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Uma nova governana no padro de
relacionamento pblico-privado da
poltica industrial brasileira
DOI 10.1590/1678-987315235506
Jackson De Toni
Resumo
O objetivo central do artigo a identificao de variveis capazes de explicar um padro virtuoso de relacionamento pblico-privado
na produo de polticas pblicas relacionadas poltica industrial durante o primeiro governo Lula. O argumento central que o
Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI), vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), atuou como arena pblico-privada de poltica industrial e legitimou-se como o lcus da agenda de poltica pblica. Essa
situao resultou da combinao de dois processos polticos distintos: (i) a influncia das ideias neodesenvolvimentistas, em especial
aquelas da nova poltica industrial e (ii) a ao de empreendedores polticos. A pesquisa baseou-se no estudo da dinmica de
funcionamento do CNDI, vinculado ao MDIC. Os dados foram obtidos pela anlise das atas do colegiado, anlise documental e
entrevistas com os atores envolvidos. Os relacionamentos estabelecidos e a formao da agenda de poltica no conselho contribuiu
para a definio da poltica industrial do perodo. O papel dos empreendedores polticos e do iderio neodesenvolvimentista
contribuiu para a viabilidade dessa dinmica. O artigo ajuda a entender a dinmica dos fruns tripartites de polticas pblicas em
contextos democrticos e as causas aparentes de seus xitos e fracassos.
PALAVRAS-CHAVE: poltica industrial; arenas de polticas pblicas; empreendedores polticos; neodesenvolvimentismo; governo
Lula.
Recebido em 11 de Agosto de 2014. Aceito em 23 de Fevereiro de 2015.
I. Introduo1
1
Agradecemos aos
comentrios e sugestes dos
pareceristas annimos da
Revista de Sociologia e
Poltica.
objetivo central da pesquisa identificar variveis capazes de explicar

um padro virtuoso de relacionamento pblico-privado na produo de
polticas pblicas relacionadas poltica industrial durante o primeiro
governo Lula. O argumento central que o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI), vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), como arena pblico-privada de poltica
industrial, legitimou-se como o lcus da agenda de poltica, a partir da combinao de dois processos polticos distintos: (ii) a influncia das ideias neodesenvolvimentistas, em especial aquelas da nova poltica industrial e (ii) a ao
de empreendedores polticos (De Toni 2013). Na formao fundacional, o
CNDI foi composto por 12 ministros, pela presidncia do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), por dez lderes industriais e
por dois representantes dos trabalhadores industriais. O estudo foca o perodo
de criao do Conselho, em 2004 at o final do primeiro ano do segundo
mandato de Lula, em 2007. Esses mecanismos atuaram simultaneamente naquela conjuntura, gerando relaes institucionais intensas e uma criativa interao entre os diversos atores polticos participantes. O principal efeito dessas
interaes foi a capacidade gerada de coordenao intragovernamental. Isso,
por sua vez, retroalimentou o processo de legitimao.
O mecanismo ideacional explicita a capacidade de as ideias criarem uma

unidade de ao e uma percepo coletiva sobre os temas estratgicos: o que
deve entrar e o que deve sair das pautas decisrias, isto , o espao de
Artigo
Rev. Sociol. Polit., v. 23, n. 55, p. 97-117, set. 2015
98
Jackson De Toni
possibilidades de certos problemas e solues. Por sua vez, a abordagem do

empreendedorismo poltico estabelece que certos personagens podem reunir
condies peculiares para mobilizar recursos e servir de ponte entre problemas, solues e decisores. Eles podem criar janelas de oportunidade. A
construo de relaes produtivas entre os atores se relaciona aos ganhos de
natureza qualitativa na relao entre gestores pblicos e empresrios privados
no processo decisrio em polticas pblicas, em especial, relacionado ao acmulo histrico das experincias das instncias de cooperao pblico-privado,
formao de uma nova elite poltica na indstria e ao processo de aprendizagem
coletiva. O marco terico para analisar os processos sugeridos e identificar as
relaes de causalidade est baseado numa abordagem combinada entre o
institucionalismo histrico (IH), que foca a influncia das ideias (Sikkink 1991;
Blyth 2001; Hall 2005; Schmidt 2008; Hay 2010), e o institucionalismo da
escolha racional (IER), que foca o papel dos empreendedores polticos
(Weingast & Katznelson 2005; Kingdon 2011). As relaes estabelecidas entre
os atores so entendidas como generative relationships (Lane & Maxfield
1996) nas arenas entendidas como arenas de escolha (Ostrom 1990; 2007). O
conceito de coordenao governamental aplicado a partir dos insights sugeridos pela teoria da agenda (Kingdon 2011). Veremos, na sequncia, como
esses conceitos se articulam e compem um mosaico conceitual que permite
analisar a dinmica poltica do CNDI e deduzir como funcionam os mecanismos de cooperao.
II. Referncias tericas e metodolgicas
H 19 anos, Hall e Taylor (1996) diziam-se surpresos em como as diferentes
escolas (neo)institucionalistas permaneciam fechadas, sugerindo um aumento
de intercmbios entre as duas abordagens. Nesse perodo, inmeras tentativas
de convergncia terica foram feitas. Como em todas as tentativas de integrao
terica, o problema geralmente reside na busca de uma lgica de complementao que faa sentido explicativo. Parece que essa possibilidade se encontra mais facilmente quando uma das abordagens chega a uma situao limite
para explicar um fenmeno qualquer, ou seja, a observao da realidade
apresenta sistematicamente episdios ou caractersticas no previstos ou explicados pelo modelo terico. Weingast e Katznelson (2005), por exemplo,
sugerem que as preferncias sejam de fato imputadas aos atores a partir de um
modelo ou estrutura terica, mas sugerem tambm que so formadas por
processos histricos e induzidas por circunstncias de interao estratgica com
outros atores. Ambas as escolas, racional e histrica, compartilham a viso de
que as instituies so mecanismos que podem resolver ou agravar os problemas de coordenao e cooperao, com mltiplas dimenses com essa
finalidade. Eles reconhecem que, na abordagem histrica, o comportamento dos
atores, que muda em cada contexto, com mltiplas causas imprevisveis e
indeterminadas, muito mais complexo que a aplicao da teoria dos jogos
pela IER, ainda que os modelos sejam elegantes e sofisticados. Foi nesse
sentido que trabalhos marcantes de autores como Bendix, Moore, Hall, Immergut, Skocpol, Steinmo, Thelen e Tilly, ao abordarem processos relacionados consolidao do capitalismo ocidental, urbanizao, fenmenos da
economia poltica ou a transio do feudalismo, tenham empreendido uma
anlise que, a partir da compreenso profunda de casos singulares, pudesse
identificar possveis relaes de causalidade e generalizaes contextualizadas.
Na mesma direo, Thelen e Mahoney (2010) trabalham a estratgia de unir
micro e macro fundamentaes das preferncias e das instituies, como se o
foco racionalista e o histrico fossem duas faces de uma mesma moeda.
Segundo eles, a grande maioria dos estudos que focalizam processos de dependncia da trajetria em mudanas de longo curso e de carter irreversvel (por
Uma nova governana no padro de relacionamento pblico-privado
99
exemplo, a transio do feudalismo para o capitalismo) no explicam bem

como que os atores fazem suas escolhas e mudam suas condutas. Para eles, os
atores so inspirados por convices normativas profundas, estudadas na anlise histrica, que no raro remonta ao processo de socializao familiar, cultural, escolar etc. Gostos e hbitos so internalizados dentro do convvio
prolongado em um grupo socioeconmico. As posies de classe ofereceriam
oportunidades e incentivos semelhantes. Mahoney (2010), por exemplo, trabalha com a ideia de complementao conceitual: os modelos inspirados no
racionalismo ou no historicismo puro no capturam a complexidade da realidade, a modelagem de eventos crticos e a anlise da trajetria em IH pode ser,
nesse sentido, micro-fundamentada por estudos de IER, como se fossem camadas conceituais, apenas se distinguindo pela escala, profundidade e estratgias
cognitivas, e no pela sua natureza ou contedo:
[...] scholars affiliated with RCI stand to benefit from the concern of HI with
empirically justifying assumptions about actor goals and assessments. Moreover, HI can contribute to RCI by identifying those specific periods when actor
choices are especially consequential and thus need to be carefully modeled [...].
Scholars in the field of HI can benefit from the concern of RCI with rigorously
modeling the mechanisms through which actor make choices during key historical periods [...] (Mahoney 2010, p.330; sem grifos no original).
No caso da poltica industrial, desde 2003, o iderio desenvolvimentista foi

a base de uma nova identidade que unificou atores nem sempre alinhados (a
coalizo liderada pelo Partido dos Trabalhadores e parte significativa da elite
industrial de capital nacional). As ideias sobre um novo modelo de desenvolvimento, baseado nas premissas de recuperao do papel do Estado como ator
ativo foram veiculadas por atores concretos a partir de mudanas na conjuntura
externa e interna (processo de desindustrializao e a ameaa dos concorrentes
asiticos, desde os anos 1990), por interesses materiais imediatos (bloquear ou
minimizar os danos do processo de desnacionalizao) e pela estratgia poltica
do governo federal (gerao de empregos industriais como parte de uma
estratgia redistributiva). Esses atores foram portadores de novas articulaes e
coalizes polticas. No caso da poltica industrial lulista, h um duplo resgate.
Por um lado, a trajetria partidria, sindical e social dos novos dirigentes os
direciona para solues mais concertadas, coletivas e participativas, por outro,
h tambm uma expectativa de retomada das polticas ativas em relao
indstria, por oposio ao fracasso das polticas industriais (ou a ausncia
intencional das mesmas), associadas coalizo poltica eleitoralmente derrotada (Governo FHC, PSDB), em especial ao processo de privatizao/desnacionalizao e apreciao cambial gerada pelo Plano Real, de 1994 (contra a
qual se insurgiram parte do capital industrial local).
Em trabalho mais recente, Hall (2010), toma como base os princpios da
abordagem racionalista e tenta sofisticar o modelo utilizando o instrumental
analtico histrico. Como Weingast (2005), Hall credita, capacidade mobilizadora dos empreendedores, parte da responsabilidade para superar os dilemas
da ao coletiva e esclarecer os custos de oportunidade que sero maiores ou
menores conforme a intensidade da dependncia do passado (trajetria). Mas o
ponto que queremos ressaltar que os empreendedores polticos no atuam num
tempo histrico esttico ou num campo neutro de relaes de poder. Eles
mesmos so condicionados por trajetrias distintas, por custos de oportunidade
e riscos que mudam a cada conjuntura de acordo com as ideias hegemnicas ou
dominantes e as janelas de oportunidade.
Os mecanismos explicativos sugeridos empreendedorismo e a dinmica
ideacional perdem sentido se analisados dentro de seus respectivos marcos
conceituais isoladamente. O empreendedorismo, no caso do CNDI, pode ser
observado tanto a partir de agentes ou atores individuais (o Ministro Furlan ou o
100
Jackson De Toni
empresrio Gerdau, por exemplo) como atores institucionais (os ministrios e

