Primer Congreso Argentino de Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnologia

Universidad Nacional de Quilmes

5 y 6 de Julio de 2007

Anlise da poltica brasileira de financiamento inovao: tendncias e mecanismos

Eje temtico 1
Polticas de ciencia y tecnologa: anlisis de polticas publicas de ciencia, tecnologa e innovacin

BAGATTOLLI, Carolina
Departamento de Poltica Cientfica e Tecnolgica - UNICAMP, Campinas Brasil
bagattolli@ige.unicamp.br
DIAS, Rafael de Brito
Departamento de Poltica Cientfica e Tecnolgica - UNICAMP, Campinas Brasil
rafaeldias@ige.unicamp.br
DAGNINO, Renato Peixoto
Departamento de Poltica Cientfica e Tecnolgica - UNICAMP, Campinas Brasil
rdagnino@ige.unicamp.br

Resumo
O presente artigo tem como objetivo analisar a poltica brasileira de financiamento inovao no
perodo recente, particularmente aps a elaborao da Poltica Industrial, Tecnolgica e de
Comrcio Exterior [PITCE] em 2003. Procura identificar as principais tendncias e mecanismos de
fomento inovao, conferindo particular ateno descrio e anlise dos Fundos Setoriais. Para
lograr atingir o objetivo proposto, realizou-se uma coleta de dados junto a fontes secundrias e sua
posterior anlise tendo como marco analtico conceitual a Anlise de Polticas. O que se observa
um forte direcionamento da poltica de fomento inovao s chamadas tecnologias de futuro,
por demais custosas para o desenvolvimento em pases perifricos como o Brasil considerando as
atuais circunstncias. Isso reflete uma prtica bastante comum na Poltica Cientfica e Tecnolgica,
que a determinao das prioridades da poltica com base na considerao do que est na
vanguarda internacional, e no partindo de uma anlise mais apurada da realidade brasileira.
Palavras chave: Inovao, Financiamento, Brasil.
1

Introduo
A poltica brasileira de financiamento inovao segue as prioridades e premissas expressas na
Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior [PITCE], que faz parte de um conjunto de
aes componentes da estratgia de desenvolvimento apresentada no documento Orientao
Estratgica de Governo: Crescimento Sustentvel, Emprego e Incluso Social1.
Foram definidas como quatro as reas prioritrias: a) semicondutores; b) software; c) frmacos e
medicamentos e; d) bens de capital. A principal justificativa para a considerao destes setores
como sendo os prioritrios est na baixa contribuio dos mesmos na pauta de exportaes
brasileira, ao mesmo tempo em que esses setores so os que mais pressionam a balana comercial,
em termos de custos associados importao.
De acordo com o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior [MDIC] o objetivo
da PITCE o aumento da eficincia econmica e do desenvolvimento e difuso de tecnologias
com maior potencial de induo do nvel de atividade e de competio no comrcio internacional.
Ela estar focada no aumento da eficincia da estrutura produtiva, aumento da capacidade de
inovao das empresas brasileiras e expanso das exportaes. Esta a base para uma maior
insero do pas no comrcio internacional, estimulando os setores onde o Brasil tem maior
capacidade ou necessidade de desenvolver vantagens competitivas, abrindo caminhos para insero
nos setores mais dinmicos dos fluxos de troca internacionais (MDIC, 2003, p. 2-3).
O objetivo deste trabalho analisar a poltica de brasileira de financiamento da inovao do perodo
recente, particularmente aps a elaborao da PITCE em 2003, identificando seus principais
mecanismos de fomento e tendncias. O artigo divide-se em seis sees, alm da presente
introduo. No primeiro item faz-se uma descrio da Poltica Industrial, Tecnolgica e de
Comrcio Exterior [PITCE], de suas reas prioritrias, tecnologias de futuro e instrumentos de
poltica. A segunda seo apresenta detalhadamente os mecanismos de fomento inovao
existentes no Brasil: incentivos fiscais, financiamento e o uso de poder de compra do Estado. A
seo que se segue apresenta uma anlise dos resultados e implicaes da PITCE para as reas
estratgias e as tecnologias portadoras de futuro. A quarta seo est dedicada aos Fundos
Setoriais, enquanto a quinta traz algumas reflexes a respeito das polticas. A sexta e ltima seco
apresenta as consideraes finais do trabalho.

O documento na ntegra est disponvel em www.sigplan.gov.br /arquivos/portalppa/15_(PlanoBrasildeTodos).pdf

A Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior [PITCE]

A insero externa da indstria considerada pelo governo federal como o fator decisivo para o seu
desenvolvimento. O interesse de ampliar a participao da indstria nacional no comrcio
internacional por meio do aumento das exportaes reiterado constantemente ao longo do
documento (MDIC, 2003). Existe um forte direcionamento das polticas de forma a promover o
aumento das exportaes, principalmente de produtos com maior valor agregado e maior contedo
tecnolgico.
A PITCE prev apoio a programas de investimentos a empresas com vistas construo e ou
reforo de infra-estrutura de P,D&E [Pesquisa, Desenvolvimento e Engenharia], objetivando
tambm facilitar o relacionamento entre os centros de pesquisa e as empresas. De acordo com suas
diretrizes o seu intuito Promover a capacidade inovadora das empresas via concepo, projeto e
desenvolvimento de produtos e processos. Estimular o incremento de atividades portadoras de
futuro, como biotecnologia, software, eletrnica e optoeletrnica, novos materiais, nanotecnologias,
energia renovvel, biocombustveis (lcool, biodiesel) e atividades derivadas do Protocolo de
Kyoto (MDIC, 2003, p. 10).
De acordo com o MDIC A multiplicidade de situaes e as especificidades empresariais
confirmam a necessidade de que a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior seja
discutida e negociada com o setor privado, responsvel que pelos investimentos produtivos e pela
produo industrial (MDIC, 2003, p. 10). Todavia, membros do setor produtivo ocupam uma
pequena parte dos assentos dos conselhos gestores dos fundos setoriais (nica brecha para
participao empresarial nas diretrizes da poltica de financiamento inovao). Essa questo ser
retomada no quarto item deste trabalho, especfico sobre os Fundos Setoriais.

