Maria Eugenia Doin Vieira

1
PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO

PUC/SP
MARIA EUGNIA DOIN VIEIRA
COBRANA PELO USO DO SOLO:

TAXA E PREO
MESTRADO EM DIREITO DO ESTADO
SO PAULO
2012
PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO

PUC/SP
MARIA EUGNIA DOIN VIEIRA
COBRANA PELO USO DO SOLO:

TAXA E PREO
Dissertao apresentada Banca Examinadora da Pontifcia

Universidade Catlica de So Paulo, como exigncia parcial
para obteno do ttulo MESTRE em Direito do Estado,
subrea Direito Tributrio, sob a orientao da Professora
Doutora Elizabeth Nazar Carrazza.
SO PAULO
2012
BANCA EXAMINADORA
____________________________
____________________________
____________________________
RESUMO
Este estudo aborda alguns dos aspectos relevantes envolvendo a cobrana pelo
uso do solo exigida pelos Municpios em face das prestadoras de servios pblicos,
precipuamente das empresas concessionrias que prestam esses servios sob o regime
prevalecente de direito pblico. Cuida-se de cobrana peridica em razo da manuteno de
equipamentos de infraestrutura nos espaos pblicos municipais.
Embora a instituio dessa cobrana seja peculiar em cada Municpio,

aproximando-se da cobrana de taxa ou preo de acordo com a norma instituidora, possvel
identificar traos de similaridade jurdica que norteiam a exigncia, permitindo seu estudo
abstrato, luz das diretrizes constitucionais e disposies legais aplicveis, visando avaliar a
caracterizao dessa cobrana como taxa e preo.
A investigao efetuada nesse estudo envolve temas de direito tributrio e de

administrativo, os quais so aprofundados de acordo com sua pertinncia para a anlise
desenvolvida, portanto, sem a pretenso de exauri-los.
Para abordagem do tema, parte-se da breve anlise do sistema constitucional

tributrio, bem como das peculiaridades da prestao do servio pblico concedido. Com base
nessas consideraes, so abordadas as principais caractersticas da cobrana pelo uso do
solo, confrontando-as com os critrios caracterizadores das taxas, como espcie tributria
relevante, bem como com as caractersticas primordiais dos preos. Por fim, so apresentadas
concluses acerca da cobrana pelo uso do solo e de sua compatibilidade com o nosso
Sistema Jurdico.
Palavras-chave: DIREITO TRIBUTRIO, USO DO SOLO, COBRANA MUNICIPAL, TAXA, PREO, SERVIO PBLICO.
ABSTRACT
The present study deals with some of the relevant topics concerning the charged
fee over soil use that is demanded by Municipalities in lieu of the public service that
suppliers, specially the concessionaires, render mainly under the regime of Public Law. A
periodic charge is requested due to equipment maintenance of the infrastructure in the public
municipal spaces.
Although the demand of such charge remains specific to every municipality,

getting close to the charge of a rate or price according to the institutional rule, it is possible to
identify similar legal traits that guide this charging, allowing its demand an abstract study, in
view of constitutional guidelines and applicable legal dispositions, aiming at the evaluation
concerning this charged amount characterized as rate and price.
The investigation made in this study involves Tax and Administrative Law issues,
which are deepened according to its relevance for the developed analysis, therefore, with no
intention to exhaust both topics.
In order to approach this theme, the first part is a brief analysis of the tax
constitutional system, as well as the specificities on public service rendering performed
through concessions. Based on those considerations, the main features on charging for soil use
are discussed, comparing them with the criteria regulating the rates, as relevant tax specie,
together with the main characteristics on prices. Finally, conclusions are presented regarding
the charges made on soil use and its compatibility with our Judicial Regulations.
KEY WORDS: TAX LAW, USE OF SOIL, MUNICIPAL CHARGE, RATE, PRICE, PUBLIC SERVICE.
SUMRIO
1.
CONSIDERAES SOBRE SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTRIO................ 13

1.1.Noo de Sistema e de Sistema Jurdico (Direito Positivo) .......................................... 13
1.2.Noo de Princpio ........................................................................................................ 25
1.3.Princpio Republicano ................................................................................................... 28
1.4.Princpio Federativo....................................................................................................... 33
1.5.Consideraes sobre o Municpio na Federao Brasileira ........................................... 37
1.6.Autonomia Municipal .................................................................................................... 41
1.7.Repartio das Competncias Tributria e Sistema Tributrio Nacional ...................... 43
1.8.Imunidade Recproca ..................................................................................................... 53
2.
a.
Conceito de Imunidade ..................................................................................... 54
b.
Imunidade Recproca ........................................................................................ 56
c.
Consideraes sobre o art. 150, 3, da CF/88 ................................................. 58
d.
Espcies Tributrias Abrangidas ...................................................................... 61
CONSIDERAES SOBRE SERVIO PBLICO ................................................ 64

2.1.Esclarecimentos Preliminares ........................................................................................ 64
2.2.Servio Pblico .............................................................................................................. 66
2.3.Classificao dos Servios Pblicos .............................................................................. 72
2.4.Delegao do Servio Pblico ....................................................................................... 73
a.
Distines em Relao Classificao do Servio Pblico ............................. 74
b.
Concesso do Servio Pblico e sua Remunerao por Tarifa ........................ 75
c.
Poltica Tarifria do Servio Pblico Concedido ............................................. 76
2.5.Princpios Aplicveis Prestao do Servio Pblico .................................................. 79

a.
Supremacia do Interesse Pblico ...................................................................... 81
b.
Universalidade .................................................................................................. 82
c.
Continuidade da Prestao ............................................................................... 83
d.
Modicidade das Tarifas .................................................................................... 84
2.6.Bens Pblicos e sua Reversibilidade ............................................................................. 86

a.
Noo de Bens Pblicos ................................................................................... 87
b.
Classificao dos Bens Pblicos ...................................................................... 89
c.
Rede de Infraestrutura das Concessionrias e Reversibilidade ........................ 91
3.1.Esclarecimentos Preliminares ........................................................................................ 94

3.2.Delineamento das Taxas ................................................................................................ 96
a.
Especificidade e Divisibilidade ........................................................................ 96
b.
Referibilidade ................................................................................................. 101
c.
Base de Clculo .............................................................................................. 102
d.
Inaplicabilidade do Princpio da Capacidade Contributiva ............................ 105
e.
Competncia para Instituio ......................................................................... 108
3.3.Inconstitucionalidade da Taxa de Uso ......................................................................... 109

3.4.Taxa de Servio e Impossibilidade de sua Cobrana pelo Uso do Solo ...................... 112
3.5.Caracterizao da Taxa de Polcia ............................................................................... 115
3.6.Distino entre Taxa de Polcia e Cobrana pelo Uso do Solo ................................... 120
4.
ANLISE DE PREO E IMPOSSIBILIDADE DE SUA COBRANA PELO USO

DO SOLO ................................................................................................................ 124
4.1.Esclarecimentos Preliminares ...................................................................................... 124
4.2.Impactos da Constituio Federal de 1946 .................................................................. 126
4.3.Crticas acerca da Expresso Preo Pblico ............................................................... 128
4.4.Noes de Preo .......................................................................................................... 130
4.5.Descaracterizao da Cobrana pelo Uso do Solo como Preo................................... 134
a.
Relevante Interesse Coletivo .......................................................................... 134
b.
Compulsoriedade do Uso do Bem Pblico ..................................................... 136
c.
Ausncia de Vontade Contratual e Preo como Obrigao Legal.................. 137
d.
Afronta aos Princpios Aplicveis Prestao do Servio Pblico ............... 139
e.
Reversibilidade dos Bens Pblicos empregados na Prestao do Servio

Pblico ............................................................................................................ 141
CONCLUSES ...................................................................................................................... 145

BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................... 150
ANEXO DE LEGISLAO MUNICIPAL .......................................................................... 159
A.
Municpio de Ferraz de Vasconcelos: Lei Complementar n 99/99............... 159
B.
Municpio de Ji-paran: Lei n 1.199/02 ........................................................ 161
C.
Municpio de So Paulo: Lei n 14.054/05 .................................................... 162
D.
So Vicente: Lei Complementar n 357/01 .................................................... 163
INTRODUO
Na ltima dcada tem se propagado a edio de leis visando cobrana pelo uso
do solo, exigida pelos Municpios em face de empresas de servios pblicos que mantm
equipamentos de infraestrutura implantados nos espaos pblicos municipais, seja no solo,
subsolo e espao areo1. Trata-se de imposio amplamente conhecida como cobrana pelo
uso do solo, embora envolva tambm o subsolo e os espaos areos municipais.
Pela prpria natureza de suas atividades, as concessionrias de servios pblicos
de energia eltrica, gs, telecomunicaes, dentre outros, so diretamente afetadas por essa
cobrana, considerando a ampla gama de equipamentos implantados em reas pblicas,
decorrente da necessidade de universalizao da prestao.
Nos termos da lei, a cobrana exigida periodicamente, com base na metragem
da rea utilizada ou mesmo considerando unidades de equipamentos implantados (v.g.
nmero de postes, de armrios, de orelhes, etc.).
Com a consagrao do princpio da autonomia municipal, os Municpios, ansiosos
por incrementar em suas receitas considerando a limitao da competncia tributria que lhes
outorga o Texto Constitucional, buscam formas juridicamente legtimas de financiarem seus
gastos.
Limitados na inovao tributria, os Municpios identificaram a cobrana pelo uso
do solo urbano (solo, subsolo e espao areo), embasando-se na competncia que tm para
dispor sobre os assuntos de interesse local e o ordenamento do territorial, inequivocamente
aplicvel ao regramento da ocupao e uso do solo urbano.
As reas pblicas de titularidade dos Municpios, em lugar de apenas trazerem os
nus decorrentes de sua gesto, foram consideradas como possveis fontes de remunerao,
ainda que, conforme se verifique ao longo do presente estudo, forma juridicamente correta de
instituio e cobrana no tenha sido identificada.
Vide anexo de legislao municipal, no qual so acostadas, a ttulo ilustrativo, algumas leis municipais
versando sobre a cobrana pelo uso do solo.
10
Retome-se que a ocupao de espaos pblicos por particulares j era, de alguma

forma, remunerada (v.g., alvars e licenas exigidas de bancas de jornal, feiras livres),
conforme oportunamente abordado. Entretanto, com relao aos equipamentos de
infraestrutura, principalmente aqueles necessrios prestao de servios pblicos atribudos
Unio e aos Estados, antes de sua delegao s empresas privadas, no era de praxe a
cobrana de quaisquer valores.
Inicialmente implantados pelo Poder Pblico, referidos equipamentos de
infraestrutura eram mantidos em espaos pblicos municipais sem quaisquer nus, no fosse
pela falta de iniciativa de cobrana, qui em razo da imunidade recprocas imposta pelo art.
150, VI, a, da CF/882, que veda Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios,
instituir impostos sobre: a) patrimnio, renda ou servios, uns dos outros.
Entretanto, em decorrncia do Plano Nacional de Desestatizao, introduzido pela
Lei n 8.031, de 12 de abril de 1990, em segundo momento substitudo pela Lei n 9.491, de
09 de setembro de 1997, cujo principal objetivo foi reordenar a posio estratgica do
Estado na economia, transferindo iniciativa privada atividades indevidamente exploradas
pelo setor pblico (art. 1 da Lei n 9.491/97), diversos servios pblicos prestados pelo
Estado foram delegados iniciativa privada, que passou a gerir os equipamentos de
infraestrutura j existentes, alm de assumirem o compromisso de investimentos necessrios
renovao e melhoria da qualidade dos servios.
Paralelamente, o desenvolvimento tecnolgico e cientfico viabilizou que as
empresas particulares tivessem condies econmicas de implantar novas redes de
infraestrutura, as quais, no passado, em razo dos elevados custos envolvidos, seriam
concebveis somente pelo Poder Pblico. o caso, a ttulo ilustrativo, do sistema de televiso
a cabo e das dutovias de resduos e produtos qumicos, originariamente financiadas por
empresas particulares, no regular exerccio de suas atividades econmicas.
No se aprecia, nessa introduo, a aplicao da imunidade recproca aps o processo de privatizao,
principalmente luz do pargrafo terceiro do mesmo artigo 150 da CF/88, ao aclarar que as vedaes do inciso
VI, "a", e do pargrafo anterior no se aplicam ao patrimnio, renda e aos servios, relacionados com
explorao de atividades econmicas regidas pelas normas aplicveis a empreendimentos privados, ou em que
haja contraprestao ou pagamento de preos ou tarifas pelo usurio, nem exonera o promitente comprador da
obrigao de pagar imposto relativamente ao bem imvel. Esse tema ser abordado ao serem tecidas as
consideraes especficas em tpico prprio.
11
Como decorrncia dessa assuno da execuo dos servios pblicos por

empresas privadas, alterando-se a titularidade dos equipamentos de infraestrutura, restou
ainda mais vvida a pretenso municipal de cobrana pelo uso do solo, considerando-se
possvel onerar empresas que exercem atividade visando o lucro.
Sendo o tributo a principal forma de abastecimento dos cofres pblicos3, a
cobrana pelo uso do solo merece ser apreciada sob a perspectiva do direito tributrio. Ante a
preocupao constitucional de repartio rgida das competncias tributrias, bem como luz
das espcies tributrias existentes, o estudo da cobrana pelo uso do solo tem pertinncia
considerando o perfil jurdico das taxas.Alis, foi sob essa alcunha que a cobrana foi imposta
na legislao de alguns Municpios4.
A anlise da cobrana sob perspectivas do direito tributrio ter como condo
avaliar se a cobrana pelo uso do solo pode ser considerada efetiva taxa, atendendo os
requisitos constitucionais e legais aplicveis. Sob esse prisma, questo a ser enfrentada diz
respeito imunidade recproca, principalmente luz das manifestaes do Supremo Tribunal
Federal sobre o tema, exaradas ao apreciar caso especfico de cobrana de taxa envolvendo o
Municpio de Ji-paran.5
Uma vez descaracterizada a cobrana como tributria, vlido analisar se a
cobrana de preo pblico seria uma alternativa apta a justificar a exigncia pecuniria pelos
Municpios em contraprestao pelo uso do solo. Exatamente dessa forma que a cobrana
O tributo historicamente forma de transferncia de recursos financeiros para o Estado. No se ignora que, no
atual estgio de interveno estatal, o tributo passou a ser amplamente utilizado como instrumento de estimulo
ou desestimulo da atividade econmica privada, prestando-se, nesses casos, para fins extrafiscais. Com isso,
evidencia-se que a arrecadao fiscal necessariamente no nico objetivo tributrio, mas certamente ainda pode
ser considerada seu objetivo precpuo.
4
Nesse sentido, mencione-se, a ttulo ilustrativo, a Lei Complementar Municipal n 99, de 27 de dezembro de
1999, editada pelo Municpio de Ferraz de Vasconcelos, visando cobrar Taxas de Fiscalizao de Ocupao e
Permanncia em reas de Vias e Logradouros Pblicos. A norma est transcrita no anexo de jurisprudncia.
5
Por meio do Recurso Extraordinrio n 581.947/RO, sob a relatoria do Ex-Ministro Eros Grau, o Supremo
Tribunal Federal apreciou a legitimidade da cobrana imposta com base na Lei Municipal n 1.199, de 31 de
dezembro de 2002, que autoriza o executivo municipal a criar a taxa de licena e royalties para uso e
ocupao de solo nas vias e logradouros pblicos e espao areo no municpio de Ji- Paran - RO.
12
foi tratada em outros Municpios6, vinculando-a com a permisso precria e onerosa de uso de
bem pblico concedido.
Porm, tambm sob esse prisma, sero apontadas as principais incongruncias
verificadas, que evidenciam a incompatibilidade jurdica com este instituto, no s pela
impossibilidade de sua exigncia em face de servio pblico, como pela ausncia de
discricionariedade na hiptese, sob pena de inviabilizar a consecuo do servio concedido.
Aponte-se que por ser o direito tributrio um direito de superposio, que incide
sobre realidades decorrentes de outros ramos do direito, o estudo da cobrana pelo uso do solo
torna imprescindvel a abordagem, ainda que breve, de alguns conceitos exauridos do direito
administrativo, para bosquejo das atribuies municipais na gesto da coisa pblica, bem
como para abordar conceito e princpios aplicveis aos servios pblicos e sua concesso,
considerando o tratamento constitucionalmente dado ao tema.
Ainda que sob esse ramo didtico do direito no se pretenda exaurir as questes
abordadas, sero traadas premissas tero impacto direto nas concluses atingidas em cada
etapa.
A ttulo ilustrativo, mencione-se trecho da legislao de So Paulo e de So Vicente, cujas ntegras esto no
anexo jurisprudencial:
Lei Municipal de So Paulo n 14.054/05: Art. 1 O Poder Executivo Municipal fica autorizado a fixar e a
cobrar mensalmente preo pblico relativo ocupao e uso do solo municipal pelos postes fixados em
caladas e logradouros.
Lei Complementar Municipal de So Vicente n 357/01: Art. 9 - O preo pblico pela permisso de uso das
vias e logradouros pblicos, inclusive espaos areos e subterrneos, e das obras de arte no Municpio, a ser
pago pelas entidades de direito pblico e privado, para a realizao de eventos ou para implantao, instalao
e passagem de equipamentos urbanos para a prestao de servios de infra-estrutura urbana ser representado
por contribuio pecuniria.
13
1.
CONSIDERAES SOBRE SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTRIO
1.1. Noo de Sistema e de Sistema Jurdico (Direito Positivo)

GERALDO ATALIBA7 aponta com sabedoria que o estudo de qualquer
realidade seja natural, seja cultural quer em nvel cientfico, quer didtico, ser mais
proveitoso e seguro, se o agente capaz de perceber e definir o sistema formado pelo objeto
e aquele maior, no qual este se insere. Se se trata de produto cultural, ainda que o esforo
humano que o produziu no tenha sido consciente de elaborar um sistema, previamente
deliberado nesse sentido, deve procur-lo e apreend-lo o observador ou interprete.
Etimologicamente, a palavra sistema originria do vocbulo grego systema,
derivado de syn-istemi, que significa composto, construdo. Na sua significao mais
extensa, o conceito aludia, de modo geral idia de uma totalidade construda, composta de
vrias partes. So os ensinamentos TRCIO SAMPAIO FERRAZ JNIOR8, ao deduzir
que da filosofia grega foram extradas as bases genricas do uso dessa palavra.
Sem pretender exaurir o tema, o Autor prossegue abordando as ambiguidades9 e
alteraes da noo inicial de sistema que, com o passar do tempo, evoluiu para significar no
apenas o composto de elementos, mas o composto de elementos que esto reunidos segundo
uma lgica ou organizao.
Ao discorrer sobre a Teoria da Norma Jurdica, o Autor apresenta seu conceito de
sistema como um conjunto de objetos e seus atributos (repertrio do sistema), mais as
relaes entre eles, conforme certas regras (estrutura do sistema). Os objetos so os
ATALIBA, Geraldo. Sistema Constitucional Tributrio Brasileiro. So Paulo: RT, 1968, p. 4/5.
FERRAZ JR., Trcio Sampaio. Conceito de Sistema no Direito: Uma Investigao Histrica a Partir da Obra
Jusfilosfica de Emil Lask. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1976, p. 9/12.

9
Si la designacin de las palabras suele resultar insuficiente en gran nmero de casos, la situacin se
complica cuando una palabra tieno dos o ms designaciones. La condicin de una palabra con ms de un
significado se llama polisemia o, ms comnmente ambigedad. (GUIBOURG, Ricardo; GUIGLIANI,
Alejandro & GUARINONI, Ricardo. Introduccin al Conocimiento Cientifico. Buenos Aires: EUDEBA, 1985,
p. 49.)
14
componentes do sistema, especificados pelos seus atributos, e as relaes do o sentido de

coeso ao sistema.10
o que se verifica da obra de CLAUSWILHELM CANARIS11, que, aps
abordar as mltiplas divergncias em aspectos especficos do conceito geral de sistema,
aponta que h duas caractersticas que emergiram em todas as definies: a da ordenao e
a da unidade. Aclarando-as, prossegue o Autor alemo:
No que respeita, em primeiro lugar, ordenao, pretendese, com ela
exprimirumestadodecoisasintrnsecoracionalmenteapreensvel,isto,fundado
na realidade. No que toca unidade, verificase que este factor modifica o que
resulta j da ordenao, por no permitir uma disperso numa multitude de
singularidades desconexas, antes devendo deixlas reconduzirse a uns quantos
princpiosfundamentais.
Noo similar se extrai da lio de LOURIVAL VILANOVA12:

Emsuma,falamosdesistemaondeencontremelementoserelaeseuma
forma de dentro de cujo mbito, elementos e relaes se verifiquem. O conceito
formal de todo (no sentido husserliano) corresponde ao sistema. Sistema implica
ordem,isto,umaordenaodaspartesconstituintes,relaesentreaspartesou
elementos. As relaes no so elementos do sistema. Fixam, antes, sua forma de
composiointerior,suamodalidadedeserestrutura.
Na lio de MARCELO NEVES13, sistema compreendido como um conjunto

de elementos (partes) que entram em relao formando um todo unitrio.
10
FERRAZ JR., Trcio Sampaio. Teoria da Norma Jurdica: Ensaio de Pragmtica da Comunicao
Normativa. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 140.

11
CANARIS, Claus-Wilhelm. Pensamento Sistemtico e Conceito de Sistema na Cincia do Direito. Lisboa:
Fundao Calouste Gulbenkian, 1996, p. 12/13.

12
VILANOVA, Lourival. As Estruturas Lgicas e o Sistema do Direito Positivo. So Paulo: Max Limonad,
1997, p. 173.
13
NEVES, Marcelo. Teoria da Inconstitucionalidade das Leis. So Paulo: Saraiva, 1988, p. 2.
15
Nesse sentido, fixando a premissa de que os elementos do sistema no podem ser

bem compreendidos se dissociados de seus princpios gerais e caracteres essenciais, muito
precisa a constatao de GERALDO ATALIBA14, ao aduzir que:
Da porque, dificuldade da tarefa de se reconhecer os sistemas,
principalmente normativas, se acrescentam as de preservar, mesmo no exame da
mincia mais particular, os princpios mais genricos informadores de todo o
sistema.Istoporque,oselementosintegrantesdeumsistemanolheconstituemo
todomediantesuasoma,masdesempenhamfunescoordenadas,unsemfuno
dosoutrosetodosharmonicamente,emfunodotodo(sistema).
Dessas breves consideraes, depreende-se que, apesar de se tratar de um termo

que admite uma pluralidade de sentidos15, a noo de sistema corresponde ao aglutinamento
de elementos que se relacionam segundo determinada organizao ou sentido comum, a qual
deve ser preservada, ainda que se avalie os elementos segregadamente.
A pluralidade de sentidos que envolvem a noo de sistema em nada se dissipa
quando se perquire o significado da expresso Sistema Jurdico. A ambiguidade dessa
expresso objeto de anlise por PAULO DE BARROS CARVALHO16, que se preocupa em
advertir ser o termo relacionado tanto ao Direito Positivo, considerando as normas jurdicas17
propriamente ditas, como Cincia do Direito, compreendida como os textos descritivos das
normas jurdicas elaborados pelo cientista do direito18.
Considerando que o texto cientfico pressupe o emprego de linguagem acurada,
o uso da expresso Sistema Jurdico demanda zelo especial.
14
ATALIBA, Geraldo. Sistema Constitucional Tributrio Brasileiro. So Paulo: RT, 1968, p. 7.
15
FERRAZ JR., Trcio Sampaio. Conceito de Sistema no Direito: Uma investigao Histrica a Partir da Obra
Jusfilosfica de Emil Lask. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1796, p. 8.

16
17
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributrio. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 168.
Tratando-se de expresso que padece de ambiguidade, cumpre esclarecer que norma jurdica tal como
empregada faz referncia aos enunciados do direito positivo, ou seja, os textos legislativos lato senso, em lugar
de se referir s normas jurdicas construdas pelo exegeta do direito com base na anlise e interpretao desses
enunciados.
18
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributrio. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 33/36.
16
Em breve referncia aos pressupostos do neopositivismo lgico19, a linguagem
utilizada no texto cientfico deve buscar preciso, de modo que reflita com a mxima exatido
possvel as situaes que descreve. Com isso, demanda ateno nos planos semntico,
sinttico e pragmtico. Leciona PAULO DE BARROS CARVALHO20 que:
(...)oconhecimentodetodaequalquermanifestaodelinguagempedea
investigao de seus trs planos fundamentais: a sintaxe, a semntica e a
pragmtica. S assim reuniremos condies de analisar o conjunto de smbolos
grficos e auditivos que o ser humano emprega para transmitir conhecimentos
(...).
De acordo com essa doutrina, o plano sinttico (estrutural) aborda o

relacionamento que os smbolos lingusticos mantm uns com os outros, os vnculos
estabelecidos quando estruturados. O plano semntico (significativo) versa sobre as ligaes
dos smbolos lingusticos com os objetos significados, como forma de referncia realidade.
O plano pragmtico (de aplicao) trata da relao da linguagem e seus usurios.
No plano sinttico, o rigor fundamental para assegurar a coeso do discurso.
Tratando-se do sistema de direito positivo, aplica-se a lgica dentica (dever-ser), refletida no
uso da linguagem prescritiva de condutas humanas, as quais so consideradas como
obrigatrias, permitidas ou proibidas (modais denticos)21. Sob essa perspectiva, a linguagem
apropriada no se limita boa disposio das palavras e frases, abrangendo tambm a relao
das normas entre si.
19
Corrente filosfica estruturada pelo Crculo de Viena, voltada ao estudo do discurso cientifico. Focados na
linguagem, os neopositivas lgicos contriburam para apontas as regras do jogo da linguagem cientfica. Com
alguns de seus pressupostos temos que: (i) as proposies cientficas devem ser passveis de comprovao
emprica, ou legitimadas pelos termos que as compes, quando nada afirmam sobre a realidade (no caso das
tautologias).; (ii) devem convergir para um mesmo campo temtico permitindo a demarcao do objeto , o que
lhe garante foros de unidade; (iii) a organizao sinttica da linguagem cientifica deve ser rgida, submetendose regras da lgica e aos princpios da identidade, terceiro excludo (verdade/falsidade) e no-contradio;
(iv) suas significaes deve ser, na medida do possvel, unvocas, e quando no possvel, elucidadas.
CARVALHO, Aurora Tomazini de. Curso de Teoria Geral do Direito. So Paulo: Noeses, 2009, p. 35.
20
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributrio. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 132.
21
Sobre os modalizadores da linguagem prescritiva, com lastro na lio de GEORG HENRIK VON WRIGHT,
vide Paulo de Barros Carvalho, Direito Tributrio, Linguagem e Mtodo. So Paulo: Noeses, 2008.
17
J no plano semntico, a preciso da linguagem atingida com o emprego de

termos unvonos22, em lugar do uso dos termos imprecisos, frequentemente utilizados na
linguagem natural23. O uso do discurso ambguo ou vago24 no tolerado por comprometer o
contedo descrito.
Preocupando-se o cientista com a linguagem utilizada nos campos semntico e
sinttico, tender, naturalmente, a reduzir tambm as imprecises no discurso causadas pela
carga emotiva, questo afeta ao plano pragmtico da linguagem, isto , que versa sobre a
relao entre os smbolos lingusticos e os usurios.
Ao integrar a ideia transmitida pela linguagem, naturalmente, o intrprete agrega
sua prpria carga emotiva ao contedo extrado, de acordo com sua valorao pessoal dos
termos, afetando a mensagem transmitida. Como bem remarca ALFREDO AUGUSTO
BECKER25:
Nosomenteafrmulaealinguagemdasregrasjurdicas,masqualquer
expresso de linguagem sofre sempre e necessariamente deste defeito de
insuficincia em relao idia que procura exprimir e que, conseqentemente,
sempre impe ao interlocutor (intrprete) a exigncia de integrar e completar
aquelaidia.
22
Conforme aclara Trek Moyss Moussallem, ao discorrer sobre a ambiguidade terminolgica: Trata-se de
problema eminentemente semntico, pois trabalha a relao entre uma palavra e as demais palavras que
buscam explic-la. Fontes do Direito Tributrio. So Paulo: Max Limonad, 2011, p. 54.
23
a) A linguagem natural aparece como o instrumento por excelncia da comunicao entre as pessoas.
Espontaneamente desenvolvida, no encontra limitaes rgidas, vindo fortemente acompanhada de outros

sistemas de significao coadjuvantes, entre os quais, quando fala a mmica. (CARVALHO, Paulo de Barros.
Direito Tributrio, Linguagem e Mtodo. So Paulo: Noeses, 2008, p. 56).
24
Esta falta de precisin en el significado (designicin) de uma palabra se llama vaguedad: una palabra es
vaga en la medida en que hay casos (reales o imaginarios, poco importa) en los que su aplicabilidad es dudosa;
o por decirlo en trminos lgico-matemticos, no es decidible sobre la base de los datos preexistentes, y slo
puede resolverse a partir de una decisin lingstica adicional (como la de exigir o no exigir habitualidad, valor
literario o reconocimiento pblico en el ejemplo de nuestro verdulero con veleidades literarias). (GUIBOURG,
Ricardo; GUIGLIANI, Alejandro & GUARINONI, Ricardo. Introduccin al Conocimiento Cientifico. Buenos
Aires: EUDEBA, 1985, p. 48)
25
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributrio. So Paulo: Lejus, 1998, p. 119.
18
Destarte, como prega IRVING M. COPI26: Se nosso interesse cientifico,
faremos bem em evitar a linguagem emocional e em cultivar um conjunto de termos que seja,
tanto quanto possvel, emotivamente neutro.
De fato, alerta TREK MOYSS MOUSSALLEM27, apoiado em CARLOS
SANTIAGO NINO, que determinadas palavras, alm de servirem para transmitir
informaes, so tambm portadoras de alto grau de significado emotivo, ou seja, so
utilizadas para exprimir sentimentos (v.g. a palavra liberdade), o que diminui
sensivelmente sua carga informativa. E prossegue o Autor, em meno lio de COPI
acima referida: interessante notar que COPI fala em termos emotivamente neutros e no
valorativamente neutros, pois, conforme j dito, o homem um ser cultural e, portanto,
indissocivel dos valores.
Assim, no campo pragmtico, o rigor lingustico exigido do texto cientfico tem
como objetivo reduzir os efeitos que a carga emotiva naturalmente utilizada pelo intrprete
afete a mensagem enviada, o que se atinge tanto pela delimitao semntica dos termos
empregados, buscando termos com menor impacto emocional, como tambm pela precisa
insero dos smbolos lingusticos na estrutura da mensagem a ser transmitida, aproveitandose da articulao dos termos para nortear sua compreenso.
Versando sobre a aplicao dos planos sinttico, semntico e pragmtico ao
Sistema Jurdico ou Direito Positivo, sintetiza AURORA TOMAZINI DE CARVALHO28:
Aplicandoestatcnicaaodireitopositivo,oestudodeseuplanosinttico,
quetemaLgicacomoforteinstrumento,permiteconhecerasrelaesestruturais
do sistema e de sua unidade, a norma jurdica. O ingresso no seu plano semntico
possibilita a anlise dos contedos significativos atribudos aos smbolos
positivados. nele que lidamos com os problemas de vaguidade, ambiguidade e
carga valorativa das palavras e que estabelecemos a ponte que liga a linguagem
normativa conduta intersubjetiva que ela regula. E, as investidas de ordem
pragmtica permitem observar o modo como ossujeitosutilizamse da linguagem
26
COPI, Irving Marmer, Introduo Lgica. So Paulo: Mestre Jou, 1978, p. 69.
27
MOUSSALLEM, Tark Moyss. Fontes do Direito Tributrio. So Paulo: Max Limonad, 2011, p. 57. com
referncia a CARLOS SANTIAGO NINO, La Validez del Derecho, Buenos Aires: Astrea, 1985.
28
CARVALHO, Aurora Tomazini de. Curso de Teoria Geral do Direito. So Paulo: Noeses, 2009, p. 157.
19
jurdica para implantar certos valores almejados socialmente. nele que se
investiga o manuseio dos textos pelos tribunais, bem como questes de criao e
aplicaodenormasjurdicas.
Dessa forma, com escopo de mitigar a ambiguidade, almejando atingir algum

grau29 de rigor semntico, sinttico e pragmtico no presente estudo, resta fixada a premissa
que o Sistema Jurdico deve ser aqui entendido como o sistema formado por normas jurdicas
existentes em determinado espao territorial, no caso o territrio brasileiro, visando regular a
conduta humana. So as prescries de conduta a serem seguidas, as quais podem ser
qualificadas como vlidas ou invlidas para regular a vida social.
Relevante apontar que, sob a perspectiva semntica, esta definio de Sistema
Jurdico encontra amparo na etimologia, j que o termo jurdico decorre do latim juridicu,
que significa relativo ou pertencente ao direito, legal, conforme os princpios do direito. Do
que se conclui que Sistema Jurdico aquele formado por normas jurdicas, o prprio
Direito Positivo - muitas vezes denominado de Ordenamento Jurdico -, que somente subsiste
como sistema, conforme abordado a seguir.
Conceito distinto atrelado ao sistema da cincia do direito, o qual no merece
ser confundido, de forma alguma, com Sistema Jurdico. O sistema da cincia do direito
corresponde ao resultado dos estudos cientficos das normas jurdicas existentes, ou seja, do
prprio Sistema Jurdico, buscando identificar metodologicamente seu sentido e alcance30.
Acerca da Cincia do Direito, ALFREDO AUGUSTO BECKER31 assevera:
O Direito convertese em cincia somente depois de elaborado, isto ,
quandosetratadeinvestigarsuaconsistncia(estruturalgicadaregrajurdica)
e analisar o modo e resultados (efeitos jurdicos) de seu funcionamento (atuao
dinmica da regra jurdica), como a experincia social do homem em prever e
29
30
No h a pretenso de exaurir as imprecises da linguagem, apenas de mitig-las.

Consoante Paulo de Barros Carvalho, cabe Cincia descrever esse enredo normativo, ordenando-o,
declarando sua hierarquia, exibindo as formas lgicas que governam o entrelaamento das vrias unidades do
sistema e oferecendo seus contedos de significao. Curso de Direito Tributrio, op. cit., p. 34.
31
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributrio. 3 ed. So Paulo: Lejus, 1998, p. 53-54, com
referncia a NORBERTO BOBBIO, Studi sulla Teora General Del Diritto, Torino, 1955.
20
impor um determinismo artificial ao comportamento (fazer e no fazer) dos
homens.
Assim, enquanto que o Sistema Jurdico alberga o conjunto de normas jurdicas, a

Cincia do Direito discorre metodologicamente sobre o Sistema Jurdico, utilizando-se de
linguagem descritiva32. Compem a Cincia do Direito os textos (sentido lato) que versam
sobre as normas jurdicas, porm, com esse no se confundem, j que, em lugar de
pertencerem ao direito, apenas discorrem acerca deste.
Ao invs de se qualificar como vlida ou invlida, critrio aplicvel s normas
jurdicas componentes do Sistema Jurdico, a Cincia do Direito tem seu contedo submetido
a critrios de verdade e falsidade da Lgica Clssica, tambm denominada Lgica Apofntica
ou Lgica Altica.33
Nesse ponto, merece referncia a lio de HANS KELSEN34, ao versar sobre a
interpretao da Cincia do Direito, aduzindo que a interpretao jurdico-cientfica no
pode fazer outra coisa seno estabelecer as possveis significaes de uma norma jurdica.
Prossegue o Autor aclarando que a interpretao correta da norma jurdica no compete ao
cientista do direito, mas ao rgo aplicador do direito. O papel da Cincia do Direito revelar
todas as significaes possveis, mesmo aquelas que so politicamente indesejveis e que,
porventura, no foram de forma alguma pretendidas pelo legislador ou pelas partes que
celebraram o tratado, mas que esto compreendidas na frmula verbal por eles escolhida.
Desta forma, a Cincia do Direito produz textos pertinentes atributo decorrente
da veracidade do contedo conforme a Lgica Clssica -, quando nada mais reflete do que o
32
a) Linguagem descritiva, informativa, declarativa, indicativa, denotativa ou referencial o veculo adequado
para a transmisso de notcias, tendo por finalidade informar o receptor acerca de situaes objetivas ou
subjetivas que ocorrem no mundo existencial. Apresenta-se como um feixe de proposies, afirmadas ou
negadas, que remetem o leitor ou o ouvinte aos referentes situacionais ou textuais. a linguagem prpria para
a transmisso do conhecimento (vulgar ou cientfico) e de informaes das mais variadas ndoles, sendo muito
utilizada no intercurso da convivncia social. (Paulo de Barros Carvalho. Direito Tributrio, Linguagem e
Mtodo. So Paulo: Noeses, 2008, p. 39/40).
33
A proposio descritiva verdadeira se o fato lhe corresponde; depende, pois, da experincia. (Lourival
Vilanova. Estruturas Lgicas e o Sistema do Direito Positivo, So Paulo: Max Limonad, 1997, p. 229/230.)
34
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Traduo de Joo Baptista Machado. So Paulo: Martins Fontes,
2006, p. 396.
21
contedo do prprio Sistema do Direito, devidamente extrado e retransmitido em linguagem

prpria (descritiva). Como resultado, enquanto no dado a ningum descumprir o Direito
Positivo por no conhec-lo35, ainda que no compreenda bem o todo sistmico, o contedo
da Cincia do Direito no faz jus a qualquer presuno, podendo ser acatado ou repudiado,
conhecido ou ignorado, sem qualquer impacto nas relaes humanas.
Retomando o conceito de sistema inicialmente abordado, pode-se afirmar que
apesar de Sistema Jurdico e Cincia do Direito se tratarem de conceitos notadamente
distintos, em ambos os casos se identifica a presena das caractersticas que os enquadram no
conceito de sistema, j que refletem o aglutinamento de elementos que, de acordo com
alguma lgica, se relacionam entre si, unindo-se para formar um todo sistmico.
No h como deixar de ponderar que a Cincia do Direito, considerando-se a
vastido de trabalhos cientficos produzidos, no apresenta uma ordem natural, ainda que,
quando considerados individualmente, tais trabalhos tenham sido metodologicamente
desenvolvidos. Ao cientista do direito cabe a ordenao dos textos cientficos com base em
critrios unificadores, como por exemplo, por escolas de pensamento ou ramos do direito36.
Porm, ainda assim, seja pela metodologia e lgica que rege os estudos cientficos, seja por
outros critrios aglutinantes a serem eleitos pelo cientista, inafastvel a presena do carter
sistmico que permite o uso da expresso Sistema da Cincia do Direito.
No que se refere ao Sistema do Direito, merece total guarida o entendimento de
PAULO DE BARROS CARVALHO37 ao aduzir que, ao contrrio do que negam alguns38,
35
LICC: Art. 3 Ningum se escusa de cumprir a lei, alegando que no a conhece.
36
Ainda que essa diviso dos textos cientficos em ramos do direito seja meramente didtica, como assevera
Alfredo Augusto Becker: Pela simples razo de no poder existir regra jurdica independente da totalidade do
sistema jurdico, a autonomia (no sentido de independncia relativa) de qualquer ramo do direito positivo
sempre unicamente didtica para, investigando-se os efeitos jurdicos resultantes da incidncia de determinado
nmero de regras jurdicas, descobrir a concatenao lgica que as renem num grupo orgnico e que une esse
grupo totalidade do sistema jurdica. Teoria Geral do Direito Tributrio. 3 ed. So Paulo: Lejus, 1998, p.
31.
37
Paulo de Barros Carvalho. Curso de Direito Tributrio. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 169.
38
O autor faz referncia obra de KANT ao tratar do tema, ao mencionar que no faltam os que negam a
possibilidade de o direito positivo apresentar-se como sistema, configurando aquele caos de sensaes a ser
ordenado pelas categorias do pensamento, a que aludiu Kant. A Cincia do Direito, sim, organizando
22
enquanto conjunto de enunciados prescritivos que se projetam sobre a regio material das
condutas interpessoais, o direito posto h de ter um mnimo de racionalidade para ser
compreendido pelos sujeitos destinatrios, circunstncia que lhe garante, desde logo, a
condio de sistema.
No caso do Sistema Jurdico, seu enquadramento no conceito de sistema ainda
mais evidente quando se adota a teoria kelseniana39, segundo a qual todas as normas jurdicas
no possuem o mesmo patamar hierrquico, posicionando-se de forma escalonada, sendo as
normas superiores fundamento de validade jurdica das normas inferiores, que, por isso - em
referncia ao plano sinttico -, no podem se contrapor quelas, sob pena de invalidade dentro
do ordenamento que pretendem reger.
Segundo HANS KELSEN40, uma ordem jurdica um sistema de normas gerais
e individuais que esto ligadas entre si pelo fato de a criao de toda e qualquer norma que
pertence a este sistema ser determinada por uma outra norma do sistema. Com efeito,
destaca que uma norma somente pertence a uma ordem jurdica porque estabelecida de
conformidade com uma outra norma desta ordem jurdica.
Nesse cenrio, exsurge a pirmide jurdica, cuja cspide ocupada pela
Constituio Federal, como norma apta a dotar de validade as demais normas, todas inferiores
a essa primeira. A aluso geomtrica pirmide bastante ilustrativa para evidenciar, dentro
outros, a presena do fator aglutinante dos elementos, que assegura a unicidade sistmica, a
norma fundamental , portanto, o fundamento de validade ltimo que constitui a unidade
desta interconexo criadora.41
Mais que isso, reforando sua caracterizao como sistema, as normas jurdicas,
alm de buscarem sua validade umas nas outras, devem ser interpretadas em conjunto, de
descritivamente o material colhido do direito positivo atingiria o nvel de sistema. Tal no , contudo, nosso
entendimento. Curso de Direito Tributrio, op. cit., p. 168/169.
39
Hans Kelsen (1881 1973). Vide Teoria Pura do Direito. Traduo de Joo Baptista Machado. So Paulo:
Martins Fontes, 2006, p. 247.

