Revista de

Educao

PL
ANFOR, REFORMA DO EST
ADO E
PLANFOR,
ESTADO
ACUMUL AO FLEXVEL:
TECENDO FIOS INVISVEIS 1

Vol. 1 n 2 jul./dez. 2006

p. 229-244
Georgia Sobreira dos Santos Ca2
Unioeste / Cascavel

Resumo: O trabalho expe as principais revelaes de uma pesquisa que tomou o Plano
Nacional de Qualificao do Trabalhador (PLANFOR) como objeto de anlise. Seguindo a
metodologia dialtica e tendo como categorias bsicas a contradio e a mediao, este
estudo identificou a existncia de fios invisveis que ligaram o PLANFOR a processos relacionados atual configurao dos processos de reproduo do capital e do Estado neoliberal.
Por meio da explorao de contradies internas ao PLANFOR, o estudo permitiu concluir
que o Plano atuou como instrumento de regulao social, organicamente vinculado com a
consolidao do Estado neoliberal pela mercantilizao das relaes entre o Estado estrito
senso e a sociedade civil , e com o regime flexvel de acumulao capitalista pela afirmao
da possibilidade do financiamento pblico da reproduo ampliada do capital.
Palavras-chave:PLANFOR; reforma do Estado brasileiro; acumulao flexvel.
Abstract: The paper displays the main revelations of a research about the Plan National of
Qualification of the Worker (PLANFOR) as analysis object. Using the methodology dialectic
and having as basic categories the contradiction and the mediation, this study identified the
invisible wire existence that had bound to the PLANFOR the processes related to the current
configuration of the processes of reproduction of the capital and the neoliberal State. By
means of the exploration of internal contradictions to the PLANFOR, the study it allowed to
conclude that the Plan acted as instrument of social regulation, tied with the consolidation of
the neoliberal State - for the mercantilism of the relations between the stricto sensu State and
the civil society -, and with the flexible regimen of capitalist accumulation - for the affirmation
of the possibility of the financing public the extended reproduction of the capital.
Key-words:PLANFOR; Brazilian States Reform; flexible accumulation.

INTRODUO
Especialmente a partir de 1996, a qualificao profissional se consolida
no Brasil como importante frente de implementao das polticas pblicas de emprego. Tal processo se d num momento histrico de redefinio do papel do Estado brasileiro, no qual as polticas sociais so marcadas pela restrio do atendimento

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s demandas populares. A explorao terica desta suposta contradio (expanso

da qualificao profissional e restrio das polticas sociais), finalidade ltima deste
artigo, sustenta a hiptese de que a assuno da formao do trabalhador como
uma poltica pblica gestada pelo Estado brasileiro a partir dos anos 90 uma das
expresses do processo de reestruturao do capitalismo no Brasil, no bojo da
reordenao capitalista mundial.
De 1995 a 2003, o governo brasileiro, por meio do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), implementou uma poltica de formao em massa da mode-obra brasileira, atravs da implementao do Plano Nacional de Qualificao do
Trabalhador (PLANFOR). A partir de agosto de 2003, tal poltica foi substituda pelo
Plano Nacional de Qualificao (PNQ), em funo da ascenso ao poder de uma
nova coalizo poltica, representada pelo governo Lula da Silva. Embora o atual
governo Lula da Silva anuncie as intenes de conferir nova poltica de qualificao do MTE um carter diferenciado, tendo para isso operado algumas modificaes
na organizao e formas de execuo das aes de qualificao, as anlises aqui
expostas sobre o PLANFOR podem, em essncia, servir para a compreenso do
PNQ em andamento3. Ou seja, entendemos que a execuo do PNQ no sentido e
na direo das efetivas necessidades de classe dos trabalhadores requer a compreenso do sentido e da direo neoliberal impostos ao PLANFOR. Caso contrrio,
novamente estaremos diante de uma alterao meramente semntica envolvendo
polticas sociais.
O PLANFOR foi elaborado como frente integrante das polticas pblicas
de emprego, articuladas ao programa do Seguro-desemprego, coordenadas pelo
MTE e financiadas com recursos do FAT. Implementado efetivamente a partir de
1996, o Plano foi uma estratgia de qualificao em massa da fora de trabalho,
visando o desenvolvimento de competncias e habilidades para a ampliao das
condies de empregabilidade dos trabalhadores. Ao mesmo tempo, o Plano se
props a colaborar com a modernizao das relaes de trabalho e com a implementao de uma poltica pblica nos marcos da nova configurao do Estado brasileiro. Essa dupla dimenso constitutiva do Plano na verdade se processou como
uma s e apenas teoricamente pode ser dissociada.
Manfredi (2003, p. 153) destaca com preciso os preceitos fundamentais
da concepo de educao profissional que fundamentou o PLANFOR: negao da
dicotomia entre educao bsica e educao profissional; formao do trabalhador
que reunisse ao mesmo tempo condies para o desenvolvimento de habilidades e
conhecimentos que o tornassem cidado, competente e consciente; valorizao
dos saberes adquiridos nas experincias de trabalho.




