objetiva e independente, da misso do corpo
tcnico, subordinado a um dirigente encarregado de compatibilizar meios e
fins, tornando perene e concentrada a responsabilidade atualmente exercida de
forma transitria e difusa.
7.2. A Perspectiva do Poder Legislativo
H, no Poder Legislativo, 46 proposies que afetam, diretamente
ou indiretamente, o controle externo da Unio, dos estados, do Distrito
Federal e dos municpios: 24 propostas de emenda Constituio; 4 projetos
de lei complementar; 17 projetos de lei; e 1 projeto de resoluo do Congresso
Nacional.17
As proposies em questo podem ser agrupadas da seguinte
maneira:
a) fixao de mandatos ou de critrios para a nomeao de
conselheiros e ministros das cortes de contas, bem como
de vedaes aplicveis a seus familiares18 ................................. 9;
b) disciplinamento ou ampliao das competncias dos
rgos de controle externo19 ....................................................... 9;
c) definio de prazos diversos20 .................................................... 8;
16
No intuito de minimizar o problema da especializao, as listas de unidades jurisdicionadas mudam de

titularidade a cada dois anos.
17
O Anexo IV discrimina as proposies atualmente tramitando no mbito do Poder Legislativo.
18
PEC 532/1997, 556/1997, 50/1999, 123/1999, 147/1999, 11/2000, 24/2000, 25/2000 e 293/2000.
19
PEC 18/2000; PLP 246/2001 e 308/2002; PL 11/1995, 930/1999 e 2.614/2000; PLS 294/1999, 187/2000 e
244/2000.
20
PEC 442/1996 e 12/2002; PLP 61/1999; PL 1.470/1996, 2.730/2000, 3.831/2000 e 4.939/2000; PLS
408/1999.
Am1104d4/200202951
31
d)
e)
f)
g)
h)
i)
disciplinamento da atuao do Poder Legislativo21.................... 4;

extino de rgos de controle externo22.................................... 4;
mudana da vinculao institucional23 ....................................... 3;
fixao de normas gerais de contabilidade pblica24 ................. 2;
fixao de restries oramentrias25 ......................................... 2;
outras.......................................................................................... 5.
No item a, h propostas de ampliao da quantidade de ministros,

de atribuio de mandato aos membros dos colegiados ou de alterao dos
critrios de nomeao.26
No item b, por sua vez, destacam-se as medidas destinadas a
reforar o poder judicante, permitindo ao TCU quebrar o sigilo bancrio dos
administradores pblicos (PLP 308/2002) e constituindo ttulos executivos
parajudiciais (PLS 244/2000). Ademais, no item i h a PEC 209/2000, que
reitera o carter permanente das cortes de contas.
Nos itens e e f, por fim, prevalecem as propostas de
fortalecimento do papel do Poder Legislativo, seja por meio da assimilao de
todo o controle externo, como da criao de auditorias-gerais, sem poder
judicante.
Dessa forma, percebe-se que as proposies legislativas no tm
enfrentado diretamente a questo de como fortalecer a rea tcnica das cortes
de contas, a no ser pela proposta de criao de auditorias-gerais, que no
encontra amparo na tradio jurdico-administrativa brasileira, podendo,
inclusive, criar um indesejado vazio legal, pois as prestaes de contas foram
incorporadas, p. ex., ao arcabouo da Lei de Responsabilidade Fiscal (cfe. o
art. 49 da Lei Complementar101/2000).
21
PEC 227/2000; PLS 127/1999 e 211/2000; PRN 4/1998.

PEC 19/1999, 192/2000, 193/2000 e 329/2001.
23
PEC 36/1999 e 523/2002; PLP 246/2001.
24
PLS 106/1999 e 37/2001.
25
PEC 5/1999 e 16/1999.
26
A esse respeito, convm mencionar que os legisladores podem estar dando destaque a um problema pouco
relevante. Como mostrado pelo Anexo V, o tempo mdio de servio dos ministros do TCU no muito
superior aos dos dirigentes das atuais agncias reguladoras. Ademais, a predominncia de ministros com
formao jurdica e oriundos do prprio Poder Legislativo guarda relao com o poder judicante atribudo
ao rgo e sua vinculao institucional.
22
Am1104d4/200202951
32
Uma organizao nos moldes inicialmente propostos para a ANDC,

