GESTO LOCAL E MEIO AMBIENTE

PAULO GONZAGA M. DE CARVALHO*

SONIA MARIA M. C. DE OLIVEIRA**
FREDERICO CAVADAS BARCELLOS***
JAILSON MANGUEIRA ASSIS****

INTRODUO
A gesto ambiental tem ganho peso nas administraes locais ao longo
das ltimas dcadas. Um importante marco deste processo foi a Lei N 6.938, de 31 de
agosto de 1981, que instituiu a Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA). Nela
est explcito que os municpios podero elaborar normas ambientais, desde que no
entrem em conflito com as de mbito federal e estadual, e podero exercer, na sua
jurisdio, controle e fiscalizao das atividades capazes de provocar a degradao
ambiental (artigo 6).
Outro marco foi a Constituio de 1988, que destacou a questo ambiental
com um artigo especfico (n 225), e promoveu uma reforma tributria, em que os
municpios saem fortalecidos financeiramente. A Constituio Federal foi tambm
uma importante referncia na incluso da temtica ambiental nas Constituies
estaduais e nos planos diretores municipais. Com a promulgao da Lei N 9.605 de 12
de fevereiro de 1998, que trata dos crimes ambientais, o tema foi inserido no
ordenamento jurdico nacional disciplinando, de forma especfica, os princpios
anteriormente assegurados no captulo Meio Ambiente da Constituio Federal. Esta

Economista, Doutor em Economia e pesquisador do Ncleo de Estatsticas Ambientais da Diretoria de

Pesquisas IBGE e Professor da ENCE e da UNESA (paulomibielli@ibge.gov.br).
** Sociloga, Doutora em Planejamento Urbano e Regional e pesquisadora da Coordenao de Pesquisas e
Indicadores Sociais da Diretoria de Pesquisas IBGE (smo@ibge.gov.br).
*** Gegrafo, Mestre em Sistemas de Gesto do Meio Ambiente e pesquisador do Ncleo de Estatsticas Ambientais
da Diretoria de Pesquisas IBGE; professor da rede oficial de ensino do Estado do Rio de Janeiro
(fredcavadas@ibge.gov.br).
**** Estatstico, Mestrando em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais (ENCE) e pesquisador da Coordenao
de Pesquisas e Indicadores Sociais da Diretoria de Pesquisas do IBGE (jmassis@ibge.gov.br).
Recebido em 07/2003 Aceito em 08/2004.

Ambiente & Sociedade Vol. VIII n. 1 jan./jun. 2005

lei possibilita a cobrana, pelos municpios, de multas por infrao ambiental, desde
que este disponha de uma secretaria de meio ambiente (ou rgo afim) ou de um
Conselho de Meio Ambiente, integrado(s) ao Sistema Nacional de Meio Ambiente
(Sisnama).
A partir das informaes disponibilizadas pelo IBGE, atravs da Pesquisa
de Informaes Bsicas Municipais de 2001, que abrange a totalidade dos 5.560
municpios do pas, buscou-se mostrar a incidncia e a distribuio dos Conselhos
Municipais de Meio Ambiente, de Fundos Especiais de Meio Ambiente e da existncia
de Legislao sobre reas de Interesse Especial. Adicionalmente, estudou-se a
incidncia dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente, tendo em vista o partido
poltico do Prefeito.

CONSELHOS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE

Um dos espaos de participao social, negociao de demandas e
interesses e mediao de conflitos que vem se consolidando num conjunto expressivo
de municpios brasileiros o frum conhecido por Conselho Municipal de Meio
Ambiente. Este Conselho, como outros criados para fins de Educao, Sade ou
Habitao, ao mesmo tempo em que estabelece um novo formato de relao Estado e
sociedade, institucionaliza a participao e possibilita a entrada em vigor de uma
nova cultura cvica.
Desde a promulgao da Constituio de 1988, vem sendo estimulada,
institucionalmente, a implementao de um novo paradigma de gesto das polticas
pblicas que promova a descentralizao das decises e amplie o espao de participao
da sociedade. Com este sentido, foram criados nos municpios de todo o pas diversos
mecanismos de insero de segmentos da populao nos processos decisrios, dentre
os quais, os Conselhos Municipais, que renem, de acordo com suas respectivas
especificidades, entidades representativas do poder pblico, associaes de moradores,
associaes profissionais, entidades de representao de trabalhadores, entidades
religiosas e organizaes ambientalistas, entre outras. Tais Conselhos, sobretudo quando
se busca fortalecer o debate em torno da autonomia municipal, vm tentando se firmar
como novos canais de participao complementares s formas clssicas de representao
indireta, via partidos polticos e representao legislativa.
O Conselho de Meio Ambiente, no entanto, onde ele existe formalmente,
funciona de maneira diferenciada, dependendo do grau de democratizao alcanado
pelos grupos que o compem no Municpio, da freqncia com que seus conselheiros
realizam reunies e da intensidade da fiscalizao que venha a exercer. Do mesmo
modo, as recomendaes do Conselho ou deliberaes a tomadas dependero,
eventualmente, para serem efetivadas, tanto do peso poltico que a entidade possui na
administrao local, quanto de recursos nem sempre disponveis em nossas
municipalidades.
Com o crescimento, na ltima dcada, do debate em torno da preservao
do meio ambiente e com a proliferao de organizaes no governamentais

Gesto local e meio ambiente PAULO GONZADA M. DE CARVALHO ET. AL.

