CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICO

No exerccio de suas funes, a Administrao Pblica sujeita-se a controle por parte

dos Poderes Legislativo e Judicirio, alm de exercer, ela mesma, o controle sobre seus prprios
atos. Esse controle abrange no s os rgos do Poder Executivo, mas tambm os dos demais
Poderes, quando exeram funo tipicamente administrativa. Em outras palavras, abrange a
Administrao Pblica considerada em sentido amplo.
O controle constitui poder-dever dos rgos a que a lei atribui essa funo, precisamente
pela sua finalidade corretiva: ele no pode ser renunciado nem retardado, sob pena de
responsabilidade de quem se omitiu. Abrange a fiscalizao e a correo dos atos ilegais e, em
certa medida, dos inconvenientes ou inoportunos.
Espcies e Caractersticas so vrios critrios existem para classificar as modalidades
de controle. Assim, os tipos e formas de controle da atividade administrativa podem ser
classificados: 1) quanto ao rgo que o exerce: controle administrativo, legislativo ou judicial;
2) quanto ao momento em que se efetua: controle prvio, concomitante ou posterior; 3) quanto
ao seu fundamento: controle hierrquico ou finalstico; 4) quanto localizao do rgo que o
realiza: controle interno ou externo; 5) quanto ao aspecto controlado: controle de mrito ou de
legalidade
O Controle administrativo todo aquele que o Executivo e os rgos de administrao
dos demais Poderes exercem sobre suas prprias atividades, visando a mant-las dentro da lei,
segundo as necessidades do servio e as exigncias tcnicas e econmicas de sua realizao,
pelo que um controle de legalidade e de mrito".
Conforme o rgo que realize o controle administrativo, podemos ter:
- Controle hierrquico prprio: realizado pelos rgos superiores, sobre os rgos inferiores,
pelas chefias, sobre os atos de seus subordinados, e pelas corregedorias, sobre os rgos e
agentes sujeitos sua correio.
- Controle hierrquico imprprio: realizado por rgos estranhos repartio que expediu o ato
recorrido, mas com competncia julgadora expressa como, por exemplo, as Delegacias de
Julgamento da Receita Federal e os Conselhos de Contribuintes do Ministrio da Fazenda.
- Controle finalstico: realizado pela Administrao Direta sobre as entidades da Administrao
Indireta. Esse controle principalmente realizado pelos ministrios sobre as entidades da
Administrao Indireta a eles vinculadas (como exemplo, o controle exercido pelo Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social sobre o INSS, autarquia vinculada).
O controle legislativo, ou parlamentar, o exercido pelos rgos legislativos ou por
comisses parlamentares sobre determinados atos do Poder Executivo. O controle parlamentar,
em respeito ao princpio da independncia e harmonia dos Poderes, clusula ptrea de nosso
ordenamento, insculpido no art. 2 da CF/88, somente se verifica nas situaes e nos limites
expressamente previstos no prprio texto constitucional. Como indica sua definio, o controle
legislativo um controle externo. O controle legislativo configura-se, sobretudo, como um
controle poltico, razo pela qual podem ser controlados aspectos relativos legalidade e
convenincia pblica dos atos do Poder Executivo que estejam sendo controlados.
O art. 49, V, da CF/88 estabelece a competncia do Congresso Nacional para "sustar os
atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de
delegao legislativa". Nesse caso, o controle exercido pelo Poder Legislativo ser um controle
de legalidade e legitimidade, e no de mrito, uma vez que no se est autorizando o Legislativo
a apreciar aoportunidade ou a convenincia dos atos praticados pelo Executivo, mas, sim, a
sustar aqueles que extrapolem ou contrariem as leis em razo das quais sejam editados.
Fiscalizao Financeira e Oramentria: conferida ao Congresso Nacional, mas se
refere prestao de contas de todo aquele que administra bens, valores ou dinheiro pblicos. O
controle interno feito pelo Executivo e o controle externo pelo Congresso Nacional, auxiliado

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pelo Tribunal de Contas da Unio. Controle pelos Tribunais de Contas: os Tribunais de Contas
so rgos independentes, auxiliares dos Poderes Legislativos e colaboradores dos Executivos.
