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PROPOSTA PARA UMA AGENDA DE REFORMAS DA

PREVIDNCIA SOCIAL (*)
Fabio Giambiagi

Abril 2002
_______________________________________________________________

(*) O autor agradece os comentrios de Armando Castelar Pinheiro, Cludio

Haddad, Gregrio Stukart e Sheila Najberg, isentando-os, como de praxe, de
responsabilidade pelo contedo da verso final do trabalho.

1. Introduo
2. Por que necessrio reformar a Previdncia Social?
3. O fator previdencirio: O que muda? O que no muda?
4. A(s) reformas(s) pendente(s)
5. guisa de balano
Referncias bibliogrficas

Resumo: Este artigo procura explicar por que necessrio continuar a mudar a
Previdncia Social. A chamada reforma da Previdncia Social deve ser vista
como uma seqncia de mudanas: a cada passo dado, o sistema vai se
aproximando mais de uma situao de equilbrio. Alguns passos importantes j
foram dados nessa direo, mas o esforo deve continuar nos prximos anos.
Em funo disso, sugere-se o que poderia ser definido como uma agenda
previdenciria para a dcada de 2001/2010.
Abstract: This article tries to explain why it is necessary to continue to change the
social security system. The so-called social security reform must be seen as a
set of reforms: every step that is made, means that the system is moving to a
situation of equilibrium. Some importants advances have already occurred, but the
effort has to continue over the next years. Based on this, an agenda of reforms
related to social security is suggested for the decade.

Sumrio executivo

Em meados dos anos 90, no incio do Plano Real, havia um diagnstico

dominante entre os especialistas no tema da Previdncia Social brasileira,
de que esta precisava ser reformulada. Isto porque a combinao do
envelhecimento progressivo da populao, com as regras benevolentes
que regiam a aposentadoria na poca, ameaava transformar
rapidamente o dficit atuarial do sistema em um desequilbrio de caixa.
De fato, o supervit primrio que historicamente o INSS mantinha at
ento se converteu em um dficit em 1996 e atingiu 0,8 % do PIB em
1998.
Alm disso, os aperfeioamentos estatsticos na contabilidade pblica
permitiram desagregar a conta de pessoal do Governo entre o pagamento
do pessoal ativo e as aposentadorias e penses dos servidores inativos,
revelando um quadro de agudo desequilbrio do sistema previdencirio do
funcionalismo tanto civil quanto militar.
Foi nesse contexto que, em 1998, aprovou-se a Proposta de Emenda
Constitucional (PEC) da Previdncia Social e, pouco tempo depois, a Lei
do chamado fator previdencirio. A primeira modificou alguns
parmetros dos regimes geral (INSS) e dos servidores, enquanto que a
segunda diz respeito apenas queles que se aposentam pelo INSS. Em
ambos casos, as reformas foram importantes no sentido de contribuir para
atenuar o desequilbrio atuarial e de caixa do sistema. Pode-se dizer que
ao longo dos dois perodos de Governo Cardoso (1995/2002) tero sido
feitas trs reformas previdencirias: i) a PEC; ii) o fator previdencirio; e
iii) uma srie de diversos ajustes pequenos, feitos por meio de legislao
infra-constitucional, individualmente pouco relevantes, mas que em
conjunto tiveram certa importncia, como por exemplo as mudanas no
regime de contribuio dos militares.
H duas posturas extremas que devem ser evitadas. A primeira
considerar que no necessrio reformar novamente o sistema. A
segunda julgar que haver uma reforma previdenciria que vai resolver
integralmente o problema do desequilbrio. Como diz o atual Ministro de
Previdncia, Jos Cechin, as reformas feitas mudaram o cenrio e
ganhamos algum prazo, mas no muito longo (entrevista ao jornal Valor,
22/04/2002). Sem novas mudanas, o sistema tender crise. Ao mesmo
tempo, porm, necessrio entender a reforma da Previdncia como um
processo, ao longo do qual h diversos ajustes que so feitos, que
demandam uma grande negociao poltica e tomam muito tempo.
Portanto, no h que esperar uma nica nova reforma e sim um conjunto
de reformas sucessivas, que dariam seqncia s citadas trs reformas
verificadas entre 1995 e 2002.
Os traos mais marcantes do quadro previdencirio atual so os
seguintes: a) o dficit do INSS de mais de 1 % do PIB; b) a isso deve ser
somado o dficit de mais de 2 % do PIB entre as receitas e as despesas
associadas ao regime previdencirio dos servidores da Unio e de
aproximadamente 2 % do PIB dos sistemas previdencirios estaduais e
municipais, perfazendo um desequilbrio previdencirio total do setor

pblico da ordem de 5 a 6 % do PIB; c) embora individualmente o dficit

do INSS seja o menos relevante, aquele com maiores riscos de
aumentar em caso de benevolncia da legislao, devido ao tamanho do
gasto: enquanto que a despesa com aposentadorias e penses do
funcionalismo federal de aproximadamente 2,5 % do PIB, o gasto do
INSS ultrapassa 6,5 % do PIB, depois de ter iniciado o Plano Real em
menos de 5,0 % do PIB; e d) ao mesmo tempo, o fato de o Governo
Central gastar em torno de 6,5 % do PIB com o pagamento de
aposentadorias e penses a mais de 20 milhes de beneficirios do INSS
e de 2,5 % do PIB com apenas 900 mil aposentados e pensionistas da
Unio, sugere fortemente que as regras devem ser modificadas no sentido
de que essa iniqidade seja atenuada no futuro.
Uma proposta abrangente de reforma futura da Previdncia Social deve
partir dos seguintes pressupostos. Primeiro, que ela ter que ser
desdobrada em vrias mini-reformas. Segundo, que provavelmente s
poder ser completada na gesto de Governo de 2007/2010. E terceiro,
que politicamente recomendvel que se comece com as propostas
menos polmicas e de mais fcil aprovao, para s posteriormente
procurar aprovar as medidas mais controversas.
Em nossa opinio, deveria se comear pela introduo de alguns ajustes
no esquema contributivo dos militares, para melhorar a situao atuarial
do seu regime de aposentadoria, notadamente no que diz respeito ao
custo da manuteno da penso para as filhas solteiras.
O segundo passo deve ser a tentativa de introduzir no regime
previdencirio dos servidores os mesmos princpios vlidos para o INSS,
ou seja i) que a aposentadoria deve ser concedida tendo como base a
mdia das contribuies e no o salrio de referncia do final de carreira;
e ii) que aquele que se aposentar cedo, estar sujeito a um desconto. Isso
significa estender o princpio do fator previdencirio aos servidores.
A mdio e longo prazo, necessrio atacar dois tabus. O primeiro, a
aposentadoria por tempo de contribuio, j que h apenas trs pases do
mundo alm do Brasil que no exigem uma idade mnima para
aposentadoria (Ir, Iraque e Equador). E o segundo, o diferencial de 5
anos em favor das mulheres e dos professores e de 10 anos em favor das
mulheres professoras, em termos de exigncias de contribuio para a
aposentadoria, o que conflita com o fato de que as mulheres, embora se
aposentem antes, estatisticamente vivem mais do que os homens.