preocupadas com esta questo, multiplicaram-se pelo pas os Conselhos Municipais

dedicados aos problemas ambientais. A tendncia dos estados e municpios foi seguir
o modelo de gesto ambiental adotado pelo governo federal no mbito da Poltica
Nacional de Meio Ambiente, onde h um conselho como rgo consultivo e deliberativo
(CONAMA) trabalhando em conjunto com um rgo central (Ministrio do Meio
Ambiente) e um rgo executivo (o IBAMA).
importante mencionar, alm disso, a existncia de motivao de ordem
econmica para que os municpios criem Conselhos de Meio Ambiente. Para as
prefeituras exercerem atividades de licenciamento ambiental, por exemplo, (previstas
na Resoluo Conama n 237, de 19 de dezembro de 1997, artigo 6), e pelas quais
podem cobrar taxas, desde que regulamentadas, tem que estar implantado este tipo
de Conselho, com carter deliberativo e participao social e, ainda, possuir em seus
quadros ou sua disposio, profissionais legalmente habilitados (artigo 20 da referida
resoluo). 1
As informaes disponibilizadas pelo IBGE no permitem que se faa uma
avaliao do funcionamento e dos possveis xitos e/ou fracassos, na rea de meio
ambiente, dessa nova forma de relacionamento Estado e sociedade. Pode-se verificar,
no entanto, em que contextos municipais esta institucionalidade mais freqente,
tanto em termos de nmeros absolutos quanto proporcionais.
Do ponto de vista estatstico e analtico, para efeito deste trabalho, e de
acordo com a forma atravs da qual a informao foi captada pelo IBGE, considerouse como tendo Conselho Municipal de Meio Ambiente somente os municpios nos
quais o Conselho, porventura existente, tenha se reunido pelo menos uma vez durante
o ano de 2001.2 A inteno desse procedimento foi escapar daquelas situaes em que
o Conselho existe formalmente, mas no tem qualquer operacionalidade no cotidiano
da administrao municipal. Como se sabe, a simples existncia dos Conselhos no
garante a participao da populao na gesto municipal. Para que esta venha a ser
viabilizada necessrio tanto o empenho da prefeitura quanto o das organizaes
populares locais.
Em 2001, 1.237 municpios brasileiros (22,2% do total) declararam ter
Conselho Municipal de Meio Ambiente em atividade. A proporo de municpios
com Conselho se mostrou mais elevada nas Regies Sul e Sudeste, respectivamente,
31% e 29,3%, e mais baixa na Regio Nordeste (10,7%). Observando-se, por outro
lado, o conjunto de municpios de acordo com faixas de populao (Grfico 1), podese constatar que os Conselhos de Meio Ambiente so tanto mais freqentes, em termos
proporcionais, quanto mais altas forem as faixas de populao.

Ambiente & Sociedade Vol. VIII n. 1 jan./jun. 2005

Grfico 1
Proporo de Municpios com Conselho de Meio
Ambiente segundo as faixas de populao
Brasil - 2001
100
78,1

80
60

54,1

40

32,2
22,2

20

14,0

18,8

0
Brasil

0 a 5.000

5.001 a
20.000

20.001 a 100.001 a 500.001 e

mais
100.000 500.000

Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais/2001 - IBGE

Cabe ressaltar que, em termos de Brasil, nos 22,2% de municpios que

tm Conselho, vive quase a metade dos brasileiros (47,6%), justamente porque grande
parte desse conjunto se constitui de municpios com populao numerosa. A observao
importante por destacar que, principalmente nos municpios mais densamente
povoados, est existindo uma preocupao maior das administraes locais e dos
movimentos sociais de se instituir, na rea ambiental, um formato participativo de
gesto, no interior do qual possam se materializar presses e demandas por polticas
pblicas.
A proporo de municpios com Conselhos, no entanto, no se manifesta
de forma idntica nas vrias unidades da federao. Em alguns estados, mais de 30%
dos municpios mantm Conselhos de Meio Ambiente em atividade. Em outros, como
ocorre em vrios estados da Regio Nordeste, esta proporo inferior a 10%. Vale
ressaltar a heterogeneidade intra-regional dos estados das Regies Norte e Nordeste
quanto proporo de municpios com Conselho. Na Regio Norte, a proporo de
municpios com Conselho varia desde 6,5% no Estado do Tocantins, at 53,3% em
Roraima; na Regio Nordeste esta variao fica entre 4,1% de municpios com
Conselho, no Piau, at 17,3%, na Bahia.
Em geral, so os estados das Regies Sul e Sudeste que apresentam maior
incidncia de municpios com Conselho. As excees ficam por conta dos Estados de
Amap e Roraima, ambos situados na Regio Norte, e justamente os que apresentam
as propores mais elevadas do pas. possvel que nestes estados - cujos respectivos
territrios so constitudos, em grande parte, de reas florestadas - a atuao de
Organizaes No-Governamentais (ONGs), e as presses das comunidades sobre as

Gesto local e meio ambiente PAULO GONZADA M. DE CARVALHO ET. AL.

administraes municipais, estejam agindo mais fortemente no sentido da

institucionalizao de uma gesto ambiental compartilhada.3

FUNDOS ESPECIAIS DE MEIO AMBIENTE

As administraes municipais podem, eventualmente, contar com um
fundo especial,4 objetivando apoiar projetos destinados ao uso racional e sustentvel
dos recursos naturais de seu territrio, bem como manuteno e recuperao da
qualidade ambiental, de acordo com as prioridades da Poltica Nacional do Meio
Ambiente.5
Ao instituir o Fundo, a prefeitura define suas fontes de recursos, que
tanto podem ter origem em outras instncias da administrao pblica, como podem
eventualmente receber dotaes oramentrias da iniciativa privada ou de organizaes
no-governamentais nacionais e internacionais.
Os Fundos Especiais (Municipais) de Meio Ambiente ainda so pouco
freqentes no pas. Conforme pode ser observado no Grfico 2, em 2001, apenas 6,6%
dos municpios brasileiros (contra 22,2% com Conselho) dispunham destes Fundos,
sobressaindo-se, dentre as demais, a Regio Sul, com a marca mais elevada, 13,2%.
Grfico 2
Proporo de Municpios com Fundo Especial de
Meio Ambiente segundo as faixas de populao
Brasil - 2001
100
80
59,4