1.1

As reas prioritrias e as tecnologias de futuro

A PITCE definiu como sendo quatro as reas prioritrias: a) semicondutores; b) software; c)

frmacos e medicamentos e; d) bens de capital. A principal justificativa para a considerao destes
setores como sendo os prioritrios est na baixa contribuio dos mesmos na pauta de exportaes
brasileira, sendo os que mais contribuem para a elevada concentrao de dficits comerciais
(MDIC, 2003). O argumento de que nesses setores os dficits tendem a se ampliar
significativamente medida que se acelera a atividade econmica, implicando em um aumento da
3

restrio externa do pas. Mas este no apresentado como o fator decisivo. O fator mais
importante o fato destes setores estarem fortemente vinculados ao que se convencionou
caracterizar como economia do conhecimento, onde os fatores inovao e qualificao de pessoal
so crticos.
Para o equilbrio externo de mdio e longo prazo, fundamental que um pas como o Brasil no se
distancie das reas mais dinmicas do conhecimento (MDIC, 2003, p. 5-6). Da entende-se porque
a considerao dessas quatro reas como sendo prioritrias para o desenvolvimento cientfico e
tecnolgico do pas, orientando as prioridades de financiamento s atividades inovativas.
A PITCE considerou ainda como tecnologias portadoras de futuro: a) biotecnologia; b)
nanotecnologia e; c) biomassa todas inseridas nas reas consideradas prioritrias. Assim, os
projetos financiados com recursos pblicos (principalmente pela FINEP) obedecem essa ordem de
prioridades.

1.2

Os instrumentos de poltica

Para lograr alcanar seus objetivos a PITCE faz uso de um conjunto de instrumentos que esto sob a
responsabilidade de diferentes agncias do setor pblico, trabalhando com cinco linhas de ao: 1)
Inovao e desenvolvimento tecnolgico; 2) Insero externa; 3) Modernizao industrial; 4)
Capacidade e escala produtiva; 5) Opes estratgicas. Algumas questes colocadas no referido
documento merecem destaque.

Inovao e Desenvolvimento Tecnolgico

O objetivo deste instrumento promover a articulao dos agentes envolvidos no processo de
inovao do setor produtivo, em especial: empresas, centros de pesquisa pblicos e privados,
instituies de fomento e financiamento ao desenvolvimento tecnolgico, instituies de apoio
metrologia, propriedade intelectual, gesto tecnolgica e gesto do conhecimento, instituies de
apoio difuso tecnolgica. Considera de grande importncia o estmulo a projetos cooperativos
entre universidades e empresas, afirmando que os projetos de pesquisa devem ter relevncia para a
sociedade em termos de gerao de patentes e de melhoria da estrutura produtiva do pas.

Opes estratgicas
A PITCE considera necessrio concentrar esforos em algumas reas intensivas em conhecimento,
opes estratgicas envolvendo atividades que:
a) Apresentam dinamismo crescente e sustentvel.
b) So responsveis por parcelas expressivas dos investimentos internacionais em P&D (grifo
nosso).
c) Abrem novas oportunidades de negcios.
d) Relacionam-se diretamente com a inovao de processos, produtos e formas de uso.
e) Promovem o adensamento do tecido produtivo.
f) So importantes para o futuro do pas e apresentam potencial para o desenvolvimento de
vantagens comparativas dinmicas.
De acordo com esta poltica, os setores que se enquadram nesses requisitos so: semicondutores,
software, frmacos e medicamentos e bens de capital.

1.3

A Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial

Com o objetivo de promover e executar as aes previstas na PITCE foi criada a Agncia Brasileira
de Desenvolvimento Industrial (www.abdi.com.br). A ABDI trabalha com dois eixos estratgicos
de ao, e para cada um deles possui um macroprograma mobilizador:

Eixo estratgico de ao

Macroprograma

Objetivo

mobilizador
Aumento da capacidade inovadora Inova Brasil

Aumentar a capacidade de inovao da

das empresas

indstria brasileira

Fortalecimento e expanso da base Indstria Forte

Mudar o patamar competitivo da indstria

industrial brasileira

brasileira

Entre os projetos realizados pela ABDI esto: a) Planos de Desenvolvimento Setoriais; b) Encontros
Nacionais de Inovao; c) Guia Eletrnico da Inovao; d) Iniciativa Nacional de Biotecnologia e
Frmacos; e) Linhas de Financiamento para Temas Estratgicos e Portadores de Futuro; f)
Acompanhamento da Execuo da PITCE.
5

Os mecanismos de fomento inovao

Os mecanismos de fomento inovao, forma pela qual o governo tenta induzir o setor produtivo a
seguir um curso de ao desejado, classificam-se em dois tipos: mecanismos tcnicos ou nofinanceiros e mecanismos financeiros.

Infra-estrutura de P&D
Laboratrios de anlises de caracterizao
Laboratrios de calibrao e aferio

Mecanismos tcnicos

Sistema de metrologia, normalizao e qualidade

Veculos de difuso tecnolgica (bibliotecas, publicaes)
Sistema de propriedade intelectual
Sistema de importao de tecnologia
Mecanismos de poltica de comrcio exterior
Incentivos fiscais

Isenes fiscais
Redues tributrias
Emprstimos em condies favorveis

Mecanismos
financeiros

Financiamento com participao nos resultados (risco)

Financiamento

Capital semente
Projetos cooperativos com ICTs
Subveno

Uso do poder de compra do Estado

Fonte: Weisz (2006, p. 17).

Sem desconsiderar a importncia dos mecanismos tcnicos, mas ressaltando que este artigo tem
como questo central analisar a poltica de financiamento inovao, abordaremos com mais
detalhe apenas os mecanismos financeiros.

