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N 38

Pobreza, desigualdade e
polticas pblicas
12 de janeiro de 2010

Comunicado da Presidncia

Os Comunicados da Presidncia tm por objetivo


antecipar estudos e pesquisas mais amplas
conduzidas pelo Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea), com uma comunicao sinttica
e objetiva e sem a pretenso de encerrar o
debate sobre os temas que aborda, mas motivlo.
Os Comunicados da Presidncia so de
responsabilidade da assessoria tcnica da
Presidncia do Instituto. Em geral, so sucedidos
por notas tcnicas, textos de discusso, livros e
demais publicaes. Eles so produzidos por
tcnicos de planejamento e pesquisa de todas as
diretorias do Ipea. Desde seu lanamento, em
2007, mais de cem tcnicos participaram da
elaborao e divulgao de tais documentos,
sobre os mais variados temas.

Apresentao
O presente Comunicado da Presidncia evidencia sinteticamente a temtica da
pobreza, desigualdade de renda e polticas pblicas. Parte significativa dos avanos
alcanados pelo Brasil no campo do enfrentamento da pobreza e desigualdade encontrase relacionada marcha estruturadora das polticas pblicas, encadeadas, sobretudo, pela
Constituio Federal de 1988. A partir de ento, a estruturao vertical dos grandes eixos
de interveno do Estado no campo da proteo e desenvolvimento social (sade,
educao, assistncia e previdncia, infraestrutura social e trabalho, entre outros) permitiu
ao Pas avanar institucionalmente no mesmo sentido j experimentado pelas economias
desenvolvidas em torno do Estado de Bem-estar Social. Nos anos 1990, mesmo com a
superinflao vigente at 1994, o baixo dinamismo econmico e a conteno fiscal, a
regulamentao de vrias polticas pblicas no campo da assistncia e previdncia, entre
outras, contribuiu para evitar que o contexto social apresentasse maior regresso do que,
por exemplo, o crescimento do desemprego e a piora na distribuio funcional da renda.
Na dcada atual, a combinao entre a continuidade da estabilidade monetria, a
maior expanso econmica e o reforo das polticas pblicas, como a elevao real do
salrio mnimo, a ampliao do crdito popular, reformulao e alargamento dos
programas de transferncias de renda aos estratos de menor rendimento, entre outras, se
mostrou decisiva para a generalizada melhora social no Brasil. Para que essa trajetria de
resultados socioeconmicos positivos persista, torna-se cada vez mais necessrio
considerar os limites da atual conformao do conjunto das polticas pblicas frente ao
patamar da desigualdade e pobreza existente.
Em funo disso, este Comunicado pretende reforar alguns aspectos presentes
nas polticas pblicas que no deveriam ser menosprezados dentro da estratgica tarefa de
enfrentamento contnuo da pobreza e desigualdade de renda nos prximos tempos. Para
isso, quatro so suas partes constitutivas, sendo:
(i)

a primeira seo voltada ao breve registro da evoluo da pobreza em diferentes


regies do mundo;

(ii)

a segunda seo associada apresentao sinttica de medidas de desigualdades


de renda em pases selecionados;

(iii)

a terceira seo trata da pobreza e da desigualdade no caso brasileiro e as


perspectivas para o Pas se mantida a atual trajetria; e

(iv)

a quarta seo referente constatao de alguns limites percebveis ao avano das


polticas pblicas comprometidas com o combate pobreza e desigualdade de
renda no Brasil.

A ltima parte contm breves consideraes finais a respeito deste Comunicado


da Presidncia, que utiliza como principais fontes de informaes internacionais as
Naes Unidas (Banco Mundial e World Income Inequality Database WIID); e
nacionais, o IBGE (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) e os ministrios do
Planejamento, Oramento e Gesto (Sigplan) e da Fazenda (Siafi). Como norma, o
presente estudo busca antecipar informaes sistematizadas e anlises prvias que
correspondem, em grande medida, ao esforo de trabalho em curso por parte do corpo
tcnico em planejamento e pesquisa do Ipea1.

Este Comunicado contou com a assistncia e colaborao de: Jorge Abraho de Castro, Jos Valente Chaves, Milko
Matijascic, Guilherme Dias, James da Silva, Daniel Castro, Douglas Portari e Joo Cludio Garcia.

1 Pobreza em regies do mundo


A evoluo da pobreza no tem sido homognea no mundo. Apesar de sua queda
global em termos absolutos, segundo metodologia do Banco Mundial, h diferenas
importantes a serem destacadas do ponto de vista geogrfico. Em 2005, por exemplo, o
conjunto das seis regies consideradas no mundo registrou 1,377 bilho de pessoas
vivendo com at US$ 1,25 por dia; enquanto em 1981 eram 1,896 bilho nessa mesma
situao.
Grfico 01
Variao do nmero de pobres no mundo por perodo de tempo (em %)*
-18,8
-5,5
Total

4,4

-9,3

2,4
19,8
frica Subsaariana

22,7
21,5
1,1
5,3

Sul da sia e ndia


-1,7

3,8

-4,3
Oriente Mdio e Norte da
frica -17,6
-13,1

17,3

-15,9
31,1

Amrica Latina e Caribe


-20,1

24,5
-28,6
Europa do Leste e sia
Central
- 32,4

20,9
318,7

-50,2
-54,9
Leste Asitico e Pacfico

2,8

-23,2
-150

-100

1981/87

-50

50

1987/93

100

150

1993/99

200

250

300

350

1999/2005

Fonte: Banco Mundial (elaborao Ipea) *considerado pobre o indivduo com renda de at U$S 1,25 por dia