agncias pblicas e privadas). O que importa identificar o papel que eles
desempenharam num contexto histrico especfico, fora do qual no teriam
sentido e intensidade para transformar a natureza das relaes pblico-privadas
naquela arena. Nesse contexto, por sua vez, a dinmica ideacional que se
desdobra em vrias dimenses normativas sobre a ideia de desenvolvimento
econmico e industrial e a relao estado/sociedade vai estabelecer um campo
de ao para os empreendedores, com limites e oportunidades, possibilidades e
riscos. Vamos aprofundar essas reflexes nas prximas sees.
Sobre o papel
desempenhado pelos processos
de mimetizao (mimicking)
de modelos de sucesso,
sobretudo de receiturios
prescritivos de organismos
internacionais e a construo
discursiva de um modelo de
sucesso, ver o interessante
trabalho de Tapia e Gomes
(2008).
Na trajetria epistmica do institucionalismo histrico, o papel das novas

ideias e dos roteiros cognitivos foi sempre fundamental para explicar os mecanismos de formulao de polticas pblicas. No estudo clssico de Hall sobre a
disseminao de ideias keynesianas em diversos pases no perodo entre guerras, fica evidente a importncia dessa varivel na definio de preferncias,
comportamentos e instituies (Hall 1989). Nesse estudo Hall vai identificar
trs grandes mecanismos causais que podem explicar as diferenas de difuso
ideacional em cada contexto nacional: uma centrada na economia, outra na ao
do Estado e, finalmente, uma terceira centrada em coalizes. Hall sugere alguns
fatores para entender o impacto de novas ideias sobre as polticas: a orientao
do partido no governo, a estrutura do Estado e relaes com a sociedade, o tipo
de discurso poltico e o impacto de eventos exgenos. Em relao ao Estado,
Hall sinaliza que no condio suficiente a existncia de empreendedores
polticos se as estruturas estatais no so ocupadas por gestores pblicos com
autoridade e capacidade tcnica para implementar mudanas no programa, no
iderio. Segundo o autor, (i) a permeabilidade dos funcionrios ao novo; (ii) a
maior ou menor concentrao de poder na rea em que as novas ideias sero
recepcionadas e (iii) o poder do rgo ou agncia envolvida (no caso especfico,
os bancos centrais nacionais), seriam fatores essenciais. O impacto das novas
ideias relacionado natureza do discurso poltico dependeria de quanto essas
ideias dialogam com a memria coletiva, com experincias passadas, em
diferentes semnticas polticas ou mimetizando modelos de sucesso ou percebidos como tal2. A capacidade efetiva que novas ideias tm ou no de condicionar ou influenciar preferncias, interesses e mudanas institucionais depende de quais arranjos (matrizes) institucionais prvias estavam operando e do
curso prvio de ao dos atores sociais relevantes.
Sikkink (1991), na trilha sugerida por Hall, aplica esse mesmo raciocnio na
tentativa de entendimento do porqu de as ideias desenvolvimentistas, apesar de
terem sido divulgadas quase que simultaneamente na Argentina e no Brasil nos
anos 1950, s tiveram recepo mais efetiva neste ltimo. Ela constri os nexos
causais dessa diferena em mltiplos eventos: no Brasil havia tomadores de
deciso (pivotal decision makers, nos termos de Weingast 2005), na Argentina,
no; no Brasil havia mais state capacity, uma burocracia mais adaptada (o caso
do BNDES foi emblemtico); a ideologia e as instituies pr-existentes recepcionaram as ideias desenvolvimentistas (uma espcie de harmonizao com o
zeitgeist ou o esprit de lpoque) ao contrrio da Argentina. Sikkink (1991)
refora Hall (1989): novas ideias no entram num vcuo ideolgico, elas so
inseridas num espao poltico j ocupado por ideologias anteriores e so
veiculadas concretamente por atores historicamente determinados, em contextos especficos. Blyth (2001) alerta que em certos contextos as ideias ganham
autonomia diante de seus autores, podendo ser disseminadas em processos que
no so lineares, mas lentos e custosos. Blyth (idem) examina o papel das ideias
na dinmica institucional a partir de trs perspectivas distintas, embora complementares: ideias como desenho institucional (institutional blueprint) em perodos de crise, como armas (weapons) em perodos de disputas distributivas e
como cadeados cognitivos (cognitive locks).
PITCE: Poltica Industrial,

Tecnolgica e de Comrcio
Exterior (2004). PDP: Poltica
de Desenvolvimento Produtivo
(2008).
DAraujo (2007; 2009)

afirma que 45% dos ocupantes
de cargos comissionados (de
livre nomeao dos gestores
polticos) de alto escalo do
governo federal lulista tiveram
origem em sindicatos de
trabalhadores cuja cultura
poltica geralmente
participativa.
101
A ltima categoria ajuda a entender a trajetria do CNDI e a conformao de

suas agendas de debates. Ele foi uma arena de alto nvel hierrquico, fortemente
centralizada e pouco vinculada s instncias de base e com funes representativas no claramente definidas (no havia mandatos ou delegaes), pois a
indicao de seus participantes era individual e no estava ligada a suas
respectivas entidades empresariais de origem. As ideias sobre poltica industrial
condicionavam a pauta de ao dos empreendedores polticos, por sua vez, os
acordos possveis dentro do CNDI configuravam uma situao de auto-coordenao governamental, condio sine qua non para sua efetividade. As diversas polticas industriais do perodo, a PITCE, em 2004, e a PDP, em 2008,3
ofereceram um menu de temas e oportunidades disponveis que de certa forma
condicionou o roteiro do processo decisrio de governo, de empresrios industriais e de trabalhadores, em menor escala. Para Schmidt (2008), as ideias so os
elementos-chave na anlise dos contextos mais amplos onde ocorrem os
eventos polticos. As ideias no s se relacionam com as estruturas de poder,
mas permitem a possibilidade de agncia dos atores, quando comandam e
servem como guia para a escolha, para a ao e para o comportamento individual ou coletivo. A influncia de novas ideias sugere que o Governo Lula
inovou parcialmente a tradio poltica pr-existente (na esfera do governo federal), por fora de seu projeto poltico ideolgico que enfatizava mecanismos de
participao, ampliao da democracia formal e o uso ativo do Estado para
redistribuio de renda4. Essa renovao do iderio foi fortemente influenciada
pelas condies contextuais e histricas, sobretudo a estabilidade econmica
herdada do governo anterior, as condies externas favorveis de crescimento
econmico (apesar da crise internacional de 2008) e as condies polticas
internas, de razovel governabilidade. Essas novas ideias relacionadas a um
novo estilo de governo, com nfase em procedimentos mais participativos e
coletivos, acabaram tambm influenciando o campo de polticas de desenvolvimento econmico.
Conforme sugerem Boschi e Gaitn (2008, p.104):
[...] o governo Lula se notabilizou pelas iniciativas de cooperao sistemtica
entre o setor pblico e privado: A cooperao entre as elites econmicas locais e
os esforos coordenados de vrios segmentos da burocracia so importantes no
sentido de se definir estratgias de desenvolvimento. De fato, a cooperao entre os setores pblico e privado o centro das iniciativas do governo Lula, desde
o planejamento estratgico realizado no incio de seu primeiro mandato at as
polticas de Arranjos Produtivos Locais e as Parcerias Pblico-Privadas. Mais
recentemente, alm de uma srie de conselhos de cunho consultivo, tem sido
ativados um conjunto de fruns voltados discusso de prioridades pblicas
envolvendo diferentes segmentos da sociedade civil e do Estado (sem grifos no
original).
A literatura tem apontado para a retomada de um projeto desenvolvimentista

com reativao do papel do Estado no uso ativo de instrumentos tpicos da ao
estatal (empresas estatais, concesso de subsdios ou definio de contedo local para discriminao de preos, por exemplo) no processo de desenvolvimento (Bresser-Pereira 2007; 2011), em bases diferenciadas do que ocorreu
entre o fim da II Guerra Mundial e a dcada de 1970, quando se formou o parque
industrial brasileiro. Essa nova hegemonia no totalmente consolidada, dadas
as potenciais contradies entre esse iderio e a manuteno da ortodoxia
macroeconmica o legado direto da crise do modelo neoliberal na segunda
metade dos anos 1990. Nesse caso a criao de arenas em poltica industrial
representou um inovador processo de concepo e ideias vinculado a um iderio
mais democrtico sobre o funcionamento do governo e os objetivos do desenvolvimento. Lula combinou um modelo centrado no Estado com uma via
centrada em coalizes, na tipologia proposta por Hall.
102
Jackson De Toni
II.1 A ao de empreendedores polticos nas arenas decisrias