40
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Traduo de Joo Baptista Machado. So Paulo: Martins Fontes,
2006, p. 260.
41
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito, op. cit., p. 247.
23
forma sistemtica, para que delas se extraia o contedo normativo. Conforme JOS ARTUR
LIMA GONALVES42:
Danoserpossvelconsiderarseumcomandolegalisoladodocontexto
sistemticodosdemaiscomandoslegaiscorrelatose,especialmente,dosprincpios
que informam a matria; e tudo considerado de forma harmnica, orgnica,
organizadas, hierarquizada e vocacionada coerncia enfim, tudo considerado
deformasistemtica.
Retomando a questo da unidade como elemento caracterizador do sistema,

CLAUSWILHELM CANARIS43 valoriza o pensamento sistemtico como radical da ideia
de Direito. O Autor a aborda a partir dos princpios da justia e das suas concretizaes no
princpio da igualdade, considerando-os, em conjunto com a segurana jurdica, como os mais
elevados valores do Direito:
Aconteceaindaqueoutrovalorsupremo,aseguranajurdica,apontana
mesmadireco.Tambm,elapressiona,emtodasassuasmanifestaes(...)para
a formao de um sistema, pois todos esses postulados podem ser muito melhor
prosseguidos atravs de um Direito adequadamente ordenado, dominado por
poucosealcanveisprincpios,portanto,umDireitoordenadoemsistema,doque
por uma multiplicidade inabarcvel de normas singulares e desconexas e em
demasiadofcilcontradioumascomasoutras.Assim,opensamentosistemtico
radica, de facto, imediatamente, na ideia de Direito (como o conjunto de valores
jurdicosmaiselevados).
Identifica-se claramente, na teoria kelseniana, o entendimento do Direito Positivo

com um sistema - o Sistema Jurdico -, j que a Constituio Federal, dotada do status de
norma primeira, assegura a unidade do ordenamento, figurando como termo unificador das
normas que compem um ordenamento jurdico.44
42
GONALVES, Jos Artur Lima. Imposto Sobre a Renda Pressupostos Constitucionais. So Paulo:
Malheiros, 1997, p. 45.

43
CANARIS, Claus-Wilhelm. Pensamento sistemtico e conceito de sistema na cincia do direito. Lisboa:
Fundao Calouste Gulbenkian, 1996, p. 22.

44
BOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurdico. 9 ed. Traduo por Maria Celeste Cordeiro Leite dos
Santos. Braslia: UnB, 1996, p. 49.
24
Alm de enfatizar a unidade do Sistema Jurdico, retomando o pressuposto de

existncia de determinada ordem nos elementos que compem o sistema, NORBERTO
BOBBIO45 assim leciona:
Entendemosporsistemaumatotalidadeordenada,umconjuntodeentes
entre os quais existe uma certa ordem. Para que se possa falar de uma ordem,
necessrioqueosentesqueaconstituemnoestejamsomenteemrelacionamento
com o todo, mas tambm num relacionamento de coerncia entre si. Quando nos
perguntamos se um ordenamento jurdico constitui um sistema, nos perguntamos
seasnormasqueocompemestonumrelacionamentodecoernciaentresi,eem
quecondiespossvelessarelao.
Considerando a teoria kelseniana, a coerncia referida por BOBBIO inafastvel

quando se considera o Sistema Jurdico, cuja validade decorre da Constituio, que, sob sua
regncia, desenha todo o sistema de normas. Assim, em ateno ao questionamento
academicamente lanado por BOBBIO, confirma-se que o Sistema Jurdico efetivamente se
caracteriza como um sistema.
Entretanto, retomando os conceitos j acima delineados, no se pode olvidar que o
Direito Positivo, diferentemente da Cincia do Direito, resultado de trabalho do legislador,
que no adota em sua linguagem o rigor demandado do cientista do direito.
Verifica-se, pela prpria forma de criao das normas jurdicas mediante
representao popular46 - que prevalece o uso da linguagem tcnica47, eivando o texto
prescritivo de condutas com erros, impropriedades, atecnias, deficincias e ambiguidades
45
BOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurdico, op. cit., p. 71.
46
o que se depreende da Constituio Federal, em seu art. 1, pargrafo nico: Pargrafo nico. Todo o
poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio.
47
A linguagem do legislador uma linguagem tcnica, o que significa dizer que se assenta no discurso
natural,mas aproveita em quantidade considervel palavras e expresses de cunho determinado, pertinentes ao

domnio das comunicaes cientficas. Paulo de Barros Carvalho. Curso de Direito Tributrio. So Paulo:
Saraiva, 2010, p. 36.
25
e, sem sombra de dvidas, tambm lacunas e contradies, conforme aponta PAULO DE

BARROS CARVALHO48:
Oexameconcretodosvriossistemasdodireitopositivochamaaateno
paraaexistnciadelacunasecontradiesentreasunidadesdoconjunto.bem
verdadeque ossistemascostumamtrazeraestipulaode critrioscomofimde
eliminartaisdeficincias,noinstantedaaplicaodanormajurdica.Todavia,em
face de dois preceitos contraditrios, ainda que o aplicador escolha uma das
alternativas, com base na primazia hierrquica (norma constitucional e
infraconstitucional) ou na preferncia cronolgica (a lei posterior revoga a
anterior), remanesce a contradio, que somente cessar de haver, quando uma
das duas regras tiver sua validade cortada por outra norma editada por fonte
legtimadoordenamento.
O fato de haver contradies normativas no retira do Direito Positivo o atributo

de sistema, pois, com respaldo na Constituio, h maneiras diversas de o prprio conjunto
repudiar o elemento que o contradiz49. Ainda que averiguadas lacunas, contradies e atecnias
aparentes, essas encontram solues no prprio sistema hierarquizado, seja no mbito formal
seja no material, o que lhe imprime possibilidade dinmica, regulando ele prprio, sua
criao e suas transformaes.50
Considera-se, portanto, que a unidade do Direito Positivo decorre da prpria
hierarquizao das normas, as quais encontram na Constituio, na qualidade de norma
fundamental, as premissas de sua estruturao ordenada, bem como das solues para afastar
eventuais contradies, lacunas e deficincias normativas, em proteo unidade do Sistema
Jurdico.
1.2. Noo de Princpio
48
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributrio. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 37 e 43.
49
Submisso do sistema lgica dentica, com as valncias da validade ou no validade.
50
CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributrio, Linguagem e Mtodo. So Paulo: Noeses, 2008, p. 214.
26
A complexidade da definio de princpios decorre da prpria abstrao e

abrangncia do conceito.
Para J.J. GOMES CANOTILHO51 princpios so normas que exigem a
realizao de algo da melhor forma possvel, de acordo com as possibilidades fcticas e
jurdicas. Os princpios no probem, permitem ou exigem algo em termos de tudo ou nada;
impem a optimizao de um direito ou de um bem jurdico, tendo em conta a reserva do
possvel, fctica ou jurdica.
Na obra de ALFREDO ALUGUSTO BECKER52, com referncia aos
ensinamentos de Emilio Betti, princpio designa qualquer coisa que se contrape
conceitualmente ao acabamento, consequncia que dele se origina, e, assim, norma
acabada e formulada: a idia germinal, o critrio de valorizao, do qual a norma constitui
a manifestao, baixada norma especfica e formulao perceptiva.
Segundo a doutrina de HUMBERTO VILA53 os princpios so normas
imediatamente finalsticas, j que estabelecem o estado ideal de coisas a ser buscado, e, por
isso, exigem a adoo de comportamentos a serem tomados, cujos efeitos contribuam para a
promoo gradual daquele fim. Depreende-se, dessas consideraes, que para o Autor os
princpios no so valores decorrentes das preferncias pessoais, e, por definio, restringidos
ao plano axiolgico. Diferentemente, os princpios se situam nos planos dentico e
teleolgico, estabelecendo a obrigao de adoo de condutas que promovam gradualmente o
estado almejado das coisas54. Como pontua o Autor, Da afirmar-se que os princpios so
normas-do-que-dever-ser (ought-to-be-norms): seu contedo diz respeito a um estado ideal
de coisas (state of affairs). 55
51
CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 1993, p. 534.
52
Contribuies: Regime Jurdico, Destinao e Controle. So Paulo: Noeses, 2006, p. 19.
53
Normas imediatamente finalsticas, para o Autor, so aquelas que estabelecem um estado de coisas para cuja
realizao necessria a doo de determinados comportamentos. Teoria dos princpios da definio

aplicao dos princpios jurdicos. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 71 e 80.
54
VILA, Humberto.Teoria dos Princpios da Definio Aplicao dos Princpios Jurdicos. So Paulo:

55
VILA, Humberto.Teoria dos Princpios da Definio Aplicao dos Princpios Jurdicos, op. cit., p. 72.
27
CLAUS WILHELM CANARIS56, discorrendo sobre a tentativa de entender o
sistema como ordem de valores, assim trata da noo de princpio:
(...)oprincpioestjnumgraudeconcretizaomaiordoqueodovalor:
aocontrriodeste,elejcompreendeabipartio,caractersticadaproposiode
Direitoemprevisoeconsequnciajurdica.(...)Oprincpioocupapois,justamente,
opontointermdioentreovalor,porumlado,eoconceito,poroutro:eleexcede
aqueleporjestarsuficientementedeterminadoparacompreenderumaindicao
sobre as consequncias jurdicas e, com isso, para possuir uma configurao
especificamente jurdicas e ultrapassa este por ainda no estar suficientemente
determinadoparaesconderavalorao.
Considerando a organizao das normas em forma piramidal, na lio kelseniana,

os princpios, alados a patamar supremo da pirmide, impregnam o todo sistmico,
prevalecendo como norteadores da interpretao de todos os seus comandos, de modo que se
realizem plenamente os valores que se preocuparam em juridicizar.
No por outro motivo que CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO57
difundiu a noo de princpio como:
(...) mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele,
disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondolhes o
esprito e servindo de critrio para a exata compreenso e inteligncia delas,
exatamente porque define a lgica e a racionalidade do sistema normativo,
conferindolheatnicaquelhedsentidoharmnico.
De sorte que, prossegue o Autor, a violao de um princpio muito mais grave

que transgredir uma norma. A desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um
especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos.58
56
CANARIS, Claus-Wilhelm. Pensamento Sistemtico e Conceito de Sistema na Cincia do Direito. Lisboa:
Fundao Calouste Gulbenkian, 1996, p. 86/87.

57
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2011, p.
54.
28
Na mesma linha, conclui JOS SOUTO MAIOR BORGES59 ao aduzir que a
violao de um princpio constitucional importa em ruptura da prpria Constituio,
representando por isso mesmo uma inconstitucionalidade de consequncias muito mais
graves que a violao de uma simples norma, mesmo constitucional. 60
Em virtude dessas consideraes, os princpios podem ser considerados comandos
que possuem importante funo axiolgica no Sistema Jurdico, j que, qualificando-se como
a concretizao dos valores impostos dentro desse sistema, orientam a interpretao das
normas, implicando na harmonia e coeso do todo. Com isso, os princpios impregnam e
norteiam o prprio Sistema Jurdico.
1.3. Princpio Republicano

De acordo com o artigo 1 da Constituio Federal, o Brasil uma repblica
federativa: Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos
Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e
tem como fundamentos. Em complementao, o art. 18 da Lei Maior estatui que a
organizao poltico-administrativa da Repblica federativa do Brasil compreende a Unio,
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta
Constituio.
J desses dispositivos iniciais da Lei Maior so extrados relevantes princpios
constitucionais regentes de nosso sistema jurdico, sendo destacados os princpios
republicano, federativo e a autonomia municipal.
58
Referindo-se ao artigo Criao das Secretarias Municipais, publicado na Revista de Direito Pblico, 1971. A
noo de princpio de Celso Antnio Bandeira de Mello passou a ser objeto de meno por diversos autores,
inclusive Jos Afonso da Silva e Roque Antonio Carrazza.
59
BORGES, Jos Souto Maior. Lei Complementar Tributria. So Paulo: RE, 1975, p. 13.
60
Posio confrontada por Humberto vila em sua obra Teoria dos princpios da definio aplicao dos
princpios jurdicos, na qual sustenta que o nus de superar uma regra, em razo de sua eficcia e rigidez em
relao ao comportamento a ser adotado para concretizar as finalidades estabelecidas pelos princpios que
impregnam sua interpretao, maior do que aquele exigido para se superar um princpio, cujo comando
menos inteligvel (op. cit., p. 103 e ss).
29
Como bem leciona ROQUE ANTONIO CARRAZZA61, a repblica deve ser
entendida como tipo de governo fundado na igualdade formal das pessoas, em que os
detentores do poder poltico exercem-no em carter eletivo, representativo (de regra),
transitrio e com responsabilidade. (...) um dos meios que o Homem concebeu para
governar os povos.62
A relevncia do princpio republicano ressaltada por GERALDO ATALIBA:63
Comoprincpiofundamentalebsico,informadordetodoonossosistema
jurdico, a idia de repblica domina no s a legislao, como o prprio Texto
Magno, inteiramente, de modo inexorvel, penetrando todos os seus institutos e
esparramando seus efeitos sobre seus mais modestos escaninhos ou recnditos
meandros.
Talasuaimportncianocontextodonossosistema,todominadorasua
fora, que influi, de modo decisivo, na interpretao dos demais princpios
constitucionais e, com maior razo, de todas as regras constitucionais. A fortiori,
todasasleisdevemtersuaexegeseconformadassuasexigncias,inclusiveasleis
constitucionais,acomeardoprprioTextoMagno.
DALMO DE ABREU DALLARI64 lembra que essencial que o governo derive

do grande conjunto da sociedade para que ele seja verdadeiramente republicano, no tendo
esta caracterstica o que for originrio de uma parte ou classe determinada da sociedade.
Por outro lado, no necessrio que o povo participe diretamente do governo, sendo
suficiente a designao dos governantes pelo povo.
Porm, certo que o acmulo de poder poderia por em risco o princpio
republicano, sendo a necessidade de separao de poderes h muito desenvolvida pelos
pensadores que se contrapuseram o absolutismo65. Nesse contexto, como remarca GERALDO
61
CARRAZZA, Roque Antnio. Curso de Direito Constitucional Tributrio. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 65.
62
No prximo tpico ser abordada a federao como forma de Estado.
63
ATALIBA, Geraldo. Repblica e Constituio. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 32.
64
DALLARI, Dalmo de Abreu. O Estado Federal. So Paulo: tica, 1986, p. 27.
65
Os pensadores dos sculos XVII e XVIII que combateram o absolutismo estavam convencidos de que o
governo nas mos de um s ou de poucos o comeo da tirania. Embora sem um desenvolvimento sistemtico,
30
ATALIBA66, a Constituio Federal adotou a tripartio de poder, como frmula suprema
de expresso e garantia do princpio republicano, em sua dupla face de conteno do poder e
manuteno dos rgos que o exercem equilibradamente.
De sorte que as atividades exercidas pelo Estado foram repartidas entre os poderes
legislativo, executivo e judicirio67, impondo-se ao equilibrada e fiscalizao recproca,
que, obstando a tirania, assegura o mximo de segurana ao povo, soberano no sistema
republicano. Conforme JOS AFONSO DA SILVA68:
(...)cabeassinalarquenemadivisodefunesentreosrgosdePoder
nem sua independncia so absolutas. H interferncias, que visam ao
estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos, busca do equilbrio
necessrio realizao do bem da coletividade e indispensvel para evitar o
arbtrio e o desmando de um em detrimento do outro, e especialmente dos
governados.(...)TudoissodemonstraqueostrabalhosdoLegislativoedoExecutivo
especialmente,mastambmdoJudicirio,ssedesenvolveroabomtermoseesses
rgossesubordinaremaoprincpiodaharmonia,quenosignificanemodomnio
deumpelooutro,nemausurpaodeatribuies,masaverificaodequeentre
ele h de haver consciente colaborao e controle recproco (que, alis, integra o
mecanismo),paraevitardistoresedesmandos.
De acordo com essa forma de governo69 - tal como atualmente implementada no

Brasil -, o povo, composto por todos os cidados igualmente considerados, sem privilgios,
isso fora dito muito antes por Aristteles, tendo sido repetido no sculo XIV por Marslio de Pdua, no sculo
XVI por Maquiavel e no Sculo XVII por vrio pensadores polticos, entre ele Locke e Gian Vincenzo Gravina,
jurisconsulto italiano que exerceu grande influncia sobre o pensamento de Montesquieu. Coube, porm, a
Montesquieu, em sua obra Do esprito das leis, publicada em 1748, desenvolver de modo sistemtico a doutrina
da separao dos poderes. Dalmo de Abreu Dallari. O Estado Federal. So Paulo: tica, 1986, p. 29.
66
67
CF/88: Art. 2 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judicirio.
68
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio Contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 44/45.
69
O governo , ento, o conjunto de rgos mediante os quais a vontade do Estado formulada, expressada e
realizada, ou o conjunto de rgos supremos a quem incumbe o exerccio da funo do poder poltico. Jos
Afonso da Silva. Comentrio Contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 43.
31
tem o direito70 de participar na eleio daqueles que, em seu nome e ao longo de exerccio de
mandato predefinido, o representaro no exerccio do poder legislativo (senadores, deputados
federais, estaduais e distritais e vereadores) e no poder executivo (presidente, governador dos
estados e do Distrito Federal, prefeitos e seus vices). Como leciona CARLOS ARI
SUNDFELD71:
Repblica,talcomoconsagradapornossaConstituio,implicafazerdos
agentes pblicos, que exercem diretamente o poder poltico, representantes do
direitodopovo,poreleescolhidoserenovadosperiodicamente.Osagentespassam
a exercer mandato palavra que, em sua origem no direito privado, significa
contrato entre o titular de certo direito e algum por ele investido
temporariamentenopoderdeexerclo.
A transitoriedade do poder concedido, limitado ao mandato eleitoral,

fundamental para permitir que o povo, aps verificar a efetiva atuao de seu representante,
tenha oportunidade de afast-lo do cargo para o qual fora eleito, revisando o mandato
concedido no caso de insatisfao. Sem a possibilidade de peridicas avaliaes e
modificaes de seus representantes, o poder escoaria das mos do povo, engessado em
estrutura imutvel.
Com relao ao poder judicirio, cumpre aclarar que na maioria dos estados
democrticos de direito modernos prevalece o entendimento segundo o qual esse poder, por
suas peculiaridades, no admite a representao por mandatrios do povo, considerando que,
em lugar de funo poltica, configura-se como funo eminentemente tcnica. Assim, o
poder judicirio deve ser exercido por pessoas com habilidades especficas, aptas para,
imparcialmente, dar interpretao e aplicao lei, traduzindo-lhe a vontade, minimizando
se no lhe for possvel suprimir o mpeto de agregar sua prpria vontade nesse processo. o
que se depreende da lio de GERALDO ATALIBA:72
70
CF/88: Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com
valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: (...)

71
SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de direito pblico. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 50.
72
ATALIBA, Geraldo. Repblica e Constituio. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 112/113.
32
Se, nesse contexto, a funo judicial consiste em dar aplicao lei nos
casoscontenciosos,medianteainterpretaotcnicaeaplicaoimparcial;sendo
aleiaprimeiraeprecpuafintedoDireitoguardada,evidentemente,ahierarquia
constitucional e sendo este, na repblica representativa, expresso do rgo da
representao popular, por excelncia, os seus integrantes (do Poder Judicirio)
precisamserbonstcnicos,destrosnafunohermenuticaenorepresentativos.
Juiz faz justia. E, no nosso sistema, fazer justia aplicar correta, objetiva e
imparcialmentealei,comobemosublinhouBaleeiro,emnotveisliesqueeditou
desuactedrananossaSupremaCorte(RTJ44/54ess.).
Considerado o acima exposto, cabe ressaltar que, no mbito tributrio, o princpio

republicano traz impactos relevantes, resultando no s na generalidade da tributao, pelo
qual a carga tributria, longe de ser imposta sem qualquer critrio, alcana a todos com
isonomia e justia, como tambm privilegiando a igualdade tributria, ao exigir que os
contribuintes na mesma situao jurdica recebam tratamento isonmico, como amplamente
discorre ROQUE ANTONIO CARRAZZA73:
sempreoportunoencarecerqueacompetnciatributriaconferidas
pessoaspolticas,emltimaanlise,pelopovo,queodetentorporexcelnciade
todas as competncias e de todas as formas de poder. De fato, se as pessoas
polticas receberam a competncia tributria da Constituio e se esta brotou da
vontade soberana do povo, evidente que a tributao no pode operarse
exclusivaeprecipuamenteembenefciodoPoderPblicooudeumadeterminada
categoria de pessoas. Seria um contrasenso aceitarse, de um lado, que o povo
outorgouacompetnciatributriaspessoaspolticase,deoutro,queelaspodem
exercitlaemqualquersentido,atmesmoemdesfavordessemesmopovo.
de suma relevncia a abordagem do princpio republicano no presente estudo,

tendo em vista que desse princpio, supremo no Texto Constitucional, que se depreende o
papel do Estado (lato sensu) como representante dos interesses do povo e gestor da coisa
pblica, e no como poder inaugural autnomo, dotado de interesses prprios. Nesse sentido
toda a atividade estatal deve versar o bem comum, do povo que representa, igualmente
considerado, e no ao locupletamento do prprio Estado.
73
CARRAZZA, Roque Antnio. Curso de Direito Constitucional Tributrio. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 86
e 90/91.
33
Como evidenciado, o princpio republicano louva a supremacia do interesse

popular, a qual, em segundo momento desse estudo, ser contraposta com os interesses
exclusivos do Municpio ao pretender receber valores pelo uso do solo voltado prestao de
servio pblico. Em relao a essa contraposio, antecipe-se que o excerto doutrinrio acima
transcrito traz tona o desrespeito ao princpio republicano, supremo na Constituio Federal,
caso os representantes do povo, componentes do poder executivo ou legislativo, ajam contra o
interesse pblico no exerccio de suas competncias, conforme ser posteriormente abordado.
1.4. Princpio Federativo

A republica brasileira organizada como uma federao enquanto forma de
estado. Isso significa que a Unio, fruto da unio de Estados (...) da aliana destes, sob o
imprio de uma nica Constituio74, representa o governo central, enquanto que os
Estados-membros figuram nos governos locais (ou perifricos), todos juridicamente no
mesmo patamar hierrquico, porm cada qual agindo de forma autnoma, no mbito de suas
competncias constitucionalmente delimitadas.
A relevncia do princpio federativo como fundamento da estruturao dos
Estados modernos ressaltada por NORBERTO BOBBIO75:
Quando se diz que o federalismo marca o rumo da histria
contempornea, no sentido de uma maior efetivao de liberdade, significa dizer
que o federalismo executa, no mbito da sociedade civil, o acordo entre o poder
central e os grupos perifricos, com um maior respeito s autonomias das partes
individuaisnoqueserefereaotodoecomummenorfortalecimentodotodonoque
sereferespartes(...)
Mencione-se texto de ROQUE ANTONIO CARRAZZA76 versando sobre o caso

brasileiro77:
74
TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. So Paulo: Malheiros, 1994, p. 73.
75
BOBBIO, Norberto. Entre Duas Repblicas: s Origens da Democracia Italiana. Braslia: Unb, 2001, p. 16.
76
CARRAZZA, Roque Antnio. Curso de Direito Constitucional Tributrio. So Paulo: Malheiros, 2009, p.
148.
34
Vimos que o Brasil um Estado Federal, em que a Unio e os Estados
membros ocupam, juridicamente, o mesmo plano hierrquico. Da porque devem
recebertratamentojurdicoformalisonmico.(...)
Em nome dessa autonomia, tanto a Unio como os Estadosmembros
podem, nos assuntos de suas competncias, estabelecer prioridades. Melhor
dizendo,cadapessoapoltica,noBrasil,temodireitodedecidirquisosproblemas
que devem ser resolvidos preferencialmente e que destino dar a seus recursos
financeiros.lhestambmpermitidoexercitarsuascompetnciastributrias,com
amplaliberdade.
DALMO DE ABREU DALLARI78 se preocupou em apresentar as caractersticas

que lhe pareceram relevantes para qualificao do estado federativo, fazendo referncia: i)
constituio de um novo Estado, o Federal, regido por Constituio a ser aceita pelos entes
federados; ii) vedao separao dos entes federados; iii) soberania da Unio e
autonomia dos Estados-membros; iv) existncia de competncias prprias e exclusivas; v)
autonomia financeira da Unio e dos demais Estados-membros; vi) desconcentrao do
poder poltico; e vii) ao nascimento da cidadania, vnculo jurdico entre a pessoa e o Estado.
Tais caractersticas esto presentes no Estado Brasileiro, qualificado como federao.
Para MICHEL TEMER79 seriam apenas trs as notas essenciais caracterizao
federal: a) descentralizao poltica fixada na constituio (ou, ento, repartio
constitucional de competncias); b) participao da vontade das ordens jurdicas parciais na
vontade criadora da ordem jurdica nacional; e c) possibilidade de autoconstituio;
existncia de Constituies locais. Prossegue aclarando, ainda, que para a manuteno da
federao cumpre haver a rigidez constitucional e a existncia de um rgo constitucional
incumbido do controle da constitucionalidade das leis. Todas caractersticas igualmente
verificadas na Constituio Brasileira.
77
O Autor esclarece que o conceito de federao no tem traos caractersticos, sendo dotado de fisionomia
prpria, que lhe imprime o ordenamento local. Conclui, nessa seara, que os que buscam um conceito definitivo,
universal e inaltervel de Federao supem, erroneamente, que ela, aqui, e alhures, tem forma nica,
geomtrica, recortada de aodo com um molde inflexvel. (CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito
Constitucional Tributrio, op. cit., p. 133).
78
DALLARI, Dalmo de Abreu. O Estado Federal. So Paulo: tica: 1986, p. 15/24.
79
TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. So Paulo: Malheiros, 1994, p. 61.
35
Com base nas premissas eleitas, embora distintas, ambos os Autores consideram
caracterizada a forma federativa de estado no caso brasileiro. As distines nas premissas para
assim concluir, em lugar de refletirem apenas divergncias doutrinrias, decorrem da prpria
abrangncia conceitual de federao.
Nesse sentido, ROQUE ANTONIO CARRAZZA esclarece que o conceito de
federao no deve ser tido como definitivo, sendo sua forma decorrente do ordenamento
local. Destarte, o Autor pontifica que Federao apenas uma forma de Estado, um sistema
de composio de foras, interesses e objetivos que podem variar, no tempo e no espao, de
acordo com as caractersticas, as necessidades e os sentimentos de cada povo.80
De fato, no caso brasileiro, a qualificao do Estado como federao
inequvoca. A repartio das competncias impregna o Texto Constitucional, que delineia
amplamente as funes fundamentais da Unio e dos Estados, impondo-lhe deveres e direitos,
bem como delimitando suas respectivas competncias legislativas, inclusive em matria
tributria.
A Constituio Federal, norma fundamental de nosso Sistema Jurdico, tem
aceitao e rigidez cristalinas, conforme JOS AFONSO DA SILVA81:
Nossa Constituio rgida. Em consequncia, a lei fundamental e
supremadoEstadobrasileiro.Todaautoridadesnelaencontrafundamentoes
ela confere poderes e competncias governamentais. Nem o governo federal, nem
os governos dos Estados, nem os dos Municpios ou do Distrito Federal so
soberanos, porque todos so limitados, expressa ou implicitamente, pelas normas
positivas daquela lei fundamental. Exercem suas atribuies nos termos nela
estabelecidos.
Por outro lado, todas as normas que integram a ordenao jurdica
nacional s sero vlidas se se conformarem com as normas da Constituio
Federal.
80
133.
81
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 49/50.
36
A Unio organizada de acordo com as diretrizes constitucionais, enquanto que

os Estados-membros, privilegiada sua autonomia, so aptos para se organizarem, sendo
regidos pelas constituies e leis que adotarem (art. 25 da CF/8882). Tudo em respeito Carta
Magna.
Dotados de aptido legislativa em mbito prprio, a participao dos Estadosmembros na vontade nacional decorre de sua representao no Senado Federal, que, em
conjunto com os representantes populares da Cmara dos Deputados, formam o Congresso
Nacional, rgo habilitado para a edio de leis federais.
Especificamente no que tange rigidez atinente ao princpio federativo, de se
ressaltar que o art. 60, 4, I, da CF/8883 o alou como clusula ptrea, obstando qualquer
deliberao de proposta tendente a abolir tal forma de estado.
Por fim, em aluso ao segundo critrio manuteno da federao, referido acima
por MICHEL TEMER ao ressaltar a necessidade de um rgo constitucional incumbido do
controle da constitucionalidade das leis, mencione-se a instituio do Supremo Tribunal
Federal como guardio da Constituio Federal84. A relevncia desse rgo como
caracterstica federativa tambm foi enfatizada por LUIZ ALBERTO DAVID ARAUJO e
VIDAL SERRANO NUNES JUNIOR85:
82
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os
princpios desta Constituio.

1 So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio.
2 Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso, os servios locais de gs canalizado, na
forma da lei, vedada a edio de medida provisria para a sua regulamentao.
3 Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e
microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.
83
Art. 60. A Constituio poder ser emendada mediante proposta: (...) 4 - No ser objeto de deliberao a
proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; (...)

84
CF/88: Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio,
cabendo-lhe: (...)
85
ARAUJO, Luiz Alberto David e NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional. So
Paulo: Verbatim, 2011, p. 299.
37
Deve, portanto, estar presente no Estado Federal um rgo que dirima
qualquerdvidarelativadistribuiodecompetncias,fazendocumprir,apartir
desuainterpretao,opactofederalista.Orgoneutro,quenodevepertencera
nenhuma das ordens, cuida de , fundado em suas garantias, dizer o direito em
relaoscontrovrsiasconstitucionais,interpretandootextodaLeioMaior.
Assim, visando assegurar a manuteno da federao, o Supremo Tribunal

Federal figura como rgo constitucional, zeloso da repartio das competncias, incumbido
do controle da constitucionalidade das leis.
Ainda que as caractersticas da federao no possam ser firmadas
geometricamente, sem considerar as peculiaridades de cada Estado, pela estruturao
constitucional brasileira resta evidenciada a eleio e tutela da federao como forma de
estado. Portanto, nos termos tido por relevantes pela Constituio Federal de 1988, o estado
brasileiro se caracteriza como federao, figurando a Unio e os Estados com entes federados,
integrantes do pacto federativo.
Permanece controvertido, entretanto, o enquadramento do Municpio como ente
federado. Inequivocamente, cuida-se de ente poltico de direito pblico interno porque tem
poder legislativo, cujo exerccio compete s Cmaras Municipais86. Entretanto, o fato de ser
ente poltico no parece ser o bastante para assegurar que o Municpio componha o pacto
federativo.
1.5. Consideraes sobre o Municpio na Federao Brasileira

Em que pese terem os Municpios sido listados no art. 1 da Constituio Federal
como parte indissolvel da repblica federativa do Brasil, o tema merece comentrios
adicionais, lastreados no Texto Constitucional e nas consideraes acerca do princpio
federativo.
Patenteado que as caractersticas da federao decorrem precipuamente do
ordenamento local, bastaria que a Constituio Federal dispusesse que os Municpios so
parte do pacto federado para assegurar-lhes a qualidade de ente federado. Ocorre que, apesar
86
38
de dar destaque aos Municpios como parte da estrutura federativa, a Constituio Brasileira
no os qualifica como entes federados. Conforme observa JOS AFONSO DA SILVA87:
(...)noBrasil,osistemaconstitucionalelevaosMunicpioscategoriade
entidadesautnomas,isto,entidadesdotadasdeorganizaoegovernosprprios
ecompetnciasexclusivas.Comisso,aFederaoBrasileiraadquirepeculiaridades,
configurandosenela,realmente,trsesferasgovernamentais:adaUnio(governo
federal), a dos Estados Federados (governos estaduais) e a dos Municpios
(governos municipais), alm do Distrito Federal, a que a Constituio atual
conferiu autonomia. E os Municpios transformaramse mesmo em unidades
federadas? A Constituio no o diz. Ao contrrio, existem 11 ocorrncias das
expresses unidade federada e unidades da Federao (no singular ou no
plural) referindose apenas aos Estados e Distrito Federal, nunca envolvendo os
Municpios.88
Com isso, verifica-se que a Constituio Federal, apesar de privilegiar os

Municpios, dotando-lhes de extraordinria autonomia, no prev expressamente que sejam
integrantes do pacto federativo, ao contrrio, deixa de inclu-los nas diversas oportunidades
que se refere aos entes federados.
A no incluso dos Municpios do pacto federativa tambm corroborada pela
anlise dos critrios doutrinrios referidos o tpico precedente com escopo de delinear as
caractersticas precpuas de uma federao e de seus entes.
Nesse sentido, os Municpios atendem grande parte dos critrios doutrinrios
referidos, destacando-se pela capacidade de se autoconstiturem, j que a Constituio prev
que os Municpios sero regidos por lei orgnica prpria (art. 29 da CF/8889). Entretanto, h
de se considerar que os Municpios no foram dotados de efetiva participao na vontade
criadora da ordem jurdica nacional.
87
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio Contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 300.
88
CF, arts. 34, II, IV e V; 45, 1, 60, III; 85, II; 132; 159, 2; 225, 1, III; e ADCT, arts. 13, 4, e 34, 9.
89
Art. 29 O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez
dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios
estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos: (...)
39
Cuida-se de uma das caractersticas acima referidas por MICHEL TEMER como
relevantes para a caracterizao da federao, viabilizando aos entes federados sua
participao e representatividade ativa no pacto federativo.
ROQUE ANTONIO CARRAZZA90 no trecho abaixo, tambm enfatiza a
participao na vontade nacional como requisito essencial do pacto federativo:
Apesar de o assunto no ser pacfico, muitos autores consideram que o
trao essencial da Federao repousa na participao direta e indireta dos
EstadosMembros na formao da vontade federal, ou seja, na composio dos
rgos federais e na elaborao de suas decises. A participao direta dse
integrando, com seus representantes, o rgo constituinte federal; a indireta,
compondooPoderLegislativofederal.
De fato, conforme anteriormente referido, no se considera o tema pacfico, pois

no possvel precisar as caractersticas necessrias para que se configure a federao.
Porm, considerando a definio de federao acima traada, infere-se ser relevante que os
entes federados no s a componham, como tambm sejam aptos a intervir na vontade
nacional do Estado que constituram. Para tanto, sua participao no processo legislativo
adota suma relevncia.
No caso brasileiro, a relevncia de se assegurar a interveno dos Estadosmembros na vontade nacional mediante participao no processo legislativo se confirma pela
prpria Constituio Federal, que imps tal poder-dever aos Estados-membros, garantindolhes a representatividade em casa prpria, compondo o Senado Federal.
Sob esse prisma, h de se concluir pela no incluso dos Municpios no pacto
federativo91, j que a Constituio nada disps acerca da participao dos Municpios na
vontade nacional, dando-lhes tratamento distinto daquele conferido aos Estados-membros,
cuja representatividade no Senado Federal foi assegurada.
90
145.
91
Em sentido oposto, entendendo que a falta de representatividade do Municpio no lhe afasta do pacto
federativo: ARAUJO, Luiz Alberto David e NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional.
So Paulo: Verbatim, 2011, p. 301.
40
Caso os Municpios tambm fossem considerados entes federados, teria que se

concluir pela existncia de alguma negligncia constitucional em relao a sua participao na
vontade nacional, o que destoaria de todo o contexto da Constituio Federal.
Com algum esforo, poder-se-ia considerar que o Texto Constitucional procedeu
dessa forma por entender que os representantes do povo eleitos para a Cmara dos Deputados,
supririam a necessidade de representao dos Municpios em casa prpria. Porm, h de se
apontar a dissonncia desse critrio com aquele utilizado para evidenciar a representatividade
dos Estados-membros.
Considerando-se a representao do povo por meio dos Deputados apta a
evidenciar a participao dos Municpios na vontade da ordem jurdica nacional, igualmente
haveria de se reconhecer a representao dos Estados-membros por esses Deputados,
dispensando a criao do Senado Federal. No parece ser essa a melhor interpretao, alm de
destoar do critrio utilizado pela prpria Constituio para configurar a representao dos
Estados-membros.
Mais que isso, referido critrio no assegura a efetiva representao de todos os
Municpios92, sendo provvel que diversos deles no estejam devidamente representados.
Diferente a situao dos Estados-membros no Senado Federal, onde lhes assegurada a
representatividade individualmente, mediante a eleio de seus prprios Senadores, tal como
previamente definido constitucionalmente.
A opo constitucional de no incluir os Municpios no pacto federado foi
deduzida por ROQUE ANTONIO CARRAZZA93:
Defato,osMunicpiosnoinfluem,nemmuitomenosdecidem,noEstado
Federal. Dito de outro modo, no participam da vontade jurdica nacional.
Realmente,nointegramoCongresso,jquenopossuemrepresentantesnemno
Senado(CasadosEstados),nemdaCmaradosdeputados(CasadoPovo).
92
De acordo com o IBGE, atualmente h 5.565 Municpios no Brasil (http://www.ibge.gov.br).
93
171.
41
Com isso, h que se concluir que, de acordo com o Texto Constitucional,

ressentindo a partio na vontade nacional, os Municpios no fazem parte do pacto
federativo, no se caracterizando como entes federados.
1.6. Autonomia Municipal

Ainda que no sejam qualificados como entes federados, os Municpios tm
posio poltica relevante na estrutura federativa. Isso, pois a Constituio Federal de 1988
inovou ao impor como princpio constitucional fundamental a autonomia municipal. Na lio
de JOS AFONSO DA SILVA94:
Aconstituiode1988modificaprofundamenteaposiodoMunicpiona
Federao, porque o considera componente da estrutura federativa. (...) Nos
termos,pois,daConstituio,oMunicpioBrasileiroentidade estatalintegrante
da Federao, como entidade polticoadministrativa, dotada de autonomia
poltica, administrativa e financeira. Essa uma peculiaridade do Municpio
Brasileiro. A incluso dos Municpios na estrutura da Federao teria que vir
acompanhadadeconsequncias,taiscomooreconhecimentoconstitucionaldesua
capacidade de autoorganizao mediante Cartas prprias e a ampliao de sua
competncia, com a liberao de controles que o sistema at ento vigente lhes
impunha,especialmenteporviadeleisorgnicasestabelecidaspelosEstados.
A ampliao do papel dos Municpios na Constituio Federal, reconhecendo-o

como complemento da federao, privilegiando-se o princpio republicano, fez exsurgir como
princpio fundamental a autonomia municipal. A intrnseca ligao da autonomia municipal
com o princpio republicano objeto da obra de GERALDO ATALIBA95:
"Realizase, no Municpio brasileiro, com notvel extenso, o ideal
republicanodarepresentatividadepoltica,comsingulargraudeintensidade.A,a
liberdadedeinformao,aeficciadafiscalizaosobreogoverno,oamplodebate
das decises polticas, o controle prximo dos mandatrios pelos eleitores, do
eficciaplenaatodasasexignciasdoprincpiorepublicanorepresentativo.(...)
94
95
42
Todos os preceitos constitucionais direta ou indiretamente aplicveis aos
Municpios tm a dupla finalidade de: a) dar eficcia ao princpio republicano,
garantido o autogoverno local; e b) assegurar mecanismos republicanos de
funcionamentodoMunicpio,nassuasrelaesinternas.
Em relao autonomia municipal, preocupando-se em apresentar suas

caractersticas essenciais, ROQUE ANTONIO CARRAZZA96 sintetiza:
O conceito de autonomia fixouse, assim, em duas caractersticas
essenciais: a) provimento privativo dos cargos governamentais; e b) competncia
exclusiva no trato de assuntos de seu peculiar interesse (Hans Kelsen). De fato, o
municpionopoderiaserhavidoporautnomoseaelenoseconsentisseferiro
seu,dispordoseu,contratarsobreoseueregersuavidaeseusbens,oobservados,
apenas,oslimitesconstitucionaiselegais.
No caso dos Municpios, a Constituio lhes outorga autonomia municipal,

atendidas as duas caractersticas essenciais referidas pelos doutrinadores acima. Primeiro, pois
em relao autonomia poltica e administrativa, a Constituio permitiu que, regidos por sua
Lei Orgnica, os Municpios elejam seus representantes polticos (prefeitos, vice-prefeitos e
vereadores), conforme art. 29 da CF/8897.
Segundo, pois lhes outorgou competncia, inclusive legislativa, para tratar dos
assuntos de seu interesse, a teor do art. 30 da CF/8898. De modo que, os Municpios so aptos
a se organizarem e governarem.
96
174.
97
Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez
dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios
estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos: I - eleio do
Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simultneo
realizado em todo o Pas (...)
98
Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislao
federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar
suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual; V - organizar e prestar, diretamente
43
Conforme AIRES FERNANDINO BARRETO99: Em resumo, o Municpio
autnomo e recebe suas competncias diretamente da Constituio. Dada a sua posio de
pessoa poltica, est situado no mesmo altiplano da Unio e dos Estados.
Do acima exposto, pode-se concluir que a Constituio Federal, ao desenhar a
repblica federativa brasileira, previu a coexistncia da Unio, dos Estados e dos Municpios,
dotando cada um desses entes polticos de autonomia para atuar nos limites das respectivas
competncias.
Com efeito, enquanto que a autonomia da Unio e dos Estados decorre do pacto
federativo, a autonomia dos Municpios decorre do princpio da autonomia municipal, de
forma que, mesmo no se qualificando como entes federados, os Municpios tm assegurada
sua plena atuao como entes polticos, integrantes relevantes da repblica federativa
brasileira, em harmnica aplicao dos princpios acima abordados.
1.7. Repartio das Competncias Tributria e Sistema Tributrio Nacional

