ORDENAMENTO TERRITORIAL E

PROTEO AMBIENTAL
ASPECTOS LEGAIS E CONSTITUCIONAIS DO
ZONEAMENTO ECOLGICO ECONMICO
1

JOS HEDER BENATTI

Um dos principais instrumentos pblicos de proteo ambiental o

Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE), pois o zoneamento consiste em dividir o
territrio em parcelas nas quais se autorizam determinadas atividades ou interditase, de modo absoluto ou relativo, o exerccio de outras atividades (MACHADO,
1999:129). Mesmo no sendo esse o nico objetivo do zoneamento, de modo geral
pode-se dizer que as medidas tomadas no zoneamento, para buscar solues aos
problemas ambientais, acabam estabelecendo limitaes ao direito de propriedade.
Nesse contexto, uma das principais dificuldades ao se discutir o Zoneamento
Ecolgico Econmico a delimitao consensual de seu contedo e abrangncia. O
que entendemos por ZEE? Quais so os limites legais e institucionais do
zoneamento?
De fato, essas duas questes esto presentes no debate sobre o tema.
Discutir os princpios, critrios e procedimentos metodolgicos leva-nos a pensar
sobre as diferentes concepes de ZEE, a questionar se o zoneamento um
instrumento para o ordenamento territorial e o desenvolvimento regional em bases
sustentveis, ou se ele j no a prpria poltica de ordenamento territorial2.
1

Este texto parte integrante da tese de doutorado Direito de propriedade e proteo ambiental no Brasil:
apropriao e uso dos recursos naturais no imvel rural, aprovada em abril de 2003.

Jos Heder Benatti Advogado, doutor em Cincias, Desenvolvimento Socioambiental, mestre em Direito Pblico,
professor do Centro de Cincias Jurdicas da Universidade Federal do Par, coordenador de pesquisa do Instituto
de Pesquisa Ambiental (IPAM).
2
interessante notar que, na literatura internacional, a categoria utilizada ordenamento territorial; no Brasil,
desde a dcada de 1980, a burocracia estatal utiliza a expresso zoneamento ecolgico econmico, que se
consolidou na dcada seguinte como designao oficial. A Constituio Federal, no seu art. 21, IX, fala em elaborar
e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social (grifo
nosso). O Estatuto da Terra (Lei n. 4.540/64), em seu art. 43, determina que o Instituto Brasileiro de Reforma
Agrria promover a realizao de estudos para o zoneamento do pas em regies homogneas do ponto de vista
socioeconmico e das caractersticas da estrutura agrria.... A Lei n. 8.171, de 17 de janeiro de 1991, que dispe
sobre a poltica agrcola, trata, em seu art. 19, sobre zoneamento agroecolgico. O Decreto n. 4.297, de 10 de julho
de 2002, que regulamenta o art. 9, II, da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, estabelece os critrios para o
Zoneamento Ecolgico-Econmico do Brasil ZEE. A Lei n. 6.938 dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao; o ZEE um dos instrumentos da Poltica Nacional do
Meio Ambiente.
No final da dcada de 1990, os documentos oficiais comeam a fazer uma distino entre ordenamento territorial e
zoneamento ecolgico econmico, apresentando este como um instrumento tcnico e poltico para tomada de

ORDENAMENTO TERRITORIAL E PROTEO AMBIENTAL: ASPECTOS LEGAIS E CONSTITUCIONAIS DO ZEE

Se realmente pretendemos que o zoneamento tenha a capacidade de intervir

positivamente no ordenamento territorial, precisaremos de um ZEE que seja um
instrumento poltico-jurdico e no uma mera ferramenta tcnica de utilizao da
administrao pblica, seja ela federal, estadual ou municipal. Com base nessa
concepo, discorreremos brevemente sobre o zoneamento, partindo de dois
pressupostos:
O primeiro deles a compreenso de que o espao fsico que se ordenar
num determinado territrio um espao socialmente construdo, portanto um
produto humano, e o indivduo se reconhece como parte de sua produo
(DOMNGUEZ, 161:2000). No importa se o territrio fruto de uma diviso poltica
(entre pases, estados ou municpios), se possui limites comunitrios ou se contm
um ecossistema. Assim, dependendo da escala em que feito o zoneamento e do
objetivo que se quer alcanar, esses exemplos de distintas percepes de territrios
no so incompatveis entre si.
O segundo pressuposto que o marco geral do ZEE deve ter um certo grau
de flexibilidade para no excluir as diferentes formas e concepes de se apropriar e
fazer uso do solo e dos recursos naturais. Trata-se de um processo no qual todos
estamos aprendendo e ainda temos muito o que aprender, mesmo com os dez anos
de discusso e os diferentes nveis de implementao do zoneamento nas diversas
regies brasileiras3.