pelo contrrio, seria mais compatvel com as peculiaridades da administrao
pblica brasileira.
7.3. A Criao de uma Diretoria-Geral
Somente uma clara declarao da misso de uma organizao
permite chegar a objetivos realistas e mensurveis. O ciclo se completa
medida que a concretizao dos objetivos contribui para o reconhecimento de
que a misso est sendo cumprida em benefcio das partes interessadas.
Coerentemente com a premissa anterior, a Presidncia da Repblica
props, em 2000, criar a ANDC. A nova agncia absorveria a Secretaria de
Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda, a Secretaria de
Direito Econmico do Ministrio da Justia e o Conselho Administrativo de
Defesa Econmica. Seria composta por uma diretoria-geral, vrias diretorias
tcnicas e o tribunal da concorrncia. Nessa estrutura, as reas tcnicas e
judicante seriam unidades gestoras independentes e teriam misses prprias.
Caberia ao diretor-geral, designado para exercer um mandato de quatro anos,
otimizar a utilizao dos recursos da organizao, maximizando os seus
resultados.
No TCU, porm, a presidncia ocupada pelos ministros por curtos
perodos, segundo o sistema de rodzio. Ademais, mesmo decises internas
so submetidas aos membros do colegiado, os quais tambm podem demandar
trabalho s unidades tcnicas. Dessa forma, a responsabilidade pelos trabalhos
realizados intrinsecamente transitria e difusa.
Outro aspecto que precisa ser levado em considerao que o
planejamento implica uma restrio ao poder discricionrio do dirigente.
Efetivamente, os planos de ao so uma decorrncia do ambiente
competitivo e da escassez de recursos enfrentados pelas entidades
econmicas. Nesses casos, o planejamento uma necessidade, no uma
opo. J as organizaes polticas que ocupam posies monopolsticas ou
quase monopolsticas na estrutura de poder e cuja restrio oramentria
menos premente, como ocorre com o TCU, costumam ser pouco receptivas
em relao aos modelos abrangentes de planejamento. Para essas
organizaes, o timo preservar, tanto quanto possvel, a liberdade de poder
decidir, a cada momento, o que fazer, como fazer e quando fazer.
Am1104d4/200202951
33
Qualquer conjunto de mudanas estratgicas limitado a um binio e

subordinado a um processo decisrio difuso e amplamente discricionrio teria
dificuldades para prosperar. Uma transformao mais profunda e baseada em
valores requer estratgias de longo prazo, conduzidas por um gestor que possa
ser responsabilizado pelos xitos e fracassos da organizao. Essa a
principal vantagem vislumbrada no anteprojeto do ANDC.
Baseado no anteprojeto citado acima, o TCU seria composto por
uma diretoria-geral, englobando toda a rea tcnica, e pelo plenrio,
encarregado da anlise dos atos administrativos sujeitos a julgamento.
A diretoria-geral seria dividida em diretorias tcnicas, responsveis
pelas diferentes modalidades de controle auditorias operacionais (sistemas
de informao, obras, etc.), de conformidade e contbil-financeiras, e
avaliaes de programas. Ademais, as atividades de apoio tambm seriam da
alada da diretoria-geral.
O plenrio seria uma unidade gestora e poderia dividir-se em
cmaras. Os colegiados de ministros possuiriam competncias privativas e
independncia tcnico-administrativa.
O diretor-geral e os ministros seriam indicados e nomeados pelo
Poder Legislativo para o cumprimento de mandatos. Os demais cargos
comissionados seriam preenchidos conforme os regulamentos internos da
diretoria-geral e do plenrio, aprovados pelos colegiados de diretores e de
ministros, respectivamente.
Caberia ao diretor-geral, auxiliado pelos diretores tcnicos, planejar
as aes de controle, desdobrando-as ao longo de vrios exerccios e
adequando meios e fins. Dessa forma, seria competncia do diretor-geral
definir a identidade do Tribunal, integrando as demandas externas
(especialmente do plenrio e do Poder Legislativo) com os objetivos maiores
do controle externo, qual seja: permitir uma viso integrada do conjunto da
administrao pblica e contribuir para o aprimoramento dos processos
gerenciais. Tambm seria atribuio do diretor-geral representar o TCU
legalmente, inclusive respondendo pela prestao de contas.
Outras competncias do diretor-geral: celebrar acordos com as
unidades jurisdicionadas ou fazer recomendaes, no intuito de sanar ms
prticas administrativas; instaurar processos para posterior instruo e
Am1104d4/200202951
34
julgamento pelos colegiados de ministros; e decidir pela insubsistncia dos