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Entretanto, ao se abandonar o limite fenomnico do PLANFOR (aes de

qualificao profissional), foi possvel inferir que tais preceitos se revestiram de forte
carter ideolgico, no sentido marxiano de falseamento da realidade, uma vez que
a implementao do Plano, analisada como parte de um conjunto de polticas pblicas determinadas, emanadas da articulao entre as polticas pblicas de trabalho e
as polticas do campo macroeconmico, revelou a impossibilidade das aes do
Plano se concretizarem na direo das concepes que o nortearam.
No fundo e de fato, o Plano se destacou por ter sido capaz de orientar
aes de qualificao profissional que tiveram o mercado como foco, partindo do
pressuposto da identificao entre as necessidades do capital e do trabalho, o que,
de forma correlata, levava a supor que as necessidades e interesses das empresas
representavam as necessidades e interesses da sociedade em geral.
Como campos de mediao dessa perspectiva mimtica, o Plano postulava: a) a necessidade de se oportunizar massa de trabalhadores condies para o
aumento da empregabilidade, por meio do desenvolvimento de habilidades e competncias, supostamente exigidas pelo determinismo tecnolgico e pela
competitividade tpica do mercado; b) a elaborao, gesto e execuo descentralizada da poltica pblica de qualificao profissional, por meio da articulao, em
espaos deliberativos tripartites, de diferentes sujeitos polticos coletivos (governo,
empresrios e trabalhadores).
Durante seu perodo de existncia, o PLANFOR deixou um expressivo
saldo: por exemplo, entre 1995 e 2002, o Plano subtraiu ao FAT cerca de 2,7
bilhes de reais para o desenvolvimento de aes de qualificao profissional que
atingiram algo em torno de 20,7 milhes de trabalhadores, tarefa que envolveu
mais de 2 mil entidades, sendo a grande e expressiva maioria delas do setor privado, incluindo os segmentos empresarial, sindical e comunitrio (PLANFOR, 1997,
1999a, 1999b, 2000b; MTE, 2001/2002).
Entretanto, a expressividade dos dados do PLANFOR e as mais contundentes anlises crticas que o tomaram como um plano especfico de qualificao
profissional (KUENZER, 1997; MANFREDI, 2003; OLIVEIRA, 1998; UNITRABALHO,
1997) so relativizadas quando se transita dessa dimenso fenomnica para o estudo de sua determinao mais complexa de poltica pblica renovada, integrante e
constituinte de processos relacionados reconfigurao do regime hegemnico de
acumulao capitalista e de reordenamento poltico do estado burgus. Esse tratamento metodolgico, j experimentado em alguns estudos (FIDALGO, 1999; BATISTA, 2002), foi levado adiante pela pesquisa que ora divulga suas principais
constataes por intermdio deste trabalho.
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A ESPECIFICIDADE DO PLANFOR
A condio do PLANFOR como um plano criado e gestado no mbito do
Ministrio do Trabalho no foi uma iniciativa recente, conforme indicaram diversos
estudos (CUNHA, 2000; KUENZER, 1999; WEINSTEIN, 2000).
J em 1840, visando atender incipiente necessidade de mo-de-obra
para empreendimentos manufatureiros, o ento Ministrio da Justia e dos Negcios Interiores institui as Escolas de Aprendizes Artfices como espao para formao
de jovens pobres para insero no mercado. Na primeira metade do sculo XX,
foram decisivos a iniciativa, a ao e o empenho do Ministrio do Trabalho para a
criao do Sistema S, comeando pelo SENAI em 1942. Alm desses fatos, a implementao do Programa Intensivo de Preparao de Mo-de-Obra (PIPMO) de forma descentralizada entre os anos 60 e 80 e a definio da Poltica Nacional de Mode-Obra (1982) articulada s perspectivas de desenvolvimento nacional se configuram como antecedentes que atestam a identificao do PLANFOR com outras medidas
que tambm contaram com o protagonismo do Ministrio do Trabalho.
O que efetivamente distinguiu o PLANFOR de estratgias pretritas de
formao da fora de trabalho foram dois decisivos fatos, possveis a partir e em
funo do Plano.
A intencionalidade do MTE de articular as aes de qualificao profissional com o projeto poltico macroeconmico, de forte marca neoliberal, encontrou
respaldo no consenso social formado em torno da importncia do resgate da qualificao profissional como condio para o desenvolvimento nacional (LEITE, 1995),
consenso este forjado nos anos iniciais dos anos 90 a partir de articulaes polticas
envolvendo as estruturas de poder do Estado brasileiro e as classes fundamentais do
capitalismo (capitalistas e trabalhadores) presentes e atuantes na sociedade civil.
Tais classes, representadas por diferentes sujeitos polticos coletivos (confederaes, sindicatos, associaes, ONGs, etc), tornaram-se os gestores e agentes das
aes de qualificao profissional, por intermdio do PLANFOR, juntamente com
rgos pblicos e privados ligados ao campo educacional.
O segundo decisivo fato vinculou-se s condies materiais que permitiram
ao MTE assumir a responsabilidade e o protagonismo das aes de qualificao em
massa da fora de trabalho brasileira. Tais condies passaram a adquirir, nos anos 90,
um novo significado que demarcou uma linha divisria em relao s perspectivas
anteriores em funo da criao de um fundo pblico o FAT, a partir de 1990, que
possibilitou a estruturao, consolidao e sistematizao de um conjunto de aes em
torno do Sistema de Seguro-Desemprego, as quais compem as polticas pblicas de