1 Zoneamento Ecolgico Econmico: conceitos

aplicveis
No debate sobre o desenvolvimento sustentvel cada vez mais relevante a
noo de gesto integrada dos recursos naturais. Por meio dela indica-se a
possibilidade de antever e prevenir os problemas ambientais; de regular as relaes
entre os sistemas socioculturais e o meio ambiente biofsico e de garantir a
renovao ou a preservao dos recursos. Acima de tudo, a noo de gesto
integrada aparece como um modo de conciliar preservao e desenvolvimento.
Como um elemento decisivo na gesto dos recursos naturais4 aparece o
ordenamento territorial, entendido como a busca de um equilbrio entre os
equipamentos habitacionais e de produo e a distribuio fundamental da
populao. Alm disso, cabe ressaltar que esse ordenamento s pode funcionar
com uma gesto dos recursos naturais.
deciso e aquele como plano mais geral para disciplinar a ocupao e a explorao do solo e dos recursos naturais.
Para facilitar a compreenso das idias aqui expostas, trataremos as concepes de ordenamento territorial e ZEE
como sinnimas.
3
Na Regio Norte, os Estados do Acre, Amap, Rondnia e Roraima esto realizando seus zoneamentos ecolgicoeconmicos, e esto em fases distintas. Os Estados do Amazonas e Par iniciaram, mas no deram continuidade ao
trabalho. O Acre iniciou a segunda etapa do zoneamento em 2004. Na Amaznia Legal, no Estado do Mato Grosso,
depois de sete anos de trabalho, o Zoneamento Socioeconmico-Ecolgico entrou em fase de reviso e, de acordo
com a Secretaria Estadual de Planejamento a quem coube executar o projeto, foi finalmente lanado em abril de
2003. Os Estados que possuem o ZEE em estgio mais avanado conseguiram terminar a fase de levantamento da
realidade socioambiental, apresentando mapas e relatrios tcnicos. Um segundo momento do zoneamento
trabalhar os dados sistematizados, em alguns casos atualiz-los, garantindo a participao dos diferentes setores da
sociedade para definir as regras do zoneamento.
4
Entenda-se por gesto ambiental o conjunto de princpios, estratgias e diretrizes de aes e procedimentos para
proteger a integridade dos meios fsico e bitico, bem como a dos grupos sociais que deles dependem (BEZERRA e
MUNHOZ, 2000, p. 18).

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

Contemporaneamente, considera-se que o ordenamento territorial implica

um envolvimento tanto dos agentes estatais quanto da sociedade local, tendo em
vista que nele se realizam aes de curto, mdio e longo prazo que devem integrarse s particularidades das diferentes zonas a serem ordenadas. Nesse sentido, o
processo de ordenamento territorial requer uma descentralizao que permita
articular os propsitos estabelecidos nacionalmente com as necessidades e
realidades regionais e levantar as informaes relevantes para esse processo, o que
se expressa pela participao das organizaes governamentais e da sociedade civil
que atuam na rea ambiental em um dado territrio.
A nosso ver, quatro pontos devem ser superados para que possamos ter um
zoneamento eficaz (BENATTI et al., 2000):
a) o desconhecimento por parte das agncias pblicas e da sociedade das
atribuies do zoneamento. Desconhece-se a importncia e as vantagens
de se realizar um ordenamento democrtico5, que garanta a participao de
todos os interessados na sua elaborao, implementao e monitoramento;
b) a ausncia de um conhecimento sistematizado sobre a atuao concreta
das agncias envolvidas e sobre as formas de descentralizao adotadas
nas reas de suas atuaes;
c) a desarticulao e a incoerncia na legislao que afeta direta ou
indiretamente o ordenamento territorial, alm das dificuldades para aplicar
a legislao devido diversidade de agncias pblicas com atribuies na
matria;
d) o baixo nvel de participao das populaes envolvidas no processo de
ordenamento territorial.
Assim, para que uma ao no ordenamento territorial possa ter xito, so
necessrios quatro elementos importantes:
Elementos jurdicos (normativos): Trata-se da base de regulao das aes
dos diversos atores que fazem uso dos recursos naturais e do territrio de
uma determinada rea e/ou regio. A regulao dessas aes e das
relaes entre esses atores crucial para fundamentar o zoneamento.
Elementos tcnicos (indicativos): So muitas as possibilidades de se
construir elementos tcnicos que ensejaro uma srie de ferramentas e de
informaes que, por sua vez, serviro de base para a tomada de decises
dos diferentes atores envolvidos no processo de ordenamento.
Elementos sociais (participativos): Trata-se de um elemento fundamental
ao ordenamento, pois sem a participao dos distintos atores sociais que
fazem o ordenamento no dia-a-dia, este nunca poder concretizar-se.
Elementos polticos (institucionais): Para conseguir um ordenamento
territorial, necessrio construir uma deciso poltica. Mais ainda, deve-se
incorporar ao processo de descentralizao uma viso estratgica de
definio de competncias de mbito nacional, regional e local.

