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Assistente Social, mestre em poltica social pela UnB, doutora em sociologioa pela EHESS/Paris, professora do
Departamento de Servio Social da UnB.
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alguns dos dilemas inerentes poltica assistencial que, ao longo dos anos, nunca
abandonou o cenrio social e sempre perpassou as outras polticas sociais, constituindo
uma associao ao mesmo tempo complexa e paradoxal.
De uma verso puramente caritativa no sculo XIX, fundada na meritocracia que
estigmatizava os pobres, uma componente das primeiras legislaes sociais dirigidas
regulamentao do trabalho infantil no sculo passado, a assistncia social ampliou seu
campo de interveno mas no conseguiu mudar de "status". Foi sempre considerada como
uma ajuda provisria para suprir as "dificuldades individuais" das populaes pobres, em
geral aquelas consideradas como incapazes para manter a prpria sobrevivncia.
Desde a implantao das primeiras legislaes de regulamentao das relaes de
trabalho e de produo no Brasil(1) possvel identificar a construo de um desenho, ainda
embrionrio, de um sistema de proteo social baseado na lgica do complexo
previdencirio-assistencial. Este modo de organizao da interveno estatal situa a
assistncia social na periferia das polticas sociais consideradas como "nobres", aquelas
que so ligadas diretamente do direito do trabalho.
A composio assistncia-previdncia estabelece uma lgica de acesso aos
direitos sociais segundo a incluso (ou excluso) dos trabalhadores no mundo do trabalho.
Assim, os trabalhadores que esto ligados formalmente a um trabalho estvel e regular
(aqueles com carteira assinada) ou que possam contribuir individualmente para a
previdncia social, tm direito cobertura dos riscos derivados da perda do trabalho e
alguns benefcios sociais.
Desde os anos 30 a legislao social implementada no Brasil se imps
progressivamente e lentamente segundo a filosofia da cobertura do mundo do trabalho.
Entre assegurar o mundo do trabalho e/ou garantir proteo social toda populao (Castel,
1995b), a lgica adotada sempre foi aquela da regulao das relaes de trabalho. Este
paradigma de proteo social nasceu com a primeira lei da previdncia social (Lei Ely
Chaves) em 1923, baseada no modelo bismarckiano alemo de caixas privadas de
previdncia social, assegurando prestaes de substituio de renda.
De um lado, implementou-se a poltica previdenciria baseada
no princpio da
Os analistas sociais brasileiros parecem no discordar que os anos 30 deste sculo marcam o perodo em que o Estado
comea a legislar efetivamente no campo social. Sobre a origem das polticas sociais no Brasil ver Wanderley Guilherme
dos Santos, Cidadania e Justia: a poltica social na ordem brasielira, 1987; Sonia Draibe e Liana Aureliano, "A
Especificidade do welfare state brasileiro", 1989; Jaime Oliveira e Sonia Teixeira, (Im) Previdncia social: 60 anos de
histria da previdncia no Brasil, 1985.
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fazia figura de "parente pobre" das demais polticas sociais, sendo distinguidas destas por
uma caracterstica que lhe inerente: a clivagem entre aquelas populaes capazes de
trabalhar e aquelas tidas como incapazes de realizar um trabalho produtivo. Com efeito, a
poltica pblica de assistncia social desenvolveu-se sob a marca de uma ao submetida
ao "critrio fundamental de dever estar, provisoriamente ou definitivamente, dispensado da
obrigao de trabalhar" (Castel & La, 1992:11).
Enquanto poltica social destinada a categorias especficas, no contributiva,
condicional, no obrigatria, ligada quase sempre idia de dependncia e de
incapacidade, a assistncia sempre foi colocada em oposio ao trabalho. Nesta
perspectiva, ela destina-se geralmente s pessoas consideradas como vulnerveis ou
incapazes de exercer uma atividade produtiva ou de aceder ao mercado de trabalho.
Interpretada sob esta tica, a assistncia no tem chance alguma de consolidar-se como
direito, pois colocada em oposio outras polticas que se atribuem a vantagem e a
superioridade de serem fundadas sob a lgica da cidadania (como a sade e educao) ou
da contributividade (como a previdncia). Apresentada como simples instrumento de
reparao e de compensao, ela faz figura de paliativo pouco eficaz, estigmatizando os
pobres assistidos desprovidos de direitos.