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emprego (PPE), includas nelas as aes de qualificao profissional, juntamente com a

intermediao de mo-de-obra e programas de gerao de emprego e renda.
Sem paralelismo com quaisquer aes do Estado brasileiro que o antecederam, o PLANFOR se caracterizou como a primeira insero das aes de qualificao profissional num conjunto de polticas consideradas estratgicas do ponto de
vista macroeconmico; foi, ainda, tornado objeto de financiamento de um fundo
pblico especfico, o FAT, que tem a peculiaridade de ser gerido por um conselho
deliberativo tripartite e paritrio, o CODEFAT (Conselho Deliberativo do Fundo de
Amparo ao Trabalhador), no interior do qual os recursos necessrios implementao do Plano passaram a ser, desde ento, disputados pelos seus prprios gestores
e executores.
No territrio do MTE, o PLANFOR se afirmou como a mais visvel das
frentes da PPE, no como uma tentativa de articulao com as demais polticas,
conforme postulam algumas anlises (POSTHUMA, 1999; AZEREDO, 1998), seno
como sua parte integrante e, como tal, determinada pelas necessidades de regulao
social da relao entre capital e trabalho, num delicado momento de redefinio e
aprimoramento da hegemonia econmica e poltica do capitalismo. Foi a esses
processos que o PLANFOR esteve ligado por fios invisveis diferentes mediaes , que, uma vez identificados e percorridos, permitiram desvelar a sua condio de instrumento regulatrio do Estado estrito senso.

AS MEDIAES DO PLANFOR COM A REFORMA GERENCIAL DO ESTADO BRASILEIRO

Os processos de reconfigurao das formas de reproduo e concentrao do capital, em funo do esgotamento do regime fordista de acumulao, compem um complexo contexto histrico no qual se estabelece a hegemonia do regime de acumulao flexvel do capital (HARVEY, 1999). Como mais expressiva evidncia desses processos encontra-se uma forma determinada de reproduo do
capital que aprimora a poupana de trabalho vivo, ao mesmo tempo em que refina
a sua explorao. A combinao desse processo com formas de organizao do
trabalho desvinculadas do compromisso com acordos coletivos, ou qualquer outra
prerrogativa dos trabalhadores, tem como resultados imediatos o crescente desemprego e a precarizao das formas e relaes de trabalho. Com o aprimoramento e
intensificao da explorao do trabalho que d origem ao capital, abre-se espao
para que este transforme a esfera financeira no principal espao de sua destinao
e reproduo, aparentando perder seu lastro produtivo.
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Tais modificaes envolveram, organicamente, a forma de ser da estrutura

