Você está na página 1de 60

CAPTULO 9

IGUALDADE DE GNERO

1 APRESENTAO

O ano de 2012, foco de anlise desta edio, marca os primeiros dez anos de
existncia da Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM), da Presidncia
da Repblica. Criada com o objetivo de fomentar a incorporao da perspectiva de
gnero nas polticas governamentais, a SPM colecionou, ao longo deste perodo,
importantes conquistas, como a aprovao da Lei Maria da Penha (Lei
no 11.340/2006), o lanamento de trs edies do Plano Nacional de Polticas
para as Mulheres e a recente promulgao da Emenda Constitucional no 72/2013,
que tratou de ampliar os direitos trabalhistas das trabalhadoras domsticas.
Os desafios, contudo, so ainda de grande magnitude. Para alm da imprescindvel transformao cultural que se faz necessria para a promoo da
igualdade de gnero com a desconstruo de valores sexistas, misginos, homofbicos e racistas , as condies de insero das mulheres na sociedade ainda
carecem de aes pblicas mais efetivas para que possam de fato ser transformadas.
O fenmeno da violncia contra as mulheres, expresso mais extrema dos valores
patriarcais, ainda vitima milhares de brasileiras a cada ano. A despeito da existncia
de uma avanada legislao para proteger as mulheres, so rotineiros os casos de
agresso (fsica, sexual, psicolgica, moral, entre outras) e mesmo os de assassinato
de mulheres, provocados por parceiros ou ex-parceiros. A participao feminina no
mercado de trabalho ainda se d em condies flagrantemente piores que as verificadas para a populao masculina, seja quando se observam os dados de inatividade
ou desemprego, seja nos dados de reas de ocupao, presena em postos de comando ou remunerao. Especial ateno merece a questo do trabalho domstico,
que em sua vertente remunerada ainda se apresenta como uma importante opo
de ocupao, empregando quase 7 milhes de mulheres em condies precrias e
de muita explorao. O trabalho domstico no remunerado, por seu turno, segue
sendo pouco compartilhado no interior das famlias e entre estas e o Estado, configurando-se como uma responsabilidade basicamente feminina e, com isso, impondo uma srie de limites presena das mulheres em outras esferas da vida pblica.
Este captulo procurou abordar essas importantes questes e seus desdobramentos no campo governamental. Inicialmente, a seo Fatos relevantes dedica-se
a analisar o tema da violncia sexual ao longo dos anos de 2012 e 2013, destacando

554

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

casos emblemticos amplamente divulgados na mdia nacional e as concluses


da Comisso Mista de Inqurito sobre Violncia contra as Mulheres, instituda
no Congresso Nacional. Em seguida, destacam-se a aprovao da Emenda
Constitucional no 72/2013 at ento conhecida como Proposta de Emenda
Constituio (PEC) das domsticas e os imbrglios ainda existentes no campo
da sua regulamentao. Por fim, o lanamento do Plano Nacional de Polticas
para as Mulheres 2013-2015, seus avanos e retrocessos configuram-se em objeto
de anlise desta seo.
Na sequncia, a seo de Acompanhamento da poltica e dos programas trata
de apresentar os principais acontecimentos no campo das polticas de gnero e/
ou para as mulheres, conferindo-se especial destaque ao lanamento do Programa
Mulher, Viver sem Violncia, em maio de 2013. Finalmente, na seo Tema em
destaque, aborda-se a trajetria histrica de insero das mulheres no mundo do
trabalho, a partir de uma perspectiva plural, que tratou de olhar as mulheres
em sua diversidade tnico-racial e de classe, e que buscou compreender como
este processo desembocou no atual cenrio de desigualdades, evidenciado por um
conjunto selecionado de indicadores sociais.
2 FATOS RELEVANTES
2.1 Casos emblemticos de violncia contra as mulheres e trabalho da Comisso
Parlamentar Mista de Inqurito sobre o tema no Congresso Nacional