PROPOSTA PARA UMA AGENDA DE REFORMAS DA PREVIDNCIA

SOCIAL
1. Introduo
A necessidade de reformar a Previdncia Social brasileira vem sendo discutida
h tempo.1 H muitos anos que se sabia que a situao atuarial da Previdncia
Social do Brasil era delicada, mas como o desequilbrio atuarial foi durante
dcadas um problema meramente potencial, no mereceu dos Governos uma
maior ateno. Foi s em meados dos anos 90, quando o mencionado
desequilbrio se converteu em um problema de caixa, que o Poder Executivo se
mobilizou para modificar as regras que regem as aposentadorias e penses, no
sentido de minimizar o desajuste que ameaava se agravar. Como em quase
todos os pases, porm, a conscincia acerca da dimenso e da natureza da
questo previdenciria maior no mbito do Executivo que no do Legislativo e o
Governo teve inicialmente dificuldades para encontrar eco, no mbito do
Congresso Nacional, s suas propostas de mudana da Previdncia. Esse fato
foi agravado pela necessidade de algumas dessas propostas exigirem, para sua
aprovao, o qurum de 3/5 de ambas Casas legislativas, por serem tratadas na
forma de uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC). Em conseqncia, s
quatro anos depois de ser empossado, o Governo conseguiu aprovar a PEC da
Previdncia Social e, mesmo assim, com uma abrangncia menor do que a
inicialmente desejada.
A aprovao dessa Emenda fora inicialmente concebida, por ocasio da sua
apresentao por parte do Executivo, como sendo a reforma da Previdncia
Social. Posteriormente, a medida que o debate legislativo avanava e ficava
claro que o escopo da reforma seria mais modesto do que o previsto, comeou a
se falar de uma segunda gerao de reforma da Previdncia. O ponto de vista a
ser aqui defendido que no haver uma segunda gerao e sim mais de uma
nova reforma. Em outras palavras, o que o pas est promovendo e tem ainda
pela frente um conjunto de reformas previdencirias, algumas na forma de
PECs e outras de legislao ordinria, cada uma delas polmica e cujo processo
de discusso dever ocupar ainda os prximos anos, invadindo o Governo de
2003/2006 e talvez at o de 2007/2010.
Essa perspectiva pode ser desanimadora para quem chegou a vislumbrar a
possibilidade de que a questo previdenciria pudesse ser resolvida ainda na
gesto do primeiro Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso.
Entretanto, cabe lembrar que a Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS) que
representou o resultado do esforo de homogeneizar a atuao das antigas
Caixas de Aposentadorias e Penses, atravs da criao de um nico instituto
previdencirio nacional, comeou a tramitar no Congresso em 1946, mas s foi
aprovada em 1960. Da mesma forma, o INSS ento INPS - foi criado apenas
em 1966, 20 anos aps o diagnstico que originou a sua criao. Portanto, a
perspectiva de que uma reforma completa da Previdncia tome ainda mais
alguns anos de debate soa bastante realista.
1

Para entender as razes da crise do sistema previdencirio no Brasil, ver Oliveira, Beltro e Guerra Ferreira
(1997), Alm e Giambiagi (1999) e Najberg e Ikeda (1999).

Este artigo est dividido em cinco sees. Aps esta breve introduo, justificase a necessidade de mudar o conjunto de Leis e dispositivos constitucionais que
regula as aposentadorias no Brasil e explica-se o que levou o Governo a iniciar
esse processo de mudanas, no primeiro mandato do atual Presidente da
Repblica. Na terceira seo, comentam-se os avanos e as insuficincias do
chamado fator previdencirio aprovado no segundo Governo Cardoso, referente
regulamentao de alguns aspectos da reforma constitucional de 1998.
Posteriormente, sugerem-se algumas orientaes bsicas que deveriam nortear
as futuras mudanas no mbito da Previdncia Social. Por ltimo, apresentam-se
as principais concluses do trabalho.

2. Por que necessrio reformar a Previdncia Social?

A Tabela 1 mostra a evoluo das despesas com benefcios previdencirios e
assistenciais do INSS ao longo dos ltimos 10 anos. Como se pode ver, o gasto
com aposentadorias, penses e outros benefcios ter passado de 2,5 % para
6,7 % do PIB entre 1988 e 2002. O fato foi reflexo da combinao de quatro
circunstncias: i) a existncia de regras benevolentes de aposentadoria, que
permitem a uma parcela dos trabalhadores da ativa se aposentar muito cedo; ii)
as mudanas introduzidas pela Constituio de 1988 e pela regulamentao de
alguns aspectos especficos do captulo previdencirio, em 1991, que agravaram
essa benevolncia; iii) o aumento real do salrio mnimo, que serve como
indexador dos salrios de base da Previdncia Social; e iv) o baixo crescimento
da economia um tpico efeito-denominador - especialmente durante
1990/1992 e 1998/1999.
Tabela 1
Despesa com benefcios do INSS (% PIB)
Ano
% PIB
1988
2,5
1989
2,7
1990
3,4
1991
3,4
1992
4,3
1993
4,9
1994
4,9
1995
5,0
1996
5,3
1997
5,4
1998
5,8
1999
6,1
2000
6,1
2001
6,4
2002
6,7
Fonte: Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Para 2002, previso
oramentria.

Por sua vez, as aposentadorias por tempo de contribuio (ATC) foram

ampliando a sua participao na composio da despesa total do INSS,
referente ao estoque de benefcios, ao longo dos ltimos anos, atingindo quase
40 % dessa despesa total (Tabela 2).
Tabela 2
Participao dos gastos com aposentadorias por tempo de
contribuio no gasto total com benefcios do INSS Dezembro (%)
Ano
Participao (%)
1994
32
1995
34
1996
36
1997
39
1998
39
1999
39
2000
38
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (vrios anos). Refere-se aos
benefcios em manuteno.
Os nmeros so o reflexo de regras de aposentadoria que, explicitadas na
Constituio, permitem que um indivduo se aposente por tempo de contribuio
com 30 anos de contribuio, se for mulher; com 35 anos de contribuio, se for
homem; e com menos 5 anos em relao a esses parmetros, em caso de
professor dos ensinos primrio e secundrio.2
Tomando um caso paradigmtico, uma mulher que tenha comeado a trabalhar
com 18 anos poder, aps 30 anos, requerer ATC com 48 anos de idade,
passando a receber o benefcio durante outros 30 anos ou mais, considerando a
expectativa mdia de sobrevida da populao feminina que est viva a essa
idade. Situaes especiais, como as de determinadas categorias especficas,
nas quais a contagem de tempo acelerada, permitem inclusive casos de
aposentadorias ainda mais precoces. Como resultado disso, no universo de
novas ATC urbanas concedidas pelo INSS em 2000, 36 % das pessoas que
passaram a receber ATC tinham, no momento de se aposentar, menos de 50
anos de idade e 66 %, menos de 55 anos de idade (Tabelas 3 e 4).3 No caso das
mulheres, pelo fato delas poderem se aposentar mais cedo, esses percentuais
foram de 44 e 78 %, respectivamente. No parece razovel que um pas com
problemas fiscais como o Brasil, se d ao luxo de pagar benefcios
previdencirios a quem tem perfeitas condies de trabalhar.
Em parte, o aumento do peso das ATC tambm reflexo da crescente
participao da mo-de-obra feminina no mercado de trabalho (Tabela 5). Em
2000, 30 % das novas ATC urbanas foram concedidas a mulheres. Em outras
2

Isso significa que uma mulher professora, por exemplo, pode comear a trabalhar aos 20 anos e se
aposentar com a idade de 45. At 1998, essa possibilidade era extensiva aos professores universitrios.
3
Como as ATC so escassas no meio rural, a grande maioria das mesmas se concentra nas regies
urbanas. Por isso, considerando que este trabalho trata fundamentalmente da necessidade de mudar as
regras que permitem aposentadorias precoces em relao aos parmetros de outros pases, muitas das
informaes estatsticas apresentadas no texto referem-se apenas aos casos de ATC urbanas.