A princpio todo ordenamento deve ser democrtico, mas, considerando a experincia histrica do autoritarismo
brasileiro, em se tratando de elaborao e implementao de polticas pblicas, achamos por bem qualificar o
ordenamento de democrtico, mesmo que aparentemente isso seja redundante.

ORDENAMENTO TERRITORIAL E PROTEO AMBIENTAL: ASPECTOS LEGAIS E CONSTITUCIONAIS DO ZEE

Portanto, o zoneamento de um territrio deve ser a traduo espacial das

polticas econmica, social, cultural e ecolgica da sociedade. Para seu
funcionamento, deve-se levar em considerao a existncia de mltiplos poderes de
deciso, individuais e institucionais, que influenciam a organizao do espao. Eles
vo desde a lgica do mercado e as particularidades dos sistemas administrativos,
at a diversidade das condies socioeconmicas e ambientais de uma regio.
O propsito do zoneamento buscar a conciliao desses fatores da forma
mais harmoniosa possvel, com o intuito de proporcionar (i) a melhoria da qualidade
de vida, (ii) o desenvolvimento socioeconmico equilibrado das regies, (iii) uma
gesto responsvel dos recursos naturais, (iv) a proteo do meio ambiente e (v) a
participao das populaes.

2 Contexto institucional do ZEE

Quando discutimos o Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE) acima,
apresentamos quatro aspectos que podem prejudicar a sua implantao:
desconhecimento, por parte das agncias pblicas e da sociedade, das atribuies
dos ZEE; falta de uma atuao articulada entre as agncias envolvidas no ZEE;
desarticulao e incoerncia na legislao; e baixo nvel de participao das
populaes envolvidas no processo do ZEE. Desses aspectos, dois esto
diretamente ligados questo institucional, ou seja, ao papel e atuao das
instituies.
Um dos caminhos para garantir a eficcia do zoneamento a
descentralizao. De modo geral, podemos dizer que a descentralizao significa a
transferncia de um nvel central para um nvel intermedirio ou local, seja do
comando (descentralizao poltica), da execuo (descentralizao administrativa)
ou dos recursos (descentralizao financeira) referentes a um conjunto de aes. No
caso do Estado Federal, as formas caractersticas de descentralizao podem ser
resumidas em duas:
a) deslocamento da capacidade de decidir e implementar polticas para
esferas de governo infranacionais;
b) transferncia, para outras esferas de governo, da implementao e da
administrao de polticas definidas no plano federal.
Ao lado disso, a descentralizao tambm tem sido apontada como
favorecedora da participao popular, especialmente quando significa a transferncia
de poder decisrio para o mbito local.
A participao popular na Administrao Pblica pode ocorrer das seguintes
formas:
a) participao deliberativa ocorre quando da tomada de deciso, por meio
de colaborao com a Administrao ou de delegao de execuo;
b) participao consultiva ocorre antes da tomada de deciso pela
Administrao.
De fato, existe uma distino jurdica entre essas duas formas de
participao. A deliberativa s pode ser instituda por lei, pois as decises tomadas