de comando poltico do capital (MSZROS, 2002) que serviu aos mecanismos da
regulao fordista (estado de bem-estar social, nos pases de capitalismo central, e
outras formas de estado interventor, como foi o caso dos governos militares no Brasil).
No Brasil, o breve e representativo momento histrico de disputa por
distintos projetos de desenvolvimento e insero na diviso internacional do trabalho, cujo pice se deu com as eleies diretas de 1989 (OLIVEIRA, 1992), foi
seguido pelo movimento de alinhamento do Brasil s recomendaes,
condicionantes e acordos estabelecidos com as entidades e organismos multilaterais que tentam, ainda hoje, compor um pretenso governo global (HARVEY, 1999)
por meio de uma democracia fictcia (MSZROS, 2003, p. 49).
Nos anos 90, e com mais intensidade a partir de 1995, a reconfigurao da
estrutura de comando poltico do capital ganha a forma de Reforma Gerencial do
Estado brasileiro. Como dimenses de um mesmo processo, a reforma do Estado e
do seu aparelho tcnico-burocrtico significou, do ponto de vista econmico, a afirmao do pas na semi-periferia da diviso internacional do trabalho, sustentada pela
convico governamental da importncia dessa condio e alimentada pela iluso de
que o pas poderia rumar para espaos mais destacados e centrais naquela diviso. Do
ponto de vista poltico, a reforma do Estado brasileiro representou a redefinio das
relaes entre a sociedade poltica e a sociedade civil, sob o marco da compreenso
da democracia como um excesso desqualificador, e pressuposta pela interpretao do
processo de reabertura democrtica dos anos 80 como um caso clssico de resposta
voltada para trs (PEREIRA, 1998, p.43), que no deveria ser repetido.
O PLANFOR, na sua condio de instrumento de regulao do Estado
brasileiro, estabeleceu mediaes de diversas ordens com a Reforma Gerencial.
Pode-se definir o Plano, no marco da referida reforma, como uma poltica prestadora
de servios sociais (sua rea de atuao), de carter pblico no-estatal (sua forma
de propriedade), pautada numa perspectiva gerencial (sua forma de administrao)
e executada de forma descentralizada pelo Estado, organizaes sociais e empresas
privadas (sua forma de implementao).
Essa condio de poltica pblica renovada partiu de uma nova relao
entre Estado estrito senso e sociedade civil, pautada na descentralizao das aes,
propiciada pela distribuio de um fundo pblico especfico, o FAT, configurando
uma espcie de terceirizao das polticas pblicas. Na linguagem da Reforma
Gerencial, o PLANFOR representou uma exemplar experincia de constituio do
espao semi-pblico, supostamente considerado a meio caminho entre o pblico e
o privado, entre o Estado estrito senso e o mercado (PEREIRA, 1998).




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Alm de se desenvolver e se manifestar como uma poltica estruturante do

Estado Gerencial, o PLANFOR serviu, ainda, como significativo espao de formao
dos agentes da citada reforma. Para se ter uma idia, entre 1996 e 2000 o PLANFOR
desenvolveu aes de qualificao profissional envolvendo 769,2 mil servidores pblicos, das mais diversas reas e localidades do pas. No perodo, os servidores pblicos representaram, em mdia, 7,1% do total dos trabalhadores alcanados pelo Plano, em aes de qualificao profissional que absorveram cerca de 5,2% dos recursos
do FAT investidos no conjunto das aes do PLANFOR (ndices resultantes das anlises dos dados apresentados em PLANFOR, 1999a; 2000b; 2001).
Vale ressaltar que nesse conjunto se incluiu a qualificao de cerca de 94
mil servidores pblicos imediatamente envolvidos com as estruturas administrativas
basilares da reforma do aparelho do Estado brasileiro. Tal empreendimento resultou
da articulao do PLANFOR com a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP),
que formou e informou, entre 1995 e 2000, diversos [mais de 40 mil] segmentos de
funcionrios (das reas administrativas, gerentes operacionais e intermedirios) sobre
as novas proposies para a reforma do setor pblico (ENAP, 2001, p. 12-13).
Alm da relao do PLANFOR com empresas e entidades pblicas, muitas
outras do setor privado participaram da implementao do Plano, num total que extrapolou
o nmero de 2 mil entidades executoras, das mais diversas reas, abrangncias, localizaes e objetivos. Esse conjunto, objetivado desde o projeto original do PLANFOR na
forma de um processo denominado de articulao institucional (PLANFOR, 1997,
1999a), representou a capacidade do Plano para mobilizar e dar visibilidade a um mercado de insumos de mo-de-obra, espao caracterizado pela reunio de um novo
gnero de empresa capitalista (ou mesmo empresas capitalistas estabelecidas) [voltadas
para] explorar as reservas de mo-de-obra desempregada, no-remunerada e de mode-obra remunerada de tempo parcial (...) (ARRIGHI, 1997, p. 48).
A anlise da configurao desse mercado especfico, denominada pelo
PLANFOR de rede de educao profissional (REP), evidenciou que em tal mercado,
a distribuio do fundo pblico mediatizada pelo Plano teve como principais
favorecidas as entidades privadas. No binio 1997/1998, por exemplo, o setor privado abarcou 75% dos recursos e qualificou 70% dos trabalhadores atingidos pelo
PLANFOR (PLANFOR, 1997). Dessa forma, v-se que a participao das entidades
pblicas na execuo do PLANFOR acabou por servir a dois propsitos: legitimar a
destinao de verbas pblicas para entidades privadas e tornar o FAT uma fonte de
recursos para entidades pblicas qualificada como recursos externos , desobrigando, de certa forma, o Estado estrito senso de prover integralmente as necessidades oramentrias de tais instituies.
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Dentro do setor privado que comps majoritariamente o mercado de