palavras, os gastos do INSS tm sido muito comprometidos com o

pagamento de aposentadorias precoces e, dentre estas, uma proporo
importante e crescente se deve s ATC de pessoas do sexo feminino, que
se aposentam mais cedo.
Tabela 3 Proporo das novas aposentadorias urbanas por TC concedidas pelo
INSS, por idade na data de incio do benefcio 2000 (%)
_______________________________________________________________
Idade no
Proporo em cada faixa
Proporo acumulada
incio do
_____________________________
___________________
benefcio
Total
Homens
Mulheres
Total Homens Mulheres
_______________________________________________________________
At 39 anos
1,4
1,3
1,5
1,4
1,3
1,5
40 a 44 anos 10,8
10,8
10,8
12,2
12,1
12,3
45 a 49 anos 23,4
19,9
31,8
35,6
32,0
44,1
50 a 54 anos 29,9
28,4
33,4
65,5
60,4
77,5
55 a 59 anos 23,3
24,7
19,9
88,8
85,1
97,4
60 a 64 anos 10,0
13,4
2,1
98,8
98,5
99,5
> 65 anos
1,2
1,5
0,5
100,0 100,0
100,0
_______________________________________________________________
Total
100,0
100,0
100,0
_______________________________________________________________
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (2000), tabela A.1.5.
Tabela 4
Proporo das novas aposentadorias urbanas por tempo de
contribuio concedidas pelo INSS, por idade na data de incio do benefcio, em
relao ao total de novas aposentadorias urbanas por tempo de contribuio
concedidas pelo INSS (%)
_______________________________________________________________
Idade (anos)
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
_______________________________________________________________
At 44
6,5
8,0
8,3 13,2 21,6 25,3 21,9 12,5
12,2
At 49
30,3 32,2 33,0 42,4 55,1 58,0 51,9 37,3
35,6
At 54
64,3 65,0 66,5 73,0 79,2 81,6 76,8 66,7
65,5
_______________________________________________________________
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia (vrios anos).
Tabela 5
Proporo das novas aposentadorias urbanas concedidas por tempo de
contribuio pelo INSS a pessoas de sexo feminino, em relao ao total de novas
aposentadorias urbanas por TC concedidas pelo INSS (%)
Ano
Proporo (%)
1996
18
1997
21
1998
24

10

1999
29
2000
30
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (vrios anos).
Para ter um quadro completo do peso das ATC, importante ter uma idia de
como essa despesa se decompe por estratos de renda. De cada R$ 100
gastos na concesso de novas aposentadorias urbanas em 2000, s R$ 4 se
destinaram ao pagamento de aposentados com 5 ou mais salrios mnimos (SM)
e R$ 35 foram gastos com ATC para indivduos com aposentadorias ou penses
nessa faixa, como mostra a Tabela 6. Na mesma Tabela, observa-se que o
pagamento mdio aos novos aposentados por tempo de contribuio de mais
do dobro da aposentadoria mdia de quem se aposenta por idade.
Tabela 6
Proporo do gasto com novas aposentadorias
urbanas concedidas pelo INSS, por faixa de valor em SM 2000 (%)
_______________________________________________________________
Faixas de valor (SM)
Aposent. Aposent. por
Aposentadoria
Total
p/idade tempo de contrib. por invalidez
_______________________________________________________________
Igual a 1
3,2
1,0
4,0
8,2
1a5
11,5
15,8
16,4
43,7
5a8
3,1
24,4
8,0
35,5
Acima de 8
1,2
10,1
1,3
12,6
_______________________________________________________________
Total
19,0
51,3
29,7
100,0
_______________________________________________________________
Aposentadoria mdia/a
2,06
4,35
2,25
2,92
_______________________________________________________________
/a Refere-se ao fluxo de novas aposentadorias em nmero de salrios mnimos
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (2000), tabelas A.1.3 e A.1.4.
O contingente de pessoas que se aposentaram em 2000 no meio urbano
recebendo 5 ou mais SM, foi de apenas 7 % dos indivduos que se aposentaram
por idade, enquanto que no caso dos que se aposentaram por tempo de
contribuio, a proporo de quem o fez recebendo 5 ou mais SM foi de 44 %
(Tabela 7). Vendo a questo sob outro ngulo, 69 % dos indivduos que deixaram
a ativa nas cidades em 2000 com aposentadorias entre 5 e 8 SM o fizeram com
ATC e 80 % daqueles que se aposentaram com 8 ou mais SM tambm foram
aposentados por tempo de contribuio (Tabela 8).
Algum poderia argumentar que 5 SM um valor pequeno para caracterizar o
beneficirio de uma aposentadoria nesse valor como sendo de classe mdia.
Contudo, se pensarmos em termos de renda familiar e na composio do fluxo
das novas aposentadorias onde o peso feminino maior do que no estoque um casal de cnjuges que se aposente em uma situao em que cada um receba

11

uma aposentadoria de 5 SM ter uma renda familiar de 10 SM, o que, no Brasil,

corresponde claramente a uma estratificao social superior.4
Tabela 7

Proporo de novas aposentadorias urbanas

concedidas pelo INSS, por faixa de valor em SM 2000 (%)
_______________________________________________________________
Faixas de valor (SM)
Aposent. Aposent.por
Aposentadoria
Total
p/idade tempo de contrib. por invalidez
_______________________________________________________________
Igual a 1
35,9
8,8
30,8
24,6
1a5
57,2
47,7
58,5
54,4
5a8
5,4
33,5
9,6
16,7
Acima de 8
1,5
10,0
1,1
4,3
_______________________________________________________________
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
_______________________________________________________________
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (2000), tabela A.1.3.
Tabela 8

Proporo de novas aposentadorias urbanas

concedidas pelo INSS, por faixa de valor em SM 2000 (%)
_______________________________________________________________
Faixas de valor (SM)
Aposent. Aposent.por
Aposentadoria
Total
p/idade tempo de contrib. por invalidez
_______________________________________________________________
Igual a 1
39,3
12,3
48,4
100,0
1a5
28,3
30,2
41,5
100,0
5a8
8,7
69,2
22,1
100,0
Acima de 8
9,3
80,1
10,6
100,0
_______________________________________________________________
Total
27,0
34,4
38,6
100,0
_______________________________________________________________
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (2000), tabela A.1.3.
Em resumo, o Brasil tem um sistema previdencirio caracterizado por:
a) a possibilidade de as pessoas se aposentarem muito cedo, circunstncia
acentuada pela regra de aposentadoria favorecida concedida aos trabalhadores
do sexo feminino;
b) uma despesa crescente com benefcios do INSS, que tem aumentado muito ao
longo dos ltimos 10 anos e atingiu valores de mais de 6 % do PIB, convertendose na principal fonte de gasto primrio do setor pblico; e
c) um aumento, na composio da despesa previdenciria, do gasto com
indivduos que se aposentam por tempo de contribuio.
Resta agora fazer breves consideraes sobre o sistema de aposentadoria dos
funcionrios pblicos. Em 2002, o regime previdencirio dos servidores dever
4

No Brasil, no final da dcada passada, s 18 % das pessoas da PEA ganhavam acima de 5 SM

(Hoffmann, 2000, tabela 5).