2.1

Incentivos fiscais

Atualmente, os incentivos fiscais so basicamente os previstos na Lei n. 11.196/2005, conhecida

como Lei do Bem. O captulo 3, artigos de 17 a 26, dispe sobre os meios pelos quais so
concedidos os incentivos s empresas que investem em inovao tecnolgica. Dentre os benefcios
aprovados destacam-se:
6

 Iseno de PIS/Pasep e Cofins para compra de mquinas e equipamentos por empresas que
exportam 80% de sua produo.
Duplicao dos valores mnimos de receitas anuais auferidas pelas micro e pequenas
empresas para ingresso no Simples, que passam para R$ 240 mil (microempresas) e R$ 2,4
milhes (pequenas).
Iseno do PIS/Pasep e Cofins para os fabricantes de computadores com valores de at R$ 4
mil, fazendo com que o preo final dos PCs tenha uma reduo de cerca de 10%.
Regularizao de prestadores de servios que exercem suas atividades, constituindo pessoas
jurdicas, para recolher menos tributos e encargos sociais.
Regime especial de tributao com abatimento em dobro das despesas com pesquisa e
desenvolvimento de novas tecnologias.
O decreto 3000/1999 art. 349, que repete a Lei n. 4506/1964 art. 53 j possibilitava deduzir todos
os custos e despesas operacionais incorridos na execuo do projeto de P&D no exerccio em que
tiverem sido incorridos. Mas a Lei n. 11.196/2005 permite tambm uma deduo adicional de 60%
dos gastos correntes, como mo-de-obra, matrias-primas, entre outros ocorridos durante o projeto,
na apurao do lucro tributvel.
As empresas que adotam o regime de contabilidade do lucro real (opcional para empresas com
faturamento de at R$ 23 milhes e obrigatrio para empresas com faturamento superior a este
montante) so mais beneficiadas. Estas tm o clculo do seu CSLL (contribuio social sobre o
lucro lquido) realizado com base no lucro j deduzido dos gastos incorridos no projeto de P&D
(Weisz, 2006).
Com a Lei n. 11.196/2005 foi extinta a Lei n. 8.661/1993, que regulamentava os incentivos fiscais
ao PDTI [Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Industrial] e ao PDTA [Programa de
Desenvolvimento Tecnolgico Agropecurio]. Os projetos que gozavam de tais benefcios podem
migrar para o regime previsto na nova lei. J os incentivos fiscais previstos na Lei n. 10.637 de 30
de dezembro de 2002, artigos 39, 40, 42 e 43, foram parcialmente cobertos pela lei 11.196/2005,
que revogou os quatro artigos da primeira.

2.2

Financiamento

A atual estrutura brasileira de financiamento a inovao pode ser analisada a partir das seguintes
entidades/programas:
FINEP Financiadora de Estudos e Projetos.
Reduo de custos para projetos cooperativos.
Bolsas RHAE - Recursos Humanos para o Desenvolvimento Tecnolgico.
PROGEX Programa de Apoio Tecnolgico Exportao.
Rede Brasil de Tecnologia RBT.
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES.
Subveno Econmica.
o A Lei de Inovao
As Fundaes Estaduais de Amparo a Pesquisa FAPs.
Considerando os limites deste trabalho abordaremos com mais detalhe a atuao da FINEP, do
BNDES e os mecanismos de Subveno Econmica, principalmente os previstos na Lei de
Inovao.

FINEP Financiadora de Estudos e Projetos

As aes da FINEP so pautadas pelas prioridades da PITCE, fazendo com que os projetos
financiados obedeam a essa ordem de prioridades. As modalidades de financiamento oferecidas
pela FINEP so:
Financiamento reembolsvel padro, onde so financiveis todos os gastos das empresas,
sejam investimentos, despesas ou custos, incorridos em funo da execuo de um projeto de
P&D.
Financiamento reembolsvel com equalizao da taxa de juros. Trata-se de um mecanismo
previsto na Lei de n. 10.332/2001, art. 3, II que possibilita a subveno para cobrir uma
parte dos encargos financeiros do financiamento - um dos mecanismos pelos quais a FINEP
opera o Programa Pr-Inovao.
Financiamento reembolsvel com participao nos resultados. Modalidade de financiamento
com risco, onde a FINEP assume uma parcela do risco tecnolgico envolvido no projeto de
P&D.
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Dentre os programas desta instituio destacam-se:

PR-INOVAO - Programa de Incentivo Inovao nas Empresas Brasileiras.

Trata-se do programa que fundamenta o financiamento reembolsvel padro. Os principais itens
financiveis so: a) equipe prpria; b) contratao de pesquisadores e especialistas; c) aquisio de
insumos e material de consumo; d) investimento em mquinas e equipamentos; e) outros custos e
despesas envolvidos em atividades de P, D&I.

Programa Juro Zero.

Criado com o intuito de estimular o desenvolvimento cientfico e tecnolgico das micro e pequenas
empresas. So passveis de financiamento todos os itens referentes aos novos investimentos
constantes do Projeto/ Plano de Negcios da empresa, desde que estejam vinculados direta ou
indiretamente s atividades de inovao tecnolgica.

MODERNIT Programa Nacional de Qualificao e Modernizao dos Institutos de Pesquisa

Tecnolgica.
Tem como objetivo reestruturar os institutos de pesquisa tecnolgica, recuperar sua infra-estrutura
de pesquisa, equipamentos e quadro tcnico, reorientando suas atividades para que atendam s
demandas do setor produtivo.

PNI Programa Nacional de Incubadoras e Parques Tecnolgicos.

Objetiva apoiar o planejamento, criao e consolidao de incubadoras de empresas de base
tecnolgica, bem como de parques tecnolgicos, tanto mistos quanto tradicionais. Em novembro de
2005 foram aprovados 13 projetos para a Linha 1 (Projetos de redes de incubadoras estaduais ou
regionais); 11 projetos para a Linha 2 (Projetos em incubadoras ligados ao setor de energia); seis
projetos para a Linha 3 (Projetos em incubadoras em geral); e trs projetos para a Linha 4
(Projetos oriundos de fundaes de amparo pesquisa estaduais). A chamada pblica lanada em
junho de 2005 aportou R$ 11,2 milhes para incentivar o fortalecimento dos sistemas locais de
inovao com nfase em estruturao de redes de incubadoras locais e regionais, prospeco de
projetos nas ICTs com potencial empresarial, pr-incubao, incubao e graduao de empresas
ligadas ao setor de energia e implantao de sistemas integrados estaduais de desenvolvimento de
empreendedorismo (ABDI, 2005).
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Programa de Apoio a Pesquisas em Empresas PAPPE

Contou, em 2005, com R$ 75,9 milhes para financiamento de 702 projetos aprovados. Desse total,
foram contratados, at outubro de 2005, 572 projetos em 19 Estados (531 empresas envolvidas: 327
micro, 114 pequenas, 74 mdias e 16 grandes) (ABDI, 2005).