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

nessa circunstncia so vinculativas, importando um poder de gesto com a Entidade

Pblica ou em substituio a essa entidade. Logo, a delegao de parcela de
competncia da Administrao Pblica sociedade s pode ser instituda por lei, sob
pena de ilegalidade por invaso ou delegao irregular de competncia. J a
participao consultiva no obriga o Poder Pblico a seguir as deliberaes tomadas,
um indicativo que a Administrao pode ou no adotar. Os dois casos podem ser
instrumentalizados por audincias pblicas ou rgos colegiados, o que os diferencia
o tipo de competncia: consultiva ou vinculativa.
Essa descentralizao, no entanto, no tem evoludo no sentido indicado pela
Constituio Federal, pois o ordenamento territorial na Amaznia brasileira ainda se
caracteriza pela sobreposio de atribuies de agncias dos diferentes nveis de
governo e pelo predomnio da atuao do governo federal. Por conduzir a resultados
pouco satisfatrios, esse quadro requer um estudo aprofundado que permita maior
racionalizao e eficcia da poltica ambiental nessa rea.
Por outro lado, a descentralizao no pode ser resumida a uma
transferncia de funes do poder central para os poderes estaduais e regionais, o
governo federal tomando as decises para que as demais instncias executem essas
deliberaes. Do mesmo modo, no faz sentido substituir o centralismo federal
pelo estadual ou municipal. Assim, no processo de descentralizao, deve ser clara a
distino entre descentralizao e autonomia para assegurar uma participao
democrtica dos diferentes entes federados (Unio, estados e municpios), com seus
distintos rgos e a sociedade civil organizada.
Logo, a participao no se concretiza apenas com a realizao de eventos,
em atividades isoladas, mas um processo que est em constante atuao,
realizando-se por meio do debate poltico, da participao cidad, que tambm
ocorre por meio de eventos integrados (reunies, seminrios, audincias pblicas,
instncias colegiadas etc.). Por isso se justifica uma metodologia flexvel do
zoneamento, para se ter a capacidade de incorporar novos elementos que vo
surgindo como produto da participao.
Nesse aspecto, a participao cidad dar-se- dentro da realidade polticosocial de cada regio, quando ocorrer simultaneamente investimento em capital
social, mquinas e capital fsico. Entenda-se capital social o investimento na
capacitao tanto de tcnicos dos rgos pblicos como tambm das organizaes
da sociedade civil.
De modo geral, podemos classificar o zoneamento de acordo com trs
concepes distintas: zoneamento normativista, zoneamento indicativo e
zoneamento participativo.
a) A primeira concepo o zoneamento normativista parte do
pressuposto de que o zoneamento teria poderes para definir o uso da terra e dos
recursos naturais do Estado, dividindo-o em zonas que se distinguiriam pela
possibilidade de usar ou no certos recursos, mediante proibies e limitaes. O
zoneamento consolidar-se-ia quando fossem definidas as proibies de certos usos
da terra, dividindo o Estado em zonas ecolgico-econmicas6.
Para que esse modelo fosse efetivado, seria preciso elaborar algumas leis e
decretos que definissem as limitaes de uso dos proprietrios e dos usurios dos
6

Uma crtica a esse modelo de zoneamento est contida no trabalho de Manfred Nitsch (1994, p. 501-512), Riscos
do planejamento regional na Amaznia brasileira: observaes relativas lgica complexa do zoneamento.

ORDENAMENTO TERRITORIAL E PROTEO AMBIENTAL: ASPECTOS LEGAIS E CONSTITUCIONAIS DO ZEE

recursos naturais, alm das j existentes legalmente no mbito estadual e federal.

Contudo, mesmo com essas novas normas jurdicas, a implementao do
zoneamento no estaria assegurada, pois uma coisa discutir a competncia de
poder-se elaborar ou no uma determinada lei (competncia concorrente e
administrativa), a outra a constitucionalidade ou a legalidade do contedo da lei.
Nesse aspecto, a proteo do ambiente natural suscita um problema
particularmente importante para o Direito Agrrio e para o Direito Ambiental, que a
questo das relaes recprocas entre a utilizao econmica da propriedade, por um
lado, e o da proteo do ambiente por outro. Se o zoneamento no for bem
conduzido e fundamentado, pode ser inviabilizado, pois quem se achar prejudicado
ir questionar a violao de seus direitos em juzo e paralisar as aes do ZEE7.
b) A segunda concepo zoneamento indicativo limita o papel do ZEE
ao indicar as condutas que as polticas pblicas, os proprietrios e os usurios dos
recursos naturais devem seguir. O zoneamento seria assim um importante
instrumento para a racionalizao da ocupao dos espaos e redirecionamento de
atividades. Sob esse prisma, o zoneamento deve ser entendido como subsdio a
estratgias e aes para a elaborao e execuo de planos regionais em busca do
desenvolvimento sustentvel. Portanto, a finalidade do ZEE dotar o governo das
bases tcnicas para a espacializao das polticas pblicas visando a ordenao do
territrio (BRASIL, SAE/PR, 1997, p. 11).
Desse modo, o zoneamento com essas caractersticas estaria de acordo com
as finalidades previstas pela SAE, ou seja, um instrumento tcnico de informao
sobre o territrio, indicativo portanto, mas tambm um instrumento poltico por
excelncia, de regulao do uso do territrio, e de negociao entre os vrios setores
do governo, o setor privado e a sociedade civil. Como tal, a implementao dos
resultados do ZEE deve traduzir-se em normas legais de diversos nveis, que em seu
conjunto compem o ordenamento territorial (SAE, 1998, apud MILLIKAN, 1998, p.
11) [grifos nossos].
Com essas finalidades, o zoneamento seria limitado na construo de
espaos democrticos para se discutir e aprovar polticas pblicas. De fato, esse tipo
de zoneamento, independentemente da composio que possam ter as distintas
instncias decisrias do ZEE, mantm as formas tradicionais de participao
pblica, com o acrscimo de uma roupagem mais moderna. Ou seja, a introduo
do dado tcnico, da informao mais apurada e elaborada a partir de instrumentos
eletrnicos de ltima gerao no muda a maneira conservadora de parceria na qual
uma das partes no tem poder deliberativo, cumprindo apenas um papel consultivo.
De fato, um dos objetivos do ZEE dotar o governo de bases tcnicas para decidir
a melhor forma de uso e ordenao do territrio; a palavra final sobre as restries
de certos usos da terra caberia ao governo ou Assemblia Legislativa, mediante a
elaborao de leis.
c) De acordo com a terceira concepo zoneamento participativo o
zoneamento assume um papel de destaque na construo de um canal de dilogo
entre os rgos pblicos, o setor privado e a sociedade civil, podendo influir nas
7