12

ser responsvel por aproximadamente 2/3 do dficit previdencirio consolidado

do Governo Central (Tabela 9).
Esse fato se torna mais preocupante do ponto de vista do impacto distributivo
da poltica fiscal - quando se leva em considerao que a elevada despesa com
aposentadorias e penses do funcionalismo federal, da ordem de 2,5 % do PIB,
destina-se ao pagamento de benefcios a um grupo reduzido de menos de 900
mil pessoas (Tabelas 10 e 11).
Tabela 9
Comparao entre a situao previdenciria do INSS e do regime dos servidores
da Unio 2002 (% PIB)
Item
(% PIB)
Dficit primrio INSS
1,2
Receita
5,5
Despesa
6,7
Dficit primrio regime servidores
2,3
Receita
0,3
Despesa
2,6
Total dficit primrio previdencirio
3,5
Fonte: Ministrio de Planejamento. OBS: Ao total deve ser somado um dficit
primrio estimado em 1,4 a 1,5 % do PIB no caso do regime previdencirio dos
Estados e de 0,4 a 0,5 % do PIB no caso dos Municpios.
Tabela 10
Nmero de aposentados e pensionistas da Unio Ano 2000 (milhares)
Categoria
Civis
Militares
Total
Aposentados
376
127
503
Pensionistas
206
169
375
Total apos.+pensionistas
582
296
878
Pensionistas/Total
0,35
0,57
0,43
Fonte: Ministrio da Previdncia.
Os nmeros sugerem claramente a convenincia de que as regras de
aposentadorias e penses sejam revistas no sentido de evitar que o quadro
exposto se prolongue no tempo, dada a evidente iniqidade de destinar volume
to significativo de recursos a um grupo reduzido de pessoas, sem um passado
de contribuies condizente com os benefcios. Entretanto, isso ter que ser feito
mediante a adoo de uma regra de transio para os servidores que j esto no
sistema e de uma nova regra para os servidores futuros, sem modificar o status
quo dos servidores inativos e dos pensionistas. Em outras palavras, qualquer
que venha a ser a mudana a ser proposta, ter que contemplar a preservao
dos direitos adquiridos pelos servidores j aposentados ou seus pensionistas.
Isso porque, em caso de eventual aprovao de legislao que afete tais
direitos, qualquer indivduo que se julgasse prejudicado entraria na Justia e

13

obteria ganho de causa contra o Governo. O embasamento jurdico, portanto,

crucial para qualquer proposta de mudana das regras previdencirias.
A concluso do que foi dito nas pginas anteriores que o Governo brasileiro
desembolsa regularmente uma quantidade elevada de recursos para
pagamento a uma minoria de aposentados. Portanto, em termos relativos, os
beneficirios dessa distoro isto , os servidores pblicos e aqueles que se
aposentam por tempo de contribuio - constituem um grupo privilegiado. Da
resulta a necessidade de proceder a realizar ajustes no sistema de
aposentadorias, para impedir que prticas como a aposentadoria precoce se
prolonguem indefinidamente no tempo.
Tabela 11
Comparao entre despesa e nmero de beneficirios dos regimes
previdencirios Ano 2000
Item
Nmero beneficirios Dficit primrio Gasto c/aposent.e penses
(milhares)
(% PIB)
(% PIB)
INSS
19875
0,9
6,1
Servidores/a
878
2,1
2,4
/a Civis + militares.
Fonte: Ministrio da Previdncia.

3. O fator previdencirio: O que muda? O que no muda?

A Previdncia Social passou por algumas mudanas recentes importantes.5
Duas delas se destacam: i) a Emenda Constitucional da Previdncia Social
sancionada em 1998; e ii) o fator previdencirio, aprovado depois da mudana
da Constituio.6
A mudana constitucional, longamente negociada ao longo de quase quatro anos
no Congresso Nacional, foi considerada inicialmente como um grande fiasco,
luz da enorme disparidade entre o carter relativamente ambicioso da proposta
original do Governo e a modstia das modificaes finalmente aceitas pelo
Congresso. Entretanto, a importncia da mesma no deve ser subestimada. Em
primeiro lugar, porque, no caso especfico da administrao pblica, criou certos
entraves a aposentadorias precoces, acabando com os casos mais
escandalosos de passagem para a inatividade remunerada permitidos pelas
antigas regras constitucionais. E, em segundo lugar, porque no caso dos
trabalhadores do setor privado, a reforma desconstitucionalizou algumas regras
para o clculo da aposentadoria, permitindo o tratamento do assunto atravs de
legislao ordinria mais fcil de modificar.

5
6

Ver Ornelas (1999).

Sobre este ltimo ponto, em particular, ver Ornelas e Vieira (1999a e b) e Pinheiro e Vieira (1999).

14

Foi essa flexibilidade que, depois da aprovao da Emenda Constitucional

referente Previdncia Social, criou condies para a aprovao do fator
previdencirio. A mudana aprovada se baseia em dois pilares:
o salrio de referncia para efeito do clculo da aposentadoria
corresponde a 80 % dos maiores salrios de contribuio, a partir de julho
de 1994;7 antes da mudana, ele era representado pelas contribuies dos
ltimos trs anos, apenas; e
esse salrio de referncia deve ser multiplicado por um fator previdencirio.
Este inferior unidade para quem se aposenta muito cedo e/ou com
poucos anos de contribuio; e superior unidade para quem se aposenta
muito tarde e/ou com muitos anos de contribuio, sendo o mencionado
fator uma funo direta das variveis idade e tempo de contribuio.
A multiplicao do salrio de referncia pelo fator previdencirio passa ento a
gerar o valor do benefcio, para os aposentados aps a aprovao da Lei. Foi
estabelecido ainda um perodo de transio de cinco anos at a vigncia plena
do fator previdencirio e, adicionalmente, permitiu-se que, para efeitos de
contagem de tempo de contribuio, fosse concedido um abono de 5 anos s
mulheres e de 5 anos adicionais aos professores com exceo dos docentes
do ensino superior. Isso significa que uma professora do ensino infantil,
fundamental e mdio pode ganhar um abono de 10 anos, tendo o seu fator
calculado como se tivesse contribudo pelo perodo do abono, alm daquele
que efetivamente contribuiu.
Comparativamente situao vigente antes da aprovao da reforma e levando
em conta que a curva de remunerao para os indivduos de escolaridade
mdia/alta crescente com a idade, a mudana implica duas fontes
importantes de reduo do valor mdio dos futuros benefcios, para aqueles que
se aposentarem apenas cumprido o requisito mnimo de tempo de contribuio.
Em primeiro lugar, o salrio de referncia deixa de ser o do final da carreira e
passa a ser uma mdia das suas contribuies ao longo da vida ativa. E, em
segundo, o fator previdencirio implica multiplicar esse valor por um fator inferior
unidade, para quem se aposenta cedo.
As mudanas aprovadas, portanto, foram substanciais e o Governo espera que
devero manter o desequilbrio do regime geral do INSS sob controle por um
certo perodo de tempo (Pinheiro e Vieira, 1999).8 Isto, contudo, fator de
controvrsia, havendo estimativas que apontam para resultados mais
pessimistas (Banco Mundial, 2000).9
7

A escolha da data visa no deixar qualquer margem para polmica acerca de como transformar em valores
reais as informaes monetrias referentes poca de alta inflao, antes do lanamento do Plano Real de
junho de 1994. Observe-se que, a medida que o tempo for passando, o critrio corresponder a considerar
os 80 % maiores salrios de contribuio de toda a vida ativa do indivduo.
8
Um efeito da mudana de regra de 1999 foi o fim do estmulo subdeclarao de indivduos por conta
prpria ou autnomos, que antes tinham incentivos a declarar valores baixos de contribuio e aumentar
estes s nos ltimos trs anos antes da aposentadoria. A partir de 1999, quem fizer isso vai receber, ao se
aposentar, um valor calculado em funo de uma mdia das contribuies - muito inferior ao atual.
9
No relatrio do Banco Mundial, ver especialmente pginas 47/49. Ver tambm The Economist, 25 de
maro de 2000, pginas 37/38 (Easing Brazils pensions burden).