60
40
23,7
20
6,6

3,7

4,2

Brasil

0 a 5.000

5.001 a
20.000

10,7

0
20.001 a 100.001 a 500.001 e
100.000 500.000
mais

Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais/2001 - IBGE

A anlise da distribuio, segundo as faixas de populao, mostra o mesmo

padro j mencionado, segundo o qual propores mais altas so encontradas nos
municpios mais populosos. Os Fundos de Meio Ambiente so mais freqentes,
proporcionalmente, no grupo de municpios classificados nas faixas mais elevadas:

Ambiente & Sociedade Vol. VIII n. 1 jan./jun. 2005

dentre os que tm mais de 500.000 habitantes, 59,4% tm Fundo Especial. J nos

municpios menos populosos, a presena de Fundo quase residual: apenas 3,7%.
Examinando-se os resultados sobre a existncia de Conselho de Meio
Ambiente comparativamente s declaraes sobre Fundo Especial, observa-se, em
primeiro lugar, que os Fundos s existem nos municpios que tm Conselho. Esta
constatao sugere que a existncia de um Fundo Especial de Meio Ambiente, no
nvel das administraes municipais, tem sido precedida pela instituio do Conselho
Municipal de Meio Ambiente.6 Por outro lado, nem todos os municpios com Conselho
dispem, simultaneamente, de Fundos Especiais.
Dentre os que tm Conselho, 29,7% tm tambm Fundos, proporo que
varia bastante se os municpios forem desagregados por Grandes Regies. na Regio
Sul que a proporo de municpios com Fundos, dentre os que tm Conselho, maior:
42,7%. No deixa de surpreender o resultado obtido na Regio Sudeste, com apenas
19,6% de municpios com Fundo, no conjunto dos que tm Conselho: o mais baixo
resultado percentual, situando-se abaixo da mdia brasileira.7

LEGISLAO SOBRE REAS DE INTERESSE ESPECIAL

A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE nada investigou,
em 2001, com respeito existncia de legislao ambiental municipal, propriamente
dita. Algumas consideraes podem ser feitas, no entanto, com os resultados obtidos a
partir da indagao sobre a existncia de legislao sobre as reas de Interesse Especial.
Cabe ressaltar que a expresso reas de Interesse Especial se refere, de
acordo com o que ficou estabelecido na pesquisa, a toda rea criada em funo da
preservao ambiental, cultural, paisagstica ou do estabelecimento de um tipo especfico de uso
do solo, como por exemplo, a habitao de interesse social. Pode-se perceber, portanto, que
a expresso abrange interesses outros alm dos especificamente ambientais. No obstante,
feitas as ressalvas indispensveis, decidiu-se por analisar os resultados obtidos na consulta
s municipalidades sobre a existncia de legislao a respeito dessas reas de interesse,
mesmo que elas no sejam, necessria e exclusivamente, de mbito ambiental.
Os resultados encontrados refletem, por conseguinte, a preocupao das
prefeituras com o estabelecimento de uma legislao municipal dirigida preservao
das caractersticas de determinadas reas do municpio consideradas, de uma maneira
geral, como de interesse para a populao local. No Brasil, de acordo com os resultados
da pesquisa, apenas 13,5% dos municpios tinham, em 2001, legislao sobre essas
reas. O percentual mais elevado nas Regies Sudeste e Sul com, respectivamente,
18,2% e 19,6% de seus municpios, manifestando esta preocupao atravs de legislao
municipal. Seja como for, ainda que permanea baixa a proporo de municipalidades
que dispem deste tipo de legislao, os nmeros encontrados representam um
importante crescimento em relao aos resultados obtidos na pesquisa anterior, realizada
em 1999. Na ocasio, apenas 8,7% do conjunto de municpios brasileiros dispunham
de legislao municipal sobre reas de Interesse Especial.
Tomando-se os municpios por faixas de populao, observa-se a mesma
tendncia j constatada com relao freqncia de Conselhos de Meio Ambiente,

Gesto local e meio ambiente PAULO GONZADA M. DE CARVALHO ET. AL.

ou seja, a probabilidade de existir legislao sobre reas de Interesse Especial maior

nos municpios mais populosos. O Grfico 3 mostra que entre os municpios de mdio
porte (com populao entre 100.001 e 500.000 habitantes) 55,7% tm este tipo de
legislao, enquanto que nos municpios com populao acima de 500.000, esta
proporo atinge 87,5%. Inversamente, o percentual dos que tm legislao sobre
reas de Interesse Especial baixo (apenas 5,3%) no conjunto dos municpios com
populao at 5.000 habitantes. Note-se que nesta varivel, a diferena das propores
entre municpios pouco e muito populosos a mais elevada dentre as variveis aqui
analisadas.
Grfico 3
Proporo de Municpios com legislao sobre
reas de Interesse Especial segundo as faixas de
populao - Brasil - 2001
100

87,5

80
55,7

60
40
23,0
20

13,5
5,3

9,4

0
Brasil

0 a 5.000

5.001 a
20.000

20.001 a 100.001 a 500.001 e

100.000 500.000
mais

Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais/2001 - IBGE

A existncia de legislao sobre reas de Interesse Especial, por outro lado,

ainda que estas reas no sejam exclusivamente de meio ambiente, proporcionalmente
mais freqente nos 1.237 municpios que declararam ter Conselhos de Meio Ambiente,
comparativamente aos demais municpios do conjunto do pas. No Brasil, 27% dos
municpios que tm Conselho tambm tm legislao sobre reas especiais, percentual
que, entre os municpios da Regio Sudeste, alcana 31,5%, o maior do pas.
Analisando-se a proporo de municpios que, simultaneamente, possuem
Conselho de Meio Ambiente ativo, Fundo de Meio Ambiente e legislao sobre reas
de Interesse Especial, nota-se que o ndice para o Brasil muito baixo (2,2%). Este
indicador importante, pois sugere que uma baixa proporo de municpios tm uma
poltica ambiental integrada (com conselho + fundo + legislao).8 Vrios estados
simplesmente no possuem nenhum municpio com estas trs caractersticas conjugadas,
como o caso, na Regio Norte, de Tocantins, Amap, Roraima e Rondnia e, na
Regio Nordeste, de Sergipe, Paraba, Rio Grande do Norte e Maranho.

