A poltica agrria

do Banco Mundial em questo

JOO MRCIO MENDES PEREIRA
analisa a atual poltica agrria (ou poltica de terras)
do Banco Mundial (BM). So dois os objetivos centrais dessa poltica: a)
aliviar seletivamente a pobreza rural, especialmente em situaes onde as
tenses sociais no campo possam atingir nveis preocupantes para a segurana do
capital privado e/ou a manuteno da ordem poltica vigente; b) mercantilizar o
acesso terra, por meio da mudana neoliberal do aparato regulatrio, de modo
a favorecer o livre fluxo de fora de trabalho no campo, estimular o investimento
privado na economia rural e potencializar a integrao subordinada de parcelas
pontuais do campesinato ao circuito agroindustrial, comandado por grandes e mdias empresas.
Esse tema no deve ser tratado como uma discusso meramente rural,
pois essa poltica agrria foi desenhada e vem operando dentro dos marcos estabelecidos pelas polticas de ajuste e pelas reformas estruturais capitaneadas pelo
dueto FMI-BM. Existe, pois, uma cadeia de determinao que alicera a sua
elaborao e delimita a sua operacionalizao.
espantoso o fato de a Universidade praticamente no debater as estratgias
e aes do BM para o espao agrrio. A carncia de pesquisas empricas substanciais nessa rea evidente, tanto no Brasil como no exterior. Isso contrasta radicalmente com a gravitao financeira, poltica e ideolgica do BM, cada vez maior, ao
longo da dcada de 1990, sobretudo na Amrica Latina e no Caribe. tempo de
esse debate vir tona. Contribuir para isso o objetivo principal deste trabalho.
O texto est dividido em sete itens. O primeiro aborda as polticas de ajuste
estrutural e as reformas liberais, as quais subordinam e orientam a formulao de
programas e projetos especficos do BM para todas as reas, incluindo a agrria.
O segundo aborda o enfoque pr-mercado de terras e o papel do Estado dele
decorrente. O terceiro trata dos princpios e das linhas de ao da poltica agrria
do BM. O quarto apresenta as atualizaes estratgicas operadas na sua forma
de implementao e no seu contedo. O quinto prope uma explicao sobre
a retomada da poltica agrria pelo BM no contexto neoliberal. Por fim, o sexto
item mostra a distribuio geogrfica dos projetos de poltica agrria e o rpido
incremento de sua magnitude financeira ao longo da dcada de 1990. O stimo
discute a subordinao da poltica agrria s estratgias de desenvolvimento rural e alvio da pobreza concebidas pelo BM, tomando como referncia a regio
da Amrica Latina e Caribe. Ao final, sistematiza-se o argumento desenvolvido.

PRESENTE ARTIGO

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Ajuste neoliberal: reformas de primeira e segunda geraes

O objetivo das polticas de ajuste estrutural era assegurar o pagamento do
servio da dvida externa e promover a transformao das economias nacionais
em direo ao padro liberal que, ento, ganhava fora no cenrio internacional.
De acordo com o BM (2001, p.61-2), tratava-se de superar um tipo de desenvolvimento para dentro e liderado pelo Estado. O cerne desse pensamento
era o de que a maior parte das dificuldades dos pases endividados derivava,
sobretudo, da rigidez e do fechamento de suas economias, diretamente
associadas presena do Estado e s polticas de substituio de importaes.
Ganhou fora o discurso que explica a bancarrota fiscal do Estado por seus supostos excessos distributivos. A mudana das instituies econmicas dos pases
perifricos passou a ser considerada mais importante do que a reduo da dvida
externa, cujo servio cresceu imensamente nos anos 1980, permitindo que os
credores privados saneassem suas carteiras. quela altura, a ao do BM em favor do ajuste demonstrava o seu estreito alinhamento aos interesses do capital
financeiro internacional (Lichtensztejn & Baer, 1987; Arajo, 1991).
Essa fase de ajuste foi at 1993 e cobriu praticamente toda a Amrica Latina, embora de modo variado conforme as especificidades de cada pas (Edwards,
1997a, p.18). As prioridades dessa primeira gerao de reformas eram o controle
inflacionrio e a retomada do crescimento, a partir de um conjunto de aes direcionadas ao ajuste da poltica macroeconmica, abertura comercial e financeira,
desregulamentao da economia, ao ajuste fiscal, s privatizaes e proteo
da propriedade privada (Williamson, 1992; Nam, 1996). Ao contrrio do prometido, tal receiturio no conseguiu reverter a tendncia de estagnao dos pases
latino-americanos durante os anos 1980. Porm, a nova onda de liquidez internacional vivida no incio da dcada seguinte parecia no s garantir as condies
para o avano das reformas, mas tambm corroborar a sua direo e intensidade.
Os resultados econmicos e sociais das polticas de ajuste estrutural foram
desastrosos, gerando sociedades muito mais pobres e desiguais (Saprin, 2002;
Stiglitz, 2003). Eis por que mais adequado nome-las no de reformas, mas
sim de efetivas contra-reformas (Born, 2004). Evidncia maior desse resultado
a consolidao de uma nova configurao do poder econmico, materializada
na supremacia do capital financeiro, na acelerao da concentrao e centralizao do capital e na destruio de direitos sociais relacionados proteo do
mundo do trabalho (Vilas, 2000 e 2003).
Apesar dos sinais anteriores de descontentamento popular com os resultados socialmente regressivos das polticas liberais, ao que tudo indica a euforia s
foi rompida no interior dos crculos dirigentes mundiais pela crise do Mxico,
consubstanciada na irrupo do movimento zapatista em janeiro de 1994 e na
crise do peso no final do mesmo ano (Edwards, 1997a, p.2-3). A partir de ento,
comeou a haver no interior dos organismos financeiros internacionais uma reavaliao sobre o andamento das reformas. O BM, em especial, passou a propug-

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nar uma segunda gerao de reformas estruturais, centrada em trs objetivos

fundamentais: a) consolidar a nova paisagem macroeconmica como um trao
permanente das sociedades; b) avanar na reestruturao institucional, entendida como reforma da administrao estatal, universalizao da descentralizao
administrativa, expanso de arranjos pblico-privados e constituio de novos
marcos regulatrios; c) liberalizar os mercados de trabalho, terra e crdito, at
ento pouco ou nada atingidos pela primeira fase de reformas (Burki & Perry,
1998 e 1997; Banco Mundial, 2002, 1997b, 1996a e 1996b).
Para o BM (2001, p.61-2), o mrito das reformas estruturais inquestionvel. Por isso mesmo, trata-se de aperfeio-las, aprofund-las e consolid-las, e
no de revert-las ou modific-las pela raiz. A questo se resume apenas a como
seqenci-las conforme as especificidades nacionais, isto , como construir a
traduo nacional do receiturio liberalizante, de modo a neutralizar resistncias
e mais rapidamente encontrar condies de consolidao.
Um dos traos do pacote de reformas de segunda gerao o reconhecimento de que as polticas de ajuste agravaram o empobrecimento de vrios
segmentos sociais nos quais foram implementadas. De acordo com o BM (2001,
p.66-7), isso inevitvel e deve ser compensado seletivamente onde o nvel de
tenso social possa atingir nveis elevados. Ou seja, os programas de alvio da
pobreza no constituem uma crtica s polticas de ajuste estrutural, mas a contraface necessria de sua continuidade e aprofundamento (Soares, 2003; Leher,
1998; Born, 2004).
Tanto as polticas de ajuste como as reformas de segunda gerao constituem o alicerce sobre o qual foi construdo o enfoque pr-mercado de terras e
a atual poltica agrria do BM, em dois sentidos fundamentais. Por um lado, ao
serem direcionadas liberalizao dos mercados e, sobretudo, redefinio do
papel do Estado, as reformas ensejaram a criao das condies objetivas para a
ascenso do enfoque pr-mercado de terras enquanto diretriz poltico-intelectual.
Por outro, ao agudizarem as desigualdades e o empobrecimento de amplos segmentos, as reformas exigiram a criao de um rol de polticas compensatrias
regressividade social por elas mesmas provocada ou estimulada. Da a elaborao
de todo um conjunto de projetos de alvio seletivo da pobreza rural.
H uma diferenciao no interior do BM nesse aspecto. De um lado, existem aqueles que tendem a ligar a problemtica da terra agenda do desenvolvimento, atribuindo-lhe uma importncia de natureza estrutural. No entanto,
trabalhos nessa linha so vagos, quando no omissos, em pontos importantes.
Por exemplo, no explicam como deveria ser a relao entre polticas mais amplas (macroeconmica, comercial, agrcola) e a poltica agrria, no propem
polticas redistributivas e no criticam o carter das reformas advogadas pelo
BM (Stiglitz, 2000; Deininger, 2001a; Banco Mundial, 2003). De outro lado,
existem aqueles que tendem a reduzir a problemtica da terra agenda minimalista do alvio da pobreza rural, atribuindo-lhe um papel perifrico em relao s

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demais polticas, inclusive aquelas voltadas ao desenvolvimento rural, como se

a terra fosse um fator de produo marginal (Banco Mundial, 2002 e 1997a).
Todavia, essas diferenas de abordagem nem de longe chegam a constituir uma
contradio, apenas revelam gradaes internas ao BM, de resto subsumidas integralmente sua estratgia central de avano das contra-reformas estruturais.