15

possvel complementar o que foi dito antes com alguns exemplos numricos.
Por exemplo, uma pessoa do sexo feminino que se aposente aos 50 anos de
idade, com 30 de contribuio, ou uma pessoa do sexo masculino que se
aposente com essa idade e 35 anos de contribuio, tero um desconto de 30
% - j que o fator de 0,70 em relao ao valor corrigido dos 80 % maiores
salrios de contribuio da sua vida ativa. Esse desconto cai para apenas 1 %
se essa mesma pessoa adiar a sua aposentadoria por 5 anos, pois o fato
aumenta duplamente o fator previdencirio, a medida que a pessoa envelhece e
simultaneamente contribui para o sistema por um nmero maior de anos
(Tabela 12).10
Por outro lado, a aposentadoria baseada nas novas regras maior, por
exemplo, do que seria se a nica mudana tivesse sido a troca do salrio de
contribuio dos ltimos 3 anos pela mdia de 80 % dos maiores salrios de
contribuio da vida ativa, quando, no caso dos no-professores que
comearam a contribuir com 18 anos, um homem se aposenta com 57 anos ou
uma mulher com 55 (Tabela 13).
Tabela 12
Fator previdencirio original do INSS, no final da transio de 5 anos
_______________________________________________________________
Tempo de contribuio
Idade de aposentadoria
__________________
_________________________
Homens
Mulheres
46
50
55
60
65
_______________________________________________________________
35
30
0,61 0,70 0,86 1,07 1,38
36
31
0,62 0,72 0,88 1,11 1,42
37
32
0,64 0,75 0,91 1,14 1,46
38
33
0,66 0,77 0,94 1,17 1,50
39
34
0,68 0,79 0,96 1,20 1,55
40
35
0,70 0,81 0,99 1,24 1,59
45
40
n.c. n.c. 1,12 1,40 1,80
_______________________________________________________________
n.c. No considerado.
Fonte: Ministrio da Previdncia e Assistncia Social.
Tabela 13 Idade a partir da qual o fator previdencirio igual ou superior a 1,
para diferentes idades de incio de contribuio (anos)
_______________________________________________________________
Idade de incio de contribuio
No professores
Professores
_________________ ________________
Homens Mulheres Homens Mulheres
_______________________________________________________________
15
56
54
54
52
16
56
54
54
52
17
56
54
54
53
10

Em Brsch-Supan (2000) mostra-se uma tabela similar para o caso alemo.

16

18
57
55
55
53
19
57
55
55
53
20
58
56
56
54
21
58
56
56
54
22
58
56
56
54
_______________________________________________________________
Fonte: Ministrio da Previdncia e Assistncia Social.
A combinao das Tabelas 12 e 13 indica claramente que: i) aqueles que se
aposentarem por tempo de contribuio sofrero uma perda expressiva em
relao a uma situao hipottica em que o fator previdencirio fosse igual a um,
nos casos em que a aposentadoria se d a uma idade muito jovem por
exemplo, com 50 anos; e ii) a perda relativamente moderada e pode inclusive
se transformar em um ganho para a pessoa, quando a aposentadoria ocorrer a
uma idade mais avanada por exemplo, acima de 55 anos.
Isso significa que pode no haver mudanas substanciais para um contingente do
universo de candidatos elegveis para receber ATC a partir de 55 anos,
aproximadamente, desde que tenham completado o tempo de contribuio. Um
homem que puder se aposentar aos 55 anos por tempo de contribuio 35
anos - ter um fator de desconto de apenas 14 % em relao mdia dos 80 %
maiores salrios de contribuio. Dois anos depois com 57 de idade e 37 de
contribuio -, porm, esse desconto ter desaparecido.
Por ltimo, vale lembrar que, nas prprias consideraes oficiais em defesa do
chamado fator previdencirio, reconhecia-se que este era um ponto crucial da
estratgia oficial de enfrentamento do problema previdencirio, mas que no
constitua uma soluo definitiva para o desequilbrio. Ressalte-se, a esse
respeito, que o trabalho de Pinheiro e Vieira (1999, Grfico 3) que eram ento
subordinados ao Ministro da Previdncia e que constitui a defesa conceitual mais
elaborada do fator previdencirio, contm um cenrio bsico no qual o dficit do
INSS, previsto no trabalho em 0,9 % do PIB no ano 2000, embora crescendo
pouco, at 1,0 % do PIB em 2005 e 1,2 % do PIB em 2010, continua se elevando
progressivamente e atinge 1,6 % do PIB no ano 2020.11

4. A(s) reformas(s) pendente(s)

O tema previdencirio tem sido objeto de polmicas e intensos debates, tanto
nos meios acadmicos como polticos, em quase todos os pases do mundo.12 O
Brasil no poderia ficar alheio a esse debate, que pode abranger desde os
aspectos estritamente fiscais, at questes ligadas a fatores distributivos ou ao
impacto da Previdncia Social sobre os nveis de poupana domstica.13
11

Tais projees consideram um cenrio de crescimento do PIB de 3,0 % a.a.

Para uma discusso sobre algumas questes universais referentes ao assunto, ver Stiglitz e Orszag
(1999). Para entender alguns aspectos do debate atual sobre a questo nos EUA, ver Walliser (1999).
13
Para uma projeo sobre as conseqncias da manuteno do status-quo, com nfase no
desequilbrio fiscal, embora anterior aprovao do fator previdencirio, ver Kopits et alii (1999). Para uma
proposta alternativa de mudana da Previdncia Social, ver Oliveira, Beltro e Pasinato (1998).
12