No h como se conceber a organizao poltico-administrativa do Estado
Brasileiro luz dos princpios acima referidos, sem considerar a necessidade de dotar Unio,
Estados e Municpios de recursos financeiros aptos a viabilizarem a plena consecuo de suas
atividades constitucionalmente delegadas. Esses recursos advm principalmente das receitas
tributrias.
Conforme BERNARDO RIBEIRO DE MORAES100 qualquer que seja o fim do
Estado, este possui constantes obrigaes e compromissos que o obrigam a buscar recursos,
principalmente custa do sacrifcio dos particulares (tributos).
ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte
coletivo, que tem carter essencial; VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,
programas de educao infantil e de ensino fundamental; VII - prestar, com a cooperao tcnica e financeira
da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao; VIII - promover, no que couber,
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do
solo urbano; IX - promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao
fiscalizadora federal e estadual.
99
BARRETO, Ayres Fernandino. ISS na Constituio e na Lei. So Paulo: Dialtica, 2003, p. 11.
100
MORAES, Bernardo Ribeiro de. Sistema Tributrio da Constituio de 1969. So Paulo: RT, 1979, p. 217.
44
Em comentrios sobre a atividade financeira do Estado, JOS SOUTO MAIOR

BORGES
101
aclara que a maior parcela do dinheiro necessrio ao desempenho das funes
estatais pela tributao coativamente subtrada do patrimnio das pessoas fsicas e

jurdicas, ao lado das receitas provenientes da explorao do patrimnio pblico.
Patenteado que a autonomia dos entes polticos foi privilegiada pelo Texto
Constitucional - consagrada pelos princpios republicano, federativo e da autonomia
municipal -, h de se concluir que essa no pode prescindir da correlata autonomia financeira,
assegurada pela repartio das competncias tributrias. SACHA CALMON NAVARRO
COLHO102 aborda a questo no seguinte excerto:
A caracterstica fundamental do federalismo a autonomia do Estado
Membro,quepodesermaisoumenosampla,dependendodopasdequeseestejaa
cuidar.Nombitotributrio,asustentaraautonomiapolticaeadministrativado
EstadoMembro e do Municpio que, no Brasil, como vimos, tem dignidade
constitucional , impese a preservao da autonomia financeira desses entes
locais, sem a qual aqueloutras no existiro. Essa autonomia resguardase
mediante a preservao da competncia tributrias das pessoas polticas que
convivemnaFederaoe,tambm,pelaequidosadiscriminaoconstitucionaldas
fontes de receita tributria, da advindo a importncia do tema referente
repartiodascompetnciasnoEstadoFederal(...).
Versando sobre a autonomia dos entes polticos, consigna JOS SOUTO MAIOR
BORGES
103
: A competncia para tributar um instrumental da autonomia do Municpio,
por isso mesmo que, sem autonomia financeira, a autonomia poltica e administrativa
falaciosa. Quem d o fim (a autonomia poltica e administrativa), d o meio (a autonomia
financeira).
Mesmo fazendo expressa meno aos Municpios, certo que a autonomia
financeira meio necessrio autonomia poltica e administrativa para qualquer dos entes
101
BORGES, Jos Souto Maior. Introduo ao direito financeiro. So Paulo: Max Limonad, 1998, p. 24.
102
COLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributrio Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p.
65.
103
45
polticos, sendo inconcebvel a sublimao da autonomia caracterizada a dependncia de

recursos arbitrariamente delegados por terceiros.
No basta que as pessoas polticas de direito pblico interno tenham acesso a
recursos financeiros, necessrio que esses recursos sejam claramente definidos pelo Texto
Constitucional, a fim de restar assegurara a autonomia de cada uma delas, evitando que
interfiram umas nos outras. Isso primordial para que sejam respeitadas as premissas da
federao e da autonomia municipal como princpios constitucionais. Conforme DALMO DE
ABREU DALLARI104:
(...) imprescindvel que, ao ser feita a distribuio das competncias,
sejamdistribudas,emmedidaequivalente,asfontesderecursosfinanceiros,para
que haja equilbrio entre encargos e rendas. No havendo tal equilbrio, duas
hipteses podem ocorrer: ou a administrao no consegue agir com eficincia, e
necessidades fundamentais do povo deixam de ser atendidas ou recebem um
atendimento insuficiente; ou o rgo encarregado do servio solicita recursos
financeiros de outra fonte, criando uma dependncia financeira que acarreta,
fatalmente,adependnciapoltica.
De fato, a dependncia de recursos de terceiros para que o ente poltico exera

suas atividades configura, em algum grau, limitao a sua autonomia, contrapondo-se aos
princpios constitucionais referidos.
Nesse sentido, atrelando a necessidade de repartio das competncias tributrias
com o princpio federativo, JOS SOUTO MAIOR BORGES105 leciona que o princpio
bsico que preside estruturao do Estado federal a repartio de competncias
(Kompetenzverteilung),
em
particular,
repartio
de
competncias
tributrias
(Steuerkonpetenz).
Com efeito, a repartio de competncias tributrias deve ser rgida e exaustiva,
como leciona JOS ARTUR LIMA GONALVES106:
104
DALLARI, Dalmo de Abreu. O Estado Federal. So Paulo: tica, 1986, p. 20.
105
BORGES, Jos Souto Maior. Teoria Geral da Iseno Tributria. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 29.
106
GONALVES, Jos Artur Lima. Imposto sobre a Renda Pressupostos Constitucionais. So Paulo:
Malheiros, 1997, p. 90/91.
46
Essa repartio constitucional de competncias impositivas rgida e
exaustiva,outorgandoacadapessoapolticaamplospoderesnosseusrespectivos
compartimentos. No pode haver distoro, alterao ou diminuio desses
compartimentospormeiodenormainfraconstitucional,poisafetadosestariamos
princpios da Federao e da autonomia municipal, estabelecidos na prpria
Constituio e, mesmo assim, com os cuidados hermenuticos necessrios (por
exemplo,interpretaosistemticadoconjuntodepreceitos)podemdelimitaro
alcancedessarepartioconstitucionaldecompetnciasimpositivas.
Desse modo, considerando que a arrecadao tributria a mais substancial forma

de obteno de recursos pelos entes polticos, certo que a repartio das competncias
tributrias no Texto Constitucional matria de primordial relevncia, por assegurar a
preservao dos princpios federativos e da autonomia municipal, com reflexos diretos,
portanto, do princpio republicano.
Assim, impregnada pelos relevantes princpios constitucionais acima, tutelandoos e assegurando sua efetividade, a Constituio Federal repartiu exaustivamente as
competncias tributrias, definindo os limites para que a Unio, os Estados e os Municpios
legislem sobre a instituio de tributos.
Ainda que brevemente, cumpre mencionar que no s a preservao da autonomia
dos entes polticos assegurada pela Constituio Federal ao dispor exaustivamente sobre a
matria tributria, tambm se verifica a preocupao em tutelar os direitos e garantias
fundamentais107, clusulas ptreas conforme art. 60, 4, IV, da CF/88108.
107
Em breves linhas, para no haver distanciamento do foco do presente estudo, os direitos fundamentais podem
ser entendidos como aqueles que, no estgio de evoluo atual, so juridicamente considerados inerentes
prpria natureza do ser humano. Conforme J.J. GOMES CANOTILHO: As expresses direitos do homem e
direitos fundamentais so freqentemente utilizadas como sinnimas. Segundo a sua origem e significado,
poderamos distingui-las da seguinte maneira: direitos do homem so direitos vlidos para todos os povos em
todos os tempos (dimenso jusnaturalista-universalista); direitos fundamentais so s direitos do homem,
jurdico-institucionalmente garantidos e limitados espacio-temporalmente. Os direitos do homem arrancariam
da prpria natureza humana e da o seu carter inviolvel, intemporal e universal; os direitos fundamentais
seriam os direitos objectivamente vigentes numa ordem jurdica concreta. (CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito
Constitucional. Coimbra: Almedina, 1993, p. 517)
47
Conforme remarca BERNARDO RIBEIRO DE MORAES109
Sendo a Constituio lei de estrutura do Estado, de proteo poltica dos
indivduos e de garantia contra os poderes arbitrrios, suas disposies no se
referem matria tributria, mas abrangem diferentes campos jurdicos.
Procuram garantir os interesses elevados da Federao, estabelecendo regras
disciplinadoras do poder fiscal consignado s diversas unidades polticas (Unio,
EstadoseMunicpios),semdeixardeladoasgarantiasconferidasaoscontribuintes
mediante restries ou limitaes s atividades dos poderes pblicos. A Carta
Magna,limitandoospoderesdogovernoemrelaoaosadministrados,reconhece
aestescertosdireitosessenciaisousuperiores,consideradosdeexistnciaanterior
aoprprioEstado.
Adicione-se ao acima exposto, trecho da obra de GERALDO ATALIBA110:

A tributao em seus princpios bsicos e frmulas mais gerais
matria constitucional. No s porque justificou e esteve na essncia do primeiro
documento constitucional moderno a Magna Carta de 1215 mas, tambm,
porque envolve tenso entre o poder estatal e dois valores fundamentais para o
homem:aliberdadeeopatrimnio.Estesbensjurdicos,precipuamenteprotegidos
pelasConstituiesmodernas,so,mesmo,asuarazodeser.
Seaaoestataldetributar(tributao)atingealiberdadeeopatrimnio
eseestesbensencontramnasuaproteoaprpriarazodeserdaConstituio
bem de ver que aquela faculdade que ao Estado se reconhece h de ser
disciplinada estritamente em termos constitucionais. Em outras palavras:
matriasubstancialmenteconstitucional.
Em razo do acima exposto, considerando a relevncia dos princpios

constitucionais a serem tutelados, alguns desses conflitantes em razo da necessidade de
abastecimento dos cofres pblicos mediante tributao, faz todo o sentido que a Constituio
Federal tenha dado tratamento especial matria tributria, esmerando-se em delinear os
limites da competncia tributria de cada ente poltico.
108
Art. 60. A Constituio poder ser emendada mediante proposta: (...) 4 - No ser objeto de deliberao
a proposta de emenda tendente a abolir: (...)IV - os direitos e garantias individuais.

109
110
48
Ao comentar sistema constitucional de outorga e discriminao de competncias

tributrias, AIRES FERNANDINO BARRETO111 aponta, sinteticamente, trs efeitos a serem
considerados:
a) o mbito de todas e de cada uma das competncias tributrias
titularizadas pelas pessoas polticas preciso e esgotadamente balizado pela
Constituio Federal, de tal como do que o seu exerccio est rigorosa e
completamentecircunscritopelosseusprincpiosenormas;
b) toda competncia tributria est prevista na Constituio Federal;
explcita e discriminadamente conferida, de modo privativo, a uma determinada
pessoa poltica, ou seja, atribuda a uma delas de modo exclusivo (, pois,
excludentedasdemais);
c)adiscriminaodecompetnciasrgida,isto,nopodesermodificada
pornenhumaoutranormainfraconstitucional.
Nesse sentido, a competncia tributria definida, por PAULO DE BARROS

CARVALHO112 como a aptido de que so dotadas as pessoas polticas para expedir
regras jurdicas, inovando o ordenamento positivo. Opera-se pela observncia de uma srie
de atos, cujo conjunto caracteriza o procedimento legislativo.
Em consonncia com o exposto, aclarando que as normas constitucionais que
atribuem competncias aos entes polticos para institurem tributos so normas de estrutura,
ROQUE ANTONIO CARRAZZA113 conceitua competncia tributria como: (...) a
possibilidade de criar, in abstracto, tributos, descrevendo, legislativamente, suas hipteses de
incidncia, seus sujeitos ativos, seus sujeitos passivos, suas bases de clculo e alquotas.
Como corolrio disto, exercitar a competncia tributria dar nascimento, no plano
abstrato, a tributos.
111
BARRETO, Ayres Fernandino. ISS na Constituio e na Lei. So Paulo: Dialtica, 2003, p. 26.
112
113
505/506.
49
Para
TCIO
LACERDA
GAMA114,
competncia
tributria
deve
ser
compreendida como a aptido, juridicamente modalizada como permitida ou obrigatria,

que algum detm, em face de outrem, para alterar o sistema de Direito Positivo, mediante a
introduo de novas normas jurdicas que, direta ou indiretamente, disponham sobre a
instituio, arrecadao e fiscalizao de tributos.
Assim, a competncia tributria, permite que, com respaldo no Texto
Constitucional, o ente poltico edite norma instituidora de tributos, instrumento jurdico de
abastecimento dos cofres pblicos no estado de direito. Mencione-se, nesse ponto, a
constatao de GERALDO ATALIBA115 acerca da lei tributria como regente da conduta
humana:
A finalidade ltima almejada pela lei, no caso, a transferncia de
dinheiro das pessoas privadas, submetidas ao poder do estado, para os cofres
pblicos.Estamovimentaofsicadedinheiro(coisamaterial)nopodeserobtida
senopodemeiodecomportamentoshumanos.
Estes comportamentos podem ser deagentes pblicos, de terceiros ou dos
prpriosobrigados.Emgeraloresultadofinal(abastecimentodoscofrespblicos)
seobtmpelacombinaodostrs.Da,usaseodireitocomoformadeobrigartais
comportamentos.(...)
As normas tributrias, portanto, atribuem dinheiro ao estado e ordenam
comportamentos,dosagentespblicos,decontribuintesedeterceiros,tendentesa
levar (em tempo oportuno, pela forma correta, segundo os critrios previamente
estabelecidoseemquantidadelegalmentefixada)dinheirodosparticularesparaos
cofrespblicos.
A competncia tributria precede a criao do tributo e prpria regulamentao

da conduta humana. Seu exerccio demanda a atuao do poder legislativo atribudo a cada
pessoa poltica de direito pblico interno, com a edio de lei prpria, inovadora, apta
instituio, arrecadao e fiscalizao dos tributos, regendo os comportamentos humanos
114
GAMA, Tcio Lacerda. Competncia Tributria: Fundamentos Para Uma Teoria da Nulidade. So Paulo:
Noeses, 2009, p. 218/221.

115
ATALIBA, Geraldo. Hiptese de Incidncia Tributria. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 29/30.
50
sempre nos exatos limites impostos pelo Texto Constitucional, sob pena de invalidade da
norma.
A lei tributria, portanto, para que integre o sistema, deve respeitar os limites
materiais e formais para sua edio, limites esses impostos pela Constituio Federal, na qual
buscaro fundamento de validade. Retomando a teoria kelseniana acerca da organizao das
normas em forma piramidal, em que cada norma busca validade em outra norma do sistema
jurdico, a lio de NORBERTO BOBBIO116 acerca dos limites a serem observados pelo
legislador na edio de leis:
Quando um rgo superior atribui a um rgo inferior um poder
normativo, no lhe atribui um poder ilimitado. Ao atribuir esse poder, estabelece
tambm os limites entre os quais pode ser exercido. Assim como o exerccio do
poderdenegociaoouopoderjurisdicionalsolimitadospeloPoderLegislativo,o
exercciodoPoderLegislativolimitadopelopoderconstitucional.(...)
Aobservaodesseslimitesimportante,porqueelesdelimitamombito
emqueanormainferioremanalegitimamente:umanormainferiorqueexcedaos
limitesmateriais,isto,quereguleumamatriadiversadaquelhefoiatribudaou
de maneira diferente daquela que lhe foi prescrita, ou que exceda os limites
formais,isto,nosigaoprocedimentoestabelecido,estsujeitaaserdeclarada
ilegtimaeaserexpulsadosistema.
A lei tributria, nesse sentido, deve ser editada pelos entes polticos de acordo
com a delegao das competncias tributrias pelo Texto Constitucional, que traz consigo
limites materiais e formais que devem ser respeitados a fim de que a nova lei a ser editada,
instituindo a exao tributria, seja recebida pelo sistema jurdico posto, com o qual no deve
conflitar. Como bem sintetiza GERALDO ATALIBA117:
Toda lei emanada de quaisquer rgos constitudos do pas h de
submeterse s balizas e limites contidos na Constituio e, sobretudo, tender a
realizar (assegurandolhes a sua eficcia, na maior plenitude possvel), os
princpios constitucionais, dos quais a federao e a repblica comparecem em
116
BOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurdico. Traduo por Maria Celeste Cordeiro Leite dos
Santos. Braslia: UnB, 1996, p. 53/54.

117
51
posio singularmente relevante (porque fundamentais e bsicos em todo o
sistema).
S a legislao que respeite as exigncias decorrentes desses princpios
poderseraceitacomolegtimaevlida.Enaconformidadedasexignciasdos
princpiosmormenteosmaisconspcuosebsicosquejdeseinterpretaressa
mesmalegislao.
Assim, a premissa fundamental do exerccio da competncia tributria o respeito

aos ditames constitucionais, observando-se os limites materiais e formais impostos.
A repartio das competncias tributrias no Texto Constitucional se assenta
precipuamente em limites materiais, conforme se depreende dos arts. 153118, 155119 e 156120
da CF/88. Esses dispositivos delimitam o campo de atuao o de tributao outorgado
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, respectivamente, identificando as
competncias privativas de cada uma dessas pessoas polticas para a edio de leis tributrias
versando sobre fatos especficos ali determinados.
Por sua vez, as taxas e contribuies de melhoria so atribudas s pessoas
polticas no art. 145, II e III, da CF/88121 de forma comum, sendo passveis de instituio e
118
Art. 153. Compete Unio instituir impostos sobre:I - importao de produtos estrangeiros; II -
exportao, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; III - renda e proventos de qualquer
natureza; IV - produtos industrializados; V - operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou
valores mobilirios; VI - propriedade territorial rural; VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar.
119
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: I - transmisso causa mortis e
doao, de quaisquer bens ou direitos; II - operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes
de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as
prestaes se iniciem no exterior; III - propriedade de veculos automotores. (...)
120
Art. 156. Compete aos Municpios instituir impostos sobre:I - propriedade predial e territorial urbana; II -
transmisso "inter vivos", a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza ou acesso fsica, e
de direitos reais sobre imveis, exceto os de garantia, bem como cesso de direitos a sua aquisio; III servios de qualquer natureza, no compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar.
121
Art. 145. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os seguintes tributos:(...)
II - taxas, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios
pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio; III - contribuio de
melhoria, decorrente de obras pblicas.
52
cobrana por cada ente poltico que desempenhe legitimamente as atuaes genericamente122
descritas no Texto Constitucional.
Desse modo, cada ente poltico encontra na Constituio Federal competncia
material delimitada para instituir e legislar sobre tributos, permitindo-lhe arrecadar, com isso,
os recursos financeiros para o pleno exerccio de suas atividades, em respeito s respectivas
autonomias, sem que haja qualquer conflito de competncias, privilegiando-se os princpios
que consagram o Brasil como uma repblica federativa.
Por outro lado, h previso constitucional de limitaes ao poder de tributar,
verdadeiras restries para o exerccio da capacidade legiferante insculpidas em diversos
princpios fundamentais do direito tributrio, merecendo aluso aqueles insculpidos no art.
150 da CF/88123, tais como a legalidade, a isonomia, a irretroatividade, a anterioridade, a
proibio ao confisco, a liberdade de trfego e as imunidades.
MISABEL ABREU MACHADO DERZI, em nota de atualizao obra Direito
Tributrio Brasileiro, de ALIOMAR BALEEIRO124, aclara que tanto os princpios como as
122
No caso das taxas e das contribuies de melhoria, vimos de ver, declina a Constituio os fatos jurgenos
genricos (suporte ftico) de que podero se servir as pessoas polticas para institu-las por lei. Sacha Calmon
Navarro Colho. Curso de Direito Tributrio Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 72.
123
Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea; II - instituir
tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer distino
em razo de ocupao profissional ou funo por eles exercida, independentemente da denominao jurdica
dos rendimentos, ttulos ou direitos; III - cobrar tributos: a) em relao a fatos geradores ocorridos antes do
incio da vigncia da lei que os houver institudo ou aumentado; b) no mesmo exerccio financeiro em que haja
sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou; c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido
publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alnea b; IV - utilizar tributo com efeito de
confisco;V - estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou
intermunicipais, ressalvada a cobrana de pedgio pela utilizao de vias conservadas pelo Poder Pblico;VI instituir impostos sobre:a) patrimnio, renda ou servios, uns dos outros;b) templos de qualquer culto; c)
patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, inclusive suas fundaes, das entidades sindicais dos
trabalhadores, das instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos
da lei; d) livros, jornais, peridicos e o papel destinado a sua impresso.
124
BALEEIRO. Aliomar. Direito Tributrio Brasileiro. Atualizada por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de
Janeiro: Forense, 2010, p. 30.
53
imunidades produzem efeitos similares: limitam o poder de tributar. Mas a cultura jurdica
nacional, tradicionalmente, apesar dos efeitos comuns, distingue imunidade de princpio.
Igualmente, ALIOMAR BALEEIRO, ao intitular essa obra de Limitaes constitucionais,
reala os resultados que os princpios e as imunidades geram, mas jamais os confunde (...).
Dentre as limitaes ao poder de tributar, destaca-se como relevante no presente
estudo, merecendo consideraes adicionais a imunidade recproca, sem que se afaste, com
isso, a relevncia e necessidade de respeito aos princpios fundamentais do direito tributrio
acima referidos, os quais apenas no so considerados polmicos na abordagem do tema
eleito.
1.8. Imunidade Recproca

Ao delinear a competncia tributria de cada um dos entes polticos, a
Constituio Federal teve o cuidado de prever a imunidade recproca em seu artigo 150, VI,
a, da CF/88125, que expressamente veda Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios, a cobrana de impostos sobre patrimnio, renda ou servios uns dos outros.
125
Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios: (...) VI - instituir impostos sobre: a) patrimnio, renda ou servios, uns dos
outros; (...)
54
a.
Conceito de Imunidade
A definio de imunidade objetivamente traada por ROQUE ANTONIO
CARRAZZA126. Para o Autor, a imunidade se caracteriza como fenmeno de natureza

constitucional, prestando-se para fixar a incompetncia das entidades tributantes para
onerar, com exaes, certas pessoas, seja em funo de sua natureza jurdica, seja porque
coligadas a determinados fatos, bens ou situaes.
Consonante a lio de JOS SOUTO MAIOR BORGES127: Com relao
imunidade tributria, a Constituio Federal peremptria: trata-se de limitao
constitucional (e no infraconstitucional) ao poder de tributar.
Para REGINA HELENA COSTA128 a afirmao segundo a qual a imunidade
tributria limitao constitucional ao poder de tributar absolutamente vaga, j que a
expresso abriga outras categorias jurdicas que com ela no se confundem. No raciocnio
da Autora, retomando a citao supra de Misabel Abreu Machado Derzi, em nota de
atualizao obra de Aliomar Baleeiro, tambm os princpios configuram limitaes ao poder
de tributar, ainda que pressuponham a existncia de competncia tributria, diferenciando-se
das imunidades, que, alm de serem normas aplicveis a situaes especficas, pressupem a
inexistncia dessa competncia.
Tecidas essas consideraes, REGINA HELENA COSTA129 apresenta imunidade
como a exonerao, fixada constitucionalmente, trazida em norma expressa impeditiva da
atribuio de competncia tributria ou extravel, necessariamente, de um ou mais princpios
constitucionais, que, conferem direito pblico subjetivo a certas pessoas, nos termos por ela
delimitados de no se sujeitarem tributao.
126
725.
127
BORGES, Jos Souto Maior. Teoria Geral da Iseno Tributria. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 234/235.
128
COSTA, Regina Helena. Imunidades Tributrias, Teoria e Anlise da Jurisprudncia do STF. So Paulo:

129
COSTA, Regina Helena, op. cit., p. 54.
55
PAULO DE BARROS CARVALHO130, que tambm vincula a incompetncia
legiferante ao conceito de imunidade, define esta como a classe finita e imediatamente
determinvel de normas jurdicas, contidas no texto da Constituio da Repblica, e que
estabelecem, de modo expresso, a incompetncia das pessoas polticas de direito
constitucional interno para expedir regras instituidoras de tributos que alcancem situaes
especficas e suficientemente caracterizadas.
Mencione-se o que prega HUGO DE BRITO MACHADO131, ao desenvolver seu
raciocnio acerca da imunidade como componente do delineamento da competncia tributria:
Imunidade obstculo decorrente da regra da Constituio incidncia
deregrajurdicadetributao.Oqueimunenopodesertributado.Aimunidade
impedequealeidefinacomohiptesedeincidnciatributriaaquiloqueimune.
limitaodacompetnciatributria.
H quem afirme, certo, que a imunidade no uma limitao da
competnciatributriaporquenoposterioroutorgadesta.Setodaatribuio
de competncia importa uma limitao, e se a regra que imuniza participa da
demarcao da competncia tributria, resulta evidente que a imunidade uma
limitaodessacompetncia.
Oimportantenotarquearegradeimunidadeestabeleceumaexceo.A
Constituiodefineombitodotributo,valedizer,ocampodentrodoqualpodeo
legislador definir a hiptese de incidncia da regra de tributao. A regra de
imunidaderetiradessembitoumaparcela,quetornaimune.
Em que pese a existncia de muitas peculiaridades manifestadas na doutrina ao

discorrer sobre imunidade132, depreende-se, em breves linhas, que a imunidade tributria est
prevista no Texto Constitucional, integrando o arcabouo da competncia tributria ao definir
as hipteses em que a tributao no permitida.
130
131
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributrio. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 300.
132
Comentrios acerca das diferentes interpretaes doutrinrias pode ser encontrado na obra Direito Tributrio,
Linguagem e Mtodo de Paulo de Barros Carvalho. So Paulo: Noeses, 2008, p. 308/309, com a subsequente
anlise do Autor sobre o tema.
56
Assim, a Constituio Federal, ao outorgar competncia tributria aos entes

polticos, utiliza-se de linguagem com funo prescritiva, regida pela lgica dentica. Nesse
sentido, descreve os limites materiais em que o exerccio da competncia tributria
permitido e proibido (modais denticos), impondo a existncia e a inexistncia de
competncia tributria. Portanto, a imunidade compe o desenho constitucional da
competncia tributria, aclarando as hipteses em que a atividade legiferante proibida.
b.
Imunidade Recproca
ROQUE ANTONIO CARRAZZA133 afirma que (...) a maioria das imunidades
contempladas na Constituio uma decorrncia natural dos grandes princpios

constitucionais tributrios, que limitam a ao estatal de exigir tributos. Complementa o
exposto aduzindo que de um modo geral, as regras de imunidade consagram valores que,
por sua importncia, foram postos pela Assembleia Nacional Constituinte, em nome do povo
brasileiro, no prprio prembulo da constituio (igualdade, justia, bem-estar, segurana,
direitos individuais e sociais etc.).
Nesse sentido, interessa, ao presente estudo especificamente a imunidade
recproca que, na linha de todo o exposto, evidencia a tutela constitucional aos princpios
republicano, federativo e autonomia municipal. De fato, a tributao entre as pessoas
polticas no traria benefcio ao povo, retomado aqui o princpio republicano, afrontando o
prprio interesse pblico, alm de contradizer a autonomia assegurada aos entes polticos
pelos princpios federativo e da autonomia municipal.
Ao discorrer sobre a imunidade recproca, HUMBERTO VILA134 destaca a
relevncia do princpio federativo:
O fundamento constitucional da imunidade recproca o princpio
federativo, que funcional, por sua vez, como fundamento jurdicopoltico do
ordenamento constitucional. Nesse sentido, o princpio federativo exige a
autonomia das pessoas polticas. Pressuposto necessrio dessa autonomia a
autonomiafinanceira.
133
733.
134
VILA, Humberto. Sistema Constitucional Tributrio. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 223.
57
Isso implica dizer que a proibio de as pessoas polticas institurem
impostos sobre o patrimnio, renda ou servios umas das outras decorre
implicitamente do princpio federativo. A continuidade da autonomia poltica das
pessoaspolticascausadaimunidaderecproca.
Entendendo que a questo se entranha no princpio federativo, SACHA

CALMON NAVARRO COLHO135 considera que as pessoas polticas que convivem na
Federao esto voltadas, todas elas, ao bem comum. No admissvel que venham a se
tributar mutuamente, estendendo-se a imunidade at as instrumentalidades dos Poderes
Pblicos.
A lio de PAULO DE BARROS CARVALHO136 se preocupa em apontar que a
imunidade recproca decorre da isonomia entre os entes constitucionais, tambm sustentada
pela estrutura federativa do estado e pela autonomia municipal: Na verdade, encerraria
imensa contradio imaginar o princpio da paridade jurdicas daquelas entidades e,
simultaneamente, conceder pudessem elas exercitar suas competncias impositivas sobre o
patrimnio, a renda e os servios, umas em relao s outras.
Conforme BERNARDO RIBEIRO DE MORAES137:
Ointuitodavedaoconstitucionalnoonerarasunidadespolticasda
Federao, evitando que elas se transformem em contribuintes umas das outras,
numa inutilidade de pagamentos recprocos. O objetivo evitar, outrossim, que
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, se hostilizem. O legislador
constituinteprocuraevitar,assim,queasreferidasunidadespolticasdaFederao
dificultemumassoutrasnoexercciodesuascompetnciasficais,assegurandoo
regimefederativoumritmoharmonioso,semperturbaoalguma.
Ainda que relativos a uma Ordem Constitucional anterior (1946), pertinentes os

comentrios de GERALDO ATALIBA138, para quem a imunidade recproca j estaria
implcita no Texto Constitucional, como decorrncia do princpio federativo:
135
295.
136
CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributrio Linguagem e Mtodo. So Paulo: Noeses, 2008, p. 348.
137
58
A imunidade recproca j era, em razo mesmo da natureza federal que
passavaateroEstadobrasileiro,princpioconstitucionaldamaisaltaimportncia
(...), tendo agido com prudncia e grande descortnio o legislador constituinte de
1891, ao consagrlo expressamente, o que, se do ponto de vista rigorosamente
tcnico,noeraessencialmentenecessrio(...)aprudnciapoltica,obomsensoea
experinciaprticarecomendamsuaexpressameno,comofoifeito.
Na esteira da lio acima citada e com respaldo em todo o anteriormente

desenvolvido acerca dos princpios republicano, federativo e da autonomia municipal, parece
lgico inferir a pertinncia sistmica da imunidade recproca. Ainda assim, como bem
remarcado, sua imposio foi expressamente includa no Texto Constitucional, proibindo que
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios cobrem impostos sobre patrimnio, renda ou
servios uns dos outros, por extrapolar os limites de suas competncias tributrias, nos termos
do art. 150, VI, a, da CF/88.
c.
Consideraes sobre o art. 150, 3, da CF/88

de se mencionar que a imunidade recproca encontra detalhamento no 3 do
art. 150 da CF/88, ao dispor que139: As vedaes do inciso VI, "a", e do pargrafo anterior
no se aplicam ao patrimnio, renda e aos servios, relacionados com explorao de
atividades econmicas regidas pelas normas aplicveis a empreendimentos privados, ou em
que haja contraprestao ou pagamento de preos ou tarifas pelo usurio, nem exonera o
promitente comprador da obrigao de pagar imposto relativamente ao bem imvel.
Depreende-se, desse dispositivo, que no se cogita imunidade recproca quando
houver a atuao do Estado na explorao de atividade econmica, regida pelo direito
138
ATALIBA, Geraldo. Sistema Constitucional Tributrio Brasileiro. So Paulo: RT, 1968, p. 54.
139
Assim dispunha o art. 31 da Constituio Federal de 1946: Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios vedado: (...) V lanar impostos sobre: a) bens, rendas e servios uns dos outros, sem prejuzo da
tributao dos servios pblicos concedidos, observado o disposto no pargrafo nico desse artigo.
Pargrafo nico. Os servios concedidos no gozam de iseno tributria, salvo quando estabelecida pelo
poder competente, ou quando a Unio a instituir em lei especial, relativamente aos prprios servios, tendo em
vista o interesse comum. Apesar da impreciso semntica do emprego do termo iseno e da necessidade de
considerar a repartio de competncias tributrias vigentes, o dispositivo evidencia o tratamento peculiar que o
interesse comum impe ao servio pblico. Sobre o tema vide Teoria Geral da Iseno Tributria de Jos Souto
Maior Borges. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 223/231.
59
privado, nem quando se caracterizar o recebimento de contraprestao. Como aponta HUGO

DE BRITO MACHADO140:
plenamentejustificvelaexclusodaimunidadequandoopatrimnio,a
renda e o servio estejam ligados a atividade econmica regulada pelas normas
aplicveis s empresas privadas. A imunidade implicaria em tratamento
privilegiado,contrrioaoprincpiodaliberdadedeiniciativa.Ocorrequetambm
nohimunidadequandohajacontraprestaooupagamentodepreosoutarifas
pelo usurio. Isto que dizer que um servio, mesmo no considerado atividade
econmica,noserimunesehouvercobranadecontraprestao,oudepreo,ou
de tarifa. Podem ser tributados pelos Municpios, por exemplo, os servios de
fornecimentodeguaedeesgotoprestadopelosEstados.
Em ambos os casos, a norma constitucional encontra respaldo em anlise

sistemtica do ordenamento jurdico, pois a ideia da imunidade recproca evitar que os entes
polticos, no regular exerccio de suas atividades pblicas, sejam onerados com o pagamento
de impostos locupletando os demais.
Traduz-se em norma que tambm tem por objetivo manter o equilbrio e a
independncia entre os entes polticos, evitando a possvel supremacia que poderia se
instaurar mediante a cobrana de impostos, o que seria inadmissvel na repblica brasileira,
fundada no princpio federativo e na autonomia municipal.
Porm, se os entes polticos atuam em atividade privada - atividade que somente
em carter excepcional lhes compete, a teor do art. 173 da CF/88 -, ou se tm meios de
repassar o nus da carga tributria na contraprestao paga pelos usurios de seus servios,
no h motivo para a imunidade. Comenta ROQUE ANTONIO CARRAZZA141:
De fato, no havendo o repasse, aos usurios, dos custos dos servios
pblicos que os beneficiam, qualquer imposto que a pessoa poltica suportasse
(pelaobtenodemeiosnecessriosprestaodestesmesmosserviospblicos)
acabariaincidindosobresuarendaoucapital(patrimnio),afrontandoaletraeo
espritodoart.150,VI,a,daCF.
140
141
733.
60
O dispositivo constitucional acima (art. 150, 3, da CF/88) assume relevncia no

presente estudo, quando se considera a prestao de servios pblicos remunerados pelos
usurios, especialmente quando prestados por concessionrias de servios pblicos. Nesses
casos, a inferncia racional, luz das consideraes acima, seria no sentido de afastar a
imunidade recproca, j que o nus tributrio no seria do ente poltico, mas sim passvel de
incluso no valor a ser pago em razo do servio tomado, hiptese em que oneraria o tomador
do servio.142
O tema abordado por REGINA HELENA COSTA143, que entende que a
prestao de servios pblicos mediante empresas privadas detentoras de concesso ou
permisso no atingida pela imunidade pelo simples fato de que estas exploram
economicamente a prestao de servio pblico. E, mais adiante, manifesta que nessa
situao, existe, portanto, capacidade econmica gravvel, o que afasta o cabimento da
intributabilidade.
Porm, fator relevante a ser considerado antes de se concluir o tema diz respeito
ao nus tributrio, que deve ser necessariamente passvel de incluso na contraprestao
cobrada do usurio. A questo bem posta por HUMBERTO VILA144:
A entidade pblica deve possuir a liberdade, total ou parcial, para
determinar o valor da contraprestao. Quando os montantes a serem pagos no
so livremente ficados, mas regulados por lei ou pelo Poder Executivo, no existe
uma contraprestao adequada. Isso porque uma empresa privada deve poder
delimitar o contedo dos seus contratos, de modo que a reciprocidade, a
equivalncia,eoequilbriopossamsergarantidos.(...)
142
Entretanto, no foi exatamente essa a inferncia do Ministro Cezar Peluso ao apreciar o Recurso
Extraordinrio n 581.947/RO, discutindo a cobrana pelo uso do solo imposta pela Lei Municipal de Ji-paran
n 1.199/02. Destaque-se trecho de seu voto: Aqui duas coisas me chamaram a ateno. A primeira dela que,
evidentemente, mo taxa mais imposto, porque incide sobre o uso ou a ocupao. Mas, seja taxa, seja tributo,
qualquer modalidade de tributo, duas coisas so certas: primeiro, as instalaes dos postes so de propriedade
da Unio por via da concessionria portanto cairiam na imunidade objetiva de impossibilidade de tributao
recproca (...)
143
COSTA, Regina Helena. Imunidades tributrias, Teoria e Anlise da Jurisprudncia do STF. So Paulo:
Malheiros, 2001, p. 146/147.

144
61
O essencial verificar se existe uma atividade vinculada ou se h uma
atividade me cujo exerccio predomine a autonomia da vontade. Somente nesse
caso que se pode falar numa atividade econmica e em livre concorrncia (art.
170ss).Esomentenessecasoqueestafastadaaimunidaderecproca(art.150,
3).
Logo, em interpretao ao art. 150, 3, da CF/88, coerente entender que no

caso de servios pblicos remunerados, a aplicao ou no da imunidade recproca deve
considerar a efetiva possibilidade de incluso da carga tributria na contraprestao exigida
pelo servio prestado, transferindo-se o encargo financeiro do imposto ao tomador do servio.
Nessa hiptese, no haveria necessidade de se privilegiar a imunidade recproca, pois a
onerao no afetaria um ente poltico para beneficiar outro, onerando diretamente o
administrado.
d.
Espcies Tributrias Abrangidas

Adicionalmente ao acima exposto, o tema da imunidade ainda apresenta faceta
adicional a ser abordada. H de se ter em mente que existe controvrsia acerca dos limites da
imunidade, sendo questionvel sua aplicao somente aos impostos, em interpretao literal
do artigo 150, VI, a, da CF/88, ou se tambm atingiria os demais tributos145, inclusive as
taxas, relevantes no presente estudo.
HUMBERTO VILA146 bastante incisivo ao sustentar, com base em
precedentes do Supremo Tribunal Federal citados em sua obra, que a imunidade prevista no
artigo 150 da Constituio limita-se aos impostos. As taxas, contribuies de melhoria e (...)
as contribuies (sociais e de interveno no domnio econmico) no esto abrangidas pela
imunidade. 147148
145
Irrelevante, para o que ora se desenvolve, adentrar na polmica discusso acerca das espcies tributrias e
suas distines, para adotar classificao que, no caso, mostrar-se-ia intil. O escopo aqui averiguar se ao
prever a imunidade recproca, o Texto Constitucional contemplou apenas os impostos, ou tambm as taxas,
contribuies,
contribuies
de
melhorias,
emprstimos
compulsrios,
enfim,
todos
os
tributos,
independentemente de como classificados doutrinariamente.

