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In: ENCONTRO DE ESTUDOS ORGANIZACIONAIS, 2., 2002, Recife. Anais...

Recife: Observatrio da
Realidade Organizacional : PROPAD/UFPE : ANPAD, 2002. 1 CD.

Uma Abordagem Organizacional na Segurana Pblica: Notas para Discusso


Marcus Vinicius Gonalves da Cruz
Allan Claudius Queiroz Barbosa

Resumo
O aumento da violncia e criminalidade nos ltimos anos elevou as discusses sobre
esta temtica no Brasil, mas h pouca produo acadmica sobre a gesto da segurana
pblica sob o enfoque da administrao. A idia principal deste artigo contribuir para a
compreenso desse fenmeno pela anlise das organizaes policiais. Para um combate
efetivo da violncia e da criminalidade o sistema de justia criminal, principalmente as
organizaes policiais, necessitam de uma reforma que as levem a atuar em consonncia com
as premissas de uma administrao pblica voltada para o atendimento ao cidado, dentro dos
parmetros democrticos e tendo em vista as tendncias preconizadas por Bayley (2001). As
cincias administrativas dispem de um arsenal variado para anlise do funcionamento do
sistema de justia criminal, e condies para instrumentalizar propostas para melhoria de
atuao das organizaes, o que revela a atualidade do debate e a riqueza do campo de anlise
para a administrao.
Abstract: The increase of violence and criminality rates in the last years elevated the
discussions on this thematic one in Brazil, but there is little academic production on the public
safety's administration under the focus of the administration. The main idea of this article is to
contribute to the understanding of this phenomenon through the police organizations analysis.
For an effective combat of violence and criminality by criminal justice system, mainly police
organizations, it needs a reform to act in consonance with the premises of a public
administration which had to attendance the citizens right, inside democratic parameters and
under some tendencies described by Bayley (2001). The administrative sciences have many
tools for operational analysis of criminal justice system, and to make a proposal for
improvement of performance of theirs institutions, what reveals the timing of this debate and
a wide range to be covered by the organizational studies.
1 Introduo
O aumento da violncia e criminalidade nos ltimos tempos elevou as discusses
sobre esta temtica no Brasil, embora desde o incio do sculo XX pode ser encontrada
produo nacional sobre violncia, criminalidade, segurana pblica e justia criminal. Kant
de Lima (2000) refora o amplo leque de abordagens sobre estas temticas que envolvem
desde a delinqncia infanto-juvenil e a categoria menor, criminalidade urbana, mudanas de
padro e perfil social dos acusados e seus efeitos de violncia, a questo do crime organizado
e do trfico de drogas. Outras temticas referem-se a organizao policial e sistema de justia
criminal, polticas pblicas de segurana, alm das imagens, prticas e discursos da violncia
urbana.
No Brasil, estas diversas abordagens interpretam aspectos e segmentos do sistema de
justia criminal a partir de uma perspectiva sociolgica, poltica ou antropolgica, sem contar
a tradicional abordagem jurdica. Estas abordagens tendem a indicar alguns problemas de
cunho organizacional. Kant de Lima (1995) constata a precariedade das tcnicas de
investigao e a insero das polcias no sistema de justia criminal. Sapori (1995) refora o