Entre 2012 e 2013, os casos de violncia sexual e principalmente de estupros


ganharam especial destaque na mdia e nos discursos governamentais no Brasil.
Em primeiro lugar, teve grande exposio o episdio ocorrido em 16 de agosto de
2012 de estupro de duas adolescentes na cidade baiana de Ruy Barbosa, cometidos
supostamente por jovens integrantes de uma banda musical e que repercutiu
fortemente nos meios de comunicao. Aps um show na cidade, as adolescentes
teriam ido at o nibus da banda para tirar fotos e recolher autgrafos dos integrantes, momento no qual alegam ter sofrido violncia sexual por parte destes.
Nove deles e mais um policial militar, que fazia a segurana do grupo, foram
indiciados por estupro e formao de quadrilha. De acordo com informaes
da polcia divulgadas na imprensa, dois dos jovens alegam que tiveram relaes
sexuais consensuais com as vtimas, enquanto os demais negam qualquer envolvimento. Anlise das roupas das vtimas, porm, revelou que material gentico de
seis dos dez envolvidos foi encontrado, constituindo-se em mais um forte indcio
do envolvimento dos msicos no caso de abuso sexual.
O processo contra os jovens foi instaurado aps denncia do Ministrio
Pblico da Bahia, entretanto ainda no foi concludo. O caso dividiu opinies
por todo o pas em torno dos limites e condies do que seria considerado um ato

Igualdade de Gnero

555

de estupro e, novamente, da questo da culpabilidade das vtimas pela violncia.


Tal como destaca a promotora responsvel pelo caso, No caso New Hit, como
em quase todos os casos em que se apura violncia sexual contra a mulher, foram
julgados, concomitantemente, os rus e as duas adolescentes. Ao final, sero sopesados,
alm do fato criminoso o estupro em si , as condutas das adolescentes e dos
rus (Ministrio..., 2013). Neste contexto, enquanto as adolescentes passaram
a sofrer ameaas de fs e familiares dos membros da banda e foram encaminhadas ao Programa de Proteo a Crianas e Adolescentes Ameaados de Morte
(PPCAAM), os jovens msicos seguiram fazendo seus shows, em liberdade.1
Cabe destacar que a intensa mobilizao do movimento feminista tem sido decisiva neste contexto. Atuantes desde o incio dos fatos, milhares de mulheres em
todo o pas tm pressionado o Poder Judicirio para a priso e condenao dos
acusados, realizando manifestaes a cada audincia de julgamento e protestos
contra a realizao de shows da banda, que acabou sendo extinta pelo empresrio
em setembro de 2013.
Em 2013, ganharam destaque, ainda, dois casos de estupro ocorridos na
cidade do Rio de Janeiro. O primeiro, em 30 de maro, vitimou uma turista
norte-americana e gerou mobilizaes internacionais. A violao da jovem por
trs homens ocorreu durante um assalto a ela e seu namorado um jovem francs , dentro de uma van de transporte pblico. O crime aconteceu na zona sul
do Rio de Janeiro.2 No ms seguinte, na praia do Leblon, tambm regio nobre
da cidade, ocorreu o estupro de uma jovem de 14 anos, moradora do Morro do
Vidigal. A adolescente foi estuprada durante o dia, no momento em que voltava
para casa acompanhada de uma amiga.
Dados do Instituto de Segurana Pblica do Rio de Janeiro (ISP) mostram
que em maro de 2013 foram notificados 497 casos de estupro no estado (3,02
por 100 mil habitantes).3 evidente que casos de violncia sexual4 no constituem uma realidade particular da cidade do Rio de Janeiro, reproduzindo-se por
todo o territrio nacional. Em finais de 2013, o Frum de Segurana Pblica
divulgou a stima edio do seu Anurio Brasileiro de Segurana Pblica, no qual
apontou que, pela primeira vez, a incidncia de estupro no pas ultrapassou a de
1. Aps passarem 38 dias presos logo aps o acontecido, os jovens respondem ao processo em liberdade.
2. Os trs homens suspeitos de estuprar a turista norte-americana foram condenados, em agosto de 2013, pela justia
do Rio de Janeiro. Dois deles receberam pena de mais de 49 anos por estupro, roubo e extorso; e o terceiro, 21 anos
por estupro e extorso.
3. Conforme banco de dados da Secretaria de Estado de Segurana do Rio de Janeiro. Disponvel em: <http://goo.gl/
JcfWgm>. Acesso em: dez. 2013.
4. A violncia sexual definida pela Lei Maria da Penha no inciso III do Artigo 7o como qualquer conduta que a
constranja [a mulher] a presenciar, a manter ou a participar de relao sexual no desejada, mediante intimidao,
ameaa, coao ou uso da fora; que a induza a comercializar ou a utilizar, de qualquer modo, a sua sexualidade, que
a impea de usar qualquer mtodo contraceptivo ou que a force ao matrimnio, gravidez, ao aborto ou prostituio,
mediante coao, chantagem, suborno ou manipulao; ou que limite ou anule o exerccio de seus direitos sexuais e
reprodutivos (Brasil, 2006).