Exercem suas funes no mbito do controle externo da administrao financeira, oramentria
e fiscal. Usualmente, a atuao dos Tribunais de Contas deve ser a posteriori, no possuindo
atribuies constitucionais de controle prvio, salvo as inspees e auditorias in loco, as quais
podem ser realizadas a qualquer tempo. As competncias dos Tribunais de Contas esto
elencadas no art. 71 da CF/88.
O controle judicirio (ou judicial) o exercido pelos rgos do Poder Judicirio sobre
os atos administrativos praticados pelo Poder Executivo, pelo Poder Legislativo ou pelo prprio
Poder Judicirio, quando realiza atividades administrativas. sempre a posteriori, somente
relativo legalidade dos atos administrativos. O controle judicial , sobretudo, um meio de
preservao de direitos individuais dos administrados (nisso diferindo do controle poltico,
exercido pelo Legislativo). O Poder Judicirio, no exerccio de sua atividade jurisdicional,
sempre age mediante provocao do interessado ou do legitimado (em casos como o da ao
popular ou a ao civil pblica pode no existir interesse direto do autor relativamente ao bem
ou direito lesado).Importante lembrarmos que no se admite a aferio do mrito
administrativo pelo poder Judicirio. Se fosse dado ao juiz decidir sobre a legitimidade da
valorao de oportunidade e convenincia realizada pelo administrador na prtica de atos
discricionrios de sua competncia, estaria esse mesmo juiz substituindo o administrador no
exerccio dessa atividade valorativa.
No se deve, entretanto, confundir a vedao de que o Judicirio aprecie o mrito
administrativo com a possibilidade de aferio pelo Poder Judicirio da legalidade dos atos
discricionrios. O que o Judicirio no pode invalidar, devido ao acima explicado, a escolha
pelo administrador (resultado de sua valorao de oportunidade e convenincia administrativas)
dos elementos motivo e objeto desses atos, que formam o chamado mrito administrativo, desde
que feita, essa escolha, dentro dos limites da lei. No ato administrativo discricionrio, alm
desses dois, temos outros trs elementos que so vinculados (competncia, finalidade e forma)
e, por conseguinte, podem, e devem, ser aferidos pelo poder Judicirio quanto sua legalidade.
Vale repisar: o ato discricionrio, como qualquer outro ato administrativo, est sujeito
apreciao judicial; apenas em relao a dois de seus elementos motivo e objeto - no h, em
princpio, essa possibilidade.
Atos sujeitos a controle comum so os atos administrativos, em geral. A competncia do
Judicirio para a reviso de atos restringe-se ao controle da legalidade e da legitimidade do ato
impugnado; por legalidade entende-se a conformidade do ato com a norma que o rege; por
legitimidade entende-se a conformidade do ato com a moral administrativa e o interesse
coletivo, indissociveis de toda atividade pblica. permitido perquirir todos os aspectos de
legalidade e legitimidade para descobrir e pronunciar a nulidade do ato administrativo onde ela
se encontre, e seja qual for o artifcio que a encubra; no permitido pronunciar-se sobre o
mrito administrativo.
Atos sujeitos a controle especial podem ser atos polticos: so os que, praticados por
agentes do Governo, no uso de sua competncia constitucional, se fundam na ampla liberdade
de apreciao da convenincia ou oportunidade de sua realizao, sem se aterem a critrios
jurdicos preestabelecidos. Atos legislativos: a lei, propriamente dita. No ficam sujeitos a
anulao judicial pelos meios processuais comuns, e sim pela via especial da Ao direta de
Inconstitucionalidade (Lei 9868/99), tanto para a lei em tese como para os demais atos
normativos (art. 102 e 103 da CF/88).
Atos interna corporis: no tudo que provm do seio da Cmara ou de suas
deliberaes internas. So s aquelas questes ou assuntos que entendem direta e

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imediatamente com a economia interna da corporao legislativa, com seus privilgios e com
formao ideolgica da lei, que, por sua prpria natureza, so reservados exclusiva apreciao
e deliberao do Plenrio da Cmara. Tambm so vedados reviso judicial.
Meios de Controle Jurisdicional so as vias processuais de procedimento ordinrio,
sumrio ou especial de que dispe o titular do direito lesado ou ameaado de leso para obter a
anulao do ato ilegal em ao contra a Administrao Pblica.
- mandado de segurana individual: destina-se a coibir atos ilegais da autoridade que lesem
direito subjetivo, lquido e certo do impetrante, no amparado por habeas corpus ou habeas data.
