908-Texto Do Artigo-2677-1-10-20181223

A Competência Constitucional da
Polícia Militar na Segurança Externa

Nota Técnica
dos Estabelecimentos Penais

Francisco Xavier Medeiros de Castro
Mestre em Ciências Policiais da Segurança e da Ordem Pública pela Academia de Polícia Militar do Barro Branco – APMBB/SP.
Graduado em Direito pela Universidade Cidade de São Paulo – UNICID.
A Competência Constitucional da Polícia Militar na
Segurança Externa dos Estabelecimentos Penais
Data de recebimento: 12/02/2018

Data de aprovação: 13/11/2018
DOI: 10.31060/rbsp.2018.v12.n1.908
Resumo
A pesquisa em tela tem por objetivo discutir o papel constitucional das polícias militares na segurança externa dos
presídios brasileiros, evidenciando a interpretação equivocada que é dada a essa atribuição. Buscar-se-á comprovar que a
atuação em guaritas e muralhas, além de não caracterizar uma atividade de segurança ou guarda externa, causa sérios
prejuízos à missão constitucional das polícias militares.
Palavras -Chave
Polícia Militar. Estabelecimentos penais. Guarda externa.
188 Rev. bras. segur. pública São Paulo v. 12, n. 1, 188-206, set/out 2018
Abstract
The constitutional competence of the Military Police in the external security of penal establishments
The research in question aims to discuss the constitutional role of Military Police in the external security of Brazilian prisons,
Nota Técnica
evidencing the misinterpretation that is given to this assignment. We will try to prove that the action in guaritas and walls,
besides not characterizing an activity of security or external guard, causes serious damages to the constitutional mission of
preservation of the public order.

Keywords
Military Police. Criminal establishments. External guard.
Resumen
La competencia constitucional de la Policía Militar em la seguridade externa de los estabelecimentos penales.
La investigación en cuestión tiene por objetivo discutir el papel constitucional de las Policías Militares en la segu-
ridad externa de los presidios brasileños, evidenciando la interpretación equivocada que se da a esa atribución.
Buscaremos comprobar que la actuación en guaritas y murallas, además de no caracterizar una actividad de se-
guridad o guardia externa, causa serios perjuicios a la misión constitucional de preservación del orden público.
Palabras Clave
Policía Militar. Establecimientos penales. Guardería externa.
Rev. bras. segur. pública São Paulo v. 12, n. 1, 188-206, fev/mar 2018
189
Nota Técnica
INTRODUÇÃO
O
confirmar que esta atribuição deverá recair sobre
objetivo deste trabalho é emergir a esta instituição sem, no entanto, confundir-se
discussão sobre a atuação das polícias com a segurança do perímetro interno, caracteri-
militares na segurança externa dos estabeleci- zada pela vigilância em guaritas e muralhas.
mentos penais brasileiros, analisando a previsão
constitucional dessa missão específica, sob o pon- Segurança externa dos estabelecimen-
tos penais
to de vista dos poderes constituinte originário e
O conceito de segurança ou guarda externa
derivado, valendo-se, neste último caso, de aná-
de estabelecimentos penais é bastante restrito no
lises comparativas entre unidades da federação.
meio jurídico e acadêmico brasileiro. Na esfera le-
gal, entre as nove unidades da federação tomadas
Após a identificação das causas da má uti-
como referência, apenas o Estado de São Paulo
lização das corporações militares estaduais no
preocupou-se em identificar as atividades que
conturbado cenário penitenciário, procurar-se-á
caracterizam o serviço de guarda das unidades
definir o que vem a ser “segurança externa” de
prisionais sem, no entanto, prover uma concei-
estabelecimentos penais, demonstrando que a
tuação analítica dessa atividade1. No âmbito aca-
forma pela qual as polícias militares são empre-
dêmico, a dificuldade para a presente pesquisa
gadas nesse cenário é notoriamente inconstitu-
ocorreu justamente pela ausência de publicações
cional. Será traçada uma análise comparativa
relativas ao tema em questão.
entre as instituições que executam a atividade de
vigilância de guaritas e muralhas em presídios de
Com o fito de se buscar um conceito satis-
nove estados brasileiros, além das penitenciárias
fatório, será utilizada como parâmetro a análise
federais administradas pelo Departamento Peni-
das legislações que fazem referência à atividade de
tenciário Nacional - DEPEN.
guarda externa, somada aos resultados obtidos
pela aplicação de questionário a 20 gestores de
Ao contrário de estimular que os governos es-
instituições de segurança pública e penitenciária
taduais retirem a polícia militar do cumprimento
do Estado de Roraima, colhendo o que cada au-
da segurança externa dos presídios, buscar-se-á
1 Parágrafo 2º, art. 1º, da Lei Complementar nº 898, de 13 de julho de 2001 (São Paulo), que afirma que “as atribuições de guarda
envolvem as ações de vigilância da unidade prisional nas muralhas e guaritas que compõem as suas edificações”.
190 Rev. bras. segur. pública São Paulo v. 12, n. 1, 188-206, fev/mar 2018
toridade entende por segurança externa de estabe- A primeira pergunta do questionário inda-
lecimento prisional. Isso permitiu a obtenção de ga aos gestores “quais atividades caracterizam a
dados relevantes para a construção da conceitu- ‘vigilância externa’ ou ‘guarda externa’ de estabe-
ação almejada. lecimentos penais?”. A maioria dos gestores en-
Nota Técnica
fatizou o papel da vigilância na área externa das
unidades prisionais, sobrepondo esta opção às
alternativas de vigilância nas muralhas e guaritas.
Gráfico 1 - Quais atividades que caracterizam a vigilância ou guarda

externa de unidades prisionais?