Originalmente o conceito de empreendedorismo esteve associado aos estudos j clssicos sobre a formao e a dinmica do capitalismo, desde sua fase
concorrencial e industrial inicial. O conceito j aparece no sculo XIX, em Say
(1983), com a ideia do empresrio empreendedor que assume riscos e que
organiza o processo produtivo, reunindo trabalhadores e mquinas. O empresrio empreendedor imediatamente associado a um dos valores bsicos do
liberalismo, ou seja, crena na individualidade, ou melhor, na capacidade individual e no relacionamento social competitivo entre indivduos, como base do
capitalismo moderno. Em Schumpeter (1982), h uma ressignificao da natureza do empreendedor, ao lhe atribuir uma capacidade de inovao, de mudana
contnua, oposta viso de equilbrio dos primeiros liberais. O empresrio
schumpeteriano por excelncia o empresrio empreendedor, equivalente ao
empresrio inovador, disposto a correr riscos transformando crises em novas
oportunidades. Surgido no campo da economia e da administrao empresarial,
o conceito de empreendedorismo, ou de empreendedor, foi absorvido pelos
estudos comportamentalistas dos anos 1960 e depois foi incorporado aos
estudos organizacionais e gerenciais sobre a administrao de empresas (Costa,
Barros & Carvalho 2011). Originalmente, o conceito estava associado capacidade de identificar oportunidades, relacionar-se em rede e possuir habilidades
comportamentais de gesto e posicionamento pessoal em diferentes cenrios e
conjunturas. Nos estudos sobre a administrao pblica, por exemplo, a figura
do empreendedor pblico adquiriu importncia durante as reformas liberais dos
anos 1980 e 1990, como a figura-chave para otimizar recursos em novas formas
gerenciais e maximizar a produtividade e a eficcia no setor pblico (Osborne &
Gaebler 1992).
Ao contrrio do empreendedor privado, a motivao do empreendedor
poltico no o lucro, na medida em que empreendedores polticos, salvas raras
excees, no so titulares dos ativos que comandam ou das inovaes que
provocam nas polticas pblicas. Segundo a percepo mais associada escola
racionalista, os objetivos estariam ligados a uma multiplicidade de motivaes
intangveis: sucesso poltico e status, progresso na carreira, controle de recursos crticos, reconhecimento pblico, prestgio pessoal, xito de coalizes
polticas etc. No decorrer da poltica industrial lulista, o surgimento de empreendedores polticos esteve associado posio de liderana de classe no caso
dos empresrios, liderana governamental no caso dos gestores pblicos e na
funo de intermediao tcnica no caso dos empreendedores polticos coletivos, com a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI).
A existncia de empreendedores polticos , sem dvida, uma varivelchave para explicar o funcionamento das arenas polticas. Weingast (2005), por
exemplo, sugere enriquecer as anlises clssicas do institucionalismo da escolha racional usando princpios macroscpicos de anlise como a estrutura de
poder, o papel das ideias na mudana institucional e os eventos crticos na
formao das preferncias. Mas sua nfase recai sobre o papel dos empreendedores polticos. Ele sugere que em cada evento crtico o pesquisador identifique
um decisor estratgico ou pivotal (pivotal decision maker) que obedea s
seguintes condies: aquele indivduo (ou grupo) cujo abandono do status quo
e migrao para um novo posicionamento seja capaz de catalisar ou mover
todos os demais para esse novo posicionamento, gerando uma ruptura com o
estado de poder, as crenas e as legitimidades estabelecidas. Weingast (idem)
aponta como variveis centrais para explicar a motivao do grupo pivotal os
seguintes fatores: (i) capacidade de convencimento dos demais grupos e indivduos, quanto maior o nmero de convertidos maiores as probabilidades de
mudana; (ii) eventos externos ao controle do pivotal decision maker devem
Calculando probabilidades
crticas de mudana, de
permanncia na situao atual
e de riscos envolvidos, o autor
aplica o modelo ao estudo da
Revoluo Americana,
batizado por Weingast de
racionalidade do medo
(rationality of fear).
103
confirmar, como evidncias materiais, os indcios de benefcios futuros maiores

que os custos da mudana, para os grupos ainda no convertidos; (iii) tudo
depende, afinal, de compromissos credveis (credible commitments) dos
empreendedores polticos, que se relaciona tambm com sua reputao pregressa e sua posio de poder no grupo 5.
Os empreendedores polticos tambm so fundamentais para a formao das
agendas em polticas pblicas, segundo Kingdon (2011). Kingdon reputa ao
do empreendedor a capacidade de juntar ou unificar a compreenso de um
problema, com as condies polticas para resolv-lo e a existncia de instrumentos disponveis de poltica pblica para tanto. O empreendedor pode estar
dentro ou fora do governo, numa instncia formal ou informal; pode ser um
gabinete ministerial ou um congressista, um acadmico ou um lobista. Os
empreendedores polticos teriam caractersticas especficas: capacidade de se
fazerem ouvir, derivada da expertise, liderana ou autoridade; capacidade de
estabelecer conexes polticas e negociar a alocao de recursos polticos entre
os jogadores, combinando experincia poltica (political savvy), com conhecimento tcnico (technical expertise) e finalmente, persistncia. Kingdon
reputa esta ltima como a principal caracterstica do empreendedor:
Many potentially influential people might have expertise and political skill, but
sheer tenacity pays off. Most of these people spend a great deal of time giving
talks, writing position papers, sending letters to important people, drafting bills,
testifying before congressional committees and executive branch commissions,
and having lunch, all with the aim of pushing their ideas in whatever way an forum might further the cause [...] Entrepreneurs are ready to paddle, and their
readiness combined with their sense for riding the wave and using the forces beyond their control contributes to success. (idem, p.181; sem grifos no original)
Para esse autor, haveria dois tipos de empreendedores: os que atuam publicamente e os participantes invisveis que atuam na formulao tcnica das
alternativas, geralmente membros da burocracia pblica ou de organizaes de
lobby privado. Acadmicos e pesquisadores de think tanks tambm podem ser
invisveis no processo de formulao de alternativas, por meio de contatos
com congressistas, consultorias privadas e uso da mdia. Para Kingdon (idem),
o Presidente da Repblica o empreendedor poltico principal, entretanto a
definio de alternativas tcnicas, aps a direo escolhida, foge-lhe do controle e est sob influncia dos especialistas. Essa situao conduz a um contexto
permanente de negociao entre os gestores eleitos e a burocracia permanente
do Estado. O presidente o ator mais forte da agenda, mas Kingdon taxativo
ao afirmar que ele est submetido escolhas tcnicas, no tendo poder absoluto
de determinar a alternativa escolhida. Por isso, a burocracia pblica tambm
decisiva, em especial os altos escales gerenciais, assessores ministeriais e
dirigentes pblicos. Eles tm acesso privilegiado s informaes, aos grupos de
presso e tm autoridade legal em muitos casos Os congressistas, de um modo
geral, so empreendedores naturais, mais estveis que o primeiro escalo dos
governos e muitas vezes com maior capacidade de veto e barganha. O
empreendedor poltico possui basicamente um comportamento oportunista, no
sentido de que aproveita as janelas de oportunidade para advogar e defender
uma proposta e liderar uma coalizo especfica. Ele age tambm como um broker, segundo Kingdon (idem), negociando diferentes posicionamentos,
combinando problemas, polticas e solues (coupling shifts).
Essa caracterizao do empreendedor poltico, como um intermedirio dos
fluxos de informao, tambm aparece na caracterizao do empreendedor
como uma ponte (hub), nos ns de uma ou mais redes de interesse, mobilizando recursos e novas formas organizacionais atravs da densidade de suas
conexes (Burt 2004). Na anlise da dinmica do CNDI fcil constatar que a
ao dos empreendedores foi responsvel pelos momentos de maior criati-
104
Jackson De Toni
vidade propositiva daquela arena. Os empreendedores atuavam sobretudo para

dar concretude pauta da poltica industrial, que no seu conjunto, como
teoricamente anunciado pelo governo, era grande, complexa e muito ambiciosa.
O pragmatismo dos empreendedores, sobretudo do ento Ministro do MDIC,
Luiz Furlan, traduziu-se no agendamento, debate e encaminhamento dos temas
crticos ou possveis, dada a correlao de foras internas no conselho. Houve
tambm um tipo de empreendedorismo organizacional ou coletivo, protagonizado pela nova agncia governamental criada, a Agncia Brasileira de
Desenvolvimento Industrial (ABDI, criada em 2004), que desempenhava a
funo de secretaria executiva do colegiado. A Agncia garantia uma base
tcnica negociada com o setor privado, condio essencial para construir os
pactos polticos no interior da arena.
6
O termo relaes fecundas

(generative relations) foi
sugerida inicialmente por
Abers e Keck (2008).
A pesquisa emprica foi feita

no mbito do trabalho de
doutoramento do autor no
Instituto de Cincia Poltica
(IPOL), da Universidade de
Braslia (UnB), apresentada
em 2013, sob o ttulo Novos
arranjos institucionais na
poltica industrial do governo
Lula: a fora das novas ideias
e dos empreendedores
polticos.
Concordando com Schneider