insumos de mo-de-obra mobilizado pelo PLANFOR, foi notria a preponderncia do
Sistema S (Senai/Sesi, Senac/Sesc, Senat/Sest, Senar) na recepo de recursos e execuo de aes de qualificao. Entre 1997 e 2000, esse conglomerado das classes
empresariais recebeu, em mdia, 19% dos recursos totais do PLANFOR, contra 14%
destinados s centrais sindicais. Isso sem considerar que os recursos anuais do Sistema
chegam perto de R$ 3 bilhes, um montante cerca de seis vezes maior do que o
oramento do Ministrio do Trabalho para capacitao profissional (FESESP, 2003).
Considerando a distribuio de recursos entre as centrais sindicais representativas dos trabalhadores, verificou-se que tambm a as classes empresariais
extraram maiores vantagens. Entre 1995 e 2000, por exemplo, a Fora Sindical (FS),
a Central Geral dos Trabalhadores (CGT) e a Social Democracia Sindical (SDS), entidades explicitamente alinhadas s demandas empresarias, receberam, juntas, 68%
das verbas destinadas s centrais sindicais, contra 32% dos recursos recebidos pela
Central nica dos Trabalhadores (CUT) (PLANFOR, 1997, 1999a, 2000b, 2001).
A capacidade potencializadora do PLANFOR para dinamizar e dar
organicidade ao mercado de insumos de mo-de-obra estimulou as centrais sindicais a ampliarem as possibilidades de acesso aos recursos do FAT, para alm do
financiamento das aes de qualificao profissional. Isso porque, a partir de 1998,
estruturou-se uma forma de sistema pblico de emprego no-estatal, complementar s atividades antes restritas s agncias pblicas do Sistema Nacional de Emprego
(SINE) (CODEFAT, 1995/2000). Dessa forma, cada uma das centrais sindicais passou a ofertar, alm de servios de qualificao profissional, pela via do PLANFOR,
servios de intermediao de emprego e de cadastramento de trabalhadores para o
seguro-desemprego, em espaos denominados de Centro de Solidariedade do Trabalhador (da FS), Agncia Integrada de Apoio ao Trabalhador (da CGT), Centro de
Apoio ao Trabalhador (da SDS) e Central de Trabalho e Renda (da CUT). Atualmente, a privatizao do SINE, por intermdio dessas entidades, alcana 14 municpios
de quatro estados brasileiros (Rio de Janeiro, So Paulo, Minas Gerais e Pernambuco).
Por fim, no que tange s relaes do PLANFOR com a Reforma Gerencial
do Estado brasileiro, vale destacar o poder de centralizao que o Plano exerceu nas
disputas pelo fundo pblico (FAT) que se estabeleceram no interior dos espaos
deliberativos das polticas pblicas de emprego (CODEFAT, no mbito federal; conselhos estaduais e municipais do trabalho). Tal poder, verificado a partir da anlise
das resolues e das atas de reunies do CODEFAT4 e revelado nas manifestaes
de muitos conselheiros de todo o Brasil, submetidos a processos de qualificao
(FAUSTO, 2001), obscurece o significativo fato de que a capacidade decisria dos




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sujeitos polticos representados nas instncias tripartites deliberativas se restringiu (e

vem se restringindo) a cerca de 5% do FAT, parcela do fundo destinada s aes de
qualificao profissional por intermdio do PLANFOR. Enquanto isso, silenciosos
processos cercaram (e ainda cercam) o uso e destinao dos 95% restantes do
FAT, que foram mantidos na penumbra em funo, especialmente, da luminosidade
alcanada pelo PLANFOR durante sua vigncia.