A sada de 520 milhes de pessoas da condio de extrema pobreza entre 1981 e


2005 (-27,4%) se deu fundamentalmente pelo que ocorreu no Leste Asitico e Pacfico
(-755,3 milhes de habitantes) e no Oriente Mdio e frica do Norte (-2,7 milhes de
pessoas). Ou seja, o importante efeito da expanso da China teve impacto inegvel sobre
a reduo da pobreza mundial, pois no resto da agregao das regies do mundo houve

elevao na quantidade de extremamente pobres, como o acrscimo de 176,9 milhes de


pessoas na frica Subsaariana; de 47,3 milhes a mais no Sul da sia; de 10,2 milhes
na Europa do Leste e sia Central; e de 4,1 milhes adicionais na Amrica Latina e
Caribe na comparao do mesmo perodo de tempo.
Grfico 02
Evoluo da distribuio do nmero de pobres no mundo (Total = 100 %)
60

56,5
50

43,3
40

28,9

28,4

30

23,0
20

11,3
10

0,4

1,3

2,2

3,4

0,7

0,8

Le ste Asitico e Europa do Leste


Pacfico
e sia Ce ntral

Amrica Latina O rie nte M dio e


e Caribe
Norte da frica
1981

Sul da sia e
ndia

frica
Subsaariana

2005

Fonte: Banco Mundial (elaborao Ipea) *considerado pobre o indivduo com renda de at U$S 1,25 por dia

Com isso, a balana geogrfica da pobreza extrema no mundo se alterou ao longo


do tempo. Em 2005, por exemplo, a regio do Leste da sia e Pacfico respondeu por
23% do total das pessoas extremamente pobres do mundo (56,5% em 1981), o que
equivaleu terceira posio, enquanto a regio do Sul da sia passou a ocupar a primeira
posio mundial, com 43,3% do total da pobreza extrema (28,9% em 1981). Ainda para o
ano de 2005, a frica Subsaariana respondeu por 28,4% do total de pessoas vivendo em
condies de pobreza extrema, a segunda posio mundial (11,3% em 1981).
A regio da Europa do Leste e da sia Central tambm aumentou sua participao
relativa no total de pessoas com pobreza extrema, passando de 0,4% do total mundial, em
1981, para 1,3% em 2005, assim como as regies da Amrica Latina e Caribe (de 2,2%,
em 1981, para 3,4%, em 2005) e do Oriente Mdio e frica do Norte (de 0,7%, em 1981,
para 0,8%, em 2005). Se considerada a evoluo da quantidade de pessoas pobres no
mundo por diferentes perodos de tempo, percebe-se que na primeira metade da dcada
de 2000 houve a maior reduo na pobreza (-18,8%). Somente as regies da frica
Subsaariana (2,4%) e do Sul da sia (1,1%) registraram elevao na quantidade de
pessoas na condio de pobreza extrema.

2 Desigualdade de renda em pases selecionados


Da mesma forma com que a pobreza extrema apresenta comportamento desigual
em diferentes regies do mundo, nota-se que a evoluo da desigualdade de renda
tambm registra trajetria distinta entre os pases. De acordo com os dados coletados com
as Naes Unidas (World Income Inequality Database WIID), a medida de
desigualdade identificada pelo ndice de Gini apresenta distintas situaes para os
perodos de 1995/2000 e 2000/2005 entre os pases considerados.
Grfico 03
Variao da desigualdade de renda (ndice de Gini) em pases selecionados (em %)
24,3

Paquist o
5,5
21,2
20,4

Indon sia
2,1

Ch ina

13,8
4,7

Banglade sh

12,4
3,0

Rssia
-1,6
Rom nia

-11,1

30,5
7,0

Polnia
-8,8

17,9

R. Checa

4,6
12,1

Eslov nia
4,2
9,7

Bulgr ia

-16,3
-10,7

Ar m nia
Ur uguai

27,6
1,6
4,7

-3,4
-4,5Para guai
-4,1M xico
-1,7
Cost a Rica
-4,5Equador
-3,0
Colm bia
-18,3

3,1
2,5
11,8
1,1

Bolv ia

7,3

-4,5 Br asil
-1,0
-0,6
Ar ge nt ina
Inglat e rr a

4,8
7,9

0,0

10,7

It lia

-12,1

9,5

-7,2 Por t ugal


-0,7
Fr ana
-6,6

-11,5
-25

EUA

1,5

Espa nha
-5,1

1,6

6,5

5,7

Ale m a nha

-15

-5

1995/2000
Fonte: WIID/UUN (elaborao Ipea)