Ambiente & Sociedade Vol. VIII n. 1 jan./jun. 2005

Constata-se, ainda, que as disparidades regionais so elevadas. Na Regio

Sudeste, o ndice do Rio de Janeiro (8,7%), o mais alto dentre os estados, fica num
patamar mais de trs vezes acima do estado seguinte - Esprito Santo, com 2,6%.
Chamam ateno os Estados de So Paulo e Minas Gerais, ambos com ndices (1,9%
nos dois casos) abaixo da mdia nacional.
As Regies Norte e Nordeste so as de menores ndices. No Nordeste, o
estado com maior proporo (Bahia, com 2,2%) apenas se nivela mdia nacional. Na
Regio Norte, a situao um pouco melhor: dois estados atingem marcas acima da
mdia nacional (Acre 4,5% e Amazonas 3,2%). Em ambas as regies, conforme foi
assinalado, vrios estados ficam com ndice 0%.

INSTRUMENTOS DE GESTO E BACIAS HIDROGRFICAS

Com o objetivo de introduzir um corte analtico que privilegiasse a
abordagem ambiental, mesmo que preliminarmente e ainda de forma complementar a
cortes tradicionais do territrio, incluiu-se, neste trabalho, a desagregao das
informaes por grandes bacias hidrogrficas. Como se sabe, a diviso em bacias
hidrogrficas de um determinado territrio representa um desafio, e sua delimitao
depende dos objetivos que se pretenda atingir, da concepo metodolgica adotada e,
sobretudo, da escala de representao. Para este caso especfico, foram identificadas
nove bacias principais: Bacias do rio Amazonas e Costeiras do Norte, Bacia do Rio
Tocantins, Bacia do Rio Parnaba, Bacia do Rio So Francisco, Bacia do Rio da Prata,
Bacias Costeiras do Nordeste Ocidental, Bacias Costeiras do Nordeste Oriental, Bacias
Costeiras do Sudeste e Bacias Costeiras do Sul.
A abordagem neste recorte se justifica, ainda, tendo em vista que a anlise
do comportamento das variveis ambientais, segundo este parmetro, vem ganhando
importncia estratgica no planejamento e na gesto de polticas territoriais. Ela assume
especial relevncia quando se considera a necessidade da regulao dos recursos
hdricos, tendo em vista as conseqncias poltico-sociais de seu uso compartilhado
sobre a qualidade de vida da populao.
Alm disso, a utilizao do corte analtico por grandes bacias hidrogrficas
mostra, de forma genrica, que elas mantm importantes diferenas entre si, no que
se refere ao nmero absoluto de municpios e de habitantes existentes em seus
respectivos territrios. Particularmente ,no que diz respeito s questes aqui discutidas,
pode-se constatar que elas so tambm diferentes na proporo de municpios (situados
em seus limites territoriais) que dispem de instrumentos de gesto ambiental.
Analisando-se as informaes da Tabela 1 ,observa-se que as bacias
Costeiras do Sul e Costeiras do Sudeste so as que apresentam as maiores propores
de municpios com Conselhos de Meio Ambiente em atividade, respectivamente 37,1%
e 29,7%. Tambm chamam a ateno as bacias do Rio So Francisco, do Rio da Prata
e a do Rio Amazonas e Costeiras do Norte, todas com propores de municpios com
Conselhos num patamar acima da mdia do pas (que de 22,2%) - ver Mapa 1. Podese perceber ainda, atravs das informaes contidas na Tabela 1, a importncia relativa

Gesto local e meio ambiente PAULO GONZADA M. DE CARVALHO ET. AL.

de cada uma dessas bacias, tanto do ponto de vista demogrfico quanto da

fragmentao territorial.
Na bacia do Rio da Prata, por exemplo, so encontrados cerca de 1/3 dos
municpios e de 1/3 da populao do pas. Os nmeros que se referem populao esto
certamente influenciados pelo Estado de So Paulo, inclusive porque sua regio
metropolitana est localizada nesta bacia. Por outro lado, para o grande nmero de municpios
a encontrados, concorre a fragmentao administrativa do territrio, ocorrida intensamente
sobretudo nos ltimos anos, nos Estados do Sul e em So Paulo. Quanto aos instrumentos
de gesto ambiental, observou-se que 26,1% dos municpios desta bacia tm Conselhos de
Meio Ambiente e 16,3% tm legislao sobre reas de Interesse Especial.
As bacias Costeiras do Sudeste e Costeiras do Sul, onde se concentram
22% da populao brasileira e cerca de 17% do nmero de municpios, so tambm as
que detm as maiores propores de municpios com legislao especfica sobre reas
de Interesse Especial, respectivamente 25% e 22,7%. Note-se, alm disso, que no
territrio abrangido pelas bacias Costeiras do Sul, especialmente, encontrado o maior
percentual de municpios com Fundo Especial de Meio Ambiente (21%).
Tabela 1 Populao, distribuio proporcional dos municpios, proporo dos
municpios com Conselho de Meio Ambiente ativo, com Fundo Especial de
Meio Ambiente e com legislao sobre reas de Interesse Especial, segundo as
grandes bacias hidrogrficas Brasil 2001
Proporo de municpios
Grandes Bacias
Hidrogrficas

Distribuio Com Conselho

Populao
de Meio
estimada em proporcional
dos municpios Ambiente
2001
ativo
(%)

Brasil

172.038.224

100,0

Bacias do Rio Amazonas e

Costeiras do Norte

7.679.951

Bacias dos rios:

Tocantins
Parnaba
So Francisco
da Prata
Bacias Costeiras do:
Nordeste Ocindental
Nordeste Oriental
Sudeste
Sul

