XVIII Exposio de Experincias Municipais em Saneamento

De 4 a 9 de maio de 2014 - Uberlndia - MG

Regulao por Incentivos:

Reduo de Perdas e Eficincia Energtica

Samuel Alves Barbi Costa(1)

Economista, Mestre em Sade Pblica com nfase em Gesto e Regulao dos Servios de
Saneamento Bsico na FIOCRUZ. Gerente de Fiscalizao Econmico-Financeira na Agncia
Reguladora dos Servios de Abastecimento de gua e de Esgotamento Sanitrio do Estado de
Minas Gerais ARSAE-MG.
Laura Mendes Serrano
Economista, Master of Arts in Economics pela Concordia University e Ps-graduada em
Controladoria e Finanas pela UFMG. Gerente de Regulao Econmico-Financeira na Agncia
Reguladora de Servios de Abastecimento de gua e de Esgotamento Sanitrio do Estado de
Minas Gerais ARSAE-MG.
Tiago Silveira Gontijo
Economista, Mestre em Engenharia de Produo com nfase em Mtodos Estocsticos e
Simulao pela UFMG. Analista de Regulao Tarifria na Agncia Reguladora dos Servios de
Abastecimento de gua e de Esgotamento Sanitrio do Estado de Minas Gerais Arsae-MG.
Bruno Aguiar Carrara de Melo
Economista e Fsico pela Universidade Federal de Minas Gerais - UFMG. Coordenador de
Regulao e Fiscalizao Econmico-Financeira da Arsae-MG. Trabalhou no setor eltrico de
1994 a 2010 no desenvolvimento de estudos de caracterizao da carga, custos marginais,
estrutura tarifria, reviso tarifria e previso de demanda em empresas como AES Sul, AES
Eletropaulo, Celpa, Celpe, Cemat, Cemig, Ceron, CPFL, Eletroacre, RGE, dentre outras.
Endereo(1): Cidade Administrativa - Rodovia Prefeito Amrico Gianetti, s/n Serra Verde
Edifcio Gerais / 12 andar Cep.: 31630-901 Telefone: +55 (31) 3915-8060 - email:
samuel.costa@arsae.mg.gov.br

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RESUMO

A gesto de perdas e a eficincia energtica so fatores de extrema relevncia para os sistemas

de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio em todo o mundo. Alm de serem
importantes para atingir reduo de custos, maior produtividade e melhor desempenho, tambm
esto relacionadas a questes fundamentais de preservao ambiental. importante que os
entes reguladores estejam atentos a estes quesitos durante a formulao de seus procedimentos
de reviso e reajustes tarifrios. Neste artigo, so propostos mecanismos de estmulo reduo
de perdas de gua para prestadores locais, que incorporam elementos de modelos de regulao
tarifria pertencentes ao arcabouo da Regulao por Incentivos. So apresentados os casos dos
municpios mineiros, Passos e Itabira, para os quais foram aplicados redutores de custos de
energia eltrica e de materiais de tratamento pela agncia reguladora, Arsae-MG.

Palavras-chave: reduo de perdas, eficincia energtica, regulao por incentivos, mecanismos

tarifrios.

INTRODUO

A gesto de perdas de gua e a eficincia energtica so fatores de extrema relevncia para os

sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio em todo o mundo. fundamental
que os entes reguladores estejam atentos a estes quesitos durante a formulao de seus
procedimentos de reviso e reajustes tarifrios, estabelecendo os incentivos corretos para que os
prestadores de servios procurem reduzir os desperdcios em seus processos produtivos.

Os Servios Autnomos de gua e Esgoto (Saaes) so prestadores de abrangncia local sem

fins lucrativos. As metodologias de regulao mais discutidas atualmente so desenvolvidas a fim
de impor limites aos lucros de monoplios naturais, usando a dinmica de mercado para estimular
ganhos de produtividade. Isto , a reduo de custos operacionais para alm da meta
estabelecida pelo ente regulador seria apropriada em forma de lucro pelas empresas, criando
instrumentos de incentivo eficincia. Ao final do ciclo tarifrio, tal excedente deve ser ento
compartilhado com os usurios atravs da modicidade tarifria. No entanto, uma vez que o lucro
no um objetivo a ser perseguido pelos Saaes, necessrio estabelecer um ambiente
institucional que desenvolva estmulos diferenciados para essas autarquias.