perfil burocrtico do sistema de justia criminal, mas destaca que atravs de seus atores
(juzes, promotores, defensores pblicos) h diversas situaes balizadas por aes de carter
informal, que esto institucionalizadas nas varas criminais. Soares (2000) destacou que as
mediaes burocrticas so responsveis pela lentido nos processos, sendo que uma
modernizao institucional com novos arranjos estruturais para responder ao ambiente
externo torna-se imprescindvel. Beato (2001) afirma que as organizaes policiais funcionam
como no sculo XIX, mas enfrentam os complexos problemas do sculo XXI. Em outros
pases porm, este foco de anlise vem passando por diversas discusses, seja por
profissionais da rea (Skolnick, Fyfe, 1993; Walker, 1992) ou por estudiosos da administrao
(Micklethwait, Wooldridge, 1998).
O que se verifica que h pouca produo acadmica sobre a gesto da segurana
pblica sob o enfoque da administrao no Brasil. No entanto, este um campo de anlise a
ser abordado com maior nfase, no apenas pela sua relevncia como pelas contribuies que
a anlise das organizaes pode proporcionar. Bayley (2001, p.229-231) em trabalho
realizado em meados de 1980 define polcia como o grupo de pessoas autorizadas por um
grupo, geralmente o Estado, para regular as relaes interpessoais dentro de uma comunidade
atravs da aplicao da fora fsica. Apesar de uma autorizao legal semelhante em sua
essncia as organizaes policiais variam em diversos aspectos como nmero de membros,
formas de coordenao, centralizao, responsabilizao, resultados, impacto sobre a poltica,
relacionamento com o pblico e poder. A partir de seu estudo aponta as seguintes tendncias
para o futuro da polcia:
1. diversificao do formato institucional das corporaes, com o crescimento de
polcias privadas e agentes de segurana,alm daquela subordinada ao Estado;
2. aumento do policiamento devido ao crescimento demogrfico;
3. manuteno da estrutura dos sistemas de polcia, pela resistncia da tradio
burocrtica, com uma pequena tendncia da centralizao entre as foras policiais
em alguns pases;
4. maior publicizao das aes policiais e responsabilizao da polcia,com maior
superviso externa;
5. aumento do papel poltico das foras policiais;
6. extenso do trabalho policial aplicao da lei, investigao criminal, prestao de
servios, controle de multides, regulao de trfego permanecer to variada
quanto o na maioria dos pases atualmente, mantendo a tenso entre a aplicao
da lei e a prestao de servios;
7. aumento dos requisitos profissionais e mudanas na administrao para efetividade
das polcias;
8. as estratgias de policiamento no controle da criminalidade vo variar de acordo
com a incidncia de violncia coletiva, preocupao da populao com os crimes
comuns e a viso do indivduo dentro da comunidade.
Bayley (2001) finaliza que a questo principal como utilizar as instituies pblicas,
principalmente a polcia, para lidar com a criminalidade sem criar um Estado autoritrio e
respeitando a liberdade humana. A configurao do sistema de justia criminal no Brasil
desde os seus primrdios apresenta caractersticas que privilegiam uma ao voltada para as
elites em detrimento populao em geral, dificultando o estabelecimento de relaes
igualitrias entre o Estado e seus cidados, predominando o seu carter patrimonialista.
Pelas tendncias apresentadas por Bayley (2001) e a variedade de aspectos a serem
estudados na gesto da segurana pblica, cabe a adoo da perspectiva preconizada por Reed
(1998) em que a anlise das organizaes um campo de conversaes entre diferentes
abordagens formando um pano de fundo e de contexto que permitem um debate crtico e de
reflexo na produo dos estudos organizacionais contemporneos.