Com Fundo
Especial de
Meio
Ambiente

Com lesgilao
sobre reas de
Interesse
Especial

22,0

6,6

13,6

4,6

23,9

6,3

11,4

8.098.580
3.682.974
12.651.612
61.376.845

7,2
4,6
8,1
32,8

15,2
4,8
27,4
26,1

6,6
1,2
5,2
6,8

7,8
2,0
11,7
16,3

4.899.052
35.810.050
25.926.143
11.913.017

3,3
22,0
9,7
7,7

9,4
14,0
29,7
37,1

1,1
3,1
8,2
21,0

4,4
8,6
25,0
22,7

Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais/2001-IBGE e Censo Demogrfico 2000-IBGE

Ambiente & Sociedade Vol. VIII n. 1 jan./jun. 2005

Dentre as outras bacias, pode-se ainda destacar a do Rio So Francisco e

a do Rio Amazonas e Costeiras do Norte, ambas de grande extenso territorial, ainda
que tenham populaes proporcionalmente menores que as das bacias j citadas e
nmero tambm menor de municpios. Cabe, no entanto, relembrar as propores
relativamente elevadas, nestas bacias, de municpios com Conselhos de Meio Ambiente,
e com legislao sobre reas de Interesse Especial (ambas tm cerca de 11% de seus
municpios com este tipo de legislao).
Por fim, importante destacar que, em termos de nmeros absolutos, os
instrumentos municipais de gesto ambiental e, particularmente, os Conselhos de Meio
Ambiente, esto concentrados prioritariamente nas pores Sudeste e Sul do Brasil.
Concorre para isto, sem dvida, a maior concentrao de municpios nesta parte do
pas, processo decorrente, sobretudo, da fragmentao do territrio a praticada de
forma mais intensiva nas ltimas dcadas.
Mapa

Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas/2001 - IBGE

10

Gesto local e meio ambiente PAULO GONZADA M. DE CARVALHO ET. AL.

CONSELHO DE MEIO AMBIENTE E PARTIDO

POLTICO DO PREFEITO
Levando-se em conta que o Conselho Municipal de Meio Ambiente ,
legitimamente, um frum de participao da sociedade civil e um espao de negociao
de demandas e interesses no mbito do qual podem se explicitar tendncias polticas
presentes na localidade (e que estas se materializariam, eventualmente, em cargos
eletivos), intentou-se um corte analtico de forma a verificar se existiria algum tipo de
relao entre partido poltico e presena de Conselho Municipal de Meio Ambiente.
A varivel utilizada para medir esta associao, disponvel na Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais, foi o partido poltico do Prefeito.
O resultado da desagregao dos dados por partido aparece na Tabela 2 e
mostra que cinco partidos polticos detm a maior parte das prefeituras: PMDB, PSDB,
PFL, PPB e PTB concentram, juntos, cerca de 77% das prefeituras do pas.
Tabela 2 Distribuio absoluta e proporcional das prefeituras e distribuio
absoluta e proporcional dos Conselhos do Meio Ambiente ativos por partido do
Prefeito, proporo de municpios com Conselho de Meio Ambiente ativo
segundo o partido do Prefeito, e propenso dos munipios a terem Conselhos de
Meio Ambiente ativos Brasil 2002
Partido do
Prefeito

PMDB
PSDB
PFL
PPB
PTB
PL
PDT
PT
PPS
PSB
PSD
PSC
PSL
PV
PST
PRP
PMN
Outros **
Total

(A)
Prefeituras por
partido*

(B)
Conselhos de Meio Ambiente
ativos por partido

Absoluto

(%)

Absoluto

(%)

1218
1055
1009
620
414
241
236
183
154
150
100
28
19
15
14
12
11
81
5560

21,9
19,0
18,1
11,2
7,4
4,3
4,2
3,3
2,8
2,7
1,8
0,5
0,3
0,3
0,3
0,2
0,2
1,5
100,0

280
210
218
135
82
44
63
70
37
39
12
7
2
9
6
3
4
16
1237

22,6
17,0
17,6
10,9
6,6
3,6
5,1
5,7
3,0
3,2
1,0
0,6
0,2
0,7
0,5
0,2
0,3
1,3
100,0

Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais-IBGE

11

Proporo de
municpios com
Conselho de
Meio Ambiente
ativo (%)
23,0
19,9
21,6
21,8
19,8
18,3
26,7
38,3
24,0
26,0
12,0
25,0
10,5
60,0
42,9
25,0
36,4
19,8
22,2

Proporo do
municpios a terem
Conselhos de
Meio Ambiente
ativo***
1,0
0,9
1,0
1,0
0,9
0,8
1,2
1,7
1,1
1,2
0,5
1,1
0,5
2,7
1,9
1,1
1,6
0,9
1,0

Ambiente & Sociedade Vol. VIII n. 1 jan./jun. 2005

* O partido considerado o partido do Prefeito.

** Partidos que elegeram menos de 10 prefeitos no pas, prefeitos sem partido ou sem declarao.
*** O cculo deste indicador (razo de chance) se faz dividindo-se os percentuais encontrados na
distribuio proporcional dos Conselhos de Meio Ambiente ativos por partidos, pela distribuio
proporcional das prefeituras por partidos (B/A).

Os resultados da Tabela 2 mostram, ainda, que estes municpios governados

por prefeitos filiados a um dos citados partidos so os que tambm concentram a maior
parte dos Conselhos de Meio Ambiente: 74% dos Conselhos esto neste grupo. A
concentrao de Conselhos, em nmeros absolutos, neste grupo de municpios, est
sendo influenciada, obviamente, pelo peso destes partidos que administram a maior
parte das prefeituras do pas. Os mesmos resultados, observados em termos relativos,
apresentam outra conformao, podendo-se perceber que em municpios com prefeitos
de partidos menos expressivos (do ponto de vista de nmero de prefeitos que
conseguiram eleger), os Conselhos de Meio Ambiente podem ser proporcionalmente
mais freqentes. O exemplo mais contundente o dos municpios administrados pelo
Partido Verde: so 15 ao todo, em 9 dos quais (60%) existe Conselho de Meio Ambiente
ativo.9 O Grfico 4 mostra, ademais, que no grupo de municpios administrados por
prefeitos dos partidos maiores, a proporo de Conselhos de Meio Ambiente em atividade
se aproxima da mdia nacional (que de 22%).
Grfico 4
Distribuio proporcional das prefeituras por partido do prefeito e proporo
de Municpios com Conselho de Meio Ambiente ativo segundo
o partido do prefeito - Brasil - 2001
60

Distribuio proporcional das

Prefeituras
Proporo de municpios com
Conselhos

45

30

15

PF
L
PS
DB
PM
DB

PP
B

PL

PT
B

PD
T

PT

PP
S

PS
B

PS
D

PS
C

PV

PS
L

PS
T

PR
P

PM
N

Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais-IBGE

Nota: Foram includos no grfico somente os partidos com pelo menos 10 prefeitos.