Alguns dos principais problemas enfrentados pelos prestadores de servios de gua e de esgoto
em pases em desenvolvimento consistem na reduo de perdas de gua e na necessidade de
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otimizar o uso de energia eltrica. Este trabalho tem como objetivo propor mecanismos tarifrios
de incentivo reduo de perdas de gua e de elevao de eficincia energtica que podem ser
adotados para prestadores de abrangncia local, a partir de experincias j adotadas nos
municpios de Passos e de Itabira no Estado de Minas Gerais.

No Brasil, os prestadores de servios de saneamento se classificam em trs categorias diferentes:

regionais, microrregionais e locais. Os prestadores de abrangncia regional, conhecidos como
Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (Cesbs), esto organizados como empresas
pblicas ou sociedades de economia mista, atuando em vrios municpios de um mesmo estado
da federao. Os prestadores microrregionais atendem dois ou mais municpios limtrofes no
mesmo estado. Finalmente, os prestadores de abrangncia local, habitualmente estruturados
como autarquias ou departamentos municipais, atuam somente em um municpio.

importante compreender que os prestadores locais, em sua grande maioria, so autarquias ou

departamentos pblicos e no apresentam finalidade lucrativa. As metodologias de regulao
mais discutidas atualmente so desenvolvidas a fim de impor limites aos lucros de monoplios
naturais, usando a dinmica de mercado para estimular ganhos de produtividade. isso o que a
legislao brasileira tem buscado promover, no entanto, sem observar as especificidades dos
prestadores locais.

A Lei Federal 11.445, de 5 de janeiro de 2007, conformou as diretrizes nacionais para o

saneamento bsico no Brasil. A denominada Lei Nacional do Saneamento (LNS) estabeleceu que
as agncias reguladoras, entidades dotadas de autonomia e independncia para regulamentar e
fiscalizar a prestao de servios do setor, devem agir de forma a equilibrar os interesses dos
usurios, dos prestadores e dos municpios.

A LNS estimulou a introduo de mecanismos de incentivo eficincia e a apropriao social dos

ganhos de produtividade (Lei 11.445/2007, art. 22, incisos III e IV). Para que sejam garantidos o
equilbrio econmico-financeiro da prestao dos servios e a modicidade das tarifas,
necessrio que a agncia reguladora realize a reviso tarifria do prestador. Na reviso tarifria, a
entidade reguladora define a tarifa mdia a ser aplicada durante o ciclo tarifrio, geralmente de 4 a
5 anos, e os mecanismos de incentivo eficincia a serem adotados nos reajustes dos anos
subsequentes, at a prxima reviso. De maneira clara, a LNS estimula a adoo das
metodologias de Regulao por Incentivos.

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A Regulao por Incentivos dissocia as tarifas dos custos incorridos efetivamente pela
concessionria, estimulando o prestador a aumentar sua rentabilidade atravs da reduo de
custos, por meio do aumento da produtividade (CARRARA E TUROLLA, 2013). Questo central
que a maioria dos prestadores locais no Brasil no tem seu foco em rentabilidade, sendo
insensveis aos estmulos de mercado. Portanto, faz-se necessrio desenvolver metodologias
alternativas que sejam capazes de incentivar os prestadores locais a melhorar seu desempenho.