23%
Vigilância muralhas
25% 52% Vigilância guaritas
Vigilância área externa
Fonte: Castro (2017)
Na segunda pergunta, indagou-se “quais estado?”, com a obtenção dos seguintes resulta-
profissionais deveriam ser responsáveis pela guar- dos:
da externa nas guaritas das unidades prisionais no
Gráfico 2 - Quais profissionais deveriam ser responsáveis pela guarda

externa das unidades prisionais no estado?
33%
47%
Agentes penitenciários
Policiais militares
20%
Outros
191
É confirmado o entendimento técnico dos O terceiro quesito oferece três conceitos acer-
gestores das áreas de segurança pública e peni- ca de guarda externa de unidade prisional, e pede
tenciária de que a polícia militar não deve realizar que os respondentes escolham uma das opções
atividades que seriam típicas de outras categorias apresentadas:
Nota Técnica
profissionais, como a dos agentes penitenciários.
Gráfico 3 - Qual dos conceitos abaixo melhor se aplica à

guarda externa de unidade prisional?
6%
31%
63%
Ação sistemática de vigilância ininterrupta nas muralhas e guaritas

e policiamento nas áreas adjacentes às unidades prisionais, podendo
ser complementada por aparato tecnológico

e policiamento nas áreas adjacentes às unidades prisionais

das unidades prisionais, podendo ser complementadas por aparato
tecnológico
Observamos que a maioria dos gestores res- preventivo que deve ser desempenhado nas ad-
pondentes (63%) optou pelo terceiro conceito, jacências das unidades prisionais e devidamente
atribuindo maior importância a uma atuação complementada por aparato tecnológico.
sistêmica, no que diz respeito à vigilância nas
guaritas e muralhas, integrada ao policiamento O questionário encerra com o pedido de
sugestão acerca do tema “segurança externa dos ça das guaritas e muralhas, através do dispositivo
estabelecimentos penais” e, neste quesito, obti- legal competente, com atuação independente,
veram-se importantes colaborações para a cons- permitindo, assim que a Polícia Militar desenvol-
trução do conceito que perseguimos, a exemplo va sua missão precípua de proteção social:
Nota Técnica
de manifestações que fazem referência à previsão
constitucional da polícia militar sobre a sua mis- Ideal seria criar uma guarda prisional indepen-
são em prover a segurança externa dos estabele- dente para cuidar da guarda externa dos presídios,
cimentos penais, além de se firmar uma impor- associado a isso a tecnologia de monitoramento, e
tante observação sobre a essência do que se pode policiamento nas adjacências das unidades prisio-
considerar como segurança externa: nais (GESTOR 6).
O texto constitucional afirma que a segurança

Deve preencher as lacunas de vaga no cargo de
externa nos presídios é de competência da polícia agentes penitenciários para que seja criada uma
militar. Agora, o local dessa segurança penso que função de vigilância nas muralhas... a PM passar
não pode ser confundida com guarita ou mura- a cumprir sua missão na proteção social (GES-
lha. O legislador ao atribuir a área externa, deve ter TOR 7).
pensado no policiamento ostensivo desenvolvido
nas imediações dos presídios, ou seja, extra muro, Desta feita, com base na análise dos dados
para inibir a aproximação de pessoas estranhas ao acima demonstrados, somado à descrição da
sistema. Quando se coloca a polícia militar em atividade fornecida pela Polícia Militar de São
cima de uma muralha, a preocupação será a vi- Paulo, adotar-se-á a seguinte definição sobre se-
gilância interna, e a externa torna-se secundária. gurança externa de estabelecimentos penais: ação
Assim, minha opinião é que não podemos con- de vigilância ininterrupta em áreas adjacentes das
fundir vigilância em guaritas ou muralhas com unidades prisionais, através dos processos de policia-
vigilância externa. Esta competência exclusiva da mento motorizado ou montado, com o objetivo de
Polícia Militar (GESTOR 3). se coibir a entrada de ilícitos, o arrebatamento e a
fuga de presos, devendo ser complementada por dis-
Outros gestores ressaltam a dificuldade con- positivos tecnológicos que potencializem esse objetivo.
ceitual em razão da falta de definição legal do que
Instituições que desempenham a vigi-
venha a ser perímetro externo e interno: lância nas guaritas e muralhas dos esta-
belecimentos penais brasileiros
[...] Acredito que o conceito de “segurança exter- A definição sobre quais instituições serão
na” precisa ser mais discutido e melhorado, afinal, responsáveis pela missão de segurança externa
hoje as guaritas e muralhas são entendidos como dos estabelecimentos penais coube, então, aos
“externos”, contudo, estão dentro do perímetro Estados brasileiros através de suas constituições
dos estabelecimentos prisionais, logo, estão “den- estaduais ou leis específicas.
tro”. Há uma visível dicotomia (GESTOR 4).
Ao mesmo tempo, vemos a opinião de ges- A carta magna, através de seu artigo 144,
tores que se referem à criação de uma categoria define quais instituições compõem o sistema de
profissional específica para o trabalho de seguran- segurança pública e traça as competências gerais
193
que recaem sobre as mesmas. Observamos, no dades da federação.
entanto, não haver qualquer menção sobre uma O Estado do Rio de Janeiro também
instituição específica que seja responsável, exclu- optou por atribuir a missão da segurança externa
siva ou residualmente, pela segurança externa dos de seus estabelecimentos penais a uma institui-
Nota Técnica
estabelecimentos penitenciários. ção diversa à polícia militar. Através da Lei Com-