12

Gesto local e meio ambiente PAULO GONZADA M. DE CARVALHO ET. AL.

Ressalta-se que em alguns dos partidos menos expressivos, como PST, PT

e PMN, a proporo bastante superior.10
Para verificar a importncia que o partido do prefeito pode ter na chance
de existir Conselho de Meio Ambiente ativo no municpio, foi calculada a razo de
chance, cujos resultados constam da mesma Tabela 2 e esto representados no Grfico
5 . Pode-se constatar que, em prefeituras administradas por prefeitos do PV, PST,
PMN e PT, a chance de serem encontrados Conselhos de Meio Ambiente ativos
significativamente mais elevada do que nos demais (os municpios em que o prefeito
do PV, por exemplo, apresentam chance 1,5 maior que os do PMDB). Note-se que os
municpios administrados por prefeitos do PSD e PSL so os que apresentam as chances
mais baixas.
Grfico 5
Propenso dos municpios a terem Conselho de Meio Ambiente
ativo de acordo com o partido poltico do prefeito - Brasil - 2001
3

PF
L
PS
DB
PM
DB
Ou
tro
s

PL
PT
B
PP
B

PT
PD
T

PS
D
PS
B
PP
S

PV
PS
L
PS
C

PM
N
PR
P
PS
T

Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais/2001 - IBGE

Uma das formas de se medir o grau de mobilizao das entidades que

participam do Conselho investigar quantas vezes este frum se rene no perodo de
doze meses. Adicionalmente, pode-se verificar se a freqncia de reunies guarda
alguma relao com o partido do prefeito. A Tabela 3 mostra a freqncia com que os
Conselhos Municipais de Meio Ambiente se reuniram, segundo o partido poltico do
Prefeito. Nesta tabela desconsiderou-se, alm dos partidos com menos de 10 prefeituras,
aqueles com menos de 10 Conselhos Municipais de Meio Ambiente ativo, evitando-

13

Ambiente & Sociedade Vol. VIII n. 1 jan./jun. 2005

se assim o efeito estatstico no clculo das propores. Como se pode observar, dos
1.237 municpios brasileiros com Conselho ativo, 51,2% realizaram reunies muito
freqentemente (pelo menos uma reunio por ms), 18,3% realizaram reunies com
freqncia mdia (reunies bimestrais ou trimestrais) e 30,5% com pouca freqncia
(no mximo duas reunies ao longo de 12 meses).
Tabela 3
Freqncia com que os Conselhos Municipais de Meio Ambiente
se reuniram segundo o partido poltico do Prefeito - Brasil 2001
Partido
Poltico
do Prefeito
PPB
PDT
PT
PTB
PMDB
PL
PPS
PFL
PSB
PSD
PSDB
Partidos c/menos
de 10 Prefeituras
Partidos c/menos
de 10 CMMA ativo
Ignorado
Total

Prefeituras
com CMMA
ativo

Freqncia de reunies Muito

Muito
Freqente
(quinz. + men.)

Freqente
(bim. + trim.)

Pouco Freqente
(sem. + irreg.)

135
63
70
82
280
44
37
218
39
12
210
4

67 (49,6%)
30 (47,6%)
46 (65,7%)
44 (53,6%)
131 (46,8%)
22 (50,0%)
23 (62,2%)
110 (50,5%)
28 (71,8%)
7 (58,3%)
99 (47,1%)
3 (75,0%)

23 (17,0%)
16 (25,4%)
13 (18,6%)
19 (23,2%)
62 (22,1%)
9 (20,5%)
9 (24,3%)
38 (17,4%)
4 (10,3%)
2 (16,7%)
24 (11,4%)
0

45 (33,3%)
17 (27,0%)
11 (15,7%)
19 (23,2%)
87 (31,0%)
13 (29,5%)
5 (13,5%)
70 (32,1%)
7 (17,9%)
3 (25,0%)
87 (41,4%)
1 (25,0%)

31

17 (54,8%)

6 (19,3%)

8 (25,8%)

12
1.237

7 (58,3%)
634 (51,2%)

1 (8,33%)
226 (18,3%)

4 (33,3%)
377 (30,5%)

Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais - IBGE 2001

O Grfico 6 ordena os resultados referentes coluna muito freqente,

em ordem decrescente de importncia segundo o partido poltico do Prefeito. Levandose em conta que a mdia entre os municpios deste grupo de 51,2% pode-se observar
que dentre os municpios que tm Conselho de Meio Ambiente ativo e que realizaram
reunio com muita freqncia (pelo menos uma reunio por ms), destacam-se aqueles
governados por prefeitos eleitos pelo PSB (71,8%), PT (65,7%), PPS (62,2%) e PSD
(58,3%). Considerando a prtica de gesto administrativa defendida pelos trs primeiros
partidos, esse dado pode sugerir alguma relao entre partido poltico do prefeito e
uma administrao municipal mais aberta participao da sociedade em geral.
No outro extremo deste resultado, ou seja, no conjunto de municpios
que realizaram reunio com pouca freqncia (no mximo duas reunies), destacamse o PSDB (41,4%), o PPB (33,3%), o PFL (32,1%) e o PMDB (31,1%).