Projeto Inovar
Lanado pela FINEP em 2000, tem por objetivo promover o desenvolvimento das pequenas e
mdias empresas brasileiras de base tecnolgica meio de seis frentes:
1. Frum Brasileiro de Capital de Risco. Trata-se da promoo do encontro de empreendedores
em busca de capital de risco e potenciais investidores.
2. Incubadora de Fundos Inovar. Objetiva estimular a criao de novos fundos de capital de
risco para empresas nascentes e emergentes de base tecnolgica.
3. Frum Brasileiro de Inovao. Destinado a tecnologias ou empreendimentos que ainda no
se encontram em condies de conseguir investidores de risco, tem por objetivo transformar
o conhecimento cientfico e tecnolgico originado nas Instituies Cientficas e
Tecnolgicas [ICTs] em negcios. Usa, para tal, recursos dos fundos setoriais
correspondentes tecnologia objeto da ao. Para lograr tal objetivo prev aes de princubao, incubao e transferncia de tecnologia.
4. Capacitao em capital de risco. Programa de capacitao para diversos tipos de
profissionais envolvidos na indstria de capital de risco.
5. Rede Inovar de Prospeco e Desenvolvimento de Negcios. Esforo conjunto entre FINEP,
SEBRAE, ANPROTEC, Sociedade Softex, CNPq, IEL2, Federaes de Indstria e Redes de
Tecnologia com o intuito de identificar e apoiar novas oportunidades de investimento.
Atuam no sentido de: a) Prospectar oportunidades de negcio; b) Apoiar a elaborao de
propostas de financiamento e de planos de negcio; c) Acompanhar projetos apoiados por
mecanismos de financiamento no-reembolsvel; d) Prestar aos gestores dos fundos servios
de acompanhamento dos projetos apoiados com capital de risco; e) Apoiar as empresas em
questes relacionadas sua constituio jurdica, proteo propriedade intelectual,
capacitao gerencial, entre outros.
2

SEBRAE [Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas], ANPROTEC [Associao Nacional de
Entidades Promotoras de Empreendimentos Inovadores], CNPq [Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico], IEL [Instituto Euvaldo Lodi].

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6. Inovar Semente. Previstos para empreendimentos que ainda no tm maturidade suficiente a

ponto de interessar os investidores de risco. Tratam-se, em geral, de inovaes que ainda
no se caracterizam como negcios.

Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES

O BNDES tem como diretriz financiar todas as etapas envolvidas no processo de inovao, desde o
desenvolvimento de prottipos, at a fabricao de novos produtos e sua comercializao. A diviso
dos recursos de suas linhas de crdito de 50% para financiamento de P&D e 50% para a
construo de estrutura fsica para a produo e comercializao dos produtos fruto da inovao
ambos com juro fixo e spread zero. Os respectivos programas so:
Programa de Desenvolvimento de Inovao [PDI]. As condies de financiamento do PDI
so: juro fixo de 6% ao ano, spread zero e prazo de at 12 anos para pagar e participao do
banco superior a 80%, podendo chegar a at 100%.
Programa de Inovao da Produo [IP]. Tem seu custo corrigido pela TJLP, spread zero,
prazos e participao do banco semelhante aos do PDI.

Subveno Econmica
Regulamentada pelo Decreto n. 5.563, de 11 de outubro de 2005 e Atos complementares, a
subveno econmica inovao a concesso de recursos financeiros de natureza no
reembolsvel para empresas pblicas ou privadas que desenvolvam projetos de inovao
considerados estratgicos para o Pas de acordo com a poltica governamental (PITCE). Esta
modalidade de apoio no teve incio no Brasil com a aprovao e regulamentao da Lei da Inovao
(Lei n. 10.903/2004) e da Lei do Bem (Lei n.11.196/2005). A subveno poder ser aplicada no
custeio de atividades de pesquisa, desenvolvimento tecnolgico e inovao em empresas nacionais.
Trata-se de um instrumento de estmulo inovao tecnolgica nas empresas mediante o qual a
Unio, por intermdio das agncias de fomento de C&T, incentiva a implementao de atividades
de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico com a concesso de recursos financeiros. Os recursos
destinados subveno econmica instituda pela referida Lei sero aplicados no custeio das
atividades de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico de produtos e processos inovadores nas
empresas nacionais, com vistas a atender aos objetivos e s prioridades da Poltica Industrial,
Tecnolgica e de Comrcio Exterior - PITCE.

11

A subveno econmica prevista na Lei da Inovao se destina cobertura das despesas de custeio
das atividades de inovao, incluindo pessoal, matrias primas, servios de terceiros, patentes, e
ainda despesas de conservao e adaptao de bens imveis com destinao especfica para
inovao A Lei da Inovao tambm estabelece os dispositivos legais para a incubao de empresas
no espao pblico e a possibilidade de compartilhamento de infra-estrutura (equipamentos e
recursos humanos), pblicos e privados, para o desenvolvimento tecnolgico e a gerao de
produtos e processos inovadores (IBDE, 2005). J a subveno prevista na Lei do Bem destinada
ao ressarcimento de parte do valor da remunerao de pesquisadores titulados como Mestres ou
Doutores que venham a ser contratados pelas empresas (de at 60%, para as pessoas jurdicas
sediadas nas reas de atuao das extintas SUDENE e SUDAM, e de at 40% para pessoas jurdicas
sediadas nas demais regies do Pas). Em qualquer dos dois casos a propriedade intelectual da
empresa.

2.3

Uso do poder de compra do Estado

O uso do poder de compra do Estado sempre foi um mecanismo amplamente utilizado no Brasil,
mas sem um foco na inovao tecnolgica. A Lei de Inovao (Lei n. 10.973/2004, art. 20) abre
uma possibilidade nesse sentido, possibilitando o uso do poder de compra do Estado quando
permite a possibilidade de rgos e entidades da administrao pblica, em matria de interesse
pblico, poderem contratar empresa, consrcio de empresas visando realizao de atividades de
pesquisa e desenvolvimento, que envolvam risco tecnolgico, para soluo de problema tcnicoespecfico ou obteno de produto ou processo inovador (Weisz, 2006, p 97). O que comumente
conhecido por encomenda de desenvolvimento tecnolgico, modalidade muito utilizada pelos
Fundos Setoriais.