O enfoque pr-mercado de terras

e a redefinio do papel do Estado
O enfoque pr-mercado de terras constitui a base intelectual da poltica
agrria do BM. Por isso, tal poltica dirigida para criar as condies dinamizao de mercados fundirios.
Adotado como orientao desde os anos 1980, o enfoque pr-mercado de
terras ganhou contornos mais bem definidos aps a fim da guerra fria, transformando-se num conjunto de diretrizes e princpios norteadores das propostas do
BM para a rea do desenvolvimento rural e do alvio da pobreza. Tal enfoque se
fortaleceu durante a dcada de 1990, em razo, por um lado, de sua vinculao
com a ideologia neoliberal e, por outro, da inconsistncia e/ou da fraqueza
poltica das propostas alternativas. No haveria condies para a sua difuso em
larga escala se as polticas liberais de desregulamentao dos mercados, abertura
comercial, eliminao de polticas protecionistas, privatizao etc. no tivessem
sido adotadas em inmeros pases e no influenciassem sobremaneira a formulao de polticas para o setor rural. O imperativo de como tornar os mercados
mais eficientes passou a ser o pressuposto do pensvel na rea das polticas de
desenvolvimento advogadas pelo BM. E essa plataforma se articulou ao debate
sobre o crescimento econmico e a reduo da pobreza, na medida em que os
altos mandos do BM avaliaram que os processos de ajuste estrutural avanaram
mais sobre os mercados de produtos e servios (liberalizao comercial) do que
os mercados de trabalho, crdito e terra (Burki & Perry, 1997, p.91). Assim, a
remoo das distores que impedem o funcionamento desses mercados passou a orientar a produo intelectual e os programas financiados pelo BM.
A base de todo constructo a idia de que o modo de funcionamento
dos mercados determina a eficincia global da economia. Nesse sentido, seria
fundamental que a totalidade dos mercados incluindo o de terras funcionasse competitivamente. Somente assim a agricultura de subsistncia se converteria em agricultura comercial (Banco Mundial, 2002, p.22). A dinamizao dos
mercados de terra leia-se, mercados de compra e venda e de arrendamento
vista como um meio para melhorar a eficincia global da economia, maximizar a
transferibilidade e o uso da terra rural, prover a base para mercados financeiros
rurais e aliviar a pobreza no campo. Ou seja, a otimizao do funcionamento dos
mercados de terra teria como objetivo elevar a eficincia econmica e, ao mesmo
tempo, melhorar a eqidade social (Deininger, 2001a, p.65).
Para tornar os mercados fundirios mais eficientes, as polticas pblicas
deveriam: a) clarificar, fortalecer e garantir os direitos de propriedade; b) imple358

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mentar mecanismos de resoluo de conflitos agrrios; c) criar o ambiente institucional necessrio transferibilidade de terras dos produtores menos para os
mais eficientes, de modo a elevar a produtividade agrcola e aliviar a pobreza rural. So esses trs imperativos que informam o enfoque pr-mercado de terras.
O primeiro imperativo diz respeito questo dos direitos de propriedade.
Para serem efetivos ou seja, para contriburem para o crescimento econmico, a eficincia dos mercados e a eqidade social , os direitos de propriedade
deveriam ter quatro caractersticas principais: a) longevidade, de modo que os
direitos de arrendamento, transferveis e de longo prazo, se tornassem quase
indistinguveis dos direitos de propriedade privada absoluta; b) clareza legal
e segurana, de maneira que no houvesse sobreposio de legislaes nem de
rgos jurdicos (ambigidade legal) para assegur-los; c) transferibilidade total,
o que s poderia ser conseguido pela supresso das restries compra e venda
e ao arrendamento, a serem mantidas apenas em casos excepcionais; d) baixos
custos de transao (Deininger & Feder, 2002, p.11).
De acordo com essa interpretao (Banco Mundial, 2003, p.187), um regime de direitos de propriedade seguros e claros provocaria impactos positivos em
diversas direes. No crescimento e na eficincia econmica, porque facilitaria o
acesso ao crdito, na medida em que a terra poderia ser dada como garantia ao
sistema financeiro. A oferta de crdito, por sua vez, incentivaria o investimento
e elevaria o valor da terra, o que geraria efeitos na economia rural e na economia
domstica como um todo, dinamizando os mercados de produtos e servios e
fornecendo as bases para o incremento do estoque de capital. Importante: por
sua imobilidade e indestrutibilidade, a terra poderia fomentar o desenvolvimento
de mercados financeiros rurais. A clareza legal e um sistema de administrao de
terras que garantissem a segurana dos direitos de propriedade favoreceriam, ainda, a reduo dos custos de transao praticados na economia rural e a assimetria
de informaes sobre os bens a serem transacionados, dinamizando os negcios
imobilirios. Preconiza-se que tais direitos sejam privados e formais, para que a
terra ganhe visibilidade econmica e se transforme em capital (De Soto, 2001).
O segundo imperativo consiste em estabelecer instrumentos e instituies geis,
baratos e eficientes de resoluo e arbitragem de conflitos sobre os direitos de propriedade e posse da terra rural. Se o objetivo genrico desse tipo de ao estabilizar
as relaes fundirias, de modo a criar as condies para a eficincia das transaes
de mercado, o objetivo especfico diminuir o nvel de tenso social e impedir o
acmulo de conflitos de baixa intensidade (Banco Mundial, 2003, p.160-2).
O terceiro imperativo a ser seguido para criar mercados de terras eficientes
conseqncia de uma discusso sobre a relao entre sociedade, mercado e Estado.
Importa aqui destacar a formulao segundo a qual o desenvolvimento econmico
traria consigo ao mesmo tempo que estimularia formas cada vez mais eficientes e individualizadas de propriedade. Essa tese carece de qualquer comprovao
emprica e evidncia histrica, tanto assim que a literatura do BM evoca uma seqncia ideal da evoluo desses direitos (Deininger et al., 2001).
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Porm eis o cerne do argumento , o processo de formao dos direitos

de propriedade seria distorcido pela influncia de relaes polticas, tais como: a)
polticas governamentais como isenes tributrias, vantagens fiscais, crdito
subsidiado, protecionismo tarifrio e acesso privilegiado a mercados de insumos
e produtos largamente utilizadas pelo modelo desenvolvimentista e responsveis pela rigidez das economias rurais, pela concentrao fundiria e a ineficincia econmica; b) processos inflacionrios, alimentados por certas polticas
econmicas, os quais tenderiam a fomentar a funo da terra como reserva de
valor e ativo de salvaguarda contra a inflao por parte de grandes proprietrios
e investidores no-agrcolas, aumentando o intervalo entre o preo da terra e
sua rentabilidade agrcola e, assim, impedindo o acesso dos pobres terra via
transaes de mercado; c) restries legais transferncia mercantil de direitos
de propriedade e posse, que teriam bloqueado tanto os mercados de compra
e venda como os mercados de arrendamento, introduzidas ou no no bojo de
reformas agrrias.
Encontrvel em grande parte da sia, frica, Europa Oriental e Amrica
Latina, esse conjunto de medidas teria alimentado enormes burocracias e afetado o grau de transferibilidade da terra, prejudicando a eficincia econmica,
a segurana dos direitos de posse e propriedade e as oportunidades de acesso
terra pelos pobres. Em vez de estimularem as relaes de mercado, tais restries
teriam pretendido substitu-las (Banco Mundial, 2003).
Mas no s isso. De acordo com essa abordagem, as supostas distores polticas provocadas por relaes de poder ou aes governamentais so
identificadas como uma das causas principais da desigualdade na distribuio de
terra. o que afirma um recente relatrio: A extremamente desigual e freqentemente ineficiente distribuio da propriedade da terra observada em muitos
pases em desenvolvimento foi, na maioria dos casos, o resultado de relaes de
poder e de polticas distorcidas, e no de foras de mercado (Banco Mundial,
2003, p.143).
Segundo esse pensamento, alm de distores polticas, tambm existiriam imperfeies de mercado que precisariam ser contornadas por um ambiente institucional adequado e instrumentos especficos. Nessa perspectiva, falhas de mercados deveriam ser objeto de boas polticas, e falhas de governo
deveriam ser tratadas por instituies de apoio ao funcionamento dos mercados
(Banco Mundial, 2002). As principais imperfeies ou falhas de mercado
teorizadas pelos economistas do BM so: a) imperfeies no mercado de crdito,
cujos efeitos impactariam negativamente sobre os mercados fundirios, na medida
em que a oferta de crdito se limitaria apenas queles proprietrios que tivessem
ttulos seguros, impedindo que as relaes de compra e venda pudessem se estender ao amplo segmento de pequenos agricultores; b) assimetria de informaes,
produzida pela desigualdade de poder entre os agentes econmicos e reforada
pela precariedade ou ausncia de instituies responsveis por garantir o conjunto
de informaes necessrias transao de imveis rurais; c) custos de transao
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elevados, que incidem principalmente sobre as operaes de compra e venda de

