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Polticas educativas e autoavaliao da escola pblica

portuguesa: apontamentos
de uma experincia
ALMERINDO JANELA AFONSO*

RESUMO
A centralidade que a avaliao tem vindo a assumir nas ltimas dcadas, em mltiplos
contextos nacionais, no d sinais de declnio e, pelo contrrio, parece expandir-se para
domnios muito diferentes, para alm do campo da educao. A avaliao institucional das
escolas ou, simplesmente, a avaliao das escolas, inscrevendo-se num mpeto avaliador
que tem sido impulsionado, entre outros, por factores poltico-ideolgicos, educacionais,
econmicos e culturais, pode ser referenciada, consoante os casos, a modelos e experincias
diversos que esto, eles prprios, em etapas de implementao e consolidao muito distintas.
No caso portugus, a avaliao das escolas comeou por ter alguma visibilidade ao longo
da dcada de noventa, nomeadamente com o Observatrio da Qualidade da Escola, tendo
evoludo discretamente at conseguir algum impacto na dcada seguinte com o programa
de Avaliao Integrada das Escolas. Actualmente, est em curso a concretizao de um outro
modelo, designado de Avaliao Externa das Escolas, em que todos os estabelecimentos de
ensino estatais foram, ou sero ainda, includos neste mesmo ciclo avaliativo (2006-2011).
Partindo desta experincia, o artigo faz um enquadramento sucinto e uma reflexo crtica
* Socilogo, Doutor em Educao, Professor Associado do Departamento de Cincias Sociais
da Educao da Universidade do Minho (Portugal), e membro do Centro de Investigao em
Educao (CIEd) (ajafonso@ie.uminho.pt).
Est. Aval. Educ., So Paulo, v. 21, n. 46, p. 343-362, maio/ago. 2010 343

sobre a componente de auto-avaliao do modelo actual de avaliao institucional das


escolas portuguesas.
Palavras-chave: Polticas educacionais, Avaliao institucional, Auto-avaliao, Portugal, Escolas.

RESUMEN
La importancia que la evaluacin ha llegado a asumir en las ltimas dcadas, en mltiples
contextos nacionales, no muestra seales de declive y, por el contrario, parece expandirse en
dominios muy diferentes, ms all del campo de la educacin. La evaluacin institucional
de las escuelas o, simplemente, la evaluacin de las escuelas, que se inscribe en el mpetu
evaluador que ha sido impulsado, entre otros, por factores poltico-ideolgicos, educativos,
econmicos y culturales, puede referirse, segn los casos, a modelos y experiencias diversos
que estn, ellos mismos, en etapas muy distintas de implementacin y consolidacin. En el
caso portugus, la evaluacin de las escuelas comenz a tener alguna visibilidad a lo largo de
la dcada de los noventa, principalmente con el Observatorio de la Calidad de la Escuela, que
ha evolucionado discretamente hasta conseguir algn impacto en la dcada siguiente con el
programa de Evaluacin Integrada de las Escuelas. Actualmente, est en curso la concretizacin
de otro modelo, designado como Evaluacin Externa de las Escuelas, en el que todos los
establecimientos de enseanza estatales estuvieron, o estn todava, incluidos en el mismo
ciclo de evaluacin (2006-2011). Teniendo en cuenta esta experiencia, el artculo hace un
encuadramiento sucinto y una reflexin crtica esencialmente sobre el componente de autoevaluacin de este ltimo modelo de evaluacin institucional de las escuelas portuguesas.
Palabras clave: Poltica educativas, Evaluacin institucional, Auto-evaluacin, Portugal, escuelas.

ABSTRACT
The central role that evaluation has taken on over the last few decades, in a variety of national
contexts, shows no signs of abating and, on the contrary, seems to be expanding to very
different domains, beyond the field of education. The institutional evaluation of schools, or
simply the evaluation of schools, as part of the impetus for evaluation that has been driven by,
among others, political-ideological, educational, economic and cultural factors, can be tied
to, depending on the cases, different models and experiences which are themselves at very
different stages of implementation and consolidation. In the Portuguese case, the evaluation
of schools began to gain some visibility throughout the 1990s, for example with the School
Quality Observatory, and evolved cautiously until it managed to achieve some impact in the
following decade with the Integrated Evaluation of Schools programme. The implementation
of another model is currently underway, the External Evaluation of Schools, where all state
educational establishments have been, or will be, included in the same evaluation cycle (20062011). Bearing this experience in mind, this article briefly contextualises and critically reflects
essentially on the self-evaluation component of this last model of institutional evaluation of
Portuguese schools.
Keywords: Education policies, Institutional evaluation, Self-evaluation, Portugal, Schools.

