Governar as metrpoles:

dilemas da recentralizao
Raquel Rolnik
Nadia Somekh

Resumo
O artigo discute o fortalecimento do papel dos municpios na gesto de polticas pblicas
a partir das mudanas introduzidas com a Constituio de 1988. Est estruturado em trs
partes: a primeira reconstri a trajetria da falncia do modelo de gesto metropolitana no
Brasil; a segunda trata do desafio da construo democrtica do espao poltico regional,
juntando reflexes tericas anlise do caso recente, do Grande ABC; na terceira parte
so elencados alguns elementos para a construo de uma gesto democrtica metropolitana, com base nas discusses anteriores.
Palavras-chave: metrpoles; descentralizao; participao democrtica; regio do
Grande ABC.
Abstract
This article discusses the strengthening of the role of the municipalities in the administration
of the public policies, with the changes introduced by the Constitution of 1988. It is
structured in three parts: the first one approaches the failure of the Brazilian model
of metropolitan administration; the second discusses the challenge of the democratic
construction of the regional political space, putting together theoretical reflections and
the recent case of the cities in the region known as "ABC" (state of So Paulo); in the
third part some elements are listed for the construction of a democratic metropolitan
administration, based on the previous discussions.
Keywords: metropolises; decentralization; democratic participation; ABC region.
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Introduo
Desde os anos 1980, os municpios brasileiros vm fortalecendo seu papel de
gestores de polticas pblicas. A Constituio de 1988 representou, para os governos locais, um significativo aumento de suas participaes na receita fiscal. A participao dos
municpios na receita total disponvel, que, em 1980, era de 9,5%, aumentou para 16,9%
em 1992, enquanto que, para os estados, elevou-se de 24,3% para 31,0%, respectivamente. A receita tributria disponvel (j contabilizando as transferncias) dos municpios
passou de 2,5%, em 1980, para 4,1% do PIB, em 1990 (MeIo, 2000).
Ao movimento de descentralizao fiscal correspondeu uma ampliao desproporcional em relao ao aumento de recursos das competncias municipais no setor social
(educao/sade/assistncia/habitao) e, alm disso, a uma intensificao da vida poltica
local. Podemos afirmar, entretanto, que na dcada de 1990 o pas viveu concretamente um
movimento de fortalecimento da autonomia local ante os demais entes da Federao.
A partir da dcada de 1980, a descentralizao e o aumento do protagonismo
dos governos locais se constituram como princpios hegemnicos nos processos de reforma no setor pblico. No mbito internacional, a palavra de ordem da descentralizao
transformou-se em consenso virtual, sendo empregada tanto por governos conservadores, quanto por governos social-democratas. Em pases em processo de (re)democratizao como era a situao da maior parte da Amrica Latina , a descentralizao passou
a ser entendida como dimenso essencial para se superar o regime autoritrio anterior.
No mesmo perodo, a descentralizao constituiu importante ingrediente do elenco de reformas dos governos neoliberais, contrapondo-se aos governos conservadores
que viam no Estado centralizado o objeto de seu antiestatismo. O Banco Mundial, o FMI
e, mais tarde, o Banco Interamericano de Desenvolvimento foram importantes agentes
difusores, em escala global, de processos descentralizadores.
Entendida como transferncia de poder decisrio para o municpio ou as entidades e os rgos locais, a descentralizao tem duas vertentes: uma, usada por tendncias democratizantes v a descentralizao como possibilidade de tornar o governo mais
acessvel ao cidado, aumentando a participao direta da cidadania e o controle e a responsabilizao social. Outra vertente, focalizando apenas os processos de modernizao
gerencial da gesto pblica, enxerga na descentralizao a possibilidade de aumento da
eficincia do governo local. Na prtica, a coalizo poltica que d suporte s reformas
que define a preponderncia de uma ou outra vertente (Melo, 2000).
A multiplicidade de experincias de governo aberta pela descentralizao no Brasil
operou num espectro que vai da defesa do Estado mnimo e do papel empresarial dos
governos locais aos defensores de uma democracia comprometida com os historicamente excludos (Fontes, 1996).