A assistncia constituiu-se historicamente como uma ao social restritiva,
compensatria, focalizada em categoria bem especficas: crianas, idosos, deficientes e
gestantes. Com raras excees, quase todos os programas de assistncia social
desenvolvidos ao longo dos anos nas diferentes esferas governamentais foram edificados
sob critrios extremamente limitativos. O postulado liberal do mrito e da dignidade ligados
ao trabalho, a mxima segundo a qual a assistncia estimula o cio e o desperdcio, a
aceitao da misria como um fenmeno natural e a idia de que a assistncia deve ser um
simples paliativo so alguns dos princpios que, por muito tempo, orientaram a prtica da
assistncia social no Brasil.
A propsito dos princpios a partir dos quais se edificaram as polticas
previdenciria e assistencial no Brasil, possvel afirmar que sempre estabeleceu-se uma
"relao necessria entre o fato de ocupar um trabalho estvel e o fato de beneficiar-se de
uma proteo legal que protege da insegurana, da pobreza, da doena, da dependncia
da idade..." (Castel & La, 1992:11).
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aps o reconhecimento legal do direito assistncia social, esta lei soma-se quelas da
sade e da previdncia, aprovadas desde 1991.
Esta legislao portadora de, ao menos, duas acepes complementares.
Primeiro, criou as condies objetivas para que a assistncia seja efetivamente
implementada como uma poltica pblica sujeita ao dever e obrigao estatal. A lei
orgnica da assistncia social o instrumento legal que orienta as transformaes que
devem ser postas em prtica a fim de materializar os direitos reconhecidos, assim como
reorganizar o campo assistencial, tanto nos aspectos concernentes relao Estadosociedade (sobretudo a garantia de participao da populao nas instncias de deciso),
quanto relao do governo federal com os Estados e municpios (que diz respeito
descentralizao e desconcentrao de poder). Esta lei possui, assim, um significado
intrnseco poltica assistencial, j que aponta para a possibilidade de superao da prtica
assistencial pblica assistemtica, descontnua e incua, e indica os caminhos para a
construo de uma poltica pblica de assistncia social que possa dar respostas mais
efetivas e mais sistemticas questo da misria e da pobreza que, no Brasil, assume
propores dramticas.
Mas, a importncia da lei orgnica da assistncia no deve ser limitada
s possibilidades de recomposio apenas do campo especfico da assistncia social. A
sua incluso formal no mbito da seguridade social torna-a uma poltica indissocivel das
outras duas polticas que completam este sistema: a sade e a previdncia social.
Alm do seu reconhecimento como direito social, a definio da assistncia como uma
componente do sistema de seguridade social confere a esta poltica um significado
inteiramente indito, pois a seguridade social, tal como indicada conceitualmente na
Constituio e nas legislaes que se seguiram, prope um arranjo especial e inovador das
prticas assistenciais tradicionais. No se trata apenas de reorganizar a previdncia, a
assistncia e a sade sob novas bases, Trata-se de instituir um novo campo de proteo
social(3) fundado em uma nova forma de construir a cidadania.
Emprestamos esta expresso do obra de Colette Bec, Assistance et Rpublique, 1994, que a utiliza tambm para designar
o momento de reconhecimento da assistncia como direito social na Frana.
3
Alguns analistas do sistema previdencirio defendem a tese que a seguridade social teria vocao para romper com a
lgica do seguro social predominante no Brasil desde a dcada de 30, mas que esta vocao no chegou a
materializar-se. Cf. Alosio Teixeira. Do Seguro seguridade social: a metamorfose inconclusa do sistema
previdencirio brasileiro, 1990.
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Os benefcios
(*)
Este item foi objeto de uma comunicao no IX CBAS, estando parcialmente publicado no Caderno de Comunicaes,
vol. 1.
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Algumas excees so reconhecidas pela lei orgnica da previdncia social para os "segurados especiais", em geral os
trabalhadores rurais. Mas, para estes segurados no contribuintes diretos, os benefcios so em menor nmero e em
montantes fixos (1 salrio mnimo). Ver artigo 11 da lei orgnica da previdncia social; lei n0 8213, de 24 de julho de
1991, atualizada pela lei n 0 9032 de 28 de abril de 1995, publicada no DOU de 11 de abril de 1996, seo 1, pg. 5929.
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(Castel, 1995a), porque ela assegura cobertura social a todos os trabalhadores integrados
no sistema produtivo. Mas, esta combinao deixa completamente a descoberto a questo
de como assegurar renda aos pobres economicamente ativos que esto (ainda) em
condies de trabalhar, mas que so rejeitados ou expulsos do sistema produtivo.