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INTRODUO

Nas ltimas trs dcadas, temos vindo a assistir, em diferentes contextos


nacionais (e naturalmente tambm em Portugal) a mudanas mais ou menos
profundas nas orientaes para a Educao e nos pressupostos a partir dos
quais se reestruturam ou redefinem as respectivas polticas pblicas. Entre
outros factores, essas polticas no so indiferentes s mutaes no papel do
Estado (Afonso, 1999), internacionalizao crescente do capitalismo e ao
papel das organizaes internacionais e supranacionais (Teodoro, 2008; Antunes, 2008). As polticas de avaliao (dos alunos, dos profissionais da educao e das escolas) tm marcado o campo da educao, nomeadamente da
educao pblica estatal, sendo justificadas por discursos muito dspares e
contraditrios. Consoante os discursos, o enfoque pode conter a questo (ideolgica e, num certo sentido, foucaultiana) do controlo e vigilncia sobre os
sujeitos, os mtodos e os contedos da educao, bem como referncias, mais
ou menos explcitas, competitividade das economias, eficcia e eficincia
dos sistemas educativos, compensao pela descentralizao administrativa
e pela autonomia, melhoria da qualidade da educao, das performances e
dos resultados escolares, ao direito informao dos cidados contribuintes, ao apoio deciso poltica, ao suporte a estratgias de comparativismo
educacional baseadas em rankings de excelncia, livre escolha parental e ao
mercado e quase-mercado de servios educativos, e, entre muitas outras razes
que no cabe aqui continuar a enumerar, estruturao, ainda que parcial,
de modelos de prestao de contas e de responsabilizao (accountability)1.
No que diz respeito, mais especificamente, avaliao das escolas pblicas
portuguesas, as justificaes oficiais referem a importncia de fomentar nas
escolas uma interpelao sistemtica sobre a qualidade das suas prticas e dos
seus resultados, a necessidade de reforar a capacidade das escolas para desenvolverem a sua autonomia, o objectivo de concorrer para a regulao do
funcionamento do sistema educativo e a inteno de contribuir paraum melhor conhecimento das escolas e do servio pblico de educao, fomentando
a participao social na vida das escolas 2 .
Assim, a avaliao institucional das escolas ou, simplesmente, a avaliao
das escolas, inscrevendo-se num mpeto avaliador que tem sido impulsionado,
entre outros, pelos factores poltico-ideolgicos, educacionais, econmicos e
1
2

Sobre a problemtica da accountability em educao, ver, por exemplo, Afonso (2009b, 2009c, 2010b).
Ver a este propsito o site da Inspeco-Geral da Educao (http://www.ige.min-edu.pt).
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culturais atrs evocados, pode ser referenciada, consoante os casos, a modelos


e experincias diversos que esto, eles prprios, em etapas de implementao
e consolidao muito distintas.
No caso portugus, a avaliao das escolas comeou por ter alguma visibilidade ao longo da dcada de noventa, nomeadamente com o Observatrio
da Qualidade da Escola e o Projecto Qualidade XXI3, tendo evoludo discretamente at conseguir maior impacto no incio da dcada seguinte com o
Programa de Avaliao Integrada das Escolas 4. Actualmente, est em curso a
concretizao de um outro modelo, designado de Avaliao Externa das Escolas, em que todos os estabelecimentos de ensino estatais foram, ou sero
ainda, includos num mesmo ciclo avaliativo (2006-2011)5. Este ltimo modelo da responsabilidade da Inspeco-Geral da Educao 6 , mas conta com
a colaborao de especialistas convidados (em geral docentes e investigadores
do campo das cincias da educao), os quais integram as diversas equipas
externas de avaliao.
Em termos de arquitectura global, este modelo ou programa de avaliao
externa prev uma fase inicial para recolha e sistematizao de informao por
parte das escolas ou agrupamentos de escolas7, que se traduz, entre outros aspectos, na produo de um relatrio de auto-avaliao. Segue-se uma segunda fase
3

O Projecto Qualidade XXI nasceu do projecto-piloto sobre Avaliao da Qualidade na Educao Escolar que foi uma iniciativa da Comisso Europeia para promover a auto-avaliao e
a avaliao da qualidade. Ver, a este propsito, Maria do Carmo Clmaco (2005) onde esta
especialista em avaliao institucional, para alm da anlise do projecto-piloto atrs indicado,
refere tambm um dos primeiros projectos de auto-avaliao de escolas que foi lanado em
Portugal, e de que mentora o Observatrio da Qualidade da Escola - PEPT 2000.
4
Para uma anlise aprofundada deste programa, ver A. Ventura (2006).
5
Apesar de ter aspectos positivos, esta histria (ainda recente) dos modelos de avaliao de
escolas em Portugal constitui um percurso com descontinuidades e algumas consequncias
negativas porque no criou condies para consolidar programas e projectos e favoreceu a sua
relativizao (Azevedo, 2007, p.1).
6
A Inspeco-Geral da Educao (IGE) um servio central do Ministrio da Educao portugus que, entre outras funes, tem por misso assegurar o controlo, a auditoria e a fiscalizao do funcionamento do sistema educativo no mbito da educao pr-escolar, dos ensinos
bsico e secundrio e da educao extra-escolar, [] (cf. Decreto-Lei n 213/2006, art 10).
7
Agrupamentos so conjuntos de escolas que trabalham sob a mesma direco e gesto, e que
orientam a sua actividade lectiva e educacional por referncia a um mesmo projecto educativo
(idntico ao projecto poltico-pedaggico que existe nas escolas brasileiras). H, todavia, em
alguns casos, escolas que no esto integradas em agrupamentos.
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em que os vrios documentos produzidos e os dados e informaes sistematizados so disponibilizados e analisados pelas respectivas equipas externas de avaliao, com o objectivo de prepararem adequadamente a visita que cada equipa
far s escolas ou agrupamentos que lhe forem atribudos8. Numa terceira fase,
durante a visita da equipa externa de avaliao (constituda por dois elementos da Inspeco-Geral da Educao e um especialista convidado), realizam-se
diferentes entrevistas em painel onde so ouvidos, durante dois ou trs dias,
membros e representantes de todos os sectores da comunidade educativa (membros de rgos de direco e gesto, professores, funcionrios, estudantes, pais,
representantes das autarquias e de outras instituies ou associaes locais).
Estas entrevistas, seguindo um guio genrico e idntico para todas as equipas,
procuram esclarecer e aprofundar aspectos includos nos documentos, dados
estatsticos e relatrios parcelares elaborados inicialmente pelas escolas ou agrupamentos, constituindo-se, assim, como oportunidades de dilogo, justificao
e argumentao entre a equipa externa de avaliao e os actores educativos.
Trata-se claramente, do meu ponto de vista, de uma fase tpica de prestao
de contas interna organizao escolar (Afonso, 2009b, 2010a). Nesta mesma
ocasio, e de acordo com um guio previamente defi nido, so recolhidas informaes e explicaes pertinentes relativas aos domnios dos resultados, prestao do servio educativo, organizao e gesto escolar, liderana e capacidade
de auto-regulao, bem como dados mais especficos sobre sucesso acadmico,
participao e desenvolvimento cvico, comportamento e disciplina, valorizao e impacto das aprendizagens, articulao e sequencialidade dos currculos,
acompanhamento da prtica lectiva em sala de aula, diferenciao de apoios
pedaggicos, valorizao dos saberes e aprendizagens, concepo, planeamento
e desenvolvimento das actividades educativas, gesto dos recursos humanos,
materiais e fi nanceiros, participao dos pais e outros elementos da comunidade educativa, equidade e justia, viso e estratgia de desenvolvimento futuro,
motivao e empenho, abertura inovao, parcerias, protocolos e projectos,
auto-avaliao, e, ainda, sustentabilidade do progresso educativo.
8