plementar Nº 4583, de 25 de julho de 2005, o
Será apresentada uma breve análise compa- cargo de Inspetor de Segurança e Administração
rada, demonstrando quais instituições desem- Penitenciária, especificamente em seu Anexo
penham atividades de segurança externa nos II, recebe suas atribuições, onde se vislumbra a
presídios de nove Estados brasileiros, além dos atribuição genérica de “exercer atividade de nível
estabelecimentos prisionais sob a administração médio, envolvendo a supervisão, coordenação,
do Departamento Penitenciário Nacional - DE- orientação e execução de atividades relacionadas
PEN. à manutenção da ordem, segurança, disciplina e

vigilância dos estabelecimentos penais”
Por se tratar da unidade da federação com (grifo nosso).
a maior quantidade de unidades prisionais do
Brasil2, o Estado de São Paulo inovou em atri- Recai sobre a categoria dos Agentes Peniten-
buir a responsabilidade da segurança das guaritas ciários, no Estado de Santa Catarina, a incum-
e muralhas dos estabelecimentos penais, exclu- bência pelo guarnecimento das guaritas e mura-
sivamente, a uma nova categoria profissional: lhas do sistema prisional daquele Estado. A Lei
os Agentes de Escolta e Vigilância Penitenciária Complementar nº 675, de 3 de junho de 2016,
(AEVP). O artigo 1º da Lei Complementar nº define, em seu Anexo II, a descrição e especifica-
898, de 13 de julho de 2001 institui tal categoria ção do cargo de Agente Penitenciário:
e define suas atribuições no âmbito das unidades
prisionais: DESCRIÇÃO SUMÁRIA: Executar atividades
relacionadas com gestão do Sistema Prisional.
Artigo 1º - Fica instituída, no Quadro da Secre- Efetuar segurança da Unidade Prisional em que
taria da Administração Penitenciária, a classe de atua, mantendo a ordem e disciplina. Vigiar,
Agente de Escolta e Vigilância Penitenciária [...], interna e externamente, investigar, fiscalizar,
para o desempenho de atividades de escolta e inspecionar, revistar, intervir, acompanhar e escol-
custódia de presos, em movimentações externas, tar os presos provisórios ou condenados, zelando
e a guarda das unidades prisionais, visan- pela ordem e segurança deles, bem como da Uni-
do evitar fuga ou arrebatamento de presos (grifo dade Prisional, em cumprimento à Lei federal nº
nosso). 7.210, de 11 de julho de 1984 - Lei de Execução
Penal e observância à legislação correlata.
A preocupação em não sobrecarregar a Po-
lícia Militar no cumprimento das atividades de DESCRIÇÃO DETALHADA: [...] 19. Rea-
vigilância e guarda externa de suas unidades pri- lizar vigilância externa e interna nas uni-
sionais, também é adotada em outras duas unidades prisionais do Estado, impedindo fugas ou
2 De acordo com a Secretaria de Administração Penitenciária de São Paulo, o Estado possui 167 (cento e sessenta e sete) estabeleci-
mentos penais. Disponível em: <http://www.sap.sp.gov.br/>. Acessado em 13 de dezembro de 2016.
arrebatamento de presos (grifos nossos). pertinentes à vigilância interna e externa de esta-
Observemos a preocupação do legislador belecimentos penais.
em não permitir qualquer dúvida quanto ao
perímetro de atuação da citada categoria no que Não obstante os exemplos acima, alguns Es-
Nota Técnica
diz respeito à segurança das unidades prisionais, tados brasileiros ainda atribuem à Polícia Militar
uma vez que o próprio texto se refere à vigilância a questionável atribuição de vigilância externa de
interna e externa. suas unidades prisionais, sob a equivocada forma
de guarnecimento das muralhas e guaritas.
Através da Lei nº 14.695, de 30 de julho de
2003, o Estado de Minas Gerais criou a Superin- Dentre as diversas atribuições que a Polícia
tendência de Coordenação da Guarda Peniten- Militar do Pará possui, uma delas diz respeito à
ciária, a Diretoria de Inteligência Penitenciária, guarda externa de estabelecimentos penais. É a

bem como a carreira de Agente de Segurança Pe- Lei Complementar nº 053, de 07 de fevereiros
nitenciário. Na legislação em tela, Minas Gerais de 2006 que define essa atribuição:
lançou mão de uma dupla preocupação: definir
as competências legais do cargo de Agente de Se- Art. 4º Compete à PMPA, dentre outras atribui-
gurança Penitenciário, bem como a competên- ções previstas em lei:
cia de normatização e controle das atividades de [...]
segurança e vigilância interna e externa atribuída XIX - realizar o policiamento assistencial de pro-
à Superintendência de Coordenação de Guarda
teção às crianças, aos adolescentes e aos idosos, o
Penitenciária. Assim diz a lei mineira:
patrulhamento aéreo e fluvial, a guarda externa
de estabelecimentos penais e as missões de
Art. 2º - Compete à Superintendência de Coor-
segurança de dignitários em conformidade com
denação da Guarda Penitenciária:
a Lei.
I - normatizar, coordenar e controlar as atividades
pertinentes à segurança e à vigilância interna e ex-
No caso em tela, o legislador comete o desa-
terna dos estabelecimentos penais da Subsecreta- certo repetido por legisladores de outros Estados,
ria de Administração Penitenciária; no momento em que definem as atribuições de
[...] suas Polícias Militares, e não esclarece, seja no
Art. 6º Compete ao Agente de Segurança Peni- próprio texto constitucional ou em legislações
tenciário: complementares a título de regulamentação
[...] posterior, de que modo será desempenhada esta
III - desempenhar ações de vigilância interna e “guarda externa”. Assim, o entendimento no Es-
externa dos estabelecimentos penais, inclusive nas tado do Pará é de que a guarda externa dos es-
muralhas e guaritas que compõem suas edifica- tabelecimentos penais deva ser executada através
ções. da modalidade “vigilância nas guaritas”.
Destacamos que Minas Gerais é o único A constituição estadual do Mato Grosso do