indcios de irregularidades, arquivando as averiguaes preliminares.
O plenrio, por sua vez, concentrar-se-ia nas situaes
potencialmente irregulares reveladas pela rea tcnica. O seu objetivo seria
julgar em que medida as falhas observadas seriam um reflexo de prticas
ilegais ou incompatveis com a boa tcnica administrativa, luz das
informaes efetivamente disposio dos responsveis no momento da
suposta falha. Trata-se de juzos complexos, que devem ter o cuidado de no
minimizar os riscos prprios a toda ao administrativa. Conseqentemente,
recomendvel que as deliberaes a esse respeito sejam tomadas por rgos
colegiados, com a observncia do princpio da ampla defesa.
Comparativamente, as decises do colegiado de diretores seriam
estritamente administrativas, voltadas para a retroalimentao do processo de
tomada de deciso, contribuindo para o rpido afastamento do gestor com
desempenho insatisfatrio, ainda que perfeitamente amparado pela legislao
pertinente, ou para a rpida correo das ms prticas gerenciais. J as
decises do colegiado de ministros seriam menos tempestivas, por visarem
responsabilizao dos maus gestores, imputando-lhes dbitos e multas em
prticas ilegais ou simplesmente no-razoveis.
Como medida adicional de segurana jurdica, a legislao poderia
prever as situaes nas quais os ministros poderiam avocar para reviso as
deliberaes do diretor-geral, especialmente nos casos de arquivamento das
averiguaes preliminares.
A presente estrutura teria como contrapartida o aumento da
responsabilidade do corpo tcnico, cujos relatrios teriam ampla publicidade.
Isso exigiria um esforo redobrado, tanto em termos de demonstrao
documental das falhas apuradas, como em termos de especializao
profissional, a ser atestada por cursos nos mais diversos domnios do
conhecimento com destaque, naturalmente, para as tcnicas de auditoria
operacional e de desempenho, e de avaliao de programas pblicos,
diferentemente do que ocorre atualmente, quando os servidores do TCU, em
resposta ao predomnio do controle de legalidade, optam, em geral, por uma
nova graduao na rea jurdica.
Somente com a conjugao dos fatores mencionados anteriormente,
amparados por um slido sistema de reviso de relatrios, a rea tcnica teria
a credibilidade necessria para que as suas recomendaes tivessem eficcia.
Am1104d4/200202951
35
8. CONCLUSO
As concluses do presente estudo podem ser assim resumidas:
a) os sistemas de controle interno e externo enfrentam problemas
similares, em decorrncia da subordinao do controle gerencial
ao controle de legalidade;
b) no caso do controle interno, houve um agravamento do
problema anterior com a recente transferncia da SFC para o
mbito da Corregedoria-Geral da Unio;
c) a pretenso da corte de contas da Unio de poder exercer um
controle de natureza jurisdicional esbarra em prerrogativas do
Poder Judicirio, que possui a ltima palavra a esse respeito;
d) a responsabilidade pela conduo do TCU intrinsecamente
transitria e difusa, dificultando a racionalizao dos rituais
processuais e sobrecarregando a organizao;
e) o aprimoramento do controle gerencial requer a definio de
uma identidade prpria para a rea tcnica da corte de contas da
Unio.
Neste contexto, o anteprojeto da ANDC, ao distinguir as atribuies
do rgo colegiado e da rea tcnica, pode ser um importante ponto de partida
para os debates acerca do tema.
Consultoria Legislativa, 4 de novembro de 2002.
Carlos Alexandre Amorim Rocha