Este artigo pretende indicar alguns pontos para reflexo na anlise do sistema de
justia criminal brasileiro com base na teoria das organizaes, a partir da evoluo e de
alguns aspectos das organizaes policiais. Atualmente o sistema de justia criminal
formado pelas seguintes instituies - polcia federal, polcia rodoviria federal, polcia
militar, polcia civil; Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Judicirio e unidades prisionais.
Consenso entre os estudiosos, as organizaes do sistema de justia criminal so
caracterizadas como burocrticas, com hierarquia, disciplina, autoridade, regras, carreira,
diviso do trabalho, estabilidade, conforme preconizado pelo alemo Max Weber no incio do
sculo XX (Weber,1971).
Aps esta introduo descreveu-se de forma rpida a formao do sistema de justia
criminal, seguida de uma reflexo sobre as teorias organizacionais e concluindo com algumas
das interrelaes entre esta e a segurana pblica e as contribuies da cincia administrativa.
2 Breve Relato da Formao do Sistema de Justia Criminal
Uma rpida anlise do sistema de justia criminal vigente no pas revela diversas das
mazelas herdadas dos primrdios da colonizao. Diversos estudos apontam para as
caractersticas do Estado brasileiro a partir de sua formao e sua influncia na cultura do
pas, como os clssicos de Raimundo Faoro (1994), Caio Prado Jnior (1994), Srgio Buarque
de Holanda (1983), Roberto DaMatta (1979) ou Guerreiro Ramos (1983) apenas para citar
alguns. Alm disso, a mdia fornece diuturnamente fatos que apontam os resqucios de
variadas situaes apontadas por Schwartz (1979) e Bretas (1997).
Kant de Lima (1995) destaca que o entendimento das prticas das organizaes
policiais no Brasil devem ser entendidas como reflexo das ideologias poltica, legal e judicial,
assim como o exerccio do poder e a administrao da justia na sociedade brasileira.
Para Martins (1996) a origem do sistema de justia a partir da colonizao portuguesa
uma fonte importante para o entendimento do funcionamento do modelo hoje vigente. A
tica lusitana surgida a partir da expanso ultramarina preconizava a possibilidade do
enriquecimento a partir das colnias, alm da necessidade de centralizao e concentrao do
poder real. A formao do estado brasileiro segue as mesmas premissas de centralizao,
regulaes embaralhadas, alm da forte influncia da igreja do estado portugus. A hierarquia
complexa e confusa, composta de muitos auxiliares, valendo-se da proximidade com a
Coroa para o exerccio do poder. A administrao pblica estrutura-se fortemente, baseada
institucionalmente em um modelo de gesto que sobrevalorizava o carter jurdico da ao
pblica, mas socialmente, pautava-se no sistema de privilgios personalistas da corte lusitana.
Essa situao refora o esprito patrimonialista que marcaria o estado brasileiro at as
tentativas de implementao de uma burocracia pblica no Brasil a partir de meados do sculo
XX. O modelo burocrtico implantado avanou em termos de sua racionalidade, mas manteve
traos do etos patrimonialista, alm de ter sido limitado pela poltica em sua implementao, o
que gerou uma modernizao incompleta, ressabiada, descolada e ressentida da poltica.
Os relatos histricos revelam as dificuldades da administrao judicial, alm da
assuno pelos encarregados da justia de encargos burocrticos e administrativos da colnia.
Entre os problemas da poca h a proliferao dos funcionrios pblicos, nem sempre com o
perfil adequado para uma atuao condizente, o que contribuiu para a turbulenta situao no
pas, somada s oportunidades para a prtica de excessos e atos licenciosos. Schwartz (1979,
p.25) refora que o brao da lei no chegava a reas remotas e a esparsa colonizao tinha
como resultado a falta de presso comunitria para apoiar a moralidade e o respeito pela lei.
A desigualdade da justia em relao aos ndios e negros tambm se revela, pois o testemunho
de um portugus era equivalente ao de trs ou quatro ndios. Na estrutura social da poca, os
brancos na maioria das vezes possuam o poder, a influncia ou o dinheiro para se livrarem
das autoridades civis.

Os escravos presos podiam ser soltos por interferncia do seu dono por serem
necessrios a seu sustento. Porm, os brancos pobres, os escravos libertos, os artesos e
trabalhadores braais, no tinham donos, ou quem interviesse a seu favor, muito menos
dinheiro ou conhecimentos necessrios para garantir sua liberdade. Schwartz (1979, p 199)
revela que estes eram os que mais sofriam com as desumanas condies das cadeias, como a
de Salvador que continuava sendo, sob todos os aspectos, um pedao do inferno. Os
acusados de ofensas criminais sofriam privaes extremas, inclusive a fome e a extorso que
os carcereiros faziam com os prisioneiros. Assim, vnculos econmicos, sociais e polticos
uniram a elite da sociedade brasileira aos agentes da justia, mesmo que as normas vigentes
coibissem tais arranjos.
Flory (1981) destaca que as prticas policiais e do sistema judicial brasileiro no sculo
XIX reforaram as caractersticas de categorizao elitista e excludente, baseadas em uma
suposta incapacidade da populao brasileira para discernir em termos de sua participao na
definio das prticas polticas e sociais no pas. Uma amostra que em 1838 na Bahia, uma
lei provincial dava poderes ao governador de nomear oficiais para a Guarda Nacional, o que
levou por motivos polticos a existir mais oficiais que praas naquela poca (p.168-169), at a
lei ser revogada. A Guarda Nacional era a principal fora do pas no Imprio (1831 a 1922),
enquanto em algumas cidades havia Guardas Municipais, de carter militar, embrio das
futuras Foras Pblicas estaduais. Tambm havia guardas particulares, como a Guarda
Noturna no Rio de Janeiro e So Paulo.
Bretas (1997) destaca que em fins do sculo XIX verifica-se a formao de uma classe
trabalhadora, assalariada, nos principais ncleos urbanos do pas, e tambm a consolidao de
uma elite ilustrada, bacharis possuidores de diplomas e atualizados nas idias do
liberalismo e positivismo em voga na Europa. No conjunto de estratgias de afirmao de
uma classe burguesa nesta poca, a polcia desempenha um papel importante como agente de
dominao, com ao repressiva destacada sobre a classe trabalhadora. A polcia aparece
como uma instituio em construo, condicionada pelos limites da tcnica e dos
investimentos realizados em segurana realizados no perodo.
Nos primeiros anos aps a Repblica at incio do sculo XX, a organizao policial
busca afirmar seu monoplio do exerccio repressivo na disputa com outras instituies
armadas, ou dotadas de poderes coercitivos. No Rio de Janeiro destacavam-se os policiais
civis, a Brigada Policial da Capital Federal, os militares da Marinha e Exrcito, guardas
nacionais e noturnos, com registros de diversos conflitos entre seus membros. Alm destas
interfaces e suas atribuies de manuteno da ordem pblica, as atividades da polcia tinham
como destino o poder judicirio, outro foco de disputa, com ambas instituies imputando a
outra o fracasso de suas aes (Bretas, 1997).
Bretas (1997) ressalta ainda que as atribuies dos policiais, variavam das mais
simples como a fiscalizao do trnsito at as mais obscuras atividades de polcia poltica. O
trabalho da polcia envolvia um conjunto de aes de ameaa ordem pblica, principalmente
nas grandes manifestaes populares, como feiras, festas e greves, alm de eventos de
menores dimenses, geralmente de cunho individual, prprio do trabalho policial, como
assassinatos, sedues e dvidas no pagas. As principais infraes referiam-se a ofensas
fsicas, furtos e roubos, jogo e vadiagem. Mas o tratamento ao cidado variava de acordo com
a classe social, nacionalidade, raa e gnero, valendo para a classificao a subjetividade do
policial.
No incio do sculo XX a polcia funciona mais como agncia de emprego na rbita do
Estado que pela tica de realizao de um servio, com poucas iniciativas de modernizao e
com padres discriminatrios de relao com o cidado. O poder discricionrio do policial
serve para regular o padro das relaes informais com este cidado, que trazem como nus
prticas violentas da polcia e a dificuldade da construo da cidadania. O problema, ressalta