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A ampliao do espao poltico local esbarra, entretanto, em temas cuja territorialidade ultrapassa claramente os limites do municpio. Tal o caso de quase todos os temas
ligados infra-estrutura urbana: tanto transportes como saneamento ou energia, dificilmente esto circunscritos a um s municpio. Significativamente, se o elemento mais forte
da reforma do Estado no campo dos chamados setores sociais foi a descentralizao no
campo da infra-estrutura, o debate em torno da privatizao hegemonizou a agenda.
A maior parte das redes de infra-estrutura esto hoje sob a esfera de poder estadual ou federal. Por outro lado, como se trata de redes que ultrapassam as fronteiras de
um municpio, dificilmente uma cidade, isoladamente, tem fora poltica para determinar
a estratgia de investimentos e gesto dessas infra-estruturas. Entretanto, a presena ou
ausncia dessas redes de servios, sua qualidade e disponibilidade no territrio municipal absolutamente determinante do prprio modelo de gesto territorial, com enormes
impactos na economia das cidades.
No caso das metrpoles ou aglomeraes urbanas contnuas, a questo ainda
mais grave: a descentralizao e o aumento da autonomia municipal acabaram evidenciando claramente a no legitimidade e representatividade dos organismos existentes de gesto
metropolitana, contribuindo para esvazi-Ios ainda mais, quando no para extingui-Ios. O tema da gesto territorial da infra-estrutura ficou, assim, como uma das questes em aberto.
Os casos de associao de municpios em consrcios foi uma das respostas que
emergiram recentemente, para enfrentar os limites da ao puramente municipal. So inmeros os exemplos, no Brasil, de associativismo temtico: lixo, sade e transportes so
os setores que mais agregaram conjuntos de municpios. Em Minas Gerais, por exemplo,
92% dos municpios esto envolvidos em consrcios intermunicipais de sade (Farah,
2001). A existncia de um Sistema nico de Sade, que assegura recursos federais,
exige uma organizao entre os municpios, otimizando os recursos disponveis em cada
um. Entretanto, embora os consrcios representem um passo importante no sentido de
construo de uma cooperao horizontal entre municpios, seu carter essencialmente
monotemtico e a no participao da comunidade torna-os limitados como alternativa
de gesto efetivamente cooperativa e amplamente democrtica.
A gesto dos recursos hdricos, que avanou na construo de novas formas de
gesto, com a organizao dos Comits de Bacias envolvendo a comunidade, outra
forma contempornea de gesto supralocal. Os Comits de Bacias tm por base experincias de associao e de consorciamento que partem dos prprios municpios envolvidos e afetados por problemas comuns, mas que, por sua natureza, extrapolam o nvel
local. em sua composio tripartite e paritrio, com 1/3 de seus membros da sociedade
civil, 1/3 de rgos do governo do estado e 1/3 das prefeituras. Ao considerar a bacia
hidrogrfica como unidade de planejamento, possibilitam a integrao dos usos e a resoluo dos problemas, contrariando a lgica de abordagem da gesto metropolitana
que vigorava at os anos 1980, na qual apenas o governo estadual detinha a esfera de
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deciso, sendo invertida ento, a hierarquia no processo de tomada decises (Cordeiro,

1996). um esforo consistente de gesto supramunicipal democrtica, mas que sofre
de ineficincia ao no controlar os organismos e no deter os recursos necessrios para
a implementao de suas decises.
Se o tema da gesto das infra-estruturas consiste, hoje, em barreira clara para uma
suposta autonomia do local, mais ainda o tema do desenvolvimento econmico. Os
espaos econmicos existentes no pas so marcadamente regionais e no municipais.
A territorialidade da agroindstria da cana e da laranja ou dos processos de reconverso
industrial necessariamente extrapolam as fronteiras municipais. Entretanto, embora por
razes distintas, assim como o modelo de gesto metropolitana, o modelo das poucas
agncias econmicas regionais (do tipo Sudene ou Sudam) fracassou e desapareceu ou
se encontra agonizante.
Assim, em temas essenciais como as polticas de investimento e gesto das infra-estruturas ou o desenvolvimento econmico, diante da ausncia de um espao poltico regional, as foras polticas locais acabam sendo sub-representadas em processos decisrios
essenciais para o desenvolvimento local, centralizados nas esferas estaduais e federal.
Este texto est estruturado em trs partes, a primeira resgata o relato da falncia
do modelo de gesto metropolitana no Brasil. A segunda aborda o desafio da construo democrtica do espao poltico regional, subdividida em apontamentos tericos e
experincia recente do Grande ABC. Na ltima parte elencamos, guisa de contribuio,
princpios que emergem da reflexo apresentada.