Estado brasileiro, até então, a criar uma Supe- Sul elenca as atribuições de sua Polícia Militar.
rintendência, vinculada à sua Secretaria de Ad- Destaca-se no inciso IV, do artigo 47, a respon-
ministração Penitenciária, com a incumbência sabilidade pela segurança externa das unidades
específica de administrar e controlar as atividades prisionais:
195
Art. 47. À Polícia Militar incumbem, além de ou- No Estado da Paraíba, a legislação estadual,
tras atribuições que a lei estabelecer: através da Lei Complementar nº 87, de 02 de
[...] dezembro de 2008, também atribui à policia
militar a competência pelo guarnecimento da
Nota Técnica
IV - a guarda externa dos presídios, quando esta

não for exercida por agentes penitenciários esta- segurança externa dos presídios:
duais; (alterado pela Emenda Constitucional nº
69, de 17.12.2015 - DOMS, de 18.7.2015.). Art. 4º Compete à Policia Militar do Estado da
Paraíba, dentre outras atribuições previstas em lei:
No entanto, observamos que a atividade [...]
de segurança e guarda externa das unidades pri- XIX – Realizar o policiamento assistencial de pro-
sionais do Mato Grosso do Sul apresenta uma teção às crianças, aos adolescentes e aos idosos, o
condição híbrida, podendo ser realizada tanto
patrulhamento aéreo e fluvial, a guarda exter-

por policiais militares como por agentes peniten- na de estabelecimentos penais e as missões
ciários. de segurança de dignitários em conformidade
com a lei (grifo nosso).
Desse modo, apesar de a própria Constitui-
ção Estadual definir essa atribuição, entendemos Observamos, na legislação em análise, mais
que essa competência apresenta uma condição de uma incumbência desprovida de regulamenta-
excepcionalidade, visto que condiciona a atuação ção, ocasionando uma interpretação equivocada
da polícia militar na guarda externa dos presídios sobre guarda externa em estabelecimento penal.
enquanto esta atividade não for desempenhada
por agentes penitenciários, desprendendo-se daí A esse respeito, o Estado de Sergipe não só
que a responsabilidade da guarda externa recai atribui à Polícia Militar a competência pela se-
primeiramente sobre esta categoria profissional. gurança e pela guarda externa das unidades pri-
sionais, como institucionalizou essa atividade,
A Brigada Militar, instituição castrense que criando o Batalhão Especial de Segurança Patri-
reúne as atribuições constitucionais da Polícia e monial. Além disso, o estado editou o Decreto
do Corpo de Bombeiros Militar do Estado do nº 30.471, de 13 de janeiro de 2017, que pro-
Rio Grande do Sul, também possui entre suas move o estímulo aos policiais militares aposenta-
atribuições a incumbência pela guarda externa dos para que retornem à atividade, na condição
do sistema prisional gaúcho, em conformidade de “reconvocados”, para o serviço de guarda pe-
com a Constituição daquele Estado: nitenciária:
Art. 129 - À Brigada Militar, dirigida pelo Co-
Art. 1º Fica acrescentado o parágrafo único ao art.
mandante-Geral, oficial do quadro da Polícia
13 do Decreto nº 22.220, de 25 de setembro de
Militar, do último posto da carreira, de livre es-
2003, com a seguinte redação:
colha, nomeação e exoneração pelo Governador
Art. 13 [...]
do Estado, incumbem a polícia ostensiva, a pre-
Parágrafo único. Os policiais militares e bombei-
servação da ordem pública, a guarda externa
ros militares da reserva remunerada que retorna-
dos presídios e a polícia judiciária militar (grifo
rem ao serviço ativo, de acordo com o “caput”
nosso).
deste artigo, e que forem atuar nas guaritas dos
sistemas prisionais do Estado de Sergipe, farão do turno trabalhado, conforme regulamentação
jus a percepção de auxílio alimentação em razão vigente.
Nota Técnica
Com a preocupação evidente de não mais federais, localizadas nos Estados do Rio Grande
sobrecarregar os policiais militares da ativa, na do Norte, Rondônia, Mato Grosso do Sul e Pa-
atividade de vigilância das guaritas, o Governo raná.
do Estado de Sergipe lançou mão deste atrativo,
concedendo aos policiais militares aposentados O DEPEN, vinculado ao então Ministério
o retorno da gratificação de auxílio alimentação, da Justiça, possui apenas uma categoria profis-
via de regra, pago apenas aos servidores da ativa. sional que desempenha as funções operacionais
dentro do Sistema Penitenciário Federal: os
Passando para a esfera federal, o Departa- Agentes Penitenciários Federais. Desse modo, re-
mento Penitenciário Nacional – DEPEN, que caem sobre esta categoria todas as atribuições de
possui sua atuação regulada pelo Decreto Federal movimentação e controle de presos, incluindo
nº. 6.049 de 27 de fevereiro de 2007, é respon- a custódia, a segurança externa e a vigilância em
sável pela administração de quatro penitenciárias guaritas das unidades prisionais.
197
O supramencionado decreto, de modo sutil, derivado, ou de segundo grau, que está inserido
identifica a diferença entre segurança externa e vi- na Constituição e decorre de uma regra jurídica
gilância nas guaritas, deixando claro que uma ati- de autenticidade constitucional, portanto, co-
vidade não se confunde com a outra, ao mesmo nhecendo limitações constitucionais expressas e
Nota Técnica
tempo em que define a competência dos agentes implícitas, sendo passível de controle de consti-
penitenciários para o cumprimento dessas duas tucionalidade (MORAES, 2001, p. 54). Por sua
atividades distintas. vez, o poder constituinte derivado subdivide-se
em poder constituinte reformador e decorrente.
Art. 6. O estabelecimento penal federal tem as
seguintes características: Sobre o poder constituinte derivado refor-
I - destinação a presos provisórios e condenados mador, Paulo (2011, p. 86) afirma que:
em regime fechado;
II - capacidade para até duzentos e oito presos; [...] é o poder de modificar a Constituição Federal
III - segurança externa e guaritas de res- de 1988, desde que respeitadas as regras e limita-
ponsabilidade dos Agentes ções impostas pelo poder constituinte originário,
Penitenciários Federais (grifo nosso). podendo ser exercido pelo procedimento rígido
de emenda constitucional, ou pelo procedimento
Até o ano de 2007, o efetivo da Força Na- simplificado de revisão constitucional.
cional de Segurança Pública era a responsável
pela realização da escolta externa de presos e pela Quanto ao poder constituinte derivado de-
vigilância nas guaritas das Penitenciárias Federais corrente, de acordo com Moraes (2001, p. 55):
então existentes. Com o advento do Decreto Fe-
deral em questão, tais atribuições passaram a ser [...] consiste na possibilidade que os Estados-
cumpridas, exclusivamente, pelos agentes peni- -membros têm, em virtude de sua autonomia
tenciários federais. político-administrativa, de se auto-organizarem
por meio de suas respectivas constituições estadu-
Poder constituinte e competência cons- ais, sempre respeitando as regras limitativas esta-
titucional
belecidas pela Constituição Federal.
Na concepção apresentada por Paulo (2011,