Resultados e implicaes para as reas estratgias e as tecnologias portadoras de

futuro
Semicondutores
A regulamentao dos programas especficos ainda est pendente. O resultado positivo, de acordo
com a ABDI, diz respeito ao registro de 181 instituies de ensino e pesquisa credenciadas, 267
empresas produtoras de bens e servios de informtica investindo em atividades de P&D
12

envolvendo nessas atividades cerca de 4.500 pesquisadores.

No balano da PITCE feito pela

ABDI em 2005 esperava-se que os incentivos fiscais concedidos s empresas dessa rea deveriam
reverter o dficit comercial da ordem de US$ 2 bilhes para um supervit de US$ 70 milhes.
Ainda de acordo com este relatrio, os investimentos em P&D acumulados entre 2003 e 2005 foram
da ordem de R$ 1,3 milhes, representando cerca de 4% do faturamento das empresas do setor.

Software
Com o objetivo de estimular o setor foi criado pelo BNDES o Programa para o Desenvolvimento da
Indstria Nacional de Software e Servios Correlatos PROSOFT. O objetivos so:
o Contribuir para o desenvolvimento da indstria nacional de software e servios correlatos.
o Ampliar a participao das empresas nacionais no mercado interno e promover o
crescimento de suas exportaes.
o Fortalecer o processo de P&D e inovao no setor de software.
o Promover o crescimento e a internacionalizao das empresas nacionais de software e
servios correlatos.
o Difundir e promover a crescente utilizao de software nacional por todas as empresas
sediadas no Pas e no exterior.
o Fomentar a melhoria da qualidade e a certificao de produtos e processos associados ao
software (ABDI, 2005).
O PROSOFT financia investimentos e planos de negcios de empresas sediadas no Brasil, bem
como a comercializao no mercado interno e as exportaes de softwares e servios correlatos. At
dezembro de 2005, existiam 69 operaes em carteira que reuniam um montante de financiamento
de R$ 289 milhes.

Bens de capital
A principal poltica adotada para o setor foi a poltica de desonerao do IPI para mquinas e
equipamentos, a partir do decreto de n. 5.468/2005, reduzindo para zero as alquotas do IPI para
bens de capital.

Considerando os pesquisadores envolvidos nas empresas e nas instituies de ensino e pesquisa.

13

Os Fundos Setoriais

A criao dos Fundos Setoriais [FSs] partiu de trs questes bsicas: 1) ampliar e dar estabilidade
de recursos ao sistemas de C,T&I; 2) eleger o setor produtivo como o agente central das aes dos
fundos; 3) requerer das agncias de fomento envolvidas (FINEP e CNPq) o compartilhamento da
gesto da nova poltica (Pereira, 2005).
A concepo dos fundos, a partir de 1999, criou grandes expectativas com relao a um aumento
dos recursos alocados pelo governo em atividades de C,T&I - principalmente pelo fato das receitas
serem vinculadas. Outra expectativa era a possibilidade da manuteno do seu fluxo. Alm da
vinculao dos recursos, outros fatores estruturais contriburam para a criao dos fundos. Entre
estes se destaca as privatizaes de segmentos industriais ligados infra-estrutura, j que havia a
preocupao de que os setores privatizados no tivessem descontinuidade dos investimentos em
P&D. Mas mesmo a setorialidade dos fundos pautou-se mais na oportunidade de vincular recursos
ao setor de cincia e tecnologia do que propriamente para alcanar maior nvel de aproveitamento
na aplicao dos recursos disponveis como preconiza a literatura (Pereira, 2005, p. 9).
A capacidade de investimento difere consideravelmente entre os fundos, mas apesar da importncia
dos investimentos realizados estes ficaram muito aqum das expectativas anunciadas. A diferena
entre os valores arrecadados e os aplicados se explica pela restrio fiscal imposta pelo governo
federal a partir de 2000, que at 2003 contingenciou R$ 1,67 bilho de recursos alocados aos FSs
(valor superior ao montante investido no perodo, de R$ 1,53 bilho), fazendo com que o impacto
dos fundos fosse bem menor do que o esperado.
Em 2003 o modelo de gesto dos fundos foi reestruturado, concentrando poderes na Concesso de
Coordenao dos Fundos Setoriais [CCFS]. Foi instituda tambm a modalidade de apoio
transversal, desvinculando os recursos do seu setor de aplicao - comprometendo as vantagens da
concepo setorial.
O volume de investimentos no sofreu um acrscimo real com a criao dos fundos, que acabaram
apenas por possibilitar que os investimentos em C,T&I retomassem em 2003 os patamares de 1996
(R$ 1, 92 bilho). Com a perda da capacidade de investimento por parte do MCT os recursos dos
fundos acabaram servindo para compensar essa perda, e no para aumentar os recursos financeiros
disponveis. Ou seja, frustra-se a expectativa expressa na primeira questo bsica: aumentar o
volume de recursos investidos.
Os fundos elegeram o setor produtivo como o ator central (segunda questo de fundo) e os arranjos
cooperativos Universidade-Empresa (U-E) como a maneira de se promover o financiamento e a
14