Gesto metropolitana:
ascenso e queda de um modelo
A partir da dcada de 1950, com a intensificao dos fluxos migratrios campocidadese consolida, em torno das principais capitais, um processo de conurbao. Frente a este processo, torna-se fundamental o estreitamento das relaes poltico-administrativas entre as cidades envolvidas nesta situao (Azevedo e Guia, 2000).
A necessidade organizacional no teve como indutor somente a administrao
pblica, ela caminhava ao lado e respondia questes de setores representativos da sociedade civil. Exemplo dessa mobilizao foi a realizao do Seminrio de Habitao e
Reforma Urbana, promovido pelo IAB em 1963. Para responder s demandas impostas
pelo subdesenvolvimento econmico e social, o Seminrio propunha, em seu Documento Final, mudanas de legislao para que "nas reas de grande concentrao urbana
constitudas territorialmente por Municpios distintos sejam criados rgos de administrao, que consorciem as municipalidades para a soluo de seus problemas comuns"
(Arajo Filho, 1996).
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Assim, mesmo antes de existir base legal e jurdica para a existncia das regies
metropolitanas no Brasil, j existiam experincias embrionrias de administraes metropolitanas. No estado de So Paulo, por exemplo, havia o Grupo Executivo da Grande
So Paulo (Gegran) criado pelo governo do estado em 1967. Tambm em Porto Alegre,
Belm, Salvador e Belo Horizonte j existiam organizaes semelhantes. Todas elas eram
iniciativas dos governos estaduais, que expressavam um reconhecimento, por parte deles, de que a gesto metropolitana demandava tratamento administrativo especfico. Na
ausncia de qualquer impedimento legal, os governos estaduais comearam a montar
suas administraes metropolitanas setoriais, de acordo com peculiaridades regionais e
com o capital organizacional que dispunham.
A regulao federal s veio com a Constituio de 1967 e com a emenda Constitucional n 1 de 1969. Logo aps a promulgao da Constituio, iniciou-se o debate para
a definio dos critrios das delimitaes e da organizao administrativa das regies metropolitanas. Devido a disputas polticas a regulao s saiu em 1973, com a promulgao
da Lei Federal Complementar n 14, sendo institucionalizadas as regies metropolitanas de
So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza.
A definio dessas reas tinha por referncias critrios de implantao baseados
em magnitude da populao aglomerada, extenso da rea urbanizada sobre o territrio
de mais de um municpio, integrao econmica e social do conjunto e na complexidade
das funes desempenhadas. Pode-se perceber que esses parmetros genricos priorizavam os elementos de racionalizao econmica e funcional do espao, em detrimento
das especificidades da organizao socioeconmica ou das peculiaridades das reas
metropolitanas que se pretendiam atingir. Em suma, essa instituio das regiesmetropolitanas de 1973 veio responder aos anseios que vinham desde a dcada de 1960, porm