p. 79), o poder constituinte é aquele exercido
Como a pesquisa tem por foco analisar a
para elaborar e modificar normas constitucio-
competência constitucional da Polícia Militar no
nais. Será, em suma, o poder que cria a Consti-
desempenho da atividade de segurança externa
tuição de um Estado.
de estabelecimentos penais, torna-se válido tam-

bém discutirmos o que a Constituição Federal e
Sobre suas espécies, o poder constituinte
a doutrina constitucional definem como compe-
possui, basicamente, duas formas: o poder cons-
tência.
tituinte originário, ou de primeiro grau, que

instaura uma nova ordem jurídica, rompendo
A Constituição Federal de 1988, objetivan-
por completo com a ordem jurídica preceden-
do um equilíbrio entre seus entres federados,
te. Seu objetivo fundamental é criar um novo
estabeleceu poderes da União (arts. 21 e 22),
Estado, diverso do que vigorava em decorrência
atribuiu poderes remanescentes aos Estados (arts.
da manifestação do poder constituinte anterior
25, §1º), definiu claramente os poderes dos Mu-
(LENZA, 2013, p. 199); e o poder constituinte
nicípios (art. 30), estabeleceu a possibilidade de prio da Constituição Federal de 1988 (Capítulo
delegação (art. 22, parágrafo único), além das I, do Título VI).
áreas de atuação paralela (art. 23) ou condomi-
nial (art. 24). Pelo fato da Constituição Federal definir
Nota Técnica
como competência privativa da união a in-
As competências administrativas definem a cumbência de legislar sobre as normas gerais de
área de atuação político-administrativa do ente organização, efetivos, material bélico, garantias,
federado. São competências que dizem respeito convocação e mobilização das polícias militares e
a atuações práticas, para a execução de tarefas corpos de bombeiros militares (CF, art. 22, XXI),
(PAULO, 2011, p. 340), a exemplo da definição nos debruçaremos apenas sobre esta competên-
de competência exclusiva da União para autori- cia, a fim de contextualizar o tema da pesquisa
zar e fiscalizar a produção e o comércio de mate- com o assunto em questão.

rial bélico (CF, art. 21, VI), assim como a com-
petência comum a todos os entes federados para De acordo com Paulo (2011, p. 347), o que
cuidar da saúde e assistência pública, da proteção diferencia as competências exclusivas das com-
e garantia das pessoas portadoras de deficiência petências privativas da União é o fato de que
(CF, art. 23, II). as primeiras são indelegáveis, devendo a união,
por força constitucional, atuar com absoluta ex-
As competências legislativas atribuem poder clusividade nos assuntos ali elencados (CF, art.
para estabelecer normas sobre as respectivas ma- 21), enquanto que nas competências privativas
térias. Dizem respeito apenas à elaboração dessas há a possibilidade de delegabilidade aos Estados
normas reguladoras (LENZA, 2013, p. 460), e ao Distrito Federal, podendo estes legislar so-
a exemplo da competência privativa da União bre questões específicas elencadas no art. 22 da
para legislar sobre as normas gerais de organiza- Constituição Federal, desde que haja delegação
ção, efetivos, material bélico, garantias, convoca- por meio de lei complementar (CF, art. 22, pará-
ção e mobilização das polícias militares e corpos grafo único). Desse modo, para aqueles assuntos
de bombeiros militares (CF, art. 22, XXI), não que necessitam de regulamentação ou comple-
significando que apenas a União possuirá Polí- mentação normativa, desde que ocorra a aquies-
cia Militar ou Corpos de Bombeiros Militar. Os cência da União, firmada por lei complementar,
Estados e o Distrito Federal poderão (e deverão) poderão os entes federados estabelecer leis a res-
executar os serviços atinentes a essas corporações, peito, sem, no entanto, desvirtuarem dos parâ-
no entanto, não poderão editar normas sobre metros principais estabelecidos pelo artigo 22 da
aquelas matérias. CF/88.