Neste aspecto, num grande nmero de pases, os avaliadores recolhem e analisam sistematicamente
documentao sobre a escola antes de a visitarem, como forma de melhor prepararem o seu trabalho.
Essa documentao inclui relatrios administrativos, estatsticos ou financeiros, queixas apresentadas,
resultados de testes ou exames internos ou externos, avaliaes precedentes, questionrios efectuados
junto dos pais ou do pessoal e documentos preparados e fornecidos pela escola (brochuras de apresentao, projecto educativo e curricular, projecto de comunicao, etc.). Quanto mais extensa e intensa
a avaliao, mais desenvolvido este trabalho prvio (Conselho Nacional de Educao, 2005, p. 20).
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Depois de serem efectuadas estas entrevistas em grupo, e concluda a respectiva


visita escola ou agrupamento de escolas, cada equipa externa de avaliao pondera
as informaes e dados recolhidos, atribui uma classificao a cada um dos domnios avaliados (que vai de insuficiente a muito bom), sinaliza o que considera serem
os pontos fortes e fracos da organizao escolar visitada, e elabora um relatrio final
que, depois de submetido a olhares crticos de outros pares (no que poderia constituir uma espcie de validao intersubjectiva), enviado, algum tempo depois, aos
respectivos agrupamentos ou escolas no agrupadas. Recebido o relatrio, o agrupamento ou a escola que julgar pertinente far o contraditrio, ou seja, apresentar
as razes pelas quais possa no estar de acordo com as classificaes atribudas, podendo, em decorrncia disso, ser introduzidas correces relativas a dados factuais9.
Quer o relatrio da equipa externa de avaliao quer o contraditrio (quando houver) so posteriormente publicados no site da Inspeco-Geral da Educao (com
acesso pblico sem restries). Mais recentemente, visando atender a solicitaes
dos directores de escolas, est em vias de ser instituda uma instncia de recurso
para reanalisar, quando necessrio, as classificaes atribudas no relatrio final de
avaliao externa.
A AUTO-AVALIAO NO MBITO DA AVALIAO INSTITUCIONAL
No que diz respeito, mais especificamente, componente de auto-avaliao das
escolas, se era possvel afirmar, h uma dcada atrs, que no havia em Portugal
uma tradio significativa nesse domnio (Afonso, 2001), apesar de algumas iniciativas importantes j ento realizadas ou em realizao, hoje a realidade outra, nomeadamente porque h orientaes legais para todo o sistema educativo em termos
de auto-avaliao10. As escolas dos ensinos bsico e secundrio j desenvolvem dispositivos, instrumentos e processos diversos, como consequncia dessas orientaes
No caso da avaliao das escolas, por exemplo, discute-se com frequncia a adequao dos
indicadores em relao s dimenses, mas problematiza-se muito pouco as prprias dimenses, e
menos ainda a hierarquia das metas e dos objectivos educativos. Um exemplo paradigmtico
do efeito de ofuscao da face tcnica sobre a face poltica da avaliao pode ser encontrado
nos contraditrios produzidos pelas escolas a propsito das avaliaes externas realizadas
pela IGE. Com frequncia as escolas queixam-se de que no se mediu bem este ou aquele
aspecto, mas raramente se intrometem na problematizao do que se avalia e para que se
avalia (S, 2009, p. 3801).
10
de assinalar a existncia da Lei n 31/2002 que aprova o sistema de avaliao da educao
e do ensino no superior e que se aplica aos estabelecimentos de educao pr-escolar e de
ensino bsico e secundrio da rede pblica, privada, cooperativa e solidria.
9

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legais ou como consequncia do actual programa de avaliao externa, do qual


responsvel a Inspeco-Geral da Educao. Alis, a legislao em vigor no apenas
refere que a avaliao estrutura-se com base na auto-avaliao, a realizar em cada
escola ou agrupamento de escolas, e na avaliao externa, mas tambm especifica
que a auto-avaliao tem um carcter obrigatrio [e] desenvolve-se em permanncia (Lei n 31/2002, art 5 e art 6)11.
A auto-avaliao, todavia, tem estado a ser concretizada atravs de processos
e modos muito heterogneos, nomeadamente em termos de fundamentao e
consistncia terico-metodolgica. Neste sentido, alguns agrupamentos de escolas e escolas no agrupadas, ou tentam operacionalizar modelos referenciados
na literatura especializada, ou importam mimeticamente experincias realizadas
noutros contextos, ou recriam e adaptam modelos, eixos estruturantes ou apenas linhas orientadoras, ou, simplesmente, assumem que esto numa fase de
explorao e desenvolvimento de percursos formativos autnomos tendo como
objectivo o domnio de saberes e metodologias da auto-avaliao, metodologias
essas supostamente mais congruentes com as respectivas culturas organizacionais ou com um determinado ethos escolar. No deixa ainda assim de ter significado o facto de alguns agrupamentos de escolas ou escolas no agrupadas
procurarem conhecer e operacionalizar modelos prontos a usar (e a comprar)
(Simes, 2007, p. 40). Nesse sentido, no de todo irrealista falar de um emergente e ainda incipiente mercado (e/ou quase-mercado) direccionado para a avaliao institucional e, mais especificamente, para a auto-avaliao. Trata-se de
uma oferta e procura impulsionadas, quer pelas necessidades decorrentes da
11