sob a tica do regime autoritrio, elegendo-se a cidade como problemtica que deveria
ser racionalizada e padronizada para fins de sua apropriao seletiva. A prpria definio
das nove reas metropolitanas obedeceu aos objetivos da estratgia de desenvolvimento
econmico assumida pelo governo militar e no dinmicas de cooperao, consorciamento e articulao supramunicipal em curso naquele momento (Arajo Filho, 1996).
Do ponto de vista do modelo de gesto, as estruturas criadas eram completamente pr-fixadas e hierrquicas, sendo completamente baseadas os executivos estaduais,
garantindo para ele ampla maioria, em detrimento da participao dos municpios e de
suas representaes polticas. De fato, as regies metropolitanas tinham seus conselhos
deliberativos, que eram presididos e tinham a maioria de seus membros indicados pelo
executivo estadual, que era, por sua vez, indicado pelo executivo federal. E o Conselho
Consultivo,onde os municpios estariam representados, no tinha nenhum poder decisrio, podendo apenas apresentar sugestes.
Completava o modelo a estruturao de fundos federais que financiavam o desenvolvimento urbano (sobretudo saneamento/habitao e transportes), que canalizavam os
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recursos diretamente para companhias estatais encarregadas da implementao das polticas, com pouco ou nenhum vnculo de subordinao s prprias polticas de planejamento urbano elaboradas pelos rgos metropolitanos. Assim, mesmo durante o perodo
da ditadura militar, as Cohabs ou estatais de saneamento definiram muito mais os eixos
de expanso metropolitana do que os planos metropolitanos produzidos no perodo.
Na dcada de 1980 a crise fiscal e a redemocratizao aceleraram o descompasso entre o modelo de gesto e o governo real do territrio das metrpoles. Com a carncia de investimentos pblicos federais, os organismos federais que atuavam no desenvolvimento urbano desaparecem, enfraquecendo tambm o poder das estatais urbanas.
Ao mesmo tempo, com a volta da vida poltica, entram em cena atores sociais e governos
locais cujas demandas no eram contempladas nas entidades metropolitanas, recriandose os canais de intermediao poltica. As entidades metropolitanas so assim relegadas
a um plano secundrio ou at mesmo extintas.
A Constituio Federal de 1988 foi elaborada num contexto de federalismo e descentralizao, como j descrito anteriormente. Nesse contexto, a gesto metropolitana no
era prioridade, at por representar o esvaziamento do poder municipal operado no perodo
militar. Dessa forma, esse assunto simplesmente no foi tratado na Constituio, delegando para as Constituies estaduais a responsabilidade de definies e atribuies.
Mesmo as constituies estaduais trataram o tema de forma genrica (Azevedo
e Guia, 2000). Passados mais de dez anos, no se reconstruiu nem se reconceituou o
espao poltico metropolitano no pas.
Ante esse quadro, qual seriam as sadas possveis para esse vazio poltico-institucional?