Por fim, há a competência tributária, que Missão constitucional da Polícia Militar
se refere ao poder para estipular tributos, sendo As Polícias Militares brasileiras, organizadas
outorgada a todos os entes federativos, caso con- por força do Decreto-Lei nº 667, de 02 de julho
trário, a autonomia desses entes não poderia ser de 1969, atualmente têm suas atribuições precí-
garantida, se por ventura não houvesse a auto- puas definidas pela Carta Magna de 1988, no
nomia financeira (PAULO, 2011, p. 341). Esta parágrafo 5º, do seu artigo 1443. O texto cons-
competência está regulada em um capítulo pró- titucional preferiu preservar a condição de força
3 Segundo o parágrafo 5º do Art. 144 da CF/1988, “às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública
199
auxiliar e reserva do Exército brasileiro4, a exem-
plo do que já era definido pelo referido Decreto- Compreendemos que policiamento ostensi-
-Lei, em seu primeiro artigo5. vo seja a forma pela qual a polícia ostensiva opera
suas funções dentro da sociedade. Ele é a perso-
Nota Técnica
Os Estados brasileiros, utilizando-se do po- nificação principal da incumbência constitucio-

der constituinte derivado decorrente, incluíram nal de polícia ostensiva que recai sobre as polícias
em suas próprias Constituições uma gama de militares brasileiras.
atribuições e competências destinadas às Polí-
cias Militares. Percebe-se, na maioria dos casos, Quanto à preservação da ordem pública, nos
a intenção do constituinte estadual em preservar valemos, de igual modo, da definição colhida
as duas missões precípuas atribuídas pela Carta no Manual básico de policiamento ostensivo da
magna de 1988 às polícias militares: a polícia os- Polícia Militar paulista (M-14-PM), que concilia
tensiva e a preservação da ordem pública. os aspectos preventivos e repressivos dessa atribui-

ção:
Tratando sobre essas duas importantes ca-
racterísticas atribuídas por força do artigo 144, 2.6 - Preservação da ordem pública: A preser-
parágrafo 5º, da CF/88, não podemos nos limi- vação da ordem pública comporta duas fases: a
tar a imaginar polícia ostensiva como a simples primeira, em situação de normalidade, quando é
presença física e ostensiva do policial militar, reco- assegurada mediante ações preventivas com atitu-
nhecido de relance pela sua farda ou pela viatura des dissuasivas e a segunda, em situação de anor-
com seus dispositivos sonoros e luminosos. Sua malidade, estando ofendida a ordem pública,
compreensão vai além do imaginário comum
quando deverá ser restabelecida mediante ações
e estereotipado do policial em sua missão diária.
repressivas imediatas, com atitudes de contenção
A esse respeito, Neves (2017, p. 234) apresenta
(SÃO PAULO, 1997, p. 6).
uma característica mais extensiva desse conceito:
“a polícia ostensiva impõe uma elasticidade na
compreensão da missão da Polícia Militar, de De modo igualmente conciliador quanto
sorte que toda e qualquer atividade na prevenção aos aspectos preventivo e repressivo, o Manual
do delito, alcançada pela ostensividade, está com- básico de policiamento ostensivo da Polícia Mi-
preendida na expressão”. litar de Minas Gerais apresenta a definição da
seguinte maneira:
A Polícia Militar de São Paulo, na edição do
Manual básico de policiamento ostensivo da Po- Preservação da ordem pública: é o exercício di-
lícia Militar – M-14-PM (1997), esclarece que a nâmico do poder de polícia, no campo da Segu-
expressão polícia ostensiva “evoluiu da expressão rança Pública, manifestado por atuações predo-
policiamento ostensivo, ganhando dignidade minantemente ostensivas, visando prevenir e/ou
constitucional com a Carta de 1988, e destinada coibir eventos que alterem a Ordem Pública – os
a preservar a ordem pública”. delitos – e a dissuadir e/ou reprimir os eventos
[...]” (BRASIL, 2017).

4 Em seu Art. 144, § 6º: “As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se,
juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios” (BRASIL, 2017).
5 Decreto nº 667/69, art. 1º: “As Polícias Militares consideradas forças auxiliares, reserva do Exército, serão organizadas na conformidade
deste Decreto-lei” (BRASIL, 1969).
que violem essa ordem para garantir sua normali- bra a falta de preparo dos policiais militares para
dade (MINAS GERAIS, s/d). o desempenho daquela atribuição:
Complementamos o entendimento acerca A Polícia Militar segue a cartilha federal da matriz
Nota Técnica
de preservação da ordem pública nos valendo da curricular para treinar seus efetivos para a segu-
primorosa contribuição de Bayley (2006), o qual rança pública e não existe matéria específica que
enumera características importantes da preserva- prepare seus homens para o sistema prisional [...].
ção da ordem, através dos aspectos preventivo e A presença da polícia militar causa estranheza e
repressivo, sempre enfatizando o uso da força fí- aversão e para o preso, o policial militar é “seu ini-
sica, bem como deixando claro que tal utilização
migo” [...]. Agentes são preparados para atuar nas
depende, exclusivamente, de autorização legal
cadeias, policiais militares não, além do que, des-
para fazê-lo:

via-se a missão das Polícias Militares para serviços
que não são de sua alçada.
A competência exclusiva da polícia é o uso de
forca física, real ou por ameaça, para afetar o com-
Com isso, assevera-se a incompatibilidade
portamento. A polícia se distingue, não pelo uso
da presença da polícia militar em um ambiente
real da força, mas por possuir autorização para
prisional que prioriza, pelo menos em tese, a res-
usá-la. Uma forca policial [...] possui autorização socialização dos detentos.
para fazer uso de força, mas é capaz de fazer mui-
tas outras coisas também (BAYLEY, 2006, p.24). A recepcionalidade constitucional do De-
creto Federal Nº 88.777/83 (R-200)
Assis (2004, p. 31) conceituando a ordem Apesar de a Constituição Federal de 1988
pública “como sendo aquele estado de organi- ser genérica quanto às atribuições atinentes à
zação em que deve seguir a sociedade”, afirma polícia militar, o Decreto Federal nº 88.777, de
que a razão de existência das polícias, seja civil 30 de setembro de 1983, atribui às polícias mi-
ou militar, é a manutenção dessa ordem, através litares a responsabilidade pela segurança externa
do exercício do poder de polícia, “disciplinando dos estabelecimentos penais do Estado, inclusive,
o tráfego, policiando eventos esportivos, sociais, definindo tal atribuição como sendo um tipo de
prevenindo ostensivamente a ocorrência de ilíci- policiamento ostensivo:
tos penais e indo à procura, de forma repressiva,
daqueles que produziram a infração penal que o Art. 2º Para efeito do Decreto-lei nº 667, de 02
organismo policial não conseguiu evitar”. A ilus- de julho de 1969 [...] e deste Regulamento, são
tração das atribuições elencadas pelo autor não estabelecidos os seguintes conceitos:
nos permite interpretar a atividade de vigilância [...]
de postos de segurança de guaritas de estabeleci- 27) Policiamento Ostensivo - Ação policial, ex-
mentos penais, mesmo desempenhada por poli- clusiva das Polícias Militares em cujo emprego
ciais militares, como sendo uma ação própria de o homem ou a fração de tropa engajados sejam
preservação da segurança pública.
identificados de relance, quer pela farda quer pelo

equipamento, ou viatura, objetivando a manu-
O aspecto da formação inicial recebida pelos
tenção da ordem pública. São tipos desse policia-
policiais militares nas academias não pode deixar
de ser levada em conta. Mello (2004, p.17), lem- mento, a cargo das Polícias Militares, os seguintes:
[...]
201
- de segurança externa dos estabelecimentos pe- como ainda não há nenhuma legislação contem-
nais do Estado (BRASIL, 1983). porânea que redefina ou faça qualquer supressão
à atribuição contida no Decreto Federal em ana-
Da leitura acima desprendemos o entendi- logia, o mesmo continua vigendo, permitindo
Nota Técnica
mento de que essa incumbência é recepcionada que os Estados da Federação utilizem as Polícias
pela Constituição Federal de 1988. Uma ratifica- Militares na execução da segurança externa das
ção do entendimento de que a segurança externa unidades prisionais.
dos estabelecimentos penais pode figurar como
um tipo de policiamento ostensivo pode ser veri- Desse modo, quando os Estados preve-
ficada em assertiva contida no §7º do Artigo 144 em, através de suas Constituições Estaduais, ou
da nossa lex mater: através de leis orgânicas, a missão de cuidar da
segurança externa dos estabelecimentos penais
§ 7º A lei disciplinará a organização e o funcio- pelas Polícias Militares, estão apenas ratificando
namento dos órgãos responsáveis pela segurança o entendimento vigente no Decreto Federal nº
pública, de maneira a garantir a eficiência de suas 88.777/83, recepcionado pela Constituição Fe-
atividades (BRASIL, 2017). deral de 1988.
A respeito da recepcionalidade das leis infra- Entendemos haver, apenas, a falha reiterada
constitucionais, Santos (2012), ao citar o Minis- por parte da maioria dos Estados brasileiros, em
tro Gilmar Mendes, relembra o seguinte: não regulamentar o modo pelo qual a polícia
militar deve realizar a segurança externa das casas
Por isso se entende que aquelas normas anteriores penais, o que vem ocasionando, por décadas, a
à Constituição, que são com ela compatíveis no
interpretação equivocada de que esta atribuição
pode ser caracterizada pela vigilância interna exe-
seu conteúdo, continuam em vigor. Diz-se que,
cutada nas guaritas e muralhas daqueles estabele-
nesse caso, opera o fenômeno da recepção, que
cimentos.
corresponde a uma revalidação das normas que
não desafiam, materialmente, a nova Constitui- A atuação da Polícia Militar no sistema
ção. penitenciário de Roraima
Através do Comando de Policiamento da
Complementando o entendimento sobre o Capital - CPC, a Polícia Militar de Roraima
assunto, Alcântara (2011) apresenta o seguinte exerce as atribuições de vigilância das muralhas e
raciocínio: guaritas das unidades prisionais daquele Estado.
Os impactos causados na preservação da ordem
[...] vamos pensar que algumas normas anteriores pública decorrentes dessa utilização são bem per-
à nova Constituição podem ter compatibilidade ceptíveis.
com a mesma. É tolo pensar que o Poder Cons-
tituinte, por ser inicialmente absoluto, iria anular Diariamente, levando-se em conta apenas os
tais normas e editar outras semelhantes simples- dois maiores estabelecimentos penais da capital
mente para ratificar seu poder absoluto. roraimense (a Penitenciária Agrícola do Monte
Cristo e a Cadeia Pública de Boa Vista), além
No caso específico da atuação das polícias do Centro Socioeducativo, responsável pela
militares nas guardas externas dos presídios, custódia de adolescentes infratores, o efetivo po-
licial militar lançado nas vigilâncias das guaritas e sua atribuição precípua.
muralhas é de 33 policiais por jornada de serviço
(plantão de 24 horas de serviço ininterrupto), Constatamos que nem todos os Estados bra-
distribuídos em 11 postos de serviço. A missão sileiros entendem ser dever e missão de suas po-
Nota Técnica
desses policiais militares é bem específica: impe- lícias militares a execução da vigilância em gua-
dir fugas de presos. ritas e muralhas e que por esse motivo utilizam
outras categorias profissionais para essa atividade.
Além da vigilância das guaritas e muralhas, Em contrapartida, os Estados que empregam os
há também a cobertura do policiamento ex- policiais militares em tal atividade, assim o fazem
terno, desenvolvido nas áreas adjacentes a essas por uma interpretação equivocada e limitada
unidades prisionais, onde são lançados, diaria- quanto à atribuição prevista no Decreto Federal
mente, 16 policiais militares em quatro equipes Nº 88.777/83, que trata da atuação das polícias