(2010), considera-se prudente
diferenciar que, alm do uso
Lane e Maxfield (1996) sugerem aes para ativar o potencial das relaes
fecundas entre as pessoas. A expresso relaes fecundas6 significa a justaposio de diferentes interesses e experincias e pontos de vista, numa arena
pblica, como necessrios e essenciais para a produo de inovaes. O elemento que catalisa esse processo est alm da interao de ideias e interesses.
Ele resulta da constituio de relaes concretas e objetivas que os atores
desenvolvem entre si e as capacidades para usarem os recursos disponveis de
forma indita. As relaes informais entre participantes de arranjos colaborativos tambm enfatizada por outros autores. Donahue e Zeckhauser (2006),
por exemplo, sugerem que boa parte das relaes virtuosas entre empresrios e
governo no complexo industrial-militar norte-americano derivam desse tipo de
relaes.
Elas se baseiam mais em afinidades culturais e sociais, por exemplo, uma
trajetria ou origem social comum e cdigos implcitos de conduta, do que nos
contratos formais. As evidncias de pesquisa apontam para o estabelecimento
desse tipo de relao entre as partes envolvidas no CNDI7. Apesar das diferentes
posies, inclusive dentro do governo, sobre o ritmo ou a profundidade das
medidas a serem processadas, a densa interao entre os atores criou uma base
comum sobre poltica industrial, alinhada com as novas ideias sobre desenvolvimento econmico. O modo como o conselho tratava os temas potencialmente
conflituosos, como a poltica cambial, ajuda a entender o modus operandi
daquela arena. Os atores, pblicos e privados, sabedores de que os temas de
gesto da poltica econmica no poderiam ser resolvidos no mbito daquela
instncia dadas as regras tcitas do colegiado, sob o pretexto de sua complexidade e governabilidade , estabeleceram um pacto informal para evitar as
agendas interditadas. Na prtica, esse expediente impediu a deteriorao das
relaes, entre empresrios e o governo e dentro do prprio governo, ainda que
a poltica de apreciao cambial, por exemplo, mantida com todo rigor nos
primeiros anos do governo Lula, atingisse diretamente o interesse dos industriais dependentes de rendas de exportao. A capacidade de fazer uma triagem
temtica da agenda e evitar que os temas potencialmente conflitivos contaminassem a pauta no foi menos trivial. Uma habilidade bsica dos empreendedores polticos era a de, a cada reunio do conselho, identificar temas potencialmente divergentes que representassem uma ameaa ao nvel de cooperao
inter pares, deslocando seu debate para outras arenas (negociaes extraconselho) ou para ambiente informais (despachos bilaterais, agendas secundrias, outros colegiados etc.), neutralizando assim seu potencial desagregador.
As relaes de relativa confiana mtua, geradas pelo desenho institucional
e a frequncia dos contatos, permitiu que a confidencialidade sobre os temas
tratados evitasse comportamentos mais oportunistas como os dos rentistas (rent
seekers)8; de fato, nada indicava que aquela instncia fosse utilizada para
conquista e/ou manuteno de posies clientelistas ou privilgios
autoaplicveis a algum de seus membros. H diversas condies para que a

costumeiro e usual do termo
(unproductive rent seeking) a
poltica industrial pode
discriminar a gerao e
apropriao de rendas
propositalmente. Seria o caso,
por exemplo, das premiaes
pblicas para produtos
inovadores.
Diversos outros autores

sustentam a importncia vital
de mecanismos de
conectividade intensa entre
governo e sociedade civil,
onde os burocratas podem
formular polticas pblicas
mais efetivas, numa
governana mais experimental
e interativa (Evans 2011;
Rodrik 2007; Sabel 2004).
105
relao governo-empresas no degenere em comportamentos rentistas e de

conluio. Conforme Maxfield e Schneider (1997), a credibilidade e reciprocidade, que reduz os custos de incerteza poltica e a confiana interpessoal,
que implica dependncia mtua da natureza, fluxo e qualidade das informaes,
estariam entre os principais fatores. Haveria tambm, segundo eles, diversos
pressupostos que garantiriam essas condies: gestores pblicos protegidos das
presses corporativas, democratizao das relaes Estado-Sociedade, transparncia na percepo de custos e benefcios condio bsica de dilogo entre
atores polticos e percepo comum de ameaas (como o processo de desindustrializao e desnacionalizao). Sem isso, os custos da relao Estado-empresrios superariam os benefcios esperados, transformando-se em conversas
inteis (cheap talk). Tais condies, de um modo geral, existiram no funcionamento do colegiado, pelo menos no perodo analisado.
As arenas ou instncias colegiadas reunindo as partes interessadas em
determinado assunto ou poltica pblica so comuns em sistemas democrticos,
especialmente quando o governo estimula em algum grau a participao das
diversas clientelas como forma de legitimao poltica, melhoria da eficincia
executria ou simplesmente como prestao de contas e transparncia de gesto
(Abers & Keck 2008). As arenas de polticas podem assumir formas diversas.
Em poltica industrial, ao contrrio de impor algum custo deliberativo ou
comprometer a eficcia da burocracia weberiana, as instncias de coparticipao com o empresariado tm sido defendidas pelo resultado que podem
produzir em termos de solues coletivas mais robustas, consistentes e realistas.
Tais instncias, quando bem sucedidas, acabam adquirindo a funo de organizar e racionalizar as demandas fragmentadas e contraditrias dos diversos
grupos de presso, diminuindo os custos polticos dos processos de barganha individual que aprisionada por particularidades clientelsticas.9
O conceito de arena, til para entender a experincia concreta do CNDI no
perodo inicial at 2007, o definido por Ostrom (1990). Ao estudar as solues
para os problemas de ao coletiva, a autora estabeleceu nas arenas de escolha
(arena of choice), uma unidade bsica de anlise poltica para discutir a
dinmica das relaes entre os agentes na gesto de propriedades coletivas ou
comuns a todos. Os atores esto inseridos naquilo que a autora chama de action
situation, isto , suas opes e estratgias so definidas pelas opes fsicas,
pelos atributos da comunidade em que esto inseridos e pelo ambiente institucional. Seu modelo de anlise, conhecido como Anlise Institucional e Desenvolvimento (Institutional Analysis and Development, IAD), procura entender os
mecanismos que regulam o uso de recursos comuns e as diferentes perspectivas
ou escalas de interao entre os atores (Ostrom 1990; 2005).
II.2. Os casos analisados

Objetiva-se testar a validade do marco terico explicativo, em especial a
ao de empreendedores polticos, a influncia de novas ideias sobre desenvolvimento e poltica industrial e o tipo de relacionamento poltico estabelecido no
interior da arena por seus participantes.
O mtodo escolhido para o teste da hiptese de trabalho foi o estudo de caso,
tpico de pesquisas de natureza qualitativa, com adaptaes. Esse mtodo
permite responder as questes que dialogam com as variveis do marco terico
principal do trabalho (Ragin 1987). Nesse sentido, a pesquisa contribui com
entendimento dos fatores de sucesso e fracasso de uma determinada poltica
pblica setorial em geral e do funcionamento das arenas de dilogo tripartite,
em particular.
106
Jackson De Toni
10
Os casos estudados foram

os seguintes: (1) a criao da
Lei de Inovao (assim
denominada devido sua
congnere francesa); da (2)
Lei do Bem e (3) a
reorganizao dos Fundos
Setoriais (modelo de
governana), instrumentos de
aplicao dos recursos do
Fundo Nacional de Cincia e
Tecnologia, o FNDCT. Os
dados documentais podem ser
checados em De Toni (2013).
Os casos concretos constituem processos retirados da agenda do CNDI, na

medida em que representaram, a priori, temas onde potencialmente as questes
de pesquisa poderiam (ou no) ser respondidas. A anlise no se limitou ao
estudo de documentos oficiais, mas tambm da percepo dos atores participantes nas entrevistas realizadas. As evidncias documentais foram ponderadas
por evidncias testemunhais indicadas em De Toni (2013). A escolha dos casos
procurou atender ao critrio da multiplicidade de fontes e da longitudinalidade
da agenda de poltica industrial que , por si, complexa e extensa. Os processo
selecionados refletem, tambm, os procedimentos de negociao e debate no interior do CNDI. Embora no estivessem confinados aos limites polticos ou
institucionais da arena, o conselho foi decisivo para o desfecho 10.
A narrativa sobre cada caso pretendeu apreender o contexto em que as
trajetrias dos atores foram criando uma trama de eventos, processos e decises.
O mtodo narrativo explica o fluxo de aes que singularizam cada caso, de
modo a encadear os diversos eventos crticos que podem explicar o desfecho final de um processo decisrio. Os eventos encadeados em trajetrias coerentes
sinalizam um fio condutor para o relato, que reconstri uma experincia passada, imprimindo um novo sentido que evidencia os mecanismos de ao
daquele acontecimento, suas relaes causais fundamentais (Barzelay & Velarde, 2004; Tilly McAdam & Tarrow 2008).
III. A dinmica de funcionamento das instncias e processos: evidncias empricas
11
The factors affecting the

structure of an action arena
include three clusters of
variables: (1) the rules used by
participants to order their
relationships, (2) the attributes
of the biophysical world that
are acted upon in these arenas,
and (3) the structure of the
more general community
within which any particular
arena is placed (OSTROM et
alii 1994, p.15).
12
Para Rua (2005, p.1),
entende-se por coordenao
tcnico-poltica [...] um
conjunto de mecanismos e
procedimentos destinados a
compor ou articular as
decises e aes do conjunto
de entes governamentais
polticos e burocratas de
maneira a obter resultados
concertados,
intercomplementares e
consistentes; ou seja:
no-errticos, no-superpostos
e no-contraditrios, que
expressem e faam sentido em
um projeto de longo prazo.
13
Lindblom (1959), j havia
abordado esse tema ao
constatar que o processo
decisrio em polticas pblicas
necessariamente
fragmentado e no linear. Ao
interagir os atores vo
Na literatura de gesto pblica e de polticas pblicas, o conceito de coordenao est associado busca da eficincia administrativa ou organizacional.
A ao coordenada implica racionalizao de mtodos e processos para o
compartilhamento de objetivos e resultados11. Em polticas pblicas, o atributo
ou qualidade de coordenao dos atores implica tambm otimizao da
eficincia, entendida como relao entre insumos necessrios e produtos gerados, de uma poltica qualquer, para a obteno do resultado desejado, visto
como impacto no problema a ser resolvido12. Aqui, trata-se de abordar um
conceito mais amplo de coordenao relacionado ao processo poltico de
cooperao e obteno do consenso sobre temas necessariamente conflituosos,
onde as dimenses tcnicas e polticas so combinadas em doses variveis. A
coordenao de um governo, entendida como o alinhamento poltico de seus
atores, implica sempre compartilhamento de objetivos e coerncia entre os
diversos resultados.
Um dos instrumentos tpicos de uma ao coordenada a deliberao
colegiada, baseada no debate e na livre argumentao e persuaso entre os
participantes de uma instncia coletiva. Como as condies de igualdade entre
os participantes e a simetria de informaes so pressupostos dificilmente
observveis no mundo real, o processo de coordenao em fruns colegiados
tende a ser mais incremental, a partir de ajustes mtuos, muitas vezes, no
lineares, nem sequenciais13.
A coordenao intragovernamental surge no ambiente do CNDI, no como
um problema administrativo, nem como uma soluo planejada a priori pelos
seus empreendedores mais destacados, como o Ministro Furlan, ou pela burocracia tcnica do MDIC. Ela surge exatamente da confluncia de grandes fluxos
polticos: problemas estruturais da indstria que ganham exposio pblica
crescente, polticas industriais alternativas vindas da burocracia tcnica do
governo e do setor privado e um ambiente poltico propcio, estimulado pela
coalizo governamental vencedora. H uma tecnologia suportando esse arranjo cooperativo que no trivial, conforme afirmava o ento Ministro do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, o principal empreendedor
poltico nesse processo:

ajustando-se reciprocamente
em sucessivos e cumulativos
processos de barganha,
resultando numa evoluo
incremental.
107
O CNDI, ele foi importante por que havia falta de um lcus adequado para que
o governo e o setor privado dialogassem em torno de uma pauta sinttica e
objetiva. Que no ficasse poludo de representantes, ento uma das coisas que eu
notei logo no governo, que [...] voc tende a participar de tantos rgos e que
voc acaba mandando representantes nas reunies, inclusive rgos que eu
presidi, em que cada vez ia um representante de um ministrio ou mesmo de uma
federao ou confederao. A a produtividade cai violentamente, no existe
compromisso entre as pessoas, no existe memria tambm por que se v um
representante que no veio a uma reunio anterior, ele est por fora de qualquer
assunto! E o presidente concordou em criar um rgo pequeno [...] com reunies bimensais. Tinha um calendrio anual, portanto, ningum podia dizer:
olha fui surpreendido, nessa data no posso [...] ter um calendrio anual e voc
se organiza de acordo com as suas prioridades [...] ento o terceiro ponto que as
reunies teriam uma pauta muito sinttica, trs assuntos no mximo! E elas
durariam duas horas com tolerncia de 15 minutos [...] (Luiz Furlan, entrevista
concedida ao autor em 5 out. 2012).
E ainda:
Porque em Braslia os atrasos so costumeiros, e tambm no tinha lugar fixo
por ordem de importncia. Os assentos vieram embaralhado e no se punha um
ministro ao lado do outro, nem um do setor privado [...] se alternava. Um do setor
privado, um do setor pblico [...] e no eram os mesmos sempre. Trocava de
lado. Para no formar panelinhas, ento acho que funcionou bastante bem.
Foram rarssimas [as] ocasies que tivemos que remarcar [as] datas, uma ou duas
vezes se no me engano [...]. Os ministros passaram a valorizar essa possibilidade de um dilogo franco em torno de apresentaes relevantes, porque os
dois primeiros tpicos eram de apresentaes de prioridades e depois havia um
debate em que cada uma podia usar a palavra por dois minutos. E a mim cabia,
infelizmente ou felizmente, dar disciplina e andamento para a reunio e dizer:
olha, se voc falar mais que dois minutos, a reunio no vai terminar no horrio
e as pessoas vo embora e ns no cumprimos a nossa tarefa. Ento houve um
perodo de aprendizado e a partir da funcionou muito bem. Disciplina uma
capacidade tambm de afrontar at os egos das pessoas e dizer: olha, o seu
tempo terminou (idem).
Em relao s polticas pblicas, o CNDI transforma a agenda formal ideal

das polticas industrial (a PITCE e a PDP), numa agenda decisional de
acordos possveis, filtrando os principais projetos e iniciativas segundo sua
viabilidade tecnopoltica conjuntural. O ativismo estatal resultante dessa condio de cooperao pblico-privada aparece nitidamente em trs casos: na
construo da chamada Lei da Inovao, na Lei do Bem e nas mudanas
regulatrias da gesto dos Fundos Setoriais. Esses trs processos tm seus
contedos fortemente relacionados s pautas da poltica industrial e sero
detalhados na sequncia deste artigo.
A chamada Lei de Inovao (Lei 10 973/2004) foi debatida no CNDI nas
trs reunies que antecederam a formalizao do conselho (duas em 2004 e uma
em 2003), aparecendo em diversas entrevistas dos participantes e envolvidos no
tema. A Lei do Bem, complementar primeira, entrou na agenda na sequncia, em 2005. A principal e grande novidade da lei foi a maior flexibilidade na
relao entre os Institutos de Cincia e Tecnologia (ICTs) e entre o setor
privado, as universidades e as entidades sem fins lucrativos. Por exemplo, a lei
permitiu: (i) aos pesquisadores de ICTs pblicos, o afastamento temporrio para
colaborao com outras ICTs pblicas e privadas; (ii) a transferncia de tecnologia e licenciamento de invenes para novos produtos e servios pelo setor
privado sem a necessidade licitao pblica, alm de (iii) criar mecanismos de
subveno pblica direta para empresas inovadoras. A lei provocou uma ruptura conceitual na cultura jurdica pblica que praticamente criminalizava o uso
de recursos pblicos pelo setor privado, independente da finalidade ou condicionalidades. Em 2006, a Finep lanou a primeira chamada pblica para
108
Jackson De Toni
subveno de R$ 300 milhes para atender aos objetivos denominados opes

estratgicas da PITCE. Entre os produtos prioritrios para receber recursos a
fundo perdido para pesquisa, estavam os sistemas de TV digital, sistemas de
identificao automtica de pessoas, produo do frmaco AZT, leos vegetais
de alto rendimento, nanotecnologia, biotecnologia e energias alternativas.
Foram apresentados 1 099 projetos de 900 empresas com demandas de quase
R$ 2 bilhes, foram selecionados 70 projetos que receberam R$ 145 milhes em
2007.
Dois anos depois, a segunda chamada pblica receberia 2 500 projetos
totalizando R$ 6 bilhes de demanda, trs vezes mais. No terceiro ciclo de
avaliao do impacto da subveno econmica, a FINEP chegou concluso de
que 93% das empresas beneficiadas aportaram aos projetos o mesmo montante
de recursos recebidos, 30% das tecnologias desenvolvidas tinham alcance
mundial e 52% das empresas tinham sido bem sucedidas no lanamento de
inovaes (Finep 2012).
14
A dissociao entre C & T e

o aparelho produtivo industrial
no recente, ao contrrio,
como afirma Delgado (2010),
o problema antigo: a
montagem de um sistema
nacional de cincia e
tecnologia, iniciado nos anos
cinquenta e ampliado nas
dcadas seguintes,
especialmente nos anos 1970,
permaneceu dissociado do
setor produtivo.
15
J havia projetos incipientes
nessa linha, entre eles o
Programa de Inovao
Tecnolgica em Pequenas
Empresas, de 1997; o
Programa de Apoio Pesquisa
em Empresas (PAPPE) da
Finep; o Programa de
Capacitao de Recursos
Humanos para Atividades
Estratgicas (RHAE) do
CNPq; a Lei de Informtica
que d incentivos em troca do
investimento mnimo de 5%
do faturamento em P&D e os
prprios Fundos Setoriais que
operavam desde 1997.
16
O consenso superou as
fronteiras polticas do prprio
governo Lula. Carlos Pacheco,
professor do Instituto de
Economia da Unicamp e
ex-dirigente do MCT durante
A Lei de Inovao foi uma quebra de paradigma no modo como o governo

brasileiro tratava o tema. O debate no foi pacfico no incio do governo Lula.
Havia um receio, por parte da burocracia do MCT, de perda de autonomia das
universidades e seus ICTs e da prpria criao cientfica como um todo
(Giesteira 2010). Antes mesmo do CNDI, o tema foi duramente debatido na
Cmara de Poltica Econmica, rgo interno do governo, reunindo ministros
da rea econmica. Nesse frum, a possibilidade de remunerar pesquisadores
pblicos em empresas privados j havia sido admitido pelo Ministrio da
Fazenda. Foi fundamental a percepo do ministro Eduardo Campos do MCT,
que no tinha origem na academia, para a necessidade de orientar a pesquisa
cientfica para as demandas da indstria aumentando os projetos cooperativos e
diminudo a lgica vinculacionista14. No MDIC, Luis Furlan, seguido pelos
empresrios industriais, acreditava que o modelo linear de inovao ou science
push, baseado na concentrao de incentivos universidades pblicas e bolsas
de mestrado e doutorado, havia sido insuficiente para aumentar a competitividade das empresas. A ideia subjacente na PITCE de 2004 era de que a
inovao deveria ser incrementada no setor privado a partir da cooperao
Estado-empresa15. As novas ideias sobre desenvolvimento j criaram uma
orientao geral de que o problema brasileiro nesse campo no era a ausncia de
recursos ou incentivos, mas a falta de arranjos institucionais que garantam
impactos concretos da inovao nas empresas e nos mercados. Os debates no interior do CNDI foram praticamente consensuais, concentrando-se nas diretrizes
estratgicas da lei16. Assim como o Bay-Dole Act nos Estados Unidos, de 1980
(que estimula a transferncia de tecnologia para as empresas), a Lei de
Inovao implicou desde sua aprovao uma mudana de paradigma e cultura
nas universidades pblicas federais, at ento hostis cooperao tecnolgica
com o setor privado. A Lei 10 973/04 resultado direto das novas ideias sobre
poltica industrial enfrentou a cultura institucional, burocrtica e legal que
entrava a cooperao pblico-privada em inovao. Entre as suas medidas, a
concesso de recursos para a subveno econmica, a preferncia na aquisio
de bens e servios pblicos de empresas que invistam em P&D no pas e a
autorizao para que a Unio participe do capital de empresa privada com
processos inovadores so aspectos relevantes nessa quebra de paradigma. Outro
marco da lei foi a autorizao para ambientes cooperativos (prestao de
servios, parcerias para pesquisa conjunta, uso compartilhado de laboratrios
pblicos etc.), com possibilidade de pagamento aos criadores de inovao com
as receitas prprias derivadas, com remunerao adicional ao pesquisador. Em
2008 j havia 54 Ncleos de Inovao Tecnolgica (NITs), instncias acadmicas dos ICTs que articulam a cooperao privada, instalados.