Consultor Legislativo
Am1104d4/200202951
36
ANEXO I
Competncias Constitucionais do TCU
COMPETNCIA
Apreciar as contas anuais do Presidente da Repblica
Julgar as contas dos administradores e demais responsveis por
dinheiros, bens e valores pblicos
FUNDAMENTO
art. 71, inciso I
art. 33, 2, e art. 71,
inciso II
Apreciar a legalidade dos atos de admisso de pessoal e de

concesso de aposentadorias, reformas e penses civis e militares
art. 71, inciso III
Realizar inspees e auditorias por iniciativa prpria ou por

solicitao do Congresso Nacional
art. 71, inciso IV
Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais
art. 71, inciso V
Fiscalizar a aplicao de recursos da Unio repassados a estados,

ao Distrito Federal ou a municpios
art. 71, inciso VI
Prestar informaes ao Congresso Nacional sobre fiscalizaes

realizadas
art. 71, inciso VII
Aplicar sanes e determinar a correo de ilegalidades e

irregularidades em atos e contratos
Sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado,
comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado
Federal
art. 71, incisos VIII a

XI
art. 71, inciso X
Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitao da Comisso

Mista Permanente de Senadores e Deputados, sobre despesas
realizadas sem autorizao
art. 72, 1
Apurar denncias apresentadas por qualquer cidado, partido

poltico, associao ou sindicato sobre irregularidades ou
ilegalidades
art. 74, 2
Fixar coeficientes dos fundos de participao dos estados, do

Distrito Federal e dos municpios e fiscalizar a entrega dos
recursos aos governos estaduais e s prefeituras municipais
art.161, pargrafo
nico.
Fonte: TCU, J, 2002, p. 10.
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37
ANEXO II
Principais Competncias Infra-Constitucionais do TCU
COMPETNCIA
FUNDAMENTO
Decidir sobre consulta formulada a respeito de dvida na aplicao

de dispositivos legais e regulamentares
Lei 8.443/1992
Decidir sobre representao contra irregularidades em processo

licitatrio
Lei 8.666/1993
Exercer o controle da legalidade e legitimidade das declaraes de

bens e rendas apresentadas por ocupantes de cargos, empregos e
funes dos Poderes da Unio
Lei 8.730/1993
Decidir sobre representao referente ao descumprimento da

obrigatoriedade de notificar as cmaras municipais da
transferncia de recursos federais para os respectivos municpios
Lei 9.452/1997
Acompanhar e fiscalizar os processos de desestatizao
Lei 9.491/1997
Criar e manter homepage para divulgao de dados e informaes

acerca das contas pblicas
Lei 9.755/1998
Fiscalizar o cumprimento das normas de finanas pblicas

voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com nfase no
que se refere ao cumprimento, pela Unio, dos limites das
despesas com pessoal
Lei Complementar
101/2000
Processar e julgar infraes administrativas contra as leis de

finanas pblicas
Lei 10.028/2000
Fiscalizar a aplicao dos recursos repassados aos Comits

Olmpico e Paraolmpico Brasileiros
Lei 10.264/2001
Remeter Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e

Fiscalizao do Congresso Nacional a anlise e a avaliao dos
relatrios de gesto fiscal previstos na Lei Complementar
101/2000
Lei 10.266/2001, art.