Bretas (1997) que os procedimentos que estavam se formando no perodo da Repblica


Velha (1899-1930) esto ainda hoje firmemente assentados, conforme atestam trabalhos como
os de Campos Coelho (1986), Paixo (1988), Kant de Lima (1995), Zaluar (2001) e Bicudo
(1999) por exemplo.
A transio poltica originada na dcada de 1920, aliada aos conflitos entre as
organizaes ligadas segurana provocou a criao por diversos governos estaduais de
Guardas Civis, corporao uniformizada, sem carter militar, que seriam extintas em 1969,
com sua anexao s Foras Militares estaduais. Para uma idia da dimenso destas
instituies, a Guarda Civil de So Paulo criada em 1924 contava com 15 mil integrantes em
1964. Na Era Vargas destacou-se a ao da polcia poltica dentro da polcia investigativa.
Com a redemocratizao do pas no se verificaram maiores mudanas no aparato policial.
Isto ocorre com o golpe militar de 1964 em que aes de carter repressivo sob o vis poltico
ganham vulto e culminam com a edio do Decreto-Lei n. 1.072 (30/12/1969) que extingue
as corporaes policiais civis locais e as transformam de Guardas Civis em Polcias Militares,
subordinadas s Foras Armadas. Neste perodo reforam-se as caractersticas de arbtrio e
violncia das organizaes policiais. Pinheiro (1997) aponta a dificuldade de controle destas
organizaes que mesmo aps a transio democrtica em meados da dcada de 1980 no se
modificaram, pois as aes contra os crimes comuns seguem as linhas traadas antes e durante
o perodo de exceo, enriquecidas pelas arbitrariedades empregadas pela militarizao do
policiamento preventivo. As denncias de violao dos direitos humanos e as prticas
discriminatrias da polcia constatam esta situao.
Zaverucha (2000) discute a transio democrtica indicando seus pontos de fragilidade
a partir da Constituio de 1988 (BRASIL, 1989), que marca um continusmo das elites civil e
militar no aparelho do Estado. Apesar de tirar a polcia das Foras Armadas, a Carta Magna
manteve a diviso entre Polcia Militar e Polcia Civil, segundo o autor um indutor de
conflitos entre as instituies. Alm disso dificultam a preveno e represso da
criminalidade, atividades de carter civil, ao determinar que as atividades de polcia
administrativa, que realiza a preveno e represso imediata, seja incumbncia das polcias
militares e a polcia judiciria que a que apura as infraes pessoais e auxilia o Poder
Judicirio, reprimindo aps a ocorrncia da infrao penal, seja responsabilidade da polcia
civil. O autor indaga da urgente necessidade de se reformular o modelo policial brasileiro,
com uma organizao policial de carter civil que possa executar o ciclo completo de polcia,
e esteja mais prxima da comunidade.
O aumento substancial dos ndices de criminalidade e eventos como os movimentos
grevistas iniciados nas organizaes policiais militares em 1997 representam um indicativo da
necessidade de mudanas (Silva Filho, 1999), que passou recentemente, pela discusso de sua
origem em caractersticas organizacionais delineadas no prximo item.
3 Pode a Teoria das Organizaes Auxiliar no Entendimento da Segurana
Pblica?
As organizaes podem ser entendidas como objetos empricos, com objetivos,
recursos e capacidades especficas, constituda de normas, com fronteiras, histria,
empregados, clientes, fornecedores e outros agentes interessados. Suas prticas permitem sua
representao, efeito de interao recproca com o ambiente externo e interno, e molda suas
prticas locais, de linguagem, de cultura, de etnia, de gnero. Assim, destaca Clegg e Hard
(1998) as organizaes tambm so locais de ao social, com abertura a conhecimentos de
disciplinas formais e explicitadas, alm de temas que permeiam o tecido social, e apresentam
interpretaes distintas entre as normas e suas prticas.
Uma das dificuldades na anlise das organizaes a escolha da abordagem terica a
ser utilizada para determinado enfoque, pois qualquer tipologia a ser adotada apresenta