146
147
Tambm entendendo que a imunidade no atinge outras espcies tributrias: Sacha Calmon Navarro Colho.
62
Manifestando-se no sentido de que a imunidade tributria atinge todos os tributos,

encontra-se HUGO DE BRITO MACHADO149:
Em edies anteriores afirmamos que a imunidade referese apenas aos
impostos. No aos demais tributos. Hoje, porm, j no pensamos assim. A
imunidade, para ser efetiva, para cumprir suas finalidades, deve ser abrangente.
Nenhumtributopodeficarforadeseualcance.(...)quetributo,comoexpresso
que da soberania estatal, no pode ser exigido de que a tal soberania no se
submete,porqueparteintegrantedoEstado,quedamesmatitular.
Contrariamente aplicao da imunidade recproca no caso das taxas, RICARDO

LOBO TORRES150 sustenta:
Sendo a taxa um dever fundamental correspectivo a uma prestao
pblicaessencial,masespecficaedivisvel,nosofreaslimitaesconstitucionais
ditadas pela liberdade individual no art. 150, VI, da Constituio Federal, pela
razo bvia de que no ofende liberdade a cobrana de contraprestao
pecuniria.Assim,taisimunidadestributriasserestringemaosimpostose,como
j declarou expressamente o Supremo Tribunal Federal, no protege contra a
cobranadetaxas.
luz dos ensinamentos acima mencionados, sem pretender exaurir o tema, parece
razovel acolher que, de acordo com dico expressa do artigo 150, VI, da CF/88, os impostos
fazem jus imunidade recproca, tendo sido essa a opo do constituinte, que,
voluntariamente, deixou de mencionar outras espcies tributrias nesse dispositivo.
Em outras palavras, os impostos necessariamente so sujeitos regra imunizante,
o que faz todo o sentido considerando ser espcie tributria que destituda de vinculao e
destinao, presta-se unicamente para assegurar a arrecadao de cada ente poltico, tendo em
vista sua autonomia financeira.
148
Oportunamente, ainda nesse estudo, verificar-se- que no foi exatamente essa a interpretao manifestada
por alguns dos Ministros do Supremo Tribunal Federal ao apreciar o Recurso Extraordinrio n 581.947/RO, em
27/05/10.
149
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributrio. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 300 e 303/304.
150
TORRES, Ricardo lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrios, Vol IV Os Tributos na
Constituio. Rio de Janeiro: Renovar, 2007, p. 407.
63
Por outro lado, taxas, contribuies, contribuies de melhoria ou emprstimos

compulsrios somente seriam sujeitos imunidade quando se concluir que essa a vontade
constitucional, cuja essncia foi abordada anteriormente.
E essa vontade constitucional materializada em dispositivos constitucionais
distintos, isto , no decorre do art. 150, VI, a, da CF/88. Mencione-se, nesse sentido, que
REGINA HELENA COSTA151 entende haver doze hipteses de imunidades referentes s
taxas no Texto Constitucional, abordando cada uma delas em sua obra, para concluir pela
existncia de um ponto comum entre elas qual seja, sua referncia ao exerccio de direitos
constitucionais dependentes da prestao de servios pblicos considerados essenciais pelo
constituinte, especialmente vinculados ao exerccio da cidadania.
Especificamente em relao imunidade recproca, a regra imunizante apenas
aquela contida no art. 150, VI, a, da CF/88, que versa apenas sobre impostos. No h
previso expressa em outro dispositivo constitucional que assegure sua aplicao a outras
espcies tributrias.
Por certo que esse dispositivo trata suficientemente bem da questo. J restou
patenteado que a imunidade recproca bem recebida no Sistema Constitucional por
assegurar a autonomia dos entes pblicos, evitando-se a onerao mtua em desatendimento
ao interesse do povo, privilegiando-se os princpios republicano, federativo e da autonomia
municipal.
Ocorre que, tratando-se de espcies tributrias em que se verifique que o valor do
tributo tem o escopo de fazer frente a determinado gasto ou nus do ente poltico tributante, o
seu no pagamento por outro ente poltico implica em onerao injustificada do primeiro ente.
Assim, no caso de tributos que so vinculados152 a uma atividade estatal
especfica (tal como ocorre em taxas e contribuies de melhoria) ou que tm destinao
151
COSTA, Regina Helena. Imunidades tributrias, Teoria e Anlise da Jurisprudncia do STF. So Paulo:
Malheiros, 2001, p. 207 e ss.

152
GERALDO ATALIBA prope como critrio de classificao dos tributos sua vinculao ou no com a
atividade estatal: Tributos vinculados so as taxas e contribuies (especiais) e tributos no vinculados so os

impostos. Definem-se, portanto, os tributos vinculados como aqueles cuja hiptese de incidncia consiste numa
atividade estatal; e impostos como aqueles cuja hiptese de incidncia um fato ou acontecimento qualquer no
consistente numa atividade estatal. (Hiptese de Incidncia Tributria. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 132)
64
especfica153, em prol da qual deve ser empregada a arrecadao (tal como ocorre nas
contribuies, taxas e emprstimos compulsrios), a aplicao da imunidade recproca
ensejaria a onerao injustificada de um ente que assume o nus em favor de outro, que se
beneficia da atividade desempenhada, ensejando indevida interferncia na autonomia dos
entes polticos, vedada pela Constituio, conforme anteriormente abordado.
Nesse cenrio, aplicada s demais espcies tributrias, a imunidade recproca, em
lugar de privilegiar os princpios constitucionais federativo e da autonomia municipal, teria
efeito contrrio aos mesmos, razo pela qual somente deve ser aplicada aos impostos, na exata
imposio constitucional.
2.
CONSIDERAES SOBRE SERVIO PBLICO
2.1. Esclarecimentos Preliminares

Nos ltimos anos houve alterao na postura liberal154 do Estado em relao
atividade econmica e na forma de prestao dos servios pblicos, tornando necessria a
adequao dos conceitos correlatos.
Vislumbrando a complexidade de tratar doutrinariamente do conceito de servio
pblico, efeito agravado pela diversidade de atribuies assumidas pelo Estado, j em 1975
CAIO TCITO155 consignara que:
153
No se pretende classificar os tributes com base na destinao dos recursos da arrecadao, em aplicao de
critrio da cincia das finanas para tanto, tal como repudia Geraldo Ataliba (Hiptese de incidncia tributria,
op.cit., p. 157/159). O que se pretende, utilizar esse critrio eminentemente financeiro para evidenciar a
vontade do legislador constituinte. Como bem considera Luciano Amaro Realmente, no plano da cincia das
finanas podem ser utilizado critrios que no reflitam, necessariamente, no plano jurdico, embora devam ser
levados em conta pelo legislador no momento da elaborao da norma. (Direito Tributrio Brasileiro. 5 ed.
So Paulo: Saraiva, 2000, p. 74)
154
Em referncia teoria do liberalismo econmico difundida por Adam Smith, segundo a qual a interveno do
Estado na atividade economia deveria ser mnima, permitindo o desenvolvimento e autorregulao dos
mercados.
155
TCITO, Caio. Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 1975, p. 260.
65
Oconceitodeserviopblicosofre,modernamente,umprocessodereviso
queseexprime,aumtempo,emsentidomaterialeformal.
A ao dinmica do Estado contemporneo incorporou s tarefas
administrativas um extenso elenco de novos objetivos, sobretudo no mbito
econmico,ampliando,assim,asubstnciadoserviopblico.
Desde ento, pode-se entender que a aridez do tema no foi apaziguada pela
doutrina administrativista, a qual paulatinamente tem refletido em suas obras teorias
compatveis com a diversificao das atividades submetidas ao Estado, bem como s
significativas mudanas no regime jurdico de explorao dos servios pblicos. A questo
assim referida por JACINTHO ARRUDA CMARA156:
Seesseestadodecoisasmodificadoesepassaaadmitiraprestaode
servios pblicos por particulares, que recebam delegao especial do Poder
Pblicoparatanto(concesses),adefinioquesetinhadeserviopblicohde
ser modificada, de modo que no se choque mais com a realidade normativa que
estsendoimplementada.Esteumprocessoabsolutamente normalenecessrio
dentrodaschamadascinciassociais,quelidamcomobjetodeestudocambiante.
Aclare-se, nesse cenrio, que as consideraes desse captulo no pretendem

exaurir os complexos temas de direito administrativo, principalmente se consideradas todas as
peculiaridades julgadas relevantes para a doutrina especializada. Foi necessrio adotar corte
metodolgico, para evitar o distanciamento do tema central proposto.
Tratando-se o direito tributrio de um direito de superposio, o escopo desse
captulo contextualizar a prestao do servio pblico por concessionrias, em efetiva
execuo da atividade em nome dos entes polticos. Com esse fim, aborda-se a forma de
atuao dessas concessionrias, para, em seguida, possibilitar a anlise da cobrana levada a
efeito pelos Municpios em razo do uso do solo luz das atividades por elas desempenhadas,
considerando os nus e deveres correlatos ao servio de titularidade do Estado que se
dispuseram a prestar.
Exatamente por isso, abordadas as noes fundamentais, as consideraes
pertinentes se estreitam, pouco a pouco, tendendo para as empresas concessionrias de
156
CMARA, Jacintho Arruda. Tarifas nas Concesses. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 15/16.
66
servios pblicos federais e estaduais, as quais, para executarem servios essenciais,

necessitam, inexoravelmente, do uso dos espaos pblicos municipais para a adequada
prestao, nos moldes impostos pelos poderes concedentes.
Adicionalmente, aponte-se que muitas das consideraes tecidas nesse captulo
acerca do servio pblico so relevantes para analisar se a cobrana perpetrada pelos
Municpios se configura como taxa, como preo, ou, qui, no pode ser exigida, conforme o
desenvolvimento da temtica exposta nos captulos subsequentes.
2.2. Servio Pblico

Tal como remarca AIRES FERNANDINO BARRETO157 o Texto Constitucional
tambm no define servio pblico, embora o mencione diversas vezes, e ainda fixe
diretrizes acerca de sua disciplina, em tal quantidade e com entonao to nitidamente
estabelecida, que permitiram que a doutrina formulasse o seu perfil, estabelecesse o seu
contedo e, ainda, discriminasse suas peculiaridades (...).
No sendo definido na Constituio Federal, o conceito de servio pblico foi
doutrinariamente desenvolvido, considerando precipuamente trs elementos, quais sejam i) o
subjetivo, ii) o material e iii) o formal, os quais so aplicados de forma isolada ou combinada.
Como bem sintetiza RENATO LOPES BECHO158 o elemento material diz
respeito atividade de interesse coletivo, o elemento subjetivo indica a presena do Estado e
o elemento formal representa as normas de regncia, ou seja, a submisso do servio ao
direito pblico.
RUY CIRNE LIMA159 define servio pblico como todo o servio existencial,
relativamente sociedade ou, pelo menos, assim havido num momento dado, que, por isso
mesmo, tem de ser prestado aos componentes daquela, direita ou indiretamente, pelo Estado
ou outra pessoa administrativa.
157
BARRETO, Ayres Fernandino. ISS na constituio e na lei. So Paulo: Dialtica, 2003, p. 27.
158
BECHO, Renato Lopes. Taxa, Tarifa e Preo no Direito Pblico Brasileiro. Revista Dialtica de Direito
Tributrio n 167, p. 112.

159
LIMA, Ruy Cirne. Princpios de Direito Administrativo. So Paulo: RT, 1987, p. 82.
67
Ao apresentar essa definio, o Autor enfatiza o elemento subjetivo, ou seja,

considera que o Estado - ou outra pessoa administrativa - a pessoa jurdica incumbida de
desempenhar essa atividade.
Por sua vez, HELY LOPES MEIRELLES160 entende que no se pode afirmar
peremptoriamente que so as atividades coletivas vitais que caracterizam os servios
pblicos, porque ao lado destas existem outras, sabidamente dispensveis pela comunidade,
que so realizadas pelo Estado como servio pblico. Com isso, prope que se entenda
como servio pblico todo aquele prestado pela Administrao ou por seus delegados, sob
normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da
coletividade ou simples convenincias do Estado.161
Ao assim se posicionar o Autor agrega maior relevncia ao elemento material
para conceituar servio pblico, vinculando-o satisfao de necessidades coletivas e
convenincias do Estado.
J de acordo com CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO162 so
fundamentais noo de servio pblico o seu elemento material, consistente na prestao da
utilidade ou comodidade em questo (gua, gs, telefone, transporte coletivo, etc.), bem como
o elemento formal, o qual diz respeito ao especfico regime de direito pblico aplicvel, em
que h a supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado. o que se verifica do
conceito de servio pblico difundido pelo Autor:
Servio pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou
comodidadematerialdestinadasatisfaodacoletividadeemgeral,masfruvel
singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus
deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa as vezes, sob um regime de
160
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 332/333.
161
O Autor usa a essencialidade como critrio para classificao das espcies dos servios pblicos. Com base
nesse critrio, divide em servios pblicos propriamente ditos e em servios de utilidade pblica, sendo a
essencialidade (atrelada subsistncia e desenvolvimento), trao caracterstico da primeira espcie, enquanto
que a segunda espcie h apenas a convenincia de assuno pelo Estado, com o objetivo de facilitar a vida do
indivduo na coletividade, promovendo-lhe conforto e bem-estar.
162
679.
68
Direito Pblico portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de
restriesespeciais,institudoemfavordosinteressesdefinidoscomopblicosno
sistemanormativo.
As definies acima apresentadas ilustram os trs elementos mais difundidos na

doutrina para a conceituao de servios pblicos. Referidos elementos continuam sendo
pertinentes na conceituao de servio pblico, entretanto, devem ser atualizados para
refletirem as modificaes legislativas verificadas.
Ao tratar da evoluo do conceito de servio pblico, MARIA SYLVIA
ZANELLA DI PIETRO163 enfrenta referidos elementos:
Noentanto,duasdissociaes,pelomenos,ocorreramquantoquelestrs
elementos,talcomoconsideradosemsuasorigens.Emprimeirolugar,ofatodeque
o Estado, medida que foi se afastando dos princpios do liberalismo, comeou a
ampliaroroldeatividadesprprias,definidascomoserviospblicos,poispassou
a assim considerar determinadas atividades comerciais e industriais que antes
eramreservadasiniciativaprivada.
Paralelamente, outro fenmeno se verificou; o Estado percebeu que no
dispunha de organizao adequada realizao desse tipo de atividade; em
consequncia, passou a delegar a sua execuo a particulares, por meio de
contratosdeconcessodeserviospblicose,posteriormente,pormeiodepessoas
jurdicasdedireitoprivadocriadasparaessefim(empresaspblicasesociedades
de economia mista), para execuo sob regime jurdico predominantemente
privado.
Com base nessas consideraes a Autora entende que foram seriamente afetados
os elementos subjetivo e formal utilizados para a definio dos servios pblicos, j que os
mesmos passaram a ser prestados por empresas privadas, com a modificao do regime da
prestao, que no mais pode ser tido como exclusivamente pblico. De fato, isso se constata
ao reconhecer que a concessionria, em remunerao ao capital, visa lucro, objeto tpico do
regime de direito privado.
163
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Uso Privativo de Bem Pblico por Particular. So Paulo: Atlas, 2010, p.
100/102.
69
Tecidas essas consideraes, a definio de servio pblico para MARIA

SYLVIA ZANELLA DI PIETRO164 toda atividade material que a lei atribui ao Estado
para que a exera diretamente ou por meio de seus delegados, com o objeto de satisfazer
concretamente s necessidades coletivas, sob regime jurdico total ou parcialmente pblico.
Observe-se que, os trs elementos (subjetivo, material e formal) utilizados
classicamente na conceituao de servios pblicos permanecem identificados na definio
apresentada. A questo a adequao dos conceitos realidade normativa atual.
A necessidade de cautela na apresentao do conceito de servio pblico, ainda
que abordada sob outra perspectiva, tambm foi remarcada na obra de DINOR ADELAIDE
MUSETTI GROTTI165, que ressalta as substanciais diferenas que caracterizam os vrios
servios pblicos, inclusive no que tange ao regime jurdico aplicvel:
A Constituio no trata, porm, todos os servios de maneira uniforme.
Osobjetivosvisadossodiferentes;acompetnciaparaaprestao,bemcomoas
formas de organizao e de gesto so distintas; a natureza jurdica da
remuneraopagapelosusuriosdeserviospblicosprestadosutisingulivaria;a
aplicao dos princpios de direito pblico especialmente reportados aos servios
com diferente intensidade; h submisso, em graus variveis, a um regime de
direito pblico e, em algumas situaes, ao direito privado. No h, enfim, um
tratamento jurdico uniforme em relao a todos eles. Existem regras
constitucionaisespecficasacercadequestespeculiares.
Destaca-se o elemento formal como ponto problemtico na definio de servio

pblico, isto , aquele que versa sobre o regime jurdico aplicvel.
Atualmente diversos servios pblicos, inclusive essenciais, foram delegados a
empresas privadas que, embora vinculadas contratualmente com o Estado, agem por sua conta
e risco, fazendo a interface direta com os administrados, tomadores desse servio. o caso da
delegao por concesso, oportunamente detalhado.
164
100/102.
165
GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. O Servio Pblico e a Constituio Brasileira de 1988. So Paulo:
70
H de se considerar que as empresas concessionrias assumem a execuo desses

servios almejando lucro, fator incompatvel com o regime de direito pblico. Assim,
coerente admitir, com esteio na lio acima referida de Maria Sylvia Zanella Di Pietro que o
servio pblico sujeito ao regime jurdico total ou parcialmente pblico, de acordo com o
caso analisado.
Retomando a definio de servio pblico apresentada por Celso Antnio
Bandeira de Mello possvel constatar que essa situao no lhe passou despercebida,
entretanto, no seu entendimento, no se presta para alterar o regime de direito pblico
aplicvel. Assim, concomitantemente com a assertiva de que o regime aplicado aos servios
pblicos (permanece) de direito pblico, o Autor aclara que, no seu entendimento, regime de
Direito Pblico aquele consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries
especiais -, institudo em favor dos interesses definidos como pblicos no sistema normativo.
o que se confirma da anlise de outro excerto da obra de CELSO ANTNIO
BANDEIRA DE MELLO166, no qual desenvolve melhor esse ponto:
(...)anoodeserviopblicodependeinteiramentedaqualificaoqueo
Estado (nos termos da Constituio e das leis) atribui a um tipo de atividade:
aquelas quereputouno deveremficarentreguessimplesmenteaosempenhosda
livreiniciativaeque,poristomesmoesporisto,entendeudeassumirecolocar
sob a gide do regime jurdico tpico instrumentador e defensor dos interesses
pblicos:oregimepeculiardoEstado.Isto:oregimededireitopblico,regime,
este, concebido e formulado com intento manifesto e indeclinvel de colocar a
satisfao de certos interesses sob o plio de normas que, de um lado outorgam
prerrogativas de autoridade a seu titular ou exercente (...) e, de outro, instituem
sujeieserestriesigualmentepeculiares(...).
Com isso, esclarece o critrio segundo o qual entende que o regime aplicvel aos
servios pblicos, ainda que concedidos, permanece sendo de direito pblico, o que se
confirma luz das premissas apresentadas para esse enquadramento.
166
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Grandes Temas de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros,
2009, p. 275/276.
71
As peculiaridades do elemento formal do conceito de servio pblico tambm

foram abordadas por JACINTHO ARRUDA CMARA167:
(...)aidentificaodeumadadaatividadecomoserviopblicoserfeita
com base no exame de seu regime jurdico. Se estivermos diante de um regime
jurdicoespecialemrelaoaocomumenteaplicadosatividadeseconmicasem
sentido estrito (regime, este, que seja marcado com normas caractersticas do
direito pblico), estarse diante de um servio pblico de atividade, portanto,
suscetveldeexamequantoaoregimetarifrioqueporventuralhesejainerente.(...)
Nosserviospblicoshaveraadoodeumregimejurdicopeculiar,em
comparao com as demais atividades econmicas. A primeira dessas
peculiaridades eleger tal atividade como um dever do Estado. Mesmo quando
houver prestao por particulares de servios pblicos, juridicamente o Estado
queestardesempenhadotalatividadeatravsdedelegatrio(estaadicodo
daCF).Apartirdestadefinio,todaumasriedemedidasqueseriamimprprias
paraoregimecomumdedesenvolvimentodeatividadeseconmicaspassaasserde
adoonormalpelotitulardoservio(oprprioEstado).
Assim, no presente trabalho a expresso servio pblico ser empregada
paradesignaratividadesobreaaqualincideumregimejurdicodedireitopblico,
noqualpoderserinseridoumregimetarifrio
Apesar de concluir pela aplicao do regime jurdico de direito pblico s

prestaes do servio pblico, o Autor se preocupa em ressalvar a existncia de regime
tarifrio, remarcando peculiaridade relevante no caso de delegao. Ao assim se posicionar,
ainda que de forma indireta, acolhe que no exclusivamente pblico o regime dos servios
pblicos, mas preponderantemente pblico.
No outra a posio de LCIA VALLE FIGUEIREDO168, que menciona se
tratar de regime prevalecente de direito pblico:
Servio pblico toda atividade material fornecida pelo Estado, ou por
quem esteja a agir no exerccio da funo administrativo, se houver permisso
constitucional e legal para isso, como o fim de implementao de deveres
167
CMARA, Jacintho Arruda. Tarifas nas Concesses. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 23/25.
168
FIGUEIREDO, Lcia Vale. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 81.
72
consagrados constitucionalmente relacionados utilidade pblica, que deve ser
concretizada,sobregimeprevalecentedoDiretoPblico.
Evidenciadas as variaes doutrinrias na conceituao do que vem a ser servio

pblico, que muito se aproximam no que tange aos elementos subjetivo e material, de se ter
em mente, no que diz respeito ao elemento formal, o servio pblico se sujeita ao regime de
direito pblico, e no ao regime de direito privado, j que se submete precipuamente ao
interesse pblico, ainda que atualmente possam ser tutelados outros elementos, tal como
abordado.
2.3. Classificao dos Servios Pblicos

A doutrina administrativista divide os servios pblicos como sendo servios
gerais, que no atingem usurios determinados, ou como sendo servios individuais,
prestadoa para usurio determinvel, tambm sendo mensurvel a prestao. Cuida-se,
respectivamente dos servios denominados respectivamente de uti universi ou uti singuli.
Essa classificao dos servios est bem caracterizada na obra de HELY LOPES
MEIRELLES169:
Servios uti universi ou gerais: so aqueles que a Administrao presta
semterusuriosdeterminados,paraatendercoletividadenoseutodo,comoosde
polcia, iluminao pblica, calamento e outros dessa espcie. Esses servios
satisfazem indiscriminadamente a populao, sem que se erijam em direito
subjetivo de qualquer administrado sua obteno para seu domiclio, para sua
rua ou para seu bairro. Estes servios so indivisveis, isto , no mensurveis na
sua utilizao. Da porque, normalmente, os servios uti universi devem ser
mantidosporimposto(tributogeral),enoportaxaoutarifa,queremunerao
mensurveleproporcionalaousoindividualdoservio.
Serviosutisinguliouindividuais:soosquetmusuriosdeterminadose
utilizao particular e mensurvel para cada destinatrio, como ocorre com o
telefone, a gua e a energia eltrica domiciliares. Esses servios, desde que
implantados,geramdireitosubjetivosuaobtenoparatodososadministrados
169
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 335.
73
que se encontrem na rea de sua prestao ou fornecimento e satisfaam as
exigncias regulamentares. So sempre servios de utilizao individual,
facultativa e mensurvel, pelo qu devem ser remunerados por taxa (tributo) ou
tarifa(preopblico),enoporimposto.
Evidencia-se, dessa classificao, que os servios pblicos uti singuli so mais

pertinentes ao presente estudo, na medida em que, por serem prestados para usurios
determinados e de forma mensurvel, permitem a cobrana de contraprestao.
Acresa-se, luz do exposto nos tpicos precedentes, especialmente em relao
imunidade recproca, que nessa espcie de servios h celeuma a ser abordada em relao
cobrana pelo uso do solo, pretendida pelo Municpio junto s concessionrias, j que, em
tese, esses servios no se beneficiam da imunidade recproca, aplicando-se o art. 150, 3, da
CF/88.
Outra a situao dos servios uti universi, que so prestados pelo prprio Estado
sem a possibilidade de exigncia de contraprestao especfica, no s por serem insertos nos
seus deveres de administrao, como pela prpria indivisibilidade da prestao. So servios
cuja onerao assumida pelo prprio Estado, devendo ser custeada com lastro nos impostos
a que faz jus.
Nesse caso, a aplicao da imunidade recproca patente, j que sendo
financiados pelos entes polticos, ou seja, precipuamente pela a regular arrecadao dos
impostos, enquadram-se na regra imunizante do art. 150, VI, a, da CF/88.
Destacam-se, como servios pblicos uti singuli relevantes para este estudo, os
servios pblicos federais de fornecimento de energia eltrica, a prestao dos servios de
telecomunicao, especialmente de telefonia fixa (art. 21 da CF/88), bem como os servios de
gs canalizado, no mbito estadual (art.25, 2, da CF/88). So servios essenciais que foram
concedidos para a execuo por empresas particulares, conforme abordado no tpico
subsequente.
2.4. Delegao do Servio Pblico

Admite-se, no Texto Constitucional (art. 175), a delegao da prestao dos
servios pblicos a terceiro, hiptese em que, no se retira do ente pblico a titularidade da
74
prestao, mas apenas permite que no execute os servios diretamente, cumprindo-lhe atuar
ativamente na sua regulamentao e fiscalizao. Conforme JOS DOS SANTOS
CARVALHO FILHO170:
claro que as relaes sociais e econmicas modernas permitem que o
Estado delegue a particulares a execuo de certos servios pblicos. No entanto,
essadelegaonodescaracterizaoserviocomopblico,vezqueoEstadosempre
sereservaopoderjurdicoregulamentar,alterarecontrolaroservio.Nopor
outrarazoqueaConstituioatualdispenosentidodequeaoPoderPblico
queincumbeaprestaodosserviospblicos(art.175).
CARLOS ARI SUNDFELD171 evidencia que no caso de delegao, o Poder

Pblico trespassa apenas o exerccio da atividade, mantendo sua titularidade.
a.
Distines em Relao Classificao do Servio Pblico

Aplicando os critrios de classificao dos servios pblicos acima referidos,
cumpre abordar separadamente a delegao de servios uti universi e uti singuli.

Concebendo-se a delegao da prestao de servio uti universi, a relao jurdica
remanesce entre o ente poltico e a prestadora, justamente por inexistir usurio determinado.
Nesse caso, por sua prpria natureza indivisvel, cumpre ao ente poltico que delegou a
atividade, a remunerao da prestadora do servio, com quem mantm relao direta e
exclusiva, exigindo-lhe a prestao do servio de forma adequada172.
Por outro lado, a complexidade da situao se agrava quando se consideram as
hipteses de delegao dos servios uti singuli acima referidas, situao em que o prestador
do servio delegado age por sua conta e risco, assumindo relao direta com o usurio, o qual
lhe remunera mediante contraprestao denominada tarifa.
170
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2008, p. 305.
171
172
SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Pblico. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 81.
No se desconsidera o direito subjetivo do cidado em face do Estado, o que se enfoca que pela
classificao do servio, no h vnculo direto entre o prestador e o usurio.
75
Nesse outro caso, o poder concedente mantm relao contratual com a prestadora
do servio, regendo a adequao do servio prestado, inclusive mediante regulamentao
especfica de atividade cuja titularidade detm. Manifestando-se sob as formas de delegao,
aclara HELY LOPES MEIRELLES173:
H delegao quando o Estado transfere, por contrato (concesso ou
consrcio pblico) ou ato unilateral (permisso ou autorizao) unicamente a
execuodoservioparaqueodelegadoopresteaopblicoemseunomeeporsua
contaerisco,nascondiesregulamentaresesobcontroleestatal.
Verifica-se ser possvel a delegao por contrato ou por ato unilateral, sendo
tradicionais formas de delegao a concesso, a permisso ou a autorizao, bem como os
consrcios pblicos, esses ltimos mais recentemente institudos como forma de concesso
especial174.
b.
Concesso do Servio Pblico e sua Remunerao por Tarifa

Destaque-se a concesso, forma de delegao pertinente ao presente estudo175,
amplamente utilizada para a prestao dos servios uti singuli por empresas privadas, as quais
passaram a exercer atividade de titularidade do Estado. Como bem sintetiza CELSO
ANTNIO BANDEIRA DE MELLO176:
ConcessodeserviopblicoinstitutoatravsdoqualoEstadoatribuio
exercciodeumserviopblicoaalgumqueaceitaprestloemnomeprprio,por
sua conta e risco, nas condies fixadas e alterveis unilateralmente pelo Poder
Pblico, mas sob garantia contratual de um equilbrio econmicofinanceiro,
173
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 344 e 407.
174
Cuida-se das parcerias publico privadas, regidas pela Lei n 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Sobre o
tema, vide Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 404 e ss.
175
No devem ser relevadas as peculiaridades do caso prtico, j que nem todas as concessionrias so empresas
privadas, nem todas se sujeitam ao regime pblico. H graus distintos de essencialidade entre os servios
delegados, sopesando-se de forma distinta dos princpios envolvidos. Tais peculiaridades devem ser
consideradas para cada caso, no sendo abordadas ao presente estudo, que traz conceitos gerais sobre a
concesso tpica.
176
709.
76
remunerandose pela prpria explorao do servio, em geral e basicamente
mediantetarifascobradasdiretamentedosusuriosdoservio.
Ao ser concedido o servio pblico, este passa a ser desempenhado por empresa
privada. A peculiaridade a ser considerada que a concessionria assume a execuo do
servio por sua prpria conta e risco, estrutura-se segundo os postulados do direito privado,
almejando lucro. O tema foi desenvolvido por MARAL JUSTEN FILHO177
Oregimejurdicodaprestaodosserviospblicosconcedidoscontinuaa
serpblico.Masoparticularosexercitadeacordocomregrasprivadas.Promove
investimentoscustasdeseupatrimnio,custeiaasatividadesnecessrias.Tudose
fazparaobtenodelucro,oqueasseguradocontratualmente.
A concesso do servio pblico produz, portanto, inovaes no regime
jurdicoaplicvel.Passaseaconsiderarcabvelodadodalucratividadeoque
inconcebvelnaatividadeadministrativadesempenhadapeloEstado.Oparticular
temasseguradoodireitomanutenodoequilbrioeconmicofinanceiroinicial.
Enfim,oinsucessoserarcadopeloparticular.
Depreende-se que a concessionria, apesar de desempenhar servio pblico, age

visando a obteno de lucro, o qual seria inconcebvel caso a atividade fosse diretamente
desempenhada pelo Estado. Como enfatiza JACINTHO ARRUDA CMARA178:
O estmulo que leva empresas privadas a assumirem o referido nus a
exploraoeconmicadoservio.Paraoparticularaprestaodeserviopblico
no deixa de ser um negcio, um empreendimento econmico; e, como tal,
realizadocomintuitodeobtenodelucro.
As consideraes acima demandam uma melhor compreenso acerca da poltica

tarifria aplicvel aos contratos de concesso.
c.
177
Poltica Tarifria do Servio Pblico Concedido
JUSTEN FILHO, Maral. Teoria Geral das Concesses de Servio Pblico. So Paulo: Dialtica, 2003, p.
346.
178
CMARA, Jacintho Arruda. Tarifas nas Concesses. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 162.
77
De acordo com o art. 175, pargrafo nico, III, da CF/88, nos casos de concesso
a lei dispor sobre poltica tarifria. Destarte, o art. 9 da Lei n 8.987/95 tratou do tema,
impondo que a tarifa do servio pblico concedido ser fixada pelo preo da proposta
vencedora da licitao e preservada pelas regras de reviso previstas nesta Lei, no edital e
no contrato.
A tarifa a contraprestao que a concessionria exige dos tomadores em relao
aos servios prestados. Est sujeita a trs relaes jurdicas coordenadas, na definio de
FERNANDO VERNALHA GUIMARES179:
(...) a tarifa preocontrapartida arcada pelo usurio na esfera da
relao jurdica contratual que trava com o prestadorconcessionrio, mas
tambmpreoreguladoecontroladopelopoderpblico,dadasualigaoestreita
comvaloresintrnsecosaosserviospblicos.Almdisso,elementoqueintegraa
equao econmicofinanceira do contrato de concesso, sendo, por isso tambm,
umaspectocontratualdarelaoentreconcessionrioepoderconcedente.
Verifica-se que o valor da tarifa no se sujeita s prticas de mercado, ao

contrrio, por imposio legal, a tarifa cobrada pela concessionria decorre do regular
processo de licitao. Assim, com a delegao, a tarifa passa a constar do contrato de
concesso, vinculando tanto o poder concedente quanto a concessionria. Na lio de HELY
LOPES MEIRELLES
180
Inegvel , portanto, que o contrato de concesso cria direitos e

obrigaes individuais para as partes. Dentre os direitos encontrase o de o
concessionrio auferir as vantagens de ordem pecuniria que o contrato lhe
garantiu.Satisfeitasascondiescontratuaispeloconcessionrio,arentabilidade
assegurada empresa erigese em direito adquirido, exigvel do concedente na
forma avenada. Qualquer modificao unilateral, posterior, da norma legal ou
regulamentar ou de clusula contratual pertinente ao servio no invalida as
vantagenscontratuaisasseguradasaoconcessionrio(...)
179
GUIMARES, Fernando Vernalha. Concesso de Servio Pblico. So Paulo: Saraiva,
2012, p. 180.
180
78
Ainda que a tarifa se sujeite interveno administrativa, sendo passvel de

alterao unilateral pelo poder concedente, devem ser respeitados os parmetros legalmente e
contratualmente estabelecidos, especialmente o equilbrio econmico-financeiro pactuado,
conforme disposto nos pargrafos 2 a 4 do art. 9 da Lei n 8.987/95:
2oOscontratospoderoprevermecanismosderevisodastarifas,afim
demanterseoequilbrioeconmicofinanceiro.
3oRessalvadososimpostossobrearenda,acriao,alteraoouextino
dequaisquertributosouencargoslegais,apsaapresentaodaproposta,quando
comprovadoseuimpacto,implicararevisodatarifa,paramaisouparamenos,
conformeocaso.
4o Em havendo alterao unilateral do contrato que afete o seu inicial
equilbrio econmicofinanceiro, o poder concedente dever restabeleclo,
concomitantementealterao.
O equilbrio econmico-financeiro se refere s condies consideradas e

aprovadas no processo de licitao, que so refletidas no contrato de concesso, conforme
esclarece DINOR ADELAIDE MUSETTI GROTTI181:
A definio de equao econmicofinanceira das concesses espelha a
relao entre receitas e custos tomada no momento da celebrao do contrato,
fazendo os concessionrios jus a um equilbrio do ajuste diante de: (a) alteraes
unilaterais do contrato, promovidas pela Administrao Pblica; (b) fatos
imprevistos; (c) atos governamentais alheios ao prprio contrato (fato do
prncipe).
Com efeito, o poder concedente define a tarifa a ser praticada pela concessionria,
j considerando a margem de lucro que lhe contratualmente atribuda. Essa remunerao
assegurada concessionria, caso desempenhe corretamente o servio que lhe foi concedido,
sendo adequado o valor da tarifa, por ato administrativo, sempre que necessrio, para
reestabelecer o equilbrio econmico-financeiro inicialmente pactuado.
181
GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. A Experincia Brasileira nas Concesses de Servio Pblico. So Paulo:
Malheiros, 2005, p. 203/204.
79
Nesse contexto, no tenho dvidas em afirmar que, majorado o nus da

prestao do servio ou aumentado seu volume, deve ser elevado o valor da tarifa, como
forma de manter o equilbrio econmico-financeiro do contrato, como assevera PAULO DE
BARROS CARVALHO182.
Oportunamente, em razo do equilbrio econmico-financeiro aplicvel, sero
abordados os impactos da cobrana pelo uso do solo nas tarifas praticadas. Entretanto, o
acima exposto j permite inferir que a alterao de custos atrelados prestao no deve
atingir a concessionria, ensejando a possibilidade de reviso tarifria.
2.5. Princpios Aplicveis Prestao do Servio Pblico

Os servios pblicos so sujeitos regulamentao e controle do Poder Pblico,
qualquer que seja a modalidade de prestao adotada, cumprindo-lhe zelar pela sua adequada
prestao, exercendo o dever de fiscalizar e intervir no servio concedido caso no seja
prestado a contento. Essa , inclusive, imposio contemplada pela Lei n 8.987/95183.
Realando que a responsabilidade do Estado inafastvel mesmo no caso de delegao
184
da prestao do servio, mencione-se HELY LOPES MEIRELLES
O fato de tais servios serem delegados a terceiros, estranhos

Administrao Pblica, no retira do Estado seu poder indeclinvel de
regulamentlosecontrollos,exigindosempresuaatualizaoeeficincia,depar
comoexato cumprimentodascondiesimpostasparasua prestao ao pblico.
Qualquer deficincia do servio que revele inaptido de quem o presta ou
descumprimento de obrigaes impostas pela Administrao ensejar a
interveno imediata do Poder Pblico delegante para regularizar seu
funcionamento,ouretirarlheaprestao.
182
CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributrio, Linguagem e Mtodo. So Paulo: Noeses, 2008, p.
383/384.
183
Art. 32. O poder concedente poder intervir na concesso, com o fim de assegurar a adequao na
prestao do servio, bem como o fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais
pertinentes.
184
80
Com efeito, da Lei n 8.987/95, em especial no seu art. 6185, depreendem-se
princpios norteadores da prestao, que impem atividade o respeito aos princpios da
regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua
prestao e modicidade das tarifas.
Remarque que, ao tratar do tema na doutrina, os autores dissentem quanto ao
nome, nmero, contedo ou valor jurdico dos princpios inerente ao regime jurdico dos
servios pblicos. Muitas vezes, porm, a divergncia procede ora de discordncias
terminolgicas, ora de que, por vezes, os autores fundem ou desdobram os mesmos
preceitos, como notou DINOR ADELAIDE MUSETTI GROTTI186:
Embora a denominao, quantificao e qualificao dos princpios regentes dos
servios pblicos no sejam consensuais na doutrina187, extraem-se, das obras analisadas,
alguns princpios que so relevantes para fins do presente estudo, j que sero invocados
posteriormente, quando da anlise da relao jurdica instaurada entre Municpio e
concessionria, no que diz respeito exigncia do primeiro de valores como contraprestao
pelo uso do solo efetuada pela segunda.
185
Art. 6o Toda concesso ou permisso pressupe a prestao de servio adequado ao pleno atendimento dos
usurios, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.
1o Servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana,
atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas.
2o A atualidade compreende a modernidade das tcnicas, do equipamento e das instalaes e a sua
conservao, bem como a melhoria e expanso do servio.
186

187
Com amparo na Lei n 8.987/95, Hely Lopes Meirelles identifica cinco princpios norteadores de todo servio
pblico e de utilidade pblica: generalidade, permanncia, eficincia, modicidade e cortesia. (op. cit. p. 399).
Para Celso Antnio Bandeira de Mello, seriam dez os princpios regentes do servio pblico: dever do Estado de
prestao; supremacia do interesse pblico; adaptabilidade (modernizao), impessoalidade, continuidade,
transparncia, motivao, modicidade de tarifas e princpio de controle sobre as condies da prestao. (op. cit.
686/687). Dinor Adelaide Musetti Grotti discorre acerca de treze princpios: continuidade, direito de greve,
regularidade, generalidade, modicidade, segurana atualidade, eficincia, cortesia, igualdade, neutralidade,
publicidade, obrigatoriedade e responsabilidade. (op. cit. 254/317)
81
Assim, entende-se relevante ter como premissa correlata prestao do servio

pblico o respeito aos princpios da supremacia do interesse pblico, da universalidade, da
continuidade da prestao e da modicidade das tarifas.
a.
Supremacia do Interesse Pblico

De acordo com a supremacia do interesse pblico, a plena satisfao dos usurios
deve reger a prestao do servio pblico, j que so estes os legtimos destinatrios da

atividade atribuda ao Estado. Corroborando seu entendimento acerca do regime jurdico
aplicvel aos servios pblicos, a relevncia do princpio objeto da obra de CELSO
(...)princpiodasupremaciadointeressepblico,emrazodoque,tanto
no concernente sua organizao quanto no relativo ao seu funcionamento, o
norteobrigatriodequaisquerdecisesatinentesaoservioseroasconvenincias
da coletividade; jamais os interesses secundrios do Estado ou os dos que hajam
sidoinvestidosnodireitodeprestlos(...)
Nesse sentido, o regime de direito pblico aplicvel aos servios pblicos - ainda
que com peculiaridades em alguns casos - j suficiente para informar que o interesse pblico
deve ser o cerne da preocupao ao ser prestado. Essa premissa reforada pelo princpio da
supremacia do interesse pblico, apaziguando pretenso em contrria daqueles envolvidos na
sua prestao, cujos interesses so relegados para segundo plano.
Como leciona HELY LOPES MEIRELLES189,
O Estado deve ter sempre em vista que o servio pblico e de utilidade
pblica so servios para o pblico e que os concessionrios ou quaisquer outros
prestadores de tais servios so, na feliz expresso de Brandeis, public servants,
isto , criado, servidores do pblico. O fim princpio do servio pblico ou de
utilidade pblica, como o prprio nome est a indicar, servir ao pblico e,
secundariamente,produzirrendaaquemoexplora.
188
679.
189
82
Considerando o cenrio das concesses e as necessidades da concessionria ao

assumir os servios pblicos, aponte-se o entendimento de MARAL JUSTEN FILHO190:
O subprincpio fundamental, que d identidade ao subsistema da
concesso de servio pblico, reside na composio harmnica de interesses
pblicoseprivados.(...)
A concesso um instrumento de composio dialtica entre princpios e
interessesdediversaordem.Oenfoqueisoladodaposiojurdicadecadaumadas
partes inviabiliza compreender a natureza e o regime jurdicoapropriado para a
concesso.(,,,)
Na concesso, permanece aplicvel o princpio da supremacia e da
indisponibilidade do interesse pblico, mas sua integrao com os demais
princpiosproduzefeitospeculiares.(...)
Por isso, o poder concedente dispe da prerrogativa de introduzir
modificaes no contedo do vnculo e, mesmo, intervir no controle do
concessionrio,talcomolheincumbereprimircondutasinadequadasdoscidados.
Masasupremaciaeaindisponibilidadedointeressepbliconogaranteaopoder
concedenteapossibilidadedeeliminarolucroprivadooudeimpedirafruiodo
serviopelosusurios.
Embora reconhea prevalecer a supremacia do interesse pblico, h de se

viabilizar a concesso desse servio, atentando-se tambm para os interesses da
concessionria, que assume o risco do negcio. Nesse sentido, o Autor apresenta subprincpio
relevante ao caso, qual seja, a necessidade de composio harmnica de interesses pblicos e
privados, considerando que este no descaracteriza a supremacia do interesse pblico,
confirmado o regime jurdico de direito pblico, tal como anteriormente abordado.
b.
Universalidade
O princpio da universalidade impe que o servio pblico seja prestado pelo
Estado, ainda que de forma indireta, sendo disponibilizado a todos aqueles que nele tenham
interesse, indiscriminadamente. tambm tratado como princpio da generalidade.
190
290.
83
Para CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO191, o princpio da
universalidade aquele por fora do qual o servio indistintamente aberto generalidade
do pblico.
Com efeito, luz desse princpio o servio pblico deve ser prestado de forma
universal, sendo disponibilizado a todos, o que demanda a expanso das redes de
infraestrutura instaladas, visando que atinjam todo o territrio nacional.
No caso da delegao do servio pblico a empresa concessionria, em
homenagem universalidade, seu dever prestar o servio na totalidade da rea de concesso,
nos moldes e prazos previstos pelo poder concedente, que lhe impe metas de expanso. Com
base nesse princpio, nus da concessionria expandir seus servios inclusive para regies
remotas ou que resultem em contraprestao deficitria, ou seja, que no lhe paream
lucrativas se isoladamente consideradas.
Novamente, agora em razo da universalidade, evidencia-se prevalecer o interesse
pblico na prestao do servio pblico.
c.
Continuidade da Prestao
O princpio da continuidade da prestao do servio pblico decorre da
necessidade de sua adequada prestao, contemplada no art. 6, 1, da Lei n 8.987/95:

Servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia,
segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas.
Tratando-se de atividade de interesse coletivo, o servio pblico deve estar
constantemente disponvel, sem interrupes, a todos os interessados. Cabe ao prestador do
servio tomar as medidas cabveis para assegurar a prestao de forma ininterrupta, inclusive
mediante adoo de meios tecnolgicos disponveis para tanto.
DINOR ADELAIDE MUSETTI GROTTI192 sustenta que o princpio da
continuidade dos servios pblicos deriva de sua indispensabilidade, do seu carter essencial
191
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Grandes Temas de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros,
2009, p. 283.
192
84
e do interesse geral que o servio satisfaz. Destarte, seu funcionamento h de ser contnuo,
sem interrupes, a no ser em hipteses estritas, previstas em lei.
Matria de preocupao doutrinria atrelada a esse princpio decorre da
possibilidade de interrupo da prestao no caso de no pagamento ou mesmo de greve.
Entretanto, essas questes se distanciam por completo do cerne do presente estudo, tornando
impertinente sua abordagem.
De acordo com o tema eleito, o princpio da continuidade da prestao tem
relevncia quando se considera que a rede de infraestrutura do servio pblico
imprescindvel para sua prestao, sendo imperiosa sua manuteno para que o servio seja
prestado de forma ininterrupta e universal. Nesse sentido, as redes no podem ser
desinstaladas sem a devida substituio, permanecendo afetas atividade pblica, tal como
abordado em seguida ao tratar dos bens pblicos (item 2.6).
d.
Modicidade das Tarifas

Tambm para que seja considerada adequada a prestao do servio pblico, com
esteio no art. 6, 1, da Lei n 8.987/95, a contraprestao devida pelo tomador do servio

pblico deve ser razovel, privilegiando-se o princpio da modicidade das tarifas.
Retomando o tratamento constitucional dado ao tema, merece referncia
DINOR ADELAIDE MUSETTI GROTTI193:
Ao estabelecer no art. 175, pargrafo nico, inciso III, que a lei disporia
sobre a poltica tarifria, o Texto Fundamental de 1988 deixou ao legislador
infraconstitucional a determinao dos princpios a orientarem tal poltica.
Todavia, embora tenha sido alterada a frmula normativa, adotada nas
Constituies brasileiras anteriores, que sempre se reportavam modicidade das
tarifas que realizasse a 'justa remunerao do capital' como princpio a ser
observado na concesso e na permisso dos servios pblicos (art.137 da
Constituio de 1934; art. 147 da Carta de 1937; art. 151, pargrafo nico, da
Constituiode1946;art.160,II,daCartade1967;art.167,II,daEmenda1/69),
193
Malheiros, 2003, p. 291/292.
85
no deve ser considerada revogada a determinao quanto moderao da
contrapartidapagapelosusurios.
O princpio da modicidade das tarifas tem como escopo precpuo assegurar que o
maior nmero possvel de interessados tenha acesso ao servio pblico. Como assevera
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO194:
(...)deveras, se o Estado atribui to assinalado relevo atividade a que
conferiutalqualificao,porconsiderloimportanteparaoconjuntodemembros
docorposocial,seriarematadodislatequeosintegrantesdestacoletividadeaque
se destinam devessem, para desfrutlo, pagar importncias que os onerassem
excessivamentee,piorqueisto,queosmarginalizassem.
Deduz-se, portanto, que a modicidade das tarifas privilegia o princpio da

universalidade da prestao, j que visa que o servio pblico, apesar de remunerado, seja
acessvel a todos os interessados, dada sua relevncia constitucionalmente reconhecida.
No caso dos servios concedidos, em que o lucro da concessionria elemento a
ser considerado, a modicidade das tarifas costuma ser assegurada pelo poder concedente j no
prprio contrato de concesso, ao ser fixada a justa remunerao do concessionrio.
Tecidas essas consideraes, mencione-se o entendimento de FERNANDO
VERNALHA GUIMARES195 acerca de tarifa mdica:
Traduz o valortarifa cuja dimenso numrica no impea nem dificulte,
mas, ao contrrio, favorea o acesso ao servio pblico. Consiste num preo que,
comvistasacobrirasdespesasdaconcessoeassegurarajustaremuneraoao
concessionrio,faciliteoacessoaoserviopblico.
Dessa forma, ainda que prestado por empresas concessionrias, o servio pblico
regido pelos princpios da supremacia do interesse pblico, pela universalidade, pela
continuidade da prestao e pela modicidade de tarifas, princpios estes que devem ser
194
686/687.
195
GUIMARES, Fernando Vernalha. Concesso de Servio Pblico. So Paulo: Saraiva, 2012, p. 182.
86
considerados ao se analisar a possibilidade da cobrana pelo uso do solo, exercida pelo

Municpio junto s concessionria de servio pblico.
2.6. Bens Pblicos e sua Reversibilidade

imprescindvel para a prestao do servio pblico a existncia de rede de
infraestrutura apropriada para viabilizar a prestao. Alis, em muitos casos, infere-se que o
servio foi constitucionalmente demandado ao Estado justamente em razo da elevada
onerao ou complexidade da infraestrutura necessria prestao, obstando, ou mesmo
tornando economicamente desinteressante, o exerccio dessa atividade por particulares.
Nesse sentido, relevante tecer algumas consideraes acerca do bem pblico
necessrio prestao do servio pblico concedido, bem como sua reversibilidade ao
patrimnio do poder concedente com a extino da concesso.
87
a.
Noo de Bens Pblicos

A definio legal de bem pblico apresentada no art. 98 do Cdigo Civil: So
pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico

interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
A doutrina se empenha em elucidar a noo legal de bem pblico. Para HELY
LOPES MEIRELLES196, bens pblicos, em sentido amplo, so todas as coisas corpreas ou
incorpreas, imveis, mveis e semoventes, crditos, direitos e aes, que pertenam, a
qualquer
ttulo,
entidades
estatais,
autrquicas,
fundacionais
ou
empresas
governamentais.
intrnseca a relao do bem pblico com o interesse pblico, como leciona
ODETE MEDAUAR197:
Bens pblicos expresso que designa os bens pertencentes a estes
estatais,paraquesirvamdemeiosaoatendimentoimediatoemediatodointeresse
pblico e sobre os quais incidem normas especiais, diferentes das normas que
regemosbensprivados.(...)
Osbenspblicosdevemterdestinaoqueatendaaointeressepblico,de
modo direto ou indireto. A afetao, explcita ou tcita, atribui destinao
especficaaobem.
Entende-se por afetao o fato do bem estar destinado ao uso comum ou especial,
ou seja, voltados a atender o interesse pblico, o que o torna indisponvel, conforme
classificao a seguir abordada. Note-se que, uma vez afetos a determinada atividade, a
desafetao do bem depende de lei ou ato do executivo nesse sentido.
Verifica-se que no s o bem pblico deve ter destinao que atenda ao interesse
pblico, como que essa afetao relevante para sua classificao como bem pblico.
Nesse sentido, mencione-se a posio de CELSO ANTNIO BANDEIRA DE
MELLO
198
que, privilegiando o interesse pblico, inclui na noo de bens pblicos aqueles
196
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 525/526.
197
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. So Paulo: RT, 2008, p. 236.
88
bens que embora no pertencentes a tais pessoas, estejam afetados prestao de um

servio pblico, extrapolando o limite do dispositivo legal acima referido. Ou seja, para o
Autor, todo o bem afeto prestao de servio pblico tambm deve ser entendido como bem
pblico.
Desde logo possvel apontar que a infraestrutura de redes necessria prestao
de servio pblico, bem como o solo, subsolo e espao areo que ocupam, enquanto
imprescindveis para a consecuo dessa atividade, so bens afetos prestao de servio
pblico, e, portanto, bens pblicos na linha de pensamento acima apresentada.
Tamanha a preponderncia do interesse pblico que, conforme leciona RUY
CIRNE LIMA199 indiferente quem seja o proprietrio da coisa vinculada ao uso pblico.
A relao de administrao paralisar, em qualquer caso, a relao de direito subjetivo.
O entendimento acima desenvolvido por CELSO ANTNIO BANDEIRA DE
MELLO200, que aclara ser a noo de domnio pblico201 mais extensa do que a de
propriedade, a marca especfica dos que compem tal domnio a de participarem da
atividade administrativa pblica, encontrando-se, pois, sob o signo da relao de
administrao, a qual domina e paralisa a propriedade, mas no a exclui. Tecidas essas
consideraes, conclui:
A noo de bem pblico, tal como qualquer outra noo em Direito, s
interessa se for correlata a um dado regime jurdico. Assim, todos os bens que
estiverem sujeitos ao mesmo regime pblico devero ser havidos como bens
pblicos. Ora, bens particulares quando afetados a uma atividade pblica
(enquanto o estiverem) ficam submissos ao mesmo regime jurdico dos bens de
propriedadepblica.Logo,tmdeestarincludosnoconceitodebempblico.
198
920.
199
200
920.
201
O conjunto de bens pblicos forma o domnio pblico, que inclui tanto bens imveis como mveis.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. op. cit., p. 920.
89
Com efeito, os bens pblicos podem ser entendidos como os bens de titularidade
das pessoas jurdicas de direito pblico, a quem compete assegurar sua integridade e geri-los,
atentando para sua vocao natural que atender o interesse coletivo, bem como os bens
particulares que estejam afetados atividade pblica.
b.
Classificao dos Bens Pblicos

De acordo com o Cdigo Civil202, os bens pblicos so classificados em trs
categorias203: bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens dominicais. A
distino entre essas categorias atrelada destinao dada ao bem pblico.
Bens de uso comum do povo so aqueles de domnio pblico, afetos a fim de
utilidade pblica, pois abertos utilizao do povo, para sua fruio uti universi, como ruas,
praas, praias, etc. Referido bens no se sujeitam a registro imobilirio204, sendo peculiar a
forma de propriedade estatal que lhes onera, como consigna MARAL JUSTEN FILHO205:
O Estado titular desses bens porque nenhum sujeito pode adquirir
domnio sobre ele. Mas no possvel afirmar a existncia de uma propriedade
estatal, j que no cabe ao Estado as faculdades de uso e fruio privativos,
excludente de idntico benefcio em prol de terceiros. (...) A propriedade estatal
significa, no caso, a excluso daquele bem do universo dos bens sujeitveis
incidnciadeumdireitodepropriedadeprivada.
202
Art. 99. So bens pblicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas; II
- os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da administrao
federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III - os dominicais, que constituem o
patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas
entidades.
203
Mesmo norteando sua obra por essa classificao, Maral Justen Filho bem aponta que a mesma tinha em
mente apenas os bens imveis, olvidando a existncia e a relevncia dos bens mveis e direitos. Ainda, critica
que a classificao deixa de reconhecer a existncia de categoria destinada a bens pblicos comum protegidos,
que so de titularidade, e no de uso, comum do povo, como os recursos naturais e o meio ambiente. JUSTEN
FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 908/909.
204
Vide Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 286.
205
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 911.
90
Portanto, afirmar que existe propriedade publica, no caso, no significa a
possibilidadedeoEstadoimpedirousoouafruiodosmembrosdacomunidade
sobretaisbens,desdequerespeitadosdeterminadosparmetros(...).
Os bens de uso comum do povo no comportam, portanto, o uso exclusivo, nem

mesmo pelo ente pblico, sob pena de, alterada sua destinao, serem desenquadrados dessa
classificao. So bens destinados satisfao do interesse coletivo, sendo dever da
Administrao zelar por sua manuteno e correta destinao, o que inclui assegurar a fruio
isonmica pelos administrados. Como bem ressalta RUY CIRNE LIMA206, caracterstico
do uso comum que nenhum utente possa excluir outro, dada a paridade de situaes entre
todos.
Bens de uso especial so aqueles postos a servio dos entes pblicos, no regular
exerccio de suas atividades, hiptese em que so considerados instrumentos dos servios
pblicos (reparties pblicas), ou mesmo para a implantao de estabelecimento pblico
(universidades, teatros, locais abertos visitao pblica).
Tais bens tm destinao especial, sendo diretamente afetados a finalidade
pblica permanente, caracterizadora das aes dos entes pblicos, razo pela qual so
considerados bens indisponveis.
H de se enquadrar, nessa classificao, a rede de infraestrutura necessria
prestao de servios pblicos, ainda que implantadas em ruas e praas, as quais so
qualificadas como bens de uso comum do povo. Ressalte-se, entretanto, que h peculiaridade
acerca da destinao desses bens pois, conforme ALESSANDRO MENDES CARDOSO207
remarca ao comentar o tema essa forma de uso no impede que a coletividade continue
utilizando o bem pblico em sua destinao principal, qual seja, a circulao pblica.
Segundo MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO208 inerente prpria
natureza dos bens pblicos servir a finalidades pblicas diversas, quantas sejam possveis e
206
207
CARDOSO, Alessandro Mendes. A Incidncia do ISSQN e de Preo Pblico sobre a Explorao Econmica
de Servios Pblicos Concedidos. Revista Dialtica de Direito Tributrio n 115, p. 21.

208
291.
91
necessrias para ampliar as utilidades oferecidas coletividade. Cada bem pblico atende a
inmeros fins. (...) Pode-se dizer que desempenham, em decorrncia de sua afetao, uma
funo social que lhes inerente.
Bens dominicais so os prprios do Estado como objeto de direito real, no
aplicados nem ao uso comum, nem ao uso especial, tais os terrenos ou terras em geral, sobre
os quais tem senhoria, moda de qualquer proprietrio, ou que, do mesmo modo, lhe
assistam em conta de direito pessoal, conforme CELSO ANTNIO BANDEIRA DE
MELLO209. Por assim se qualificarem, diferentemente dos bens objeto das classes anteriores,
so considerados disponveis.
MARAL JUSTEN FILHO210 a categoria de bens dominicais abrange, de
modo especfico, aqueles bens explorados economicamente para a obteno de resultados
econmicos, desvinculados do desempenho de funo governativa ou da prestao de servio
pblico.
Esse possibilidade de explorao econmica dos bens dominicais ser retomada
posteriormente, quando abordada a possibilidade de excepcional desempenho da atividade
econmica pelo Estado, inclusive mediante a explorao de bens pblicos. Da classificao
acima apresentada, possvel inferir que somente os bens dominicais se sujeitariam a tal
explorao, j que esses bens se enquadram na nica classe que no est afetada pela
destinao de interesse pblico.
Apresentada a classificao com lastro na disciplina do Cdigo Civil, aclare-se,
por fim, em meno HELY LOPES MEIRELLES211 que: a enumerao dos bens pblicos
feita no art. 99 do CC no exaustiva, e nem poderia ter esse carter, dada a crescente
ampliao das atividades pblicas, que a todo momento exigem outros bens para o
patrimnio administrativo.
c.
209
Rede de Infraestrutura das Concessionrias e Reversibilidade
921.
210
211
92
A infraestrutura de rede necessria prestao de servios pblicos de gua, gs,

telecomunicao e energia eltrica est afetada a utilidade pblica, enquadrando-se como bem
pblico classificado como de uso especial.
O
ponto
curioso
que,
mesmo
se
tratando
de
servios
pblicos
constitucionalmente atribudos Unio e aos Estados, as redes implantadas, em razo do

princpio da universalidade da prestao, esto espalhadas por todo o Territrio Nacional,
ocupando espaos pblicos de titularidade de diferentes pessoas de direito pblico.
Apesar disso, certo que, pela destinao que lhes foi atribuda, j que
imprescindveis para a prestao do servio pblico, compem o patrimnio do ente poltico
titular dessa atividade, ainda que exercida mediante delegao. No por outro motivo que,
verificada a delegao por concesso, imposta a reversibilidade dos bens pblicos. RUY
CIRNE LIMA212:
As concesses de servios pblicos, de outra parte, podem ser
acompanhadas de concesses sobre o domnio pblico, para utilizao deste
assentamento de linhas feras, redes eltricas areas e subterrneas, redes
telefnicas, redes de fibra tica, redes de atua e esgoto, que constituem, de regra,
uma delegao do uso especial da Administrao pblica, por essa mesma
delegao,convertidoemusoprivativoafavordeumparticular.
No caso, tais bens so notadamente indisponveis, cumprindo serem reassumidos

pelo poder concedente com o encerramento da concesso, para que o servio pblico continue
a ser prestado, evitando a necessidade de interrupo do servio para renovao da
infraestrutura j existente. Com isso, privilegiam-se os princpios da supremacia do interesse
pblico, da continuidade e da modicidade de tarifas, anteriormente abordados.
Ainda que a concesso do servio pblico implique na explorao e expanso da
rede existente pela empresa concessionria, essa infraestrutura no transferida de forma
definitiva ao patrimnio da empresa privada que assumiu a concesso do servio,
principalmente por ser essa atividade assumida por prazo determinado.
212
LIMA, Ruy Cirne. Princpios de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 518.
93
MARAL JUSTEN FILHO213 aclara que esses bens so atribudos guarda do
concessionrio, que os utiliza para a prestao do servio pblico. Eles revertero
automaticamente ao poder concedente, quando encerrada a concesso.
Uma vez extinta a concesso, o servio pblico em questo deixa de ser prestado
pelo anterior concessionrio, porm continua sendo dever do Estado, que poder exerc-lo
diretamente, ou mediante nova concesso. Para tanto, necessrio que toda a infraestrutura j
implantada e necessria prestao do servio em questo seja transferida ao poder
concedente. Trata-se da reversibilidade dos bens.
H previso legal expressa para que os bens afetos prestao do servio pblico
sejam integrados ao patrimnio do poder concedente com a extino do contrato de
concesso. Com efeito, os primeiros pargrafos do art. 35 da Lei n 8.987/95 se prestam para
impor a reversibilidade dos bens, aclarando a necessidade de assuno imediata do servio
pelo poder concedente ao dispor:
1Extintaaconcesso,retornamaopoderconcedentetodososbens
reversveis,direitoseprivilgiostransferidosaoconcessionrioconformeprevisto
noeditaleestabelecidonocontrato.
2o Extinta a concesso, haver a imediata assuno do servio pelo
poder concedente, procedendose aos levantamentos, avaliaes e liquidaes
necessrios.
3o A assuno do servio autoriza a ocupao das instalaes e a
utilizao,pelopoderconcedente,detodososbensreversveis.(g.n.)
E para que o servio prossiga sendo regularmente prestado, no h tempo hbil

para a implementao de nova rede de infraestrutura, sob pena de interrupo do servio,
cumprindo ser mantido o aproveitamento da rede j existente. Por outro lado, tampouco o
custo de nova estruturao do servio em questo seria compatvel com a modicidade das
tarifas almejada, fator adicional a justificar a necessidade de reverso ao patrimnio do poder
concedente dos bens necessrios prestao do servio pblico.
213
94
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO214, apreciando o tema sob a
perspectiva da concessionria, agrega ao tema ao assim considerar:
Sobremais, substancial parte dos equipamentos em uma concesso de
serviopblicoconstitudadeedificaesoubensqueaderemaosoloequeno
podemserremovidosouque,emsendoremovveis,perdemnissotodaoumuitade
suasubstnciaeconmica.Pensesenasedificaesdecentraiseltricas,torresde
retransmisso,usinasdetransformaoougeradoresdeenergiaou,pararetornar
aos exemplos anteriores, nos armazns e cais de embarque e desembarque de
cargasoupassageiros..
Da que ao concessionrio pequena significao econmica tem o
equipamento necessrio prestao do servio, uma vez finda a concesso.
Reversamente, para o concedente eles se constituem na indispensvel condio
paracontinuidadedoservio.
Depreende-se, portanto, que a rede de infraestrutura necessria prestao do

servio pblico bem pblico de uso especial, que, embora atribuda concessionria como
instrumento necessrio atividade delegada, deve ser revertida ao patrimnio pblico com
seu encerramento, mantendo-se afetada atividade de interesse coletivo.
3.
ANALISE DAS TAXAS E IMPOSSIBILIDADE DE COBRANA DE

TAXA PELO USO DO SOLO

Convm esclarecer que no estudo do tema eleito foram identificadas leis
municipais que, editadas com o escopo de exigir contraprestao pelo uso do solo, utilizam o
termo taxa para se referir ao instituto jurdico que ampara a citada cobrana.
Diante dessa situao ftica e do contedo do artigo 4 do Cdigo Tributrio
215
Nacional
214
, que aclara ser a denominao legal irrelevante para qualificar a natureza jurdica
761.
95
do tributo, reputa-se necessrio desvendar a viabilidade jurdica do emprego do termo taxa na

legislao municipal. Ou seja, o que se pretende averiguar se essa espcie tributria apta a
viabilizar a cobrana pelo uso do solo em face das concessionrias de servios pblicos.
Nesse sentido, para bem situar o tema, merece meno, a ttulo ilustrativo216, a
Lei Municipal de Ji-paran n 1.199, de 31 de dezembro de 2002, que autoriza o Executivo
Municipal a criar a taxa de licena e royalties para uso e ocupao de solo nas vias e
logradouros pblicos e espao areo no Municpio de Ji-paran RO. Transcreva-se o
dispositivo que versa sobre a cobrana pelo uso do solo:
Art.1AutorizaoExecutivoMunicipalcriarataxadelicenaparaousoe
ocupao do solo e espao areo, a quem ocupe vias e logradouros pblicos com
postes, sistema de telefonia, abastecimento de gua e esgoto, sistema de
transmisso de TV a cabo e similares para fins comerciais ou de prestao de
servios.
1 No caso de utilizao das vias e logradouros pblicos para a
instalaodepostesataxacobradapormsoufraorazodeR$5,00(cinco
reais)porposteinstalado,sendoestevalorcorrigidocombasenondiceGeralde
PreosaoConsumidor(IPCA)ouequivalente.
2 A referida taxa prescrita no 1, ser atribuda aos prestadores de
serviosnoramodetelefoniaeenergiaeltrica.
3 No caso de utilizao das vias e logradouros pblicos para rede de
gua,rededeesgoto,sistemadetransmissodeTVacaboesimilaressercobrada
ataxadeR$0,l0(zerovirguladezcentavosdereal)pormetrolinear.
4Nocasodeutilizaodasviaselogradourospblicosparaainstalao
de telefones pblicos ser cobrada por ms ou frao a taxa de R$30,00 (trinta
reais)poraparelhoinstalado.
Referida norma prev a cobrana de taxa de licena para o uso e ocupao do

solo, a qual ser exigida mensalmente, nos valores acima fixados, em relao (i) aos postes
215
Art. 4 A natureza jurdica especfica do tributo determinada pelo fato gerador da respectiva obrigao,
sendo irrelevantes para qualific-la: I - a denominao e demais caractersticas formais adotadas pela lei; II - a
destinao legal do produto da sua arrecadao.
216
Vide o inteiro teor da Lei em questo no anexo de jurisprudncia municipal, no qual tambm foram
colacionadas outras normas dispondo sobre a cobrana pelo uso do solo.
96
dos prestadores dos servios pblicos de telefonia e energia eltrica, (ii) rede de gua,
esgoto e sistemas de cabeamentos, bem como (iii) aos telefones pblicos instalados. Com
isso, a taxa imposta atinge servios pblicos cuja prestao foi delegada a particulares,
destacando-se os servios de energia eltrica, telecomunicaes e gs.
A inconstitucionalidade da cobrana dessa taxa foi reconhecida pelo Supremo
Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinrio n 581.947, sob relatoria do Ex-Ministro
Eros Grau, com repercusso geral reconhecida. Os fundamentos do acrdo sero abordados
de acordo com o desenvolvimento do tema, ressaltando-se que ainda no houve o trnsito em
julgado, ante a oposio de embargos de declarao ainda pendentes de julgamento217.
Os esclarecimentos acima se prestam para ilustrar, em caso prtico, a forma pela
qual os Municpios tm institudo a cobrana de taxa pelo uso do solo, prosseguindo-se com o
desenvolvimento da anlise jurdica do tema, para, em seguida, avaliar a cobrana pelo uso do
solo na forma em que vislumbrada pelos Municpios.
3.2. Delineamento das Taxas

A competncia para a instituio de taxas foi outorgada pela Constituio Federal
Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. De acordo com o art. 145, II e 2,
da CF/88, as taxas podem ser cobradas em razo do exerccio do poder de polcia, ou pela
utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao
contribuinte ou postos a sua disposio.
Depreende-se serem apenas duas as hipteses constitucionais de instituio de
taxa genericamente colocadas disposio dos entes polticos, a taxa devida pelo exerccio de
poder de polcia - taxa de polcia - e a taxa devida pela prestao de servios pblicos - taxa
de servio -, as quais sero separadamente abordadas em tpicos a seguir (itens 3.5 e 3.6).
a.
Especificidade e Divisibilidade
Em relao ao delineamento das taxas, ainda que em primeira anlise, o
dispositivo constitucional permite questionar se apenas as taxas de servio so regidas pela
217
Com a aposentadoria do Ex-Ministro Eros Grau, o relator que o substituiu no caso foi o Ministro Luiz Fux.
97
especificidade e divisibilidade, bem como se apenas estas so exigveis no caso de potencial

prestao, caractersticas que no se aplicariam taxa de polcia.
Embora o detalhamento acerca da taxa de polcia seja objeto de tpico prprio, a
anlise desses questionamentos, nesse momento, relevante para que se extraiam as
caractersticas fundamentais das taxas, quais sejam a especificidade e divisibilidade.
De acordo com a definio do art. 79 do Cdigo Tributrio Nacional218, a
especificidade decorre da possibilidade de destaque em unidades autnomas de interveno,
de unidade, ou de necessidades pblicas, identificando-se a atividade estatal vinculada ao
contribuinte. Por sua vez, a divisibilidade a possibilidade de mensurar da atividade estatal
em relao a cada contribuinte219.
Ainda que a redao do dispositivo constitucional d margem a interpretao
distinta, atrelando a especificidade e a divisibilidade apenas s taxas de servio, certo que,
em razo de sua natureza, tambm o exerccio do poder de polcia deve ser especfico e
divisvel para que possa ser objeto de taxa.
Isso, pois as taxas de polcia no podem ser exigidas em razo do exerccio geral
do poder de polcia, dever da administrao pblica, mas sim em razo do especfico controle
das atividades dos particulares, caracterizada a atuao estatal diretamente vinculada a estes.
O tema claramente abordado por RICARDO LOBO TORRES220
Parecenos,noentanto,queoexercciodopoderdepolciasjustificara
cobranadetaxasehouveraprestaoespecficaedivisvel.precisodistinguir,
comofazemosadministrativistas,entrepoderdepolciageraleespecial.Embora
nopoderdepolciaaatividadepblicaseexeraembenefciodacoletividade,nem
por isso est ausente a vantagem ou desvantagem individual justificadora do
218
Art. 79. Os servios pblicos a que se refere o artigo 77 consideram-se: (...) II - especficos, quando
possam ser destacados em unidades autnomas de interveno, de unidade, ou de necessidades pblicas; III divisveis, quando suscetveis de utilizao, separadamente, por parte de cada um dos seus usurios.
219
Embora o art. 79 do CTN verse sobre servios pblicos, as definies deduzidas so igualmente aplicveis ao
poder de polcia.
220
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio, vol. IV Os tributos na
Constituio. Rio de Janeiro: Renovar, 2007, p. 404.
98
tributo contraprestacional. A especificidade e a divisibilidade, que se implicam
mutuamente,significandoaprticadeatosautnomosembenefciodeindivduos
distintos, suscetvel de tributao pela taxa e o exerccio genrico desse poder
financiadopelareceitadeimposto.OSTFdeclarouainconstitucionalidadedetaxas
de segurana pelo policiamento ostensivo geral, reconhecendo apenas a
legitimidadedasquesecobramemtrocadeatosespecficos.
Quantoefetividadeoudisponibilidade,consistentenaprticadoato,
tambm requisito essencial, sob pena de se confundirem a atividade especfica
estatal e o poder genrico de polcia, tendo em vista que o exerccio meramente
potencialdopoderdepolciadesembocanaseguranagenricadaordempblica.
O excerto acima evidencia que para fins tributrios, h de ser feita uma
segregao entre (i) o poder de polcia exercido em face da coletividade (v.g. preveno da
criminalidade), o qual se insere no dever geral da administrao pblica221, a ser custeado
pelos impostos recolhidos, e (ii) o poder de polcia exercido especificamente em face do
administrado, precipuamente em razo de regramentos aplicveis s atividades que esse
desempenha (v.g. expedio de alvar), o qual pode ser objeto de taxa, ainda que, em ltima
anlise, tambm nesse caso a atuao estatal se preste para o bem da coletividade222 223.
Conforme RGIS FERNANDES DE OLIVEIRA224, o fato imponvel da
obrigao tributria respeitante taxa de polcia a expedio do ato formal que rompe o
obstculo criado pela norma de polcia, que o confirma ou impe sujeio fiscalizao.
221
Art. 144 da CF/88: Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos
seguintes rgos: I - polcia federal; II - polcia rodoviria federal; III - polcia ferroviria federal; IV - polcias
civis; V - polcias militares e corpos de bombeiros militares.
222
Embora essas consideraes possam, em anlise prematura, remeter segregao de servios pblicos entre
uti singuli e uti universi apresentada no captulo anterior, consigne, desde logo, que o poder de polcia no deve
ser entendido como servio pblico, caracterizando-se como peculiar atividade do Estado conforme ser
abordado oportunamente (item 3.7).
223
Ainda que em nada altere a anlise posta, ressalte-se o uso da terminologia polcia geral e especial, haurida do
direito estrangeiro, no encontra consenso na doutrina. Para maior detalhamento sobre essa celeuma, que
extrapola o objeto deste estudo, vide Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo. So
Paulo: Malheiros, 2011, p. 844/846.
224
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Taxas de Polcia. So Paulo: RT, 1980, p. 55.
99
Nesse sentido, o Autor sustenta que as taxas de polcia podem decorrem de licenas,
autorizaes, dispensa, iseno e fiscalizao225.
Por outro lado, retomando-se o ltimo pargrafo da citao de Ricardo Lobos
Torres, considerada a natureza da atividade de polcia sujeita taxa, evidencia-se que a taxa
de polcia depende da efetiva atuao estatal, sob pena de se confundir com o dever de polcia
exercido em face da coletividade. Em abordagem pragmtica da questo, assim se posiciona
SACHA CALMON NAVARRO COLHO226:
No basta que o departamento da Polcia Federal que concede
passaportesestejaemfuncionamentoparaqueoPoderPblicoFederalcobretaxa
deexpedientedetodososquetiveremsobsuacircunscrio,aoargumentodeque
oservioestpostodisposiodoscontribuintes.Astaxasdepolciasedopela
realizao de atos administrativos com base no poder de poder geral de polcia,
diretamenterelacionadapessoadocontribuinte.
Nesse ponto as taxas de polcia se diferenciam das taxas de servio, pois apenas
as ltimas podem ser cobradas em caso de utilizao efetiva ou potencial do servio, prestado
ou posto disposio do administrado.
Depreende-se, portanto, que no caracterstica da taxa, como espcie tributria,
a possibilidade de exigncia no caso de potencial utilizao da atividade estatal. Essa uma
peculiaridade atinente taxa de servio.
So caractersticas da taxa, com espcie tributria, a especificidade e a
divisibilidade anteriormente abordadas. Assim, tanto a taxa de servio como a taxa de polcia
so passveis de instituio e cobrana pelos entes polticos no caso de ao estatal
225
As licenas no caso de atividade administrativa vinculada, permitindo o exerccio de direito j existente. As
autorizaes no caso de atividade administrativa discricionria, acrescendo direito ao administrado. A dispensa e

a iseno, pois implicam em desobrigao, demandando examinar o atendimento a requisitos. A fiscalizao,
pela ao fiscal, ensejando cobranas peridicas. (OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Taxas de Polcia, op. cit., p.
39/42.)
226
162.
100
direcionada ao administrado, o que rendeu s taxas (como espcie tributria) a classificao

bastante difundida de tributo vinculado determinada atuao estatal227.
227
Amplamente acolhida pela doutrina, a difuso da classificao de taxa como tributo vinculado decorre da
referenciada obra de Achille Donato Giannini, Istituzioni di Diritto Tributario, Milo, 1948.
101
b.
Referibilidade
Do acima exposto, possvel deduzir ser a referibilidade caracterstica marcante
das taxas, como bem aclara GERALDO ATALIBA228:

A hiptese de incidncia da taxa uma atuao estatal diretamente
(imediatamente) referida ao obrigado (pessoa que vai ser posta como sujeito
passivodarelaoobrigacionalquetemtaxaporobjeto).()
Doquesevque,paraqueseconfigureataxa,bastaaleipreveratuao
estatal que tenha referibilidade a algum (que poder ser posto como sujeito
passivodotributo).Estetributoirnascercomareferibilidade(nomomentoe,que
aatuaoestatalsereferirconcretamenteaalgum).
Com base na referibilidade, PAULO DE BARROS CARVALHO229 entende que

o ato expressivo do poder de polcia deve ser especfico e divisvel para fins de exigncia da
taxa, j que est, como explicado, tributo que apresenta referibilidade direta ao
contribuinte.
Portanto, para a exigncia de taxas de polcia ou de servio requisito
fundamental a referibilidade, caracterizando-se a vinculao expressa entre a atividade estatal,
exercida de forma especfica e divisvel, e o contribuinte. Ao discorrer sobre as taxas, LUZ
EDUARDO SCHOUERI230 comenta:
Emambososcasos,temsequeataxapagaporquealgumcausouuma
despesaestatal.Aidiaque,seumgastoestatalrefereseaumcontribuinte,no
hrazoparaexigirquetodaacoletividadesuporte.Daaracionalidadedataxa
estarnaequivalncia.
Por meio das taxas, pretende-se responsabilizar tributariamente o contribuinte

pelo nus que causou ao Estado ao demandar sua atuao de forma especfica e divisvel.
Destarte, as taxas privilegiam o princpio da igualdade, como bem remarca ROQUE
228
ATALIBA, Geraldo. Hiptese de Incidncia Tributria. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 147.
229
CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributrio Linguagem e Mtodo. So Paulo: Noeses, 2008, p. 702.
230
SCHOUERI, Lus Eduardo. Direito Tributrio. So Paulo: Saraiva, 2011, p. 167.
102
ANTONIO CARRAZZA231, evitando que os demais membros da comunidade suportem os
nus econmicos de uma atuao estatal que, pelo menos diretamente, no os alcanou.
c.
Base de Clculo
A referibilidade, que se extrai do fato gerador constitucionalmente previsto para
as taxas, traz reflexos diretos na base de clculo a ser eleita pelo legislador ao institu-las, ao
risco de eiv-las de inconstitucionalidade. o que se depreende do art. 145, 2 da
Constituio Federal, ao dispor que as taxas no podero ter base de clculo prpria de
impostos.
A expresso prpria foi includa no Texto Constitucional de 1988, devendo ser
avaliada criteriosamente, j que assente que na lei no se presumem palavras inteis.
Conforme CARLOS MAXIMILIANO232:
Dsevaloratodososvocbulose,principalmente,atodasasfrases,para
achar o verdadeiro sentido de um texto; porque este deve ser entendido de modo
quetenhamefeitostodasassuasprovises,nenhumaparteresulteinoperativaou
suprflua,nulaousemsignificaoalguma.
LUZ EDUARDO SCHOUERI233 sustenta que a base de clculo prpria de

imposto aquela que se presta para medir a capacidade contributiva, com lastro no art. 145,
1, da CF/88234. Com isso, afirma que a Constituio vedou que as taxas tenham como base
de clculo qualquer critrio relacionado ao contribuinte.
Deste modo, os critrios de definio da base de clculo da taxa, alm de no
poderem coincidir com os dos impostos conforme expresso no referido dispositivo
231
537.
232
MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e Aplicao do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 2000. p. 250.
233
SCHOUERI, Lus Eduardo. Direito Tributrio. So Paulo: Saraiva, 2011, p. 169/170.
234
Art. 145 (omissis) 1 - Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados
segundo a capacidade econmica do contribuinte, facultado administrao tributria, especialmente para

conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o
patrimnio, os rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte.
103
constitucional, devem ter relao com a atividade estatal tributada. Segundo JOS AFONSO
DA SILVA235, em comentrios Constituio Federal:
(...) a base de clculo da taxa h de ser um elemento relacionado com a
atividadeestatalqueseupressuposto.Ser,pois,umabasedeclculonoligada
a renda, patrimnio, capital, produo, circulao obtida ou promovida pelo
contribuinte, mas uma medida vinculada atividade estatal referida ao
contribuinte,quedeuorigemtaxa.
GERALDO ATALIBA236 aclara que efetivamente, se a h.i. da taxa s uma

atuao estatal, referida a algum, sua base imponvel uma dimenso qualquer da prpria
atividade do Estado: custo, valor ou outra grandeza qualquer (da prpria atividade).
Exatamente em razo de as taxas decorrerem da atuao estatal vinculada, sua
base de clculo deve ter correlao com o custo dessa atividade desempenhada de forma
especfica e divisvel em prol do contribuinte, a ser ressarcido por ele, evitando-se que a
coletividade assuma essa onerao.
Nessa
linha
de
raciocnio,
depreende-se
que
os
fatos
geradores
constitucionalmente previstos para as taxas influenciam diretamente na base de clculo a ser

eleita pelos entes polticos, ainda que de forma estimada, a teor do que esclarece ROQUE
ANTONIO CARRAZZA237:
Ovalordataxa,sejadeservio,sejadepolcia,devecorresponderaocusto,
aindaqueaproximado,daatuaoestatalespecfica.claroque,nestecampo,no
precisa haver uma preciso matemtica; deve, no entanto, existir uma
razoabilidade entre a quantia cobrada e o gasto que o Poder Pblico teve para
prestaraqueleserviopblicooupraticaraqueleatodepolcia.Estarazoabilidade
afervel, em ltima anlise, pelo Poder Judicirio, mediante provocao do
contribuinteinteressado.
235
236
237
CARRAZZA, Roque Antnio. Curso de Direito Constitucional Tributrio.So Paulo: Malheiros, 2009, p.
538 e p. 556.
104
Senohouverequivalnciaentreocustodaatuaoestatalespecficaeo
quantumdataxa,otributoserinconstitucional,pordesvirtuamentodesuabase
declculo.Comisso,assumirfeiesconfiscatrias,afrontando,pois,oart.150,IV,
daCF.
relevante consignar que, na linha do exposto, a taxa cobrada no tem como seu
componente o lucro, como remarca ANNA EMLIA CORDELLI ALVES238 ao aduzir que a
prestao do servio pblico no se vocaciona produo de riqueza nem gerao de lucro
(...) quando o Estado presta um servio a algum, a taxa que o Estado pode cobrar no pode
ultrapassar o custo do servio. E isso, na verdade, uma garantia para o contribuinte da
taxa; o usurio tem o direito constitucional de s pagar pelo custo do servio.
Alm de correlao com o custo envolvido na atuao estatal especfica, sem
almejar o lucro, os valores cobrados no devem afrontar parmetros de proporcionalidade e
razoabilidade, cumprindo ser repudiadas taxas com valores que evidenciem exorbitncia,
abuso ou confisco. Esses parmetros so considerados pelo Poder Judicirio e norteiam seus
precedentes239.
H de se considerar que no tarefa de grande simplicidade aferir o custo da
atuao estatal para que seja propriamente definida, ou mesmo questionada pelo administrado,
a base de clculo da taxa. Porm essa dificuldade objeto de preocupao da cincia
econmica, mais precisamente da microeconomia, que se dedica a anlise de custos e
238
ALVES, Anna Emlia Cordelli. Taxa, Tarifa, Preo Pblico e Pedgio: Distines. Revista de Direito
Tributrio n 107/108, p. 259/261.