17

Na presente seo incluiremos propostas que se referem tanto ao INSS como ao

regime dos servidores pblicos, os quais praticamente no foram contemplados
pelas mudanas feitas at agora. Em outras palavras, enquanto que no caso do
INSS a aposentadoria baseada em uma mdia das contribuies comeando a
contar desde 1994 e est sujeita ao fator previdencirio, no caso dos servidores
a aposentadoria continua sendo feita com base no ltimo salrio e no est
sujeita a qualquer esquema de reduo em caso de aposentadoria precoce. Isso
gera problemas tanto do ponto de vista distributivo como tambm fiscal.
Uma proposta freqentemente levantada, ao longo dos ltimos anos, todas as
vezes que se discute a necessidade de mudar a Previdncia Social, a idia de
reduzir o teto de comprometimento de benefcios, como forma de diminuir os
encargos futuros do INSS. Em relao a este ponto, contudo, o debate sobre a
questo foi muito afetado pela virtual estagnao da renda per capita do pas
nas ltimas duas dcadas. Para entender isto, preciso atentar para os dados
mencionados a seguir. O Brasil tem em 2002 aproximadamente 175 milhes de
pessoas. O teto mdio de benefcios no ano de 2002 ser de aproximadamente
R$ 1500, ponderando o teto dos primeiros seis meses com o prevalecente aps
o reajuste de meados do ano e considerando a remunerao natalina, entendida
como um dcimo-terceiro pagamento. Isso corresponde a R$ 19500 anuais. O
PIB em 2002 estimado em torno de R$ 1300 bilhes, o que para aquele
nmero de habitantes gera uma renda anual per capita de R$ 7429. Portanto, a
relao Teto de benefcios/Renda per capita em 2002 ser da ordem de 2,6.
Se, porm, como se espera, o pas retomar o processo de crescimento e os
benefcios no tiverem aumentos reais, apenas acompanhando a inflao, a
tendncia que o valor do teto de benefcios perca importncia relativa. Isto
porque com o crescimento econmico, mais pessoas passaro a ter que
procurar os fundos de penso para terem assegurada uma renda complementar
para a sua aposentadoria. Por exemplo, com um crescimento real mdio da
renda per capita de 3,0 % a.a., em 20 anos aquele coeficiente j ter cado de
2,6 para 1,4 (Tabela 14). Portanto, no nos parece relevante modificar o teto de
benefcios, que pode permanecer no seu nvel real atual.
Tabela 14 Relao Teto de benefcios/Renda per capita, em funo de
diferentes taxas de crescimento da renda per capita (relao inicial: 2,6)
__________________________________________
Prazo (anos)
__________________________________________
10
20
30
_______________________________________________________________
Crescimento
I 2,0 I
2,1
1,7
1,4
renda
I 3,0 I
1,9
1,4
1,1
per capita (% a.a.) I 4,0 I
1,8
1,2
0,8
_______________________________________________________________

18

A pergunta que cabe fazer agora , ento: o que resta fazer no futuro, em termos
de reformas da Previdncia Social no Brasil? O ponto principal a destacar que
o que se tem pela frente no a reforma da Previdncia Social e sim uma
seqncia de reformas, cada uma das quais poderia fazer com que o pas se
aproximasse mais de uma situao de equilbrio e se afastasse da situao
descrita na seo 2 deste trabalho.
Essa agenda de reformas deve em um primeiro estgio - e dado que a
aprovao do fator previdencirio tende a atenuar, a curto prazo, o dficit do
INSS - incluir alguns ajustes especficos no regime previdencirio dos militares.14
Recentemente, este regime foi aperfeioado na direo correta, com um
aumento das alquotas contributivas e o fim, para os novos entrantes, da penso
para as filhas solteiras maiores de idade. Entretanto, a manuteno deste
benefcio, condicionado a uma alquota excessivamente baixa, continua gerando
situaes de privilgio em relao ao resto da sociedade. A soluo disso requer
uma nova rodada de aumento da alquota especfica para aqueles participantes
do sistema que quiserem conservar essa regalia para as suas filhas.
Em um segundo estgio, como parte da agenda futura, ao longo da dcada, seria
importante que fossem adotadas novas reformas, referentes tanto ao servidores
pblicos como ao regime geral do INSS. O objetivo, em todos os casos, evitar
um agravamento dos dficits no futuro. Entre as medidas que se poderia
contemplar esto:
i) extenso do fator previdencirio para os futuros aposentados da administrao
pblica, o que exigiria Proposta de Emenda Constitucional (PEC) e depois
projeto de Lei;15
ii) aprovao do princpio de uma idade mnima, crescente no tempo, para a
aposentadoria, mesmo de quem se aposenta por tempo de servio;16
iii) reduo do diferencial constitucional homens vs. mulheres e professores vs.
no professores; e
iv) por analogia com (iii), reduo, na tabela do clculo do fator previdencirio, do
abono para aposentadoria por tempo de servio, tanto para as mulheres como
para os professores.

14

Entre 1995 e 2002, o crescimento real do gasto pblico federal com pessoal ativo ter sido de apenas 0,3
% a.a.; enquanto isso, o gasto com inativos ter crescido 3,8 % a.a.. Ao desagregar este nmero, constatase, porm, que os gastos com inativos civis e militares tero crescido a taxas muito diferenciadas entre si,
de 1,1 % a.a. e 8,7 % a.a., respectivamente. Este ltimo nmero reflexo, entre outras coisas, do
crescimento das penses das vivas e, principalmente, das filhas solteiras. Em conseqncia, os militares e
pensionistas de militares, que em 1995 respondiam por 31 % dos gastos totais com inativos, tero
aumentado essa participao para 42 %, apenas 7 anos depois. Isso d uma idia clara de que o problema
do gasto com pessoal inativo se tornou, cada vez mais, um problema do gasto com inativos militares
(Giambiagi, 2002, Tabela 11).
15
Isso implicaria acabar com a distino pela qual a referncia para as aposentadorias privadas uma
mdia das contribuies, enquanto que a dos servidores pblicos o ltimo salrio de contribuio.
16
Mais especificamente, trata-se de homogeneizar o tratamento conferido quanto a isso aos trabalhadores
dos setores pblico e privado. Cabe lembrar, a propsito, que na reforma constitucional de 1998, foi
aprovada uma idade mnima para os novos servidores pblicos, porm sem que valesse o mesmo princpio
para os aposentados do INSS.

19

A primeira dessas medidas justifica-se por uma questo de isonomia com o

tratamento conferido aos trabalhadores do setor privado. Tendo sido alterada a
regra de clculo das futuras aposentadorias do regime geral do INSS, para
diminuir os dficits do mesmo, razovel que se faa algo similar para os
servidores pblicos, cujo dficit previdencirio muito maior que o do INSS e
cujas aposentadorias so tambm muito superiores s do INSS. Portanto, por
razes tanto fiscais como distributivas, faz sentido adotar para os servidores
pblicos a mesma lgica adotada no caso do fator previdencirio do INSS. Isto
implica inibir as aposentadorias precoces, desestimulando estas atravs de um
desconto que seja progressivamente menor quanto maior o tempo de
contribuio e a idade do indivduo. Nesse caso, caberia examinar a
possibilidade legal de adotar exatamente o mesmo fator previdencirio j
aprovado, agora para os servidores pblicos. Para isso, seria necessrio mudar
a Constituio que permite a aposentadoria dos servidores com base no ltimo
salrio e aprovar depois um projeto de Lei com as mesmas regras do fator
previdencirio, incluindo tambm a substituio do salrio de referncia. Este, ao
invs de ser o ltimo, passaria a ser a mdia dos 80 % maiores salrios de
contribuio, contando a partir de julho de 1994 ou seja, a partir do Plano Real,
para evitar a controvrsia acerca de como inflacionar os valores anteriores a
essa data.
A adoo do princpio da idade mnima crescente se baseia na considerao de
que a permanncia de regras benevolentes de aposentadoria, em um contexto de
envelhecimento gradativo da populao, tender a gerar problemas fiscais
graves, se as regras de aposentadoria no forem modificadas (Tabela 15). No
perodo 2000/2020, o nmero de pessoas com 60 anos ou mais e 80 anos ou
mais ir se multiplicar por 2,1 e 2,6, respectivamente (Tabela 16). Nesse
contexto, no preciso ser especialista em cincias atuariais para perceber que
a manuteno de regras que permitem que um indivduo possa se aposentar
muito cedo configura um privilgio que ir prejudicar ao conjunto da sociedade
como um todo, pelo nus fiscal que isso implica.17
Tabela 15
Brasil Expectativa de vida ao nascer (anos)
_______________________________________________________________
Ano
Expectativa de vida ao nascer
_______________________________________________________________
1980
62
1990
66
2000
69
_______________________________________________________________
Projees
2010
2020
17

72
76

Ver Beltro et alii (2000). O fato de a tabela do fator previdencirio ser ajustada periodicamente em
funo das mudanas da taxa de mortalidade atenua esse quadro. De qualquer forma, esse mais um
elemento em favor da necessidade de adotar um fator previdencirio para os servidores pblicos.