Como aponta Berg (2000), o regulador no prescreve aes especficas de conduta para o
prestador, permitindo que o mesmo decida como promover a melhoria contnua de desempenho.
Nesse contexto, o regulador no age atravs do comando e controle, mas pela introduo de
mecanismos de incentivo, principalmente tarifrios, que estimulem o prestador regulado a adotar
as medidas consideradas necessrias para um melhor desempenho na prestao dos servios.
Na prtica, so definidas metas de eficincia e de qualidade associadas ao nvel de receita de
equilbrio econmico-financeiro. O prestador tem liberdade de gerenciamento para estabelecer as
estratgias e procedimentos necessrios para atingir metas, sem que haja interferncia do rgo
regulador na forma de alcan-las ou mesmo super-las.
METODOLOGIA

Ao contrrio de prestadores com fins lucrativos, em que a reviso tarifria deve determinar o nvel
de receita que cubra os custos operacionais eficientes e remunerem adequadamente o capital
investido, o conceito de lucro no pertinente para prestadores organizados em forma de
departamento ou autarquias municipais. Portanto, quando da reviso tarifria destes prestadores,
o regulador deve calcular a tarifa que proporcione a cobertura de custos operacionais,
preferencialmente com estmulos eficincia, e proporcionar recursos para investimentos no
prximo ciclo tarifrio.

Para proporcionar estmulos eficincia operacional, uma reviso tarifria poderia ser realizada
nos moldes da regulao por incentivos, sem observar os custos do prestador de servios, e
focando-se em comparao com outros prestadores ou na formulao de uma empresa de
referncia por parte do ente regulador. No entanto, as bases de dados nacionais no esto
maduras o suficiente para que seja realizada a primeira opo, que elevaria substancialmente os
riscos de desequilbrio econmico do prestador. A segunda opo, de comparao com uma
empresa de referncia, bastante complexa e demanda um alto grau de discricionariedade do
regulador. (ACENDE BRASIL, 2007).

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Dessa maneira, uma boa alternativa empregar uma metodologia hbrida de regulao para as
entidades sem fins lucrativos. Isto , a fim de assegurar o equilbrio econmico-financeiro, pode-se
realizar a reviso tarifria com base na anlise e avaliao dos custos do prprio prestador de
servios, utilizando um mtodo que se aproxima da regulao pelo custo de servio, mas que
considere mecanismos tarifrios de incentivo eficincia.

Sabe-se que, caso tais mecanismos no sejam adotados, a regulao pelo custo de servio tende
a promover um inchao nos custos operacionais ao longo do tempo, j que o prestador sempre
ter seus custos cobertos pela tarifa, independemente do esforo empregado para a melhoria do
desempenho da prestao de servios. Portanto, a introduo de incentivos em conjunto com a
avaliao dos custos do prestador sem fins lucrativos fundamental para promover uma melhoria
contnua e factvel da eficincia operacional.

Os incentivos, no entanto, no seriam associados possibilidade de elevar a rentabilidade desses

prestadores, j que os mesmos no possuem fins lucrativos. Porm, quando o regulador atrela a
receita autorizada na reviso tarifria de um prestador sem fins lucrativos a metas de
desempenho, necessrio que o ente regulado atinja as metas propostas para arrecadar a receita
de equilbrio calculada na reviso, aquela capaz de cobrir custos operacionais eficientes e
financiar o plano de investimentos previsto para o ciclo tarifrio.

Deve-se destacar ainda que, para que as metas de desempenho definidas pelo regulador para os
prestadores sem fins lucrativos sejam eficazes, importante que as mesmas contemplem
necessariamente: objetivo, valor e prazo. Ademais, as metas S.M.A.R.T, conforme definidas por
Drucker (1954), tendem a gerar resultados ainda mais expressivos ao apresentarem as seguintes
caractersticas:

especficas

(specific),

mensurveis

(measurable),

atingveis

(attainable),

relevantes (relevant) e temporais (time-based).

Tcnicas de benchmarking entre grupos de prestadores comparveis so uma alteranativa para a

determinao de metas apropriadas. Nesse caso, possvel utilizar mtodos paramtricos, como
anlise de regresses mltiplas, ou mtodos no paramtricos, como o caso da anlise
envoltria de dados (CARRARA E TUROLLA, 2013).