terra, encarecendo a formalizao das pequenas propriedades e favorecendo ainda
mais a segmentao do mercado (Deininger & Binswanger, 1998 e 1999).
Para o BM, os processos de liberalizao comercial, desregulamentao
das economias e estabilizao monetria tpicos da primeira gerao de reformas constituem o alicerce a partir do qual os mercados de terra poderiam
ser dinamizados, e, em sociedades com alto grau de concentrao fundiria, o
modelo de reforma agrria de mercado (abordado mais frente) poderia ser implementado. Isso porque as reformas de primeira gerao tenderiam a nivelar
o campo de jogo entre os agentes econmicos, eliminando distores polticas, e criariam melhores condies para a distribuio de ativos fundirios,
uma vez que o preo da terra diminuiria em razo da queda da inflao. Essa
a premissa de todo enfoque dos mercados de terra.
Pelo exposto, fica claro que, para os tericos do BM, no se trata de negar
o papel do Estado na regulao dos mercados de terra, mas sim de definir que
tipo de regulao e quais instrumentos so coerentes com as reformas estruturais em curso. Esse tipo de formulao expressa uma reviso parcial de posies
anteriores do Banco, centradas na dicotomia Estado versus mercado e no discurso em favor do Estado mnimo, tpicas das reformas liberais de primeira gerao. No entanto, a ideologia do livre mercado permanece como pressuposto
inquestionvel. o que sinaliza a exposio de Deininger & Feder (2002, p.28):
indiscutvel que os governos tm de estabelecer um marco institucional e
regulador que sirva de base para o bom funcionamento dos mercados de vendas
e arrendamento de terras [...]. (Todavia), a maioria das restries impostas aos
mercados de terras no so justificveis por uma perspectiva econmica.
Segundo os formuladores de poltica do BM, qual seria o marco institucional adequado ao funcionamento eficiente dos mercados? Em sntese, caberia
aos governos e aos Estados, no processo de redefinio de suas atribuies ante
a liberalizao econmica e a globalizao financeira, o papel de: a) consolidar
as reformas macroeconmicas, avanando na implementao das reformas de
segunda gerao, e ajustar o setor rural s novas condies vigentes, estabelecendo as conexes entre a agenda macroeconmica e a agenda microeconmica
e setorial; b) definir o marco normativo mais amplo as regras do jogo para
as relaes econmicas, a partir do qual a ao pblica sobre o funcionamento
dos diversos mercados seria reduzida, limitando-se a intervenes tpicas em
algumas reas especficas; c) eliminar a rigidez e as distores provocadas
pelas polticas econmica e setorial, a fim de estabelecer um campo de jogo
nivelado para a livre concorrncia entre os agentes, vista como condio para
uma maior transferibilidade da terra e uma maior eficincia econmica; d) prover as condies institucionais para a atrao do capital privado ao setor rural, de
modo a elevar a produtividade agrcola e impulsionar o crescimento econmico,
bem como estimular a criao de mercados financeiros rurais; e) assegurar as
condies para a dinamizao dos mercados de terra, por meio da eliminao
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de restries s relaes de arrendamento e de compra e venda de terras, da

mudana de legislaes nacionais de reforma agrria numa direo privatizante,
da reduo dos custos de transao praticados na economia rural, da proviso
de infra-estrutura e da criao de polticas compensatrias s populaes extremamente pobres (cf. Banco Mundial, 2003, 2002 e 1997a). Esse conjunto de
aes, por sua vez, deveria retroalimentar a formalizao dos direitos de propriedade, a descentralizao do Estado e a manuteno do ajuste fiscal, reforando a
implementao das reformas estruturais. Nota-se, pois, que o enfoque pr-mercado de terras s inteligvel quando relacionado agenda poltica mais ampla,
em cujo topo esto, precisamente, as reformas de segunda gerao. Vale tecer
alguns comentrios sobre o tema.
A literatura mais recente do BM procura dar conta da configurao variada
dos direitos de posse e propriedade da terra nos cinco continentes (Deininger,
2001a; Banco Mundial, 2003), de modo a propor um conjunto de polticas
especficas. Ocorre que tais aes so articuladas por uma estrutura de anlise
aplicvel em toda e qualquer sociedade o enfoque pr-mercados de terra , a
qual, por seu turno, persegue um nico objetivo: elevar ao mximo o grau de
mercantilizao da terra. Desse modo, ainda que os programas do BM variem
conforme a realidade nacional em termos de contedo, forma e, principalmente,
seqenciamento, a estrutura intelectual na qual esto inseridos e as diretrizes
que lhes conferem racionalidade so sempre as mesmas. Trata-se, para o BM, de
encontrar a respectiva traduo nacional de uma poltica agrria aplicvel em
qualquer pas e subordinada agenda de contra-reformas estruturais.
Apesar da argumentao mais sofisticada reflexo das tentativas de definio de uma agenda ps-Consenso de Washington (Burki & Perry, 1998) ,
o discurso e a prtica do BM ainda reproduzem algumas das premissas fundamentais do pensamento neoclssico. Em diversas passagens, pde-se facilmente observar um ataque bastante claro ao Estado intervencionista, como se a
eficincia econmica necessariamente tivesse que guardar uma exterioridade
em relao ao pblica. Ora, nada mais equivocado. O desenvolvimento do
capitalismo jamais prescindiu da ao estatal; ao contrrio, todo o processo de
acumulao de capital sempre se fez mediante a ao estatal (Wood, 2001).
Portanto, imaginar que o processo econmico seja distorcido por relaes
polticas pressupe uma falsa diviso entre sociedade civil e Estado, como se fossem esferas ontologicamente separadas, o que h muito carece de fundamento
(Born, 1994; Wood, 2003; Vilas, 2003 e 2000).
Outro equvoco terico reside na falsa associao entre mercado e liberdade, cuja anttese seria a associao entre Estado e coero, das quais resultariam,
respectivamente, a eficincia e a ineficincia econmicas. O que se deve destacar
aqui que a formao do capitalismo transformou a esfera mercantil em espao
de constrangimento, estruturado a partir dos imperativos fundamentais do capital: a acumulao, a explorao da fora de trabalho e o aumento da produtividade. Sob o capitalismo, o mercado se transformou em espao muito mais de
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coero do que de oportunidades ou de liberdade, uma vez que os imperativos

do capital subordinam a totalidade das relaes sociais, as quais passam a ser
mediadas pela troca de mercadorias (Wood, 2001 e 2003). Assim, advogar a dinamizao dos mercados de terra ancorados, principalmente, na propriedade
privada ou, de todo modo, em direitos de uso privados como instrumento de
reduo da pobreza, como faz o BM, implica encurtar a amplitude da regulao
pblica sobre relaes econmicas que, por razes histrico-estruturais, no favorecem o campesinato pobre em parte alguma do mundo.
Outro equvoco terico grave consiste na suposio de que a formao de
ambientes econmicos nivelados isto , no distorcidos por subsdios ou
polticas governamentais protecionistas seja uma precondio para o crescimento ou o desenvolvimento. Ora, tal proposio no passa de uma racionalizao da ideologia do livre mercado, que no encontra fundamento na dinmica
concreta das relaes sociais. Em primeiro lugar, tal ideologia desconsidera a natureza assimtrica do sistema internacional e o duplo papel desempenhado pelos
Estados centrais na defesa de seus mercados e suas empresas (Wood, 2000),
bem como na presso pela liberalizao das economias domsticas dos pases
perifricos. Em segundo lugar, tal ideologia iguala agentes estruturalmente desiguais, na medida em que no se prope a verdadeiramente nivelar o campo de
jogo, o que exigiria, no mnimo, redistribuir o estoque de riqueza acumulado
pelas diferentes fraes burguesas. No fundo, esse tipo de proposio pretende
naturalizar o capitalismo, sua lgica e suas divises sociais fundamentais (Wood,
2001). Em terceiro lugar, ao contrrio do propalado nivelamento do campo
de jogo, o que de fato vem ocorrendo o sucateamento do aparato pblico
voltado s polticas sociais universais, ou a transferncia de funes para o setor
privado, sem nenhum tipo de controle social. Nos dois casos, o resultado foi a
precarizao das condies de vida da imensa maioria da populao rural dos
pases do Sul (Saprin, 2002).
A tese do nivelamento do campo de jogo, assim como todo o discurso
do BM sobre a reforma institucional partem do pressuposto de que o Estado
seja to-somente uma entidade administrativa (Vilas, 2000 e 2003), que poderia
(e deveria) se limitar a prover as melhores condies para que os agentes econmicos agissem livremente, resultando da uma maior eficincia econmica
global. Esse tipo de formulao tem pelo menos trs implicaes graves, pois: a)
naturaliza o papel ativo do Estado na implementao dos processos de ajuste e
(contra-)reforma estrutural e na institucionalizao dos seus resultados, caracterizados pela emergncia de novas estruturas de poder lastreadas na hegemonia
do capital financeiro oligopolizado e na concentrao econmica e tecnolgica
dentro do sistema agroalimentar, algo muito distante de qualquer nivelamento
do campo de jogo; b) alimenta uma viso que apaga as relaes de poder do
mbito da avaliao das polticas pblicas, desconsiderando o vis de classe tanto
do Estado como das aes do BM; c) reitera o discurso de que o Estado no
deve desempenhar um papel redistributivo, nem deve promover polticas sociais
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de carter universal, em que pese o aumento da excluso social, nem de longe

compensada por polticas focalizadas (Saprin, 2002).
Essa viso administrativista deixa de lado a complexidade do Estado, que
, ao mesmo tempo: a) um ator corporativo dotado de aparelhos burocrticos
e administrativos; b) uma arena de luta pelo poder poltico na qual se definem
projetos de organizao e direo da sociedade; c) o representante dos interesses
gerais da comunidade nacional; d) um pacto de dominao mediante o qual uma
aliana de classes constri um sistema hegemnico (Born, 1994, p.254-5).
Com esse tipo de anlise, o BM procura manter intacta a atual configurao
de poder, derivada do fortalecimento da hegemonia do capital financeiro e da
gigantesca recomposio patrimonial operada em escala internacional por fora
das contra-reformas estruturais.