O prazo para impetrao de 120 dias do conhecimento oficial do ato a ser impugnado
(Lei 1533/51 e 4348/64; CF, art. 5, LXIX).
- mandado de segurana coletivo: seus pressupostos so os mesmos do individual, inclusive
quanto ao direito lquido e certo, s que a tutela no individual, mas coletiva (CF, art. 5,
LXX).
- ao popular: um instrumento de defesa dos interesses da coletividade, utilizvel por
qualquer cidado, no gozo de seus direitos cvicos e polticos. O beneficirio direto e imediato
o povo (CF, art. 5, LXXIII).
- ao civil pblica: ampara os direitos difusos e coletivos, no se prestando para direitos
individuais, nem se destinando reparao de prejuzos (Lei n7347/85; CF art. 129, III).
- mandado de injuno: ampara quem se considerar prejudicado pela falta de norma
regulamentadora que torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das
prerrogativas inerentes a direitos e liberdades constitucionais e nacionalidade, soberania e
cidadania (CF, art. 5. LXXI).
- habeas data: assegura o conhecimento de registros concernentes ao postulante e constantes de
reparties pblicas ou particulares acessveis ao pblico, ou para retificao de seus dados
pessoais (Lei 9507/97; CF, art. 5, LXXII).
- ao direta de inconstitucionalidade: usada para atacar a lei em tese ou qualquer outro ato
normativo antes mesmo de produzir efeitos concretos (CF, art. 102, I e 103).
- medida cautelar: feito pelo argente de inconstitucionalidade, ser julgado pelo STF; exige os
pressupostos das cautelares comuns. A liminar suspende a execuo da lei, mas no o que se
aperfeioou durante sua vigncia. Produz efeitos ex nunc.
- ao de inconstitucionalidade por omisso: objetiva e expedio de ato normativo necessrio
para o cumprimento de preceito constitucional que, sem ele, no poderia ser aplicado.
- ao declaratria de constitucionalidade: de lei ou ato normativo, ser apreciada pelo STF, a
deciso definitiva de mrito tem efeito erga omnes.
Diz-se prvio o controle quando exercido antes do incio da prtica ou antes da
concluso do ato administrativo, constituindo-se em requisito para a validade ou para a
produo de efeitos do ato controlado. Exemplo de controle prvio a autorizao do Senado
Federal necessria para que a Unio, os Estados, o DF ou os Municpios possam contrair
emprstimos externos.
tambm exemplo a aprovao, pelo Senado Federal, da escolha de ministros dos
tribunais superiores, do Procurador-Geral da Repblica, do presidente do Banco Central etc.,
conforme previsto no art. 52 da CF. A aprovao ali referida um ato de controle prvio, pois
precede a nomeao dos citados agentes pblicos, conforme se depreende da leitura do art. 84,
XIV, da CF.
O controle concomitante, como o nome indica, exercido durante a realizao do ato e
permite a verificao da regularidade de sua formao. So exemplos de controle concomitante
a fiscalizao da execuo de um contrato administrativo, a realizao de uma auditoria durante

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a execuo do oramento, o acompanhamento de um concurso pela corregedoria
competente,etc.
O controle subseqente, talvez a mais comum das modalidades, exercido aps a
concluso do ato controlado, visando a corrigir-lhe eventuais defeitos, declarar sua nulidade ou
dar-lhe eficcia. O controle judicial dos atos administrativos , regra geral, um controle
subseqente. Exemplos de controle posterior so a homologao de um procedimento
licitatrio, a homologao de um concurso pblico, a sustao, pelo Congresso Nacional, de
atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar, etc.
O Controle Hierrquico aquele resultante do escalonamento vertical dos rgos da
Administrao Direta ou das entidades da Administrao Indireta, em que os rgos inferiores
so subordinados aos rgos superiores. Desse escalonamento decorre que os rgos de cpula
exercem o controle pleno dos rgos subalternos. Essa espcie de controle pressupe as
faculdades de superviso, coordenao, orientao, fiscalizao, aprovao, reviso e avocao
das atividades controladas, assim como os meios corretivos dos agentes responsveis.