Esta Lei refere ainda que a auto-avaliao assenta nos termos de anlise seguintes: a) Grau
de concretizao do projecto educativo e modo como se prepara e concretiza a educao, o
ensino e as aprendizagens das crianas e alunos, tendo em conta as suas caractersticas especficas; b) Nvel de execuo de actividades proporcionadoras de climas e ambientes educativos
capazes de gerarem as condies afectivas e emocionais de vivncia escolar propcia interaco, integrao social, s aprendizagens e ao desenvolvimento integral da personalidade
das crianas e alunos; c) Desempenho dos rgos de administrao e gesto das escolas ou
agrupamentos de escolas, abrangendo o funcionamento das estruturas escolares de gesto e de
orientao educativa, o funcionamento administrativo, a gesto de recursos e a viso inerente
aco educativa, enquanto projecto e plano de actuao; d) Sucesso escolar, avaliado atravs da
capacidade de promoo da frequncia escolar e dos resultados do desenvolvimento das aprendizagens escolares dos alunos, em particular dos resultados identificados atravs dos regimes
em vigor de avaliao das aprendizagens; e) Prtica de uma cultura de colaborao entre os
membros da comunidade educativa (Lei n 31/2002, art 6).
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legislao actual, quer pelas dificuldades inerentes da ausncia de uma prtica


consolidada de auto-avaliao, quer pela escassa formao dos actores educativos nestas e noutras reas da avaliao12 .
Se hoje j possvel verificar empiricamente que formas de auto-avaliao
existem ou so praticadas, tambm j podemos conhecer melhor as motivaes
(ou indues) que impulsionam os actores escolares, e as leituras e convices
que os mesmos desenvolvem a partir desta experincia13. Num momento em que
esto em curso processos de transio para formas de governana (que coexistem
com, ou tendem mesmo a substituir, as velhas formas de governao), a adopo
de algumas medidas que visam a descentralizao de responsabilidades e a
subsequente avaliao das aces e das decises locais e institucionais relativas
implementao das polticas educativas centralmente definidas, podem constituir,
no apenas estratgias de governana, como (tambm) estratgias de legitimao
no desprezveis.
12

Comeam tambm a ser desenvolvidos projectos de pesquisa e/ou de formao que so


apresentados visando aumentar a capacidade dos actores escolares para concretizarem a autoavaliao com maior fundamentao terica e metodolgica. Apenas a ttulo de exemplo, ver
o projecto PAR Projecto de Avaliao em Rede. Auto-Avaliao de Escola (http://www.esas.
pt/avesas/docs/Projecto_PAR_.pdf), ou o Projecto ARQME Auto-Avaliao em Agrupamentos: Relao com Qualidade e Melhoria da Educao (http://paginas.fe.up.pt/~gei05010/
arqme/index.php). Sobre estes e outros projectos similares, ainda cedo para perceber melhor
as motivaes e implicaes subjacentes. De qualquer modo, como chama a ateno um autor,
ser importante a produo de conhecimento situado, no num sentido instrumental e pragmtico, para dizer s escolas como fazer, mas num sentido compreensivo, levantando pontas
de questionamento que aumentem a reflexividade crtica dos actores [] e reforcem a componente cognitiva dos processos de auto-avaliao [] (Simes, 2007, p. 41). Curiosamente, h
mais de uma dcada, tambm Perrenoud escreveu: H que se temer [] um desenvolvimento
anrquico de um mercado da avaliao em expanso, que levaria avaliadores mal formados
ou irresponsveis a causarem estragos (Perrenoud, 1998, p. 200).
13
Foi justamente a este propsito que, h alguns anos, escrevi: [] no h em Portugal
qualquer tradio de auto-avaliao das escolas do ensino bsico e secundrio que possa servir
de referncia aos actores educativos que se mostrem interessados em constitu-la, quer como
antdoto avaliao externa, quer como forma de resistncia, quer, ainda, como forma de
avaliao complementar ou compensatria (Afonso, 2001, p. 24). Certamente que estas no
so as nicas nem talvez as verdadeiras motivaes que justificam, no contexto actual, a autoavaliao das escolas. Neste sentido, o conhecimento mais sustentado dos processos em curso,
nomeadamente em termos de pesquisa terica e metodologicamente orientada, pode revelar-se
muito pertinente para o conhecimento e compreenso desta nova realidade da vida das escolas.