o governo Cardoso, afirmou
que o balano muito
positivo [...] fez o pas
despertar para o tema (Souza,
Mol & Pacheco 2009).
109
Tanto a Lei de Inovao como a Lei do Bem foram snteses de movimentos institucionais e polticos que iniciaram mesmo antes do governo Lula,
ainda que s as condies de concertao poltica do governo Lula tenham
possibilitado a formalizao de um novo marco regulatrio. Desde o segundo
governo Cardoso havia grupos de trabalho criados pelo MCT na gesto do
ministro Ronaldo Sardenberg e diversos temas que foram incorporados lei j
haviam vindo pblico na Conferncia Nacional de Cincia e Tecnologia, de
2001 (Dudziak 2007). Um projeto de lei chegou a ser enviado ao Congresso no
final do governo Cardoso, em 2002, mas foi invivel sua votao naquele ano e
foi retirado de pauta pelo Executivo.
A Lei de Inovao e seus 28 artigos, resultado combinado da ao de
empreendedores polticos evidenciou como novas ideias, em circunstncias
especficas, podem quebrar paradigmas. A inovao e a criao de redes
pblico-privadas est no centro das novas polticas industriais, como j foi
evidenciado anteriormente na exposio sobre a PITCE, a poltica industrial do
primeiro governo Lula. Temas como as condies dos pesquisadores nas
universidades, aspectos remuneratrios e esquemas de trabalho, a relao
mantida com as instituies de pesquisa, direitos de propriedade e licenciamento de patentes e invenes e a cesso de laboratrios eram considerados
tabus. No havia um marco regulatrio antes da lei que viabilizasse o uso
privado de recursos pblicos, por um lado, e o uso pblico (pelos ICTs) dos
resultados de inovaes e novos desenvolvimentos.
17
Entre os principais
instrumentos esto os
seguintes: dedues de
Imposto de Renda e da
Contribuio sobre o Lucro
Lquido - CSLL de dispndios
efetuados em atividades de
P&D; a reduo do Imposto
sobre Produtos
Industrializados - IPI na
compra de mquinas e
equipamentos; depreciao
acelerada desses bens;
amortizao acelerada de bens
intangveis; reduo do
Imposto de Renda retido na
fonte incidente sobre remessa
ao exterior, resultantes de
contratos de transferncia de
tecnologia; iseno do
Imposto de Renda retido na
fonte nas remessas efetuadas
para o exterior, destinada ao
registro e manuteno de
marcas, patentes e cultivares.
18
O processo inverso
chamado pela literatura
econmica de crowding out,
que indica o quanto as
empresas investiriam em P&D
no mesmo montante que
fariam, independentemente da
existncia do incentivo.
19
As empresas de grande
porte dominam o uso do
benefcio j que a Lei do
Bem s atende empresas que
apuram pelo mtodo do lucro
real, enquanto as de menor
A chamada Lei do Bem (Lei 11 196/2005), tambm discutida profundamente no CNDI em 2004 e 2005, criou uma srie de incentivos para o investimento em inovao complementares Lei de Inovao17. O objetivo desses
incentivos sempre foi gerar um fenmeno chamado de crowding in, quando o
incentivo estimula o investimento privado superior ao que teria sido se o
incentivo no existisse, o que sempre o resultado mais desejvel18. A Lei do
Bem complementou e regulamentou os instrumentos da Lei de Inovao.
Antes disso, os incentivos fiscais seguiam a legislao dos anos 1990 (dos
PDTIs e PDTAs). A maior novidade foi a simplificao de procedimentos e no
exigir a pr-aprovao de projetos. As empresas enviam ao MCTI, por meio
eletrnico, as informaes dos seus programas de P&D e podem excluir, da
apurao do lucro lquido, diversos itens que gerariam uma reduo significativa do Imposto de Renda (despesas operacionais, pessoal, patentes etcc.) 19.
Em pesquisa feita pelo IPEA, em 2008, utilizando a base da PINTEC de
2005 (IPEA 2010) ficou demonstrado que a lei ajudou a consolidar setores de
forte competitividade, apesar de no conseguir estimular a diversificao setorial (a maior parte dos beneficirios esto na indstria automobilstica, petroqumica e aeronutica)20.
O processo de negociao desses novos instrumentos legais deve ser entendido a partir da fora das novas ideias do governo Lula. Havia um consenso
dentro do governo, sobretudo no ento Ministrio de Cincia e Tecnologia
dirigido por Eduardo Campos (um quadro poltico do PSB que no tinha
vnculo orgnico com as corporaes acadmicas), de que o sistema de inovao brasileiro padecia pela ausncia de conexes mais virtuosas e produtivas
entre o setor pblico e privado. As conferncias nacionais de cincia e tecnologia tambm haviam detectado esse gargalo estrutural e, nos demais ministrios envolvidos, em especial no MDIC, j havia a ideia consolidada de que a
mudana do marco legal era medida imprescindvel para solucionar o problema.
No houve resistncia institucional significativa das organizaes do sistema de
inovao.
O Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT)
foi criado, em 1969, como instrumento financeiro de integrao da cincia e
110
Jackson De Toni
porte usam o mtodo do lucro
presumido.
20
Segundo De Negri (2012):
A lei de Inovao, de 2004, e
a chamada Lei do Bem, de
2005, efetivamente
constituram marcos
importantes na evoluo das
polticas de inovao no Brasil
[...] Atualmente, mais de 600
empresas utilizam os
benefcios fiscais dessa lei
para realizar inovao. Parece
pouco, mas essas empresas
representam parcela
significativa do total investido
em P&D no pas, dado que
essas empresas investiram, em
2009, R$ 8,3 bilhes em
P&D (p.19).
21
Por exemplo, o Fundo
Setorial Espacial tem 25% dos
recursos das receitas de
utilizao de posies orbitais,
25% das receitas da Unio
auferidas em lanamentos
comerciais de satlites e
foguetes e 25% das receitas
auferidas pela comercializao
de dados e imagens de
rastreamento, telemedidas e
outras. O Fundo Setorial de
Energia tem 0,4% do
faturamento lquido das
concessionrias de gerao,
transmisso e distribuio de
energia eltrica, o Fundo de
Informtica recebe 0,5% do
faturamento bruto de empresas
incentivadas pela Lei de
Informtica e assim por diante.
22
Alvarenga, Pianto e Arajo
(2010) estudaram 344
empresas que acessaram e
cerca de 113 mil empresas que
no acessaram os Fundos
Setoriais, entre 2001 e 2007, e
demonstraram que, em mdia,
para cada 1% a mais de
recursos para as firmas que
acessaram, h 5% mais firmas
que no acessaram no ano
seguinte.
tecnologia com a poltica de desenvolvimento nacional, com base no Funtec

(Fundo de Apoio Tecnologia), criado em 1964 e gerido pelo BNDES. A Finep
(Financiadora de Estudos e Projetos), criada em 1967, a secretaria executiva
do FNDCT desde 1971. A partir dos anos 1970 o FNDCT tornou-se o mais
importante instrumento de financiamento para a pesquisa e a ps-graduao na
expanso do sistema de Cincia, Tecnologia & Inovao nacional. Os problemas de restrio de crdito e perda de reservas, o aumento da taxa de juros e os
cortes oramentrios nos anos 1980 e 1990 comprometeram muito a execuo e
implementao do fundo. Em 1999, a criao dos Fundos Setoriais, decorrentes
de um processo de gesto e financiamento inovador21, envolvendo contribuies pblicas e privadas, contribuiu para a revitalizao e capitalizao do
FNDCT. O primeiro fundo setorial criado foi o CT-PETRO, seguidos de outros.
Atualmente operam 18 fundos (Finep 2011). Durante a dcada de 2000 os
Fundos Setoriais incrementaram dramaticamente seu oramento devido ao no
contingenciamento oramentrio desde 2003, gerando resultados concretos
quanto ao aumento da taxa de inovao no pas 22.
Ao longo de 2005 e 2007 o CNDI, em paralelo s instncias do Sistema
Nacional de Cincia e Tecnologia, coordenado pelo MCT, discutiu profundamente as condies de integrao das polticas industriais e tecnolgicos,
sobretudo na destinao de recursos para as prioridades da poltica industrial
nacional.
Como assinala um ex-dirigente do MCT e da Finep durante os governos de
Lula:
Voc no tinha uma viso sistmica de promoo da inovao, a prpria lgica
era uma definio setorial, o planejamento era dado setorialmente. Isso no
resolvia ou no ajudava a ter uma viso sistmica e uma iniciativa estruturante.
Justamente no mesmo perodo em que se estruturou a maior poltica industrial
foi promovida uma alterao do sistema de governana dos fundos setoriais que
deixaram de ser geridos de forma segmentada ou setorial e foi montada uma
gesto centralizada disso para poder focar os grandes objetivos estratgicos
nacionais nos quais se inseriam os objetivos da poltica industrial... Na medida
em que se estruturou uma poltica industrial voc tem uma confluncia de atores
muito importante, tinha o IPEA..., no MDIC, alm do Furlan, voc tinha o
Roberto Jaguaribe na Secretaria de Tecnologia Industrial [transformada em
Secretaria da Inovao em 2010], com uma viso aberta para isso, aqui no MCT,
tanto do Srgio Rezende na presidncia da FINEP quanto do ministro Eduardo
Campos...com uma agenda de desenvolvimento comum entre eles (Entrevista
ao autor 16 de Julho de 2013, De Toni, 2013, p. 384).
As reunies do CNDI costumavam ser o desfecho para decises que estavam em debate em outros fruns do governo e do setor privado. Assim, em 25
de outubro de 2005, durante a 5 reunio ordinria do conselho, foi apresentado
um longo estudo coordenado pela ABDI sobre a situao dos fundos do
governo, entre os quais os Fundos Setoriais. Um dos elementos problemticos
apontados, a pulverizao dos recursos e a baixa aderncia s estratgias
industriais, foi central no processo de reviso do FNDCT que culminou em
nova legislao em 2007. Assim tambm durante a 2 reunio extraordinria do
Conselho, em 21 de setembro de 2006, aps a apresentao tcnica do IPEA
sobre a situao de inovao no Brasil, pela pesquisadora Fernanda De Negri, o
conselheiro Paulo Godoy, da indstria de base (ABDIB), fez um forte apelo
para aumentar a disponibilidade de recursos dos fundos para as empresas. A
integrao progressiva entre as polticas do MDIC e do MCT foram registradas
no Relatrio de Gesto dos Fundos Setoriais de 2011:
Nesse contexto, utilizaram-se como base para o alcance das metas para operao dos recursos do FNDCT, definidas no PPA 2008-2011, as seguintes
orientaes:
(i) Plano de Ao de Cincia, Tecnologia e Inovao PACTI 2007-2010;
111
(ii) Diretrizes (ou atividades estruturantes) que antecederam a formulao da