Os mecanismos de incentivo reduo de perdas de gua e eficincia energtica para os

prestadores locais sem fins lucrativos apresentados neste artigo incorporam elementos de dois
tipos de modelos de regulao tarifria pertencentes ao arcabouo da Regulao por Incentivos,
so eles: Regulao por Preo Teto (Price Cap Regulation) e Regulao por Comparao
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(Yardstick Competition). importante mencionar, ainda, que tais modelos compem a

metodologia hbrida proposta na medida em que so articulados com a Regulao pelo Custo
atravs da introduo dos mecanismos tarifrios de incentivo a um melhor desempenho.

Na Regulao por Preo Teto, as tarifas so mantidas constantes por um perodo prdeterminado, chamado de ciclo tarifrio, a no ser pela existncia de reajustes anuais que
consideram o reflexo da inflao nos custos da concessionria e um fator de ajuste relacionado
produtividade, o Fator X (KING, 1998). Durante o ciclo tarifrio, o prestador tem incentivo para
reduzir custos e atingir as metas de qualidade e eficincia estabelecidas, a fim de manter a
arrecadao do nvel de receita de equilbrio definido na reviso. No incio do prximo ciclo
realizada nova reviso tarifria e, nesse momento, o regulador permite novamente a apropriao
social dos ganhos de produtividade ao convert-los em modicidade tarifria para os usurios.

Ao se manter as tarifas constantes por um perodo, so dados incentivos aos prestadores para o
aumento de eficincia, dado que o aumento de produtividade acima do esperado pode ser retido
pelo prestador e destinado a melhorias ou mesmo prmios de produtividade aos funcionrios.
Portanto, a Regulao por Preo Teto um importante estmulo eficincia energtica, atravs
de troca de moto-bombas por outras mais eficientes ou mais bem dimensionadas, instalao de
inversores de frequncia, setorizao de redes, utilizao de vlvulas redutoras de presso,
construo de reservatrios que permitam o deslocamento de consumo para posto horrio fora de
ponta, dentre outras iniciativas.

A Regulao por Comparao ou Yardstick Competition, como o prprio nome indica, define o
nvel de tarifas na Reviso Tarifria atravs da comparao entre concessionrias, controlando
pelas diferenas entre as reas de concesso dos prestadores de servios (SHLEIFER, 1985). A
associao da Regulao pelo Preo Teto com a Regulao por Comparao, mesmo que
estruturada sobre um modelo hbrido de Regulao pelo Custo, mostra-se capaz de proporcionar
incentivos duradouros para a melhoria da eficincia operacional. Isso ocorre inclusive para
prestadores sem fins lucrativos quando so introduzidas as metas de desempenho vinculadas a
mecanismos tarifrios de incentivo eficincia.

Um dos principais problemas enfrentados pelas operadoras de gua em pases em

desenvolvimento consiste na reduo dessas perdas. A mdia brasileira de perdas de gua de
aproximadamente 40%. O volume de gua disponibilizado no sistema de distribuio pelas
operadoras de gua , em boa parte, desperdiado durante o processo de distribuio (perda de
gua fsica). Outras vezes, o servio no cobrado adequadamente tanto por problemas tcnicos
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relacionados medio quanto por fraudes realizadas por alguns usurios, as chamadas perdas
comerciais (KINGDOM et al, 2006). Na literatura internacional o conjunto de perdas fsicas e
comercias chamado de gua No Faturada -Non-Revenue Water (GO ASSOCIADOS, 2013).

O combate a perdas de gua tem como consequncia maior eficincia no uso de energia eltrica,
um dos principais insumos para a prestao de servios de gua e de esgotamento sanitrio,
alm de reduzir os riscos de escassez de gua.

Tendo em vista as consideraes realizadas acima, entende-se que as metodologias de regulao

devem instituir mecanismos para incentivar a reduo de perdas de gua e a eficincia
energtica, mesmo para os prestadores que no apresentam fins lucrativos.

O mtodo de reviso tarifria empregado pela Arsae-MG (2011 e 2012) tenta aliar essas
consideraes por meio da aplicao de um Redutor de Perdas (Rp) sobre os custos de energia
eltrica e de material de tratamento.