239
"Taxa: correspondncia entre o valor exigido e o custo da atividade estatal. A taxa, enquanto
contraprestao a uma atividade do Poder Pblico, no pode superar a relao de razovel equivalncia que
deve existir entre o custo real da atuao estatal referida ao contribuinte e o valor que o Estado pode exigir de
cada contribuinte, considerados, para esse efeito, os elementos pertinentes s alquotas e base de clculo
fixadas em lei. Se o valor da taxa, no entanto, ultrapassar o custo do servio prestado ou posto disposio do
contribuinte, dando causa, assim, a uma situao de onerosidade excessiva, que descaracterize essa relao de
equivalncia entre os fatores referidos (o custo real do servio, de um lado, e o valor exigido do contribuinte, de
outro), configurar-se-, ento, quanto a essa modalidade de tributo, hiptese de ofensa clusula vedatria
inscrita no art. 150, IV, da CF. Jurisprudncia. Doutrina." (ADI 2.551, Rel. Celso de Mello, DJ 20/04/06)
105
formao de preos. Como aponta ESTEVO HORVATH240, (...) parece elementar que, ao
organizar tal atividade, os estudos tcnicos e respectivos atingiro, ainda que
aproximadamente, o valor total necessrio a implementao e consecuo do mesmo.
d.
Inaplicabilidade do Princpio da Capacidade Contributiva

Resta claro que as taxas tero base de clculo fixada em razo da atividade do
Estado, desvinculadas por completo do contribuinte e de sua capacidade contributiva. Nesse

sentido, HUMBERTO VILA241 repudia a aplicao do princpio da capacidade contributiva
s taxas, ao asseverar:
(...) a hiptese de incidncia das taxas no tem ligao com algo
relacionadoaoscontribuintes,masemvezdisso,devemserinstitudasemrazode
uma atividade do Estado. Isso significa que a constituio atribuiu s taxas um
carterretributivo,nodeixandoqualquermargemparaaanlisedacapacidade
contributiva daquele que as paga. (...) Os limites para a imposio de taxas na
verdadesooutros.
De acordo com o Autor, o princpio da capacidade contributiva, insculpido no art.

145, 1, da CF/88, aplicvel somente aos impostos, no regendo as taxas e contribuies.
Na mesma linha ELIZABETH NAZAR CARRAZZA242, retomando a aplicao do princpio
da igualdade s taxas, sustenta:
O principio da capacidade contributiva, a que se fez referncia at o
momento,estrelacionadoapenasaosimpostos.
Em matria de tributos vinculados (taxas e contribuies) o critrio
outro,umavezqueosfatosqueelesalcanamnosofatossignospresuntivosde
riqueza, mas, sim, fatos relacionados prpria atuao do Estado. As taxas e as
contribuies incidem sobre fatos regulados pelo direito pblico, isto sobre
atuaesestatais(...).Nemporisso,porm,oprincpiodaigualdadedeixaadeser
240
HORVATH, Estevo. Tarifa de transporte coletivo urbano, competncia do Municpio. Natureza jurdica de
taxa. Limites ao seu quantum, Competncia do Estado-membro para proteo ao consumidor. Ao Civil
Pblica. Revista de Direito Tributrio n 65, p. 152/153.
241
242
CARRAZZA, Elizabeth Nazar Carrazza. IPTU e Progressividade, Igualdade e Capacidade Contributiva.
Curitiba: Juru, 1992, p. 64.
106
atendido,umavezque,emtaistributos,oEstadovisaressarcirsedasdespesasque
teve,aoatuaremfavordeumdadocontribuinte.
Em contraponto ao entendimento acima, vale mencionar que na doutrina h

defensores da aplicao do princpio da capacidade contributiva s taxas, materializado na
dispensa de recolhimento nas hipteses em que se verifique a incapacidade de contribuio.
o caso de SACHA CALMON NAVARRO COLHO243, para quem a falta de unanimidade
doutrinria acerca do tema decorre da diferente compreenso do princpio da capacidade
contributiva:
Astaxasestosujeitasaosprincpiosfundamentaisdecontenoaopoder
de tributar: legalidade, anterioridade, irretroatividade, no confisco e capacidade
contributiva.
Quantoaoprincpiodacapacidadecontributiva,adoutrinaestdividida.A
discrepncia decorre mais do ngulo em que se coloca o estudioso do que
propriamentedosfundamentosopinativosdecadaum.Ora,sesepensaremvalores
diferenciadosouemtaxasprogressivas,maisonerosas,emrazodacapacidade
contributivadocontribuinte,evidentequenocabeainvocaodoprincpio(...).
No obstante, o princpio da capacidade contributiva no se liga to
somentetcnicadaprogressividade,cujoobjetivotributarmaisquemmaistem,
seno que fomenta institutos tributrios de variegada ndole. Cabe exemplificar
com as isenes subjetivas em matria de taxas. (...) O fundamento de todas as
isenes, por isso legtimas, nas taxas, justamente a incapacidade contributiva
(...)
HUMBERTO VILA244 discorda expressamente desse entendimento ao aduzir

que se admitisse ser a gratuidade decorrente da capacidade contributiva melhor, da sua
falta -, ainda assim ela funcionaria como causa de excluso do dever de pagar a taxa e no
como critrio de graduao do seu dimensionamento.
243
161/162.
244
107
de se mencionar, ainda, que o Supremo Tribunal Federal245 tem aplicado o
princpio da capacidade contributiva s taxas, por considerar que este princpio seria regente
do direito tributrio como um todo. O entendimento claramente manifestado em precedente
que julga constitucional a cobrana de taxa exigida com base em tabela progressiva, no qual
se avalia o patrimnio lquido da empresa para aferir a taxa devida de acordo com o
enquadramento em faixas predefinidas. Para o Supremo Tribunal Federal, esse seria um
critrio satisfatrio para adequar a cobrana da taxa ao emprenho administrativo demandado
na sua fiscalizao, j que a atividade desempenhada seria proporcional ao porte da empresa.
Com isso, afirma ter privilegiado o princpio da capacidade contributiva nas taxas.
Em que pese o entendimento da Corte Superior, de se considerar, luz das
peculiaridades da taxa, cuja base de clculo deve dimensionar a atividade estatal vinculada a
sua exigncia, bem como considerando a disposio expressa do art. 145, 1, da Constituio
Federal, que o princpio da capacidade contributiva no se aplica aos tributos vinculados,
devendo a taxa ser avaliada e exigida com base no custo da atividade estatal desenvolvida,
ainda que de complexa mensurao.
245
A taxa de fiscalizao da CVM, instituda pela Lei 7.940/1989, qualifica-se como espcie tributria cujo
fato gerador reside no exerccio do poder de polcia legalmente atribudo Comisso de Valores Mobilirios. A
base de clculo dessa tpica taxa de polcia no se identifica com o patrimnio lquido das empresas,
inocorrendo, em conseqncia, qualquer situao de ofensa clusula vedatria inscrita no art. 145, 2, da
CF. O critrio adotado pelo legislador para a cobrana dessa taxa de polcia busca realizar o princpio
constitucional da capacidade contributiva, tambm aplicvel a essa modalidade de tributo, notadamente quando
a taxa tem, como fato gerador, o exerccio do poder de polcia. (RE 216.259-AgR, Min. Celso de Mello,
Segunda Turma, DJ de 19/05/00) No mesmo sentido: RE 177.835, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenrio, DJ de
25/05/01. Posteriormente foi editada a Smula 665: constitucional a taxa de fiscalizao dos mercados de
ttulos e valores mobilirios instituda pela Lei 7.940/89.
108
e.
Competncia para Instituio

No que tange repartio constitucional de competncias, as taxas podem ser
institudas por qualquer um dos entes polticos. Prevalece o critrio fundamental de

atribuies constitucionais, sendo competente para a tributao por intermdio de taxa aquele
apto a desempenhar o servio pblico ou exercer o poder de polcia. Como pontua RUY
BARBOSA NOGUEIRA246:
"(...) em relao s taxas a competncia comum, porm cada pessoa
jurdicadedireitopblicopodercobrlasemrazodeexerccioregulardopoder
depolcia,istoquerdizer,somentequandoexercerpoderdepolciaquelhetenha
sido conferido pela Constituio e em relao aos servios prestados ou postos
disposio havero de ser somente os que a Constituio atribui ao respectivo
governotributante.Seoexercciodopoderdepolcianoforregularouoservio
nofordeatribuiodaentidadetributante,ataxaserilegtima.
GERALDO ATALIBA247 aduz que a pessoa pblica competente para

desempenhar a atuao, e s ela, competente para legislar sobre sua atividade e colocar
essa atuao no ncleo da h.i. de taxa sua.
Uma vez que o servio pblico e o poder de polcia devem ser exercidos dentro
dos limites de competncia legislativa de cada um dos entes polticos, h de se concluir que a
competncia para a instituio de taxa decorre diretamente da competncia legislativa sobre o
tema. Como bem aclara ROQUE ANTONIO CARRAZZA248:
Logo,paraqueatributaoporviadetaxavalidamenteocorramister
venhameditadasduasleis:umadenaturezaadministrativa,regulandooexerccio
dopoderdepolciaouaprestaodoserviopblico,outra,dendoletributria,,
qualificando estas atuaes estatais e atribuindolhes o efeito de, uma vez
realizadas,daremnascimento,inconcreto,aestamodalidadedetributo.
246
NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Curso de Direito Tributrio. So Paulo: Saraiva, 1989, p. 164.
247
248
538.
109
No caso dos Municpios, sua competncia legislativa est prevista no artigo 30 da

CF/88
249
, merecendo destaque, para fins do presente estudo, sua competncia para legislar
sobre assuntos de interesse local (inciso I) e para promover, no que couber, o adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano (inciso VIII), alm da proteo do patrimnio histrico-cultural local
(inciso IX).
Oportunamente, com base nessa competncia legislativa, ser abordado que o
Municpio, tendo legislado acerca do regramento do uso do solo urbano, poder instituir taxa
de polcia visando que tais normas sejam respeitadas pelo administrado.
3.3. Inconstitucionalidade da Taxa de Uso

A Constituio Federal, em seu art. 145, II, definiu como possveis fatos
geradores das taxas, a prestao de servio pblico e o poder de polcia. Dessa forma, so
duas as espcies de taxas previstas em nosso Sistema Jurdico, as taxas de polcia e as taxas de
servio.
Referido dispositivo trata do tema de forma exaustiva, sendo implicitamente
negada a possibilidade de instituio de taxas distintas daquelas elencadas, como bem remarca
RENATO LOPES BECHO250:
249
Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislao
federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar
suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual; V - organizar e prestar, diretamente
ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte
coletivo, que tem carter essencial; VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,
programas de educao infantil e de ensino fundamental; VII - prestar, com a cooperao tcnica e financeira
da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao; VIII - promover, no que couber,
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do
solo urbano; IX - promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao
fiscalizadora federal e estadual.
250
BECHO, Renato Lopes. Lies de Direito Tributrio, Teoria Geral e Constitucional. So Paulo: Saraiva,
2011, p. 259.
110
Como o constituinte foi expresso ao fixar as taxas que podem ser
institudasemnossosistematributrio,eleimplicitamentenegouapossibilidadede
instituiodeoutrasexaessemelhantes,comopoderia(somenteemtese,seno
houvesse vedao constitucional implcita) ocorrer sobre o uso de coisas pblicas
ousobreobrasfeitaspeloPoderPblico.
Na mesma linha, ROQUE ANTONIO CARRAZZA251 se preocupa em reforar

que em respeito Constituio Federal, a pessoa poltica tributante que vise cobrana de
taxa deve editar lei trazendo como hiptese de incidncia seja a prestao de um dado servio
pblico, ou a prtica de um ato de polcia; no sendo possvel a taxa versar sobre a utilizao
de bens de domnio pblico. Aborda, portanto, o cerne do presente estudo:
SeaConstituioFederaltivesseapenaspermitidoqueaspessoaspolticas
criassem taxas, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios poderiam
criar quaisquer modalidades de taxas, inclusive as de uso e de obras. Na medida,
porm, em que ela autorizou as pessoas polticas a criarem taxas de servio e de
polcia, implicitamente proibiuas de virem a instituir outras modalidades de
taxas.
De fato, as concessionrias que implantaram sua rede nos espaos pblicos

municipais no podem sofrer a cobrana de taxa pela mera ocupao do solo (taxa de uso),
atividade que no foi vinculada s taxas pela Constituio.
Ou seja, em princpio h de se concluir que padece de inconstitucionalidade lei
municipal que preveja a cobrana de taxa em razo da manuteno de bens nas reas pblicas,
fato que no suficiente para permitir cobrana tributria dessa natureza, pois distante da
imposio constitucional, a qual limita a exigncia de taxa s hipteses fundamentadas no
exerccio do poder de polcia ou por servios pblicos.
Nesse sentido, mencione-se que Superior Tribunal de Justia, ao julgar o Recurso
em Mandado de Segurana n 11.412/SE252, reconheceu que a mera ocupao do solo no
251
538 e p. 546.
252
ADMINISTRATIVO E TRIBUTRIO - TAXA DE LICENA PARA PUBLICIDADE E PELA EXPLORAO
DE ATIVIDADE EM LOGRADOUROS PBLICOS. 1. A intitulada "taxa", cobrada pela colocao de postes de

iluminao em vias pblicas no pode ser considerada como de natureza tributria porque no h servio
111
viabiliza a cobrana de taxa, coforme excertos extrados do voto condutor proferido pela ExMinistra Eliana Calmon:
Impetrou a EMPRESA ENERGTICA DE SERGIPE S/A ENERGIPE
mandado de segurana preventivo contra o PREFEITO DO MUNICPIO DE BARRA
DOS COQUEIROS, objetivando afastar a exigibilidade da Taxa de Licena para
PublicidadeepelaExploraodeAtividadeemLogradourosPblicos,umavezque
seincluacomoatividadetributvelainstalaodepostesparaserviosdeenergia
eltrica e telecomunicaes, no valor de 30 UFIR's mensais por cada poste
instalado.
(...)
Eliminadoumdositens,temososegundodelesequeestligadonatureza
jurdicadaexaoemcobrana,intituladade"taxadelicenaparapublicidadee
pela explorao de atividade em logradouros pblicos", includa, dentre a
explorao de atividade pblica, a instalao de postes para servios de energia
eltricaetelecomunicaes.
OentendimentodoTribunal"aquo"direcionousenosentidodeconsiderar
aexaocomosendodenaturezaadministrativa,enquantoaimpetranteafirmao
seucartertributrio.
Vejamos, a partir do conceito de TAXA, na sua acepo jurdica,
identificando este tipo de tributo como sendo da espcie contraprestacional, pois
corresponde a um servio prestado pelo Estado, estando a ele vinculada a
arrecadao.
Como define Hugo de Brito Machado, "taxa espcie de tributo cujo fato
geradoroexerccioregulardopoderdepolcia,ouoserviopblico,prestadoou
postodisposiodocontribuinte"(CursodeDireitoTributrio,19ed.).
Na espcie de que cuida os autos, no h servio algum prestado pelo
Municpio, nem o exerccio do poder de polcia, o que descarta a idia de que se
tratadeumataxa,muitoemboraassimtenhasidonominada.
A cobrana pela utilizao de postes pela companhia de energia eltrica,
paraoTribunaldeJustia,umaespciedealuguelpelouso dosoloe,comotal,
algum do Municpio, nem o exerccio do poder de polcia. 2. S se justificaria a cobrana como PREO se se
tratasse de' remunerao por um servio pblico de natureza comercial ou industrial, o que no ocorre na
espcie. 3. No sendo taxa ou preo, temos a cobrana pela utilizao das vias pblicas, utilizao esta que se
reveste em favor da coletividade. 4. Recurso ordinrio provido, segurana concedida. (RMS 12081/SE, Rel.
Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ 10/09/01)
112
situase no terreno do direito administrativo, constituindose em uma espcie de
servido,eisqueseinsurgenocampodatolernciadoproprietriopelalimitao
que passa a sofrer em razo do encargo a suportar,levando a uma limitao das
faculdadesinerentesaodireitodepropriedade.(...)
O entendimento manifestado no voto acima, reconhecendo ser ilegtima a

cobrana de taxa de ocupao do solo253 pela ausncia de prestao de servio ou mesmo do
exerccio de poder de polcia pelo Municpio, foi reiterado em diversos julgamentos sobre o
tema, norteando a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia254.
Com estas consideraes, evidencia-se ser ilegtima a cobrana de taxa de uso (do
solo), j que a Constituio Federal, ao dispor exaustivamente sobre o tema, previu apenas a
possibilidade de cobranas de taxas de servio pblico e de polcia.
Sem prejuzo do acima exposto, cabvel uma anlise mais completa do tema,
avaliando se, ainda que imposta sob alcunha imprpria na legislao municipal, seria legitima
a cobrana de taxas de servio ou de polcia atreladas implantao de equipamentos de
infraestrutura nas reas pblicas. A ideia averiguar se existe alguma atividade estatal
especfica e divisvel voltada concessionria de servios pblicos em razo do uso do solo,
que enseje o pagamento de taxa ao Municpio.
3.4. Taxa de Servio e Impossibilidade de sua Cobrana pelo Uso do Solo

A taxa de servio, conforme j abordado, encontra fundamento constitucional
quando se refira utilizao, efetiva ou potencial, de servio pblico especfico e divisvel,
prestado ao contribuinte ou posto a sua disposio.
Retomando a conceituao de servio pblico apresentada anteriormente (item
2.3), h de se concluir, sem grandes delongas, que o servio pblico passvel de tributao por
253
A despeito da denominao que lhe foi atribuda, considerando j apresentadas as espcies de taxas.
254
Nesse sentido, mencione-se: REsp 802.428/SP, Rel. Francisco Falco, Primeira Turma, DJ 25/05/06; REsp
881.937/RS, Rel. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 14/04/08; REsp 694.684/RS, Rel. Castro Meira, Segunda
Turma, DJ 13/03/06; e RMS 12.258/SE, Rel. Jos Delgado, Primeira Turma, DJ 05/08/02.
113
meio de taxa aquele diretamente referido ao contribuinte (uti singuli), e no os servios

prestados coletividade (uti universi).
o que leciona ROQUE ANTONIO CARRAZZA255, em especfica abordagem
das taxas de servio:
Osserviospblicosgerais,ditostambmuniversais,soosprestadosuti
universi,isto,indistintamenteatodososcidados.Elesalcanamacomunidade,
como um todo considerada, beneficiando nmero indeterminado (ou, pelo menos,
indeterminvel) de pessoas. o caso dos servios de iluminao pblica, de
segurana pblica, de diplomacia de defesa externa do Pas etc. Todos eles no
podemsercusteados,noBrasil,pormeiodetaxas,massim,dasreceitasgeraisdo
Estado,representadas,basicamente,pelosimpostos(...).
J, os servios pblicos especficos, tambm chamados singulares, so os
prestadosutisinguli.Referemseaumapessoaouaumnmerodeterminado(ou,
pelo menos, determinvel) de pessoas. So de utilizao individual e mensurvel.
Gozam, portanto, de divisibilidade, dizer, da possibilidade de avaliarse a
utilizaoefetivaoupotencial,individualmenteconsiderada.(...)Estes,sim,podem
sercustadospormeiodetaxasdeservio.
O excerto acima aclara precisamente que somente os servios pblicos prestados

uti singuli do ensejo cobrana de taxa de servio, caracterizada a especificidade e
divisibilidade em relao ao contribuinte.
Patenteada a hiptese de cobrana de taxa de servio, h de se apreciar se a
concessionria, ao implantar suas redes nas reas pblicas municipais, demanda do Municpio
qualquer servio pblico que viabilize a cobrana da taxa em questo.
importante ter em mente que, no caso em estudo, a relao jurdica analisada
aquela existente entre o Municpio e a empresa concessionria de servio pblico. Nessa
relao, seria vivel a cobrana de taxa de servio caso se conclua que a concessionria figura
como tomadora de servio pblico prestados pelo Municpio.
Ocorre que, em razo da implantao de equipamentos de infraestrutura nas reas
pblicas, o Municpio no desempenha em favor da empresa concessionria qualquer servio.
255
539/540.
114
Cabe empresa concessionria assumir todos os nus da instalao e manuteno de suas

redes256. Ao Municpio cabe apenas disciplinar e permitir o uso do solo, hipteses que,
analisadas a seguir, no se caracterizam como servio, muito menos como servio pblico.
Diante do exposto, inexistindo servio pblico desenvolvido pelo Municpio nesse
caso, afasta-se, de plano, por impertinente ao caso em estudo, a possibilidade de cobrana de
taxa de servio em razo do uso do solo pelas empresas concessionrias.
Aclare-se, por fim, que o acima exposto no se presta para afastar a possibilidade
de cobrana de efetiva taxa de servio de concessionria caso se caracterize a prestao de
servio especfico e divisvel, ainda que de forma potencial, pelo Municpio em seu favor,
mas no em razo do mero uso do bem pblico.
256
De acordo com o art. 6, 2, da Lei n 8.987/95, cabe ao concessionrio a prestao de servio adequado ao
pleno atendimento dos usurios, satisfazendo condies de atualidade, que compreendem a modernidade das
tcnicas, do equipamento e das instalaes e a sua conservao, bem como a melhoria e expanso do servio.
115
3.5. Caracterizao da Taxa de Polcia

A segunda hiptese constitucionalmente prevista como apta para a instituio de
taxa pelos entes polticos o exerccio do poder de polcia especfico e divisvel em relao
ao administrado.
Embora empregado pela Constituio, e, portanto, reiterado no presente estudo, o
uso do termo pode de polcia recebe fortes crticas no Direito Administrativo257, no s em
razo da evocao ao Estado de Polcia, antagnico ao atual Estado de Direito258, como em
razo da pluralidade de sentidos que encerra, sujeitando-se a diferentes classificaes entre os
administrativistas259.
Entretanto, possvel afirmar ser assente que o poder de polcia compreende
competncias legislativas e administrativas que permitem Administrao Pblica, com base
em lei, condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em
benefcio da coletividade ou do prprio Estado, nas palavras de HELY LOPES
MEIRELLES260. Mencione-se, ainda, a sntese proposta por GERALDO ATALIBA261:
257
La doble nocin de 'polica' o 'poder de polica' era antiguamente una de las ms empleadas en del derecho
pblico y al mismo tiempo la que ms se prestaba a abusos por los mltiples equvocos a que da lugar,
confundiendo una frase latsima y ambigua con el sustento normativo para limitar algn derecho individual.
() Hay que evitar intoxicarse con las teoras del poder y lo que desde all se puede hacer en detrenimiento de
las libertades; se debe ser fiel a la premisa inicial de qu es y para qu debe servir el derecho administrativo y
no consagrar en cambio un derecho administrativo al servicio de la autoridad y del poder, como el poder de
polica (GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo. Belo Horizonte: Del Rey, Fundacin de
Derecho Administrativo, 2003, tomo 2, 5 ed., captulo V, V-1 V-4.)
258
828.
259
Maral Justen Filho sustenta que o poder de polcia no pode ser isolado de servio pblico, e a complexidade
das atividades estatais dificultam suas classificaes rgidas na realidade concreta. (op. cit. p. 497/498). Celso
Antnio Bandeira de Mello trata de poder de polcia em sentido amplo e sentido estrito, tratando da polcia
administrativa, da polcia judiciria, e repudiando a segregao entre polcia especial e polcia geral. (op. cit. p.
828/846) J Hely Lopes Meirelles apresenta como espcies a polcia administrativa, a polcia judiciria e a
polcia de manuteno da ordem pblica. (op. cit. p. 133/136)
260
261
ATALIBA, Geraldo. Taxas e Preos no Novo Texto Constitucional. RDT n 47, p. 143.
116
Ento o poder de polcia o poder que o Estado tem de limitar a
propriedadeealiberdade,comduplafinalidade.Aprimeirafinalidadedopoderde
polcia permitir que todos exeram a propriedade e a liberdade igualmente;
segunda finalidade, garantir que o interesse pblico prevalea sobre o interesse
privado.
Nesse sentido, o exerccio do denominado poder de polcia administrativa que

enseja a cobrana das taxas. Na definio de MARAL JUSTEN FILHO262 o poder de
polcia administrativa a competncia para disciplinar o exerccio da autonomia privada
para a realizao de direitos fundamentais e da democracia, segundo os princpios da
legalidade e da proporcionalidade.
A taxa de polcia pode ser legalmente instituda pelos entes polticos em razo da
atuao estatal fiscalizadora das atividades desempenhadas por particulares, dada sua
relevncia jurdica, visando ao interesse coletivo. Muito bem postas as consideraes de
RGIS FERNANDES DE OLIVEIRA263:
Pode ocorrer, no entanto, que a atividade desempenhada e que servir
comohiptesedeincidnciadaatividadedoEstadosejaprpriadoparticularque,
noentanto,dadasuarelevncia,oordenamentojurdicotendeaprestigiardetal
sorte que a alberga sob seu controle. Exige o disciplinamento por parte do Poder
Pblicoeefetualimitaespropriedadeliberdadedosparticulares.Assim,para
queoparticulardesenvolvacertaatividade,necessriasetornaaautorizaoda
administrao.Emboraeditandoasnormasemnvellegal,limitandoaliberdadee
propriedade, autoriza o exerccio de atividades (no de direitos), mas exige a
interfernciadoPoderPblicoparaquesejamelasexercidas.Emcontrapartidada
atividadeestatal,podeoPoderPblicoexigiroquesedenominadetaxadepolcia.
Aindaquesecuidedesimplesdeclaraodavedaodaautuaodoparticulara
taxadevida.
dever do Estado ordenar atividades dos particulares tutelando o interesse

coletivo. Para assegurar o atendimento das diretrizes impostas, deve exercer atividade de
fiscalizao, fundada no poder de polcia, que compulsria para o administrado, ainda que
262
263
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Taxas de Polcia. So Paulo: RT, 1980, p. 25/26.
117
lhe imponha nus e restries. Conforme HUGO DE BRITO MACHADO264, exercendo o
poder de polcia, ou mais exatamente, exercitando atividade fundada no poder de polcia, o
Estado impe restries aos interesses individuais em favor do interesse pblico, conciliando
esses interesses.
Em redao mais abrangente do que aquela trazida no Texto Constitucional, o art.
78 do Cdigo Tributrio Nacional, ocupando-se de estabelecer normas gerais em matria
tributria, especialmente sobre definio de tributos e suas espcies, com lastro no art. 142,
III, a, da CF/88, conceitua poder de polcia, elencando os requisitos a serem observados
pela administrao pblica visando garantia do bem comum:
Art.78.Considerasepoderdepolciaatividadedaadministraopblica
que,limitandooudisciplinandodireito,interesseouliberdade,regulaaprticade
atoouabstenodefato,emrazodeinteressepblicoconcernentesegurana,
higiene,ordem,aoscostumes,disciplinadaproduoedomercado,aoexerccio
de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder
Pblico, tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos
individuaisoucoletivos.
Cumpre Administrao Pblica assegurar que as atividades exercidas pelos

particulares esto de acordo com as exigncias legais, o que a obriga a disciplinar as
atividades privadas. Assim o faz mediante a concesso e renovao de licenas, autorizaes,
isenes, dentro outros, o que demanda a anlise do caso em concreto. Essas atividades esto
insertas no mbito do poder de polcia administrativa, a ser tributado por meio de taxa.
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO265 aclara que os atos de polcia
administrativa no se confundem, de maneira alguma, com prestao de servio, sendo
antagnicas as atividades desempenhadas pelo Estado:
Para o leigo, insciente das coisas jurdicas, podem aparecer como
servios, e, portanto, servios pblicos, as percias, exames, vistorias, efetuadas
pelo Estado ou suas entidades auxiliares com o fito de examinar o cabimento do
264
265
692/693.
118
exercciodeatividadesprivadas,oucomopropsitodefiscalizarlhesaobedincia
aos condicionamentos da liberdade e da propriedade, ou com a finalidade de
comprovar a existncia de situaes que demandariam a aplicao de sanes
(comomultas,interdiodeatividadesouembargodesuascontinuidadesatque
estejamajustadasaostermosnormativos).
Este tipo de equvoco em que podem incorrer pessoas desinformadas do
Direito (...). claro, a todas as luzes, entretanto, que se constituem em rotineiros
atos de polcia administrativa, perfeitamente distintos dos atos de prestao de
serviopblico.
A distino entre servio pblico e polcia administrativa, entretanto,
bvia.Bastaatentarparaofatodequeumeoutratmsentidos,direcionamentos,
antagnicos.
Enquanto o servio pblico visa a ofertar ao administrado uma utilidade,
ampliando, assim, o seu desfrute de comodidades, mediante prestaes feitas em
proldecadaqual,opoderdepolcia,inversamente(conquantoparaaproteodo
interesse de todos) visa a restringir, limitar, condicionar, as possibilidades de sua
atuaolivre,exatamenteparaquesejapossvelumbomconvviosocial.Entoa
polciaadministrativaconstituiseemumaatividadeorientadaaparaaconteno
dos comportamentos dos administrados, ao passo que o servio pblico, muito ao
contrrio, orientase para a atribuio aos administrados de comodidades e
utilidadesmateriais.
O entendimento acima consonante com o tratamento dado s taxas pela

Constituio Federal, a qual trouxe disposio expressa para a instituio tanto de taxa de
servio como de taxa de polcia, tratando-as de forma distinta.
Diferentemente do que disps acerca da taxa de servio, como anteriormente
abordado, a Constituio no admite que a taxa de polcia possa ser cobrada pela potencial
fiscalizao, nas hipteses em que apenas disponibilizadas ao contribuinte. Ou seja, deve
haver o exerccio do poder de polcia especfico e divisvel materializado para que essa taxa
seja exigida.
Todavia, o entendimento que prevalece na jurisprudncia ptria no sentido de se
presumir em favor do Poder Pblico o desempenho da atividade fiscalizadora, bastando que o
119
Estado esteja apto para tanto, sendo a existncia de rgo administrativo prprio ou dos
aparatos necessrios indcios que embasam essa presuno.266
A postura adotada pelo Supremo Tribunal Federal ao criar a presuno de efetivo
poder de polcia em favor do Estado, embora compreensvel luz do interesse pblico,
questionvel em razo do Texto Constitucional, pois d margem cobrana de taxa de polcia
ainda que no realizada qualquer atividade pelo Estado, em afronta ao art. 145, II, da CF/88.
H de se reconhecer que bastante complexa, para no dizer invivel, a
comprovao do no exerccio do poder de polcia pelo contribuinte (prova negativa)267,
legitimando-se a cobrana de taxa a despeito da efetiva ocorrncia do fato gerador legalmente
previsto, mas apenas em razo da presuno acatada268.
266
CONSTITUCIONAL. TRIBUTRIO. TAXA DE LOCALIZAO E FUNCIONAMENTO. HIPTESE DE
INCIDNCIA.
EFETIVO
EXERCCIO
DE
PODER
DE
POLCIA.
AUSNCIA
EVENTUAL
DE
FISCALIZAO PRESENCIAL. IRRELEVNCIA. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. 1. A

incidncia de taxa pelo exerccio de poder de polcia pressupe ao menos (1) competncia para fiscalizar a
atividade e (2) a existncia de rgo ou aparato aptos a exercer a fiscalizao. 2. O exerccio do poder de
polcia no necessariamente presencial, pois pode ocorrer a partir de local remoto, com o auxlio de
instrumentos e tcnicas que permitam administrao examinar a conduta do agente fiscalizado (cf., por
semelhana, o RE 416.601, rel. min. Carlos Velloso, Pleno, DJ de 30.09.2005). Matria debatida no RE
588.332-RG (rel. min. Gilmar Mendes, Pleno, julgado em 16.06.2010. Cf. Informativo STF 591/STF). 3. Dizer
que a incidncia do tributo prescinde de fiscalizao porta a porta (in loco) no implica reconhecer que o
Estado pode permanecer inerte no seu dever de adequar a atividade pblica e a privada s balizas estabelecidas
pelo sistema jurdico. Pelo contrrio, apenas refora sua responsabilidade e a de seus agentes. 4.
Peculiaridades do caso. Necessidade de abertura de instruo probatria. Smula 279/STF. Agravo regimental
ao qual se nega provimento. (RE 361009 AgR, Rel. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, DJe 12/11/10)
Na mesma linha RE 588322, Rel. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, Repercusso Geral, DJe 03/09/10.
267
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. PROTESTO DE DUPLICATA. EXISTNCIA DE RELAO
JURDICA SUBJACENTE AO TTULO. NUS DA PROVA. PROVA NEGATIVA. IMPOSSIBILIDADE

MATERIAL. Tratando-se de alegao de inexistncia de relao jurdica ensejadora da emisso do ttulo
protestado, impossvel impor-se o nus de prov-la ao autor, sob pena de determinar-se prova negativa, mesmo
porque basta ao ru, que protestou referida crtula, no caso duplicata, demonstrar que sua emisso funda-se em
efetiva entrega de mercadoria ou servios, cuja prova perfeitamente vivel. Precedentes. Recurso especial
conhecido e provido. (REsp 763.033/PR, Rel. Aldir Passarinho Junior, DJe 22/06/10)
268
Aponte-se que em outras oportunidades o Supremo Tribunal Federal tambm validou o uso da presuno da
ocorrncia do fato gerador para fins de tributao, como ao julgar constitucional a substituio tributria para
120
Destarte, uma vez caracterizada a taxa de polcia, cumpre avaliar a possibilidade

de sua exigncia em razo da ocupao do solo por empresa concessionria de servio
pblico.
3.6. Distino entre Taxa de Polcia e Cobrana pelo Uso do Solo

A relao jurdica que ora se analisa aquela existente entre Municpio e a
empresa concessionria de servio pblico, que instala e mantm equipamentos de
infraestrutura nos espaos pblicos municipais.
relevante, nesse ponto, fazer a devida distino entre a cobrana pelo mero uso
do solo e eventuais taxas de poder de polcia em razo da fiscalizao do uso desse solo.
A mera ocupao do solo, isto , a manuteno de equipamentos em reas
pblicas, no pode ser remunerada por intermdio de taxa por no ter vinculao com
qualquer atividade estatal. Esse ponto foi abordado antes de adentrar a anlise das taxas de
servio e de polcia segregadamente (item 3.5).
Porm, situao distinta a ser avaliada aquela em que se caracteriza o efetivo
exerccio do poder de polcia em relao forma que a concessionria de servio pblico
utiliza o solo. Nessa hiptese, a cobrana no decorre do uso do solo propriamente dito, mas
sim de exerccio do poder de polcia atrelado averiguao do cumprimento pela
concessionria da regulamentao existente acerca da ocupao do solo, caracterizando-se a
possibilidade de imposio de taxa de polcia.
Em favor do interesse coletivo, a instalao de redes de infraestrutura e a
realizao de obras em rea urbana demanda fiscalizao e regramento, caracterizando-se
como assuntos de interesse local, cuja competncia legislativa foi atribuda ao Municpio, a
teor do art. 30, I e VIII, da CF/88269.
frente do ICMS (RE 194.382) e na imposio da reteno de 11% a ttulo de contribuio previdenciria (RE
603.191). Porm, nesses casos, ainda que em momento, possvel aferir a efetiva ocorrncia dos fatos geradores,
aplicando-se o art. 150, 7, da CF/88.
269
Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; (...) VIII - promover, no que
couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da

ocupao do solo urbano; (...)
121
Ao tratar da competncia para fiscalizar o uso dos bens de uso comum, aduz
MARAL JUSTEN FILHO270:
O ente estatal titular do bem de uso comum investido na competncia
para fiscalizar a observncia das medidas destinadas a assegurar a integridade
deles. Isso compreende o deverpoder de controlar a conduta dos particulares,
inclusive para verificar a sua compatibilidade com as normas regulamentares
existentes.
Com efeito, o Municpio tem competncia para legislar sobre o tema, e,

assegurando que as obras realizadas respeitem as posturas municipais legalmente impostas,
deve exercer poder de polcia especfico e divisvel em face do administrado que as execute.
Essa atuao estatal vinculada ao contribuinte apta a ensejar a cobrana de taxa de polcia.
A instalao de redes de infraestrutura de empresa concessionria de servio
pblico no foge regra, devendo, de acordo com a legislao regente, ser previamente
submetida ao rgo municipal competente, a fim de ser aprovada, certificando-se que essa
atende s posturas municipais, respeita o plano diretor, enfim, que se atentou s normas
editadas com o escopo de tutelar o interesse pblico.
Esse procedimento deve ser corriqueiramente respeitado por qualquer empresa
que pretenda executar obras, seja em reas pblicas ou particulares, a fim de obter as
aprovaes e licenas necessrias, inexistindo fundamento para ser afastado no caso de
implantao de redes de concessionrias de servios pblicos.
O exerccio do poder de polcia, nesse caso, necessrio no s no momento da
aprovao das obras de instalao de redes, como posteriormente, para avaliar se a ocupao
do solo se deu de forma regular, nos termos em que previamente aprovado.
Nessas hipteses, a taxa decorrente do exerccio poder de polcia municipal
encontra embasamento constitucional, prestando-se para recompor os cofres pblicos do nus
assumido ao ser desempenhada essa atividade especfica e divisvel em prol do contribuinte
executor da obra. Porm, reitere-se, essa taxa em nada se relaciona com a cobrana pela mera
ocupao do solo, na qual no h qualquer servio prestado pelo Municpio.
270
122
H de se considerar que uma vez instalada a rede de infraestrutura necessria

prestao de servios pblicos com o devido aval do Municpio, no h embasamento para a
cobrana peridica de taxa de polcia em relao a esta, pois inexiste atividade estatal
fiscalizatria a ser desempenhada.
Sob esse prisma, retome-se a discusso travada nos autos do Recurso
Extraordinrio n 581.947, em que se discute a cobrana de taxa imposta pelo Municpio de
Ji-Paran, merece meno trecho do voto do Ministro Ricardo Lewandowski:
Portanto,nosetrataevidentementedeumataxacomoquerfazercrero
Municpio,pois,ofatogeradortemumaoutranatureza.Ousoeocupaodosolo,
oespaoareo,umfatogeradorincompatvelcomanaturezadastaxas.
Fiquei impressionado, Senhor Presidente, com a argumentao do
Municpio recorrente no sentido de que, no exerccio do poder de polcia, ele,
Municpio, realiza atividade de fiscalizao examinando os recuos de testadas e
sacadas de edificaes, a colocao de placas e faixas de propaganda, o plantio e
podas de rvores, o trfego de veculos com gabarito elevado e a adequao de
quaisquereventosnosespaoscomunsanteainflunciadosacidentesgeogrficos
existentesnoslocais,dentreestesosequipamentosdarededeforaeltrica.
O acrdo recorrido assenta que se houvesse uma lei especifica
discriminado esses servios, ento seria legtima a taxa, que o Municpio, no
exerccio do seu poder de polcia, de carter eminentemente local, protegendo
interesses eminentemente locais. Esse servio no poderia ser prestado de forma
gratuita.
Ento, eu no afasto a possibilidade de o Municpio editar uma lei
especficaparacobrartaxaseprestaresseserviodeformaefetivaoupotencial.
Verifica-se que, nesse caso, o Municpio sustentou que aps a instalao das redes
de infraestrutura ainda teria atividades decorrentes do poder de polcia a desempenhar, as
quais seriam aptas a justificar a cobrana peridica de taxa.
Ocorre que, no entendimento do voto acima, a inconstitucionalidade da cobrana
foi reconhecida tendo em vista que tais atividades no foram previstas na legislao, sendo
que tampouco foram devidamente atreladas taxa imposta, que se vinculou ao uso do solo, e
no ao exerccio do poder de polcia pelo Municpio.
123
Em anlise das consideraes do Municpio nesse precedente, de se ponderar se

aps a implantao da rede de infraestrutura, respeitadas todas as regulamentaes
pertinentes, de fato existe necessidade renovao do exerccio de poder de polcia municipal,
principalmente considerando a imobilizao dos bens envolvidos.
Contudo, essa renovao do exerccio de poder de polcia, se pertinente em
relao a atividades especficas que precisam ser periodicamente controladas (v.g. higiene e
limpeza, respeito ambiental), no encontra espao em se tratando de equipamentos de
infraestrutura destinados prestao de servios pblicos que, em ltima anlise, sujeitam-se
ao controle pelo poder concedente.
Analisando o tema com base no excerto do voto acima referido, verifica-se que
este lista atividades que, exercidas oportunamente pelo Municpio, no demandam controle
peridico posterior (v.g. exame de recuos de testadas e sacadas de edificaes), j que,
finalizada a obra sob a superviso municipal, j est aferido o cumprimento norma
regulamentadora. O tempo no altera a situao vigente.
O voto tambm menciona atividades que no tm qualquer correlao com a rede
implantada pela concessionria, cujo desempenho pelo Municpio pode ensejar regramento e
taxas especficas, respeitadas as condies anteriormente apresentadas (v.g. colocao de
placas e faixas de propaganda, adequao de eventos nos espaos comuns, plantio e podas de
rvores). Evidencia-se de plano que no so atividades de polcia desempenhadas de forma
especfica e divisvel em prol empresa concessionria em razo da rede implantada.
Com isso, resta evidenciado que ainda que existam situaes que demandem
controle peridico para aferir a adequao regulamentao existente, no caso da implantao
de redes, o exerccio do poder de polcia municipal se encerra aps a sua regular instalao.
possvel que atividades distintas exercidas pelo Municpio enseja a cobrana de taxas
legtimas, mas no h justificativa para a exigncia peridica de taxa atrelada rede
implantada.
Nesse ponto, colaciona-se trecho de GERALDO ATALIBA271 que se contrape
infundada cobrana de taxas com escopo de aumentar a arrecadao fiscal:
271
ATALIBA, Geraldo. Taxa pelo Exerccio do Poder de Polcia Fato Gerador Base de Clculo. Revista de
Direito Administrativo n 102. Rio de Janeiro: FGV, 1970, p. 490.
124
Nopodeolegislador,pormotivosfiscalistas,inverteroscritriosefazer
que os atos de polcia sirvam tributao, ao invs de, como coerente e
constitucionalmente desejado a tributao servir ao poder de polcia. Isto
repugnanteaonossosistemaeinaceitvel,portodasasrazes.
Multiplicar
vistorias
desnecessrias,
reproduzir
diligncias
sem
fundamento, repetir atos inocuamente, s para incrementar receitas, constitui

abusodepoder.Noissomanifestaodeexerccioregulardopoderdepolcia,
masabuso,excessoquepodeedevesercontidopeloJudicirio.
Ser o caos e a negao da ordem jurdica o dia em que o Estado, no
podendo ou no querendo mais elevar os impostos, comear a inventar atos de
polcia e multipliclos e repetilos, s com o intuito de receber as respectivas
taxas.
Em razo de todo o acima exposto, conclui-se que o Municpio deve regrar e

fiscalizar as atividades desempenhadas pela concessionria ao implantar sua rede nos espaos
pblicos municipais, exigindo, com base na lei, taxa de polcia em razo das atividades
desempenhadas.
Porm, distinta a situao de pretender cobrar taxa em razo de ter a
concessionria utilizado o espao pblico municipal para implantar sua rede, uso esse que,
como visto no tpico precedente, somente poderia ser remunerado por meio de taxa se
competisse ao Municpio a instituio e cobrana de taxa de uso.
4.
ANLISE DE PREO E IMPOSSIBILIDADE DE SUA COBRANA
PELO USO DO SOLO