Estratgia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (ENCTI) 2012-2015,
aprovada pelo Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia (CCT) em dezembro
de 2011, sucessora do PACTI 2007-2010;
(iii) Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lanada em 2008;
(iv) Diretrizes emanadas pela Poltica Industrial consubstanciada no Plano
Brasil Maior PBM 2011/2014, institudo pelo Decreto n 7.540 de 02/08/2011,
sucessor da PDP.
Trata-se de polticas pblicas estreitamente articuladas com vistas promoo
da competitividade sistmica da economia brasileira, e cuja meta conjunta para
2014 ampliar o investimento empresarial em P&D para 0,9% do PIB, mediante
diversas aes, tais como: o aperfeioamento do marco legal; o fortalecimento
do Sistema Nacional de C,T&I e de sua base de sustentao (recursos humanos,
pesquisa e infraestrutura tecnolgica); a integrao de diferentes instrumentos
de apoio C,T&I existentes no pas; a estruturao de programas prioritrios,
dentre outras (Finep 2011, p.15; sem grifos no original).
23
As aes especficas para

apoiar as prioridades da
PITCE esto detalhadas no
Relatrio de Gesto dos
Fundos Setoriais (2011).
Diversas aes transversais geridas pelo Comit de Coordenao dos

Fundos Setoriais foram criadas por conta da integrao com a poltica industrial (previstas pela Lei 11 540 de 2007), priorizando a aplicao nas cadeias
produtivas elencadas pela PDP e aes horizontais como a subveno econmica, a equalizao de taxa de juros para inovao, o apoio empresas de base
tecnolgica, a implementao de instrumentos de garantia de liquidez e a
subveno remunerao de pesquisadores empregados em atividades de
inovao23. As aes transversais, sobretudo atravs da modalidade de encomendas tecnolgicas, tiveram impacto fundamental no fortalecimento da infraestrutura cientfica e tecnolgica, em particular em ICTs e laboratrios pblicos
(Nascimento & Oliveira 2011). Outro dispositivo debatido no CNDI foi a
necessidade de diferenciao regional da aplicao dos recursos. Nesse sentido
a nova regulamentao do FNDCT previu aplicao diferenciada para as
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. O realinhamento gerado pelo novo
modelo de gesto dos Fundos Setoriais por influncia da nova poltica industrial foi registrado pela Mensagem Presidencial ao Congresso no ano de 2006:
A estruturao do novo modelo de gesto dos Fundos Setoriais permitiu focar na
PITCE cerca de 60% dos recursos disponveis para novos investimentos desses
Fundos, em 2005. Agrega-se a isto os crditos reembolsveis estendidos a
empresas pela Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) para fomentar atividades de pesquisa e desenvolvimento. O novo modelo de gesto aumentou a
eficincia na execuo dos recursos dos Fundos [...] (Mensagem ao Congresso
Nacional, 2006, p. 27, grifo nosso)
[...] a implementao de novo modelo de gesto integrada dos Fundos Setoriais,
que se constituem no principal instrumento de fomento do Governo para essa
rea. O novo modelo, a ser consolidado na regulamentao definitiva do
FNDCT, permitiu integrar grande parte dos investimentos dos Fundos atravs
de aes transversais alinhadas com as prioridades do Governo, evitando a
duplicidade ou disperso de iniciativas e assegurando maior transparncia e
eficincia na execuo dos recursos. (Mensagem ao Congresso Nacional, 2006,
p. 85, grifo nosso)
O processo de negociao, nesse caso, tambm deve ser entendido como

resultado na hegemonia das ideias desenvolvimentistas que demandavam a
reforma do marco legal e institucional dos instrumentos de apoio inovao no
pas. As profundas mudanas no sistema de gesto com a nova Lei do FNDCT,
em 2007, como a criao do Conselho Diretor, integrando o setor empresarial
com o setor acadmico (um dos dilemas do campo de C&T), a formalizao das
aes transversais e dos comits gestores de coordenao setoriais foram
fundamentais para o alinhamento desse dispositivo com os objetivos da PI. A
presena de entidades empresariais, do MDIC, da Embrapa e do BNDES no
Conselho Diretor formalizou a estratgia de aderncia dos fundos poltica in-
112
Jackson De Toni
dustrial. A dinmica do colegiado contribuiu positivamente para a mudana do

modelo de governana dos Fundos Setoriais, considerando a legitimidade e o
respaldo criado pelo conselho para coordenao com a rea de cincia e
tecnologia. Esse passo foi fundamental para aproximar as estruturas de financiamento de P&D das demandas reais das cadeias produtivas e minimizar o
padro histrico centrado quase que exclusivamente em ICTs pblicos e na
pesquisa bsica. Aps as mudanas, os recursos destinados aos fundos sofreram
um profundo descontingenciamento financeiro pelo Ministrio da Fazenda,
atingindo os nveis mais altos de desembolso desde sua criao.
Estudos comprovam que os incentivos dados pela Lei do Bem geraram
um aumento do dispndio em P&D em mdia entre 7% a 11% (Kannebley &
Porto 2012). Os autores avaliam que as mudanas nos marcos regulatrios
ocorridas em meados dos anos 2000 contriburam positivamente na manuteno e continuidade dos investimos, permitindo o financiamento de projetos
com maior risco tecnolgico. De fato, os dispndios em cincia e tecnologia
como proporo do PIB saltaram de 1% no ano 2000 para 1,13% em 2008. Entre 2006 e 2010, ltimo ano do segundo governo Lula, as empresas beneficiadas
pelos incentivos cresceram 391%, abrangendo aproximadamente 11% do total
de empresas que realizam atividades de P&D, segundo o IBGE (Pintec). Os
dispndios no mesmo perodo subiram 396%. provvel que o debate sobre os
marcos regulatrios no CNDI tenham contribudo para influenciar a mudana
do patamar de gasto pblico e privado nessa rea, como demonstra o Grfico 1 a
seguir.
Em relao evoluo dos desembolsos da Financiadora de Estudos e
Projetos, a FINP, que a agncia brasileira de inovao, pode-se observar uma
mudana de patamar no nvel dos desembolsos financeiros a partir de 2004 e
Grfico 1 - Evoluo dos gastos em Pesquisa & Desenvolvimento 2000 -2011 (em milhes de R$ de 2011)
Fonte: Finep (2012).
113
2005, em especial dos recursos vinculados ao Fundo Nacional de Cincia e

Tecnologia, o FNDCT (Grfico 2).
24
Mecanismo trabalhado em
Schneider (2010); Velde
(2006); Camp e Root (1996) e
Herzberg e Wright (2005).
No caso dos processos envolvendo a Lei de Inovao, a Lei do Bem e os