O desafio da construo democrtica da regio

Do hobbesianismo municipal cooperao regional
O processo de descentralizao em curso em nosso pas desde os anos 1980
e consolidado pela constituio de 1988 possibilitou a disseminao de posturas municipalistas que envolveram o colapso do planejamento aliado a uma fragmentao da
ao pblica circunscrita ao espao local denominado por MeIo (2000) neolocalismo.
Esse autor se apia na reflexo terica desenvolvida por Harvey (1989), concluindo que
o localismoamericano pode ser detectado no Brasil dos anos 1990, onde a guerra fiscal
entre estados e municpios aponta a frustrao em termos de gerao de novos empregos de qualidade, alm de uma clara ausncia de coordenao de uma estratgia nacional de desenvolvimento.

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Harvey fornece a chave para o entendimento das rpidas mudanas no desenvolvimento desigual dos sistemas urbanos do mundo capitalista avanado, atravs da combinao de quatro opes assumidas pelos governos locais:
Em primeiro lugar, a implementao de vantagens especficas para assegurar a
competio no quadro da diviso internacional do trabalho. Isto , a criao ou a divulgao de vantagens que permitam a implantao de grandes empreendimentos imobilirios
ou, ainda, o estabelecimento de parcerias, incentivos fiscais, aes de marketing no sentido de "vender" a cidade atravs da exacerbao de seus atributos e qualidades, garantindo a atrao de novos investimentos, principalmente alavancada por eventos globais,
a exemplo dos Jogos Olmpicos. Outra postura do governo local apontada pelo autor
o aumento da competitividade, atravs da diviso espacial do consumo. Estratgias de
renovao urbana articuladas a inovaes culturais elitistas e excludentes, como caso
de museus, e processos de requalificao de reas urbanas com valorizao imobiliria e
expulso de atividades e populaes de menor renda.
Uma terceira postura, ainda segundo Harvey, consiste na luta do poder local para
assumir o controle e o comando de operaes financeiras fazendo pesados investimentos em transportes e comunicaes, que viabilizam a implementao de grandes equipamentos privados. E, finalmente, a competio pela redistribuio de excedentes gerados
pelos governos centrais e regionais.
Para Harvey, essas quatro estratgias no so excludentes e caracterizam o que o
autor denominou a passagem do gerenciamento tradicional ao empresariamento urbano.
Entretanto, o texto no diferencia experincias mais sociais e redistributivas, de construo regional e cooperativa de um tecido produtivo, como o caso da Emlia Romagna
na Terceira Itlia, com outras, onde predominou um municipalismo individualista, voltado
essencialmente para uma competio destruidora e excludente. O caso de Baltimore,
analisado por Harvey de forma crtica, exatamente o exemplo das conseqncias desse
localismo empresarial exacerbado.
Um alerta necessrio para os efeitos perversos da competio entre cidades, gerada por um individualismo local que pode se tornar excessivo e destrutivo entre localidades
e regies. Entretanto, possvel superar essa questo com a construo de redes coo
perativas e solidrias entre cidades, buscando a soluo de problemas comuns. A idia
da cooperao pode ser aliada complementaridade proporcionada por uma diviso do
trabalho que refora a multiplicidade de identidades sublocais, tendo como elemento-chave
o fortalecimento da instncia regional. A construo de sistema cooperativode relaes
supralocais pode ser outra forma, menos perversa e destrutiva, de insero global.
No caso brasileiro, uma das experincias em curso de construo de um espao
regional que transcende os consrcios temticos e comits de bacia a articulao das
sete cidades do Grande ABC. O relato e a anlise dessa experincia pode nos fornecer
elementos importantes para a construo de uma nova institucionalidade metropolitana.
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O que ensina a experincia do Grande ABC