556

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

homicdios. Em 2012, enquanto os homicdios dolosos atingiram 24,3 pessoas


a cada 100 mil habitantes, os estupros chegaram ao patamar de 26,3 ocorrncias
para 100 mil habitantes (FBSP, 2013, p. 12 e 21). Isto equivale a um total de
50.617 estupros registrados no pas ao longo do ano, representando um aumento
de cerca de 20% em relao ao ano anterior. Se, por um lado, sabe-se que este
aumento pode estar fortemente relacionado melhora do registro da informao
e ao aumento das denncias (em funo da expanso das polticas pblicas), por
outro, sabe-se tambm que este um nmero subestimado. E subestimado no
apenas pelo medo ou vergonha, que afastam as mulheres (ou homens, ainda que
em proporo infinitamente menor) das instituies policiais,5 mas tambm pela
ineficincia da ao do Estado, que no oferece equipamentos de segurana pblica a toda a populao e que, mesmo quando o faz, muitas vezes no capacita
seus/suas servidores/as para que atendam s mulheres de forma adequada, sem
qualquer tipo de julgamento moral. A ideia de que as mulheres provocam os
estupros por andarem com roupas provocantes, em lugares escuros ou isolados,
entre outras justificativas ainda muito presente na sociedade e, como no
poderia ser diferente, nas instituies do Estado. Pesquisa conduzida pelo Ipea em
2012 mostrou que cerca de um tero da populao brasileira ainda concorda com
a culpa concorrente da mulher em casos de estrupo, por usar roupa provocante.
Outros 12% no discordam, nem concordam com a afirmao (Lopez e S e
Silva, 2012). Esta , portanto, uma questo ainda fortemente presente no corpo
social, produzindo assim um desestmulo denncia dos casos.
Infelizmente a violncia contra as mulheres assume formas variadas que em
muito ultrapassam a violncia sexual e se evidenciam enquanto violncia fsica, patrimonial, moral, psicolgica, institucional, entre outras formas. Para alm daquelas
que deixam marcas ou rastros que podem constituir-se como provas em processos
judiciais, ainda h as violncias consideradas silenciosas, em grande parte naturalizadas e compreendidas socialmente como formas aceitveis de estabelecer relaes
sociais, e que permeiam, assim, o cotidiano de muitas brasileiras de forma velada.
Em suas expresses extremas, combinadas ou agindo de forma isolada, as
violncias podem conduzir as mulheres ao bito. Caso emblemtico e cujo julgamento
finalizou-se no primeiro semestre de 2013 foi o homicdio de Eliza Samdio.6
A modelo desapareceu em 2010, alguns meses aps prestar queixa contra o ento
goleiro Bruno Fernandes de Souza, que a teria mantido em crcere privado, a
obrigado a tomar substncias abortivas e a espancado to logo soube que a jovem
esperava um filho seu. Durante o processo, recorreu-se vrias vezes trajetria
5. Muitas mulheres, apesar de conseguirem provas concretas de que foram vtimas de violncia sexual, muitas vezes,
no denunciam os/as agressores/as por diferentes motivos, como a vergonha do ocorrido, o medo da avaliao que
ser feita delas e at mesmo por se sentirem culpadas pelo fato.
6. Para mais informaes sobre esse caso, consultar Ipea (2011).