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Neste contexto, a desocultao, por parte dos actores educativos locais e institucionais, das funes latentes ou dos limites subjacentes a um modelo de autoavaliao induzido ou impulsionado externamente (como acontece no modelo
portugus em vigor), poder vir a ter, pelo menos, duas consequncias importantes: ou os actores educativos, com o passar do tempo, tendero a naturalizar (ou
mesmo a subverter) os procedimentos de auto-avaliao, obrigando a reajustamentos peridicos para manter e reactualizar a sua eficcia real e simblica, ou,
ento, as escolas tendero a reivindicar e assumir formas de auto-avaliao que
as protejam de uma eventual instrumentalizao da sua autonomia, e lhes permitam contrabalanar os efeitos (eventualmente negativos) das formas de avaliao
externa. A perspectiva de colaborao benvola entre avaliao externa e autoavaliao, que assente na reciprocidade crtica e dialgica, no parece por agora
totalmente garantida.
Alis, a centralidade da avaliao externa (que o prprio nome do modelo evidencia) amplia necessariamente a secundarizao da auto-avaliao, o que, mesmo assim, no explica completamente o facto de esta ltima ser a componente de
avaliao institucional menos consolidada e valorizada. A este propsito, como
mostram algumas anlises e relatrios, a auto-avaliao um dos aspectos de
desempenho das escolas que recolhe menos apreciaes positivas na avaliao externa (Azevedo, 2007, p. 4)14.
Tambm como antdoto a esta eventualidade, continuo a pensar que a melhor
forma de concretizar uma parte essencial da avaliao institucional apostar com
determinao numa poltica pblica que favorea a prtica de uma auto-avaliao
motivadora, sustentada, formativa e promotora de empowerment, a partir da qual
possa haver um dilogo solidrio, mas profundamente analtico, crtico e consequente, com equipas interdisciplinares externas s escolas.
tambm por isso que tenho reafirmado que uma ampla formao em avaliao
(para professores e outros actores educativos com responsabilidades importantes nas
escolas) absolutamente decisiva. Sem essa competncia, que se deve acrescentar a
todas as outras que so constitutivas de uma concepo avanada em termos profissionais (nos domnios ticos, metodolgicos, polticos, cientficos, pedaggicos, organiComo refere igualmente um relatrio da IGE, As apreciaes produzidas e as classificaes
atribudas no domnio 5 [capacidade de auto-regulao e melhoria da escola/agrupamento],
em sede de avaliao externa, evidenciam a fragilidade e a falta de continuidade nas prticas
de auto-avaliao de muitas escolas (Portugal, 2009, p. 70).
14

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zacionais15), o discurso oficial da necessidade de promover uma cultura de avaliao,


j transformado num novo senso comum educacional, mais um slogan ideolgico.
Na ausncia de uma confiana forte nos profissionais da educao (sobretudo nos
professores), e perante a emergncia dos novos mecanismos de governana, ser plausvel
esperar, em Portugal e noutros contextos, que os sistemas de avaliao acabem sobretudo por justificar a expanso (e eventual tecno-burocratizao) de estruturas especializadas
para a sua gesto e implementao, induzindo a criao de patamares de meta-avaliao
mais adequados ao protagonismo e exerccio do poder dos especialistas, eventualmente
recrutados por organizaes especficas e com ampla autonomia em relao ao Estado,
mas, com grande probabilidade, radicalmente afastados dos interesses (e das vozes) dos
actores educativos e das especificidades dos contextos locais e institucionais. Alis, sem a
participao crtica e empenhada dos interessados haver maior probabilidade de separar a
questo da responsabilizao dos actores educativos da questo das possibilidades e limites
da avaliabilidade desses mesmos actores, organizaes e contextos (Afonso, 2002). Neste
caso, por exemplo, ser mais fcil aceitar as consequncias negativas de um modelo de
avaliao enquanto subsistirem lacunas de formao e eventual alheamento em relao a
polticas e agendas educacionais, nomeadamente em relao a programas, metodologias
e procedimentos que devem, com envolvimento dos sujeitos, estar direccionados para a
descrio, compreenso e mudana das realidades educacionais.
No caso da experincia portuguesa relativa ao modelo de avaliao externa das escolas, os procedimentos metodolgicos, ticos e organizativos tm sido sucessivamente discutidos e aperfeioados (essencialmente pela IGE e pelos especialistas envolvidos), mas,
mesmo assim, vai sendo generalizada a convico de que subsistem aspectos problemticos a confrontar de forma mais efectiva, mesmo porque o modelo contm dimenses de
accountability que ainda precisam de melhor clarificao e especificao. A este propsito,
por exemplo, se concebermos a accountability como um conjunto articulado de avaliao,
prestao de contas e responsabilizao (Afonso, 2009b, 2010a), evidente, no actual modelo de avaliao externa das escolas, a centralidade do pilar da prestao de contas (onde
15

A formao sociolgica e organizacional, entre outras, deve ter tambm um espao no que
diz respeito avaliao educacional, neste caso, avaliao institucional. Como escreve Licnio
Lima, O estudo das concepes organizacionais de escola mais influentes nas polticas e nas
prticas de avaliao educacional permite no apenas articular analiticamente as modalidades
e as tecnologias de avaliao com as lgicas de aco organizacional, mas tambm esclarecer
que quadros de racionalidade, que valores, que objectivos e interesses so perseguidos pelas
polticas educativas, tambm em funo dos nveis de anlise ensaiados pelo investigador, dos
diferentes lugares, da diversidade dos actores e dos processos envolvidos (Lima, 2006, p. 28).

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a produo de informaes, argumentaes e justificaes tem um papel estruturante),


estando tambm presente o pilar da avaliao, em dois momentos distintos: durante o processo de auto-avaliao interna e durante o processo de ponderao e elaborao do relatrio de avaliao externa. No entanto, observa-se uma insuficiente traduo ou assuno do
pilar da responsabilizao, apesar de estarem previstas, em outros normativos legais, algumas consequncias concretas dependentes dos resultados desta avaliao externa. o caso,
entre outros, dos contratos de autonomia das escolas ou agrupamentos de escolas, os quais
no podem ser celebrados margem da avaliao externa16, ou, ainda, das quotas que sero
estabelecidas para a atribuio das menes mais elevadas na avaliao dos professores17.
A compreenso sociolgica de alguns dilemas e tenses em termos de avaliao
institucional, nomeadamente no que diz respeito componente de auto-avaliao das
escolas, pode ser ampliada se, por exemplo, tivermos em considerao a configurao
complexa de uma instituio (e organizao) como a escola pblica portuguesa.
A ESCOLA PBLICA PORTUGUESA COMO INSTITUIO E ORGANIZAO
COMPLEXA