A Regio do Grande ABC, bero da indstria automobilstica brasileira composta de sete municpios Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul,
Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra est situada no setor sudeste da
Regio Metropolitana de So Paulo, a maior do pas (17 milhes de habitantes), contando com uma populao de dois milhes e duzentos mil habitantes.
Considerando-se que 56% da superfcie da regio encontra-se em rea de Proteo de Mananciais, pode-se afirmar que os problemas do Grande ABC advm principalmente de dois mbitos especficos. Em primeiro lugar a maior Regio Metropolitana
do pas, a de So Paulo, no teve, desde a sua criao nos anos 1970, um planejamento
efetivo. Planos e leis foram formulados em nvel estadual, agravando seus problemas. Os
planos metropolitanos demonstraram-se inefetivos devido a uma construo tecnocrtica,
de gabinete, sem considerar a realidade dos municpios. A legislao ambiental, por outro
lado, provocou efeitos perversos: ao contrrio dos seus objetivos iniciais de preservao
dos mananciais de gua, teve como impacto uma intensa ocupao irregular, principalmente por loteamentos para a populao de baixa renda.
A globalizao e a chamada reestruturao produtiva provocou um crescente desemprego na regio. Apesar do ABC, junto com a Regio Metropolitana de So Paulo,
serem responsveis por 60% da gerao de valor da Indstria Paulista (Paep-Seade),
nos anos 1990 foram perdidos mais de cem mil empregos. A taxa de desemprego atual,
segundo pesquisa (PED/Seade-Dieese), atinge o patamar de 20%, superando a taxa da
Regio Metropolitana de So Paulo. A questo central da estrutura produtiva da regio
no de crescimento econmico, mas sim de gerao de empregos, principalmente de
qualidade (Matteo, 2000).
At o final da dcada de 1980, a regio era caracterizada por uma estrutura institucional relativamente frgil. Como resposta crise econmica, instalaram-se o Consrcio
Intermunicipal, o Frum da Cidadania e a Cmara do Grande ABC, cujo principal enfoque a tarefa de encontrar um novo modelo de gesto compartilhada, visando o desenvolvimento sustentvel da regio. Esses exemplos de gesto inovadora e compartilhada
representam, no s uma forma de cooperao entre Estado, Mercado e Comunidade,
mas, tambm, a constituio de um sistema de governana empreendedora, superando
os tradicionais conflitos municipalistas.
Em dezembro de 1990 os sete prefeitos da regio criaram uma associao: o
Consrcio Intermunicipal das Bacias Billings e Tamanduatehy. O Consrcio surgiu sob
um modelo voltado para a gesto de recursos hdricos, como demonstra seu prprio nome, tendo como um de seus objetivos especficos a preocupao em resolver a questo
da destinao dos resduos slidos da regio, e outro, mais genrico, voltado para a
questo do desenvolvimento urbano e econmico.
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Com a mudana nas administraes municipais em 1993, o processo de articulao regional passou por um esvaziamento. Esse vcuo criado permitiu a mobilizao
da sociedade civil, que resultou na criao do Frum da Cidadania do Grande ABC,
em 1994. Esse Frum uma associao de movimentos e organizaes existentes na
regio: ambientalistas, sindicalistas, empresariais, etc., constituindo-se num interlocutor
privilegiado da articulao regional.
A idia da criao da Cmara do Grande ABC foi discutida na regio, em 1996,
por lideranas, pelo Frum da Cidadania, deputados da regio e pela Secretaria Estadual
de Cincia Tecnologia e Desenvolvimento Econmico. Esse debate envolveu os candidatos aos cargos de prefeitos, conscientes da importncia da articulao regional para a
soluo de problemas municipais.
A Cmara do Grande ABC foi instalada em 12 de maro de 1997. Seu regimento no prev uma instituio com personalidade jurdica. Sua constituio informal tem,
entre seus objetivos e finalidades, um espao de negociao e formalizao de acordos,
visando o desenvolvimento sustentvel da regio.
Os acordos assinados desde 1997 at hoje correspondem a uma coalizo do poder pblico, empresrios, sindicatos e demais organizaes da sociedade civil articuladas
pelo Frum da Cidadania que, sem negar conflitos existentes, encontraram denominadores comuns, agregando foras usualmente antagnicas, produzindo um processo regional de cooperao dentro do que teoricamente apontado como exemplo de governana
urbana.
De forma sinttica, os acordos assinados em novembro de 1997 e em agosto de
1998 podem ser agrupados em torno de trs grandes temas, O primeiro deles, Desenvolvimento Fsico Territorial, prev a implementao de um Plano de Macrodrenagem com
o objetivo de combater os problemas advindos das enchentes que ocorrem na regio.
Outros acordos prevem a implementao de obras no sistema virio e de transporte
coletivo regional, de quatro mil unidades habitacionais para relocao da populao de
baixa renda, que hoje se encontra nas reas de mananciais e, ainda, a previso de solues para os efluentes hdricos industriais.
O tema do desenvolvimento social teve como acordo a erradicao do analfabetismo da regio (Mova Regional), um plano de integrao e complementao dos equipamentos pblicos de sade e um movimento voltado para reintegrar socialmente meninas
e meninos de rua.
A questo do desenvolvimento econmico resultou no acordo de criao de um
plo tecnolgico, de um programa de requalificao profissional, de grupos de trabalho,
prevendo o aumento da competitividade das cadeias produtivas da regio (setores automobilstico, petroqumico, moveleiro e de turismo) e, finalmente, destacamos a criao
da Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande ABC. A Agncia uma entidade
composta pelo Consrcio (49% dos votos e custeio) e por cinco segmentos de associaCadernos Metrpole n. 8, pp. 105-117, 2 sem. 2002