motorizadas, cuja função é oferecer uma primei- militares na segurança externa de estabelecimen-
ra resposta no caso de tentativa de arremesso de tos penais dos Estados, atribuição que entende-
substâncias ou produtos ilícitos para o interior mos se tratar de ação de vigilância ininterrupta
dos estabelecimentos, e uma resposta mediata nas áreas adjacentes às unidades prisionais, atra-
para a captura de presos, caso o policiamento das vés do processo de policiamento motorizado ou
guaritas não impeça as fugas. montado, no objetivo de se coibir a entrada de
ilícitos, o arrebatamento e a fuga de presos e suas
A quantidade acima mencionada de po- imediatas capturas, nesses casos.
liciais militares empregados, diariamente, na
vigilância das guaritas e muralhas das unidades Outro ponto conclusivo, diz respeito à au-
prisionais seria suficiente para efetivar seis equipes sência de perfil dos policiais militares para a tarefa
de policiamento motorizado, em viaturas e/ou de “vigiar” presos que se encontram custodiados
motocicletas, que atenderiam a dezoito bairros nas cadeias brasileiras. Podemos afirmar que as
da capital, e beneficiariam uma população de matrizes curriculares dos cursos de formação de
aproximadamente cem mil habitantes, caso es- praças da Polícia Militar não contemplam ma-
tes policiais descessem das guaritas das prisões e térias que objetivem a habilitação do policial nos
passassem a desempenhar suas missões nas viatu- serviços de vigilância de guaritas e muralhas do
ras, no efetivo combate ao crime e à violência das sistema penitenciário.
ruas, realizando a essência da missão constitucio-
nal de polícia ostensiva e preservação da ordem O desempenho da segurança externa dos
pública. estabelecimentos penais, de modo coerente e
inquestionavelmente restrito às adjacências extra-
Considerações finais muros, além de cumprir fidedignamente com a
Foi evidentemente demonstrado que a ati- missão constitucional atribuída às Polícias Mi-
vidade de policiamento ostensivo desenvolvida litares, preserva a garantia prevista no artigo 6º
pela polícia militar deve ser desempenhada em da Constituição Federal, que elenca a segurança
prol de sua missão constitucional, e que a atri- como um dos direitos sociais do cidadão brasi-
buição de vigilância das muralhas e guaritas de leiro, uma vez que permitirá ao policial militar
estabelecimentos penais não corresponde ao que descer das muralhas e guaritas para desempenhar
verdadeiramente seja vigilância externa, consti- o policiamento preventivo nas ruas.
tuindo-se em algo, tecnicamente, deturpador de
203
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Nota Técnica
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205
Nota Técnica
207
ISSN 1981-1659

908-Texto Do Artigo-2677-1-10-20181223

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A Competência Constitucional da

Polícia Militar na Segurança Externa

dos Estabelecimentos Penais

Data de recebimento: 12/02/2018

A Competência Constitucional da Polícia Militar na

Gráfico 1 - Quais atividades que caracterizam a vigilância ou guarda

A Competência Constitucional da Polícia Militar na

25% 52% Vigilância guaritas

Vigilância área externa

Fonte: Castro (2017)

Gráfico 2 - Quais profissionais deveriam ser responsáveis pela guarda

Fonte: Castro (2017)

profissionais, como a dos agentes penitenciários.

Gráfico 3 - Qual dos conceitos abaixo melhor se aplica à

Ação sistemática de vigilância ininterrupta nas muralhas e guaritas

Ação sistemática de vigilância ininterrupta nas muralhas e guaritas

Ação sistemática de vigilância ininterrupta nas muralhas e guaritas

Fonte: Castro (2017)

O texto constitucional afirma que a segurança

A Competência Constitucional da Polícia Militar na

estabelecimentos penitenciários. ção diversa à polícia militar. Através da Lei Com-

PEN. à manutenção da ordem, segurança, disciplina e

A Competência Constitucional da Polícia Militar na

Destacamos que Minas Gerais é o único A constituição estadual do Mato Grosso do

IV - a guarda externa dos presídios, quando esta

patrulhamento aéreo e fluvial, a guarda exter-

A Competência Constitucional da Polícia Militar na

Os Estados brasileiros, utilizando-se do po- nificação principal da incumbência constitucio-

tensiva e a preservação da ordem pública. os aspectos preventivos e repressivos dessa atribui-

[...]” (BRASIL, 2017).

Complementamos o entendimento acerca A Polícia Militar segue a cartilha federal da matriz

A Competência Constitucional da Polícia Militar na

A Competência Constitucional da Polícia Militar na

A Competência Constitucional da Polícia Militar na

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