A Escola, enquanto instituio educativa, uma criao histrica com caractersticas e misses peculiares, que resultam, entre outros factores, de longos e contraditrios processos sociais, polticos, culturais e pedaggicos (entre outros, Lima,
2005; Canrio, 2008). As escolas concretas, por sua vez, reconstroem-se e reactualizam-se quotidianamente pela aco pedaggica e organizacional, quer pela forma
De acordo com o Decreto-Lei n 75/2008, Por contrato de autonomia entende-se o acordo
celebrado entre a escola, o Ministrio da Educao, a cmara municipal e, eventualmente,
outros parceiros da comunidade interessados, atravs do qual se definem objectivos e se fixam
as condies que viabilizam o desenvolvimento do projecto educativo apresentado pelos rgos
de administrao e gesto de uma escola ou de um agrupamento de escolas. Por outro lado, o
mesmo normativo refere: A extenso da autonomia depende da dimenso e da capacidade do
agrupamento de escolas ou escola no agrupada e o seu exerccio supe a prestao de contas,
designadamente atravs dos procedimentos de auto-avaliao e de avaliao externa (art 57,
ponto 1 e art 8, ponto 2).
17
Por despacho conjunto dos membros do Governo responsveis pelas reas da educao e
da Administrao Pblica so fixadas as percentagens mximas para a atribuio das classificaes de Muito bom e Excelente, por escola no agrupada ou agrupamento de escolas, as
quais tero por referncia os resultados obtidos na avaliao externa da escola (Decreto-Lei
n 270/2009, art 46, ponto 3). Para uma interessante anlise sobre a avaliao dos professores
portugueses, e tambm suas relaes com o modelo actual de avaliao externas das escolas,
ver, por exemplo, Morgado e Sousa (2010).
16

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como incorporam, referenciam ou resistem a certas heranas simblicas, representaes sociais e sedimentos culturais18, quer pela forma como encaram, com maior
ou menor capacidade de iniciativa e criatividade, os constrangimentos, dilemas e
oportunidades, ou como assumem e concretizam novas misses e objectivos.
No contexto portugus actual, esta aco quotidiana marcada, entre muitos
outros factores, pela crescente presena e diversidade de actores (internos e externos)
e pela contraditria heterogeneidade de expectativas e exigncias que expressam,
bem como pela sobreposio (e transbordamento) de mandatos educativos19. Tudo
isto em meio a uma previsvel tendncia para acentuao dos dfices de financiamento e outros constrangimentos similares, que se cruzam ou interagem com uma
maior presso para a redefinio do papel do Estado e ressignificao do conceito de
educao pblica, num contexto social e poltico em que se fazem sentir, cada vez
mais, as consequncias dos novos processos de governana e regulao.
No por acaso que florescem as parcerias e se diversificam os projectos e convnios, os quais constituem no apenas uma forma de ampliao da comunidade
educativa (em termos reais e simblicos), mas, tambm, uma formalizao de colaboraes e busca de solues, mais ou menos especializadas, que a escola necessita e
que no consegue, por si mesma, suprir adequadamente20.
18

A este propsito, Leonor Torres escreve: [] propusemos a ideia de sedimentos culturais


para dar conta de um patrimnio cultural e simblico historicamente depositado na memria
colectiva da instituio e que resultou do labor antropolgico de apropriao das vrias possibilidades da estrutura, nos vrios espaos-tempo educativos da escola. Compreendeu-se que, mesmo
em quadros de elevado constrangimento estrutural, a organizao escolar conseguia gerar novas
camadas sedimentares e realimentar o seu patrimnio cultural comum (Torres, 2008, p. 64).
19
Como tem vindo a chamar a ateno Antnio Nvoa (2007, p. 26-27), A escola est
esmagada, sufocada, por um excesso de misses, sendo, por isso, necessrio pensar o seu
retraimento.
20
A proliferao de projectos de educao formal e no formal no mbito da escola pblica,
referenciveis a distintos objectivos, dimenses e tipologias, distancia-se, neste caso, da projectocracia que alguns autores tm vindo a questionar (ver, por todos, Caramelo, 2009). A situao portuguesa tambm parece diferente daquela que Andy Hargreaves descreve quando refere
que h sistemas dotados de pouca capacidade instalada [] onde muitos dirigentes se vem
mais como gestores do que como lderes no mbito do ensino e da aprendizagem e nos quais os
recursos so escassos, ou se distribuem de forma demasiado dispersa entre diversas iniciativas
aquilo a que chamo a praga da projectite (Hargreaves, 2003, p. 250). No caso portugus,
pelo contrrio, a disseminao de projectos, muitos dos quais financiados externamente por
diversas entidades, parece ser para muitas escolas uma oportunidade significativa para captar
recursos materiais e educacionais suplementares e aumentar assim a capacidade de gesto.
354 Est. Aval. Educ., So Paulo, v. 21, n. 46, p. 343-362, maio/ago. 2010