20

_______________________________________________________________
Fonte: IBGE (1996), tabela 2.3.
Por isso, uma proposta que poderia ser examinada nos prximos anos que,
preservados no apenas os direitos adquiridos de quem est aposentado, como
a expectativa de direitos de quem j se encontra no mercado de trabalho, a
Constituio do pas seja modificada de modo a que se condicione a
aposentadoria por tempo de servio a uma idade mnima crescente. Isso
permitiria fazer uma transio no espao de uma gerao - que faria com que,
na prtica, em 2030, por exemplo, os indivduos s pudessem se aposentar por
idade.
Tabela 16
Brasil Composio da populao
_______________________________________________________________
Ano
% da populao total
Crescimento 2000/2020/a
__________________________
2000
2010
2020
_______________________________________________________________
Total
100,0
100,0
100,0
1,1
At 59 anos
92,1
90,4
87,0
0,8
60 anos e mais
7,9
9,6
13,0
3,7
75 anos e mais
1,6
2,2
3,0
4,3
80 anos e mais
0,7
1,0
1,5
4,9
_______________________________________________________________
/a % a.a.
Fonte: IBGE (1998), tabela 2.6.
Ao mesmo tempo, i) reconhecendo a necessidade de dar alguma compensao
s mulheres, devido ao peso da maternidade nas suas vidas, mas partindo do
pressuposto de que as contas fiscais no comportam a manuteno desse
diferencial em 5 anos; e ii) assumindo que no h maiores justificativas para que
a categoria dos professores seja beneficiada em relao a outras categorias que
envolvem grandes sacrifcios e que no gozam de qualquer privilgio, o
diferencial de exigncia de idade para aposentadoria e de tempo de
contribuio das mulheres em relao aos homens seria diminudo
gradualmente de 5 para 2 anos e o dos professores de 5 para 0 (Tabela 17).
Embora a introduo de uma idade mnima tenha sado da agenda de
prioridades do atual Governo, o fato deve-se a consideraes de carter poltico
e no a qualquer mudana da percepo oficial acerca da natureza do problema
ou da necessidade de aprovao da proposta, em algum momento futuro. O
prprio Presidente da Repblica reconheceu isso, ao declarar que ... como o
Congresso rejeitou vrias vezes a idade mnima, difcil eu insistir, mas daqui a
pouco algum vai ter que insistir ... (Cardoso, 1999, pgina 34).
Vale tambm destacar que se o diferencial entre homens e mulheres e entre
professores e no professores diminuir no futuro, por analogia, na tabela do
clculo do fato previdencirio o bnus de anos de contribuio oferecido

21

atualmente pelo qual as contas so feitas com uma adio de 5 anos de

contribuio para as mulheres e tambm para os professores teria que ser
modificado, levando os indivduos dessas categorias que vierem a sair da ativa a
faz-lo mais tarde e/ou com uma aposentadoria menor do que a recebida
atualmente.
Em algum momento, entendemos que um futuro Governo na gesto 2003/2006
ou durante 2007/2010 ter que enviar ao Congresso Nacional uma Proposta de
Emenda Constitucional contendo a exigncia de idade mnima crescente para
aposentadoria e a reduo do diferencial entre categorias. Apenas para efeito de
raciocnio, admitamos que isso ocorra em 2003 e que a idade mnima por
categoria seja a que mencionada na Tabela 17.18 Nesse caso, o processo se
completaria em 2030, quando j no haveria mais distino entre professores e
no professores e os homens s se aposentariam com 65 anos e as mulheres
com 63, o que seria compatvel com as condies demogrficas da poca.19 O
mais provvel, porm, que as condies polticas que viabilizem a aprovao
de uma proposta do gnero s se verifiquem daqui a alguns anos, dado que
dificilmente o Congresso aceitar uma mudana desse porte a curto prazo.
Para ter uma idia do que poderia ocorrer, nos termos de uma proposta como a
que representada pelos parmetros da Tabela 17, se ela vier a ser aprovada
em 2003, tome-se o caso de uma mulher e de um homem com 25 anos de
contribuio, 43 de idade e que comearam a trabalhar com 18 anos. Pelas
regras vigentes atualmente (2002) a mulher iria se aposentar em 2007 com 48
anos (30 de contribuio) e o homem em 2012 com 53 (35 de contribuio)
enquanto que pelas regras propostas, a mulher poderia se aposentar tambm em
2007, com os mesmos 48 anos e o homem em 2017 com 58 5 anos depois.
Por outro lado, uma mulher e um homem com 20 anos de contribuio e 38 de
idade que tenham comeado a trabalhar com 18 anos, pelas regras atuais,
poderiam se aposentar por tempo de contribuio em 2012 com 48 anos, no
caso da mulher; e em 2017 com 53 anos, no caso do homem, enquanto que, se
adotada a nossa proposta, a aposentadoria ocorreria aos 59 anos de idade, no
caso da mulher; e aos 63, no caso do homem. difcil qualificar uma regra desse
tipo como draconiana.

18

Admitindo que a proposta seja aprovada em 2003, seria dado um prazo de carncia de dois anos, sem
mudanas, aps o que os parmetros comeariam a ser modificados gradualmente, iniciando com uma
idade mnima de 48 anos para as mulheres e 53 para os homens e um diferencial de 5 anos para as mulheres
e para os professores. Esse piso aumentaria, por exemplo, em um ano a cada dois anos, contando a partir
de 2006, de modo que em 2030 ele seria de 65 anos para os homens. O diferencial entre estes e as mulheres
seria mantido em 5 anos por outros cinco anos alm da carncia, como forma de minimizar as resistncias,
diminuindo posteriormente em um ano a cada 5 anos, at chegar a 2 anos em 2021. Por sua vez, a reduo
do diferencial para os professores se daria, comeando com 5 anos, j a partir de 2006, no valor de 1 ano a
cada 5 anos, at zerar o diferencial em 2026.
19
Ressalte-se que a proposta consistente com as tendncias verificadas em outros pases, no sentido de
elevar a idade de aposentadoria. Nos EUA, por exemplo, esse requisito, que era de 65 anos em 2000,
passar a ser de 66 em 2005 e de 67 anos em 2022 (Gazeta Mercantil, 20/3/2000). Para uma resenha
atualizada das propostas de mudana do sistema de aposentadoria em discusso nos pases da OECD, ver
Disney (2000).