No Brasil, esta populao, somada queles que participam do chamado "mercado
informal" (5) de trabalho e que no esto assegurados pela previdncia social, totaliza a
metade (em torno de 51 milhes de pessoas) da populao ocupada. O complexo
previdencirio-assistencial assim organizado aparece como injusto e provocador de
desigualdades, sobretudo se considerarmos que 79% dos trabalhadores no segurados
(em torno de 25 milhes de pessoas) recebem menos de dois salrios mnimos mensais, e
que 79% dos trabalhadores que possuem uma carteira de trabalho assinada (em torno de
18 milhes de trabalhadores) recebem
abaixo de cinco salrios mnimos mensais (Azeredo, 1993:34).
A seguridade social instituda pela Constituio de 1988 tentou minimizar este
paradoxo atravs da universalizao do acesso aos servios de sade, garantidos como um
direito de cidadania, o que afasta a poltica de sade do princpio do seguro contributivo (6). A
poltica de sade se aproxima assim do modelo que se convencionou chamar de
"beveridgiano", pois o sistema de sade nacional (mas com uma gesto descentralizada),
no submetido uma contribuio direta e fundado no princpio de solidariedade entre os
cidados. Os trs princpios de base do "modelo beveridgiano" - universalizao, unificao
e uniformizao - esto presentes na sade(7) brasileira.
Mas, no que concerne as prestaes de substituio de renda (tanto os benefcios
previdencirios quanto os assistenciais), a associao previdncia-assistncia s responde
parcialmente ao problema dos trabalhadores pobres economicamente que no esto
inscritos na ordem formal do trabalho assalariado e que, conforme observou-se acima,
constituem um contingente importante da populao. O complexo previdencirio5
Para uma crtica ao tratamento das atividades informais de trabalho em termos de "setor" e/ou "mercado" de trabalho
informal, ler Bruno Lautier (org.), LEtat e linformel, 1991.
Segundo os analistas da poltica de sade, a universalizao da sade vem sendo acompanhada por um processo de
privatizao acelerada e de uma degradao na qualidade dos servios. Cf. Amlia Cohn. "Mudanas econmicas e
polticas de sade no Brasil", 1995. Ver tambm Gosta Esping-Andersen, "O Futuro do welfare state na nova ordem
mundial", 1995.
Cf. Sir Willian Beveridge, O Plano Beveridge: relatrio sobre o seguro social e servios afins. tr. br. 1943. Para uma
comparao entre os diferentes modelos de proteo social, sobretudo a distino entre "modelo beveridgiano" e
"modelo bismarckiano" ler Numa Murad, La Protection Sociale, 1993; Marie-Thrse Join Lambert, Politiques
sociales, 1994; Bruno Palier & Giuliano Bonoli, "Entre Bismarck et Beveridge", 1995.
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Robert Castel e Jean-Franois Lae mostram que esta dupla categorizao orientou por muito tempo o sistema de
proteo social francs. o programa de renda mnima de insero aprovado em 1988 que rompe com esta lgica ao
garantir uma renda mnima nacional aos pobres capazes de exercer uma atividade produtiva e que se encontram
excludos do sistema de emprego. Cf. "La diagonale du pauvre", 1992. Sobre o programa de renda mnima francs ver
Ivanete Boschetti Ferreira, "Entre o trabalho e a assistncia: as hesitaes e os paradoxos do programa de renda
mnima na Frana", 1996, e Aldaiza Sposati (org.), Renda mnima e crise mundial: sada ou agravamento? 1997.
9
Cf. Artigo 11 da lei orgnica da previdncia social, op. cit.
10
Em 1993, 74% das aposentadorias pagas pela previdncia social correspondiam a um salrio mnimo. Dados citados por
Beatriz Azeredo, O Sistema previdencirio brasileiro..., op. cit., p. 15. Este critrio parcialmente rompido para os
trabalhadores rurais.
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Cf. Artigos 139, 140 e 141 da lei orgnica da previdncia social, op. cit. A renda mensal vitalcia j foi incorporada pela
LOAS, enquanto que os dois auxlios ainda no foram regulamentados. mas esto previstos nos artigo 22 da LOS. Cf.
Lei orgnica da assistncia social-LOAS n 0 8742, de 7 de dezembro de 1993.