15

2000/2005

25

35

De maneira geral, as naes selecionadas pertencentes sia em expanso


econmica apresentam elevao na desigualdade de renda tanto na segunda metade dos
anos 1990 como na primeira metade da dcada de 2000. Paquisto e Indonsia lideram os
aumentos na desigualdade, embora os casos da China (2,1%) e de Bangladesh (4,7%) no
possam ser menosprezados.
Em relao s naes consideradas desenvolvidas, tambm percebem-se sinais de
agravamento nas medidas de desigualdade da renda no perodo mais recente analisado.
Com menor expanso econmica, pases europeus como a Itlia (10,7%) e a Alemanha
(5,7%) registraram elevao na desigualdade da renda na primeira metade da dcada de
2000. Enquanto os Estados Unidos apresentaram o pior quadro, com elevao da
desigualdade nos dois perodos considerados (6,5% em 1995/2000 e de 1,5% em
2000/2005), a Frana registrou o contrrio, com decrscimo na desigualdade para os
mesmos dois perodos de tempo (-6,6% em 1995/2000 e -0,7% em 2000/2005).
Na Europa do Leste, h pases tanto com decrscimo mais recente na desigualdade
de renda, como Romnia (-11,1%) e Armnia (-10,7%), quanto acrscimo na repartio
dos rendimentos, com destaque para Eslovnia (12,1%) e Bulgria (9,7%).
Constata-se que na Europa do Leste, uma vez completada a transio da condio
de economias centralmente planejadas para de mercado, so poucos os pases que
conseguiram reduzir o patamar da desigualdade de renda, que se encontra muito distante
do observado at antes da dcada de 1990.
Para as naes consideradas da Amrica Latina e Caribe, percebe-se tambm
situao disforme na evoluo das medidas de desigualdade de renda. De um lado, h
pases que aumentaram a desigualdade nos rendimentos nos dois perodos analisados,
como nos casos da Costa Rica (2,5% em 1995/2000 e 3,1% em 2000/2005) e do Uruguai
(4,7% em 1995/2005 e 1,6% em 2000/2005).
De outro, constata-se tambm que h pases que conseguiram reduzir a
desigualdade de renda nos dois perodos de tempo, conforme registram Paraguai (-4,5 em
1995/2000 e -3,4 em 2000/2005), Brasil (-1,0 em 1995/200 e -4,5% em 2000/2005) e
Mxico (-1,7% em 1995/2000 e -4,1% em 2000/2005). Por fim, destacam-se os pases
com decrscimo na desigualdade de renda para somente a primeira metade da dcada de
2000, como nos casos da Bolvia (-18,3%), Equador (-4,5%) e Argentina (-0,6%).

3 Pobreza e desigualdade em perspectiva no Brasil


No conjunto dos pases do mundo, o Brasil no se destaca por ser aquele que at
2005 registrou o mais rpido decrscimo na taxa de pobreza extrema e na desigualdade
de renda. Apesar disso, encontra-se numa posio privilegiada por conseguir diminuir
simultaneamente a taxa de pobreza e a desigualdade dos rendimentos.
No perodo recente, essa no uma trajetria comum entre os pases analisados,
tampouco pode ser desprezada, sobretudo quando considerada a tradio brasileira de
significativos descompassos entre indicadores econmicos e sociais. Ainda que se
observe que o movimento recente de reduo da pobreza tem sido mais forte que o da
desigualdade, ressalta-se que do ponto de vista das projees no tempo desses mesmos
indicadores h o alcance de uma posio social cada vez mais prxima das naes
desenvolvidas.

Grfico 04
Brasil: evoluo da queda no ndice de Gini de desigualdade de renda e na taxa
nacional de pobreza absoluta e extrema (em %)
0

1995-2008 1996-2008 1997-2008 1998-2008 1999-2008 2000-2008 2001-2008 2002-2008 2003-2008 2004-2008
-0,1

-0,5
-1

-0,8

-0,8

-0,9

-1,1
-1,3

-0,9
-1,0
-1,2

-1,5
-2
-2,5

-0,2

-1,4

-1,6

-0,3

-1,8

-1,4

-0,4

-2,1

-1,6
-0,4

-1,8

6-1,9
-0,5

-0,5

-0,5
-0,6

-3

-0,5

-0,6

-2,2

-0,6

-2,6

-3,1

-0,7

-0,7

-0,6

-0,7

-0,7
-3,5

-3,1
-0,8

Pobreza extrema

Pobreza absoluta

Desigualdade de renda

Fonte: IBGE-PNAD (elaborao Ipea)

Entre 1995 e 2008, por exemplo, a queda mdia anual na taxa nacional de pobreza
absoluta (at meio salrio mnimo per capita) foi de -0,9%, enquanto na taxa nacional de
pobreza extrema (at de salrio mnimo per capita) foi de -0,8% a.a. Para o perodo
mais recente (2003/08), a queda mdia anual na taxa nacional de pobreza absoluta (at
meio salrio mnimo per capita) foi de 3,1%, enquanto na taxa nacional de pobreza
extrema (at de salrio mnimo per capita) foi de -2,1% a.a.
Em todos os perodos de tempo considerados, a taxa de pobreza cai mais
rapidamente que a diminuio na medida de desigualdade. O que significa dizer que o
combate pobreza parece ser menos complexo que o enfrentamento da desigualdade de
renda.
Se projetados os melhores desempenhos brasileiros alcanados recentemente em
termos de diminuio da pobreza e da desigualdade (perodo 2003-2008) para o ano de
2016, o resultado seria um quadro social muito positivo. O Brasil pode praticamente
superar o problema de pobreza extrema, assim como alcanar uma taxa nacional de
pobreza absoluta de apenas 4%, o que significa quase sua erradicao. J o ndice de Gini
poder ser de 0,488, um pouco abaixo do verificado em 1960 (0,499), ano da primeira
pesquisa sobre desigualdade de renda no Brasil pelo IBGE (grfico 5).
Ou seja, mantendo o mesmo ritmo de diminuio da pobreza e da desigualdade de
renda observado nos ltimo cinco anos, o Brasil poderia alcanar o ano de 2016 com
indicadores sociais prximos aos dos pases desenvolvidos. Enquanto a pobreza extrema
poderia ser praticamente superada, a desigualdade da renda do trabalho tenderia a estar
abaixo de 0,5 do ndice de Gini.

Grfico 05
Brasil perspectiva possvel para a pobreza e a desigualdade em 2016
60

54,4

48 ,8

50
40

28,8
30
20

10,5
10

4,0

0,0

Taxa de pobreza

Taxa de extrema pobreza


2008

Desigualdade

2016 *

Fonte: IBGE PNAD; (elaborao Ipea)

Nos pases desenvolvidos, o problema da pobreza absoluta encontra-se


praticamente resolvida, embora persistam indicadores importantes de medida de pobreza
relativa (o quanto se pobre relativamente riqueza existente). Ademais, o ndice de
Gini encontra-se, em geral, abaixo de 0,4, conforme os casos de pases como a Itlia
(0,33), Espanha (0,32), Frana (0,28), Holanda (0,27), Alemanha (0,26), Dinamarca
(0,24), entre outros, no ano de 2005. A situao dos Estados Unidos, contudo, distanciase desta realidade nas economias avanadas (0,46) para o mesmo ano.