defeitos e lacunas.i As organizaes j foram estudadas a partir de diversas categorias como


estrutura, tamanho e tecnologia, ou ainda sob as dimenses de liderana, poder, estratgia,
tomada de deciso, cognio, grupos, comunicaes, conflito, cultura e ambiente. Temas
como inovao, aprendizagem organizacional, ambiente ecolgico, globalizao, gnero,
etnia, tecnocincia inserem-se nas abordagens mais recentes (Reed, 1998). Os modelos de
anlise seguem sua trajetria historicamente construda, de acordo com cada perspectiva,
definindo a seu modo as organizaes. Modelos de anlise distintos enfocam a organizao a
partir de seus processos bsicos como aqueles voltados para a organizao da produo e
operao, gesto de pessoas, mercadologia, logstica, sistema de informaes e recursos
financeiros.ii
A anlise do sistema de justia criminal brasileiro pode ser realizada sob quaisquer
perspectiva organizacional, mas o carter racional legal deste sistema auxilia na justificativa
de existncia destas organizaes, pela precpua necessidade de manuteno da lei e da
ordem, que o objetivo maior do sistema. Na prtica, as organizaes deliberadamente
concebidas para resolver os conflitos em que racionalmente seus membros estariam
devidamente instrumentalizados e isentos de valores e emoes humanas para sua atuao
do tipo ideal, revelaram na prtica a dificuldade em lidar com o dinamismo e instabilidade
de organizaes cada vez mais complexas.
Isto pode ser verificado nas diversas situaes em que o objetivo de manuteno da
ordem pode se contrapor racionalidade vigente, no sentido de cumprimento da lei e viceversa. Skolnick, Fyfe (1993) refora esta situao em que no h uma justaposio entre lei e
ordem. Esta distino na organizao provoca, entre outras situaes, uma disfuno da
burocracia. Isto porque o poder discricionrio do agente da lei pode fazer com que sua opo
seja pela manuteno da ordem mesmo que isto signifique burlar a lei e, por conseguinte as
normas da organizao. A definio vai depender do prprio ator em relao quela situao
de conflito existente.
No entanto, as presses do ambiente foram o surgimento de novos formatos
organizacionais que aprimoram suas competncias centrais para melhoria de sua atuao. No
caso das organizaes policiais, as complexas peculiaridades na mensurao de seus
resultados poderiam levar a uma indefinio quanto a melhor forma de alcanar seus
objetivos. Isto porque diversos fatores podem influenciar no estgio de violncia e
criminalidade de determinada sociedade, como as aes voltadas para preveno (no
necessariamente realizadas pelo sistema de justia criminal), ordenao do crescimento
urbano, diminuio da sensao de insegurana, aumento da sensao de punio, entre
outras.
A tipicidade da organizao policial sob o enfoque burocrtico suscita anlises em que
a teoria weberiana se adequa na categorizao desse tipo de instituio a partir de sua
caracterstica inicial como rplica de um sistema militar. Centrada na autoridade legal,
legitimada pelas regras e regulamentos, que representam normas abstratas e que fixa as
atividades e seus limites. O regulamento disciplinar existente nas organizaes policiais um
dos fatores instrumentais que as caracteriza como burocracia.
Pesquisa realizada por Sapori (1995) nas organizaes do sistema de justia criminal
brasileiro revela que estas apresentam um arcabouo estrutural prprio, com a especificao
de mando e subordinao, sendo uma complexa estrutura formal nos moldes weberianos,
apresentando caractersticas como diviso do trabalho, racionalidade, profissionalismo,
rotinizao, padres formais de autoridade, padronizao de procedimentos, normas
exaustivas (Cdigo de Processo Penal como escopo por exemplo) e um produto final definido,
a sentena.
No obstante o perfil burocrtico, continua o autor, a justia criminal atravs de seus
atores (juzes, promotores, defensores pblicos) balizada em diversas situaes por aes de