Igualdade de Gnero

557

de vida e conduta desta mulher, publicizando-as como forma de justificar a fria


violncia da qual foi vtima. Para a justia, Eliza foi mantida em crcere privado e
depois assassinada. Embora seu corpo no tenha sido encontrado, as investigaes
levaram condenao de Bruno a 22 anos e trs meses de priso. Outros supostos
partcipes tambm foram condenados, e ainda h processos em tramitao.
importante mencionar que a magnitude da violncia domstica e a
insuficincia das polticas pblicas para seu enfrentamento levaram o Congresso
Nacional a instituir, em fevereiro de 2012, uma Comisso Parlamentar Mista de
Inqurito sobre a temtica (CPMIVCM). Com relatrio aprovado em 4 de julho
de 2013, a CPMI coletou informaes de dezoito estados brasileiros7 e realizou
audincias e diligncias com autoridades, representantes da sociedade civil e acadmicos/as. No relatrio final da CPMIVCM, foram feitas diversas anlises sobre
as polticas brasileiras de enfrentamento violncia contra as mulheres, questes
oramentrias, situao das instituies da rede de atendimento s mulheres
vtimas de violncia e discusses acerca da atuao do Poder Judicirio. A partir
deste diagnstico da situao da violncia contra as mulheres e de como feito o
enfrentamento, percebeu-se uma realidade preocupante no Brasil.
Com relao ao sistema de justia, excetuando-se a Delegacia da Mulher de
Braslia apontada como um exemplo, por contar com uma ampla estrutura fsica e
material e com uma quantidade de servidores/as adequada , a situao encontrada
pelos deputados e senadores foi de um processo de sucateamento do sistema de
segurana pblica dos estados. Na mesma condio de precariedade de recursos
materiais e humanos, esto os institutos de percia, que tambm, no geral, encontram-se
localizados em reas distantes e de difcil acesso. Quanto aos juizados ou varas especializadas de violncia domstica, aponta-se uma concentrao nas capitais, sem equipes
adequadas e suficientes, alm do fato de alguns terem apenas a competncia criminal a Lei Maria da Penha dispe que estes devem ter competncia civil e criminal.
Igualmente, as promotorias da mulher cuja existncia geralmente est condicionada ao juizado ou vara especializada de violncia domstica so poucas e,
quando existem, no tm infraestrutura adequada, assim como averiguado para as
defensorias. Finalmente, no sistema prisional, verificaram-se condies desumanas
de vida. A CPMIVCM tambm constatou que em alguns casos a Lei Maria da
Penha no vem sendo cumprida adequadamente.
As condies de funcionamento do sistema de assistncia psicossocial no
diferem dos anteriores. A maior parte dos centros de referncia no atende
totalidade dos requisitos a seu funcionamento, h uma deficincia de funcionrios
e rara capacitao destes. As casas-abrigo (principal poltica de abrigamento da
7. Estados investigados: Alagoas, Amazonas, Bahia, Cear, Distrito Federal, Esprito Santo, Gois, Mato Grosso do Sul,
Minas Gerais, Par, Paraba, Paran, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Roraima, Santa Catarina e So Paulo.

558

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

rede de atendimento) apresentam diversos aspectos delicados, como os fatos de


se nortearem por uma concepo de confinamento e disciplinamento, de oferecerem poucas opes de atividades para as mulheres e seus filhos e de garantirem
pouca privacidade.
No sistema de sade, ressaltou-se a condio dos servios de atendimento
violncia sexual e de abortamento legal. H um nmero reduzido destes, concentrados sobretudo nas capitais e com baixa capacitao dos profissionais para receber as mulheres vtimas de violncia sexual, bem como para realizar o atendimento
quando da gestao, parto e puerprio. Tambm foi apontada a quantidade
reduzida de fichas de notificao compulsria preenchidas no sistema de sade
pblico e privado.
No relatrio da CPMIVCM ainda foram feitas quatorze propostas de alterao
legislativa por meio de projetos de lei entre as quais se destaca a de alterar o
Cdigo Penal para inserir o feminicdio como circunstncia qualificadora do crime de
homicdio e recomendaes ao governo federal, tribunais, Conselho Nacional
de Justia, Procuradoria-Geral da Repblica, Conselho Nacional do Ministrio
Pblico e ao Conselho Nacional de Procuradores-Gerais, Conselho Nacional dos
Defensores Pblicos Gerais, Colgio Permanente de Presidentes de Tribunais de
Justia, ministrios pblicos estaduais e defensorias pblicas estaduais.
Em que pesem as aes governamentais que vm sendo implementadas
ao longo dos ltimos anos,8 ainda prevalecem a ausncia de uma infraestrutura
adequada para o funcionamento das instituies e servios que compem a rede de
enfrentamento violncia contra as mulheres, a baixa qualidade do atendimento,
a revitimizao das mulheres quando procuram atendimento, a demora no
andamento dos processos e uma cultura heteronormativa, sexista, patriarcal e
misgina, que infelizmente ainda caracteriza a sociedade brasileira. Frente a este
panorama, no mbito da sociedade civil, os movimentos sociais principalmente
aqueles que lutam em defesa dos direitos das mulheres tm mobilizado uma
parcela significativa da populao brasileira.
Entre esses movimentos, tem-se destacado a Marcha das Vadias. O coletivo
originou-se a partir de uma manifestao realizada em 2011, em Toronto (Canad),
como reao ao discurso de um policial durante uma palestra em uma das
universidades do pas em que culpabilizava as mulheres pelos atos de estupro, vinculando a violncia forma como as mulheres se vestiam. A Marcha rene pessoas
diversas, que visam, sobretudo, chamar ateno para a existncia de uma cultura
que retira a liberdade da mulher, a propriedade que esta tem sobre seu prprio
corpo e sua vida.
8. Ainda em 2013, foi lanado o programa Mulher, Viver sem Violncia, iniciativa do governo federal, capitaneada pela
SPM, que amplia as aes governamentais na rea. Este programa objeto de anlise da seo 2.3 deste captulo.