73, inciso III
Enviar Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e

Fiscalizao do Congresso Nacional informaes sobre a execuo Lei 10.266/2001, art.
83
fsico-financeira das obras constantes dos oramentos fiscal, da
seguridade social e de investimento
Remeter ao Congresso Nacional, em at quinze dias aps sua
constatao, informaes referentes a indcios de irregularidades
Lei 10.266/2001, art.
graves identificados em fiscalizao de contratos, convnios,
83, 8
parcelas ou subtrechos referentes a obras constantes do Oramento
de 2002
Fonte: TCU, J, 2002, p. 11.
Am1104d4/200202951
38
ANEXO III
Causas Provveis dos Problemas Crticos Observados na Instruo das
Tomadas e Prestaes de Contas
BAIXA CONTRIBUIO DAS TCS E PCS
PARA A EFETIVIDADE DO CONTROLE
INTEMPESTIVIDADE
instrues prolixas;
planejamento no-integrado;
atuao formal e processualstica;
tradio de julgar todas as contas;
baixo rendimento (baixa
produtividade);
excesso de processo com pouca
relevncia;
complacncia exagerada com o
repassador;
dependncia do julgamento de outros
processos;
pouca interao com as unidades
jurisdicionadas;
descrdito na eficcia do instrumento
pelos servidores;
adio de novos elementos ao processo
intempestivamente;
excesso de tramitaes em razo da
centralizao das decises;
excesso de processos em relao
fora de trabalho disponvel;
excesso de tempo dedicado ao exame
de contas simplificadas;
baixo controle da confiabilidade das
informaes do controle interno e
gestores;
pouca interao entre gabinetes dos
relatores e o Ministrio Pblico e as
unidades tcnicas do prprio TCU.
Fonte: TCU, G, 2000, p. 1.
Am1104d4/200202951
intempestividade;
ciclo do processo muito longo;
elevada relao custo-benefcio;
ineficcia das cobranas executivas;
alto ndice de provimento de recursos;
baixo ndice de recolhimento
voluntrio;
planejamento e execuo nointegrados;
grande parte dos processos tem pouca
relevncia material ou social;
descrdito na eficcia do instrumento
por parte dos servidores;
baixo controle da confiabilidade das
informaes do controle interno;
baixa contribuio para a transparncia
ou publicidade do controle externo;
exame pouco profundo (mera
reelaborao do trabalho realizado pelo
controle interno);
baixa seletividade (os poucos critrios
existentes no favorecem a efetividade
do controle).
39
ANEXO IV
Proposies Legislativas
TIPO
ANEXO
APENSADO A
385/1996
PEC
442/1996
PEC
PEC
532/1997
556/1997 123/1999
PEC
5/1999
16/1999
PEC
16/1999
21/1995; 5, 21,
23, 33, 54, 62,
71, 74, 81 e
92/1999; 1, 5,
20 e 29/2001; e
15/2001.
PEC
19/1999
PEC
36/1999
PEC
PEC
50/1999
123/1999
532/1997
556/1997
PEC
147/1999
106/1999
PEC
11/2000
PEC
18/2000
PEC
24/2000
PEC
25/2000
193, 209, 227 e
PEC
192/2000 293/2000
PEC
193/2000
192/2000
PEC
209/2000
192/2000
Am1104d4/200202951
ASSUNTO
Prazos para prestao de
informaes.
Critrios de nomeao dos ministros.
Relaes jurdicooramentrias
entre os poderes dos estados, do
Distrito Federal e dos municpios.
Limite para as dotaes
oramentrias.
Extino dos tribunais e conselhos de
contas dos municpios.
Transferncia das atribuies dos
tribunais e conselhos de contas dos
municpios para os tribunais de
contas dos estados.
Inexigibilidade para o cnjuge e os
parentes de membros dos tribunais e
conselhos de contas.
Nomeao de auditor para ministro.
Competncia para fiscalizar a
aplicao de recursos repassados pela
Unio.
Vedao da indicao de parentes de
autoridades para ministro.
Faculdade de nomear membros das
cortes de contas estaduais e
municipais mediante concurso
pblico.
Extino dos tribunais de contas
municipais e das cidades do Rio de
Janeiro e de So Paulo.
Extino dos tribunais de contas da
Unio, dos estados e dos municpios.
Criao da AuditoriaGeral da
Unio.
Carter permanente do TCU, com
repercusso nas demais cortes de
contas.
40
ANEXO IV
TIPO
ANEXO
APENSADO A
PEC
227/2000
192/2000
PEC
PEC
293/2000
39/2001
192/2000
PEC
40/2001
PEC
329/2001
192/2000
PEC
12/2002
PEC
523/2002
PLP
61/1999
PLP
228/2001
PLP
246/2001
PLP
308/2002
PLP 200/89
PL
11/1995
PL
1470/1996
PLS
64/1999
PLS
106/1999
PLS
127/1999
PLC 3270/2000
PLS
408/1999
PL
930/1999
PLS
187/2000
Am1104d4/200202951
ASSUNTO
Auditoria das contas pblicas, com
julgamento das prestaes de contas
pelo Congresso Nacional.
Mandato dos conselheiros.
Criao da Procuradoria do TCU.
Competncia do Superior Tribunal de
Justia.
Extino dos tribunais de contas da
Unio, dos estados e dos municpios.
Criao de Comisso Mista
Permanente do Congresso Nacional.
Prazos para prestao de informaes
e realizao de auditorias e
inspees.
Incorporao dos tribunais e
conselhos de contas dos municpios
aos tribunais de contas dos estados.
Prazo para julgamento das contas do
Presidente, dos governadores e dos
prefeitos.
Incluso dos tribunais de contas dos
municpios no mbito do poder
legislativo.
Realizao de auditoria em empresa
estatal no caso de extino, fuso ou
incorporao.
Quebra de sigilo bancrio de
administradores pblicos.
Competncias do TCU.
Prazos para prestao de
informaes.
Decretao de indisponibilidade de
bens.
Normas para a contabilidade e
elaborao e controle dos planos.
Comunicao direta dos atos e fatos
apurados.
Prazos para prestao de informaes
e julgamento das prestaes de
contas.
Expedio de certificado de
regularidade.
Parmetros para a ao do TCU.
41
ANEXO IV
TIPO
ANEXO
APENSADO A
PLS
211/2000
PLS 318/1999
PLS
244/2000
PL
2614/2000
PL
2730/2000
PL
3831/2000
37/2001
PL
4939/2001
PL
5917/2001
PLS
169/2002
PRN
4/1998
PLS
Fonte: Senado Federal, 2002.
Am1104d4/200202951
ASSUNTO
Critrios para a apreciao das contas
prestadas pela Presidncia da
Repblica.
Constituio de ttulos executivos
parajudiciais.
Procedimento para denncia de
irregularidade.
Prazo para julgamento das prestaes
de contas.
Prazo para julgamento das prestaes
de contas.
Normas gerais para a contabilidade
governamental.
Prazo para a apresentao de
documentos ao TCU.
Tempo de servio computado como
prtica jurdica.
Criao de canal reservado.
Critrios para apreciao do relatrio
de atividades do TCU.
42
ANEXO V
Tempo de Servio dos Ministros do TCU
IDADE MDIA
ENTRADA
SADA
PERMANNCIA
MDIA
18901930
52
64
10,6
19301945
52
62
11,8
19451964
53
64
10,7
19641985
59
65
6,6
19852000
58
67
6,8
PERODO
Formao Acadmica dos Ministros Nomeados para o TCU