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dos (as sete associaes comerciais, os quatro centros de indstria, o Sebrae (Servio
de Apoio s Micro e Pequenas Empresas), empresas do setor petroqumico e sindicatos
filiados CUT (Central nica dos Trabalhadores), sindicatos dos Qumicos, dos Metalrgicos, das Costureiras e empregados da ICC (detendo 51% dos votos e custeio).
Atualmente, mantendo-se a proporcionalidade da participao do Consrcio (49%) est
prevista a incorporao de um novo segmento de associados: as universidades
A criao da Agncia de Desenvolvimento Econmico, em outubro de 1998, foi
um dos mais importantes passos da Cmara do Grande ABC. Criada para ser um brao
executivo da Cmara a Agncia tem uma tripla misso: estabelecer aes de marketing
regional para atrair novos investimentos, produzir conhecimento sobre os processos econmicos em curso na regio e estimular pequenas e mdias empresas. O acordo da
Cmara de Macrodrenagem j realizou ou est em fase de implantao de 6 bacias de
reteno, com aporte de 130 milhes de reais do governo do estado de So Paulo, tendo
como contrapartida das prefeituras o terreno de implantao e a manuteno das bacias.
Os investimentos, no sistema virio/rodovirio, superaram 25 milhes de reais, sendo que
o anel perifrico em volta da metrpole (Rodoanel) teve adiantado em 24 meses o prazo
de incio das obras para a regio.
O Movimento de Alfabetizao de Adultos (Mova Regional), coordenado pelos Sindicato dos Metalrgicos, com o apoio das prefeituras j formou 17.723 alunos de 1997
at hoje. O nmero de trabalhadores requalificados nos anos de 1999 e 2000 pelo Projeto Alquimia, com recursos do FAT e coordenado pelo Sindicato dos Qumicos do ABC
chega a 2.525 sendo que 1.190 novos alunos compem a nova turma do ano 2001.
O Planejamento Estratgico Regional (PER) foi reorganizado no ano 2000. Um
documento denominado Cenrio de Futuro foi construdo e assinado por lideranas da
regio, contendo a projeo das necessidades para o ano 2010.
A partir desse documentos, os grupos de trabalho foram reorganizados em torno
de sete eixos estruturantes: Educao e Tecnologia; Sustentabilidade das reas de Mananciais; Acessibilidade e Infra-estrutura; Fortalecimento e Diversificao das Cadeias
Produtivas; Ambiente Urbano de Qualidade; Identidade Regional e Incluso Social.
Cada GT estabeleceu um rol de aes a serem implementadas e, com apoio do
BID, atravs da Agncia de Desenvolvimento, esto sendo verificadas as possveis fontes de financiamento (oramentrias, do setor privado ou fontes internacionais). O novo
PlanejamentoEstratgico Regional (PER) foi objeto de acordo em janeiro de 2000 e hoje
a regio busca a definio de aes prioritrias e de obteno de recursos para a concretizao do seu desenvolvimento sustentvel.
Apesar do ntido avano que representa a experincia do Grande ABC, atravs
do empreendedorismo da cooperao regional em substituio mera venda barata da
regio e guerra fiscal, existem vrios impasses a serem superados. Em primeiro lugar, a
criao de uma entidade federativa capaz de possibilitar a articulao municipal na captaCadernos Metrpole n. 8, pp. 105-117, 2 sem. 2002

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o e distribuio dos recursos financeiros. Isso requer, no apenas uma nova institucionalidade, mas tambm seu reconhecimento no interior do pacto federativo.
Em segundo lugar, necessria a formulao de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional efetiva, isto , com recursos definidos para as regies metropolitanas, principalmente a mais importante do Brasil e que gera 25% do produto nacional.
Do ponto de vista da relao com o governo estadual, a informalidade da Cmara
Regional no garante a implementao dos acordos assinados, ficando extremamente
suscetvel s gestes polticas e a solues de continuidade. Como exemplos desse limite poltico-institucional apontamos a imobilidade do governo estadual diante de temas
prioritrios, objeto de acordo na Cmara, como a transformao do trem em metr de
superfcie na regio e a nova regulamentao da Lei de Proteo aos Mananciais.
Outro limite que pode ser apontado decorre da descontinuidade do envolvimento
dos legislativos municipais. Inicialmente mobilizados, os vereadores foram se afastando
da Cmara Regional e acabaram por criar um Frum prprio, das Cmaras Municipais,
ainda sem articulao definida com os organismos existentes.
Os limites enfrentados pela experincia de articulao regional do Grande ABC
nos indicam elementos a serem levados em considerao na reformulao da gesto
metropolitana.