Poltica agrria:
princpios e linhas de ao
Considera-se que os princpios definidos no Land Reform Policy Paper,
de 1975, permanecem vlidos na atualidade (Deininger & Binswanger, 1998 e
1999; Banco Mundial, 2003). Eles podem ser resumidos em trs postulados: a) a
produo familiar contribui mais para a eficincia econmica e a eqidade social
do que grandes fazendas sob regime de assalariamento ou fazendas coletivas/
estatais; b) as transaes mercantis so necessrias para permitir a transferncia
de terras para produtores mais eficientes; c) importante para o crescimento
econmico realizar uma distribuio mais equilibrada da terra, e o instrumento
para isso a reforma agrria redistributiva.
O primeiro princpio se justificaria, segundo os tericos do BM, pela maior
produtividade e eficincia do trabalho familiar, em razo do incentivo, da participao no risco e dos baixos custos de monitoramento e de superviso do
trabalho (Binswanger & Elgin, 1989, p.4). Dentro de certos limites, haveria, segundo esse tipo de formulao, uma relao inversa entre produtividade econmica e tamanho de propriedade (Deininger, 2001a, p.65), de tal maneira que os
produtores familiares seriam mais eficientes do que as grandes fazendas, porque
gerariam mais retorno por cada investimento realizado (Van den Brink, 2003,
p.12). Na viso dos economistas do BM, so poucos os casos em que h economias de escala na agricultura, o que justificaria economicamente o trabalho familiar (Deininger & Feder, 2002, p.37). A superioridade produtiva da produo
familiar tambm se confirmaria em relao produo coletivizada ou estatal (a
denominao varia) (ibidem, p.38). A principal desvantagem sofrida pela produo familiar, em relao s grandes unidades sob trabalho assalariado, residiria,
contudo, no acesso ao crdito e no seu custo, mais fcil e tendencialmente mais
barato para os grandes proprietrios, bem como no acesso a mercados e informaes. Assim, as falhas ou distores nos demais mercados, sobretudo o mercado de crdito, acabariam por compensar as desvantagens inerentes (do ponto
de vista microeconmico) s grandes fazendas (Van den Brink, 2003, p.13).

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O segundo princpio a necessidade de transaes de mercado para transferir terra para produtores mais eficientes constitui o ncleo de toda proposta
e, ao mesmo tempo, um objetivo a ser perseguido. Ocorre que, segundo os economistas do BM, existe um conjunto de imperfeies e distores como
polticas governamentais, deficincias informativas, altos custos de transao, o
uso da terra como reserva de valor e mercados de crdito inacessveis aos pequenos produtores que afeta o desempenho dos mercados fundirios. Este
o ponto central em toda literatura atual do BM sobre o tema, sendo saudado
como um melhor entendimento sobre o funcionamento dos mercados, dado
pela viso de que todos esses mercados e fatores so interconectados e interagem
entre si. Da a necessidade, para o BM (2003), da constituio de um ambiente
institucional que reduzisse falhas e distores, de modo a fomentar a transferibilidade de terra e a produtividade agrcola.
O terceiro princpio consiste na necessidade da realizao de reformas agrrias redistributivas em situaes de alto grau de concentrao fundiria, por trs
razes fundamentais: a) eficincia econmica, na medida em que o trabalho familiar visto como mais produtivo do que o trabalho assalariado; b) eqidade social, dada pela prpria desconcentrao da estrutura de propriedade; c) reduo
da pobreza, na medida em que o acesso terra, por si s, tem importncia vital
na vida dos pobres rurais (Deininger & Binswanger, 1999). Tambm fortalece
esse princpio o fato de economistas do prprio Banco terem reconhecido que
estruturas agrrias mais igualitrias favorecem a capacidade de crescimento econmico, tendo sido um dos fatores responsveis pelo padro de desenvolvimento
observado nos pases capitalistas mais avanados (Deininger & Squire, 1998).
Esses so os princpios segundo os quais o BM afirma orientar a construo
de sua atual poltica agrria. O primeiro est longe de ser teoricamente consensual na literatura especializada (Bernstein, 2002 e 2004; Byres, 2004) e, na prtica, em grande medida negado pela prpria ao poltica do BM, que patrocina
reformas estruturais que prejudicam o campesinato pobre (Saprin, 2002). O
segundo, apesar do tom mais sofisticado, ainda carrega uma dose considervel
de teoria neoclssica, e peca, dentre outras razes, por situar a problemtica do
poder fora do mbito do mercado (Bobrow-Strain, 2004). J o terceiro, embora
fortalea o discurso pr-reforma agrria, tem para o BM um significado muito
particular, absolutamente distinto da teoria e da experincia histrica da reforma
agrria. A seguir, analisam-se as oito linhas de ao da poltica agrria.

Compra e venda de terras

O estmulo a relaes de compra e venda sempre foi visto como o principal meio de alocao de recursos para produtores mais eficientes. Recentemente, entretanto, o BM vem reavaliando as suas posies iniciais sobre as potencialidades dos mercados de compra e venda, motivado em parte pelas crticas
e pelo reconhecimento dos prprios resultados negativos daquela orientao
inicial. Surge, da, uma abordagem mais matizada, que reconhece a necessidade

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de entender de maneira interconectada o funcionamento de diferentes mercados

e dos fatores neles intervenientes.
Trata-se, porm, de uma reviso parcial, pois a necessidade de se avanar na
liberalizao dos mercados de compra e venda segue inquestionvel. A nica diferena em relao situao anterior seria a de que, agora, tal liberalizao deveria se
dar de forma mais contextualizada e seqenciada. A orientao central do BM nesse
aspecto permanece sendo a de que os governos devem promover um conjunto de
medidas para dinamizar o funcionamento desses mercados. Em relao proposio anterior, portanto, no h nenhuma mudana significativa quanto aos pressupostos tericos. A modificao se resume ao lugar ocupado na hierarquia da poltica
de terras: do lugar central, a compra e venda passou para um plano secundrio.

Titulao de posses
Outro componente objeto de reavaliao mais recente pelo BM so os
programas de titulao individual (no Brasil, chamados de regularizao fundiria), voltados para aqueles agricultores que no tm ttulo formal de propriedade. Esse tipo de programa foi aplicado em vrias partes do mundo, durante
muitos anos, como instrumento para criar as precondies para o surgimento
e/ou ativao de mercados de terra. Os resultados foram bastante negativos,
especialmente no continente africano (El-Ghonemy, 2001 e 2002), onde os direitos comunais e consuetudinrios sempre tiveram enorme importncia na configurao das relaes agrrias, e na Amrica Latina, onde a falta de acesso ao
mercado de crdito prejudica a vida dos agricultores pobres, que acabam por
vender suas terras recm-tituladas (Tejo, 2003, p.440-2).
As crticas e os flagrantes resultados negativos ensejaram uma reviso parcial sobre o papel e a oportunidade dos programas de titulao. Pela leitura atual,
preciso definir a priori a quais objetivos a titulao deveria atender (melhorar
o acesso ao crdito, aumentar a segurana da propriedade ou ativar mercados
de terras) (Deininger & Binswanger, 1999, p.259-60). Alm disso, deveria ser
complementada com outras aes, e no, como no passado, executada pontualmente na forma de programas segmentados (Deininger & Feder, 2002, p.17).
O BM, portanto, apresenta certa cautela em relao aos programas de titulao. No entanto, os objetivos a serem alcanados permanecem indiscutveis.
Ou seja, se, por um lado, h um movimento interno de valorizao das vantagens dos sistemas comunais em situaes muito especficas por exemplo,
onde essa questo seja politicamente explosiva, ou onde os custos da titulao
privada sejam excessivamente altos para os pobres , por outro, mantm-se a
orientao de perseguir formas cada vez mais privadas de propriedade da terra,
vistas como sinnimo de evoluo social e desenvolvimento econmico (Deininger & Binswanger, 1999, p.248). Note-se que existe um pressuposto evolutivo em favor da titulao privada generalizvel a todas as sociedades humanas,
o que, evidentemente, no passa de uma racionalizao da ideologia capitalista,
desprovida de base emprica.