Um dos argumentos que temos apresentado que a propriedade tem funo social e ecolgica. Assim, produzir e
proteger no so atos contraditrios. Alm disso, orientao das decises jurisprudenciais que o uso irregular no
pode ser fonte de direito e no configura direito adquirido (RT, 516/59, 1978, e 526/84, 1979; apud MACHADO,
1999, p. 137). Em outras palavras, o proprietrio no pode continuar praticando atos que agridam ao meio ambiente
e alegar direito adquirido. No h direito adquirido quando se trata de degradao ambiental.

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

polticas de proteo ambiental e de desenvolvimento de uma determinada regio,

sendo, portanto, tambm um espao importante de composio dos conflitos sociais
sobre as distintas formas de uso e manejo do solo e dos recursos naturais.
Nessa concepo, o ZEE e, conseqentemente, as atribuies
desempenhadas pelas demais instncias no seriam fundamentalmente
normativistas, nem simplesmente indicadores de condutas. Na realidade, haveria
a superao dessas duas vias. Superao do ponto de vista dialtico, ou seja,
adotar-se-ia uma poltica de construo de estratgias de participao pblica no
zoneamento que possuiria elementos importantes das duas vises acima
apresentadas, mas em outro patamar. Assim, essa nova alternativa seria orientada
pelas seguintes diretrizes: a descentralizao, a flexibilizao normativa e a
participao vinculante.
i) Descentralizao De fato, a prpria implementao dos Zoneamentos
Ecolgicos Econmicos estaduais representa uma descentralizao, se os
compararmos com o Zoneamento Federal. um importante passo para que os
Estados assumam suas responsabilidades sociais e ambientais na construo
concreta do desenvolvimento sustentvel, j que um dos principais objetivos de um
ordenamento territorial democrtico garantir a participao de todos os
interessados na sua elaborao, implementao e monitoramento.
Contudo, um programa de ordenamento territorial democrtico no pode
contentar-se em ter somente instncias estaduais. A mdio e longo prazo preciso
construir foros regionais, municipais e locais, porque no podemos perder de vista
que, em ltimo grau, est a ao do indivduo (seringueiro, agricultor, pecuarista,
madeireiro, garimpeiro etc.), incorporado dimenso de uma coletividade, que pode
viabilizar ou inviabilizar a poltica de gesto dos recursos naturais de uma
determinada rea.
Da a importncia de cada vez mais fazer penetrar, ou seja, enraizar a
discusso do ZEE em nveis mais prximos da comunidade, do cidado.
Uma outra importante conseqncia dessa descentralizao vertical atinge a
dimenso horizontal, em outras palavras, a construo da cidadania. Quando se
consolidam nveis de participao, que vo do federal ao local, ou vice-versa, em
cada instncia h a possibilidade da participao de novos sujeitos sociais. A
Comisso Estadual constituda por rgos e entidades de representao estadual
ou nacional; nas Comisses Regionais ou Municipais conta-se com a presena de
rgos e entidades locais ou regionais, tais como sindicatos, associaes de mbito
municipal ou regional, prefeituras, secretarias municipais etc. Na prtica, essa
descentralizao permite que mais atores sociais tenham voz, apresentem
reivindicaes e propostas para seu cotidiano, como tambm conheam seus direitos
e deveres. Esse processo possibilita, pois, que esses atores sociais sejam
informados de outras opes que escapam sua compreenso no dia-a-dia
(podemos dar como exemplo a prpria discusso sobre a importncia de se realizar
um ZEE regional ou local, sob a orientao das diretrizes estaduais e federal).
ii) Flexibilizao normativa Aqui buscamos um ponto de equilbrio entre a
viso normativista e a indicativa. Entendemos que o zoneamento no pode ter
como resultado principal a diviso do Estado em zonas que definem o que pode e no
pode ser feito em uma determinada rea. De fato, a ao do zoneamento deve ser
pautada pelas informaes que sero levantadas nos diversos estudos j elaborados,
em andamento e os que sero produzidos. Podemos citar o levantamento fundirio,
ORDENAMENTO TERRITORIAL E PROTEO AMBIENTAL: ASPECTOS LEGAIS E CONSTITUCIONAIS DO ZEE