Fundos Setoriais, pode-se avaliar a formulao da poltica industrial e o modus operandi dos atores envolvidos a partir do critrio dos positive feedback
loops24, ou seja, decises objetivas, claras e mensurveis do CNDI efetivadas,
no caso, atravs da elaborao de Medidas Provisrias que foram convertidas
em leis pelo Congresso Nacional e da alterao de marcos regulatrios infralegais e procedimentos administrativos. A natureza dos temas debatidos no
CNDI, pela sua complexidade, impacto e relao direta com a poltica industrial
evidenciam a natureza do prprio colgio e o tipo de relacionamento estabelecido pela sua dinmica. A seguir, uma relao selecionada dos principais
temas que ocuparam a vida do conselho no seu perodo mais frtil (Tabela 1).
IV. Concluses
Desde a redemocratizao brasileira no so poucas as crticas ao estilo
manipulatrio e instrumental do Estado ao convocar a sociedade para participar
de arenas tripartites, no mbito da formulao e implementao de polticas
pblicas. Nesse cenrio, chama a ateno um breve perodo de funcionamento
do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI), do ano que foi
fundado (2004) at o final do primeiro mandato de Lula, em 2006. O colegiado
contribui para criar as condies para a exposio pblica e maior transparncia
de um setor social que historicamente utilizou estratgias mais sutis de acesso
ao processo decisrio estatal, os lderes empresariais industriais. A defesa de
interesses do capital industrial naquele frum, entretanto, parece no ter impliGrfico 2 - Evoluo dos gastos da FINEP 1999-2010 (R$ milhes)
Fonte: Finep (2012).
114
Jackson De Toni
Tabela 1 - Principais temas debatidos e/ou encaminhados pelo CNDI 2004 2009
Ano
Tema
2004
1. Criao do Comit de Financiamento e Garantia das Exportaes COFIG (Decreto 4 993, de 18 fev. 2004)
2. Lanamento da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior PITCE (31 mar. 2004)
3. Criao do PROFARMA/BNDES (maio 2004)
4. Criao do Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais GTP-APL (Portaria
Interministerial 200, de 3 ago. 2004)
5. Debate sobre a reestruturao do INPI (Instituto Nacional de Propriedade Industrial)
6. Criao da Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia HEMOBRS (Lei 10 972, de 2 dez. 2004)
7.Aprovao da Lei de Inovao (Lei 10.973, de 02/12/04; regulamentada pelo Decreto 5.563, de 11/10/05)
8. Instituio do Regime Tributrio para Incentivo Modernizao e Ampliao da estrutura Porturia
REPORTO (Lei 11.033, de 21/12/04)
9. Criao (formal) do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial CNDI e da Agncia Brasileira de
Desenvolvimento Industrial ABDI (Lei 11.080, de 30/12/04; regulamentados pelos Decretos 5.352 e 5.353, de
24/01/05)
10. Debate sobre a nova Lei de Informtica (Lei 11 077, de 30 dez. 2004; regulamentada pelo Decreto 5.906, de
26 set. 2006)
11. Debate sobre a nova lei das Parcerias Pblico-Privadas PPP (Lei 11 079, de 30 dez. 2004)
2005
12. Debate sobre a introduo do biodiesel na matriz energtica brasileira (Lei 11 097, de 13 jan. 2005)
13. Debate sobre a aprovao da Lei de Biossegurana (Lei 11 105, de 24 mar. 2005)
14. Entrada em operao do quadro tcnico da ABDI (jul. 2005)
15. Reduo a zero das alquotas de IPI para bens de capital (Decreto 5 468, de 15 jun. 2005)
16. Formulao da Lei do Bem (Lei 11 196, de 21 nov. 2005; regulamentada pelo Decreto 5 798, de 07 jul.
2006)
17. Instituio do Regime Especial de Tributao para a Plataforma de Exportao de Servios de Tecnologia da
Informao REPES (Lei 11 196, de 21 nov. 2005)
18. Regulamentao do Regime Especial de Aquisio de Bens de Capital para Empresas Exportadoras RECAP
(Decreto 5 649, de 29 dez. 2005)
19. Criao da Secretaria de Comrcio e Servios do MDIC
2006
20. Criao da Rede Nacional de Agentes de Poltica Industrial RENAPI (abr. 2006)
21. Criao do Sistema Brasileiro de Televiso Digital SBTVD-T (Decreto 5 820, de 29 jun. 2006)
22. Debate sobre o lanamento da Lei Geral da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte (Lei Complementar
123, de 14 dez. 2006)
2007
23. Lanamento da Poltica de Desenvolvimento da Biotecnologia (08 fev. 2007)

24. Criao do Comit Nacional de Biotecnologia CNB (Decreto 6 041, 08 fev. 2007)
25. Criao do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Semicondutores PADIS
(Lei 11 484, de 31 maio 2007)
26. Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para a TV Digital
PATVD (Lei 11 484, de 31 maio 2007)
27. Debate sobre o Plano de Ao, Cincia e Tecnologia (PACTI) pelo MCT (nov. 2007)
28. Implementao do Novo PROFARMA/BNDES (nov. 2007)
29. Instituio do Sistema Brasileiro de Tecnologia SIBRATEC (Decreto 6 259, de 20 nov. 2007)
30. Criao da Rede Nacional para a Simplificao do Registro e da Legalizao de Empresas e Negcios REDESIM (Lei 11 598, 03 dez. 2007)
2008
31. Lanamento da Poltica de Desenvolvimento Produtivo PDP (12 maio 2008)

32. Fortalecimento dos Fruns de Competitividade para a implementao da PDP
33. Criao do Cadastro Nacional de Empresas
34. Debate sobre a criao da figura jurdica do Microempreendedor Individual MEI LC n. 128)
Ano
115
Tema
35. Debate sobre a criao do Centro Nacional de Tecnologia Eletrnica Avanada CEITEC S.A. (Lei 11
894, de 29 dez. 2008)
36. Novo marco regulatrio para Zonas de Processamento de Exportaes (Lei 11 732, de 30 jun. 2008; Decreto 6
634, de 05 nov. 2008)
37. Debate sobre a Estratgia Brasileira de Exportaes (03 set. 2008)
2009
38. Criao do Programa de Sustentao ao Investimento (PSI) BNDES/MF

39. Criao do BNDES Pr-Engenharia (jun. 2009)
40. Debate sobre a instituio do Programa Nacional de Apoio Incluso Digital nas Comunidades Telecentros
(Decreto 6 991, de 27 out. 2009)
41. Instituio do Regime Especial de Incentivos Tributrios para a Indstria Aeronutica Brasileira RETAERO
(Medida Provisria 472, de 16 dez. 2009)
Fonte: Cano e Silva (2010); sem grifos no original.
cado na criao de mecanismos de rent seeking. Como vimos, as evidncias

dessa constatao esto embutidas na prpria dinmica e nos resultados do
CNDI, onde (i) predominaram solues de compromisso, geralmente de temas
de alcance mais horizontal como as polticas de apoio inovao e (ii) mecanismos de gerenciamento do colegiado mais impessoais e objetivos, sob a conduo/atuao de empreendedores polticos e de uma dominncia ideacional
relativamente coesa e homognea em torno de conceitos e estratgias de uma
poltica de apoio indstria nacional. O papel dos empreendedores polticos foi
fundamental para a construo dos consensos possveis. Combinado com o
domnio de novas agendas ideacionais sobre o desenvolvimento brasileiro o
novo ou scio desenvolvimentismo , as arenas geraram relaes fecundas
entre os atores participantes. Essa experincia, entretanto, no foi longeva o
suficiente para institucionalizar e perenizar seus impactos positivos.
A dinmica conselhista foi beneficiada por um contexto singular de crescimento econmico e relativa estabilidade poltica, o que contribuiu para limitar a
replicabilidade dessa estratgia no segundo mandato de Lula (2007-2010),
sobretudo depois da crise de 2008. Alm disso, a fraca atuao de empreendedores e a prprio declnio do iderio desenvolvimentista no perodo seguinte
de governo, retiraram energia das arenas de poltica industrial e do processo
cooperativo, a despeito da existncia formal do conselho e da prpria poltica. A
atuao desses atores no foi suficientemente transformadora para alterar os
arranjos institucionais que continuaram dependentes de iniciativas individuais,
espordicas e imprevisveis. J com capacidade organizativa do CNDI ferida
mortalmente, o modus operandi do que se chamou de poltica industrial posterior a 2008, na prtica concreta, retornou lentamente ao leito original das
prticas convencionais da micropoltica e da fragmentao endmica, na perigosa fronteira das prticas clientelistas e paternalistas que sempre marcaram a
histria das polticas pblicas brasileiras.
Jackson De Toni (jackson.detoni@abdi.com.br) Doutor em Cincias Polticas pela Universidade de Braslia (UnB) e Gerente
de Planejamento da Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
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Abstract
The main objective of this paper is to identify variables that could explain the virtuous public-private relationship pattern on the production of public policies related to the industrial policy during the first Lula government round. The central argument of this research
is that the National Industrial Development Council (CNDI), under the surveillance of the Ministry of Development, Industry and Foreign Trade (MDIC), has been acknowledged as a legitimized locus of the policy agenda building. Such processes resulted from two
political factors: (i) the influence of neo-developmentalism ideas, especially those ones which influenced a new industrial policy, and
(ii) the action of political entrepreneurs. The research was based on the analysis of the internal dynamics functionality of the National
Council for Industrial Development (CNDI). The central question is if this collegiate worked as the real locus of political agenda. The
available data were obtained through the assessment of the official registers, document analysis and interviews with the involved actors. One of the findings was that the established relationships and the formation of the policy agenda on the board contributed to the
whole definition of the industrial policy in that period. The second finding was that the role of political entrepreneurs and
neo-developmentalist ideologies contributed to facilitate such a dynamics. This article helps to understand the dynamics of tripartite
forum of public policies in democratic context, its apparent causes, its positive results and its frustrations.
KEYWORDS: industrial policy; policy arenas; political entrepreneurs; neo-developmentalism; Lula government.
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A pesquisa emprica foi feita

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Uma nova governana no padro de relacionamento pblico-privado

Diversos outros autores

relao governo-empresas no degenere em comportamentos rentistas e de

II.2. Os casos analisados

Os casos estudados foram

Os casos concretos constituem processos retirados da agenda do CNDI, na

III. A dinmica de funcionamento das instncias e processos: evidncias empricas

The factors affecting the

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Em relao s polticas pblicas, o CNDI transforma a agenda formal ideal

subveno de R$ 300 milhes para atender aos objetivos denominados opes

A dissociao entre C & T e

A Lei de Inovao foi uma quebra de paradigma no modo como o governo

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tecnologia com a poltica de desenvolvimento nacional, com base no Funtec

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(ii) Diretrizes (ou atividades estruturantes) que antecederam a formulao da

As aes especficas para

Diversas aes transversais geridas pelo Comit de Coordenao dos

O processo de negociao, nesse caso, tambm deve ser entendido como

dustrial. A dinmica do colegiado contribuiu positivamente para a mudana do

Fonte: Finep (2012).

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2005, em especial dos recursos vinculados ao Fundo Nacional de Cincia e

No caso dos processos envolvendo a Lei de Inovao, a Lei do Bem e os

Fonte: Finep (2012).

23. Lanamento da Poltica de Desenvolvimento da Biotecnologia (08 fev. 2007)

31. Lanamento da Poltica de Desenvolvimento Produtivo PDP (12 maio 2008)

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38. Criao do Programa de Sustentao ao Investimento (PSI) BNDES/MF

Fonte: Cano e Silva (2010); sem grifos no original.

cado na criao de mecanismos de rent seeking. Como vimos, as evidncias

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