22

Tabela 17 Proposta de idade mnima progressiva (anos)

_______________________________________________________________
Ano Mulheres
Homens
Diferena
Professores
____________________ ______________
(M)
(H)
(M-H)
Professores Mulheres Homens
_______________________________________________________________
2004
5
5
2005
5
5
_______________________________________________________________
2006
48
53
5
4
44
49
2007
48
53
5
4
44
49
2008
49
54
5
4
45
50
2009
49
54
5
4
45
50
2010
50
55
5
4
46
51
_______________________________________________________________
2011
51
55
4
3
48
52
2012
52
56
4
3
49
53
2013
52
56
4
3
49
53
2014
53
57
4
3
50
54
2015
53
57
4
3
50
54
_______________________________________________________________
2016
55
58
3
2
53
56
2017
55
58
3
2
53
56
2018
56
59
3
2
54
57
2019
56
59
3
2
54
57
2020
57
60
3
2
55
58
_______________________________________________________________
2021
58
60
2
1
57
59
2022
59
61
2
1
58
60
2023
59
61
2
1
58
60
2024
60
62
2
1
59
61
2025
60
62
2
1
59
61
_______________________________________________________________
2026
61
63
2
0
61
63
2027
61
63
2
0
61
63
2028
62
64
2
0
62
64
2029
62
64
2
0
62
64
2030
63
65
2
0
63
65
_______________________________________________________________
importante frisar que a reduo do diferencial de requisito de aposentadoria
entre homens e mulheres nada mais do que a adaptao s regras vigentes em
um conjunto vasto de pases (Tabela 18). A esse respeito, h 3 tendncias claras
no cenrio internacional. Primeiro, pases com requisitos de idade mais
avanada e sem distino de exigncia legal de idade para aposentadoria entre

23

homens e mulheres tendem a ter problemas fiscais menores que os que

permitem aposentadorias mais cedo e privilegiam as mulheres. Segundo, entre
os pases que estabelecem uma diferenciao entre homens e mulheres, h
alguns casos nos quais a diferena inferior a 5 anos. E terceiro, mesmo quando
h diferena de 5 anos entre homens e mulheres, em quase todos os casos estas
em geral no podem se aposentar antes de 60 anos. Enquanto isso, no Brasil,
uma mulher mesmo no sendo professora - que tenha comeado a trabalhar
aos 18 anos pode se aposentar com apenas 48 anos de vida.
Tabela 18 Requisitos de idade para aposentadoria, por sexo e idade (anos)
_______________________________________________________________
Pases
Homens
Mulheres Diferena
Dvida (% PIB)/a
(H)
(M)
(H-M)
Requisito > 65 anos
EUA
Irlanda
Islndia
Dinamarca
Noruega

67/b
66
67
67
67

67/b
66
67
67
67

0
0
0
0
0

95
83
69
34
-

Requisito = 65 anos
Alemanha
Holanda
Espanha
Reino Unido
Finlndia
Sucia
Canad
Luxemburgo

65
65
65
65
65
65
65
65

65
65
65
65/c
65
65
65
65

0
0
0
0
0
0
0
0

216
185
159
137
98
78
n.d.

Requisito < 65 anos para mulheres

Japo
60
58
2
317
ustria
65
60
5
317
Itlia
65
55
10
234
Portugal
65
62
3
170
Frana
60
60
0
165
Blgica
65
60
5
77
Sua
65
62
3
n.d.
Grcia
65
60
5
n.d.
_______________________________________________________________
/a Refere-se projeo da dvida pblica em 2030, mantidas constantes as
receitas e os gastos como % do PIB. /b Em 2022. /c Em 2020. n.d. No
disponvel. OBS: (-) significa ausncia de dvida pblica ou dvida negativa.
Fonte: Roseveare et alii (1996). Tabela reproduzida em Disney (2000), Tabela 1,
atualizada com base em dados do mesmo texto.

24

5. guisa de balano
Considere-se
C = Contribuio previdenciria
W = Salrio mdio da economia
c = Alquota previdenciria (C/W)
A = Valor mdio das aposentadorias e penses
a = Taxa de reposio (A/W)20
B = Nmero de beneficirios de aposentadorias e penses
N = Nmero de contribuintes do sistema
Em equilbrio entre receitas e despesas, por definio,
C.N=A.B
o que corresponde a
c.W.N=a.W.B
Chega-se ento a
c = a . (B/N)
O significado desta equao, no regime de repartio, fcil de entender:
quando h um aumento do nmero de beneficirios de um sistema de
aposentadorias em relao ao de contribuintes, ou seja, quando, para dado N, B
aumenta, ocorrem uma das seguintes trs coisas: i) o sistema deixa de estar em
equilbrio; ii) necessrio aumentar a alquota de contribuio (c), para
compensar o aumento de (B/N); ou iii) para preservar o valor de c, a taxa de
reposio (a) deve diminuir paralelamente com o incremento do nmero de
beneficirios ou, alternativamente, o nmero de contribuintes N deve se expandir
concomitantemente com B. Disney (2000) qualifica tais mudanas de reforma
paramtrica de um sistema de repartio, pela reduo da taxa de reposio
como no caso da taxao dos servidores pblicos inativos ou pelo aumento
dos requisitos de idade mnima para todos os contribuintes, servidores pblicos
e do regime geral do INSS, como forma de minorar o crescimento de B na
frmula acima.
Estima-se que no ano em curso o Brasil tenha aproximadamente 14 milhes de
pessoas com 60 anos ou mais e 1 milho de pessoas com 80 anos ou mais. At
2020, esses valores devero ter aumentado para 28 milhes e 3 milhes de
pessoas, respectivamente. O Brasil deve portanto comear a se preparar desde
j para enfrentar esse desafio. Uma das mudanas que teria que ocorrer o
aumento da idade de aposentadoria. Para os trabalhadores do setor privado, em
2000 ltimo ano para o qual h informaes disponveis - de cada 100 novas
aposentadorias urbanas por tempo de servio concedidas pelo INSS, 36 foram
20

Percentual da aposentadoria em relao ao salrio.

25

para indivduos com menos de 50 anos e 66 para indivduos com menos de 55

anos (Tabela 4). Os dados disponveis indicam que no servio pblico as
distores so tambm gritantes e ainda maiores. Trata-se, evidentemente, de
uma situao que no pode perdurar.
Este artigo procurou mostrar que h um conjunto de reformas que devem constar
de uma agenda previdenciria para o futuro, a qual provavelmente invadir o
prximo Governo e talvez at mesmo o de 2007/2010. O importante perceber
que a reforma da Previdncia est muito longe de ter se esgotado; mas, ao
mesmo tempo, que no haver uma segunda reforma e sim uma srie de
iniciativas distribudas ao longo do tempo. No decorrer dos anos, espera-se que
os atuais desequilbrios iro sendo gradualmente enfrentados e diminudos.
O primeiro passo dessa seqncia foi dado com a aprovao da Emenda
Constitucional da Previdncia Social em 1998 que limitou as condies de
aposentadoria para os servidores pblicos e desconstitucionalizou o clculo do
benefcio do INSS - e o segundo com a aprovao posterior do fator
previdencirio, alm de outros ajustes menores da legislao infra-constitucional.
Resta agora dar continuidade a esse roteiro, mediante a aprovao de outras
medidas, como novas mudanas no regime previdencirio dos militares; a
adoo de um fator previdencirio para os servidores; etc. Propostas
complementares, mais complexas e polmicas, talvez s tero chance de serem
aprovadas posteriormente, como a adoo de uma idade mnima crescente para
aposentadoria e a reduo do diferencial de requisito de anos para
aposentadoria das mulheres em relao aos homens e dos professores em
relao s demais categorias de trabalho. O objetivo chegar ao final da dcada
em condies de ter um cenrio fiscal relativamente confortvel e sem que o
Tesouro Nacional seja chamado a cobrir dficits crescentes da Previdncia
Social, como aconteceu ao longo dos ltimos anos. Isto porque o recurso, por
parte desta, aos cofres do Tesouro, limita o espao para o gasto em reas
chave, pressiona o endividamento pblico ou ameaa a poltica anti-inflacionria.

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