O clculo das perdas totais mensura a relao entre o volume de gua produzido (macromedio)
na estao de tratamento de gua (ETA) e o volume medido (micromedio) para faturamento,
podendo ser expresso pela seguinte equao:

onde:

= Perdas;
= Volume Produzido (macromedio);
= Volume Medido (micromedio).

O Redutor de Perdas (Rp) determinado pela razo entre o volume produzido que seria
necessrio caso a perda regulatria fosse atingida (VPREG) e o volume produzido verificado no
Perodo de Referncia (VPPR). Pela definio de perdas apresentada, pode-se escrever o volume
medido (VM) por:

A constatao de que o mesmo volume medido (VM) alcanado a partir do volume produzido no
perodo de referncia (VPPR) com as perdas de ento (PPR) ou a partir de um volume produzido
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menor (VPREG), caso as perdas regulatrias (PREG) sejam atingidas, permite a obteno do
Redutor de Perdas (Rp):

A ideia do referido Rp , ento, que a agncia reguladora defina a meta de perdas desejvel para
os prestadores regulados, de forma a reconhecer apenas os custos de energia e material de
tratamento que sejam eficientes e, portanto, compatveis com a meta estabelecida. Assim, caso os
prestadores no se esforcem para reduzir seus indicadores de perdas, enfrentaro dificuldades
para cobrir seus custos operacionais.

RESULTADOS
A metodologia em questo j tem sido aplicada para Saaes de dois municpios de Minas Gerais,
Passos e Itabira, demonstrando interessantes resultados. A Reviso Tarifria realizada no ano de
2011 para o Saae de Passos estabeleceu redutores de custos sobre energia eltrica e material de
tratamento, relacionados aos nveis de perdas de gua. O pressuposto utilizado para instituio
destes redutores era que maiores perdas significariam desperdcios relativos ao bombeamento e
tratamento da gua, que poderiam ser evitados com um melhor controle por parte do prestador.
Portanto, a fim de incentivar a reduo do nvel de perdas, os custos de energia eltrica e de
material de tratamento no seriam integralmente considerados para conformao das tarifas.
(ARSAE, 2011). A Figura 1 apresenta os ndices de perdas de Passos, desde 2002 e a definio
da perda regulatria.

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28%

24%

22%

25,9%

29,0%
27,9%

26%

26,5%

27,7%

26,2%
24,7%
23,7%

25,8%

perdas

Perda Regulatria

2014/14

2013/14

2012/13

2011/12

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

20%

trajetria

Figura 1 - Perdas do Saae de Passos e Perda Regulatria

Fonte: ARSAE (2011).

As perdas do Saae de Passos foram comparadas com as de outros municpios de porte similar do
estado de Minas Gerais, entre 50 mil e 150 mil habitantes, por meio de dados obtidos no Sistema
Nacional de Informaes sobre Saneamento (Snis). Foram enquadrados nessas caractersticas 46
municpios, classificados em ordem crescente em relao ao nvel de perdas e divididos em
quatro grupos de tamanho semelhante. Aos municpios de menores nveis de perdas, grupo 1, foi
estabelecida uma meta de reduo de perdas de 0,25% ao ano. As metas para os demais grupos
(2, 3 e 4) foram de 0,5%, 0,75% e 1% ao ano. O Saae de Passos enquadrou-se no Grupo 2,
resultando em uma meta de reduo de perdas para o fim do Ciclo de Reviso Tarifria de 2% em
4 anos. (ARSAE, 2011).

O redutor de perdas foi aplicado de modo semelhante para o Saae de Itabira, na Reviso Tarifria
realizada em 2012. No entanto, o regulador foi mais rgido, elevando as metas de reduo de
perdas para os grupos 3 e 4 para 1% e 2%, respectivamente. O municpio de Itabira enquadrou-se
no grupo 3, tendo como meta a reduo de 4% nos 4 anos de seu Ciclo de Reviso Tarifria.
(ARSAE, 2012). A Figura 2 apresenta os ndices de perdas de Itabira, desde 2002, assim como a
perda regulatria.

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Figura 2 - Perdas do Saae de Itabira e Perda Regulatria

Fonte: ARSAE (2012).