Vislumbrado a remunerao pelo uso dos espaos pblicos municipais, foram
editadas diversas leis instituindo cobrana denominada de preo pblico como
contraprestao devida pela concessionria de servio pblico pelo uso do solo. A ttulo
125
ilustrativo, cumpre mencionar as normas editadas nos dos Municpios de So Paulo e de So

Vicente instituindo a cobrana de preo pblico272:
LeiMunicipaldeSoPaulon14.054/05:
AutorizaoPoderExecutivoMunicipalafixarecobrarpreopblicopelaocupao
do espao de solo em reas pblicas municipais pelo sistema de posteamento de
rededeenergiaeltricaedeiluminaopblica,depropriedadedaconcessionria
deenergiaeltricaqueosutiliza,edoutrasprovidncias.
Art. 1 O Poder Executivo Municipal fica autorizado a fixar e a cobrar
mensalmente preo pblico relativo ocupao e uso do solo municipal pelos
postesfixadosemcaladaselogradouros.
LeiComplementarMunicipaldeSoVicenten357/01:
Dispe sobre o uso de vias pblicas e espao areo e subterrneo, para a
realizaodeeventosouparaimplantaoepassagemdeequipamentosurbanos
destinados prestao de servios de infraestrutura, por entidades de direito
pblicoeprivado.(...)
Art. 9 O preo pblico pela permisso de uso das vias e logradouros
pblicos,inclusiveespaosareosesubterrneos,edasobrasdeartenoMunicpio,
a ser pago pelas entidades de direito pblico e privado, para a realizao de
eventos ou para implantao, instalao e passagem de equipamentos urbanos
para a prestao de servios de infraestrutura urbana ser representado por
contribuiopecuniria.
A lei paulistana visa expressamente a cobrana de preo pblico em face do

posteamento da rede de energia eltrica e iluminao pblica, a ser exigido da empresa
concessionria de energia eltrica. J a lei de So Vicente tem como mote a cobrana de toda
a infraestrutura urbana destinada prestao de servios pblicos, atingindo as
concessionrias que tenham redes implantadas no Municpio.
Os dispositivos legais acima transcritos ilustram a pretenso municipal de
cobrana de preo pblico em razo do uso do solo necessrio para a instalao de
272
Vide o inteiro teor das Leis em questo no anexo de jurisprudncia municipal, no qual tambm foram
colacionadas outras normas dispondo sobre a cobrana pelo uso do solo.
126
equipamentos de infraestrutura destinados prestao de servios pblicos, o que torna

necessria a abordagem do tema e desenvolvimento deste captulo.
Deve-se considerar que, nos termos acima, a concessionria de servio publico, ao
fazer uso do bem pblico municipal para a implantao de suas redes, sob a perspectiva do
Municpio, figura como empresa privada, portanto, no entendimento desse ente poltico,
sujeita ao dever de remuner-lo pelo uso do solo. Sob esse prisma, o captulo anterior
apreciou a possibilidade de cobrana de taxa e esse captulo aborda a possibilidade de
cobrana de preo.
Mencione-se que relao jurdica distinta aquela que existente entre o tomador
do servio pblico e a concessionria que o presta em nome do Estado. Nessa relao, a
concessionria, ainda que empresa privada, est agindo sob regime de direito pblico,
remunerando-se mediante tarifa, conforme esclarecimentos anteriores acerca do tema (itens
2.2 e 2.4).
importante ter em mente as diferenas dessas relaes jurdicas ao se tratar dos
conceitos de taxa e preo no presente captulo.
4.2. Impactos da Constituio Federal de 1946

comum encontrar, na legislao, doutrina e jurisprudncia, o emprego das
expresses taxa, preo ou mesmo preo pblico sem ponderar os critrios jurdicos de
distino desses institutos, em geral versando sobre a contraprestao paga pelo administrado
em razo do desempenho de atividades atribudas ao Estado, ainda que sua prestao tenha
sido delegada.
Essa impreciso lingustica decorre, em algum grau, do tratamento dado ao tema
pela Constituio Federal de 1946, e de seus impactos nas manifestaes posteriores.
O art. 30 da Carta de 1946273 viabilizava a cobrana no s de contribuio de
melhoria e de taxas pelos entes polticos, bem como o seu inciso III previa a possibilidade de
273
Art. 30 - Compete Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios cobrar: I - contribuio de
melhoria, quando se verificar valorizao do imvel, em conseqncia de obras pblicas; II - taxas; III -
127
instituir quaisquer outras rendas em razo do exerccio de suas atribuies ou da utilizao de

seus bens. Como aclarou GILBERTO ULHA CANTO274:
As dvidas foram suscitadas a respeito da verdadeira natureza das
prestaesreferidasnoincisoIIIdoartigo30,quealgunsautoresentendiamcomo
sendo abrangente de outras prestaes compulsrias de ndole tributria
(precursores do que viriam a ser as contribuies parafiscais e sociais) a final
foramafastadas,comaadmissodequeemverdadeesseincisonofaziapartedas
disposiesrelativasatributos,sendomeraregrapermissivadearrecadaopelos
entespblicosdetodososnveis,dereceitasoriginria,ouindustrial.
Desenquadrada como espcie tributria, a cobrana com lastro no citado art. 30,
inciso III, da CF/46 passou a ser tratada pela doutrina275 preo pblico, ensejando debates
acerca das hipteses em que poderia ser exigida, bem como acerca da possibilidade de o
legislador optar livremente entre a instituio de taxa ou preo, buscando fundamento nos
incisos deste dispositivo constitucional. Como assenta GERALDO ATALIBA276:
Esse sistema no s confundia taxa com preo, autorizando todo o
baralhamentoconceitual,comodavaliberdadeaolegisladorordinrioparafixaro
regimeremuneratrioquedesejasse,satividadespblicas,quaisquerquefossem.
(...)
Nesse clima, no tinha importncia distinguir taxa de preo. Livre o
legislador,adoutrinarefletia,semestranheza,talliberdade,domesmomodoquea
jurisprudncia. Podiam nossos doutrinadores negligenciar o tema, como fizeram,
dandolherealcesecundrioereproduzindoaliteraturaitaliana,alemetc.
quaisquer outras rendas que possam provir do exerccio de suas atribuies e da utilizao de seus bens e
servios.
274
CANTO, Gilberto Ulha. Taxa e Preo Pblico. Caderno de Pesquisas Tributrias n 10 Taxa e preo
pblico, So Paulo: Resenha Tributria, 1985, p. 92.

275
Ilustrando a controvrsia instaurada e a posio de renomados doutrinadores, foi editado o Caderno de
Pesquisas Tributrias n 10 Taxa e preo pblico. So Paulo: Resenha Tributria, 1985. Nessa obra,
doutrinadores foram chamados para responder a quatro questes, merecendo destaque a primeira delas: Em
nosso ordenamento positivo, h critrios jurdicos para distinguir as taxas dos preos pblicos? Em caso
afirmativo, qual?
276
128
Posteriormente, o dispositivo constitucional em questo foi alterado, passando a

vigorar com redao compatvel com aquela encontrada no art. 145 da Constituio Federal
de 1988277, que menciona impostos, taxas e contribuio de melhoria em seus incisos. Ou
seja, com a supresso da permisso de cobrana de quaisquer outras rendas pelos entes
polticos, mantidas apenas as espcies tributrias referidas.
Ante a cristalina alterao constitucional, assumiu relevncia o estudo das taxas,
com a fixao de seu conceito e dos critrios jurdicos a serem respeitados pelo legislador,
desenvolvendo-se a doutrina nos termos apresentados no captulo precedente.
Ao vislumbrar remunerao a ser paga pelas concessionrias pelo uso do solo em
razo da implantao de suas redes, o legislador municipal, identificando que essa cobrana
no se enquadra como taxa, nem se compatibiliza com outra das espcies tributrias
contempladas no Texto Constitucional, entendeu ser possvel imp-la sob a alcunha de preo
pblico.
4.3. Crticas acerca da Expresso Preo Pblico

Embora diversas leis municipais e precedentes judiciais faam meno cobrana
de preo pblico, essa expresso deve ser sopesada, para que no seja indevidamente
empregada. Assim, em breve digresso para criticar a expresso preo pblico, ser abordada
a contradio de seu conceito para, em seguida descartar seu uso no presente estudo.
Objeto da celeuma histrica acima referida, a expresso preo pblico era
utilizada em ateno hiptese prevista no art. 30, III, da CF/46, sendo definida como
denominao da remunerao paga ao Poder Pblico quando ele presta um servio ou
vende um bem em regime jurdico de direito privado, conforme HAMILTON DIAS DE
SOUZA e MARCO AURLIO GRECO278.
277
Art. 145. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os seguintes tributos: I -
impostos; II - taxas, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de
servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio; III contribuio de melhoria, decorrente de obras pblicas.
278
Souza, Hamilton dias de. GRECO. Marco Aurlio. Distino entre Taxa e Preo Pblico. Caderno de
Pesquisas Tributrias n 10 Taxa e preo pblico. So Paulo: Resenha Tributria, 1985, p. 126.
129
Embora amplamente difundido, a impropriedade do termo trouxe resistncia em

relao a seu emprego, que tambm fora remarcada pelos referidos Autores, conforme citao
que norteou o entendimento da obra de GERALDO ATALIBA279:
lapidar e conclusivo Marco Aurlio Greco que d significativo passo
adiante, no caminho rduo, em meio do qual se extraviaram tantos autores ao
lecionar:(...)
Emoutraspalavras,emnossomododever,afirmarqueumserviopblico
est sendo remunerado por preo contradio nos termos. Pois, uma
determinada atuao ou se submete a regime de direito pblico
(configurando servio pblico), e por consequncia no dar origem a
relaes de direito privado (preo), ou se submete a regime de direito
privado, dando origem a preo, mas nesta hiptese no ser servio
pblico (do ponto de vista estritamente formal, podendo slo do
substancial),porqueestesecaracterizapeloregimepblico,derrogadordo
privado.
To grave a contradio em termos encerrada na expresso preo pblico que

GERALDO ATALIBA no a emprega em sua obra, fazendo referncia apenas a taxas e
preos. importante consignar que o Autor trata de taxas e preos para manifestar seu
entendimento sobre a remunerao paga pelo particular em razo de atividades
desempenhadas pelo Estado. A relao ora analisada entre a concessionria e o Municpio.
A impropriedade do termo preo pblico encontrou acolhida tambm perante os
administrativistas, conforme se verifica na obra de MARAL JUSTEN FILHO280, que
sustenta haver impossibilidade de aludir a um preo pblico, porque preo instituto
relacionado contratao privada. A expresso preo pblico caracteriza uma contradio
em termos, na acepo de que a condio de preo excluiria a natureza de pblico e viceversa.
279
280
344.
130
Acolhendo-se a crtica doutrinria acima referida, considera-se equivocada a

expresso preo pblico, a qual no deve ser empregada, a despeito de sua meno atcnica
pelo legislador municipal, que, na verdade, pretende a cobrana de preo pelo uso do solo.
Aclare-se, ainda que a expresso preo pblico repudiada empregada por alguns
doutrinadores, conforme refletem excertos transcritos de suas obras. A compreenso dessa
doutrina em nada se prejudica pela crtica ora apresentada e acolhida, sujeitando-se
definio de preo a seguir abordada.
Com isso, cumpre analisar a possibilidade da cobrana de preo da concessionria
de servio pblico em razo da rede implantada nos espaos pblicos municipais.
4.4. Noes de Preo

De acordo com o art. 173 da Constituio Federal281, salvo os casos j
constitucionalmente previstos, o Estado poder explorar diretamente a atividade econmica,
por imperativo de segurana nacional, ou, mais usualmente, quando relevante ao interesse
coletivo. Destarte, em carter excepcional, a Constituio Federal concebe que o Estado
exera atividades econmicas, as quais so livremente exercidas pelos administrados nos
termos do art. 170 da CF/88282.
Caso explore excepcionalmente a atividade econmica, seja mediante a prestao
de servio, seja em razo da explorao dos bens pblicos, o Estado faz jus remunerao
denominada preo, em aluso ao termo aplicado nas relaes particulares.
Como enfatiza CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO283, os servios
acima referidos no se confundem com servios pblicos, pois, em lugar de atividades
281
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica
pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei.
282
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim
assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios:
(...)
283
693.
131
pblicas, so atividades atribudas aos particulares, mas que apenas excepcionalmente podem
ser exercidas pelo Estado, atuando em regime de direito privado.
Na mesma linha, ANNA EMLIA CORDELLI ALVES284 aduz que o preo
pblico pode ser cobrado pelo Estado em duas hipteses: (a) para remunerar aqueles
servios que no so pblicos, servios que, na verdade, ele presta na condio de um mero
particular; (b) pela utilizao dos bens pblicos.
Nem poderia ser diferente, pois, como referido em captulo anterior, caso se
tratasse de servio pblico prestado pelo Estado, a remunerao deveria se dar por meio de
taxa, de acordo com a imposio constitucional, tratando-se da hiptese prevista no art. 145,
II, da CF/88285.
Conforme GERALDO ATALIBA286: Se se tratar de atividade pblica (art. 175)
o correspectivo ser taxa (art. 145, II); se se tratar de explorao de atividade econmica
(art. 173) a remunerao far-se- por preo.
Mencione-se a lio de ESTEVO HORVATH287, ressalvando, desde logo, que a
interpretao do excerto em nada se altera em razo de o Autor empregar a repudiada
expresso preo pblico para se referir quilo que nesse estudo tratado como preo:
Para ns, preo pblico nada mais que preo, na acepo de elemento
componentedequalquercontrato.Oqualificativopblicodecorredeseropreo
aquele cobrado pelo Estado ou por interposta pessoa, devendo ser utilizado
unicamente para remunerar atividades comerciais ou industriais, toda vez que o
284
ALVES, Anna Emlia Cordelli. Taxa, Tarifa, Preo Pblico e Pedgio: Distines. Revista de Direito
Tributrio n 107/108, p. 259.

285
Art. 145. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os seguintes tributos:(...)
II - taxas, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios
pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio;(...)
286
ATALIBA, Geraldo. Hiptese de Incidncia Tributria. So Paulo: Malheiros, 2000. 6 ed., p. 170.
287
HORVATH, Estevo. Tarifa de transporte coletivo urbano, competncia do Municpio. Natureza jurdica de
taxa. Limites ao seu quantum, Competncia do Estado-membro para proteo ao consumidor. Ao Civil
Pblica. Revista de Direito Tributrio n 65, p. 152/153.
132
Estadointerviernodomnioeconmico,valendosedaautorizaodacompetncia
outorgadapelaConstituiodaRepblica(art.173).
A Lei Maior, ao organizar o Estado, separou claramente dois tipos de
atividade: de um lado, os servios pblicos; de outro, a atividade econmica. Os
primeiros, afora certas hipteses sobre as quais descabe aqui dissertar )v.g.
educao e sade) so e devem ser exercidos pelo Estado, ou por quem lhes
faca as vezes. A segunda compete, preferencialmente, aos particulares, sendo
desenvolvidasobregimededireitoprivado.
Todo este escoro preliminar no teve por objetivo outra coisa que no
estabeleceradistinoentretaxaepreopblicoesuasconsequnciasjurdicas.
Assim, a explorao da atividade econmica pelo Estado viabiliza a cobrana de

preo, justamente pelo fato de se tratar de relao concretizada sob a gide do regime de
direito privado, em lugar do regime de direito pblico que normalmente caracteriza a relao
do Estado com os administrados.
Diante dessa peculiaridade, constate-se que o preo, alm de considerar os gastos
envolvidos na atividade que enseja sua cobrana, costuma contemplar margem de lucro
almejada no regime de direito privado. O lucro um fator peculiar, que normalmente no
motivador da atuao estatal, mas que se admite no caso de exerccio excepcional da atividade
econmica.
O regime de direito privado aplicado na explorao da atividade econmica pelo
Estado altera sua interface com os particulares, equiparando-os em relao contratual. Assim,
a relao jurdica entre o Estado e o particular regida pelo pactuado entre as partes. O preo
ser a contraprestao devida em razo do pactuado, conforme desenvolve ROQUE
ANTONIO CARRAZZA288:
Noutras palavras, o preo deriva de um contrato firmado num clima de
liberdade, pelas partes, como fito de criarem direitos e deveres recprocos.
Sobremais, as clusulas desta obrigao convencional no podem ser alteradas
unilateralmenteporqualquerdoscontraentes,quedevemobservar,comfidelidade,
oquepactuaram.Destarte,asprestaesdecadaumadaspartesequivalemseem
encargosevantagens,sendoumascausaseefeitodasoutras.(...)
288
547/549.
133
Depois,oserviopblicobemindisponvel.Oestadonodispedoservio
pblico: prestao, nos termos da lei, para atender, conforme determina a
Constituio, ao interesse pblico. , pois, res extra commercium, e nesta medida,
insuscetvel de negociao. Claro est, pois, que no pode ensejar a cobrana de
preo, que, alm de pressupor igualdade das partes contratantes, exige
disponibilidadedoobjetodonegcio.
Defato,opreoacontrapartidadeumaprestaocontratualvoluntria.
Serve,nonossocaso,pararemuneraravendaoualocaodecoisaspertencentes
aopatrimniopblico.
Nesse excerto, o Autor no s ressalta ser o preo decorrente de obrigao

contratual, como utiliza essa caracterstica como razo adicional para afastar a possibilidade
de sua exigncia em contraprestao ao servio pblico (remunerado por taxa).
Conforme GERALDO ATALIBA289, preo a contraprestao de uma
prestao contratual, livremente pactuada, em regime de igualdade entre as partes, sob o
imprio do direito privado. 290
Por fim, mencione-se que, LUZ EDUARDO SCHOUERI291, adepto a
apontamentos decorrentes do direito financeiro, aclara que o preo (por ele denominado preo
pblico) se caracteriza como receita pblica originria, pois gerada pela atividade estatal
como agente econmico. Com isso, traa sua distino em relao aos tributos, que qualifica
como receitas derivadas, pois implicam transferncia ao Estado de riqueza gerada pelo
particular. Ou seja, entende que tributo no se trata de riqueza social nova do Estado; esta
nada produziu nem tampouco seu patrimnio foi empregado.
Dessa forma, o preo se presta para remunerar a atividade estatal decorrente do
excepcional desempenho de atividade econmica, sob o regime de direito privado, com
possibilidade de lucro, prevalecendo o pactuado entre as partes em clima de igualdade.
289
ATALIBA, Geraldo. SABESP Servio Pblico Delegao a empresa estatal Imunidade a impostos
Regime de Taxas. So Paulo: RT, 1989, p. 89.

290
Ressalte-se que o Autor trata tarifa como sinnimo de preo. Sua definio de tarifa, portanto, distinta
daquela proposta neste estudo, a qual a define como a remunerao das empresas concessionrias de servios
pblicos. Porm, essa divergncia em nada afeta a compreenso do conceito de preo.
291
SCHOUERI, Lus Eduardo. Direito Tributrio. So Paulo: Saraiva, 2011, p. 119 e ss. e 128.
134
Feitos esses esclarecimentos, cabe retomar a anlise da cobrana pelo uso do solo,
como tema central do presente estudo, para avaliar se a mesma se caracteriza como preo.
4.5. Descaracterizao da Cobrana pelo Uso do Solo como Preo

O acima exposto permite concluir que preo se destina a remunerar o excepcional
exerccio de atividade econmica pelo Estado, mediante a prestao de servio ou explorao
dos bens pblicos, a qual admitida pela Constituio Federal apenas quando necessria aos
imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo (art. 173 da CF/88).
Nessas hipteses constitucionais, o Estado pode, mesmo em explorao econmica do bem
pblico, receber preo.
O que se passa a analisar se ao manter suas redes de infraestrutura implantada
no solo municipal a concessionria deve arcar com preo imposto pelo Municpio,
entendendo-se que este ente poltico est legitimamente exercendo excepcional atividade
econmica de explorao dos bens pblicos.
Sobre o tema, remarca ALESSANDRO MENDES CARDOSO292 que a renda
resultante da cobrana pela utilizao privativa enquadra-se no como receita derivada
(decorrente da manifestao do ius imperium do Estado), mas como receita originria
(resultante da explorao do patrimnio pblico).
a.
Relevante Interesse Coletivo

A anlise do dispositivo constitucional que viabiliza a explorao da atividade
econmica pelo Estado suficiente para evidenciar a impossibilidade da cobrana de preo

pelos Municpios como contraprestao pelo uso do solo pelas concessionrias de servio
pblico. Isso, pois, nessa situao no resta caracterizada nenhuma das hipteses autorizadas
constitucionalmente como aptas a justificar o excepcional desempenho de atividade
econmica pelo Municpio: no se trata de imperativo de segurana nacional, tampouco de
hiptese de relevante interesse coletivo.
292
135
Contrapondo-se s limitaes do dispositivo constitucional, a cobrana de preo

pelo uso do solo em face das empresas concessionrias de servios pblicos, por certo no
decorre de imperativo de segurana nacional. Ademais, em lugar de privilegiar o interesse
coletivo, o qual impregna a prestao dos servios pblicos, mostra-se contrria a esses
interesses. Conforme MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO293:
SevlidoqueoPoderPblicoinstituaremuneraoparaosparticulares
quesejambeneficiadoscomousoprivativodebempblicoe,portanto,usufruam
0de benefcio maior que os auferidos pelos demais cidados, o mesmo no ocorre
quando a utilizao do bem pblico feita para fins de interesse de toda a
coletividade,comoocorrecomosserviospblicosdesaneamento,energiaeltrica,
fornecimentodegsetc.
Restou evidenciado que o servio pblico atividade de interesse coletivo, e,

exatamente por isso, imposta constitucionalmente ao Estado, que a exerce, direta ou
indiretamente. Com efeito, o bem pblico, quando empregado na prestao desse servio
pblico, est atendendo ao interesse coletivo e aos objetivos primordiais do Estado.
incoerente admitir que o Municpio exija preo pelo uso do bem pblico nesse
contexto, ou seja, que excepcionalmente desenvolva atividade econmica, sobre regime de
direito privado, com intuito de lucrar explorando bens destinado prestao de servios
pblicos.
Infere-se que, por sua prpria natureza, os bens de pblicos devem proporcionar o
mximo de benefcios coletividade, em tantas modalidades quantas compatveis com sua
destinao e preservao. Dentre esses benefcios, h de se destacar a prestao e viabilizao
de servios pblicos, ainda que sua titularidade tenha sido constitucionalmente atribuda a
outro ente poltico, que a delega execuo de terceiros.
Mais que isso. Conforme classificao dos bens pblicos por sua destinao
anteriormente apresentada (item 2.6), resta evidenciado que os bens de uso comum e os bens
de uso especial, por estarem afetados a interesse pblico, so bens indisponveis, e, portanto,
293
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. RAMOS, Dora Maria de Oliveira. SANTOS, Mrcia Walquiria Batista
dos. DAVILA, Vera Lcia Machado. Temas Polmicos sobre Licitaes e Contratos. So Paulo: Malheiros,
2005, p. 360.
136
insuscetveis explorao econmica. Somente os bens dominicais admitiriam tal cobrana,

por estarem destinado a serem vendidos, permutados ou explorados economicamente pelas
autoridades fiscais, no interesse da administrao, que so declarados disponveis, como
aponta RUY CIRNE LIMA294 295.
Com efeito, a cobrana de preo, nesse caso, no encontra respaldo
constitucional, distanciando-se das hipteses do art. 173 da CF/88.
b.
Compulsoriedade do Uso do Bem Pblico

O uso do bem pblico municipal imprescindvel para que o servio pblico seja
prestado de forma universal, tornando-se acessvel a todos os administrados inclusive em

locais pblicos. Com efeito, as utilidades prestadas pelas concessionrias de servios
pblicos, alm de atingirem os particulares interessados, devem ser disponibilizadas em reas
pblicas, o que, por si s, j torna imprescindvel a manuteno das redes ali implantadas.
A ttulo ilustrativo, mencione-se a iluminao das ruas (servio pblico uti
universi), que demanda o cabeamento eltrico, areo ou subterrneo, por toda sua extenso;
ou mesmo os orelhes de telefonia fixa instalados em praas pblicas, que so conectados
rede telefnica, o que lhes assegura o funcionamento e conexo com os demais telefones
instalados em locais pblicos ou particulares, viabilizando a prestao do servio. Esses
exemplos evidenciam a compulsoriedade do uso do bem pblico para a implantao de redes
das concessionrias.
Considerando que, nos moldes atuais, o servio pblico depende do uso do bem
municipal para ser prestado, acolher que o Municpio faa jus a preo por tal ocupao, o qual
no decorre de contraprestao de nenhuma de suas atividades prprias, mas de excepcional
exerccio da atividade econmica, significa entender que caberia ao Municpio, a seu talante,
admitir ou obstar o uso do bem pblico pela concessionria.
Entretanto, como o bem pblico se presta a instrumentalizar o servio pblico,
no compete ao Municpio obstar seu uso e, por consequncia, inviabilizar referido servio,
294
295
Aclare-se que, por opo terminolgica, referidos bens so denominados bens do patrimnio fiscal na obra de
Ruy Cirne Lima, fazendo referncia expressa classificao por destinao do Cdigo Civil de 1916, a qual foi
reproduzida no Cdigo Civil atual.
137
sob pena de embaraar o exerccio em atividade constitucionalmente atribuda Unio e aos

Estados, contrapondo-se autonomia assegurada aos entes polticos.
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO296 apresenta o tema com propriedade:
Nousodebenspblicosporconcessionriasparaaexecuodosservios
pblicos, no h contraposio entre interesse privado e interesse pblico, mas
entredoisinteressespblicos.Eessesinteressesnemsempresecolocamnomesmo
nvel,jquealgumasconcessionrias,comoadeenergiaeltrica,exercemservio
de competncia da Unio e, portanto, de interesse nacional, no podendo ceder
diantedeinteresseslocais.
Dessemodo,amenosquehajadescumprimentodeexigncialegalexpressa
ou de motivo de interesse pblico devidamente demonstrado, no h como uma
concessionria de rodovia ou um Municpio negar o uso de bem pblico pelas
concessionrias de energia eltrica (ou de outros servios pblicos). Por isso
mesmo, o ato de outorga, ainda que chamado de autorizao, tem a natureza do
ato vinculado pelo qual a Administrao reconhece o direito utilizao do bem
pblico,desdequepreenchidososrequisitoslegaiseregulamentares.
Portanto, cabe ao Municpio, em ateno aos interesses coletivos e exercendo a

competncia que lhe outorga o art. 30 da CF/88, regrar e fiscalizar o uso do bem pblico
necessrio consecuo dos servios pblicos. Porm, inexiste discricionariedade para que
admita ou no o uso do solo municipal, devendo viabilizar a prestao do servio pblico.
c.
Ausncia de Vontade Contratual e Preo como Obrigao Legal

Ainda em decorrncia da compulsoriedade do uso do bem pblico, de se ter
claro que tampouco pode a concessionria de servio pblico optar por no utilizar os bens
pblicos municipais, caso no concorde com o preo pretendido pelo Municpio.
Inexiste autonomia para a concessionria decidir que deixar de disponibilizar
seus servios em determinado Municpio que exija preo exorbitante pelo uso do solo. O que
pode acontecer, com o desenvolvimento tecnolgico e cientfico, que esse uso deixe de ser
296
286.
138
necessrio, hiptese em que no mais restaria caracterizada a compulsoriedade do uso do bem

pblico.
Porm, no cenrio atual, a concessionria, em nome do poder concedente, deve
disponibilizar o servio pblico que desempenha em toda a rea que lhe foi concedida,
respeitando o contrato de concesso. Sob esse prisma, tampouco o preo seria exigvel, pois
inexiste, por parte da concessionria, possibilidade de livre pactuao com o Municpio, sendo
impulsionada pelo dever assumido. Em anlise do caso das concessionrias de servio
pblico, tambm conclui nessa linha ALESSANDRO MENDES CARDOSO297:
(...) o prprio contrato de concesso que lhes impe o poderdever de
prestar o servio pblico concedido. Nesse sentido, fica prejudicado o carter de
voluntariedade que marca a cobrana de preo pblico, haja vista que a
concessionria est obrigada, por contrato administrativo firmado com o poder
concedente, a restar o servio utilizandose dos bens pblicos indispensveis para
tanto.
Exatamenteporestemotivoatribudotantoaopodeconcedentequanto
sprpriasconcessionriasopoderdeverdeusarodomniopbliconecessrio
execuodeservio,bemcomopromoverdesapropriaeseconstituirservidesde
reasdeclaradasdeutilidadepblicapelopoderconcedente.
Alm de a falta de voluntariedade da concessionria, h de se considerar como

fator adicional a obstar a cobrana de preo sua imposio legal.
Tratando-se de contraprestao imposta por lei, unilateralmente, sem a
participao ou negociao da concessionria, certo que a cobrana se distancia
completamente do instituto do preo acima delineado, inexistindo, no caso, obrigao
contratual entre a concessionria e o Municpio que tenha sido pactuada sob regime de direito
privado298.
297

298
A concessionria firmou contrato de concesso com o Poder Concedente, e, na poca, no considerou a
cobrana de preo pelo uso do solo. Os impactos dessa onerao no contrato de concesso sero abordados em
seguida. O que ora se evidencia a inexistncia de obrigao contratual com o Municpio e a impossibilidade de
imposio legal de preo.
139
Ilustrativamente, mencione-se a Lei Municipal de So Paulo n 14.054/05, j

referida nos esclarecimentos preliminares desse captulo, que foi editada com escopo de
autorizar o Poder Executivo Municipal a fixar e cobrar preo pblico pela ocupao do
espao de solo em reas pblicas municipais pelo sistema de posteamento de rede de energia
eltrica e de iluminao pblica.
Nos termos dessa lei, a concessionria pode manter sua rede de infraestrutura
implantada, assegurando a disponibilidade do servio que lhe foi concedido, desde que arque
com o preo imposto. Discordando da lei, em tese, deveria desocupar o espao de solo em
reas pblicas municipais, deixando os muncipes sem iluminao pblica299. patente a
inexistncia de autonomia da vontade,
Destarte, h de se reconhecer que a cobrana pelo uso do solo, embasada em
imposio unilateral dos Municpios, sem qualquer liberdade da empresa concessionria, que
necessita de tais bens para prestar os servios nos moldes em que concedidos em muito se
distancia da noo de preo, o qual se caracteriza como contraprestao contratual voluntria,
conforme acima abordado.
d.
Afronta aos Princpios Aplicveis Prestao do Servio Pblico

Embora a cobrana de preo pelo uso do solo ora analisada envolva relao
jurdica entre o Municpio e a concessionria, essa cobrana traz impactos em outra relao
jurdica, qual seja, aquela existente entre a concessionria e o tomador de seus servios, a qual
remunerada mediante tarifa, conforme premissas anteriormente fixadas (item 2.4).
Em decorrncia dos princpios da supremacia do interesse pblico e da
universalidade, aplica-se prestao do servio pblico concedido o princpio da modicidade
das tarifas, segundo o qual a contrapartida exigida pela concessionria deve ser razovel,
299
Nesse sentido, mencione-se que a Lei Municipal de So Vicente n 357/01, cuja ntegra est no anexo de
jurisprudncia municipal, prev que a pena de perdimento dos equipamentos instalados em descumprimento
norma, ou seja, que deixem de pagar o preo exigido, sem qualquer preocupao em obstar a prestao de
servio pblico ao dispor: Art. 15 Sero considerados dispostos clandestinamente os equipamentos
implantados em desconformidade com o estabelecido nesta Lei Complementar, bem como aqueles no
informados pelas concessionrias. 1. - As entidades de direito pblico ou privado estaro sujeitas perda dos
equipamentos implantados clandestinamente, por deciso do Secretrio de Obras e Meio Ambiente, ouvidos,
previamente, os rgos tcnicos da Pasta e assegurado o direito de recurso.
140
permitindo que os interessados possam desfrut-lo, ao passo que assegura a concessionria a

justa remunerao do capital.
No por outro motivo que os contratos de concesso tratam detalhadamente das
tarifas, prevendo a margem de lucro a ser auferida pela concessionria. Ainda, com lastro no
inciso XXI do art. 37 da CF/88300, os contratos de concesso preveem mecanismos de reviso
das tarifas quando o equilbrio econmico-financeiro do contrato for alterado, seja em
decorrncia de ato estatal, da oscilao de fatores de mercado ou mesmo de fatos
imprevisveis.
Nesse sentido, a onerao da concessionria em razo da cobrana de preo pelo
uso do solo representa alterao das condies originais da proposta, j que, antes da
delegao dos servios pblicos s empresas privadas, a maior parte da rede de infraestrutura
necessria ao seu desempenho j estava implantada, porm no se cogitava a cobrana de
qualquer valor pelo uso do solo.
Destarte, caracterizada alterao no equilbrio econmico-financeiro inicialmente
pactuado, o contrato de concesso prev que tal custo seja repassado nas tarifas praticadas,
elevando-as a fim de manter a margem de lucro assegurada concessionria. Como aponta
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO301:
Embora, aparentemente, seja a concessionria (empresa privada) quem
pagapelautilizao,narealidadeessenusacabaporrecarissobreousuriodos
300
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero
contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os
concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da
proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica
indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes; (...)
301
2005, p. 360.
141
serviospblicossuprareferidos.evidentequeessesvaloresestaroembutidosno
valordastarifasdegua,luz,gsetelefone.
Tecidas essas consideraes, evidencia-se que a cobrana de preo pelo uso do

solo municipal, alm de contrria vocao natural dos bens pblicos, atenta contra o
interesse coletivo ao impor, em ltima anlise, onerao ao tomadores do servio pblico.
Afronta, portanto, ao princpio da modicidade das tarifas, e, consequentemente aos princpios
da supremacia do interesse pblico e da universalidade dos servios pblicos.
e.
Reversibilidade dos Bens Pblicos empregados na Prestao do Servio