AS MEDIAES DO PLANFOR COM A PRIVATIZAO DO FUNDO DE AMPARO AO

TRABALHADOR
A aparente democratizao do FAT, representada pelas disputas por recursos para a implementao do PLANFOR, no foi um movimento contraditrio com o
possvel uso desse mesmo fundo pblico para o alcance de objetivos supostamente
menos nobres. A centralizao das disputas no CODEFAT em torno do Plano foi uma
dimenso integrante e mesmo complementar da destinao do FAT para a promoo
do desemprego, do investimento privado no capital financeiro e da desobrigao do
Estado neoliberal com o financiamento pleno de outras polticas pblicas.
No ltimo qinqnio, o FAT representou, a cada ano, cerca de 1% do PIB
brasileiro. Entre 1997 e 2001, as despesas do FAT representaram, em mdia, 2,6%
das despesas totais da Unio (MF, 1997/2000). O FAT cobre, quase que integralmente, os recursos pblicos destinados para as polticas pblicas de emprego, significando
algo em torno de 1% do PIB, o que aproxima o Brasil de muitas economias desenvolvidas, como por exemplo, Luxemburgo (1,04% do PIB em 1991), Sua (0,63% em
1991) ou EUA (0,84% em 1991/92) (AZEREDO E RAMOS, 1995, p. 116).
Os dados expostos acima objetivam no s demonstrar a expressividade
dos recursos do FAT frente economia nacional, mas, para o que nos interessa,
revelar o significado da centralidade que o PLANFOR assumiu nas disputas para
destinao de parte desses recursos.
As principais destinaes do FAT so o pagamento do seguro-desemprego (motivo para o qual o FAT foi criado) e o investimento em programas e projetos
de desenvolvimento, voltados para a gerao de emprego e renda.
Considerando o repasse constitucional de 40% da arrecadao do PIS/
PASESP para o BNDES e o expediente dos depsitos especiais, v-se que os mesmos suplantam os ndices do FAT destinados ao pagamento do seguro-desemprego,
o que representa a preponderncia da destinao dos recursos do FAT para o financiamento de programas e aes de gerao de emprego e renda. Relacionando
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estes dados ao recessivo quadro econmico e ampliao e continuidade da crise do

emprego, deduz-se que os investimentos voltados para a gerao de emprego e
renda, que vm envolvendo vultosos recursos do FAT, longe esto de impactar as
relaes sociais de produo, em benefcio das condies de vida dos trabalhadores.
A evoluo da crise social, especialmente retratada pela reduo do nmero de postos de trabalho, demonstra que a generosa destinao do FAT para o
financiamento dos programas criados na dcada de 90, objetivando o incremento
da atividade econmica, tem surtido poucos efeitos, o que indica a utilizao desses recursos para outros fins, no se observando a efetivao do amparo social ao
trabalhador, razo de ser do Fundo, incluindo a gerao de emprego e renda (OLIVEIRA, 1998; TCU, 2000). no bojo da impotncia dos programas de gerao de
emprego e renda que o PLANFOR se fortaleceu e se afirmou como a mais visada
poltica pblica de emprego, obscurecendo a sangria dos recursos do FAT.
Uma anlise mais apurada da destinao dos recursos do FAT a cargo do
BNDES, por exemplo, permite inferncias significativas a respeito da questo. Segundo o que demonstram os relatrios do BNDES, verifica-se a ocorrncia de trs
significativas tendncias.
A primeira diz respeito priorizao da destinao de recursos para grandes empresas e conglomerados, exatamente aqueles que aceleram os processos de
incremento tecnolgico do capital fixo, visando a descartabilidade do trabalho vivo:
O acesso ao crdito pblico muito mais amplo para as empresas de maior
porte. Enquanto 57,4% das grandes empresas afirmaram ter utilizado financiamentos do BNDES para a rea da infra-estrutura, apenas 2,7 % das
microempresas fizeram a mesma afirmao (SEBRAE, 2001, p. 82).