carter informal, que esto institucionalizadas nas varas criminais. O objetivo dos atores
nestes procedimentos a manuteno do servio em dia, visando a maximizao da
eficincia, evitando acmulo de servio, com exceo dos advogados que pretendem em sua
maioria retardar o processo. Sapori (1995) conclui que a justia nas varas criminais consolida
uma comunidade de interesses, chegando aos mesmos resultados encontrados por Blumberg
(1972, citado por Sapori, 1995) ao analisar a justia criminal americana, caracterizando o que
este autor denomina de justia de linha de montagem, em que so empregadas tcnicas
padronizadas para se chegar ao resultado final de uma grande quantidade de processos em
menor tempo, levando a um processamento seriado dos crimes. Estas tcnicas variam de
acordo com os atores legais envolvidos, sempre visando a agilidade, no a qualidade.
Em trabalho posterior, Sapori (2002) afirma que o sistema de segurana pblica
caracteriza-se como uma network organizacional, pois identifica um padro estvel nas
relaes entre os atores que ocupam o sistema atravs de um conjunto de conexes diretas e
indiretas entre os mesmos, revelando seus tipos, vnculos e laos existentes. O poder circula
de forma distinta entre os componentes do sistema dependendo de sua posio estratificada
em relao s demais organizaes, sendo valorizada a posse de informaes e domnio de
recursos escassos.
Apesar de delinear uma network, utiliza-se a denominao de sistema para o
mesmo, mas o equilbrio e a articulao prevista no arcabouo formal no se realizam
plenamente em sua dinmica cotidiana, indicando uma frouxa articulao na segurana
pblica. A separao do trabalho policial em duas organizaes distintas e a utilizao do
inqurito policial como instrumento para a fase processual so pontos crticos nesta
articulao, comprometendo a efetividade da justia criminal.
4 Construindo uma Ponte entre Teorias Organizacionais e Segurana Pblica:
Pontos de Reflexo
Administrao pblica no geral, e o sistema de justia criminal em particular, sofrem
das disfunes de um modelo que no atende s premissas burocrticas weberianas em sua
essncia, seja por estar eivada das influncias patrimonialistas ou por no estarem imunizadas
pela influncia poltica. Desta forma o cidado fica a merc de um sistema de justia criminal
cartorial, caracterizado por um formalismo ultrapassado, em que as influncias pessoais e a
posio no estrato social passam a ser mais importantes.
O tratamento dos cidados de forma diferenciada pela Justia e os mecanismos de
corrupo e favorecimento so descritos por Kant de Lima (1995) em que mostra as
discriminaes contra negros, pobres e ignorantes pelo sistema. O que no difere muito,
infelizmente, do tratamento recebido por ndios e escravos na poca colonial. Soares (2000)
ao denunciar a chamada banda podre atuando na polcia do Rio de Janeiro evoca os ecos de
Gregrio de Matos na Bahia do sculo XVII ao criticar a Justia como vendida, injusta e
tornada bastarda (Schwartz, 1979, p.260).
Para um combate efetivo da violncia e da criminalidade o sistema de justia criminal,
principalmente as organizaes policiais, necessitam de uma reforma que as levem a atuar em
consonncia com as premissas de uma administrao pblica voltada para o atendimento ao
cidado, dentro dos parmetros democrticos e tendo em vista as tendncias preconizadas por
Bayley (2001).
Diversas so as variveis a serem analisadas nas organizaes policiais para distino
de seu funcionamento. De forma geral sero descritas situaes relacionadas aos recursos
humanos, organizao do trabalho, estrutura, tecnologia, controle e processos de
funcionamento.
Como destacado por Bayley (2001) uma das tendncias o aumento da atuao
policial o que vai exigir maior ateno no nmero de policiais em relao ao tamanho da