execuo da pesquisa cientfica e tecnolgica pela empresa. Mas apesar dos recursos dos fundos
serem provenientes e dirigidos prioritariamente s empresas, apenas 18% dos assentos dos comits
gestores so ocupados pela classe empresarial, uma participao minoritria.
A participao de projetos envolvendo empresas correspondeu a menos da metade do volume total
de recursos executados. Dos R$ 1,53 bilhes aplicados pelos fundos at 2003 as empresas se
envolveram apenas com cerca de R$ 573 milhes (37,4% dos recursos). A explicao dessa
realidade algo que demanda uma anlise mais complexa, mas acreditar que a empresa no Brasil
tem baixo interesse em promover investimento cientfico e tecnolgico para plausvel.
Com relao aos projetos aprovados verifica-se que quase sua totalidade se encaixa nos temas
apontados como prioritrios nos documentos constitutivos dos fundos. Dentre os recursos
disponibilizados para os FSs em 2005, R$ 343,3 milhes representam recursos no-reembolsveis
destinados especificamente para as aes da PITCE. A concesso de crdito para projetos de
inovao em empresas totalizou, em 2005, R$ 650 milhes em recursos reembolsveis, dos quais
80% tambm se destinam a projetos prioritrios da PITCE. O setor que mais se beneficiou foi o de
bens de capital, destino de 41% dos recursos.
As encomendas tecnolgicas corresponderam, em mdia, a mais da metade dos recursos
executados, mas esse percentual muito maior em alguns fundos. O CT Mineral e o CT Agro
executaram, respectivamente, 98% e 100% dos seus recursos por meio de encomendas tecnolgicas.
Mesmo com alguma variao percentual, a modalidade de encomenda tecnolgica a predominante
em todos os fundos (VELHO, et. al 2005).
Com relao terceira premissa da criao dos Fundos Setoriais, observa-se que a requerida gesto
compartilhada entre as agncias (FINEP e CNPq) no foi alcanada, principalmente por assimetrias
no controle e na operacionalizao dos recursos e das diferentes concepes de fomento (Pereira,
2005).

Algumas reflexes a respeito das polticas

Nos itens anteriores, descrevemos alguns aspectos principais da poltica brasileira de inovao.
Nossas reflexes a partir deste ponto sero orientadas pela exposio apresentada at aqui, mas iro
abranger o conjunto maior da poltica cientfica e tecnolgica. Essa ltima, por sua vez, est
intimamente ligada a uma srie de outras polticas. Erber (2006) classifica a poltica cientfica e
tecnolgica como a gmea xifpaga da poltica industrial. Sua relao estreita pode, ainda, ser
15

verificada em relao a outras polticas como, por exemplo, a poltica agrcola e, com intensidade
muito menor, com as polticas de educao e de sade.
Dois aspectos implcitos nas polticas de inovao descritas anteriormente, e que podem ser
generalizados para a poltica cientfica e tecnolgica, merecem ser destacados. O primeiro deles diz
respeito prtica da transferncia acrtica de modelos para o contexto brasileiro, e passa tambm
pela nfase excessiva que colocada no papel da empresa privada como vetor do desenvolvimento
scio-econmico. A segunda referente ao foco, a nosso ver tambm excessivo, dedicado alta
tecnologia. Vejamos esses aspectos em detalhe.
A transferncia indiscriminada de modelos de pases desenvolvidos para um contexto distinto
daquele no qual foi gerado implica uma srie de complicaes. A despeito disso, a poltica
cientfica e tecnolgica no Brasil (e tambm no restante da Amrica Latina) tem sido fortemente
apoiada em aes dessa natureza. Vejamos, pois, alguns dos principais problemas relacionados
emulao acrtica de modelos importados dos pases desenvolvidos para o contexto brasileiro.
O referencial terico-analtico que subsidia a poltica cientfica e tecnolgica no Brasil reflete o que
Dagnino e Thomas (2001) chamam de enfoque gerencial, que pode ser definido como um meio
de estmulo ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico centrado na empresa privada e mediante a
difuso de mtodos gerenciais.
A postura dos gestores de polticas de cincia e tecnologia, marcada pelo enfoque gerencial, est
fundamentada em uma hiptese central, ligada idia de que, para que os benefcios da gerao de
conhecimento cheguem sociedade, estes devam, necessariamente, passar pelas empresas. Dentro
dessa concepo, o papel da inovao tecnolgica (entendida como a forma principal de
transferncia desses benefcios para a sociedade) ganha enorme importncia. Assim, como as
empresas passam a ser vistas como os agentes centrais do desenvolvimento tcnico-cientfico (o que
questionvel no caso latino-americano), a difuso de mtodos gerenciais passa, naturalmente, a ser
um dos principais instrumentos da conduo da poltica cientfica e tecnolgica nos pases da
Amrica Latina (Rodrguez, 1997).
A idia de que o enfoque gerencial permeia a poltica cientfica e tecnolgica no Brasil parece ser
bastante conveniente para a presente anlise, uma vez que, devido adoo dessa postura por parte
dos policy makers, os problemas fundamentais ligados ao desenvolvimento econmico aqueles de
carter estrutural passam a ser ignorados, e o incremento da competitividade das empresas passa a
ser o objetivo principal das polticas da rea de cincia e tecnologia, como ocorre em grande parte
dos pases desenvolvidos. Entretanto, nesses pases, a superao de obstculos estruturais no se
coloca como um problema, de modo que as polticas elaboradas nesse contexto visam atuar sobre
problemas de outra natureza.
16