Em meio a estas variveis, e mais importante do que tudo, est o facto de as escolas
pblicas portuguesas se sentirem, nos dias que correm, particularmente submetidas
a fortes presses externas, quer da parte do Estado, quer da parte da sociedade em
geral, com contornos que parecem traduzir-se na compatibilizao provisria de duas
dimenses aparentemente paradoxais: por um lado, a tendncia, essencialmente visvel
no ensino secundrio (ensino mdio), para uma crescente selectividade em termos de
performances e padres acadmicos desejveis, sobretudo no que diz respeito aos percursos que pretendem levar mais directamente continuidade dos estudos em determinados cursos universitrios; por outro, o reconhecimento emprico da permanncia
de importantes desigualdades escolares, que tendem a ser retoricamente convocadas
como justificao para a existncia (ou inevitabilidade) de uma maior oferta de percursos escolares e formativos alternativos, os quais, em muitos casos, so frequentados
maioritariamente por filhos das classes trabalhadoras.
No primeiro caso, trata-se de introduzir lgicas mais competitivas (e supostamente
mais meritocrticas) atravs da produo e constante melhoria de resultados mensurveis objectivo facilmente perceptvel nos discursos e orientaes dominantes que traduzem uma clara obsesso avaliativa de cariz quantitativista e comparativista (Afonso,
2007). No segundo caso, e numa lgica supostamente mais igualitria, trata-se da gesto, pretensamente mais eficaz e eficiente, das diversidades escolares (que no sendo
sempre reconhecidas no seu sentido mais profundo, so, essencialmente, o outro lado
das desigualdades sociais, raciais, de gnero, entre outras).
No contexto da escola pblica portuguesa isto expressa bem a tenso (mais ou
menos eficazmente dissimulada) entre, por um lado, a construo da ideia de excelncia que alimenta certos percursos de escolarizao destinados aos herdeiros e, por
outro, a massificao (ou igualizao por baixo) que legitimada no princpio da
igualdade formal de oportunidades, ou no pressuposto (democrtico) do direito de
todos(as) a um mnimo cultural comum 21.
As escolas pblicas so, por isso, lugares de explicitao e confronto de exigncias e expectativas divergentes e plurais, em permanente reactualizao, nunca indiferentes s culturas e condies sociais das famlias, e s trajectrias de professores e
alunos, ainda que constituam tempos e espaos organizacionalmente estveis, mas,
nem por isso, impermeveis crescente incerteza, tenso, imprevisibilidade e risco.
21

Esta ltima expresso est inserta no j clebre relatrio Propositions pour lenseignement
de lavenir elaborado pelo Collge de France e redigido por Pierre Bourdieu em 1985 (Collge
de France, 1987).
Est. Aval. Educ., So Paulo, v. 21, n. 46, p. 343-362, maio/ago. 2010 355

Se h, de facto, da parte dos professores, disponibilidades profissionais, relacionais e cognitivas diferentes, e investimentos emocionais no desvinculveis de ciclos
de vida profissional e de condies de trabalho, h tambm, da parte dos alunos,
constrangimentos scio-familiares vrios, expectativas e necessidades ambivalentes,
ao mesmo tempo em que todos eles vo construindo percursos de vida e biografias com expectativas, possibilidades, realizaes, sucessos e insucessos de natureza
diversa e idiossincrtica. De igual modo, tal como ocorre com outros actores educativos, os directores (enquanto gestores) tm diferentes vises educacionais e polticas, e distintas qualificaes, experincias, empenhos, motivaes e capacidades
de potenciar ou mobilizar os graus de autonomia relativa (ainda) disponveis. Alm
disso, o Estado central e os municpios so agentes e actores interessados na vida
das escolas, porque as criam, apoiam, apetrecham ou financiam, e porque esperam
(tal como a sociedade no seu todo, e a comunidade, em particular) que elas sejam
espaos e tempos fundamentais para a prossecuo de determinadas funes sociais
e educacionais. As escolas pblicas so, por isso, instituies educativas de enorme
complexidade.
Por estas e outras razes, no qualquer forma ou modalidade de avaliao
institucional (e de auto-avaliao) que pode dar conta, com a objectividade e justia
possveis, da multidimensionalidade e complexidade das escolas pblicas enquanto
instituies (e organizaes) educativas especficas.
OUTROS ASPECTOS DA AVALIAO INSTITUCIONAL E DA AUTO-AVALIAO

Como em qualquer outra modalidade de avaliao, tambm a avaliao de


uma organizao educativa (nomeadamente quando se trata de uma organizao
pblica)22 deve guiar-se por valores e princpios fundamentais, entre os quais, a
participao, o dilogo, a transparncia, a justia, e o rigor metodolgico e tico,
visando o conhecimento, o mais objectivo possvel, das orientaes e meso-polticas
22

No caso da escola pblica portuguesa lugar de escolarizao (ainda) procurado por todos
os grupos e classes sociais o princpio do bem comum desafiado quotidianamente pela tenso das diferenas e pelas desigualdades sociais, culturais e educacionais em confronto. Esta
caracterstica da escola pblica portuguesa bastante diferente, por exemplo, da escola pblica
brasileira. Nesta ltima, sobretudo nos nveis de escolaridade bsica, a pertena de classe dos
alunos , supostamente, mais homognea pelo facto de haver uma oferta significativa de ensino
privado que concorre com o pblico e que, como consequncia, absorve uma parte da procura,
sobretudo, neste caso, dos filhos das classes mdias.

356 Est. Aval. Educ., So Paulo, v. 21, n. 46, p. 343-362, maio/ago. 2010

definidas, e a compreenso dos processos pedaggicos, cientficos, administrativos,


relacionais, ou quaisquer outros, que estejam, directa ou indirectamente, articulados com a educao.
Sendo a escola pblica um espao onde se actualizam relaes de poder, conflito
e negociao, e um lugar onde se expressam interesses e perspectivas divergentes,
e objectivos frequentemente no consensuais, no fcil construir formas de autoavaliao autnomas que sejam estruturadas tendo como base processos de reflexividade, ainda que estes processos favoream o envolvimento crtico e criativo dos
professores, educadores e outros actores educativos. Neste sentido,
[] no pelo facto de poder ser controlada pelos actores da instituio escolar
que a auto-avaliao traz, por si, a eliminao de tenses e conflitos, de perspectivas e interesses diferentes e mesmo contraditrios, designadamente entre
professores ou entre estes e os pais. Apesar de ser uma forma potencialmente
amigvel de avaliao, est longe de ser um processo isento de tenses, o que
constitui um factor adicional de dificuldade (Conselho Nacional de Educao,
2005, p. 57).

