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Pobreza, desigualdade e
polticas pblicas
12 de janeiro de 2010
Comunicado da Presidncia
Apresentao
O presente Comunicado da Presidncia evidencia sinteticamente a temtica da
pobreza, desigualdade de renda e polticas pblicas. Parte significativa dos avanos
alcanados pelo Brasil no campo do enfrentamento da pobreza e desigualdade encontrase relacionada marcha estruturadora das polticas pblicas, encadeadas, sobretudo, pela
Constituio Federal de 1988. A partir de ento, a estruturao vertical dos grandes eixos
de interveno do Estado no campo da proteo e desenvolvimento social (sade,
educao, assistncia e previdncia, infraestrutura social e trabalho, entre outros) permitiu
ao Pas avanar institucionalmente no mesmo sentido j experimentado pelas economias
desenvolvidas em torno do Estado de Bem-estar Social. Nos anos 1990, mesmo com a
superinflao vigente at 1994, o baixo dinamismo econmico e a conteno fiscal, a
regulamentao de vrias polticas pblicas no campo da assistncia e previdncia, entre
outras, contribuiu para evitar que o contexto social apresentasse maior regresso do que,
por exemplo, o crescimento do desemprego e a piora na distribuio funcional da renda.
Na dcada atual, a combinao entre a continuidade da estabilidade monetria, a
maior expanso econmica e o reforo das polticas pblicas, como a elevao real do
salrio mnimo, a ampliao do crdito popular, reformulao e alargamento dos
programas de transferncias de renda aos estratos de menor rendimento, entre outras, se
mostrou decisiva para a generalizada melhora social no Brasil. Para que essa trajetria de
resultados socioeconmicos positivos persista, torna-se cada vez mais necessrio
considerar os limites da atual conformao do conjunto das polticas pblicas frente ao
patamar da desigualdade e pobreza existente.
Em funo disso, este Comunicado pretende reforar alguns aspectos presentes
nas polticas pblicas que no deveriam ser menosprezados dentro da estratgica tarefa de
enfrentamento contnuo da pobreza e desigualdade de renda nos prximos tempos. Para
isso, quatro so suas partes constitutivas, sendo:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
Este Comunicado contou com a assistncia e colaborao de: Jorge Abraho de Castro, Jos Valente Chaves, Milko
Matijascic, Guilherme Dias, James da Silva, Daniel Castro, Douglas Portari e Joo Cludio Garcia.
4,4
-9,3
2,4
19,8
frica Subsaariana
22,7
21,5
1,1
5,3
3,8
-4,3
Oriente Mdio e Norte da
frica -17,6
-13,1
17,3
-15,9
31,1
24,5
-28,6
Europa do Leste e sia
Central
- 32,4
20,9
318,7
-50,2
-54,9
Leste Asitico e Pacfico
2,8
-23,2
-150
-100
1981/87
-50
50
1987/93
100
150
1993/99
200
250
300
350
1999/2005
Fonte: Banco Mundial (elaborao Ipea) *considerado pobre o indivduo com renda de at U$S 1,25 por dia
56,5
50
43,3
40
28,9
28,4
30
23,0
20
11,3
10
0,4
1,3
2,2
3,4
0,7
0,8
Sul da sia e
ndia
frica
Subsaariana
2005
Fonte: Banco Mundial (elaborao Ipea) *considerado pobre o indivduo com renda de at U$S 1,25 por dia
Paquist o
5,5
21,2
20,4
Indon sia
2,1
Ch ina
13,8
4,7
Banglade sh
12,4
3,0
Rssia
-1,6
Rom nia
-11,1
30,5
7,0
Polnia
-8,8
17,9
R. Checa
4,6
12,1
Eslov nia
4,2
9,7
Bulgr ia
-16,3
-10,7
Ar m nia
Ur uguai
27,6
1,6
4,7
-3,4
-4,5Para guai
-4,1M xico
-1,7
Cost a Rica
-4,5Equador
-3,0
Colm bia
-18,3
3,1
2,5
11,8
1,1
Bolv ia
7,3
-4,5 Br asil
-1,0
-0,6
Ar ge nt ina
Inglat e rr a
4,8
7,9
0,0
10,7
It lia
-12,1
9,5
-11,5
-25
EUA
1,5
Espa nha
-5,1
1,6
6,5
5,7
Ale m a nha
-15
-5
1995/2000
Fonte: WIID/UUN (elaborao Ipea)
15
2000/2005
25
35
Grfico 04
Brasil: evoluo da queda no ndice de Gini de desigualdade de renda e na taxa
nacional de pobreza absoluta e extrema (em %)
0
1995-2008 1996-2008 1997-2008 1998-2008 1999-2008 2000-2008 2001-2008 2002-2008 2003-2008 2004-2008
-0,1
-0,5
-1
-0,8
-0,8
-0,9
-1,1
-1,3
-0,9
-1,0
-1,2
-1,5
-2
-2,5
-0,2
-1,4
-1,6
-0,3
-1,8
-1,4
-0,4
-2,1
-1,6
-0,4
-1,8
6-1,9
-0,5
-0,5
-0,5
-0,6
-3
-0,5
-0,6
-2,2
-0,6
-2,6
-3,1
-0,7
-0,7
-0,6
-0,7
-0,7
-3,5
-3,1
-0,8
Pobreza extrema
Pobreza absoluta
Desigualdade de renda
Entre 1995 e 2008, por exemplo, a queda mdia anual na taxa nacional de pobreza
absoluta (at meio salrio mnimo per capita) foi de -0,9%, enquanto na taxa nacional de
pobreza extrema (at de salrio mnimo per capita) foi de -0,8% a.a. Para o perodo
mais recente (2003/08), a queda mdia anual na taxa nacional de pobreza absoluta (at
meio salrio mnimo per capita) foi de 3,1%, enquanto na taxa nacional de pobreza
extrema (at de salrio mnimo per capita) foi de -2,1% a.a.