4 Possveis constrangimentos ao maior xito no combate pobreza e


desigualdade no Brasil
Parcela maior dos avanos atualmente alcanados pelo Brasil no campo do
enfrentamento da pobreza e desigualdade est direta e indiretamente associada
estruturao do conjunto das polticas pblicas motivada pela Constituio Federal de
1988. Ou seja, a consolidao de grandes e complexas estruturas verticais de interveno
do Estado de Bem-estar Social (sade, educao, assistncia e previdncia, infraestrutura
social e trabalho, entre outros eixos) possibilitou obter resultados positivos no Brasil mais
rapidamente e na mesma direo dos anteriormente j alcanados pelos pases
desenvolvidos.
O quadro 1 a seguir apresenta sinteticamente os seis grandes complexos de
interveno social do Estado, bem como o contingente da populao coberta pelas
diversas polticas sociais. Essa estrutura do Estado brasileiro, atualmente voltada
ateno social, no se distancia do registrado nas economias avanadas.

Quadro1
Sntese da estrutura de interveno social do Estado brasileiro
reas
1. Previdncia Social

Principais Programas/Aes

Beneficirios/Resultados em 2008
7,8 milhes de benefcios na rea rural

Aposentadorias e Penses rea Rural


Regime Geral Prev. Social Aposentadorias e Penses rea Urbana 15,2 milhes de benefcios na rea urbana
Auxlio-Doena, Auxlio-Maternidade e
outros Auxlios - rea Urbana e Rural

1,7 milho de beneficirios

Pagamento de Aposentadorias e Penses - Unio: 530 mil servidores inativos e 448 mil pensionistas;
Previdncia do Servidor
Pblico (Regimes Prprios Executivo, Legislativo e Judicirio
Estados: 1,1 milho de servidores inativos e
Prev. Social)
384 mil pensionistas;
Municpios: 401 mil inativos e 151 mil pensionistas
6,9 milhes de trabalhadores
2. Emprego e Defesa do Seguro-Desemprego
Trabalhador

3. Desenvolvimento
Agrrio

4. Assistncia Social

Abono Pis-Pasep

8,4 milhes de trabalhadores com renda at 2 SM (em 2007)

Pronaf

2,2 milhes de contratos

BPC - LOAS - Pessoa Idosa

1,6 milho

BPC - LOAS - Pessoa com Deficincia

1,8 milho

Programa Nacional de Incluso de Jovens 400 mil jovens


Pr-Jovem
Programa Bolsa Famlia
11,6 milhes de famlias
Ateno Bsica em Sade

5. Sade

6. Educao

Assistncia Ambulatorial e Hospitalar


Especializada
Vigilncia, Preveno e Controle de
Doenas e Agravos
Assistncia Farmacutica e Insumos
Estratgicos

23 mil equipes de Sade da Famlia; 50% da populao


coberta pelo PSF;
2,3 bilhes de procedimentos ambulatoriais, 11 mil
transplantes, 215 mil cirurgias cardacas, 9 milhes de
procedimentos de quimioterapia e radioterapia e 11,3 milhes
de internaes; Servio de Atendimento Mdico de Urgncia
(SAMU) j conta com cerca de 2,5 mil veculos, cobrindo
1.163 municpios e 100 milhes de pessoas;
cobertura vacinal para doenas infantis acima de 90% em 25
das 27 UFs, aproximando-se de 100% em 14 UFs

Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens 4,1 milhes de estudantes atendidos pela rede pblica
e Adultos
Brasil Escolarizado
40 milhes de estudantes atendidos pela rede pblica: 4,9
milhes na educao infantil, 28,1 milhes no ensino
Qualidade na Escola
fundamental, 7,3 milhes no ensino mdio
Distribuio de Livros Didticos
Complementao da Unio para o Fundeb
Programa Nacional de Alimentao
Escolar
Brasil Universitrio

40 milhes de estudantes atendidos


615 mil estudantes matriculados na rede pblica federal (2007)

Fonte: INEP/MEC; MDS; MPS; Boletim do Servidor/Siape; MTE; MDA, AEPS/MPS e IBGE

Para alm da montagem dos grandes eixos estruturadores da interveno social do


Estado brasileiro, convm destacar ainda trs fatores decisivos nas polticas pblicas aps
a Constituio Federal de 1988. O primeiro fator foi a elevao do gasto social. Quando
se considera o total das despesas sociais nas trs esferas da administrao pblica do Pas
e se relaciona com o Produto Interno Bruto, nota-se a sua expanso (grfico 06).