Igualdade de Gnero

559

A cada ano, os movimentos feministas e de mulheres de novas cidades


se organizam para levar a Marcha s ruas. Em 2013, em meio ao turbilho de
manifestaes que tomou conta do pas, mais de 25 cidades se mobilizaram em
todo o territrio nacional, levando milhares de mulheres e de homens s ruas,
com o intuito de marchar pelo fim da desigualdade e da discriminao de gnero e da violncia contra as mulheres, pelo direito ao corpo (e, portanto, contra
o Estatuto do Nascituro9 e a favor da descriminalizao/legalizao do aborto),
contra a homofobia e por tantas outras bandeiras que vo ao encontro das lutas
do movimento feminista h tantos anos. interessante observar que, nesta ltima
edio, a Marcha ganhou flego no apenas nas grandes capitais, mas tambm em
cidades de pequeno e mdio porte. Em Braslia, onde esta acontece desde 2011,
foi possvel perceber o crescimento da mobilizao social em torno da temtica.
Enquanto em 2011 e 2012 contou com mil e 4 mil manifestantes, respectivamente, em 2013 mais de 6 mil pessoas estiveram presentes.
A despeito das crticas que ainda possam ser feitas ao movimento em
especial, no que se refere dificuldade de garantir uma efetiva interseccionalidade
entre as categorias que oprimem as mulheres, como raa, orientao sexual e
classe , h que se reconhecer a relevncia que a Marcha tem tido como instrumento de denncia e de visibilizao das opresses de gnero. interessante
destacar que estas opresses tm se manifestado frequentemente durante as
prprias marchas, nas quais foi possvel presenciar cenas de ameaas, assdio e
outras formas de violncia praticadas contra as manifestantes. Estas podem ser
exemplificadas pela Marcha em Braslia, na qual um homem se masturbou ao
lado de uma manifestante que pintava seu corpo com palavras de ordem e por
outro que
iniciou um comportamento acintoso de assdio em relao s militantes, que
incluiu gestos agressivos, xingamentos misginos e ameaas com o falo, o qual permanecia como uma arma a ser sacada das calas camufladas que o agressor usava
(...). Em ambos os casos descritos, os agressores se apresentavam evidentemente
desafiando a ao da Marcha. Estavam ali, abusando da literalidade, com o pnis na
9. O Estatuto do Nascituro (Projeto de Lei PL no 478/2007) objetiva proteger a vida e a integridade do ser humano
desde a sua concepo. Segundo o texto do projeto, nascituro o ser humano concebido, mas ainda no nascido,
dotado de proteo jurdica a ele conferida pelo Estatuto e pelas leis civil e penal (Brasil, 2007). A partir desta interpretao, at mesmo o aborto previsto em lei tornar-se-ia crime, o que representa um enorme retrocesso do ponto de
vista da efetivao dos direitos sexuais e reprodutivos das mulheres e do enfrentamento morte materna provocada
pelo abortamento em condies inseguras. O estatuto prev ainda que, no caso de gravidez oriunda de estupro, no s
o abortamento no ser permitido, como o/a agressor/a dever (quando identificado) pagar uma penso alimentcia
criana at que ela complete 18 anos caso este no seja identificado, o pagamento da penso caberia ao Estado.
Tal benefcio tem sido chamado de bolsa-estupro e no s cruel e inaceitvel, em funo da obrigatoriedade de
levar a cabo a gravidez (contrapondo-se a um direito conquistado pelas mulheres na dcada de 1940), como tambm
da obrigatoriedade de um contato contnuo com o autor da violncia sexual e, por isso, potencialmente perigoso para
a mulher vitimada. O projeto encontra-se em tramitao na Comisso de Constituio e Justia (CCJ) da Cmara dos
Deputados desde junho de 2013, j tendo sido aprovado na Comisso de Seguridade Social e Famlia e na Comisso
de Tributao e Finanas.

560

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

mo para nos impor a fora da falocracia. Queriam nos lembrar que aquela vitria
de poder ocupar as ruas, expondo livremente nossos corpos, era apenas momentnea
(Souza, 2013, p. 3 e 4).