Em todos os perodos de tempo considerados, a taxa de pobreza cai mais
rapidamente que a diminuio na medida de desigualdade. O que significa dizer que o
combate pobreza parece ser menos complexo que o enfrentamento da desigualdade de
renda.
Se projetados os melhores desempenhos brasileiros alcanados recentemente em
termos de diminuio da pobreza e da desigualdade (perodo 2003-2008) para o ano de
2016, o resultado seria um quadro social muito positivo. O Brasil pode praticamente
superar o problema de pobreza extrema, assim como alcanar uma taxa nacional de
pobreza absoluta de apenas 4%, o que significa quase sua erradicao. J o ndice de Gini
poder ser de 0,488, um pouco abaixo do verificado em 1960 (0,499), ano da primeira
pesquisa sobre desigualdade de renda no Brasil pelo IBGE (grfico 5).
Ou seja, mantendo o mesmo ritmo de diminuio da pobreza e da desigualdade de
renda observado nos ltimo cinco anos, o Brasil poderia alcanar o ano de 2016 com
indicadores sociais prximos aos dos pases desenvolvidos. Enquanto a pobreza extrema
poderia ser praticamente superada, a desigualdade da renda do trabalho tenderia a estar
abaixo de 0,5 do ndice de Gini.
Grfico 05
Brasil perspectiva possvel para a pobreza e a desigualdade em 2016
60
54,4
48 ,8
50
40
28,8
30
20
10,5
10
4,0
0,0
Taxa de pobreza
Desigualdade
2016 *
Quadro1
Sntese da estrutura de interveno social do Estado brasileiro
reas
1. Previdncia Social
Principais Programas/Aes
Beneficirios/Resultados em 2008
7,8 milhes de benefcios na rea rural
Pagamento de Aposentadorias e Penses - Unio: 530 mil servidores inativos e 448 mil pensionistas;
Previdncia do Servidor
Pblico (Regimes Prprios Executivo, Legislativo e Judicirio
Estados: 1,1 milho de servidores inativos e
Prev. Social)
384 mil pensionistas;
Municpios: 401 mil inativos e 151 mil pensionistas
6,9 milhes de trabalhadores
2. Emprego e Defesa do Seguro-Desemprego
Trabalhador
3. Desenvolvimento
Agrrio
4. Assistncia Social
Abono Pis-Pasep
Pronaf
1,6 milho
1,8 milho
5. Sade
6. Educao
Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens 4,1 milhes de estudantes atendidos pela rede pblica
e Adultos
Brasil Escolarizado
40 milhes de estudantes atendidos pela rede pblica: 4,9
milhes na educao infantil, 28,1 milhes no ensino
Qualidade na Escola
fundamental, 7,3 milhes no ensino mdio
Distribuio de Livros Didticos
Complementao da Unio para o Fundeb
Programa Nacional de Alimentao
Escolar
Brasil Universitrio
Fonte: INEP/MEC; MDS; MPS; Boletim do Servidor/Siape; MTE; MDA, AEPS/MPS e IBGE
Grfico 06
Brasil: evoluo do gasto social nas trs esferas da administrao pblica
(em % do PIB)
25
21,9
19,2
19,0
20
13,3
15
10
5
0
1985
1990
1995
2005
Ainda que se deva mencionar que o PIB brasileiro cresceu bem abaixo de sua
mdia histrica (6%) e que o gasto social precisa ser considerado por habitante, no h
como negar a sua elevao. Mas isso ocorreu, sobretudo, aps a aprovao da
Constituio Federal. Entre 1985 e 1990, o total do gasto social relativamente ao PIB
aumentou 42,9%, passando de 13,3% do PIB, em 1985, para 19,0%, em 1990 (7,4% a.a.),
enquanto entre 1990 e 2005 o gasto social em relao ao PIB cresceu somente 15,3%
(0,9% a.a.).