De acordo com Dagnino e Thomas (2001), dois problemas centrais estariam atrelados a essa prtica.
O primeiro deles diz respeito ao anacronismo resultante da transferncia atrasada dos modelos para
os pases latino-americanos. O segundo problema est relacionado dificuldade da realizao de
reflexes tericas, gerada pela extrapolao inadequada de experincias especficas para contextos
distintos. A problemtica da apropriao indiscriminada dos modelos surge, portanto, da
incompatibilidade entre a realidade para a qual foram criados e aquela que se pretende modificar.
Na esfera da poltica cientfica e tecnolgica brasileira, a emulao de experincias realizadas em
pases desenvolvidos gera alguns problemas em relao ao uso de conceitos para a compreenso do
panorama da C&T no Brasil. Em primeiro lugar, os modelos pressupem que o locus privilegiado
da inovao a empresa (Dagnino e Thomas, 2001). Entretanto, esse claramente no o caso do
Brasil. Segundo Brito Cruz (2002), a grande maioria dos cientistas e engenheiros envolvidos em
atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D) est concentrada em universidades e institutos de
pesquisa (aproximadamente 89% do total), enquanto os 11% restantes esto nas empresas. Esse
quadro completamente distinto daquele que se verifica nos pases desenvolvidos. No caso dos
EUA, por exemplo, cerca de 70% dos cientistas e engenheiros envolvidos em atividades de P&D
esto alocados nas empresas.
Em segundo lugar, afirmam DAGNINO e THOMAS (2001), os conceitos de inovao e de difuso
tecnolgica devem ser aplicados com extrema cautela na representao da realidade brasileira. De
fato, o conceito de inovao tecnolgica no Brasil tomado com excessiva flexibilidade. Em geral,
para que uma empresa possa ser considerada inovadora, basta que seja responsvel pela introduo
de uma novidade para a empresa, mesmo que no represente uma novidade para o mercado como
um todo. Confundem-se, portanto, os conceitos de inovao e difuso tecnolgica.
O terceiro problema para o qual atentam Dagnino e Thomas (2001) est ligado ao pressuposto
admitido pelos modelos sobre os quais est apoiada a conduo da poltica cientfica e tecnolgica
no Brasil: a concepo de que a fronteira tecnolgica a ser explorada , necessariamente, a da alta
tecnologia. Com isso, os setores industriais tradicionais e as demandas da parcela mais carente da
populao permanecem margem das polticas de cincia e tecnologia.
Mesmo no plano das idias, a tentativa de reproduo de conceitos criados em pases desenvolvidos
para o contexto brasileiro se mostra altamente problemtico. Isso ilustrado, por exemplo, pelo
freqente uso do conceito de Sistema Nacional de Inovao, utilizado como justificativa ao
estmulo a modelos particulares de arranjos institucionais, como os parques e plos tecnolgicos.
Quando as idias se convertem em polticas, na prtica, os problemas tornam-se ainda mais graves.
Poder-se-ia argumentar que o fracasso das polticas de cincia e tecnologia reproduzidas no Brasil a
partir de outro contexto deve-se no emulao acrtica e excessiva dessas experincias, mas sua
17

incompletude. Entretanto, deve-se atentar para a existncia de obstculos estruturais nos pases
subdesenvolvidos, que no podem ser facilmente removidos, de modo que se torna impossvel para
um pas como o Brasil reproduzir as experincias realizadas no mbito dos pases centrais. Em
outras palavras, como o contexto geral distinto, as tentativas de reproduo de fatores especficos
(que dependem do contexto geral) no so viveis. No se pode reproduzir uma parte de forma
exata sem que isso seja acompanhado tambm pela emulao dos elementos do contorno. Portanto,
como existem elementos determinantes irreprodutveis, toda tentativa de emulao de modelos e
prticas inadequada.
Como foi mencionado anteriormente, outro aspecto importante relacionado conduo recente da
poltica cientfica e tecnolgica no Brasil inspirada em experincias de pases desenvolvidos diz
respeito ao predomnio de polticas voltadas exclusivamente para setores de alta tecnologia,
decorrente da percepo comum de que seria essa a nica janela de oportunidade para os pases
de industrializao tardia.
A real importncia dos setores de alta tecnologia gerou um extenso debate que divide os autores que
tratam do tema. De um lado, esto autores como Freeman e Perez (1988) e Castells (1997), que
acreditam que as novas tecnologias, em especial as TICs [Tecnologias da Informao e da
Comunicao], esto no centro de um novo ciclo expansivo de longo prazo do capitalismo. Do
outro, esto os cticos, como Chesnais (1996), que contestam essa idia. H, ainda, aqueles que
observam nessas tecnologias tanto riscos quanto oportunidades. Aqui se encaixam autores como
Herrera (1994).
Contudo, se no existe consenso quanto s reais potencialidades das novas tecnologias como
promotoras de um novo ciclo expansivo de longo prazo do capitalismo, algumas observaes
empricas sugerem que as novas tecnologias de fato no esto na base desse ciclo.
Segundo Hirsch-Kreinsen (2003), as novas tecnologias respondem por uma parcela muito pouco
significante do produto da Europa (portanto, razovel esperar que, no Brasil, a participao desses
setores seja ainda muito mais modesta). Com base em dados da OCDE (1999), os autores afirmam
que cerca de 97% da produo europia est baseada em setores industriais de baixa e mdia
tecnologia.
A identificao dos setores industriais de alta tecnologia no uma tarefa trivial. A classificao
adotada pela OCDE prope a diviso dos setores da indstria em quatro categorias distintas, de
acordo com a relao entre os investimentos setoriais em P&D e a receita total do setor. So
considerados setores de alta tecnologia aqueles em que a mdia da relao P&D/receita superior a
5%;de mdia-alta tecnologia aqueles em que essa relao fica entre 3% e 5%; de mdia-baixa

18

tecnologia aqueles em que essa relao fica entre 1% e 3%; e de baixa tecnologia os setores em que
a relao P&D/Receita inferior a 1%.
Nenhum setor industrial brasileiro poderia ser considerado de alta tecnologia ou mesmo de mdiaalta tecnologia pelos critrios da OCDE. Apenas seis setores podem ser considerados de mdiabaixa tecnologia (mquinas e equipamentos; equipamentos de informtica; mquinas, aparelhos e
materiais eltricos; equipamentos de comunicaes; equipamentos de preciso; outros
equipamentos de transporte). Todos os demais setores industriais se enquadram na classificao de
setores de baixa tecnologia, pelos critrios da OCDE. Dentre eles, esto setores de grande
importncia econmica para o Brasil, em termos de gerao de empregos, de gerao de produto e
de sua participao na pauta de exportaes. Como exemplos, temos os setores de indstria de
transformao, alimentos e bebidas, txteis, vesturio, couro e calados (Dias, 2005).
Assim, observa-se, em geral, um baixo volume de atividades ligadas pesquisa, ao
desenvolvimento e inovao no Brasil. Contudo, os discursos tericos e as polticas pblicas da
rea de cincia e tecnologia no deixam transparecer esse fato. Um exemplo disso so as
prioridades setoriais estabelecidas pelo MDIC.
O setor de bens de capital, uma das prioridades, engloba um conjunto de atividades diversas e
bastante heterogneas. Os outros trs setores eleitos como prioritrios, contudo, encaixam-se no
grupo de novas tecnologias que estariam, segundo a maior parte dos autores da Economia da
Inovao, na base de um novo ciclo expansivo de longo prazo do capitalismo. claro, portanto, o
reflexo dessa percepo na conduo da poltica cientfica e tecnolgica no Brasil.
Por trs desse fetichismo exercido pela alta tecnologia est a percepo gerada pelas vises da
neutralidade (cincia livre de valores) e do determinismo (tecnologia autnoma e condiciona as
mudanas sociais) (Cerezo, 2004). Essa concepo justifica o foco das polticas na alta tecnologia
associado ao mito da fronteira sem limites e tambm a falta de planejamento de mdio e longo
prazo na esfera da cincia e da tecnologia.
A literatura recente que trata da insero dos pases de industrializao tardia no contexto de
acirramento da competitividade no plano global destaca a importncia do estmulo a setores de alta
tecnologia como mecanismo que viabilizaria o desenvolvimento econmico no longo prazo.
Entretanto, alguns autores assumem uma postura mais crtica quanto a essa anlise.
De acordo com Chesnais (1996), os pases de industrializao tardia estariam ganhando importncia
cada vez maior na produo de bens manufaturados. Esse processo pode ser verificado em alguns
pases da Amrica Latina (com destaque para o Mxico), do Sudeste Asitico e do Leste Europeu, e
seria uma conseqncia da internacionalizao das atividades de produo de grandes empresas
19