14

Gesto local e meio ambiente PAULO GONZADA M. DE CARVALHO ET. AL.

Grfico 6
Proporo de Conselhos Municipais de Meio Ambiente que realizaram reunies
com muita freqncia, por partido poltico do Prefeito - Brasil - 2001
80

71,8
65,7

62,0

60

58,0
53,6

51,2

50,5

50,0

49,6

47,6

47,1

46,8

40

20

PS
DB
PM
DB

PD
T

PP
B

PL

PF
L

PT
B
M
d
ia

PS
D

PP
S

PT

PS
B

Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais - IBGE - 2001

O estudo segundo o recorte das unidades da federao (Grfico 7) mostra

que os municpios que se destacaram por realizarem reunies do Conselho de Meio
Ambiente muito freqentemente so aqueles pertencentes, principalmente, aos Estados
de Alagoas ( 91,7%) e Sergipe (77,8%). Observa-se ainda que os municpios
pertencentes aos estados de maior expresso econmica (Rio de Janeiro, Rio Grande
do Sul, So Paulo e Minas Gerais), alguns da Regio Nordeste (Rio Grande do Norte,
Piau e Bahia) e da Centro-Oeste (Mato Grosso e Mato Grosso do Sul) fazem parte de
um conjunto de estados que se destacam tendo em vista estarem acima da mdia
nacional (51,3%). Note-se que toda a Regio Norte e a maior parte da Regio Sul se
situam abaixo da mdia nacional.

15

Ambiente & Sociedade Vol. VIII n. 1 jan./jun. 2005

Grfico 7
Proporo de Conselhos de Meio Ambiente com reunies muito frequentes
por unidades da federao - Brasil 2001
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
AL SE RJ RS RN MT SP PI BA MG MS BR RO PA GO PB ES AC CE PE PR MA AM TO SC RR AP

Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais - IBGE - 2001

CONCLUSES
Conselhos de Meio Ambiente, Fundos Especiais de Meio Ambiente e
legislao sobre reas de Interesse Especial apareceram com freqncias mais elevadas
no conjunto de municpios de maior porte populacional. O fenmeno se explica, j
que, nestes municpios, de numerosa populao residente e com complexas funes
urbanas, so mais elevadas as demandas por servios pblicos de qualidade e mais
forte a presso por ampliar o espao de participao social nos processos decisrios.
A proporo de municpios que dispem de instrumentos de gesto
ambiental, no entanto, no se manifesta de forma idntica nas diversas unidades da
federao. De um modo geral, so os estados do Sul e do Sudeste que apresentam as
maiores propores de municpios dotados desses mecanismos, ainda que eventualmente
se tenha encontrado, em um ou outro estado na Regio Norte, nmero importante de
municipalidades com determinado instrumento de gesto do meio ambiente.
A anlise segundo o recorte das grandes bacias hidrogrficas mostra que
as bacias Costeiras do Sul e do Sudeste, assim como a do Rio So Francisco e a do Rio
da Prata so as que apresentam as maiores propores de municpios com Conselhos

16

Gesto local e meio ambiente PAULO GONZADA M. DE CARVALHO ET. AL.

ativos. Com relao ao Fundo especial de Meio Ambiente, destaca-se a bacia Costeira
do Sudeste e a dos Rios da Prata e do Tocantins. Com relao legislao sobre reas
de Interesse Especial, destacam-se as bacias Costeiras do Sudeste e do Sul. Por outro
lado, os municpios localizados no interior de bacias genuinamente nordestinas so os
que apresentam as menores propores destes instrumentos de gesto ambiental.
O estudo estabelece uma estreita relao entre Fundo Especial de Meio
Ambiente e a existncia de Conselhos de Meio Ambiente. Tambm se observou uma
associao entre ter legislao sobre reas de Interesse Especial e ter Conselho de
Meio Ambiente. Entretanto, constatou-se uma baixa proporo de municpios que,
simultaneamente, tm Conselho de Meio Ambiente ativo, Fundo de Meio Ambiente
e legislao sobre reas de Interesse Especial, qualquer que seja o recorte analisado.
, portanto, ainda bastante baixa a presena dos citados instrumentos de
gesto entre os municpios brasileiros, em especial a do Conselho de Meio Ambiente,
comparativamente a outros tipos de Conselhos com maior incidncia, como os de
Sade, Assistncia Social, Educao, Crianas/Adolescentes e Emprego e Trabalho.
O Conselho Municipal de Meio Ambiente ocupa a 6 posio neste ranking. Isto pode
estar ocorrendo, dentre outros motivos, pela conjugao de duas situaes: so poucos
os repasses de recursos para os municpios na rea ambiental; a existncia de Conselhos
est fortemente associada a esses repasses e sua fiscalizao.
A anlise segundo o corte por partido poltico do Prefeito mostra que,
ainda que no se possa associar organizao poltico-partidria com a existncia de
Conselhos Municipais de Meio Ambiente, possvel estabelecer alguma relao entre
o perfil programtico de certos partidos polticos e a freqncia com que este frum
vem se reunindo nos municpios do pas.
Com relao freqncia com que as reunies dos referidos Conselhos
so realizadas, o estudo, segundo o recorte das unidades da federao, mostrou que
em termos nacionais, Alagoas e Sergipe so os Estados cujos municpios se destacaram
por realizarem reunies muito freqentemente. Destacam-se ainda certos Estados das
Regies Sudeste, Nordeste e Centro-Oeste; como trao comum, entre alguns destes
estados, observa-se sua maior expresso econmica.
Por ltimo, observou-se na Pesquisa de 2001, um incremento, em relao
Pesquisa anterior, na proporo de municpios com Conselhos. Em 1999, dos 5.506
municpios investigados, somente 1.177 tinham Conselhos de Meio Ambiente (entre
ativos e no ativos), representando uma proporo de 21,4% do total. J em 2001 a
proporo de municpios com Conselhos (ativos e no ativos) alcanou 29%.13
Os resultados aqui apresentados demonstram que os instrumentos de
gesto ambiental, apesar de terem crescido em nmeros absolutos e proporcionais,
ainda so pouco freqentes na maioria dos municpios brasileiros. O fato aponta para
a necessidade da implementao de polticas localizadas que estimulem mais fortemente
a instituio desses mecanismos, com o objetivo de conferir dinamicidade prpria
gesto municipal do meio ambiente.