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sociedade. O primeiro eixo define o papel das trs esferas governamentais e indica os
elementos necessrios realizao de aes descentralizadas, complementares e no
paralelas. O segundo eixo implica em reconstruir a relao Estado-associaes
filantrpicas, mas ele estabelece igualmente o princpio de gesto democrtica da
assistncia, isto , os meios pelos quais a sociedade pode participar no processo de
definio e de construo da poltica assistencial.
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locais sem, contudo, cair em uma sorte de autonomia absoluta que poderia fragilizar a
unidade nacional.
Este equilbrio nem sempre possvel de ser alcanado. Os riscos so duplos: de
um lado, de reduzir a descentralizao a uma simples transferncia de atribuies e de
responsabilidades sem a correspondente descentralizao dos recursos financeiros e do
poder de deciso. Neste caso, a descentralizao pode se tornar um mecanismo de
desencargo do governo federal e de sobrecarga dos poderes locais (Stein, 1997); por outro
lado, justamente em nome da descentralizao poltica e financeira, o risco est em tornar
os poderes locais excessivamente autnomos e independentes do poder central, ao ponto
de colocar em perigo a integrao entre as trs esferas de governo, assim como o
desenvolvimento nacional. Para fugir a estes riscos, a municipalidade deve ter uma
"autonomia relativa para elaborar, executar, e administrar as polticas a fim de responder s
reivindicaes locais com mais eficcia, agilidade e qualidade" sem, contudo, "se dissociar
da planificao central" (Pereira, 1996:79).
Estas questes so pertinentes, sobretudo ao considerar-se que a lei no detalhou
suficientemente as competncias de cada nvel governamental. Persiste, por exemplo, uma
certa impreciso entre o princpio da existncia de um nico comando das aes em cada
esfera de governo (artigo 5-I) e a definio dos papis destinados cada uma destas
esferas. Seguindo-se esta diretiva de se presumir que no deve haver mais de uma
instituio pblica assumindo o papel de coordenao e de planificao. Mas, os artigos
que atribuem as funes s diferentes esferas de governo no precisam e nem estabelecem
a unificao de suas competncias, de sorte que a lei deixa em aberto a possibilidade de
existncia de duas ou mais instituies pblicas exercendo o mesmo papel, o que favorece
o paralelismo das aes dentro de uma mesma esfera de poder.
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conduo da poltica de assistncia social. Mas, uma questo permanece sem resposta:
como fazer da assistncia um direito obrigatrio se ela , majoritariamente, praticada por
instituies caritativas e filantrpicas? Em segundo lugar, o dever legal criado pela
legislao estabelece uma relao de responsabilidade e de obrigao do Estado para
com os cidados. Qual o mecanismo de controle que pode garantir que o governo vai
realizar este dever, atribudo ao Estado pela legislao? Esta questo a base da segunda
dimenso da relao Estado-sociedade que deve ser investigada: o controle da sociedade
sobre as polticas pblicas e privadas e sua participao na elaborao da poltica nacional
de assistncia social.
Como a lei orgnica tratou essas duas ordens de questes? Uma primeira anlise
permite duas constataes. A primeira: a lei orgnica de assistncia social atribui mais
poder de deciso aos rgos colegiados compostos paritariamente pelo governo e pela
sociedade (os Conselhos Nacional, Estaduais e municipais) que ao poder executivo. A
segunda: reconhecer a assistncia como direito social obrigatrio no significa nem laicizar
nem estatizar o domnio; trata-se muito mais de uma "colaborao vigiada" entre os poderes
pblicos e o mundo caritativo e filantrpico.
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transferida para o CNAS, que dever, igualmente, fixar as normas para a concesso de
registro e certificados de fins filantrpicos s entidades privadas prestadoras de servios e
assessoramento de assistncia social (artigo 18-III).
Os conselhos paritrios assumem, assim, uma responsabilidade indita no controle
das aes pblicas e privadas de assistncia social, o que implica uma mudana bastante
profunda na organizao do campo assistencial, pois a primeira vez que esta poltica
submete-se ao controle de seus prprios beneficirios e trabalhadores do setor.
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Na tese de doutorado, defendida em janeiro de 1998, analisamos as foras de apoio e de resistncia ao processo de
incluso da assistncia no sistema de seguridade social e elaborao da lei de regulamentao. Cf. Ivanete Boschetti
Ferreira, "La Scurit sociale au Brsil aprs la Constitution de 1988: entre l'assurance et l'assistance", sobretudo
os captulos 5, 6 e 7.
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Bibliografia
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Francisco
Barreto
de,
"Seguridade
social:
igualdade,
eqidade
ou
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