os estudos sobre os conflitos socioambientais; os estudos e levantamentos bsicos

de solo, geomorfologia, geologia, vegetao, hidrografia, climatologia, fauna,
sensoriamento remoto etc. Esse material tcnico servir de subsdio para a tomada
de deciso do ZEE.
Com base nessas informaes, seriam elaboradas diretrizes para orientar o
manejo ou a preservao dos recursos naturais. Em lugar de delimitar reas,
classificando-as em zonas conforme suas potencialidades, vulnerabilidade e
caractersticas socioeconmicas, como se cada zona tivesse uma vocao
natural8, trabalhar-se-ia com diretrizes normativas, que poderiam definir o contedo
de decretos, resolues ou instrues normativas9. Por exemplo, se se determinar
que numa certa regio no poder haver o corte de uma determinada rvore com
certas caractersticas, fica igualmente determinado que, nas reas onde existe essa
rvore, ela no pode ser explorada. Outro exemplo, definindo-se diretrizes de
explorao das florestas primitivas e demais formas de vegetao arbrea no
Estado, a explorao florestal somente seria permitida por meio do manejo florestal
regulamentado. Na prtica, estar-se-ia zoneando sem haver necessidade de
estabelecer zonas fixas em bases cartogrficas. Outra vantagem desse tipo de
zoneamento a sua flexibilidade espacial, pois est fundamentado em diretrizes
normativas e no em espaos determinados, rgidos.
As definies tomadas estariam baseadas nos estudos realizados, na
discusso efetuada em instncia colegiada e em conformidade com a legislao
vigente.
No caso do segundo exemplo acima descrito, as diretrizes de explorao das
florestas poderiam vir a ser a base do contedo de um anteprojeto do Cdigo
Florestal Estadual. Ou seja, nada impede que a elaborao de princpios e diretrizes
de manejos dos recursos naturais seja feita ao mesmo tempo que a formulao de
propostas de projetos de leis ou decretos.
Da mesma forma, nada impede que se tome a iniciativa de definir reas que
possam vir a ser unidades de conservao. Logo, as aes do ZEE tero um carter
amplo, em uma perspectiva de flexibilizao normativa.
O ZEE pode desempenhar um papel relevante, orientando as aes polticas
do governo em alguns setores. Podemos citar como exemplo a definio de critrios
para a aplicao de incentivos econmicos e linhas de crdito, com o intuito de
direcionar determinadas atividades em reas especficas. tambm vivel a
apresentao de critrios para a elaborao de uma poltica de infra-estrutura
estadual, como o caso dos transportes (rodovirio, fluvial ou ferrovirio), visto que
a existncia de uma poltica de crditos e de transporte influenciar decisivamente
na forma de ocupao e de explorao de uma determinada regio. Basta ver a
ocupao da Amaznia nestes ltimos 40 anos.
iii) Participao vinculante A definio de diretrizes de uso e de manejo dos
recursos naturais, a elaborao de decretos ou a aprovao de uma lei podem levar
algum tempo, e durante esse perodo a realidade no parar esperando uma
definio das instncias do ZEE, sejam elas federais, estaduais ou municipais. Para
8

A crtica s expresses vocao da terra, vocao agrcola, e a anlise da construo conceitual de fertilidade
podem ser encontradas no trabalho de Guerra e ngelo-Menezes (1999), Do conceito de fertilidade ao de
sustentabilidade.
9
Como bem lembra Meirelles (1993b, p. 409), o zoneamento, no seu aspecto programtico e normativo objeto de
lei, mas na sua face executiva em cumprimento da lei objeto de decreto.