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No se sabe se os programas de titulao em curso financiados ou estimulados pelo BM vm seguindo as novas orientaes antes elencadas. Tambm
faltam estudos mais robustos sobre os efeitos desse tipo de programa nos pases
da Amrica Latina e Caribe. De todo modo, a maior parte das pesquisas aponta
que a oferta de crditos na regio dirigida, majoritariamente, para os grandes
proprietrios, de sorte que, desse ponto de vista, os efeitos da titulao so, na
prtica, insignificantes para os pequenos agricultores (Baranyi et al., 2004, p.435).

Arrendamento de terras
Segundo a atual reavaliao das diretrizes do BM de 1975, houve uma
condenao prematura do arrendamento, que subestimou o seu potencial como meio de acesso terra e enfatizou exageradamente as virtudes da compra
e venda. Conforme a interpretao corrente, alm de as perdas de eficincia das
relaes de arrendamento serem menores do que se imaginara, haveria inmeras
vantagens em relao s transaes de compra e venda, as principais das quais
seriam: a) custos de transao menores; b) menor vulnerabilidade em relao a
falhas dos mercados de crdito; c) maior flexibilidade para encontrar arranjos
condizentes com as especificidades locais; d) oportunidade para acumular recursos e experincia necessrios condio de proprietrio.
Com base nessas razes, salvo situaes excepcionais, o BM (2003, p.24)
defende a remoo total das restries ao mercado de arrendamento de terras
como medida de alta prioridade a ser implementada pelos governos nacionais.
Por essa lgica, as regulaes jurdicas que defendem (mal) os pequenos arrendatrios deveriam ser suspensas, sem que, a rigor, nenhuma medida substitutiva
seja sugerida. Essa a linha de ao mais importante da poltica agrria do BM,
depois que outras entraram em colapso.
Pode-se perceber que o fato de esse tipo de relao social ser identificado
h dcadas como sinnimo de explorao do trabalhador rural e de retrocesso
econmico por todas as organizaes camponesas latino-americanas no sendo reivindicado por nenhuma delas no tem nenhuma relevncia para o BM
(Baranyi et al., 2004, p.50; CGRA, 2004, p.7-8).
Embora faltem estudos mais conclusivos sobre a configurao dos mercados de arrendamento ps-liberalizao, h indicaes de que esse tipo de relao
no vem contribuindo para melhorar o acesso terra na Amrica Latina (Carter,
2000, 2002 e 2003; Carter & Salgado, 2001).
Novo aparato de administrao de terras
nessa linha de ao que se concentra a maior parte da carteira de emprstimos do BM para a rea agrria. Iniciativas dessa natureza foram implementadas
com certa extenso no Leste Europeu, na frica e na sia Central, e a partir da segunda metade dos anos 1990 passaram a ganhar escala na Amrica Latina e Caribe.
A partir da ao do BM, outros organismos internacionais vm incorporando essas
diretrizes em suas propostas de desenvolvimento rural e combate pobreza.1
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Basicamente, consiste na necessidade de se construir uma estrutura de administrao de terras que seja capaz de: a) garantir a segurana dos direitos de propriedade
e uso da terra; b) superar o alto grau de informalidade dos mercados de terra, sobretudo na Amrica Latina; c) unificar informaes legais e geogrficas sobre a distribuio da propriedade fundiria; d) prover informaes necessrias ao funcionamento
do mercado imobilirio rural (preos, qualidade da terra, configurao dos mercados
locais etc.); e) baixar os custos de transao por meio da simplificao dos procedimentos de registro e cadastro e do barateamento do acesso a informaes por meio da
informatizao. Tal aparato administrativo serviria para dar suporte mercantilizao
total das terras rurais, inclusive pblicas e comunais, cuja privatizao defendida
como medida necessria para o desenvolvimento de mercados de terra eficientes.
Tal estrutura teria esferas de formulao e coordenao nacionais, mas sua
execuo seria descentralizada (Deininger & Feder, 2002, p.18-9). Esse ponto
central em todo o desenho da poltica agrria do BM: avanar no processo de
descentralizao administrativa em toda parte, a fim de acelerar a reconstruo
institucional apregoada pelas reformas de segunda gerao.
Para o BM, uma das principais dificuldades nessa rea seria enfrentar os
interesses prprios da burocracia central, isto , dos grandes aparatos burocrticos (criados, normalmente, no bojo de processos de reforma agrria entre os
anos 1950 e 1970) voltados para a regulao das relaes de propriedade e uso
da terra rural. Toda a literatura do BM prdiga em delimitar esse personagem
caricatural a burocracia central como antagnico modernizao e reforma agrria e propenso corrupo. Estima-se que seja considervel o poder
de vocalizao e resistncia institucional desse segmento (ibidem, 2002, p.47),
de tal maneira que toda a ao ideolgica do BM se dirige para desqualific-lo
poltica e moralmente, utilizando isso como plataforma para legitimar a descentralizao do Estado leia-se, a criao de novos arranjos pblico-privados
e a desfederalizao da poltica agrria nos pases clientes.
Como esperado, no se diz nada sobre a apropriao privada ilegal de
terras pblicas, muito comuns nos pases do Sul, nem tampouco sobre as reivindicaes do campesinato em favor da retomada de suas terras ilegalmente apropriadas por grandes fazendeiros. O BM tambm silencia sobre o sucateamento
do aparato estatal voltado regulao das relaes fundirias e realizao da reforma agrria, de tal maneira que o apelo descentralizao administrativa se faz
s expensas da total falta de autocrtica sobre o legado das polticas de ajuste.

Controle e soluo de conflitos agrrios

Alm de mecanismos de acesso terra via mercado e da clarificao de
direitos de propriedade e posse da terra rural, o BM defende a criao de organismos descentralizados para a resoluo de conflitos agrrios. O objetivo garantir o ambiente necessrio atrao de capitais privados, incluindo estrangeiros, ao meio rural (ibidem, 2002, p.16). Nada se fala a respeito da violncia cada
vez mais aguda provocada contra o campesinato e populaes indgenas pela

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expanso da apropriao privada da terra associada produo de commodities

para exportao (CGRA, 2004, p.9-10). Trata-se, to-somente, de promover a
segurana do capital.

Tributao da propriedade rural

Ainda que sem a mesma nfase atribuda s aes anteriores, o BM aborda
tambm a questo da tributao, revelando pouco entusiasmo em relao viabilidade poltica de propostas de tributao progressiva da terra rural (Deininger
& Feder, 2002, p.34).
Com base nesse pressuposto pessimista, o BM (2003, p.22) defende a
municipalizao do imposto sobre a terra como forma de: i) criar condies
financeiras para a montagem de um aparato local de administrao de terras;
ii) incrementar as finanas locais e contribuir para o movimento mais amplo de
descentralizao do Estado; iii) melhorar o uso produtivo da terra. A diretriz
poltica de fundo a descentralizao administrativa e a municipalizao dos
instrumentos de poltica agrria.
Privatizao e reestruturao agrcola no Leste Europeu
e na antiga Unio Sovitica
Grande parte da motivao do BM para elaborar e financiar um conjunto
coerente de polticas de terra nos anos 1990 est relacionada com o seu papel
de piv ao lado do FMI na transformao da base de propriedade e na reestruturao agrcola da parte oriental da Europa e da antiga Unio Sovitica em
direo a um padro cada vez mais liberalizado e subordinado aos imperativos
do capital internacional (Banco Mundial, 1997a, p.84).
Os resultados da privatizao da estrutura fundiria vm sendo aclamados pelo BM como os mais pujantes no cenrio internacional, potencialmente
superiores ao impacto redistributivo de muitas reformas agrrias ocorridas no
sculo XX. Porm, em que pese a euforia, setores do BM j reconhecem que
as expectativas iniciais de que a liberalizao econmica e a privatizao seriam
suficientes para se criar uma estrutura competitiva de pequenos e mdios agricultores proprietrios eram, no mnimo, demasiado simplistas (Deininger &
Feder, 2002, p.44).
A avaliao das lies desse processo vem ensejando um conjunto de
debates e propostas no interior do BM. A definio da poltica agrria para aquela regio ainda um processo em aberto. Porm, no fundamental, a percepo
predominante hoje a de que seria preciso avanar na elaborao de um marco
legal, bem como construir instituies que garantissem o funcionamento dos
mercados e, sobretudo, aumentassem a competitividade dos novos segmentos
privados.
Reforma agrria assistida pelo mercado
O BM (2003, p.143) reconhece a necessidade de realizar reformas agrrias
em sociedades marcadas por alto grau de concentrao da propriedade da terra,
de modo a aumentar a produtividade, melhorar a eqidade social e reduzir a
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pobreza. Todavia, quando se refere reforma agrria redistributiva, o BM, na

verdade, tem em vista o seu prprio modelo de reforma agrria assistida pelo
mercado (market-assisted land reform model). Eis apenas um exemplo desse
deslizamento semntico:
O Banco ajudou a frica do Sul [...] a desenvolver um programa de reforma
agrria redistributiva, baseado em transaes negociadas ou voluntrias entre
compradores e vendedores [...] Essa abordagem, chamada de reforma agrria
negociada ou assistida pelo mercado, tambm est sendo desenvolvida na
Colmbia, Brasil e Guatemala. (Banco Mundial, 1997a, p.85)