populao. Alguns estudos (Silva Filho, 1999) revelam uma defasagem no nmero de
policiais previstos nos quadros das instituies para atuao no combate criminalidade, o
que limita a sensao de ostensividade da polcia. O nmero de policiais em servio deve ser
dimensionado considerando os turnos de trabalho, que exigem diferentes nmeros de acordo
com a hora do dia, alm do envolvimento dos policiais na prestao de servios de assistncia
social e cumprimento de determinaes judiciais.
A jornada de trabalho geralmente exaustiva, com atuao do profissional por perodo
maior que o previsto, alm das folgas serem utilizadas em atividades para suplementao da
renda (bicos) ao invs de serem utilizadas para descanso do policial. Perodos de folgas
pouco articulados com a dinmica do trabalho, principalmente na polcia civil, provocam um
distanciamento entre o fato e a continuidade do processo investigativo. A organizao do
trabalho e padronizao de atuao das instituies deve ser analisada para evitar
sobreposio de aes, como atividades de investigao realizadas em paralelo, atuao em
reas requeridas a partir do mapeamento da criminalidade, alocando-se maior efetivo policial
em regies em que a criminalidade assim o exija, e no atendendo a por presses polticas
(Silva Filho, 1999).
Os critrios para recrutamento e seleo tambm devem ser aprimorados visando uma
maior necessidade de profissionalizao dos policiais, maior respeito aos direitos humanos e
utilizao sem vis preconceituoso do poder discricionrio do policial. Conjugado ao processo
de recrutamento e seleo advm a preparao policial com sua formao e treinamento
voltados para atuao profissional, atualmente voltados para normas legais e disciplinares,
com relativa distncia do cotidiano a ser encontrado na atividade policial. Devem ser
valorizadas as habilidades cognitivas e a internalizao de valores fundamentais
consolidao de uma polcia adequada aos parmetros democrticos. Treinamento nas reas
de direitos humanos e interveno policial no-letal, interveno comunitria, atendimento a
crianas e adolescentes de rua e na rua, defesa pessoal, tcnicas de gerenciamento de crises,
tiro prtico, anlise de dados criminais, entre outro deveriam ser implementados.
Tambm se verifica um expressivo contingente de policiais em atividades meio no
estratgicos, que no exigem formao propriamente policial, poderiam ser substitudos por
servidores civis ou terceirizados para que o policial pudesse atuar em sua atividade especfica.
Aliada a essa modificao, estruturas existentes nas instituies que no fossem
estritamente ligadas segurana poderiam ser alteradas ou extintas, pois desviam a ateno e
recursos pblicos, como capelanias, bandas de msica, assistncia ao legislativo e executivo,
rgos de trnsito, guarda de presdios e cadeias, entre outras. Isto sem contar o exagero da
maioria da estrutura organizacional das organizaes policiais do pas. A variedade de
delegacias especializadas na polcia civil dispersa na maioria das vezes os escassos recursos
existentes para a investigao e soluo dos crimes. O isomorfismo das polcias militares com
o Exrcito em termos de estrutura de atuao, material blico, nveis hierrquicos, e cdigo
disciplinar deveriam ser revistos. Zaverucha (2000) revela que h mais tropa que polcia.
O correto dimensionamento e aparelhamento das polcias fundamental, mas com
critrios que priorizem a atuao do profissional, como equipamentos de utilizao individual
(coletes a prova de balas, rdios comunicadores, etc.), e sistemas integrados de comunicao e
informtica, e no apenas viaturas. Um maior investimento no aparato tcnico de
criminalstica com laboratrios adequados para investigao so imprescindveis. A
modificao da infra-estrutura fsica do patrimnio a disposio das polcias, com reformas
das delegacias e quartis tornam-se fundamentais. Exemplos como a Delegacia Legal
relatados por Soares (2000) devem ser estudados para adequao e posterior implementao.
Para aumento da efetividade policial uma atuao conjunta, com planejamento e
sistema de informao compartilhado entre as duas organizaes policiais torna-se essencial,
pois aumentaria a legitimidade das corporaes e promoveria uma utilizao mais racional

dos recursos. Atualmente as reas de atuao no so coincidentes, os centros de comunicao