Grfico 06
Brasil: evoluo do gasto social nas trs esferas da administrao pblica
(em % do PIB)
25

21,9
19,2

19,0

20
13,3

15
10
5
0

1985

1990

1995

2005

Fonte: Ipea, 2009

Ainda que se deva mencionar que o PIB brasileiro cresceu bem abaixo de sua
mdia histrica (6%) e que o gasto social precisa ser considerado por habitante, no h
como negar a sua elevao. Mas isso ocorreu, sobretudo, aps a aprovao da
Constituio Federal. Entre 1985 e 1990, o total do gasto social relativamente ao PIB
aumentou 42,9%, passando de 13,3% do PIB, em 1985, para 19,0%, em 1990 (7,4% a.a.),
enquanto entre 1990 e 2005 o gasto social em relao ao PIB cresceu somente 15,3%
(0,9% a.a.).
Grfico 07
Brasil: evoluo da participao da Unio, Estados e Municpios no gasto social nas
trs esferas da administrao pblica (em %)
70

65,8
61,9

60
50
40
30

23,6

21,8
16,3

20
10,6

10
0

Unio

Estados
1980

Fonte: Ipea, 2009

Municpios
2008

O segundo fator resulta do movimento de descentralizao da poltica social. Em


outras palavras, o crescimento do papel do municpio na implementao das polticas
sociais, sobretudo em termos de educao, sade e assistncia social.
No ano de 2008, por exemplo, o conjunto dos municpios teve participao no
gasto social brasileiro 53,8% superior ao verificado em 1980. Em sentido inverso, a
participao relativa dos estados no total do gasto social foi 7,6% inferior no mesmo
perodo de tempo, ao mesmo tempo em que a Unio registrou presena 5,9% menor.
Por fim, o terceiro fator est relacionado participao social na conformao e
gesto das polticas sociais brasileiras. De maneira geral, todas as principais polticas
sociais possuem conselhos de participao social federal, estadual e municipal, quando
no so acompanhadas por conferncias populares que evidenciam a maior transparncia
e eficcia na aplicao dos recursos pblicos.
A sucessiva regulao das diversas polticas pblicas ao longo da dcada de 1990
teve o importante papel de impedir o maior agravamento do quadro social, para alm do
crescimento do desemprego e da concentrao da distribuio funcional da renda
nacional motivados pelo baixo dinamismo econmico do perodo. Assim como os
constrangimentos impostos pela superinflao at 1994 e pela poltica macroeconmica
de estabilizao monetria (elevados juros, valorizao cambial, conteno fiscal e
ajustes no gasto social) terminou por inibir a melhora dos resultados sociais no Brasil.
Na dcada atual, a combinao entre a continuidade da estabilidade monetria, a
maior expanso econmica e o reforo das polticas pblicas, como a elevao real do
salrio mnimo, a ampliao do crdito popular, a reformulao e o alargamento dos
programas de transferncias de renda para os estratos de menor rendimento, entre outras
aes, se mostrou decisiva para a generalizada melhoria do quadro social no Brasil. Para
que essa trajetria de resultados socioeconmicos positivos persista, e at mesmo se
acelere, torna-se cada vez mais necessrio considerar os constrangimentos impostos ao
maior xito do conjunto das polticas pblicas frente ao patamar da desigualdade e
pobreza existente. Trs condicionantes das polticas pblicas podem, contudo, limitar as
perspectivas socioeconmicas brasileiras:
A primeira encontra-se relacionada sustentabilidade de uma taxa elevada de
crescimento econmico e de baixa inflao. Isso se mostra necessrio, ainda que parea
insuficiente para liderar exclusivamente o sucesso da trajetria de desenvolvimento
econmico, social e ambiental, conforme experincia nacional e internacional.
Ademais do compromisso com a expanso no tempo da renda nacional, torna-se
fundamental a orientao do crescimento para a produo de bens e servios com maior
valor agregado e de elevado e avanado contedo tecnolgico. Ambos constituem
requisitos do perfil do crescimento econmico capaz de garantir avanos considerveis na
produtividade do trabalho e na qualidade dos empregos gerados.
O segundo constrangimento relaciona-se ao padro tributrio responsvel pela
constituio do atual fundo pblico brasileiro. Por ser extremamente regressiva, a
arrecadao tributria assenta-se fundamentalmente sobre a base da pirmide social do
Pas, o que significa dizer que os segmentos de menor rendimento terminam contribuindo
relativamente mais para a formao do fundo que sustenta o conjunto das polticas
pblicas brasileiras.

Grfico 08
Brasil: carga tributria segundo faixas do rendimento familiar em 2003 (em %)
50
48,9

45
40
35,9

35
31,8
30,5

30

28,5

28,7
26,3

25
at 2
sm

2a5
sm

5 a 10 10 a 15
15 a 20 20 a 30
mais de
sm
sm
sm
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Fonte: IBGE/POF/Fipe Texto para Discusso n3/2007 (elaborao Ipea)

Os entraves da tributao podem ser superados com uma reforma que busque a
progressividade dos atuais impostos e taxas. Isso significa necessariamente o alvio da
carga tributria indireta sobre os segmentos de menor renda, bem como a introduo de
novos tributos sobre os estratos sociais ricos, o que permitiria ao Pas avanar nas
polticas de carter mais redistributivo.
Por fim, o terceiro constrangimento encontra-se vinculado poltica de uso do
fundo pblico no Brasil (gasto pblico). Sobre isso, alis, h vrios aspectos que
poderiam ser considerados, desde a insuficincia dos recursos, a falta de presena fsica
em todo o Pas de infraestrutura adequada, a contida eficcia na utilizao dos recursos
em cada um dos segmentos e do conjunto das polticas pblicas, entre outros. Porm,
destaca-se a questo de coordenao no uso dos recursos pelas trs esferas da
administrao pblica.
Interessa, contudo, chamar a ateno para as deficincias relacionadas
coordenao, integrao e articulao matricial do conjunto das polticas pblicas em
termos horizontais, tendo em vista as complexas e slidas estruturas de interveno social
do Estado atualmente existentes. Mesmo com a vantagem de ser um Pas com estruturas
verticais e coberturas nacionais por parte das polticas sociais prximas das dos pases
desenvolvidos, cabe ainda o desafio de alcanar mais esse esforo no mbito da
federao.
No obstante os avanos alcanados na integrao e articulao das polticas
pblicas em torno de programas como o Bolsa Famlia e Territrios da Cidadania, entre
outros, persistem sinais importantes de fragmentao, disperso, isolacionismo e
sobreposio nas polticas pblicas que precisam ser enfrentados urgentemente com o
objetivo de melhor tratar da totalizao dos problemas da pobreza e da desigualdade neste
comeo de sculo XXI. De maneira geral, os temas de atuao pblica so por demais
complexos, exigindo cada vez mais atuao estratgica que ajude a superar os vieses da
elevao no custo de implantao e o comprometimento da eficcia no seu
desenvolvimento.
No ano de 2009, por exemplo, a temtica de crianas e adolescentes registrou
mais de 70 medidas conduzidas em nove ministrios somente no mbito do governo
federal (ver anexo 1, primeira coluna), sem considerar as intervenes nesse mesmo