O modelo de reforma agrria de mercado em nada se assemelha a uma

reforma agrria redistributiva, pois trata-se to-somente de uma poltica de financiamento a transaes imobilirias entre agentes privados intermediada pelo
Estado, acrescida de uma parcela varivel de subsdio destinada a investimentos
socioprodutivos complementares. Esse modelo integra o rol de aes compensatrias aos efeitos socialmente regressivos das polticas de ajuste, tanto assim que
est vinculado agenda de polticas de alvio da pobreza rural do BM (Pereira, 2004). J o que se convencionou chamar de reforma agrria redistributiva
consiste numa ao pblica que, num curto espao de tempo, redistribui para
o campesinato pobre terras privadas apropriadas por uma classe de grandes proprietrios. Seu objetivo democratizar a estrutura agrria, o que pressupe transformar as relaes de poder econmico e poltico responsveis pela reproduo
da concentrao fundiria. Como poltica redistributiva, implica, antes de tudo, a
desapropriao punitiva de terras privadas que no cumprem a sua funo social
(El-Ghonemy, 2002; Barraclough, 2001). Alm disso, como mostra a experincia
histrica e vem sendo insistentemente reiterado pelos movimentos camponeses
contemporneos (MST, 1996; Via Campesina, 2002; CNOC, 2004; FIAN et al.,
2001; FMRA, 2004; Demarais, 2002), ela precisa vir acompanhada de um conjunto de polticas complementares na rea de infra-estrutura, educao, sade
e transporte, bem como de uma poltica agrcola que favorea o campesinato,
baseada na oferta pblica de crdito, assistncia tcnica e acesso a mercados. Em
outras palavras, a reforma agrria tem como objetivo central redistribuir terra e
garantir as condies de reproduo social do campesinato, atacando as relaes
de poder na sociedade que privilegiam os grandes proprietrios, que podem ser
grandes empresas e bancos, nacionais ou estrangeiros. Ela s vivel se for compulsria, o que exige a ampliao do poder redistributivo do Estado ante o monoplio privado da terra, atravs da desapropriao mediante indenizao abaixo
do preo de mercado. Como uma poltica de desenvolvimento nacional, ela exige
o fortalecimento do papel do Estado na proviso de bens e servios pblicos essenciais melhoria das condies de vida dos camponeses assentados e ao bom
desempenho econmico do setor reformado. Redistribuir terra e poder (Borras
Jr., 2004), alterando as relaes de fora na sociedade em favor do campesinato e
das coalizes que o apiam, nada tem a ver com transaes patrimoniais privadas
financiadas pelo Estado.
370

ESTUDOS AVANADOS

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Direcionados para pases marcados por grave problema agrrio e fortes

tenses sociais no campo, os programas orientados pelo MRAM mostraram at
o momento que: a) no contribuem para democratizar a estrutura agrria, nem
esse o seu objetivo, pois foram criados para to-somente aliviar de maneira seletiva os efeitos sociais negativos provocados pelas polticas de ajuste estrutural;
b) no tm condies de minimamente atender demanda por terra existente, porque so desprovidos da capacidade de ganhar escala social em razo do
pagamento em dinheiro a preos de mercado; c) pela mesma razo so caros,
o que os condena a serem programas de pequena dimenso socioeconmica,
completamente incapazes de atender magnitude do problema agrrio existente;
d) servem ao propsito de esvaziar a presso social pr-reforma agrria, porque
propem uma forma de acesso terra alternativa s ocupaes organizadas pelos
movimentos sociais; e) introduzem modificaes de longo prazo no aparato estatal responsvel pelo tratamento do problema agrrio, alimentando a lgica de
ataque poltico-ideolgico ao papel redistributivo do Estado (Pereira, 2004).

Atualizaes na forma de implementao e na base intelectual

As linhas de ao que constituem a poltica agrria do BM sofreram atualizaes importantes nos anos 1990, em relao s diretrizes estabelecidas em
1975. A primeira delas a de que em vez de intervenes em reas especficas,
para da se chegar a um dilogo poltico mais amplo, a nova estratgia recomenda a articulao prvia das polticas de terra a um processo de negociao
mais abrangente, de modo a garantir um consenso mnimo (Deininger &
Binswanger, 1998, p.2).
As motivaes para tal mudana remetem a trs ordens de presso. Em
primeiro lugar, a necessidade de esvaziar a conflitividade inerente ao problema
agrrio, a qual tende a ser potencializada por intervenes tpicas (fracassadas
ou no) que visibilizam politicamente o BM como nico ou principal responsvel por elas.
Em segundo lugar, a conscincia de que o elevado grau de fracasso tcnico
e social dos projetos do BM pelo mundo especialmente na rea da agricultura deveu-se, em grande medida, ao seu carter ultracentralizado e vertical
(Binswanger, 1995a). Da a preocupao com uma maior concertao de interesses como meio de se construir apoio poltico e viabilizar canais de participao social, os quais passam a ser valorizados como instrumentos necessrios ao
desempenho eficiente dos projetos. A participao social, assim, incorporada ao mesmo tempo como instrumento de legitimao poltica e condio para
um melhor aproveitamento dos recursos.
Em terceiro, a prpria evoluo recente do debate internacional sobre
desenvolvimento rural, que refora a necessidade de conexo entre projetos especficos e estratgias abrangentes, ainda que no necessariamente tal articulao materialize-se na prtica. Quanto a esse ponto, vale lembrar que os setores
do BM frente da discusso sobre polticas de terra e desenvolvimento rural

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371

manifestam reiteradamente a convocao para que essas temticas sejam mais

bem includas nas estratgias de assistncia aos pases,2 a fim de articul-las organicamente ao manejo da poltica macroeconmica e, sobretudo, ao roteiro
de reformas estruturais.
A segunda atualizao diz respeito escala em que os projetos devem ser
implementados. Em razo da sensibilidade poltica das questes relacionadas
terra, o BM passou a seguir a orientao de implementar projetos-piloto em
pequena escala. A legitimidade advinda de efeitos de demonstrao permitiria
posteriormente expandi-los (Deininger & Binswanger, 1998, p.2). Esse ponto
revela, alm da evidente preocupao em contornar eventuais crticas e resistncias, uma tentativa de adequar a poltica de terras s especificidades locais, em
sintonia com as diretrizes centrais das reformas de segunda gerao. Por isso,
para o BM (2003, p.189-90), os projetos na rea agrria devem ser implementados seletivamente e estar subordinados busca do melhor seqenciamento,
conforme a realidade de cada pas ou regio.
A terceira atualizao diz respeito compreenso do carter interconexo
do funcionamento dos diferentes mercados e dos fatores neles intervenientes,
em grande medida acentuada pela percepo acerca dos limites da liberalizao
dos mercados nas economias em transio. Trata-se de uma viso mais integrada sobre o conjunto de fatores que interferem nos processos de liberalizao
dos mercados fundirios, sempre com o objetivo de elevar a produtividade da
terra, maximizar o grau de transferibilidade dos imveis rurais e garantir a segurana dos direitos de propriedade e uso.
Essa abordagem sobre o funcionamento dos mercados configura no apenas uma estrutura de interpretao da realidade, mas tambm um pacote de aes
a ser implementado tanto nas ditas economias em transio como em sociedades marcadas por alto grau de concentrao da propriedade da terra ou por
processos de reforma agrria incompleta (Deininger, 2000, p.233). Ou seja,
trata-se de uma abordagem que se pretende aplicvel universalmente.

Presses pela retomada de uma poltica agrria no contexto neoliberal

Durante a dcada de 1980, as propostas de desenvolvimento rural e, principalmente, de reforma agrria foram deslocadas da agenda internacional em
razo das polticas de ajuste estrutural e da ascenso do neoliberalismo. As diretrizes do BM estabelecidas em 1975, assim como as orientaes da Conferncia
Mundial sobre Reforma Agrria e Desenvolvimento Rural, promovida pela FAO
em 1979, no se materializaram (Groppo, 1997). Convertidos em verdadeiros
imperativos por inmeros governos da periferia por presso do dueto FMI-BM,
o pagamento do servio da dvida externa, o ajuste macroeconmico e fiscal e as
polticas liberais impossibilitavam, na prtica, qualquer programa substancial de
reforma agrria (Groppo et al., 2003, p.4).
Considerando que as polticas liberais deslocaram da agenda internacional
a temtica da reforma agrria nos anos 1980, por que razo, ao longo da dcada
372