no so interligados, as escalas de servio so distintas, os bancos de dados trabalham em
paralelo, as operaes de uma polcia no so comunicadas outra, havendo uma luta surda
em torno de maior visibilidade poltica e na busca de recursos. H acusaes recprocas de
ineficincia, evidncias claras de desinformao e desconhecimento das responsabilidades de
cada uma das instituies e uma constante sobreposio de papis no exerccio de suas
atividades.
Para agilidade no fluxo processual, ou seja aps o trabalho policial, h necessidade de
um adequado nmero de varas criminais e de promotorias criminais, para atenuar o problema
da sobrecarga de processos e de trabalho dos juzes. Isto trar reflexos na sensao de
impunidade dos criminosos, e na motivao dos policiais que vem os resultados de seu
trabalho. O aumento de unidades prisionais para acolhimento do criminoso adulto, e de
unidades para internao de menores em conflito com a lei proporcionaria o final do processo
no sistema de justia criminal. As comparaes entre as precrias condies do sistema
prisional no passado e na atualidade podem ser sobrepostos a partir das anlises de Lemgruber
(2000) e Adorno (1991), enquanto a tolerncia, aceitao ou resignao da corrupo em
diversas prticas na sociedade podem ser revistas em DaMatta (1979), Barbosa (1992) e
Schilling (1999) e Frling (1997).
O controle externo das organizaes policiais, que passam a prestar contas dos
resultados de sua atuao, dos problemas identificados pela comunidade e dos desvios de
conduta de seus membros, outra tendncia preconizada por Bayley (2001). No Brasil o
controle externo da atividade policial realizado pelo Ministrio Pblico, atravs da
Promotoria de Controle Externo da Atividade Policial e pelas Ouvidorias de Polcia. A
criao e expanso da atuao destas ltimas tornam-se fundamentais para melhoria de
atuao das organizaes policiais. Porm, suas denncias devem ser apuradas e os resultados
divulgados para que sua atuao seja efetiva e proporcione um efeito multiplicador de
participao da comunidade (Soares, 2000).
Diversos instrumentos organizacionais poderiam ser utilizados na formatao de
avanos do sistema de justia criminal, notadamente no caso das polcias, voltadas para a sua
evoluo como instituio voltada para atuao frente a um ambiente complexo ao lidar com
o fenmeno da violncia e criminalidade, necessitando de uma atuao flexvel e utilizando-se
de recursos de inteligncia e de qualidade no atendimento dispensado comunidade sem a
manuteno dos esteretipos vigentes. A importncia e profundidade das questes de
segurana pblica exigem maior interao com as cincias administrativas visando a
elaborao de estratgias preventivas para a ao no combate criminalidade.
Finalizando, as cincias administrativas dispem de um arsenal variado para anlise
do funcionamento do sistema de justia criminal, e condies para instrumentalizar propostas
para melhoria de atuao das organizaes, o que revela a atualidade do debate e a riqueza do
campo de anlise para a administrao.
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Notas:
i

Friedberg (1993) ressalta que a administrao como cincia social aplicada recebe
contribuies de diversos outros campos do conhecimento, sendo fundamentais os aportes da
psicologia, para o entendimento da relao entre o indivduo e as organizaes; a economia, e
a dinmica de alocao de recursos e seus resultados econmicos; a cincia poltica, e a lgica
de funcionamento sob o foco do poder e a execuo das polticas e aes pblicas; a
sociologia, que analisa os mecanismos sociais nas organizaes e seu contexto.
ii

Siqueira (1998) prope outro tipo de segmentao, realizando a anlise das organizaes a
partir de sua dimenso macrossocial e microssocial. A instncia macrossocial aponta as
influncias de variveis como a trajetria histrica, o contexto sindical, mercado de trabalho e
a regulamentao do Estado, entre outros. A esfera microssocial analisa a organizao sob
aspectos da organizao do trabalho, condies de trabalho, gesto da fora de trabalho, e
formas de regulao de conflitos. Mintzberg (1995) analisa a organizao sob uma
perspectiva estrutural, a partir das partes necessrias ao seu funcionamento, como o ncleo
operacional, o topo estratgico, o escalo intermedirio, a tecnoestrutura e rgos de apoio. A
partir desta distino descreve os parmetros para o desenho da estrutura organizacional.
Estas indicaes revelam que a anlise das organizaes apia-se em perspectivas tericas e
metodolgicas distintas, como atestam trabalhos como os de Scott (1987), Perrow (1986) e
Clegg e Hard (1998).

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