mbito nas administraes estaduais e municipais. Tambm na esfera do tema de gerao


de renda foram quase 90 medidas conduzidas por diversas reparties pblicas federais
(ver anexo 1, segunda coluna).

Consideraes finais
De acordo com as pginas anteriores, notou-se que a quantidade de pobres no
mundo apresentou queda importante nas duas ltimas dcadas, embora isso no tenha
ocorrido homogeneamente entre as diversas regies. Alm do continente africano no ter
perseguido o mesmo sentido de queda no nmero de pobres estimados pelo Banco
Mundial, observa-se tambm que as maiores redues ocorreram na sia, com
importncia fundamental da China. Com isso, a distribuio relativa dos pobres no
mundo mudou consideravelmente desde os anos 1980.
Tambm se percebe que a medida de desigualdade da renda tem trajetria
diferenciada entre pases. Em alguns, por exemplo, houve retrocessos, enquanto em
outros se registraram redues importantes na desigualdade de renda.
As razes explicativas para desempenhos to distintos entre pases so, certamente
amplas. No caso brasileiro, percebe-se que a queda na taxa de pobreza e na desigualdade
de renda do trabalho parece resultar de uma combinao salutar entre a sustentao de um
mais rpido patamar de crescimento econmico, puxado pelos investimentos e consumo
no mercado interno, e o avano no conjunto das polticas sociais.
As perspectivas em termos de continuidade no enfrentamento da pobreza e da
desigualdade no Brasil dependem de vrios fatores, entre eles a manuteno do ritmo e do
perfil do crescimento econmico com baixa inflao. Mas isso, se necessrio, parece,
contudo, insuficiente sem o reposicionamento das polticas pblicas, especialmente em
termos da urgente inverso tanto da regressividade da arrecadao tributria como da
fragmentao, disperso e sobreposio das medidas de ateno social.
A proposio de consolidar institucionalmente o quadro geral das leis sociais no
Brasil permitiria alcanar um novo patamar de interveno mais qualificado do Estado no
campo social. Ademais da unificao de polticas, a simplificao de tarefas e
racionalizao dos recursos contribuiria para o avano da qualidade do gasto pblico.
Nesse mesmo sentido, o estabelecimento de uma nova lei que regule a
responsabilidade e o compromisso social, com metas, recursos, cronogramas e
coordenao, se mostra importante para que o Brasil possa chegar a alcanar indicadores
sociais observados atualmente nos pases desenvolvidos. Tudo isso, claro, sem
retrocessos em termos de maior participao da sociedade na formatao, monitoramento
e controle das polticas pblicas.

ANEXO
Quadro 1A
Medidas de polticas no mbito do governo federal
Criana e adolescente

Gerao de trabalho e renda

0068 - Erradicao do Trabalho Infantil;

Orientao Profissional e Intermediao de Mo de Obra


Qualificao Social e Profissional de Trabalhadores para o
Acesso e Manuteno ao Emprego, Trabalho e Renda em Bases
Setoriais (PlanSeQs)
Qualificao Social e Profissional do Sistema Pblico de
Emprego, Trabalho e Renda e Economia Solidria em Base
Territorial (PLANTEQS)
Capacitao e Formao Profissional de Nvel Mdio e Superior
para a Reforma Agrria

2060 - Aes Socioeducativas de Convivncia para Crianas e


Adolescentes em Situao de Trabalho

2688 - Fiscalizao para Erradicao do Trabalho Infantil


4731 - Atualizao do Mapa de Focos de Trabalho Infantil
8682 - Concesso de Bolsa para Crianas e Adolescentes em
Situao de Trabalho
0073 - Enfrentamento da Violncia Sexual Contra Crianas e
Adolescentes
2383 - Servios de Proteo Social a Crianas e Adolescentes
Vtimas de Violncia, Abuso e Explorao Sexual e suas Famlias
2C61 - Disque Denncia de Abuso e Explorao Sexual Contra
Crianas e Adolescentes
8787 - Aes Integradas de Enfrentamento ao Abuso, Trfico e
Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes - PAIR
8788 - Apoio a Comits de Enfrentamento da Violncia Sexual
Contra Crianas e Adolescentes
8791 - Apoio a Projetos Inovadores de Enfrentamento da
Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes
8954 - Apoio Educacional a Crianas, Adolescentes e Jovens em
Situao de Discriminao e Vulnerabilidade Social
0152 - Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo ao
Adolescente em Conflito com a Lei - Pr-Sinase
8524 - Servios de Proteo Social aos Adolescentes em
Cumprimento de Medidas Socioeducativas
8793 - Formao de Operadores do Sistema de Atendimento
Socioeducativo ao Adolescente em Conflito com a Lei
8794 - Apoio Construo, Reforma e Ampliao de Unidades
de Semiliberdade e Internao
8795 - Apoio Municipalizao e Descentralizao das
Medidas Socioeducativas em Meio Aberto
8796 - Apoio a Servios de Defesa Tcnica dos Adolescentes em
Conflito com a Lei
0153 - Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do
Adolescente
2C63 - Apoio a Estudos e Pesquisas sobre Infncia e
Adolescncia
6247 - Capacitao de Profissionais para Promoo e Defesa dos
Direitos da Criana e do Adolescente
8797 - Apoio aos Fruns de Defesa dos Direitos da Criana e do
Adolescente
8798 - Apoio Promoo de Boas Prticas de Fortalecimento do
Sistema de Garantia de Direitos
0154 - Garantia e Acesso a Direitos
6298 - Resgate da Cidadania da Criana e do Adolescente em
Situao de Risco
0471 - Cincia, Tecnologia e Inovao para Incluso e
Desenvolvimento Social
2B08 - Realizao de Olimpadas em Cincias
0638 - Ensino Profissional do Exrcito
2777 - Ensino Fundamental nos Colgios Militares
2779 - Ensino Mdio nos Colgios Militares
0670 - Proteo a Pessoas Ameaadas
8806 - Servios de Proteo a Crianas e Adolescentes
Ameaados de Morte - PPCAAM
0903 - Operaes Especiais
0312 - Assistncia Financeira para a Realizao de Servios
Pblicos de Educao do Distrito Federal
1061 - Brasil Escolarizado
0515 - Dinheiro Direto na Escola para a Educao Bsica