O fato de homens sozinhos se sentirem to vontade para atacar mulheres


organizadas em milhares evidencia a fora da desigualdade de gnero na sociedade
brasileira e mostra o quanto ainda preciso avanar para que elas tenham condies
de viver em segurana e liberdade, sem medos, privaes e violncias.
2.2 A aprovao da PEC das trabalhadoras domsticas10

O ano de 2013 foi marcado por uma importante conquista para as trabalhadoras domsticas brasileiras. Atendendo ao disposto na Conveno no 189 da
Organizao Internacional do Trabalho (OIT) que trata do trabalho decente
para trabalhadores/as domsticos/as 11 e s reivindicaes histricas dos movimentos negros e de mulheres, foi aprovada a PEC no 478/2010, conhecida como
PEC das domsticas (PEC no 66/2012 no Senado). A emenda constitucional
(EC) da resultante, de nmero 72/2013, altera a redao do Artigo 7o da Constituio
Federal (CF), estendendo s trabalhadoras domsticas uma srie de direitos at
ento negados a elas.
De fato, a CF, ao ser promulgada, em 1988, limitou o acesso das trabalhadoras domsticas ao rol de direitos trabalhistas elencados nesse artigo. Enquanto
ao conjunto de trabalhadores/as rurais e urbanos/as eram assegurados 34 direitos,
s trabalhadoras domsticas eram garantidos apenas nove deles, os quais estavam
elencados no pargrafo nico desse artigo. Estavam fora do alcance desta categoria
profissional direitos como seguro-desemprego, Fundo de Garantia por Tempo
de Servio (FGTS) em carter obrigatrio, jornada de trabalho regulada, salrio-famlia, entre outros.
A PEC no 478/2010, originalmente apresentada na Cmara dos Deputados,
previa a revogao do pargrafo nico do Artigo 7o da CF, de modo a estabelecer a
igualdade de direitos entre as trabalhadoras domsticas e as demais trabalhadoras
(Brasil, 2010). A princpio, com a revogao deste dispositivo, as trabalhadoras
domsticas passariam a ter todos os direitos estabelecidos no referido artigo,
como qualquer outra categoria. No entanto, as discusses realizadas no mbito da
comisso especial instalada na Cmara dos Deputados para analisar a PEC levaram a entendimento diverso. Segundo o relatrio final da comisso, havia o receio
de que a revogao do pargrafo nico pudesse, em vez de estender direitos categoria, retirar os que l j estavam consagrados. Ademais, a relatora apresentou,
10. Neste captulo, utiliza-se a expresso trabalhadora domstica para se referir ao conjunto da categoria de trabalhadores e trabalhadoras domsticas, com o intuito de visibilizar a presena das mulheres no grupo, uma vez que estas
representam mais de 90% da categoria.
11. Para mais informaes sobre a Conveno no 189 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), ver Ipea (2012).

Igualdade de Gnero

561

em seu parecer, preocupaes quanto ao fato de que nem todos os direitos


previstos neste artigo seriam devidos s trabalhadoras domsticas e defendeu que
a prpria categoria teria como demanda a insero de incisos adicionais ao pargrafo nico, e no a retirada dos que l esto. A posio favorvel manuteno
deste dispositivo e incluso de novos incisos foi tambm compartilhada pelo
presidente do Tribunal Superior do Trabalho (TST) ao ser consultado a respeito,
bem como por outros especialistas em legislao trabalhista ouvidos ao longo das
audincias da comisso especial. Para eles, o mais correto, no sentido lgico-jurdico, e o mais seguro, seria a manuteno do referido pargrafo nico, que
passaria a vigorar com nova redao que estenderia outros direitos previstos nos
incisos do Artigo 7o da CF, compatveis com as relaes de trabalho domstico
(Brasil, 2012, p. 54).
A partir desse entendimento, foi a votao uma proposta de incluso de incisos
ao pargrafo nico do Artigo 7o da CF, e no sua revogao integral, como propunha
a PEC original. O texto aprovado, transformado na EC no 72/2013, dispe que
So assegurados categoria dos trabalhadores domsticos os direitos previstos nos
incisos IV, VI, VII, VIII, X, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XXI, XXII, XXIV,
XXVI, XXX, XXXI e XXXIII e, atendidas as condies estabelecidas em lei e observada a simplificao do cumprimento das obrigaes tributrias, principais e
acessrias, decorrentes da relao de trabalho e suas peculiaridades, os previstos nos
incisos I, II, III, IX, XII, XXV e XXVIII, bem como a sua integrao previdncia
social (Brasil, 2013b).