Uma segunda tendncia diz respeito ao crescimento da destinao de

recursos para investimentos em empreendimentos voltados para a exportao de
mercadorias e servios. Nesse aspecto, cabe salientar que o FAT, junto aos demais
recursos do BNDES, vem sendo destinado a projetos de infra-estrutura (altamente
empregadores) no exterior como, por exemplo: Aqueduto da Linha Noroeste (Repblica Dominicana), executado pela Construtora Andrade Gutierrez S.A.; Estrada do
Troncal Amaznico (Equador, Colmbia e Peru), Usina Hidreltrica de San Francisco
(Equador) e Linha IV do Metr de Caracas, todas executadas pela Construtora Norberto
Odebrecht S.A.; apoio financeiro s filiais das empresas brasileiras Marcopolo S.A., na
Argentina e no Mxico, e Busscar nibus S.A., no Mxico (BNDES, 1999; 2000).
Por fim, a respeito dos rumos do maior banco de desenvolvimento da
Amrica Latina, no Plano Estratgico do BNDES 2000-2005 est previsto o fortaleci




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mento da disponibilizao de recursos para o mercado de capitais, considerado um

fator-chave para se atingir a meta do Banco de multiplicar em duas vezes e meia o
montante desse tipo de investimento (BNDES, 2000, p. 18).
Esse conjunto de dados e tendncias nos permite a afirmao de que a
maior parte do FAT vem sendo destinada a investimentos essencialmente poupadores
de mo-de-obra, o que significa que os processos de distribuio e uso de um fundo
pblico dos trabalhadores vm financiando, de fato, polticas de desemprego. No
contexto da regulao flexvel, isto representa, efetivamente, estmulo reproduo
ampliada do capital. Esses processos configuram um movimento orgnico em que a
qualificao profissional, por meio do PLANFOR, apareceu como uma poltica compensatria da restrio do Estado estrito senso frente promoo e potencializao de
formas e oportunidades de trabalho. Conforme ironiza Macedo (2000, p. 84), o
PLANFOR, face lgica preponderante da atual poltica econmica, acabou por funcionar, a exemplo de outras polticas da rea social, como polticas de enxugar gelo,
ao que acrescentamos que isto ocorreu (e vem ocorrendo) como um processo complexo, articulado e organicamente estruturado; desta feita, as anlises empreendidas
nos permitem refutar interpretaes que classificam a pouca efetividade do PLANFOR
e das demais frentes das polticas pblicas de emprego como problemas de ordem
tcnica, de desarticulao institucional e programtica ou de desajuste tcnicooperacional (AZEREDO, 1998; OLIVEIRA, 1998; POCHMANN, 2001).
Outra reveladora mediao que o PLANFOR promoveu em relao ao
FAT e s destinaes do fundo referiu-se funcionalidade do Plano em processos
que permitiram a desonerao oramentria do Estado estrito senso frente ao financiamento integral de determinadas polticas pblicas. Dois exemplos paradigmticos
envolvem as articulaes do PLANFOR com as polticas do Ministrio da Educao
(MEC) e com o Ministrio da Sade (MS).
Criado em 1997 e com durao prevista at 2006, o Programa de Expanso da Educao Profissional (PROEP) resultado de um acordo entre o Governo
Federal e o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), que objetiva expandir a educao profissional no Brasil. O financiamento do PROEP, orado em US$
500 milhes, engloba recursos do BID (50%), em forma de emprstimo, e recursos
do Governo Federal, em forma de contrapartida, com dotaes oramentrias da
ordem de US$ 125 milhes do MEC (25%) e do FAT (25%).
O Programa de Formao de Auxiliares de Enfermagem (PROFAE) voltase para a formao de profissionais da rea da sade, sem o ensino fundamental
completo, e para a instaurao de instrumentos de melhoria do sistema de informaes e de sustentao de todo trabalho do Sistema nico de Sade (SUS).
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Inicialmente estimado em U$ 600 milhes, o projeto ficou orado em

U$ 370 milhes, sendo a metade oriunda de emprstimo junto ao BID e a outra
metade oriunda dos cofres pblicos: U$ 130 milhes do FAT e o restante do Ministrio da Sade (U$ 55 milhes).
Em ambos os casos, o PLANFOR serviu de intermediao entre as articulaes do governo federal com um organismo multilateral, funcionando, por um
lado, como principal credor do Estado estrito senso e, por outro, como um eficiente instrumento de desonerao do governo frente ao financiamento integral das
polticas pblicas de educao e sade, pela via das rubricas especficas dos ministrios em questo.