Capacitao de Agentes de Desenvolvimento


Formao de Agentes de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
Concesso de Bolsas de Capacitao e Formao Profissional em
Assistncia Tcnica, Pedaggica e Social
Capacitao de Executores e Beneficirios do Crdito Fundirio
Capacitao e Formao de Profissionais de Nvel Mdio
Adaptados Reforma Agrria e Agricultura Familiar
Capacitao de Comunidades Tradicionais
Capacitao para Microempresas e Empresas de Pequeno e Mdio
Porte
Capacitao de Artesos e Multiplicadores
Formao de Agentes para o Desenvolvimento Integrado e
Sustentvel em Espaos Sub-Regionais
Capacitao de Recursos Humanos para a Competitividade
Capacitao de Agentes para a Competitividade na RIDE
Formao de Agentes para o Desenvolvimento Sustentvel no
Semirido
Formao de Agentes para o Desenvolvimento Integrado e
Sustentvel na Faixa de Fronteira
Capacitao de Multiplicadores
Fomento Assistncia Tcnica e Extenso Rural para
Agricultores Familiares
Assistncia Tcnica e Capacitao de Assentados
Assistncia Tcnica e Extenso Rural em reas Indgenas
Apoio a Projetos de Inovao Tecnolgica de Agricultura
Familiar no Semirido
Fomento Elaborao e Implantao de Projetos de Incluso
Digital
Apoio Pesquisa, Inovao e Extenso Tecnolgica para o
Desenvolvimento Social
Apoio Pesquisa e Inovao em Arranjos Produtivos Locais
Apoio ao Pequeno e Mdio Produtor Agropecurio
Apoio Instalao de Telecentros de Informao e Negcios
Desenvolvimento Sustentvel para os Assentamentos da Reforma
Agrria no Semirido do Nordeste
Fomento Participao da Agricultura Familiar na Cadeia do
Biodiesel
Desenvolvimento do Associativismo Rural e do Cooperativismo
Organizao Social e do Associativismo de Espaos SubRegionais
Fortalecimento da Participao Social no Semirido
Organizao Social e do Associativismo na Faixa de Fronteira
Apoio a Projetos de Infraestrutura Turstica
Obteno de Imveis Rurais para a Reforma Agrria
Implantao e Recuperao de Infraestrutura Bsica em Projetos
de Assentamento

0969 - Apoio ao Transporte Escolar na Educao Bsica


0A30 - Concesso de Bolsa de Incentivo Formao de
Professores para a Educao Bsica
0E36 - Complementao da Unio ao Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao
2778 - Ensino Mdio na Fundao Osrio
2795 - Ensino Fundamental na Fundao Osrio
2991 - Funcionamento do Ensino Mdio na Rede Federal
2A74 - Infraestrutura de Comunicaes para a Educao Bsica
2C95 - Formao em Servio de Funcionrios da Educao
Bsica
4001 - Funcionamento do Ensino Fundamental na Rede Federal
4042 - Capacitao para Promoo da Sade na Escola
4045 - Distribuio de Acervos Bibliogrficos para a Educao
Bsica
4046 - Distribuio de Materiais e Livros Didticos para o Ensino
Fundamental
6322 - Distribuio de Materiais e Livros Didticos para o Ensino
Mdio
6372 Infraestrutura de Tecnologia da Informao para a
Educao Pblica
8264 - Formao para a Gesto das Aes Educacionais e
Controle Social

Fomento Agroindustrializao e Comercializao - Terra do


Sol
Fomento a Projetos de Diversificao Econmica e Agregao de
Valor na Agricultura Familiar
Consolidao e Emancipao de Assentamentos da Reforma
Agrria
Titulao, Concesso e Destinao de Imveis Rurais em Projetos
de Assentamento
Disponibilizao de Insumos para a Agricultura Familiar
Apoio a Projetos de Infraestrutura e Servios em Territrios
Rurais
Apoio a Projetos de Desenvolvimento do Setor Agropecurio
Energizao Rural
Organizao dos Micro e Pequenos Varejistas
Apoio Implantao da Infraestrutura Complementar Social e
Produtiva na Faixa de Fronteira
Promoo de Investimentos em Infraestrutura Econmica
Apoio Gerao de Empreendimentos Produtivos em Espaos
Sub-regionais
Estruturao e Dinamizao de Arranjos Produtivos Locais no
Semirido
Apoio Gerao de Empreendimentos Produtivos na Faixa de
Fronteira