O quadro 1 aponta o conjunto de direitos atualmente assegurados s trabalhadoras domsticas sejam eles garantidos pela CF, poca de sua promulgao,
em 1988, sejam pela EC no 72/2013.
QUADRO 1

Direitos das trabalhadoras domsticas atualmente estabelecidos no Artigo 7o da


Constituio Federal de 1988
Direitos garantidos no Artigo 7o

Instrumento legislativo
que assegura o
usufruto do direito

I relao de emprego protegida contra despedida arbitrria ou sem justa causa, nos termos de lei
complementar, que prever indenizao compensatria, dentre outros direitos;

EC no 72/2013

II seguro-desemprego, em caso de desemprego involuntrio;

EC no 72/2013

III fundo de garantia por tempo de servio;

EC no 72/2013

IV salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades
vitais bsicas e s de sua famlia com moradia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene,
transporte e previdncia social, com reajustes peridicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo
vedada sua vinculao para qualquer fim;

CF/1988

V piso salarial proporcional extenso e complexidade do trabalho;

Direito no garantido

VI irredutibilidade do salrio, salvo o disposto em conveno ou acordo coletivo;

CF/1988

VII garantia de salrio, nunca inferior ao mnimo, para os que percebem remunerao varivel;

EC no 72/2013
(Continua)

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

562
(Continuao)
Direitos garantidos no Artigo 7o

Instrumento legislativo
que assegura o
usufruto do direito

VIII dcimo terceiro salrio com base na remunerao integral ou no valor da aposentadoria;

CF/1988

IX remunerao do trabalho noturno superior do diurno;

EC no 72/2013

X proteo do salrio na forma da lei, constituindo crime sua reteno dolosa;

EC no 72/2013

XI participao nos lucros, ou resultados, desvinculada da remunerao, e, excepcionalmente, participao na gesto da empresa, conforme definido em lei;

No se aplica

XII salrio-famlia pago em razo do dependente do trabalhador de baixa renda nos termos da lei;

EC no 72/2013

XIII durao do trabalho normal no superior a oito horas dirias e quarenta e quatro semanais,
facultada a compensao de horrios e a reduo da jornada, mediante acordo ou conveno coletiva
de trabalho;

EC no 72/2013

XIV jornada de seis horas para o trabalho realizado em turnos ininterruptos de revezamento, salvo
negociao coletiva;

Direito no garantido

XV repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos;

CF/1988

XVI remunerao do servio extraordinrio superior, no mnimo, em cinquenta por cento do normal;

EC no 72/2013

XVII gozo de frias anuais remuneradas com, pelo menos, um tero a mais do que o salrio normal;

CF/1988

XVIII licena gestante, sem prejuzo do emprego e do salrio, com a durao de cento e vinte dias;

CF/1988

XIX licena-paternidade, nos termos fixados em lei;

CF/1988

XX proteo do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos especficos, nos termos da lei;

Direito no garantido

XXI aviso prvio proporcional ao tempo de servio, sendo no mnimo de trinta dias, nos termos da lei;

CF/1988

XXII reduo dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de sade, higiene e segurana;

EC no 72/2013

XXIII adicional de remunerao para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei;

Direito no garantido.

XXIV aposentadoria;

CF/1988

XXV assistncia gratuita aos filhos e dependentes desde o nascimento at 5 (cinco) anos de idade em
creches e pr-escolas;

EC no 72/2013

XXVI reconhecimento das convenes e acordos coletivos de trabalho;

EC no 72/2013

XXVII proteo em face de automao, na forma da lei;

Direito no garantido

XXVIII seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenizao a que
este est obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa;

EC no 72/2013

XXIX ao, quanto aos crditos resultantes das relaes de trabalho, com prazo prescricional de 5
(cinco) anos para os trabalhadores urbanos e rurais, at o limite de 2 (dois) anos aps a extino do
contrato de trabalho;

Direito no garantido

XXX proibio de diferena de salrios, de exerccio de funes e de critrio de admisso por motivo
de sexo, idade, cor ou estado civil;

EC no 72/2013

XXXI proibio de qualquer discriminao no tocante a salrio e critrios de admisso do trabalhador


portador de deficincia;

EC no 72/2013

XXXII proibio de distino entre trabalho manual, tcnico e intelectual ou entre os profissionais
respectivos;

Direito no garantido.

XXXIII proibio de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito e de qualquer


trabalho a menores de dezesseis anos, salvo na condio de aprendiz, a partir de catorze anos;

EC no 72/2013

XXXIV igualdade de direitos entre o trabalhador com vnculo empregatcio permanente e o trabalhador avulso.