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

esses casos ser necessria uma ao imediata a fim de proteger o meio ambiente.
Aqui teremos mais uma ao pontual, em cima de casos concretos.
Podemos pensar tambm em trabalhar com o compromisso de ajustamento
de conduta10. Desse modo, vincular-se-ia o indivduo a uma conduta para a qual ele
dever guiar-se, facilitando assim a preservao ambiental. De fato, o compromisso,
ou o conjunto desses compromissos, pode ensejar condutas adequadas a um
determinado setor econmico ou utilizao de um determinado recurso natural.
Pois, embora essas aes sejam pontuais, localizadas e em alguns casos restritas a
uma propriedade, o ZEE deve ter uma perspectiva holstica e sistmica desse
processo, sem perder a noo da generalidade e das conseqncias que as partes
podem causar ao todo.
Esses acordos de compromissos individuais podem ter tambm um papel
importante como processo educativo, pois os casos representativos podem servir de
modelo para os demais, de forma que modifiquem as condutas lesivas ao meio
ambiente.
De modo geral, pode-se afirmar que necessrio aprofundar a anlise dos
marcos legais e institucionais do ZEE, pois esse estudo contribuiria para uma
descentralizao das aes governamentais nessa rea, possibilitando o exerccio
integrado das atribuies das agncias pblicas e maior participao das populaes
envolvidas.
Assim, deve ser uma meta do ZEE desenvolver o processo de ordenamento
territorial de modo que envolva tanto os agentes estatais quanto a sociedade local,
como forma de articular os propsitos estabelecidos nacionalmente com as
necessidades e realidades estaduais, regionais e locais.
Tendo em vista o pouco conhecimento que se tem sobre a delimitao das
competncias em ordenamento territorial das diferentes esferas de governo, a
sobreposio de atribuies das diversas agncias governamentais e o baixo nvel de
participao da populao local, o aprofundamento poderia modificar esse quadro,
apresentando um novo modelo legal e institucional para o zoneamento na Amaznia
brasileira.
Para tanto, necessrio fazer uma anlise do conjunto das normas federais,
estaduais e municipais e das decises judiciais sobre o tema, disponibilizando-as em
um banco de dados que poderia ser divulgado para os atores envolvidos, permitindo
um melhor conhecimento das atuais atribuies sobre ordenamento territorial. Alm
disso, necessrio realizar um estudo da atuao concreta das diferentes agncias
10
O compromisso de ajustamento de conduta um instituto jurdico previsto no art. 5, 6, da Lei n. 7.347, de 24
de julho de 1985 (Ao Civil Pblica), alterado pelo art. 113 da Lei n. 8.078, de 11 de novembro de 1990 (Cdigo de
Defesa do Consumidor), que tem como objeto a reparao de um dano de interesses metaindividuais; logo, trata-se
de um instrumento de defesa de interesses difusos e coletivos, portanto, tambm do meio ambiente.
De fato, o compromisso de certa forma vincula o Poder Pblico e o causador do dano (ou potencialmente causador),
porm o rgo pblico no fica obrigado a conduta alguma, exceto a no agir judicialmente contra o compromitente
(o causador do dano) naquilo que foi objeto do ajuste, desde que este ltimo cumpra as obrigaes acordadas. J o
compromitente deve ajustar sua conduta ao que foi estipulado no acordo (MAZZILLI, 1999).
A Medida Provisria n. 1.710-1/98 tambm prev um instrumento semelhante. O art. 1 dessa Medida afirma: para
o cumprimento do disposto nesta Lei, os rgos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente
(Sisnama), responsveis pela execuo de programas e projetos e pelo controle e fiscalizao dos estabelecimentos
e das atividades suscetveis de degradarem a qualidade ambiental, ficam autorizados a celebrar, com fora de ttulo
executivo extrajudicial, termo de compromisso com pessoas fsicas ou jurdicas responsveis pela construo,
instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva ou potencialmente poluidores (grifo nosso).