REFLEXES FINAIS
Neste trabalho buscamos desvelar determinadas relaes e mediaes
fios invisveis que conferiram ao PLANFOR, na condio de poltica pblica renovada, o carter de instrumento da regulao social exercida pelo Estado estrito senso, frente s necessidades de coeso do sistema de reproduo do capital, sob o
marco do regime de acumulao flexvel, o que se tornou possvel em funo da
sua condio de plano de qualificao profissional.
A metodologia de anlise que sustentou a investigao aqui sucintamente apresentada obriga que se retorne ao PLANFOR para compreend-lo no mais
em sua expresso fenomnica, abstrata, mas sim como um objeto concreto, pensado, revelado por meio de mltiplas determinaes. O caminho de volta permitiu o
reencontro com o PLANFOR como plano de qualificao profissional sob outros
termos, sendo possvel identificar j nessa mais simples condio as suas determinaes mais complexas. E aqui retornamos ao PLANFOR como um plano de qualificao profissional que embutiu uma proposta determinada de formao humana,
luz da sua condio mais complexa de poltica pblica renovada.
O conjunto das evidncias reveladas por este estudo nos forneceu pistas
para identificar que, entre a desresponsabilizao do Estado e o descompromisso do
capital com a oportunizao e a gerao de novos postos de trabalho, esto a crena na
individualizao da problemtica do desemprego e a promessa da qualificao profissional como uma forma de ampliar a capacidade do trabalhador de ser gerador de trabalho, gestor de sua empregabilidade, gerente de si mesmo; em quaisquer circunstncias,
cabe ao indivduo a iniciativa e a responsabilidade sobre a sua condio social.
Tais idias reproduzem no nvel da formao da fora de trabalho e,
portanto, de sua reproduo subjetiva o fetiche exposto por Marx (1985): supese que autonomamente a prpria mercadoria fora de trabalho quem pe em




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movimento as relaes sociais de explorao do trabalho pelo capital e, por adeso,

dos trabalhadores pelos capitalistas; em suma, o prprio sistema do capital. O
PLANFOR, como agente da reconfigurao ideolgica da qualificao profissional,
atribuiu a esta a condio de fetiche, numa poca de regulao flexvel e de reproduo a-tica do capital (se que lhe seja possvel uma outra forma).
Espera-se que este estudo tenha sido capaz de desvelar mediaes que o
Plano operou, como instrumento da regulao social do Estado neoliberal, e que
visaram pelo menos dois intentos: integrar e potencializar a reforma do Estado brasileiro na perspectiva gerencial e legitimar a destinao do fundo pblico como fomento para o investimento nas condies de reproduo e acumulao do capital.
Esse feito, limitado e temporrio, a espera de crticas, objetivou, em ltima
instncia, revelar processos intrnsecos ao PLANFOR que se encontraram (e que se
encontram no mbito do PNQ) subsumidos pela dinmica de organizao e implementao do Plano, dificultando que aqueles representantes da classe trabalhadora,
efetiva e deliberadamente defensores dos interesses dos seus representados,
reformulem estratgias no sentido de socializar e democratizar o fundo pblico, ao
contrrio de reforar ocultos processos que o privatizam e permitem sua destinao
para aes e empreendimentos que se voltam contra a dignidade dos trabalhadores.
A crtica ao PLANFOR parece ser um procedimento urgente e necessrio para que os
mesmos mecanismos no sejam reproduzidos pelo seu substituto, o PNQ.

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NOTAS
1

Apresentao das principais idias desenvolvidas na tese de doutoramento A qualificao profissional entre fios invisveis: uma anlise crtica do PLANFOR, financiada pela
CAPES e defendida e aprovada em junho de 2003.

Doutora em Educao pela PUC-SP; professora adjunta da Universidade Estadual do

Oeste do Paran UNIOESTE; membro do Grupo de Estudos e Pesquisas sobre Trabalho, Estado, Sociedade e Educao GP-TESE; gecea@uol.com.br.

Estudos comparativos entre os dois Planos vm sendo desenvolvidos no mbito da

pesquisa em andamento O estado da arte da formao do trabalhador no Brasil:
pressupostos e aes governamentais a partir dos anos 90, com concluso prevista para
maro de 2007.

No estudo aqui sintetizado foram analisadas as atas desde a 31 reunio ordinria, de 19

de abril de 1995, at a 64 reunio ordinrias, de 21 de dezembro de 2000, alm de
resolues do CODEFAT (da n 1 at a n 258).

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