Elementos para a construo de uma

gesto democrtica metropolitana
c

A viso tecnocrtica impressa no planejamento e na estrutura de gesto metro-

politana dos anos 1970, s poder ser superada se efetivamente for incorporada a varivel poltica. Nesse sentido, dever ser criado, em primeiro lugar, um espao institucional
de negociao e acordo poltico, no qual as representaes municipais estejam contempladas, respeitando proporcionalidades numricas e poltico-partidrias e articulaes
territoriais. Nesse sentido, um Parlamento metropolitano poderia ser um elemento para
formalizar esse espao.
c

impossvel existir uma poltica metropolitana sem uma poltica nacional e esta-

dual de desenvolvimento regional que evite a guerra fiscal e estabelea um fundo especfico para financiar as prioridades estratgicas da regio. A destinao e gesto desses
recursos que dever ser objeto de negociao e acordo. Por essa razo, o modelo
poltico-institucional deve superar a informalidade dos exemplos atuais.
c

O modelo de gesto, alm de horizontal e no hierarquizado, deve incluir a so-

ciedade em suas representaes regionais. O controle social da destinao dos recursos, bem como dos processos decisrios so importantes campos especficos para a

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participao dessas entidades no modelo de gesto. Dessa forma se valoriza a construo de um capital social que permita o estabelecimento de uma governana urbana, essa
ltima entendida como um processo de gesto que supera o mbito restrito ao poder
pblico e que envolve os diversos atores de forma compartilhada.
c

Cada sistema urbano (gua, transporte, drenagem, sade, etc.) no s se espa-

cializa de maneira distinta como tambm necessita, por palte dos municpios envolvidos
com cada problema e dos agentes e mecanismos de gesto implicados, de alternativas
institucionais distintas. Cada um dos sistemas urbanos e suas partes possui lgica prpria e se distribui no territrio metropolitano de modo particular. Isso quer dizer que nem
todo problema metropolitano um problema de todo municpio metropolitano. Necessitase considerar esse fenmeno para que se permita ajustar formas de gesto especficas a
cada sistema urbano ou projeto a ser implementado.
c

A construo de uma institucionalidade metropolitana no pode invalidar as for-

mas de articulao e associaes supramunicipais existentes. Pelo contrrio, como no

se trata de reconstruir uma entidade tecnocrtica abstrata, as articulaes polticas e
tcnicas estabelecidas devem ser respeitadas, valorizadas e incorporadas.
c

Finalmente, embora a construo de uma instncia poltico institucional metropo-

litana signifique uma recentralizao, essa no deve ser entendida como um retrocesso
nos processos de fortalecimento da democracia e do poder local. Pelo contrrio, uma
interveno econmico territorial que seja capaz de interferir concretamente no desenvolvimento s poder ser delineada de maneira global e coordenada, valorizando a cooperao em detrimento do individualismo localista.

Raquel Rolnik
Arquiteta e urbanista. Mestre pela FAU-USP e doutora pela New York University. Professora do
Programa de Ps-Graduao em Urbanismo da PUC-Campinas. Coordenadora de Desenvolvimento
Local do Instituto Plis. E-mail: rrolnik@polis.org.br
Nadia Somekh
Arquiteta e urbanista. Mestre e Doutora pela FAU-USP. Professora do Programa de Ps-Graduao
em Arquitetura da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Secretria Municipal do Desenvolvimento
Econmico e Trabalho de Santo Andr. E-mail: nsomekh@emurb.com.br

Cadernos Metrpole n. 8, pp. 105-117, 2 sem. 2002

Governar as metrpoles: dilemas da recentralizao

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