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seguinte, o BM retomou o tema das polticas de terra inclusive a reforma agrria? Por que, afinal de contas, o BM elaborou uma estrutura de pensamento e
vem formulando um conjunto coerente de polticas, se at bem pouco tempo o
tema agrrio estava praticamente fora de seu receiturio? Segundo a hiptese do
autor, por fora da confluncia de oportunidades e necessidades especficas.
No campo das oportunidades, a primeira a ser destacada a avaliao feita
pelo BM e por diversos outros analistas e organismos internacionais de que
o fim da guerra fria teria trazido consigo a desideologizao das questes
ligadas propriedade da terra e, em especial, reforma agrria (Deininger &
Binswanger, 1999, p.248). Segundo essa formulao, diferentemente dos anos
1960 ou 1970, quando a disputa pela reforma agrria acabava se ligando, em
maior ou menor grau, a uma luta ideolgica mais ampla entre capitalismo e socialismo, a derrocada do bloco sovitico teria inaugurado uma nova fase, na qual
essas questes poderiam ser tratadas de modo pragmtico e inovador tanto
por agncias multilaterais como por governos nacionais. Ou seja, a derrocada
do bloco socialista desarticulou a ligao entre a bandeira da reforma agrria
e ideologias mais abrangentes, de tal maneira que uma nova era de polticas de
reforma agrria estaria se abrindo (De Janvry & Sadoulet, 2001, p.21-2). Caberia ao BM, ento, aproveitar essa oportunidade, a fim despolitizar a reforma
agrria e as tenses sociais inerentes realidade agrria ps-ajuste.
Articulado anlise sobre a suposta desideologizao da reforma agrria, outro fator importante contribuiu para redesenhar o debate e o campo de
aes do BM nessa rea: o prprio andamento das polticas liberais, em especial
a abertura comercial, a desregulamentao da economia e o desmonte das polticas setoriais tradicionais, todos associados a uma queda do preo da terra, ao
menos durante um perodo. De fato, esses processos abriram espao para uma
possvel ao diretiva do BM no mbito agrrio, criando a oportunidade para
implementar uma reforma agrria [...] menos prejudicial ao funcionamento
dos mercados (Deininger & Binswanger, 1999, p.267).
J no campo das necessidades, trs devem ser ressaltadas. A primeira diz
respeito ao diagnstico realizado pelo prprio BM a respeito do fracasso dos
projetos de desenvolvimento rural integrado pacotes de crdito, mquinas
e assistncia tcnica aos agricultores, nos moldes da Revoluo Verde , executados a partir dos anos 1970, em muitos casos em oposio reforma agrria.
De acordo com Binswanger (1995b, p.89-90), o fracasso de tais projetos ao
longo da dcada de 1980 teria desorientado o cerne da formulao poltica do
BM para o setor rural. Desde ento, abandonando a tentativa de construir um
enfoque mais abrangente (como nos anos 1970), o BM viria executando apenas
aes caso a caso.
Diretamente associada questo anterior, outro fator pressionou o BM a
retomar o tema agrrio. Uma auditoria sobre o desempenho dos seus projetos
detectou elevado grau de fracasso na execuo em todos os setores e em todos

ESTUDOS AVANADOS

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373

os pases (Banco Mundial, 1992). Dos 1.300 casos analisados, 37,5% foram considerados insatisfatrios e mais grave em 78% dos projetos no foram nem
sequer seguidas as diretrizes definidas pelo prprio BM. Para reverter essa situao, iniciou-se uma reestruturao interna em 1997, com o objetivo de qualificar a formulao de polticas e melhorar a execuo de projetos, especialmente
para o setor rural (Banco Mundial, 1997a).
A segunda necessidade consistiu em dar resposta aos conflitos agrrios e,
em alguns casos, a aes de movimentos sociais pr-reforma agrria. Em ambos
os casos, avalia-se que tenses no campo contm um potencial disruptivo que
pode se amplificar para toda sociedade (Banco Mundial, 2003). Foi, alis, para
neutralizar esse duplo risco que o BM criou o modelo de reforma agrria de
mercado (cf. Van Zyl et al., 1995; Pereira, 2004).
A terceira necessidade que se imps ao BM foi a de dar algum tipo de resposta situao dramtica da pobreza rural. Tomando-se como referncia qualquer indicador por mais questionvel que seja a prpria operao de mensurar
a pobreza estatisticamente (Mendona, 2000) , a magnitude do problema
alarmante (Echeverra, 1998; Banco Mundial, 1990 e 2001; IFAD, 2001). Aqui
interessa destacar que, ao longo dos anos 1990, um conjunto de organismos
internacionais passou a enfatizar o combate pobreza como questo social
central, inclusive mudando do enfoque centrado da transferncia de renda para
outro, centrado na gerao de renda e na mudana de posio na esfera produtiva (De Janvry & Sadoulet, 2002, p.3). O BM acompanhou e influiu nesse movimento, passando a reconhecer a necessidade de criao de mecanismos de acesso
terra como forma de aumentar as oportunidades abertas aos pobres rurais e
reduzir a sua vulnerabilidade. A distribuio de ativos (terra, por exemplo)
passou a ser vista como um instrumento mais eficiente e barato no combate
pobreza do que transferncias de renda permanentes. A verdade, porm,
que o novo enfoque pouco se materializou em polticas pblicas (Schetjman &
Parada, 2003).
A quarta necessidade fortemente sentida pelo BM foi a de ter capacidade poltica para hegemonizar o processo de transio das sociedades do antigo
bloco sovitico ao capitalismo financeirizado e liberalizado. Essa referncia
constante nos documentos mais abrangentes do BM sobre a direo e o andamento das reformas estruturais (Banco Mundial, 1996a e 1997b). A questo
da transformao da base de propriedade em especial, a descoletivizao das
terras rurais ocupou lugar central na estratgia do BM para aqueles pases ao
longo dos anos 1990.

Distribuio geogrfica e magnitude financeira

da poltica agrria do Banco Mundial
difcil sistematizar as aes de poltica agrria do BM, dada a sua abrangncia e a pouca transparncia das operaes. Mesmo assim, Surez (2005) localizou, em 32 pases, 45 operaes de emprstimo realizadas desde 1990 para
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projetos cujo componente central foi uma ou mais linhas de ao da poltica de

terras. Somando-se projetos encerrados e em curso, observa-se a seguinte distribuio geogrfica: a) Amrica Latina e Caribe, 33,3%; b) Leste Europeu e a sia
Central, 26,6%; c) leste da sia e regio do Pacfico, 24,4%; d) frica e Oriente
Mdio, 13,4%; e) sul da sia, 2,2%. Ainda que seja um levantamento preliminar,
fica claro onde se concentra tal poltica. At o momento, nada indica que tal
configurao sofrer alteraes substanciais.
A expectativa do BM a de que as diretrizes apresentadas no relatrio
que consolida sua atual poltica agrria (Banco Mundial, 2003) sejam progressivamente adotadas pelo maior nmero possvel de governos nacionais ou esferas subnacionais, materializando-se em projetos especficos. Portanto, h uma
ofensiva do BM nessa rea, lastreada no seu aporte financeiro. Isso torna-se mais
visvel quando se observa o volume de projetos aprovados recentemente. No perodo de 1990 a 1994, a diretoria do BM aprovou apenas trs projetos de poltica
de terras. J no perodo de 1995 a 1999 foram aprovados dezenove projetos,
totalizando US$ 700 milhes. Nos quatro anos seguintes, foram aprovados 25
projetos, totalizando US$ 1 bilho. Por fim, em 2004, foram aprovados dois
projetos para Honduras e um para o Malawi, as Filipinas e a Indonsia, respectivamente (Surez, 2005, p.3).
Ao mesmo tempo que acelera a liberao de desembolsos na verdade,
emprstimos, que devero ser pagos com os juros vigentes no mercado internacional , o BM vem articulando em diversos pases cursos e oficinas para agentes
estatais diretamente responsveis pela implementao de polticas de terra. Significa dizer que o BM vem assumindo a posio de vanguarda intelectual ao socializar a sua estrutura de pensamento e o seu rol de aes em matria de poltica
agrria para agentes pblicos que devero se limitar a to-somente encontrar a
traduo local de um receiturio predefinido. Esse movimento expressa a tentativa de o BM exercer uma efetiva direo intelectual e moral sobre a definio da
poltica agrria dos Estados nacionais.

A subordinao da poltica agrria

ao circuito de valorizao do capital agroindustrial
Quando se tem em vista apenas os documentos do BM que tratam da
poltica agrria (Banco Mundial, 2003 e 2004; Deininger & Binswanger, 1998 e
1999), no ficam claros os nexos entre ela e a dinmica econmica e produtiva
no campo comandada por empresas agroindustriais, de maneira cada vez mais
oligopolizada e internacionalizada (Rubio, 2003). Esses nexos s ficam ntidos
quando so consideradas, tambm, as estratgias de desenvolvimento rural e
alvio da pobreza preconizadas aos governos nacionais. O estudo da estratgia
concebida para a regio da Amrica Latina e Caribe (Banco Mundial, 2002), por
exemplo, mostra que a poltica agrria , na verdade, subordinada ao objetivo
central do crescimento agrcola, o qual deve ser atingido, principalmente, com o
aumento da produtividade da terra. No h, em todo documento, consideraes