17

Ambiente & Sociedade Vol. VIII n. 1 jan./jun. 2005

BIBLIOGRAFIA
CARNEIRO, C. Conselhos de Polticas Pblicas: desafios para sua Institucionalizao.
Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, 36 (2), maro-abril / 2002.
CASTRO et all. Conselho municipal de meio ambiente na formulao de polticas
pblicas. In: PHILIPPI Jr, A.; MAGLIO, I.; COIMBRA, J. & FRANCO, R. (org).
Municpios e Meio Ambiente - perspectivas para Municipalizao da gesto
ambiental no Brasil. ANAMMA: 1999.
IBGE. Atlas geogrfico escolar. Rio de Janeiro: IBGE, 2002.
IBGE. Perfil dos municpios brasileiros: pesquisa de informaes bsicas municipais
1999. Rio de Janeiro: IBGE, 2001.
IBGE. Perfil dos municpios brasileiros: pesquisa de informaes bsicas municipais
- gesto pblica 2001. Rio de Janeiro: IBGE, 2003.
JACOBI, P. Descentralizao Municipal e Participao dos Cidados: Apontamentos
para um Debate". Lua Nova n 20, maio/1990.
PHILIPPI Jr, A.; MAGLIO, I.; COIMBRA, J. & FRANCO, R. (org). Municpios e
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Brasil. ANAMMA:1999.
REIS, H.C. & RESTON, J. Fundo municipal de meio ambiente: diretrizes para
implantao. Rio de Janeiro: IBAM/IPMC/LAM, 1999.
SANTOS, M. R.M. Conselhos Municipais: a participao cvica na gesto das
polticas pblicas. Rio de Janeiro: FASE, 2002.

NOTAS
1.

2.
3.

4.

5.

6.

Para poder aplicar e lavrar auto de infrao ambiental e/ou instaurar processos administrativos, o municpio
deve ter rgo(s) ambiental(is) integrado(s) ao Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) (Artigo 70,
da lei n 9.605). Neste caso, pode dispor de uma Secretaria de Meio Ambiente (ou rgo afim) ou de um
Conselho de Meio Ambiente.
Do total de municpios investigados na Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais de 2001, 1.615 decla-raram
ter Conselho de Meio Ambiente. Destes, 1.237 (76,6%) realizaram pelo menos uma reunio naquele ano.
H que se levar em conta o fato de que pequeno o nmero de municpios nestas unidades da federao
(Roraima, 15 e Amap, 16). Pode estar havendo, por isso, um efeito estatstico adicional sobre o clculo das
propores, proveniente deste reduzido nmero de municpios.
A Constituio Federal permite a criao de fundo especial, desde que autorizada por lei (Art. 167, inciso IX).
A Lei Federal n. 4.320/64, nos artigos 71 a 74, estabelece as normas gerais, de carter financeiro, que do amparo
legal criao de fundos especiais, cujas receitas, especificadas por lei, se vinculam realizao de determinados
objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao.
Em geral, a criao de Fundos Municipais Especiais de Meio Ambiente tem motivao de ordem econmica. A
Lei n 9.605, de 12/02/98 - Lei de Crimes Ambientais, Artigo 73 combinado com o Artigo 76 determina que os
valores arrecadados em pagamento de multas aplicadas pela Prefeitura por infrao ambiental sejam revertidas
ao Fundo Municipal de Meio Ambiente ou correlato. Caso este no exista, sua destinao ser o Estado ou a
Unio.
importante ressaltar que, para a instituio do Fundo Especial de Meio Ambiente, no h qualquer exigncia
legal com relao necessidade de um Conselho de Meio Ambiente; isto quer dizer que o Fundo Especial de

18

Gesto local e meio ambiente PAULO GONZADA M. DE CARVALHO ET. AL.

7.
8.

9.

10.

11.
12.
13.

Meio Ambiente poderia ser criado independentemente da existncia do Conselho.

Este resultado se deve s baixas propores encontradas em So Paulo e Minas Gerais, cujo clculo deve ter sido
influenciado pelo grande nmero de municpios destes estados (respectivamente 645 e 853).
Pensou-se em construir este ndice como uma mdia simples das propores, em cada Estado, da existncia de
Conselhos, Fundos e Legislao, e no como uma intersesso. Os resultados das duas alternativas foram
prximos, com alta correlao entre si. Optou-se pela intersesso por se considerar que assim se expressaria
melhor a realidade, do que com um ndice construdo.
curioso observar que nem todos os municpios administrados por prefeitos do PV dispem de Conselhos de
Meio Ambiente ativos. Seria de se esperar que, nestes municpios, a proporo estivesse prxima a 100%, j que
o PV tem o meio ambiente como sua temtica central.
importante mencionar que foi feita uma regresso logstica na tentativa de identificar possveis fatores
explicativos da existncia de Conselho Municipal de Meio Ambiente ativo. Os resultados indicaram que a
varivel Partido Poltico do prefeito no se revelou estatisticamente significativa.
Valores prximos a 1 significam que o partido do prefeito no influencia na chance do municpio ter Conselho.
As prefeituras do PT e PSB concentram-se no Rio Grande do Sul (PT), So Paulo (PT e PSB) e no Rio de Janeiro
(PSB).
Ver Perfil dos municpios brasileiros: pesquisa de informaes bsicas municipais 1999. Rio de Janeiro: IBGE,
2001. 121 p. Tambm Perfil dos municpios brasileiros: pesquisa de informaes bsicas municipais gesto
pblica 2001. Rio de Janeiro: IBGE, 2003. 245 p.

19