Tambm a este propsito, escreve Philippe Perrenoud,


Quando uma escola se engaja ela mesma numa auto-avaliao, com ou sem ajuda
de especialistas, possvel esperar mais serenidade? De forma alguma, pois, desde
o momento em que ou pode ser tornada pblica, uma auto-avaliao suscetvel
de servir ou desservir aos interesses da escola. [] Mesmo que a auto-avaliao
fique restrita a um uso exclusivamente interno, ela representa um desafio de bom
tamanho, pois a escola est longe de ser uma grande famlia, j que sempre
permeada por tenses entre direo e corpo docente, entre diferentes tendncias
pedaggicas e ideolgicas []. Numa escola, nenhum ator individual ou coletivo
tem interesse na transparncia total. Ao contrrio, tornar evidentes certas falhas
ou certos desempenhos do sistema ou de determinados profissionais sempre pode
servir a algumas estratgias (Perrenoud, 1998, p. 194).

Em sntese, a auto-avaliao um processo complexo e denso, havendo igualmente que perceber se a iluso da (suposta) transparncia de algo que familiar aos
sujeitos no poder ser, tambm aqui, um obstculo compreenso da realidade
educacional e organizacional.
Em qualquer caso, a auto-avaliao das escolas deve ser um processo construdo
no respeito pela autonomia dos profissionais e das comunidades educativas, deEst. Aval. Educ., So Paulo, v. 21, n. 46, p. 343-362, maio/ago. 2010 357

sejado e assumido por estes como uma necessidade de conhecimento profundo,


sistemtico e crtico da respectiva realidade social, organizacional e educacional,
sem imposies administrativas ou quaisquer consequncias que possam ser interpretadas ou representadas como sanes negativas, ou seja, deve ser um processo de
natureza essencialmente formativa e conducente a uma melhoria global e sustentada
de todos os dispositivos, estratgias e prticas que visem uma educao de qualidade, simultaneamente, em termos cientficos, pedaggicos e democrticos.
Sendo a auto-avaliao uma dimenso estruturante da avaliao institucional,
ela deve poder ser confrontada dialgica e criticamente com formas (complementares) de avaliao externa, apoiadas, neste caso, por equipas interdisciplinares
com margens expressivas de autonomia relativa e com competncias amplas e
slidas em termos ticos, metodolgicos, cientficos e pedaggicos. Estas equipas
devero, do mesmo modo, ser alheias ou indiferentes a objectivos ou intenes
que visem ou estimulem a comparao entre escolas, estando, antes, exclusivamente preocupadas com a compreenso dos processos e o conhecimento das especificidades, numa atitude essencialmente direccionada para ajudar a desenvolver,
ao mximo, as possibilidades e potencialidades educativas de uma determinada
escola (ou agrupamento de escolas).
Prope-se, portanto, que o trabalho das equipas externas de avaliao se consubstancie no dilogo crtico com as escolas, dando continuidade, nos momentos
posteriores primeira avaliao, ao acompanhamento de processos de colaborao
que se possam traduzir na definio partilhada e consequente de planos e aces de
melhoria, nas mais diversas dimenses da vida dessa organizao educativa e com
implicao dos sujeitos.
A avaliao institucional, enquanto forma especfica de avaliao do trabalho
das escolas no seu todo (nas dimenses de provimento, financiamento, organizao,
gesto, recursos materiais e humanos, projecto educativo, oportunidades de melhoria, constrangimentos, motivaes, prticas docentes e discentes, envolvimento de
pais e outros parceiros da comunidade, comportamentos, programaes, objectivos
e resultados acadmicos, cvicos e educativos), pode ser um instrumento importante de democratizao, de conhecimento e de desenvolvimento emancipatrio.
Mas a avaliao institucional tambm contm, dependendo das circunstncias e
conjunturas, outros perigos e problemas. Se a avaliao institucional for motivada
por razes mais instrumentais, managerialistas, economicistas ou regulatrias, ela
pode ser tambm um instrumento de controlo hierrquico e de vigilncia burocrtica, reduzindo a autonomia e tornando-se, eventualmente, obsessiva em relao a
358 Est. Aval. Educ., So Paulo, v. 21, n. 46, p. 343-362, maio/ago. 2010

resultados mensurveis e quantificveis, margem dos processos humanos, relacionais e educacionais que tecem efectivamente a complexidade do quotidiano de uma
escola, como a escola pblica.
Alis, a presena do Estado-avaliador ao nvel do ensino no-superior expressase tambm pela promoo de um ethos competitivo (ao qual pode servir, em certas
circunstncias, a avaliao externa das escolas), no sendo, por vezes, de estranhar
o predomnio de uma racionalidade instrumental que tende a sobrevalorizar indicadores e resultados quantificveis sem levar em considerao os contextos e os
processos educativos. Em muitas ocasies, a autonomia das escolas, mais retrica do
que real, acaba assim por ser um pretexto para a avaliao e para a responsabilizao dos sujeitos o que , alis, absolutamente essencial para promover uma nova
representao sobre o papel do Estado, agora cada vez mais distante das funes
de bem-estar social e das obrigaes de principal provedor e fornecedor de bens e
servios educativos pblicos.
Como aco humana complexa e ambivalente, a auto-avaliao , em qualquer
circunstncia, tal como nos lembra Albert Hirschman, uma dimenso fundamental
e distintiva da nossa condio, uma vez que uma caracterstica fundamental dos
seres humanos que eles so seres que se auto-avaliam, talvez os nicos entre os
organismos vivos (Hirschman, 1992, p. 158). Se outras razes no houvesse, essa
no deixaria de ser uma boa motivao para retomar e aprofundar a problemtica
que foi objecto deste texto.

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