PERODO
NENHUMA
DIREITO
OUTRAS
QTDE
QTDE
QTDE
18901930
30,4%
16
69,6%
19301945
12
100,0%
19451964
90,0%
10,0%
19641985
18
62,1%
11
37,9%
19852000
19
90,5%
9,5%
TOTAL
7,4%
74
77,9%
14
14,7%
Experincia Prvia dos Ministros Nomeados para o TCU

PODER EXECUTIVO
PODER LEGISLATIVO
PODER
OUTRAS JUDICIRIO
REAS
PERODO
CONTROLE
INTERNO
18901930
11
10
19301945
19451964
19641985
19
19852000
14
14
21
21
53
27
TOTAL
Am1104d4/200202951
OUTRAS
REAS
CONTROLE
EXTERNO
43
BIBLIOGRAFIA
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(B). Arquitetura Organizacional Projeto de Estrutura. Braslia, 2000.

(Pesquisa sobre o TCU Frente s Tendncias do Controle da Gesto
Pblica: uma proposta de mudana institucional rea temtica 3.)
______
(C). Arquitetura Organizacional Projeto de Ajuste Estrutural e de

Racionalizao do Rito de Exame e Julgamento de Contas. Braslia,
2000. (Pesquisa sobre o TCU Frente s Tendncias do Controle da
Gesto Pblica: uma proposta de mudana institucional rea temtica
3.)
______
(D). Bibliografia Brasileira de Controle Externo. Braslia, 2000.
______
(E). Fiscalizao de Gastos Pblicos no Brasil: ciclo de palestras sobre

controle e fiscalizao. Braslia, 1999.
______
(F). Paradigmas de Controle Externo. Braslia, 1999. (Pesquisa sobre o

TCU Frente s Tendncias do Controle da Gesto Pblica: uma
proposta de mudana institucional rea temtica 1.)
______
(G). Processo de Exame e Julgamento de Tomada e Prestaes de