Apoio Gerao de Empreendimentos Produtivos no Semirido


Funcionamento de Estaes e Centros de Pesquisa em
8429 - Formao Inicial e Continuada a Distncia
Aquicultura
8434 - Produo e Veiculao de Programas, Materiais
Apoio Implantao de Infraestrutura Social e Produtiva no
Pedaggicos e de Contedos Multimdia para a Educao Pblica Semirido
8744 - Apoio Alimentao Escolar na Educao Bsica
Ampliao e Fortalecimento das Estruturas Produtivas
Implementao da Criao Intensiva de Peixes em Tanques-Rede
em Rios em Grandes Reservatrios
1141 - Cultura Viva - Arte, Educao e Cidadania
2A75 - Escola Viva - Cultura, Educao e Comunidade
Implantao de Unidade de Beneficiamento de Pescado
Aproveitamento de Canais de Permetros de Irrigao para
1201 - Cincia, Tecnologia e Inovao no Complexo da Sade Piscicultura
8305 - Ateno de Referncia e Pesquisa Clnica em Patologias
de Alta Complexidade da Mulher, da Criana e do Adolescente
Fomento a Projetos de Transformao da Biodiversidade
em Doenas Infecciosas
Amaznica
Desenvolvimento de Maricultura no Nordeste
1287 - Saneamento Rural
10GC - Implantao e Melhoria de Servios de Saneamento em
Escolas Pblicas Rurais - "Saneamento em Escolas"
Apoio Implantao da Infraestrutura Aqucola e Pesqueira
Apoio ao Funcionamento de Unidades Integrantes da Cadeia
1312 - Promoo da Capacidade Resolutiva e da
Produtiva Pesqueira
Humanizao na Ateno em Sade
6176 - Implementao de Polticas de Ateno Integral Sade
Apoio ao Funcionamento de Unidades Integrantes da Cadeia
da Criana
Produtiva Aqucola
6177 - Implementao de Polticas de Ateno Sade do
Adolescente e Jovem
Implantao de Terminal Pesqueiro
1335 - Transferncia de Renda com Condicionalidades - Bolsa
Apoio Renovao da Frota Artesanal
Famlia
8442 - Transferncia de Renda Diretamente s Famlias em
Condio de Pobreza e Extrema Pobreza
Fomento a Projetos em Arte e Cultura
Instalao de Espaos Culturais
1336 - Brasil Quilombola
8957 - Apoio ao Desenvolvimento da Educao nas Comunidades
Remanescentes de Quilombos
Demarcao e Regularizao de Terras Indgenas
Atendimento das Demandas por Energia Eltrica em localidades
Isoladas no Supridas pela Rede Eltrica Convencional
1448 - Qualidade na Escola
009U - Concesso de Bolsa de iniciao Docncia - PIBID
Apoio a iniciativas de uso Produtivo de Energia Eltrica
Produo de Material Esportivo por Comunidades em Situao de
0509 - Apoio ao Desenvolvimento da Educao Bsica
Vulnerabilidade Social - Pintando a Cidadania
09CW - Apoio Reestruturao da Rede Fsica Pblica da
Educao Bsica
Fortalecimento das Cadeias Produtivas
0E53 - Apoio ao Transporte Escolar para a Educao Bsica Caminho da Escola
Estruturao Produtiva do Artesanato Brasileiro
6333 - Apoio Capacitao e Formao inicial e Continuada de
Professores e Profissionais da Educao Bsica
Fomento s Instalaes de Micro, Pequenas e Mdias Empresas
Fomento para a Organizao e o Desenvolvimento de
Cooperativas Atuantes com Resduos Slidos
8602 - Disseminao de Tecnologias Educacionais
8680 - Apoio ao Fortalecimento Institucional dos Sistemas de
Desenvolvimento Institucional para a gesto Integrada de
Ensino
Resduos Slidos Urbanos
8682 - Apoio Elaborao da Proposta Pedaggica, Prticas e
Equalizao de Juros para a Agricultura Familiar - PRONAF (Lei
n 8.427, de 1.992 -MF)
Recursos Pedaggicos para a Educao Infantil
8684 - Apoio ao Desenvolvimento Curricular, Prticas e Recursos Estruturao de Assentamentos e Investimentos Comunitrios Pedaggicos para o Ensino Fundamental
Combate Pobreza Rural
8686 - Apoio ao Desenvolvimento Curricular, Prticas e Recursos Contribuio ao Fundo Garantia-Safra (Lei n 10.700, de 2003)

Pedaggicos para o Ensino Mdio


8746 - Apoio Aquisio de Equipamentos para a Rede Pblica
da Educao Infantil
8870 - Olimpadas Escolares
8028 - Vivncia e Iniciao Esportiva Educacional - Segundo
Tempo
208U - Apoio a Projetos Esportivos Sociais para a Infncia e
Adolescncia
2626 - Promoo de Eventos de Esporte Educacional
4377 - Funcionamento de Ncleos de Esporte Educacional
8238 - Participao de Crianas, Adolescentes e Jovens em
Atividades Esportivas Nacionais e Internacionais
8360 - Desenvolvimento de Atividades Esportivas Educacionais
8767 - Implantao de Infraestrutura para o Desenvolvimento do
Esporte Educacional
8034 - Nacional de Incluso de Jovens 20B8 - Servio Socioeducativo para Jovens de 15 a 17 Anos
2010 - Assistncia Pr-Escolar aos Dependentes dos Servidores e
Empregados.

Fomento ao Desenvolvimento de Instituies de Microcrdito


Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA)
Aquisio de Produtos para a Comercializao
Feiras e Eventos para Comercializao da Produo Artesanal
Promoo Comercial de Microempresas e Empresas de Pequeno
Porte
Insero do Design em Setores Produtivos