multinacionais, que estariam buscando a reduo dos custos de produo atravs da migrao para
reas onde a mo-de-obra tem um custo mais baixo. Apesar disso, outras atividades como P&D e
marketing ainda permanecem bastante concentradas nos pases da Europa, no Japo e nos EUA.
A participao dos pases de industrializao tardia na produo de bens manufaturados realmente
apresentou um aumento importante nos anos mais recentes. Alm disso, o contedo tecnolgico das
exportaes desses pases tambm cresceu. Contudo, o aumento da participao desses pases nas
exportaes de manufaturados no ocorreu de forma homognea. Mani (2000) destaca o fato de
que, dentre os pases perifricos exportadores de manufaturados (portanto, um grupo j restrito
dentro desse grupo), as exportaes so muito concentradas. Os pases do Sudeste Asitico
respondem pela maior parte das exportaes de manufaturados entre os pases de industrializao
tardia. O Brasil o stimo pas desse grupo que mais exporta produtos manufaturados em geral,
atrs de China, Coria do Sul, Singapura, Mxico, Malsia e Tailndia. A participao brasileira nas
exportaes de produtos intensivos em tecnologia ainda mais modesta.
A estratgia industrial com foco em setores de alta tecnologia talvez seja mais interessante para
pases como a Coria do Sul ou Taiwan, que desenvolveram uma srie de competncias especficas
e um quadro socioeconmico e institucional favorvel, que lhes permitiram uma insero
competitiva internacional com relativo sucesso. So, ainda, pases que conseguiram desenvolver
sistemas de aprendizado ativo, segundo a definio de Viotti (1997). Entretanto, para pases como o
Brasil, onde a dinmica de aprendizado passiva, a insero internacional em segmentos industriais
de alta tecnologia torna-se muito mais difcil. Tambm razovel supor que a indstria brasileira
no responde a estmulos de polticas da mesma forma com que isso ocorre nesses pases, dados os
constrangimentos estruturais existentes no Pas.
Como foi argumentado ao longo deste artigo, o foco quase que exclusivo da poltica industrial,
cientfica e tecnolgica brasileira em setores de alta tecnologia mostra-se inadequado realidade do
Pas. A mesma observao pode ser feita em relao emulao acrtica de modelos e prticas que
buscam inspirao nas experincias dos pases desenvolvidos.
Para que os policy makers possam conceber polticas de C&T mais adequadas ao contexto
brasileiro, portanto, necessrio incorporar s anlises normativas a preocupao em relao aos
determinantes histrico-estruturais do subdesenvolvimento. Com isso, a poltica cientfica e
tecnolgica brasileira poder efetivamente assumir um carter mais adequado em relao
realidade sobre a qual ela se prope a atuar.

20

Consideraes finais
Inserida na PITCE, a poltica de financiamento inovao objetiva estimular setores relacionados
com as tecnologias de futuro. Na realidade, tais tecnologias de futuro tratam-se de setores com
alto coeficiente de capital, com baixa demanda de mo-de-obra. Alocados em pases centrais, estes
setores parecem custosos por demais para o desenvolvimento em pases perifricos como o Brasil,
considerando as atuais circunstncias. No se trata de argumentar a favor do estmulo ao
desenvolvimento cientfico e tecnolgico apenas de setores tradicionais, mas sim defender a
existncia de uma anlise mais apurada da realidade brasileira na determinao dos setores
prioritrios, e no uma simples considerao do que a tendncia mundial.
Com relao aos fundos setoriais pode-se dizer que estes se tornaram, de fato, um importante
instrumento de poltica e financiamento das aes do MCT, mas tiveram seus impactos reduzidos
pelo grande contingenciamento de recursos, perdendo um dos seus atributos de criao, que era
proporcionar aumento e estabilidade de recursos. Outro fator negativo o fato dos recursos dos
fundos servirem para compensar a defasagem dos recursos alocados pelo MCT, e no para
aumentar o montante investido. Seus recursos so prioritariamente dirigidos s empresas, a projetos
que tenham participao direta de empresas. Mas mesmo com essa nfase, a participao de
projetos com esse perfil correspondeu a menos da metade do volume total de recursos aplicados.
Considerando a orientao dos fundos ser dirigida empresa esse percentual deveria ser maior, o
que indica a necessidade de um replanejamento da poltica.
As fontes de financiamento citadas ao longo deste trabalho no divulgam os valores disponveis e
alocados por rubrica (desenvolvimento de P&D, aquisio de maquinrio, etc.). Todavia, conclui-se
que a PITCE no logrou provocar um aumento na propenso a inovar por parte do empresrio
brasileiro, tampouco uma mudana na principal forma de inovar: aquisio de mquinas e
equipamentos. Essa situao est bem ilustrada na Pesquisa Industrial de Inovao Tecnolgica
[PINTEC]. Logo, se o governo fomenta mais o avano tecnolgico via aquisio de mquinas e
equipamentos do que pela realizao de atividades de P&D porque valoriza mais o avano
tecnolgico do que o desenvolvimento cientfico e tecnolgico endgeno. A crtica a esse
direcionamento da poltica, que pode parecer utopia , na realidade, preocupao com o
desenvolvimento de capacidade local na atualidade e no futuro.

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