O controle hierrquico tpico do Poder Executivo, sendo, sempre, um controle
interno.Assim, na Administrao Direta Federal, os ministrios exercem controle hierrquico
sobre suas secretarias, as quais, por sua vez, controlam hierarquicamente suas
superintendncias, que exercem controle hierrquico sobre suas delegacias, e assim por diante.
Em razo de sua natureza, o controle hierrquico pleno (irrestrito), permanente e automtico
(no depende de norma especfica que o estabelea ou autorize). Por meio do controle
hierrquico podem ser verificados todos os aspectos concernentes legalidade e ao mrito de
todos os atos praticados pelos agentes ou rgos subalternos a determinado agente ou rgo.
O controle finalstico aquele exercido pela Administrao Direta sobre as pessoas
jurdicas integrantes da Administrao Indireta. estabelecido pela norma legal para as
entidades autnomas, indicando a autoridade controladora, as faculdades a serem exercitadas e
as finalidades objetivadas. um controle limitado e externo, visando a verificao do
enquadramento da entidade no programa de governo, bem como a verificao dos atos de seus
dirigentes no desempenho de suas funes.
O controle interno aquele exercido dentro de um mesmo Poder, automaticamente ou
por meio de rgos integrantes de sua prpria estrutura.
Assim, o controle que as chefias exercem sobre os atos de seus subordinados dentro de
um rgo pblico classificado como controle interno. Este assunto encontra-se descrito no art.
74 da CF/88. Exemplificando, o controle que o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
exerce sobre determinados atos administrativos praticados pela autarquia Instituto Nacional do
Seguro Social (INSS) forma de controle interno.
O mesmo raciocnio vale para os demais Poderes. Sempre que um agente ou rgo do Poder
Legislativo possuir atribuio de fiscalizar a prtica de determinado ato administrativo praticado
pelo mesmo Poder Legislativo, estaremos diante de hiptese de controle interno. Igualmente,
quando rgos ou agentes do Poder Judicirio verificam a legitimidade e a regularidade dos atos
administrativos praticados pelo prprio Judicirio, a hiptese ser de controle interno.
O Controle Externo diz-se externo o controle quando exercido por um Poder sobre os
atos administrativos praticados por outro Poder. Segundo Hely Lopes Meirelles, o que se
realiza por rgo estranho administrao responsvel pelo ato controlado. So exemplos de
atos de controle externo a sustao, pelo Congresso
Nacional, de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar
(CF, art. 49, V); a anulao de um ato do Executivo por deciso judicial; o julgamento anual,
pelo Congresso Nacional, das contas prestadas pelo Presidente da Repblica e a apreciao dos

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relatrios, por ele apresentados, sobre a execuo dos planos de governo (CF, art. 49, IX); a
auditoria realizada pelo Tribunal de Contas sobre despesas realizadas pelo Executivo, etc.
Cabe aqui uma ressalva acerca do controle externo popular. Uma vez que a
Administrao deve sempre atuar visando satisfao do interesse pblico, nada mais lgico (e
necessrio) do que a existncia de inmeros mecanismos, constitucionalmente previstos,
disposio dos administrados, que possibilitem a verificao da regularidade da atuao da
Administrao e impeam a prtica de atos ilegtimos, lesivos ao indivduo ou coletividade, ou
possibilitem a reparao dos danos decorrentes da prtica destes atos (art. 31, 3; art.5,
LXXIII; art. 74, 2, todos da CF/88).
O Controle de Mrito o que se consuma pela verificao da convenincia e da
oportunidade da conduta administrativa. A competncia para exerc-lo da Administrao, e,
em casos excepcionais, expressos na Constituio, ao Legislativo (CF, art.49, IX e X), mas
nunca ao Judicirio.
O Controle de Legalidade (legitimidade) o que verifica a conformidade da conduta
administrativa com as normas legais que a regem. Esse controle pode ser interno ou externo,
sendo que, por legalidade deve-se entender no s o atendimento de normas legisladas como,
tambm, dos preceitos da Administrao pertinentes ao ato controlado. Esse tipo de controle
pode ser exercido pela Administrao, pelo Legislativo e pelo Judicirio, com a diferena de
que o Executivo exercita-o de ofcio ou mediante provocao recursal, enquanto o Legislativo
s o efetiva nos casos constitucionalmente previstos, e o Judicirio atravs da ao adequada,
por provocao do interessado. Por esse controle o ato ilegal e ilegtimo somente pode ser
anulado, e no revogado.