As perdas do Saae de Itabira, por terem sido consideradas muito elevadas, tm sido
acompanhadas progressivamente por Relatrios de Fiscalizao anuais. Como consequncia do
estabelecimento de perdas regulatrias, o Saae de Itabira est desenvolvendo um estudo com a
UFMG para avaliar os efeitos da substituio, em uma rea controlada, de hidrmetros de classe
B por outros de classe C, mais sensveis a menores vazes. Esses esforos parecem estar
gerando resultados muito positivos, uma vez que as perdas do Saae esto se aproximando da
meta regulatria estabelecida. No entanto, como as perdas desde e a Reviso at o ltimo
Relatrio foram superiores meta mdia, o Saae deve permanecer a combat-las de forma a
manter a trajetria de queda e fazer com que a mdia no perodo de quatro anos atinja a meta
regulatria. (ARSAE, 2013).

DISCUSSO

Os resultados apresentados na seo anterior ratificam a tese de que redutores de perdas podem
induzir os Saaes, prestadores sem fins lucrativos, a elevarem seu desempenho na prestao dos
servios atravs da reduo de perdas. Por meio da observao emprica e analisando dados
realizados do indicador de perdas do Saae de Itabira, que apresentou resultados mais
expressivos, verifica-se o sucesso dos mecanismos de incentivo tarifrio empregados.

importante mencionar, no entanto, que o estabelecimento de metas desafiadoras por parte do

regulador deve ser realizado de forma bastante criteriosa. Caso as metas definidas sejam
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inatingveis ou mal desenhadas, poder ocorrer comprometimento significativo do equilbrio

econmico-financeiro do prestador regulado. Em outras palavras, caso o prestador no se esforce
para atingir as metas determinadas, seu equilbrio econmico-financeiro poderia no ser atingido,
colocando em risco sua sustentabilidade. Esse um trabalho bastante complexo e que deve ser
realizado com ampla discusso na sociedade, por meio de consultas e audincias pblicas e deve
ser bem compreendido pelo prestador.

Alm disso, imprescindvel que haja um monitoramento da evoluo da qualidade, eficincia e

situao econmico-financeira da prestao dos servios. Esse objetivo pode ser alcanado
atravs da fiscalizao efetiva pelo rgo regulador sobre o desenvolvimento das aes
empreendidas pelo regulado na direo da melhoria da eficincia operacional e em parceria com o
Ministrio Pblico.

Tambm desejvel que a entidade reguladora apoie o prestador regulado no processo de

melhoria do desempenho operacional e de controles internos. Em geral, prestadores sem fins
lucrativos e de abrangncia local so menos estruturados e encontram grandes dificuldades para
empreender mudanas voltadas para a melhoria da eficincia. No entanto, sem um apoio
institucional amplo, mesmo um rgo regulador tecnicamente competente encontrar-se-
marginalizado por poderes polticos que so muito mais fortes (BERG, 2013). Dessa forma,
fatores de risco, como a ingerncia poltica do poder pblico municipal, devem ser mapeados e
mitigados.

CONCLUSO

Este trabalho apresenta os casos dos municpios mineiros, Passos e Itabira, como exemplos de
aplicao de mecanismos de incentivo tarifrio associados ao modelo hbrido que incorpora
elementos de Regulao por Incentivos e Regulao pelo Custo. A aplicao dos redutores de
custos de energia eltrica e de materiais de tratamento, aliados introduo do Fator X, institui
incentivos reduo dos nveis de perdas e melhoria da eficincia energtica aos prestadores
de abrangncia local.

A reduo de perdas de gua e a melhoria da eficincia energtica dos prestadores municipais de

abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, alm de serem importantes para atingir
reduo de custos, maior produtividade e melhor desempenho, tambm esto relacionadas a
questes fundamentais de preservao ambiental. Dessa forma, dada a relevncia do tema,
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novos estudos e iniciativas nesse sentido devem ser colocadas em prtica, a fim de que o
desenho de mecanismos tarifrios de incentivo reduo de perdas e melhoria da eficincia
energtica seja, continuamente, aprimorado.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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