ORDENAMENTO TERRITORIAL E PROTEO AMBIENTAL: ASPECTOS LEGAIS E CONSTITUCIONAIS DO ZEE

governamentais, expondo as formas de integrao e descentralizao de suas

atividades.
A experincia brasileira nestes ltimos dez anos tem demonstrado que o
zoneamento consegue avanar quando os estados assumem essa tarefa, como o
caso dos Estados do Acre, Amap, Mato Grosso e Roraima. Outro aspecto
importante nessa discusso a relao entre a estrutura territorial em que ser
implantado o zoneamento, as responsabilidades territoriais e a estruturao espacial
dos recursos naturais e dos meios naturais, que no coincidem. De fato, no seria
possvel encontrar um recorte territorial nico que pudesse responder ao mesmo
tempo s exigncias ecolgicas, administrativas e econmicas e s tradies
histricas (GODARD, 1997:228). Uma das alternativas para superar a falta de
justaposio desses diferentes planos trabalhar com a bacia hidrogrfica como
unidade territorial, conforme prev a Lei n. 9.433/97, que institui a Poltica Nacional
de Recursos Hdricos e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
Tendo a bacia hidrogrfica como referncia para a organizao territorial e
aprofundando os zoneamentos ecolgico-econmicos em reas de conflitos pela
apropriao e uso dos recursos naturais, a possibilidade de xito seria maior. Assim,
o zoneamento seria trabalhado nas regies em que se pretende construir ou asfaltar
uma estrada que corta uma rea importante, sob o aspecto econmico, social ou
ecolgico, ou na regio em que ser implantado um grande projeto.
Com essa atitude, busca-se prevenir os problemas socioambientais que
ocorrero, com o intuito de mitigar os impactos sociais e ambientais.
Essa metodologia propicia tambm a superao de algumas crticas que o
zoneamento tem sofrido, como:
a) o ZEE exige o investimento de grandes recursos financeiros na realizao
de levantamentos demorados que, em muitos casos, geram produtos de
pouca utilidade prtica;
b) o zoneamento tem sido tratado como um exerccio essencialmente tcnico,
menosprezando-se questes relativas participao pblica no ZEE;
c) as dificuldades em traduzir os resultados de estudos tcnicos do ZEE numa
linguagem acessvel aos membros de comunidades locais e outros noespecialistas;
d) o zoneamento apresenta baixo nvel de legitimidade poltica (ownership),
em decorrncia da falta de uma efetiva participao social na sua
concepo e implementao;
e) a participao das populaes envolvidas no processo de ordenamento
territorial insuficiente.
S superando essas limitaes poderemos iniciar uma nova etapa de
zoneamento no Brasil, que garanta a participao cidad e que seja eficaz na gesto
dos recursos naturais.
As polticas pblicas de proteo ambiental devem superar a relao de
incompatibilidade entre a concepo de ecossistema e a de propriedade. O
ecossistema ambiente biolgico natural, compreendendo toda a vida vegetal e
animal, e incluindo os fatores de equilbrio geolgico, atmosfrico, meteorolgico e
biolgico no se limita rea de controle da propriedade. A propriedade como
espao rural composta das reas naturais de uso restrito e da rea de utilizao

10

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

intensiva ser sempre parte, um elemento interagindo com outros ou um intruso no

espao natural.
Acreditamos que temos dois caminhos complementares para superar esse
paradoxo. Em uma esfera macro, o caminho o zoneamento ecolgico econmico,
como instrumento da poltica nacional do meio ambiente. O zoneamento busca a
organizao do territrio e o estabelecimento de medidas e padres de proteo
ambiental destinados a assegurar a qualidade do ambiente, dos recursos hdricos e
do solo e a conservar a biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentvel e a
melhoria das condies de vida da populao. Seu objetivo geral vincular as
decises dos agentes pblicos e privados a planos, programas, projetos e atividades
que, direta ou indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena
manuteno do capital natural e dos servios ambientais dos ecossistemas.
Desse modo, o ZEE um instrumento importante para harmonizar os
diversos componentes e interesses que atuam em uma determinada rea, entre eles
o direito de propriedade.
Outro caminho, no mbito micro, a propriedade agroambiental, como
unidade espacial que atua decisivamente na utilizao e na proteo dos recursos
naturais. Por pretender conciliar os interesses individuais e os socioambientais, a
propriedade agroambiental uma pea-chave na proteo ambiental11.
Com base na anlise do potencial natural de uma regio definido pelos
servios ambientais dos ecossistemas e pelos recursos naturais disponveis,
incluindo, entre outros fatores, a capacidade agrcola, o potencial madeireiro e o
potencial de produtos florestais no-madeireiros, e ainda o potencial para a
explorao de produtos derivados da biodiversidade e da sua fragilidade natural
definida por indicadores de perda da biodiversidade, de vulnerabilidade natural
perda de solo, de quantidade e qualidade dos recursos hdricos superficiais e
subterrneos , poder-se- chegar explorao sustentvel.
A combinao do ordenamento territorial com o direito de propriedade pode
ser determinante para a definio da sustentabilidade ambiental. Logo, a possvel
conciliao entre as esferas macro e micro a garantia da sustentabilidade
econmica, social e ambiental.

Bibliografia
BENATTI, Jos Heder. Diagnstico dos aspectos jurdicos relacionados ao uso dos
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BENATTI, Jos Heder; CHAVES, Silvia; MAUS, Antonio; RODRIGUES, Liana da
Silva. Derecho, institucionalidad y ordenamento territorial en Brasil y Costa Rica.

11

A respeito da discusso sobre a propriedade agroambiental e sua funo social e ecolgica, ver minha tese de
doutorado, Direito de propriedade e proteo ambiental no Brasil.

ORDENAMENTO TERRITORIAL E PROTEO AMBIENTAL: ASPECTOS LEGAIS E CONSTITUCIONAIS DO ZEE

11

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12

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SUMRIO

ORDENAMENTO TERRITORIAL E PROTEO AMBIENTAL: ASPECTOS LEGAIS E CONSTITUCIONAIS DO ZEE

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