Pblico
Acresa-se que, por serem imprescindveis consecuo do servio pblico, as
redes de infraestruturas afetadas so bens reversveis, retornando ao patrimnio pblico aps

o encerramento da concesso. Com isso, privilegia-se os princpios da continuidade e da
modicidade de tarifas, evitando a necessidade de interrupo do servio para nova
implantao de rede, bem como os gastos correlatos.
A meno reversibilidade da infraestrutura necessria prestao do servio
pblico interessante, nesse ponto, pois enfatiza que esses bens so, em ltima anlise, do
poder concedente, apenas provisoriamente atribudos empresa concessionria de servio
pblico, razo adicional para afastar a cobrana de preo pelo Municpio.
pertinente lembrar, nesse ponto, que se os bens necessrios prestao dos
servios pblicos fossem de propriedade particular, isto , caso fosse imprescindvel a
passagem de rede de infraestrutura por terreno de propriedade particular, seria o caso de
desapropriao ou, mais apropriado ao caso em razo do uso levado a termo, a instituio de
servido administrativa, conforme previso expressa do arts. 29, IX e 31, VI, da Lei n
8.987/95302. Aclare-se o instituto da servido administrativa com lastro na obra de CELSO
302Art.
29. Incumbe ao poder concedente: (...)
IX - declarar de necessidade ou utilidade pblica, para fins de instituio de servido administrativa, os bens
necessrios execuo de servio ou obra pblica, promovendo-a diretamente ou mediante outorga de poderes
concessionria, caso em que ser desta a responsabilidade pelas indenizaes cabveis; (...)
Art. 31. Incumbe concessionria: (...) VI - promover as desapropriaes e constituir servides autorizadas
pelo poder concedente, conforme previsto no edital e no contrato; (...)
142
Servido administrativa o direito real que sujeita um bem a suportar
umautilidadepblica,porforadaqualficamafetadosparcialmenteospoderesdo
proprietrio quanto ao seu uso ou gozo. (...) So exemplos de servido
administrativa:apassagemdefioseltricossobreimveisparticulares,apassagem
deaquedutosoutrnsitosobrebensprivadosetc.
Ocorre que, conforme se verifica da doutrina acima, de acordo com sua definio
tradicional, o instituto da servido administrativa afeta os bens particulares, e no os bens
pblicos. nessa mesma linha o tratamento dado ao tema na obra de RUY CIRNE LIMA304
para que os bens pblicos no toleram o gravame das servides.
Entretanto, mencione-se que h doutrinadores que cogitam a imposio de
servido administrativa sob bem pblico, quando destinado prestao do servio pblico.
o caso de PAULO ALBERTO PASQUALINI305 em atualizao da obra de RUY CIRNE
LIMA:
A fim de que se verifique a existncia de uma servido administrativa,
incidindo sobre bem do domnio pblico ou do patrimnio administrativo,
necessrioqueoserviopblico,havidocomoresdominanseacoisatidacomores
servienspertenamapessoadedireitopblicodistintas.(...)
Assim,porqueinseparveldoserviopblico,aservidoadministrativade
passagem de fios telefnicos ficar extinta se o servio pblico de telefones for
substitudo em sua forma original e passar a utilizarse da radiocomunicao. Os
fios existentes no podero ser mantidos e utilizados para servio diverso. Do
mesmo modo, a servido administrativa, porque tem contedo limitado, deve
restringirsesnecessidadesdoserviopblico,emfavordoqualfoiconstituda.
Para o Autor, dissociando-se da doutrina majoritria, o instituto da servido

tambm seria aplicvel aos bens pblicos de pessoas de direito pblico distintas,
especialmente no caso de necessidade do uso desses bens para a prestao de servios
303
913/914.
304
305
LIMA, Ruy Cirne. Princpios de Direito Administrativo. Atualizao por Paulo Alberto Pasqualini. So
Paulo: Malheiros, 2007, p. 522 e 526.
143
pblicos. O fundamento da servido, em qualquer caso, dar ao bem destinao de utilidade

pblica.
Ainda que se distancie do escopo deste estudo exaurir as peculiaridades da
servido e de sua adequao ao caso em comento, aclare-se que sua breve meno, nesse
ponto, refora a incoerncia da pretenso municipal de cobrar preo pelo uso do solo
necessrio prestao de servio pblico, ante o elevado grau de afetao do bem pblico.
Foi nessa linha o voto do Ex-Ministro Eros Grau ao julgar o j referido Recurso
Extraordinrio n 581.947, por meio do qual se apreciou a cobrana pelo uso do solo imposta
pelo Municpio de Ji-paran:
A recorrida, concessionria da prestao de servio pblico, faz uso
fundamentalmente,afimdequepossaprestlo,doespaosobreosolodefaixasde
domnio pblico de vias pblicas, no qual instala equipamentos necessrios
prestaodeserviosdetransmissoedistribuiodeenergiaeltrica.(...)
O fato que, ainda que os bens de domnio pblico e do patrimnio
administrativonotoleremogravamedasservides,sujeitamse,nasituaoaque
respeitam os autos, aos efeitos da restrio decorrente da instalao, no solo, de
equipamentos necessrios prestao de servios pblicos. Por certo que no
conduzindo,aimposiodessarestrioextinodedireito,noacarretaodever
de indenizar, salvo disposio legal expressa em contrrio, no caso, contudo
inexistente.
Mesmo que no se entenda ser a servido aplicvel aos bens pblicos, na linha do
entendimento esposado pelo Ex-Ministro, a destinao pblica do bem suficiente para
solucionar a celeuma, impondo os efeitos da restrio decorrente da ocupao desse bem com
as redes de infraestrutura necessrias prestao do servio pblico.
Bastante interessante, nesse ponto, mencionar a lio de MARIA SYLVIA
ZANELLA DI PIETRO306:
306
2005, p. 359/360.
144
Quando o Poder Pblico, para a prestao daqueles mesmos servios,
precisautilizarapropriedadeprivada,noobtendooconsentimentodoparticular,
podeinstituirservidoadministrativa,em cartercompulsrio.Tratase, nocaso,
de um direito real de natureza pblica, que vai incidir sobre a propriedade para
beneficiar o interesse pblico. Porm, quando a utilizao recai sobre um bem
pblico, a instituio de servido administrativa no se faz necessria,
precisamente porque a destinao pblica inerente prpria natureza do bem.
Na obra citada, p. 2, realamos que existe determinados bens que comportam
inmeras formas de utilizao, conjugandose o uso comum do povo com usos
privativosexercidosporparticularesparadiferentesfinalidades.(...)
AcrescentamosquecabeaoPodePblicoconciliarasmltiplasformasde
uso,compatibilizandoascomofimprincipalaqueobemestafetado.Ointeresse
pblicoconstituiabalizaqueorientasuasdecises(...).
Para a Autora, a servido sequer seria necessria, prevalecendo, no caso, a

destinao pblica que inerente prpria natureza do em pblico. Nesse sentido, retoma que
cabe ao gestor do bem pblico disciplinar seu uso da melhor forma possvel, assegurado que
se prestara para proporcionar o mximo de benefcio coletividade.
Com efeito, no deve haver cobrana de preo pelo uso do bem pblico destinado
prestao do servio pblico, pois, ainda que envolvidos entes polticos distintos, prevalece
o interesse pblico das relaes, sendo a destinao dada a esse bem inerente sua vocao
natural.
Por todo o acima exposto, resta evidenciado que a cobrana de preo pelo uso do
solo por concessionria, atividade regida por princpios de supremacia do interesse pblico,
modicidade das tarifas e equilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso, no
encontra respaldo em nosso Sistema Jurdico.
145
CONCLUSES
De acordo com o tema proposto, o estudo teve como escopo avaliar a cobrana
pelo uso do solo, consistente na pretenso do Municpio de ser remunerado pela manuteno,
no solo, subsolo e espao areo municipais, de redes de infraestrutura necessrias prestao
de servios pblicos concedidos pela Unio e pelos Estados.
Para enfrentamento do tema, abordou-se que a Constituio Federal atribuiu
competncias especficas Unio, Estados e Municpios, assegurando a autonomia necessria
a cada um desses entes polticos, bem como prevendo recursos para custear suas atividades.
Embora os assuntos de interesse local e o ordenamento do solo sejam de
competncia do Municpio, os servios pblicos a que dizem respeito ao objeto do presente
estudo v.g. fornecimento de energia eltrica, gs e telecomunicaes foram atribudos
Unio e aos Estados, sendo concedidos a empresas privadas, dando margem pretenso
municipal de exigir contraprestao pelo uso do solo.
Da forma republicana de governo adotada no Brasil, que privilegia a vontade
soberana do povo, enfatizada a relevncia do Estado como representante dos interesses
coletivos e gestor da coisa pblica, foram extradas relevantes premissas para a anlise do
tema. Em complementao, o pacto federativo e a autonomia municipal impem que a
repartio constitucional das competncias entre os entes polticos seja respeitada,
assegurando que cada qual agir de forma autnoma dentro de sua rea de atuao.
Assentadas essas premissas, a cobrana pelo uso do solo foi confrontada com as
taxas e com os preos, por serem esses os institutos reiteradamente referidos nas legislaes
municipais ao imporem concessionria o dever de pagar ao Municpio pelo uso do solo
necessrio implantao de suas redes.
Nos termos em que tratada na legislao de alguns Municpios, a cobrana pelo
uso do solo teria natureza tributria, sendo imposta como taxa.
As taxas so espcie tributria contraprestacional, constitucionalmente admitidas
no caso de exerccio de poder de polcia ou pela prestao de servio pblico efetiva ou
potencial. Em ambos os casos, a atividade estatal deve ser especfica e divisvel,
desempenhada de forma referida ao contribuinte.
146
A primeira lio que se extrai do delineamento das taxas que so apenas duas as
hipteses para sua instituio exerccio do poder de polcia ou prestao do servio pblico , inexistindo permisso constitucional para a cobrana de taxa de uso. Com isso, conclui-se
ser inconstitucional a pretenso municipal de exigir taxa pelo uso do solo, ou seja, pelo
simples fato de os equipamentos de infraestrutura destinados prestao de servios pblicos
estarem implantados em reas pblicas municipais.
Ainda assim, mantida a anlise na seara tributria, o enfrentamento do tema
demanda considerar a possibilidade de cobrana de taxa de servio ou taxa de polcia em face
da concessionria de servio pblico que mantenha redes de infraestrutura nas referidas reas.
Para que fosse exigida taxa de servio, o Municpio deveria desempenhar algum
servio pblico, de forma especfica e divisvel, em favor da empresa concessionria em razo
da rede implantada. Para que comporte a exigncia de taxa, o servio pblico deve ser
classificado como uti singuli, prestados para usurios determinados e de forma mensurvel, a
fim de respeitar o carter contraprestacional das taxas.
Em que pese inexistir uniformidade no conceito de servio pblico, na essncia,
esse se caracteriza como a atividade exercida pelo Estado sob o regime prevalecente de direito
pblico, voltada ao oferecimento de utilidade ou comodidade material ao administrado.
Entretanto, verificado que no h qualquer servio pblico prestado pelo
Municpio ao admitir o uso do solo para a implantao das redes necessrias prestao dos
servios pblicos concedidos, conclui-se, de forma bastante clara, no ter embasamento
jurdico a cobrana de taxa de servio.
Adentrando no estudo da taxa de polcia, identificou-se ser a mesma exigvel em
razo da atuao estatal fiscalizadora das atividades desempenhadas pelo administrado,
aferindo-se o cumprimento da regulamentao aplicvel, prestando-se para recompor os
cofres pblicos do nus assumido ao ser desempenhada atividade especfica e divisvel em
prol do contribuinte.
No caso analisado, a taxa de polcia poderia ser exigida da concessionria caso o
Municpio exercesse, em razo da manuteno de equipamentos de infraestrutura no solo
urbano, poder de polcia consistente na averiguao do respeito regulamentao dos
assuntos de interesse local e da ocupao do uso do solo.
147
Ocorre que, considerando a imobilizao da rede de infraestrutura destinada

prestao do servio pblico, a fiscalizao teria sentido apenas no momento da aprovao e
instalao da rede, descaracterizada a necessidade de renovao peridica do exerccio de
poder de polcia municipal. Finalizada a obra sob a superviso do Municpio, j est aferido o
cumprimento das normas regulamentadoras.
Tecidas essas consideraes, evidenciou-se ser pertinente a cobrana de taxas de
polcia relacionadas com a aprovao de projetos e fiscalizao da obra concluda, etc.
Todavia, essas taxas no se confundem com a infundada cobrana mensal de taxa em razo da
mera manuteno de equipamentos em reas pblicas, j que desvinculada de qualquer
atividade estatal.
Sob outro prisma, o enquadramento da cobrana pelo uso do solo tampouco se
enquadra como um preo pblico, termo utilizado em referncia legislao editada por
alguns Municpios.
Em anlise da expresso preo pblico, evidenciou-se que a mesma deve ser
evitada no texto cientfico, pois encerra evidente contradio em termos. Versa tanto sobre o
regime de direito privado, correlato ao preo, quanto ao regime de direito pblico, evocado
pela meno da prpria expresso.
Descartada a expresso contraditria, definiu-se que ao fazer meno a preo
pblico, a pretenso municipal seria a cobrana de contraprestao decorrente de explorao
direta da atividade econmica pelo Estado, com lastro no art. 173 da Constituio Federal.
Nesse sentido, patenteou-se ressalvados os casos previstos na Constituio, o
Estado poder exercer atividade econmica somente excepcionalmente, quando necessria a
imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, casos em que a
contraprestao a ser exigida denominada preo, em aluso ao termo aplicado nas relaes
particulares.
O Estado age dessa forma ao explorar os bens pblicos dominicais ou ao prestar
servio que no servio pblico -, sempre sob regime de direito privado. O preo deve ser
entendido como a contraprestao contratualmente fixada que, alm de contemplar os gastos
envolvidos na atividade, comporta margem de lucro, tal como tipicamente almejado nas
relaes entre particulares.
148
Apreciando
questo
sob
perspectivas
variadas,
concluiu-se
pela
impossibilidade da cobrana de preo pelo uso dos bens pblicos para a prestao de servios
pblicos por empresas concessionrias.
Inicialmente, por no se verificar a ocorrncia de nenhuma das hipteses
constitucionais que autorizam o excepcional desempenho da atividade econmica pelo
Municpio. De plano descartado o permissivo constitucional com base na necessidade por
imperativos de segurana nacional, caberia tal cobrana caso caracterizado o relevante
interesse coletivo.
Ocorre que, o bem pblico est atendendo sua vocao natural, que satisfazer os
interesses coletivos, quando destinado prestao do servio pblico, inexistindo
embasamento para remunerao do Municpio por admitir esse uso em favor da coletividade.
Adicione-se que interesse coletivo que as tarifas cobradas pela concessionria
dos tomadores do servio pblico sejam mdicas, tornando-o acessvel a todos. Contrapondose a esse interesse, a cobrana municipal pelo uso do solo, apesar de direcionada
concessionria, enseja, em ltima anlise, a elevao das tarifas praticadas em face dos
tomadores dos servios. Mesmo se tratando de duas relaes jurdicas distintas
Concessionria/Municpio e Concessionria/Tomador dos servios uma traz impactos na
outra.
Nesse sentido, aclarou-se que caracterizada a alterao no equilbrio econmicofinanceiro inicialmente pactuado entre a concessionria e o poder concedente, o contrato de
concesso prev a elevao das tarifas praticadas em face dos tomadores dos servios,
mantendo-se a margem de lucro pactuada. Assim, a cobrana pelo uso do solo tem impactos
sobre as tarifas praticadas, onerando o tomador dos servios pblicos.
A impossibilidade de o Municpio pretender a cobrana de preo pelo uso do solo
ainda mais evidente quando se considera que, nos padres atuais, o uso do solo urbano
imprescindvel para a prestao do servio publico. Ou seja, inexiste autonomia da
concessionria ou do Municpio de decidirem por sua ocupao, sob pena de inviabilizarem a
prestao do servio pblico. Nem ao Municpio dado inadmitir o uso do solo, nem a
concessionria pode prescindir desse uso. Com isso, denota-se a inaplicabilidade de preo
espcie.
149
Ademais, em razo do relevante interesse pblico envolvido na prestao do

servio pblico, se o bem necessrio a sua prestao fosse de propriedade particular, este
poderia ser gravado por servido administrativa, justificada em razo da utilidade pblica. No
caso dos bens pblicos, essa destinao j lhes inerente, cumprindo ser privilegiada ao
serem empregados em favor da prestao de servio de interesse pblico, sem que enseje o
direito a remunerao.
Tamanha a afetao do bem pblico na prestao do servio pblico que as
redes de infraestrutura envolvidas so qualificadas como bens reversveis ao patrimnio do
poder concedente, configurando-se tambm como bens pblicos, razo adicional para no se
admitir a cobrana de preo.
Portanto, a concluso desse estudo que no encontra respaldo, em nosso Sistema
Jurdico, a pretenso municipal de receber taxa ou preo como contraprestao pelo uso do
solo, subsolo e espao areo necessrios prestao de servios pblicos, ainda que os
mesmos sejam prestados por concessionrias.
150
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159
ANEXO DE LEGISLAO MUNICIPAL

A. Municpio de Ferraz de Vasconcelos: Lei Complementar n 99/99
LEI COMPLEMENTAR N 099, de 27 de dezembro de 1999

Cria as Taxas de Fiscalizao de Obras e Servios Executados em Vias e
Logradouros Pblicos; e de Fiscalizao de Ocupao e Permanncia em
reas de Vias e Logradouros Pblicos.
FAO SABER, que a Cmara Municipal DECRETA e eu PROMULGO a seguinte lei:
DA TAXA DE FISCALIZAO DE OBRAS E SERVIOS EXECUTADOS EM
VIAS E LOGRADOUROS PBLICOS
Seo I Do Fato Gerador e da Incidncia
Art. 1 - A Taxa de Fiscalizao de Obras e Servios Executados em Vias e Logradouros
Pblicos, fundada no poder de polcia do Municpio, tem como fato gerador a fiscalizao por ele
exercida sobre as mesmas, em observncia s normas municipais de posturas relativas ao uso e
ocupao do solo, a tranquilidade, a higiene e o bem estar da populao.
Art. 2 - Do fato gerador da taxa considera-se ocorrido:
I na data do incio da atividade relativa execuo da obra ou servio;
II no dia primeiro de cada ms subsequente, enquanto durar a mesma.
Seo II Do Sujeito Passivo
Art. 3 - O sujeito passivo da taxa a pessoa fsica ou jurdica sujeita a fiscalizao
municipal em razo da atividade de obras e servios executados em vias ou logradouros pblicos.
Seo III Da Solidariedade Tributria
Art. 4 - So solidariamente responsveis pelo pagamento da taxa:
I o contratante;
II a contratada, empreiteira ou subempreiteira.
Seo IV Da Base de Clculo
Art. 5 - A base de clculo da taxa ser determinada em funo do custo da respectiva
atividade pblica especfica.
Pargrafo nico - A referida taxa ser cobrada conforme a Tabela I, anexa a esta Lei.
Seo V Do Lanamento e do Recolhimento
Art. 6 - A taxa ser devida por ms ou frao, por ano ou frao, conforme a modalidade
da autorizao solicitada pelo sujeito passivo ou constatao fiscal.
Art. 7 - Sendo por execuo das obras e servios a forma de incidncia, o lanamento da
taxa ocorrer:
I no ato da autorizao da obra ou servio, quando comunicada pelo sujeito passivo;
II no ato da informao, quando constatada pela fiscalizao.
DA TAXA DE FISCALIZAO DE OCUPAO E DE PERMANNCIA EM

REAS, EM VIAS E EM LOGRADOUROS PBLICOS
160
Seo I Do Fato Gerador e da Incidncia

Art. 8 - A Taxa de Fiscalizao de Ocupao e de Permanncia em reas, em vias e em
logradouros pblicos, fundada no poder de polcia do Municpio, concernente ao ordenamento da
utilizao dos bens pblicos de uso comum, tem como fato gerador a fiscalizao por ele exercida
sobre a localizao, a instalao e a permanncia de mveis, equipamentos, veculos, utenslios e
quaisquer outros objetos, em observncia s normas municipais de posturas relativas esttica urbana,
aos costumes, ordem, tranquilidade, higiene, ao trnsito e segurana pblica.
Art. 9 - O fato gerador da taxa considera-se ocorrido com a localizao, a instalao e
permanncia de moveis, equipamentos, veculos, utenslios e quaisquer outros objetos em reas, em
vias e em logradouros pblicos.
Seo II Do Sujeito Passivo
Art. 10 - O sujeito passivo da taxa pessoa fsica ou jurdica, proprietria, titular do
domnio til ou possuidora, a qualquer ttulo, de mvel, equipamento, utenslio e qualquer outro objeto
em reas, em vias ou em logradouros.
Seo III Da Solidariedade Tributria
Art. 11 - So solidariamente responsveis pelo pagamento da taxa as pessoas fsicas ou
jurdicas que diretamente estiverem envolvidas na localizao, na instalao e na permanncia de
mveis, equipamentos, utenslios e veculo e ou qualquer outro objeto em reas, vias e logradouros
pblicos.
Seo IV Da Base de Clculo
Art. 12 - A base de clculo da taxa ser determinada em funo do custo da respectiva
atividade pblica especfica.
Pargrafo nico. A referida taxa ser cobrada conforme a Tabela II, anexa a esta Lei.
Seo V O Lanamento e do Recolhimento
Art. 13 - A taxa ser devida por ms, por ano, ou frao, conforme modalidade de
licenciamento solicitada pelo sujeito passivo ou constatao fiscal.
Art. 14 - Sendo mensal ou anual o perodo de incidncia, o lanamento da taxa ocorrer:
I no ato da solicitao, quando requerido pelo sujeito passivo.
II no ato da comunicao, quando constatado pela fiscalizao.
Seo VI Das Penalidades
Art. 15 - O descumprimento das disposies previstas nesta Lei importar ao infrator as
seguintes penalidades:
I - multa de 10 UFIRS;
II - multa de 200 UFIRS, em caso de reincidncia.
Seo VII Das Disposies Finais
Art. 16 Esta Lei entrar em vigor na data de sua publicao e seus efeitos a partir de 1
de janeiro de 2.000, revogadas as disposies em contrrio.
Ferraz de Vasconcelos, 27 de dezembro de 1999.
VALDEMAR MARQUES DE OLIVEIRA FILHO
161
B. Municpio de Ji-paran: Lei n 1.199/02
LEI N 1199, de 31 de dezembro de 2002

Autoriza o Executivo Municipal a criar a taxa de licena e royalties para
uso e ocupao do solo nas vias e logradouros pblicos e espao areo
no Municpio de Ji-Paran RO.
LEONIRTO RODRIGUES DOS SANTOS, prefeito do Municpio de Ji-Paran, no uso
de suas atribuies legais, FAZ SABER que a Cmara Municipal aprovou e ele sanciona a seguinte
lei:
Art. 1. Autoriza o Executivo Municipal criar a taxa de licena para o uso e ocupao do
solo e espao areo, a quem ocupe vias e logradouros pblicos com postes, sistema de telefonia,
abastecimento de gua e esgoto, sistema de transmisso de TV a cabo e similares para fins comerciais
ou de prestao de servios.
1. No caso de utilizao das vias e logradouros pblicos para a instalao de postes a
taxa cobrada por ms ou frao razo de R$ 5,00 (cinco reais) por poste instalado, sendo este valor
corrigido com base no ndice Geral de Preos ao Consumidor (IPCA) ou equivalente.
2. A referida taxa prescrita no 1, ser atribuda aos prestadores de servios no ramo
de telefonia e energia eltrica.
3. No caso de utilizao das vias e logradouros pblicos para rede de gua, rede de
esgoto, sistema de transmisso de TV a cabo e similares ser cobrada a taxa de R$ 0,l0 (zero virgula
dez centavos de real) por metro linear.
4. No caso de utilizao das vias e logradouros pblicos para a instalao de telefones
pblicos ser cobrada por ms ou frao a taxa de R$30,00 (trinta reais) por aparelho instalado.
Art. 2. Fica criada a taxa de royalties para o uso do solo para a captao de guas
superficiais ou subterrneas.
Pargrafo nico - A taxa de royalties a que se refere este artigo ser cobrada a razo de
R$ 0,01 (zero virgula um centavo de real) por metro cbico.
Art. 3. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 4. Revogam-se as disposies em contrrio.
Palcio Urup, aos 31 dias do ms de dezembro de 2002.
LEONIRTO RODRIGUES DOS SANTOS
Prefeito
162
C. Municpio de So Paulo: Lei n 14.054/05
LEI N 14.054, DE 20 DE SETEMBRO DE 2005
Autoriza o Poder Executivo Municipal a fixar e cobrar preo pblico

ela ocupao do espao de solo em reas pblicas municipais pelo
sistema de posteamento de rede de energia eltrica e de iluminao
pblica, de propriedade da concessionria de energia eltrica que os
utiliza, e d outras providncias.
JOS SERRA, Prefeito do Municpio de So Paulo, no uso das atribuies que lhe so
conferidas por lei, faz saber que a Cmara Municipal, em sesso de 1 de setembro de 2005, decretou e
eu promulgo a seguinte lei:
Art. 1 O Poder Executivo Municipal fica autorizado a fixar e a cobrar mensalmente
preo pblico relativo ocupao e uso do solo municipal pelos postes fixados em caladas e
logradouros.
Pargrafo nico. Para os fins desta lei, postes so as estruturas de concreto, metal,
madeira ou outro material, que suportam os fios, cabos e equipamentos das redes de energia eltrica,
telefonia, iluminao pblica, difuso de imagens e sons, entre outras.
Art. 2 O preo pblico previsto no art. 1 desta lei ser devido pelo proprietrio do
poste.
Pargrafo nico. O usurio do poste ser responsvel solidariamente pelo preo pblico.
Art. 3 A fixao e a cobrana do preo pblico previstos nesta lei, a serem efetivadas
por decreto do Poder Executivo, devero considerar a rea ocupada pela base do poste padro junto ao
solo, multiplicada pelo nmero de postes de cada proprietrio, existentes em solo pblico dentro do
territrio do Municpio.
Art. 4 O Poder Pblico Municipal, dentro do prazo de 60 (sessenta) dias contados da
data da publicao desta lei, levantar o nmero de postes existentes no Municpio e seus respectivos
proprietrios e usurios, para efeito da apurao da rea total de solo ocupado e respectiva cobrana do
preo pblico.
Pargrafo nico. O Poder Pblico Municipal acompanhar a ampliao ou reduo da
rea ocupada pelos postes, atualizando seus cadastros para fins da cobrana mensal do preo pblico.
Art. 5 As despesas decorrentes desta lei sero suportadas pelas dotaes oramentrias
prprias, suplementadas se necessrio.
Art. 6 Esta lei entra em vigor na data de sua publicao.
PREFEITURA DO MUNICPIO DE SO PAULO, aos 20 de setembro de 2005, 452 da
fundao de So Paulo.
JOS SERRA, PREFEITO
163
D. So Vicente: Lei Complementar n 357/01
LEI COMPLEMENTAR N. 357, de 21 de dezembro de 2001

Dispe sobre o uso de vias pblicas e espao areo e subterrneo, para a
realizao de eventos ou para implantao e passagem de equipamentos
urbanos destinados prestao de servios de infraestrutura, por entidades
de direito pblico e privado. Proc. n. 184046/01
MRCIO FRANA, Prefeito do Municpio de So Vicente, usando das atribuies que

lhe so conferidas por Lei, faz saber que a Cmara Municipal decreta e ele sanciona e promulga a
seguinte Lei Complementar:
Art. 1. - O Poder Executivo poder autorizar, por permisso, a ttulo precrio e oneroso,
o uso das vias pblicas, inclusive dos espaos areos e subterrneos, e de obras de arte de domnio
municipal, para a realizao de eventos ou para a implantao, instalao e passagem de
equipamentos urbanos destinados prestao de servios de infra-estrutura por entidades de direito
pblico ou privado, obedecendo s disposies desta Lei Complementar e demais atos normativos.
Pargrafo nico - Para os fins desta Lei Complementar, consideram-se equipamentos
urbanos todas as instalaes de infra-estrutura urbana, tais como equipamentos de abastecimento de
gua, servios de esgoto, energia eltrica, coletas de gua pluviais, rede telefnica e outros de interesse
pblico.
Art. 2. - Os requerimentos de implantao, instalao e passagem de equipamentos
urbanos nas vias pblicas, inclusive espaos areos e subterrneos, e nas obras de arte de domnio
municipal dependero de prvia aprovao da Secretaria de Obras e Meio Ambiente - SEOBAM,
obedecidas as disposies desta Lei Complementar e normas complementares a serem expedidas pelo
Poder Executivo.
1. - Os documentos exigidos para a instruo dos requerimentos so os seguintes:
I 03 (trs) vias de planta com projeto, com respectivo memorial descritivo, constando as
especificaes tcnicas correlatas;
II ART Anotao de Responsabilidade Tcnica, devidamente recolhida, referente
elaborao dos projetos;
III inscrio do responsvel tcnico pela elaborao dos projetos, junto ao setor de
aprovao da Secretaria de Obras e Meio Ambiente SEOBAM;
IV cronograma fsico das referidas obras, por servio e por via;
V anuncia expedida pelas concessionrias de servios pblicos, como SABESP, CPFL
e Telefnica, dentre outras;
VI guia de recolhimento de taxas e emolumentos, relativos anlise e aprovao de
projeto;
VII apresentao dos documentos descritos no 2. do art. 9. desta Lei Complementar.
2. - Conforme a complexidade da obra, podero ser solicitados outros documentos
pertinentes.
3. - Os documentos elencados no 1. devero, tambm, fixar as especificaes
tcnicas relativas apresentao dos elementos do cadastro dos equipamentos j implantados,
transpostos ou colocados, dos servios de levantamento topogrfico e cadastral, bem como o estudo
geotcnico do subterrneo, contendo todos os elementos necessrios realizao dos servios.
4. - A entidade requerente ficar responsvel pelo aviso e obteno de informaes
cadastrais e anuncia junto Telefnica, SABESP e CPFL, dentre outras.
164
Art. 3. - O requerimento de aprovao ser protocolizado, e a SEOBAM, no prazo de 60

(sessenta) dias, dever analisar e decidir sobre o projeto, ouvida a SETRAN - Secretaria de
Transportes e demais rgos municipais envolvidos, de acordo com o projeto.
1. - A eventual exigncia comunicada ao requerente suspender a contagem do prazo
fixado no caput deste artigo, que ser reiniciada a partir da data do cumprimento da exigncia pelo
requerente.
2. - Aps 30 (trinta) dias de eventual exigncia comunicada ao requerente, sem que o
interessado d cumprimento, o processo poder ser indeferido e arquivado.
3. - No ocorrendo manifestao no prazo assinalado, a SEOBAM - Secretaria de
Obras e Meio Ambiente dever fornecer ao requerente, sempre que por este requerido, os
esclarecimentos a respeito do andamento do requerimento.
4. - Do indeferimento do requerimento formulado caber recurso administrativo,
dirigido Secretaria de Obras e Meio Ambiente no prazo de 15 ( quinze) dias, contados do despacho
de indeferimento.
Art. 4. - Aprovado o requerimento, ser expedido atravs da SEOBAM o respectivo
Termo de Autorizao e Permisso de Uso Oneroso e a Ttulo Precrio, para os fins previstos nesta
Lei Complementar.
Pargrafo nico - A validade do projeto das obras e servios aprovados pela SEOBAM
ser de at 1 (um) ano, contado da data de emisso do Termo de Autorizao e Permisso de Uso.
Art. 5. - Para o incio das obras referentes ao requerimento aprovado, o requerente
dever solicitar o respectivo Alvar de Construo.
1. - Os documentos exigidos para a instruo do requerimento so os seguintes:
I ART - Anotao de Responsabilidade Tcnica, devidamente recolhida, referente
execuo das obras;
II inscrio do responsvel tcnico pela execuo junto Secretaria de Obras e Meio
Ambiente SEOBAM;
III atualizao do cronograma fsico, apresentado quando da aprovao do
requerimento;
IV apresentao de guia de recolhimento de taxa e emolumentos, correspondentes aos
custos operacionais dos servios necessrios de apoio obra ou evento, afetos Secretaria de
Transportes SETRAN, definido pelo art. 13 desta Lei Complementar;
V apresentao de guia de recolhimento de cauo, correspondente a 3 (trs)
contribuies pecunirias mensais, cujo valor definido pelos artigos 9., 10 e 11 desta Lei
Complementar.
2. - O Alvar de Construo ter validade de acordo com o projeto e cronograma
atualizado.
3. - A Secretaria de Transportes SETRAN comunicar comunidade, por intermdio
dos rgos de imprensa, com 48 (quarenta e oito) horas de antecedncia, a ocorrncia da interdio de
qualquer via, propondo caminhos alternativos a serem utilizados pelos usurios, salvo em casos de
emergncia.
4. - Nos casos de emergncia, haver tolerncia referente s exigncias previstas nos
l. e 2. deste artigo.
5. - O valor correspondente aos custos operacionais relativos Secretaria de
Transportes, descritos no artigo 13 desta Lei Complementar, dever ser recolhido em horrio
comercial, no primeiro dia til subsequente ao incio da obra ou evento.
Art. 6. - O rgo fiscalizador acompanhar a execuo de quaisquer obras ou servios,
notificando, de imediato, a entidade, para efetuar as correes que entenda necessrias, se for
constatada a inobservncia do projeto apresentado.
165
Pargrafo nico Havendo desconformidade entre o projeto apresentado e a sua

execuo, a entidade responsvel pela obra ou servio ficar sujeita ao seu refazimento, suportando os
custos decorrentes, alm de responder pelas perdas e danos que tenha causado, ou venha a causar ao
Municpio ou a terceiros, com a readaptao imposta, sem prejuzo das demais sanes legais cabveis.
Art. 7. - Na hiptese de o requerente estar impedido de executar o projeto apresentado,
por razes alheias a sua vontade, dever comunicar tal fato SEOBAM Secretaria de Obras e Meio
Ambiente, que proceder anlise do assunto, de forma a atender ao interesse pblico.
1. - Sero de responsabilidade exclusiva da entidade requerente quaisquer danos ou
prejuzos causados, inclusive a terceiros, pela execuo das obras ou servios, mesmo que advindos de
atos praticados involuntariamente.
2. - Quando da execuo das obras ou servios ocorrer abertura de valas em
logradouros pblicos, a recomposio dever ser feita pelo requerente na totalidade da largura do
referido logradouro e na extenso integral das obras.
Art. 8. - Ao trmino da obra, o interessado dever requerer a baixa do Alvar de
Construo, bem como o pedido de vistoria final, por parte do Poder Pblico.
1. - No se verificando nenhuma irregularidade, ser emitido Termo de Aceite das
Obras.
2. - A emisso do referido Termo de Aceite das Obras no eximir o requerente da
obrigao de refazer o servio, em caso de m ou defeituosa execuo, pelo perodo exigido por Lei
que defina esse tipo de responsabilidade.
Art. 9. - O preo pblico pela permisso de uso das vias e logradouros pblicos,
inclusive espaos areos e subterrneos, e das obras de arte no Municpio, a ser pago pelas entidades
de direito pblico e privado, para a realizao de eventos ou para implantao, instalao e passagem
de equipamentos urbanos para a prestao de servios de infra-estrutura urbana ser representado por
contribuio pecuniria.
1. - O valor mensal da contribuio pecuniria ser calculado com base na expresso
estabelecida nos arts. 10 e 11 desta Lei Complementar e constar no Termo de Autorizao e
Permisso de Uso.
2. - Incumbe ao requerente a apresentao dos documentos e elementos para subsidiar
o seu enquadramento na classificao estabelecida no Anexo I desta Lei Complementar.
3. - O rgo responsvel pela aprovao do requerimento poder exigir, quando
necessrio, a apresentao de outros documentos para fins do enquadramento de que trata o Anexo I
desta Lei Complementar.
Art. 10 O valor mensal pela utilizao das vias pblicas, logradouros, inclusive espaos
areos e subterrneos, e das obras de arte do Municpio, ressalvando o previsto no art. 11, ser
calculado pela seguinte expresso:
Vm = G (F x T) onde:
I VM = Valor Mensal
II G = Fator Gerador, definido como a rea de projeo (em m) da instalao
considerada, obtido pela expresso G = C x L, onde C representa o comprimento em metros da
instalao e
L representa sua largura em metros;
III F = Fator, definido como o fator de incidncia do preo, com ndices
diferenciados para cada tipo de equipamento e definido em funo do interesse pblico, cujos valores
sero determinados de acordo com a tabela integrante do Anexo I desta Lei Complementar.
IV T = Valor Territorial, definido como o valor monetrio atribudo ao local onde se
instale o equipamento, conforme o estabelecido na Planta Genrica de Valores do Municpio,
observadas as seguintes condies:
a) o valor de T ser obtido pela mdia aritmtica entre os valores monetrios atribudos
ao trecho de logradouro objeto do pedido;
166
b) para as obras de arte o valor de T ser obtido pela mdia aritmtica entre os valores
monetrios atribudos ao trecho que antecede a obra de arte e o trecho a ela subsequente.
Art. 11 O valor mensal dos equipamentos de suporte, postes e outros das redes que
recebem os servios a que se refere esta Lei Complementar, tero o valor calculado pela seguinte
expresso:
Vms = G (F x T), onde:
I Vms = Valor Mensal dos Equipamentos de suporte (postes e outros );
II G = Fator Gerador, definido como a rea de projeo, em m, da instalao
considerada, obtido pela expresso G = C x L, onde C representa o comprimento em metros da
instalao e L representa a sua largura em metros o qual no dever ser inferior a um metro
quadrado;
III F = Fator, definido como o fator de incidncia do preo, com ndices
diferenciados em funo do interesse pblico ou particular, nos termos da tabela integrante do Anexo I
desta Lei Complementar.
IV T = Valor Territorial, definido como o valor monetrio atribudo ao local onde se
instale o equipamento, conforme estabelecido na Planta Genrica de Valores do Municpio.
Art. 12 O pagamento do valor apurado ser feito mensalmente, tendo como vencimento
o 15. (dcimo quinto) dia do ms.
1. - A contagem do ms, para fins de pagamento dos valores devidos, ser iniciada no
primeiro dia do ms subsequente ao pedido de baixa da obra ou vistoria do Poder Pblico, em que se
constate o seu trmino.
2. - facultado o pagamento integral, em uma nica quota, desde que obedecido o
valor anual correspondente.
Art. 13 Os custos operacionais dos servios necessrios de apoio obra ou evento,
afetos Secretaria de Transportes, so os estabelecidos pelo Anexo II desta Lei Complementar.
Art. 14 A desobedincia injustificada s disposies constantes da presente Lei
Complementar sujeitar o infrator aplicao das seguintes penalidades:
I advertncia;
II intimao;
III embargo;
IV multa;
V suspenso da aprovao de novos projetos.
1. - A advertncia ser aplicada pela SEOBAM, em razo da inobservncia s
disposies da legislao vigente, em especial desta Lei Complementar.
2. - A multa ser aplicada sempre que a entidade de direito pblico ou privado no
atender notificao quanto no observncia do projeto, na execuo da obra ou servio.
3. - As multas citadas no 2. deste artigo so aquelas previstas na legislao vigente,
em especial as contidas na Lei de Uso e Ocupao do Solo.
4. - A pena de suspenso da aprovao de novos projetos ser aplicada pelo rgo
responsvel pela aprovao do requerimento entidade pblica ou privada, sempre que,
injustificadamente, persistir a infrao referida no 2..
5. - Das penas previstas caber recurso no prazo de 05 (cinco) dias, de sua aplicao.
Art. 15 Sero considerados dispostos clandestinamente os equipamentos implantados
em desconformidade com o estabelecido nesta Lei Complementar, bem como aqueles no informados
pelas concessionrias;
1. - As entidades de direito pblico ou privado estaro sujeitas perda dos
equipamentos implantados clandestinamente, por deciso do Secretrio de Obras e Meio Ambiente,
ouvidos, previamente, os rgos tcnicos da Pasta e assegurado o direito de recurso.
2. - Em casos de impossibilidade de retirada do equipamento do local onde foi disposto
clandestinamente, a contribuio pecuniria ser cobrada em dobro, at a cessao da irregularidade.
167
3. - Para fins de clculo, em dobro, ser considerada a data da publicao da presente

Lei Complementar, ou da instalao do equipamento, se comprovada essa data.
Art. 16 As entidades de direito pblico ou privado devero encaminhar SEOBAM,
at o dia 30 (trinta) de setembro de cada exerccio, os eventuais planos de expanso de suas instalaes
para o prximo exerccio, para que se compatibilizem os respectivos interesses quando da
apresentao de projetos especficos.
Art. 17 As entidades de direito pblico ou privado que tenham equipamentos de sua
propriedade j implantados nas vias pblicas e obras de arte do municpio, em carter permanente,
fornecero SEOBAM cpia dos elementos cadastrais disponveis, a fim de serem complementados
os registros existentes e organizados em bancos de dados, para posterior expedio de Termos de
Autorizao e Permisso de Uso e fixao do preo pblico pela utilizao das vias pblicas, inclusive
espao areo e subterrneo, e das obras de arte do Municpio.
1. - As entidades de direito pblico ou privado tero o prazo de 60 (sessenta) dias,
contados da publicao desta Lei Complementar, para cumprir o disposto e estabelecido neste artigo,
prorrogveis a critrio da municipalidade por mais 30 (trinta) dias.
2. - Decorrido o prazo estipulado no 1. deste artigo, sem que as entidades cumpram
a determinao nele contida, ser aplicado o disposto no artigo 15 da presente Lei Complementar.
3. - Decorrido 1 (um) ano da data da publicao desta Lei Complementar e em
havendo descumprimento do estabelecido neste artigo, a entidade perder o direito utilizao do
espao que estiver ocupando.
4. - Decorrido o prazo definido no pargrafo anterior, e havendo interesse por parte do
Municpio e da entidade de direito pblico ou privado na manuteno do equipamento anteriormente
instalado, devero ser apresentados os projetos de acordo com o disposto nesta Lei Complementar,
sem prejuzo das multas aplicadas e demais sanes cabveis.
Art. 18 As situaes conflitantes sero examinadas pelo Secretrio Municipal de Obras
e Meio Ambiente, aps manifestao da COPLADI Comisso Tcnica de Acompanhamento do
Plano Diretor.
Art. 19 Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicao, revogadas as
disposies em contrrio, em especial a Lei Complementar n. 332, de 28 de dezembro de 2000.
So Vicente, Cidade Monumento da Histria Ptria, Cellula Mater da Nacionalidade, em
21 de dezembro de 2001.
MRCIO FRANA
Prefeito Municipal

Maria Eugenia Doin Vieira

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1

PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO

MARIA EUGNIA DOIN VIEIRA

COBRANA PELO USO DO SOLO:

MESTRADO EM DIREITO DO ESTADO

PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO

MARIA EUGNIA DOIN VIEIRA

COBRANA PELO USO DO SOLO:

Dissertao apresentada Banca Examinadora da Pontifcia

Embora a instituio dessa cobrana seja peculiar em cada Municpio,

A investigao efetuada nesse estudo envolve temas de direito tributrio e de

Para abordagem do tema, parte-se da breve anlise do sistema constitucional

Although the demand of such charge remains specific to every municipality,

CONSIDERAES SOBRE SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTRIO................ 13

Conceito de Imunidade ..................................................................................... 54

Imunidade Recproca ........................................................................................ 56

Consideraes sobre o art. 150, 3, da CF/88 ................................................. 58

Espcies Tributrias Abrangidas ...................................................................... 61

CONSIDERAES SOBRE SERVIO PBLICO ................................................ 64

Distines em Relao Classificao do Servio Pblico ............................. 74

Concesso do Servio Pblico e sua Remunerao por Tarifa ........................ 75

Poltica Tarifria do Servio Pblico Concedido ............................................. 76

2.5.Princpios Aplicveis Prestao do Servio Pblico .................................................. 79

Supremacia do Interesse Pblico ...................................................................... 81

Continuidade da Prestao ............................................................................... 83

Modicidade das Tarifas .................................................................................... 84

2.6.Bens Pblicos e sua Reversibilidade ............................................................................. 86

Noo de Bens Pblicos ................................................................................... 87

Classificao dos Bens Pblicos ...................................................................... 89

Rede de Infraestrutura das Concessionrias e Reversibilidade ........................ 91

3.1.Esclarecimentos Preliminares ........................................................................................ 94

Especificidade e Divisibilidade ........................................................................ 96

Referibilidade ................................................................................................. 101

Base de Clculo .............................................................................................. 102

Inaplicabilidade do Princpio da Capacidade Contributiva ............................ 105

Competncia para Instituio ......................................................................... 108

3.3.Inconstitucionalidade da Taxa de Uso ......................................................................... 109

ANLISE DE PREO E IMPOSSIBILIDADE DE SUA COBRANA PELO USO

Relevante Interesse Coletivo .......................................................................... 134

Compulsoriedade do Uso do Bem Pblico ..................................................... 136

Ausncia de Vontade Contratual e Preo como Obrigao Legal.................. 137

Afronta aos Princpios Aplicveis Prestao do Servio Pblico ............... 139

Reversibilidade dos Bens Pblicos empregados na Prestao do Servio

CONCLUSES ...................................................................................................................... 145

Municpio de Ferraz de Vasconcelos: Lei Complementar n 99/99............... 159

Municpio de Ji-paran: Lei n 1.199/02 ........................................................ 161

Municpio de So Paulo: Lei n 14.054/05 .................................................... 162

So Vicente: Lei Complementar n 357/01 .................................................... 163

versando sobre a cobrana pelo uso do solo.

Retome-se que a ocupao de espaos pblicos por particulares j era, de alguma

No se aprecia, nessa introduo, a aplicao da imunidade recproca aps o processo de privatizao,

Como decorrncia dessa assuno da execuo dos servios pblicos por

CONSIDERAES SOBRE SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTRIO

1.1. Noo de Sistema e de Sistema Jurdico (Direito Positivo)

Jusfilosfica de Emil Lask. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1976, p. 9/12.

componentes do sistema, especificados pelos seus atributos, e as relaes do o sentido de

Noo similar se extrai da lio de LOURIVAL VILANOVA12:

Na lio de MARCELO NEVES13, sistema compreendido como um conjunto

Normativa. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 140.

CANARIS, Claus-Wilhelm. Pensamento Sistemtico e Conceito de Sistema na Cincia do Direito. Lisboa:

Fundao Calouste Gulbenkian, 1996, p. 12/13.

NEVES, Marcelo. Teoria da Inconstitucionalidade das Leis. So Paulo: Saraiva, 1988, p. 2.

Nesse sentido, fixando a premissa de que os elementos do sistema no podem ser

Dessas breves consideraes, depreende-se que, apesar de se tratar de um termo