Grfico 07
Brasil: evoluo da participao da Unio, Estados e Municpios no gasto social nas
trs esferas da administrao pblica (em %)
70
65,8
61,9
60
50
40
30
23,6
21,8
16,3
20
10,6
10
0
Unio
Estados
1980
Municpios
2008
Grfico 08
Brasil: carga tributria segundo faixas do rendimento familiar em 2003 (em %)
50
48,9
45
40
35,9
35
31,8
30,5
30
28,5
28,7
26,3
25
at 2
sm
2a5
sm
5 a 10 10 a 15
15 a 20 20 a 30
mais de
sm
sm
sm
sm
30 sm
Os entraves da tributao podem ser superados com uma reforma que busque a
progressividade dos atuais impostos e taxas. Isso significa necessariamente o alvio da
carga tributria indireta sobre os segmentos de menor renda, bem como a introduo de
novos tributos sobre os estratos sociais ricos, o que permitiria ao Pas avanar nas
polticas de carter mais redistributivo.
Por fim, o terceiro constrangimento encontra-se vinculado poltica de uso do
fundo pblico no Brasil (gasto pblico). Sobre isso, alis, h vrios aspectos que
poderiam ser considerados, desde a insuficincia dos recursos, a falta de presena fsica
em todo o Pas de infraestrutura adequada, a contida eficcia na utilizao dos recursos
em cada um dos segmentos e do conjunto das polticas pblicas, entre outros. Porm,
destaca-se a questo de coordenao no uso dos recursos pelas trs esferas da
administrao pblica.
Interessa, contudo, chamar a ateno para as deficincias relacionadas
coordenao, integrao e articulao matricial do conjunto das polticas pblicas em
termos horizontais, tendo em vista as complexas e slidas estruturas de interveno social
do Estado atualmente existentes. Mesmo com a vantagem de ser um Pas com estruturas
verticais e coberturas nacionais por parte das polticas sociais prximas das dos pases
desenvolvidos, cabe ainda o desafio de alcanar mais esse esforo no mbito da
federao.
No obstante os avanos alcanados na integrao e articulao das polticas
pblicas em torno de programas como o Bolsa Famlia e Territrios da Cidadania, entre
outros, persistem sinais importantes de fragmentao, disperso, isolacionismo e
sobreposio nas polticas pblicas que precisam ser enfrentados urgentemente com o
objetivo de melhor tratar da totalizao dos problemas da pobreza e da desigualdade neste
comeo de sculo XXI. De maneira geral, os temas de atuao pblica so por demais
complexos, exigindo cada vez mais atuao estratgica que ajude a superar os vieses da
elevao no custo de implantao e o comprometimento da eficcia no seu
desenvolvimento.
No ano de 2009, por exemplo, a temtica de crianas e adolescentes registrou
mais de 70 medidas conduzidas em nove ministrios somente no mbito do governo
federal (ver anexo 1, primeira coluna), sem considerar as intervenes nesse mesmo
Consideraes finais
De acordo com as pginas anteriores, notou-se que a quantidade de pobres no
mundo apresentou queda importante nas duas ltimas dcadas, embora isso no tenha
ocorrido homogeneamente entre as diversas regies. Alm do continente africano no ter
perseguido o mesmo sentido de queda no nmero de pobres estimados pelo Banco
Mundial, observa-se tambm que as maiores redues ocorreram na sia, com
importncia fundamental da China. Com isso, a distribuio relativa dos pobres no
mundo mudou consideravelmente desde os anos 1980.
Tambm se percebe que a medida de desigualdade da renda tem trajetria
diferenciada entre pases. Em alguns, por exemplo, houve retrocessos, enquanto em
outros se registraram redues importantes na desigualdade de renda.
As razes explicativas para desempenhos to distintos entre pases so, certamente
amplas. No caso brasileiro, percebe-se que a queda na taxa de pobreza e na desigualdade
de renda do trabalho parece resultar de uma combinao salutar entre a sustentao de um
mais rpido patamar de crescimento econmico, puxado pelos investimentos e consumo
no mercado interno, e o avano no conjunto das polticas sociais.
As perspectivas em termos de continuidade no enfrentamento da pobreza e da
desigualdade no Brasil dependem de vrios fatores, entre eles a manuteno do ritmo e do
perfil do crescimento econmico com baixa inflao. Mas isso, se necessrio, parece,
contudo, insuficiente sem o reposicionamento das polticas pblicas, especialmente em
termos da urgente inverso tanto da regressividade da arrecadao tributria como da
fragmentao, disperso e sobreposio das medidas de ateno social.
A proposio de consolidar institucionalmente o quadro geral das leis sociais no
Brasil permitiria alcanar um novo patamar de interveno mais qualificado do Estado no
campo social. Ademais da unificao de polticas, a simplificao de tarefas e
racionalizao dos recursos contribuiria para o avano da qualidade do gasto pblico.
Nesse mesmo sentido, o estabelecimento de uma nova lei que regule a
responsabilidade e o compromisso social, com metas, recursos, cronogramas e
coordenao, se mostra importante para que o Brasil possa chegar a alcanar indicadores
sociais observados atualmente nos pases desenvolvidos. Tudo isso, claro, sem
retrocessos em termos de maior participao da sociedade na formatao, monitoramento
e controle das polticas pblicas.
ANEXO
Quadro 1A
Medidas de polticas no mbito do governo federal
Criana e adolescente