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sobre polticas redistributivas, isto , que atinjam parcelas do estoque de riqueza

acumulado por uma minoria e modifiquem as relaes de poder entre os grupos e
classes sociais. De fato, esse tipo de poltica terminantemente rejeitada pelo BM.
A subordinao da problemtica agrria dinmica de reproduo ampliada do capital agroindustrial evidencia uma viso monetarista da terra rural, como
se esta fosse to-somente um fator de produo, bem puramente econmico,
uma commodity, transacionvel como qualquer outra mercadoria. Desconsiderase que a terra tem um carter multidimensional (poltico, econmico e cultural),
razo pela qual o controle e os direitos de propriedade sobre ela expressam,
antes de mais nada, relaes de poder (El-Ghonemy, 2001; Barraclough, 2001;
Borras Jr., 2004).
Alm disso, em virtude daquela subordinao, impe-se ao campesinato
e ao conjunto da sociedade uma agenda de crescimento agrcola que demanda todo o pacote tecnolgico comandado pelo capital (mecanizao, insumos
qumico-minerais e, mais recentemente, biotecnologia), que ecologicamente
nefasto e economicamente sustentado por subsdios pblicos e isenes fiscais.
O predomnio desse tipo de modelo tecnolgico exclui a grande maioria do
campesinato, porque poupa mo-de-obra, muito caro e demanda grande volume de produo. Apenas uma parte pode ser integrada subordinadamente nesse
circuito. Tanto isso verdade que, no limite, a nica proposta do BM (Banco
Mundial, 2002, p.14) para aliviar substantivamente a pobreza no campo a
pura e simples migrao assistida para as cidades. Nessa lgica, somente os
agricultores mais aptos e eficientes segundo os critrios do BM deveriam
permanecer na atividade agrcola. Da a necessidade de maximizar as transaes
de compra e venda e arrendamento de terras, de modo a favorecer o livre fluxo
de fora de trabalho. Trata-se, evidentemente, de uma proposta que reproduz,
como se fosse uma soluo tcnica e universal, a viso de mundo altamente
exclusivista da burguesia agroindustrial e suas ramificaes financeiras.

Pontos principais do argumento

Mostrou-se, ao longo do texto, que a atual poltica agrria do BM consiste em quatro grandes linhas de ao: a) estmulo a relaes de arrendamento,
como prioridade mxima; b) estmulo a relaes de compra e venda de terras; c)
privatizao e individualizao de direitos de propriedade em fazendas coletivas
ou estatais; d) privatizao de terras pblicas e comunais. Para implement-las,
o BM vem estimulando a mudana das legislaes agrrias e aumentando a liberao de emprstimos para os governos nacionais, para favorecer a montagem
de um novo aparato gerencial, de modo a criar as condies legais e administrativas para a livre transao mercantil da terra e a atrao de capital privado para
o campo.
Existe um conjunto de fatores que explica a retomada de uma poltica
agrria pelo Banco Mundial ao longo da dcada de 1990. Na viso do autor,
tais fatores foram: a) a oportunidade de o Banco tratar as questes relacionadas

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 terra rural de maneira pretensamente despolitizada e desideologizada, num

perodo histrico de ausncia ou fragilidade de projetos alternativos ao neoliberalismo e, portanto, ao enquadramento da temtica agrria a uma nova estrutura
do pensvel, em termos de polticas pblicas; b) a oportunidade de, no rastro
das reformas estruturais, avanar no processo de eliminao de restries transferibilidade dos direitos sobre a terra e constituio de mercados formais de
terra; c) a necessidade de melhorar a performance dos projetos em especial,
daqueles relacionados agricultura e ao desenvolvimento rural, depois de pelo
menos duas dcadas de elevado grau de fracasso em sua execuo , em relao
qual o enfoque pr-mercados de terra serviu como uma diretriz abrangente;
d) a necessidade de criar mecanismos e formas de controle ou neutralizao dos
conflitos agrrios, cujo acmulo ou radicalizao fossem considerados potencialmente disruptivos ordem poltica e/ou aos interesses econmicos vigentes;
e) a necessidade de dar algum tipo de resposta elevada incidncia da pobreza
no meio rural, em boa medida agudizada pelo impacto negativo das polticas de
ajuste estrutural no tecido econmico e social do espao agrrio; f) a necessidade
de formular diretrizes para a transio das sociedades do Leste Europeu e do
antigo bloco sovitico ao capitalismo, processo no qual tem lugar central a questo da privatizao dos meios de produo no caso, a terra e sua posterior
institucionalizao, necessria ao incremento da competitividade econmica do
novo segmento de proprietrios rurais.
Por sua vez, esse conjunto de oportunidades e necessidades ensejou uma
srie de atualizaes estratgicas observveis na poltica de terras do Banco Mundial, centradas na sua forma de implementao e seu contedo. Nesse sentido,
importa frisar que: a) revendo algumas posies do passado, o Banco passou
a estimular fortemente a eliminao de todo tipo de restries s relaes de
arrendamento e parceria, a fim de contornar os altos custos de transao envolvidos nas operaes de compra e venda, relaes que, como se sabe, so historicamente criticadas por movimentos sociais e organizaes de representao
do campesinato, sobretudo na Amrica Latina e na sia; b) o Banco procedeu
a uma reviso parcial de seus antigos postulados sobre a pertinncia da titulao
privada, pontuando certas precondies para a sua realizao, embora mantenha
inquestionvel o seu pressuposto, dado pela crena na superioridade econmica
da formalizao da propriedade privada da terra, a qual permanece como um
ideal a ser perseguido em todo o mundo; c) quando advoga a necessidade de
reformas agrrias redistributivas para corrigir a estrutura agrria de alguns pases,
o Banco Mundial, na verdade, nada tem a oferecer alm do modelo de reforma
agrria de mercado, que no uma reforma redistributiva, mas sim o seu oposto, uma mera transao patrimonial inserida no rol de polticas compensatrias
destinadas a aliviar seletivamente os efeitos socialmente regressivos das polticas
de ajuste estrutural e dirigida para pases marcados por grave problema agrrio;
d) o modelo de reforma agrria de mercado to-somente mais um componente da agenda do Banco para o setor rural, mas pode vir a ser a ao principal
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dependendo do contexto, embora sua realizao pressuponha a implementao

de outros componentes que integram o rol de polticas agrrias; e) a poltica
de terras do Banco Mundial, tal como vem sendo redefinida, sistematizada e
implementada, coerente com o processo de reformas estruturais de segunda
gerao, na medida em que, por um lado, insere a poltica agrria na agenda de
alvio da pobreza e, por outro, exige para sua consecuo uma efetiva reestruturao institucional do aparato de regulao legislaes e instituies de carter
privatizante sobre os mercados de terra; f) observa-se recorrentemente, nos documentos sobre polticas de terras e desenvolvimento rural do BM, o destaque a
respeito da necessidade de a direo do BM incorporar esses temas e problemticas no processo de definio e encaminhamento das polticas macroeconmicas,
por um lado, e das estratgias de assistncia aos pases, por outro, o que revela a
posio ainda lateral dessas reas no ncleo estratgico de polticas do BM.
Notas
1 Sobre o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), a Agncia dos
Estados Unidos da Amrica para o Desenvolvimento Internacional (Usaid), o Fundo
Internacional de Desenvolvimento Agrcola (Ifad), a Agncia Alem de Cooperao
Tcnica (GTZ) e a Unio Europia, consulte-se Melmed-Sanjak & Lavadenz (2002),
Deininger (2001a), Gordillo (2002), Unio Europia (2004), Groppo et al. (2003),
BID (1998) e IFAD (2001).
2 As Estratgias de Assistncia aos Pases so elaboradas pelo BM e aprovadas pela sua
diretoria para cada cliente com certa periodicidade. So documentos de planejamento e de compromisso poltico, pois estabelecem as macroorientaes que balizam a
aprovao de qualquer operao de emprstimo.

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RESUMO Discute-se a atual poltica agrria do Banco Mundial sob cinco aspectos: as
matrizes polticas que lhe do suporte, sua base intelectual, as linhas de ao que desenvolve, as atualizaes estratgicas operadas nos anos 1990 e, por fim, sua distribuio
geogrfica e sua magnitude financeira. Para tanto, abordam-se as reformas estruturais,
que subordinam e orientam as aes especficas para a rea agrria. Depois, discutem-se
o enfoque pr-mercado de terras e a viso sobre o papel do Estado dele decorrente. Em
seguida, analisa-se em que consiste tal poltica agrria, localizando-se em que regies do
mundo o Banco concentra a sua ao.
PALAVRAS-CHAVE:

Poltica agrria, Reformas estruturais, Mercados de terra.

The current world bank land policy is discussed under five aspects: the
political matrixes that give it support, its intellectual base, the lines of action that it develops, the strategic updates operated through the nineties and, at last, its geographic
distribution and financial magnitude. For that, we discuss the structural reforms that
subordinate and orient the formulation of programs and specific projects for the agrarian area. Afterwards, the pro-land market approach and the deriving vision of the role
of the State are discussed. Finally, we analyze what this land policy consists of, locating
in what regions of the world the Bank concentrates its action.
ABSTRACT

KEYWORDS:

Land policy, Structural reforms, Land markets.

Joo Mrcio Mendes Pereira historiador, doutorando em Histria na Universidade

Federal Fluminense. Tem, no prelo, o livro A A reforma agrria de mercado do Banco
Mundial em questo: fundamentos, objetivos, contradies e perspectivas (Hucitec).
@ joao_marcio1917@yahoo.com.br

Recebido em 29.6.2005 e aceito em 6.10.2005.

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