Contas. Braslia, 2000. (Pesquisa sobre o TCU Frente s Tendncias do
Controle da Gesto Pblica: uma proposta de mudana institucional
rea temtica 4.)
______
(H). Referencial Estratgico do TCU. Braslia, 2000. (Pesquisa sobre o

TCU Frente s Tendncias do Controle da Gesto Pblica: uma
proposta de mudana institucional rea temtica 4.)
______
(I). Relatrio Anual das Atividades do TCU. Braslia. (Diversos

exerccios.)
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(J). Relatrio das Atividades do TCU: 2 trimestre de 2002. Braslia,

2002.
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O PAPEL DO CONTROLE

Atuando sobre os prprios rgos estatais, o controle desempenha

O Estado relaciona-se permanentemente com a sociedade. Dessas

para a adio de valor por meio do aprimoramento do processo

aprimoramento da administrao pblica pode estar sendo debilitada em

Observa-se, no entanto, que o controle externo ainda realizado de

a) decidir sobre representao contra irregularidades em processo

O Anexo I discrimina todas as competncias constitucionais.

c) fiscalizar o cumprimento das normas de finanas pblicas

responsabilidade pela compatibilizao entre meios e fins, bem como pelos

Predomina, no Brasil, a fiscalizao a posteriori de natureza administrativa.

A tabela abaixo resume as principais caractersticas da atuao de

Convm notar que todas as 12 EFS com poder judicante (i.e.,

Vinculao Institucional das EFS

Alemanha; Angola; Arglia; Blgica; Benin; Brasil; Cabo

frica do Sul; Argentina; Austrlia; Canad; Costa Rica;

Antilhas Holandesas; Bolvia; Cuba; Finlndia; Jordnia;

Chile; Colmbia; El Salvador; Guatemala; Panam; Peru;

Fonte: Brown, 2002, p. 18.

A maior presena do Estado no campo econmico e a ampliao

Na perspectiva de que os sistemas de controle devem ser

PASES QUE UTILIZAM

Controle do grau de alcance das metas

Controle da relao entre resultados

Austrlia, Canad e EUA.

Controle do grau de satisfao dos

Fonte: TCU, F, 1999, p. 14 (com adaptaes introduzidas pelo autor).

Comparando-se as auditorias de desempenho com as auditorias

Avaliar os aspectos dos

Avaliar a efetividade das

Fonte: Barzelay, 1997, p. 238.

Os tipos de auditoria de desempenho existentes atualmente esto

Identificar oportunidades de diminuir o

Avaliar o impacto das polticas pblicas,

Avaliar a capacidade de atingir objetivos

Tipos de Auditoria de Desempenho

Informao gerada pela medida

Avaliao de Risco Programa

Todos os aspectos do desenho e Identificar os principais riscos de

Formular normas especficas para a

Avaliar a capacidade da organizao para

Fonte: Barzelay, 1997, p. 244.

As auditorias de desempenho esto disseminando-se paulatinamente

No caso do Brasil, as tendncias em favor do controle gerencial

de contas brasileiras tiveram as suas competncias substancialmente

A administrao pblica tambm est sujeita ao controle judicial

Efetivamente, as cortes de contas reivindicam o status de instncia

estipula que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou

As decises do STF, bem como as declaraes de seus membros,

5. O CONTROLE EXTERNO COMO FERRAMENTA DE

papis apresentados, com nfase nos aspectos formais. J os trabalhos

representam vantagens a serem exploradas; as ltimas, desafios a serem

J no que se refere ao ambiente intra-institucional, o TCU entende

Por outro lado, a prpria corte de contas da Unio reconhece que

predomnio do controle reativo;

Naturalmente, aspectos julgados positivos no presente contexto jurdico-administrativo brasileiro, como as

1991, para 3.275, em 1996, situando-se, atualmente, um pouco acima de 2.500

Os rgos e entidades quantificados acima no apenas so

Distribuio dos 51.941 Processos que Tramitaram no TCU em 1995

Em decorrncia da sua repercusso entre os principais clientes do

tomadas e prestaes de contas e apenas 4% referiam-se a fiscalizaes in

Fonte: TCU, G, 2000, p. 38.

Os dados acima mostram que a efetividade do trabalho do TCU

a) do protocolo para a unidade tcnica;