Direito no garantido

Fonte: Brasil (1988; 2013b).


Elaborao do autor.

Igualdade de Gnero

563

Nem todos os incisos inseridos no pargrafo nico do Artigo 7o tm, porm,


aplicabilidade imediata. Os incisos I (proteo contra despedida desmotivada),
II (seguro-desemprego), III (FGTS obrigatrio), IX (remunerao noturna superior
diurna), XII (salrio-famlia), XXV (auxlio-creche) e XXVIII (seguro contra acidente
de trabalho) ainda dependem de regulamentao para que passem a ter qualquer
efeito sobre o cotidiano das trabalhadoras. Para dar andamento a esta questo, j no
dia seguinte promulgao da EC, o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) instituiu, por meio da Portaria no 448/2013, uma comisso com o objetivo de promover
estudos para a regulamentao dos direitos do empregado domstico previstos na
Emenda Constitucional no 72, de 2013 (Brasil, 2013e). Em maio, a comisso apresentou seu relatrio e o encaminhou ao Congresso Nacional, a ttulo de contribuio
ao debate, uma vez que o Executivo no pode legislar. No relatrio governamental
constavam propostas como: i) manuteno da multa de 40% do FGTS em caso de
demisso sem justa causa; ii) manuteno das mesmas regras de seguro-desemprego
vlidas para os/as demais trabalhadores e trabalhadoras; iii) trs alternativas de jornada
de trabalho: oito horas dirias e 44 horas semanais, com at quatro horas extras por
dia; revezamento de doze horas dirias por 36 horas de descanso; e banco de horas
com compensao em at um ano; iv) hora extra com adicional de 50%; e v) trabalho
noturno com adicional de 20% na remunerao (Brasil, 2013d).
Foi instituda, simultaneamente, uma comisso mista no Congresso Nacional
destinada a consolidar a legislao federal e a regulamentar dispositivos da
Constituio Federal. No conjunto de setenta assuntos pendentes de regulamentao, foram elencados os direitos das trabalhadoras domsticas devidos a partir da promulgao da EC no 72/2013. O trabalho da comisso mista resultou em
projeto de lei complementar que tramitou no Senado (PLS no 224/2013) ao longo
do primeiro semestre de 2013, tendo sido encaminhado Cmara dos Deputados
em julho, estando, desde ento, espera de tramitao (PLP no 302/2013). O PLS
no 224/2013 tem por objetivo no apenas regulamentar a EC no 72/2013, mas
tambm substituir integralmente a Lei no 5.859/1972 (atual Lei do Trabalho
Domstico). Entre as matrias tratadas no PLS no 224/2013, valem ser destacadas:
a) a definio de que trabalho domstico aquele prestado de forma contnua, subordinada, onerosa e pessoal e de finalidade no lucrativa
pessoa ou famlia, no mbito residencial destas, por mais de dois dias
na semana;
b) a regulamentao da jornada de trabalho em 44 horas semanais e oito
horas dirias, com possibilidade de pagamento de horas extras em valor
50% superior ao habitual;
c) a instituio de regime de compensao de horas extras, no qual as primeiras quarenta horas extras devem ser pagas e as demais podem ser

564

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

compensadas no perodo de um ano; contratao de trabalho em tempo


parcial; contratao de trabalho em regime de doze horas trabalhadas
por 36 horas de descanso; adicional noturno de, no mnimo, 20% do
valor habitual;
d) a inexistncia da multa de 40% do FGTS em caso de demisso desmotivada e definio de que o empregador dever recolher mensalmente
no somente os 8% sobre a remunerao devida por todos/as os/as
trabalhadores/as ao FGTS, mas tambm um adicional de 3,2%, destinado
ao pagamento de indenizao compensatria em caso de demisso sem
justa causa. No caso de demisso por justa causa ou a pedido, trmino
de contrato por tempo determinado, morte ou aposentadoria da trabalhadora, os valores referentes a esta poupana sero movimentados
pelo empregador. Em caso de culpa recproca, os valores sero divididos
entre empregada e empregador;
e) a definio de situaes que caracterizam demisso por justa causa, bem
como daquelas que possibilitam resciso por culpa do empregador;
f ) a iseno de pagamento de contribuio sindical;
g) a instituio de sistema eletrnico de cadastro para pagamento unificado de tributos, contribuies e demais encargos, denominado Simples
Domstico; e
h) a instituio do Programa de Recuperao Previdenciria dos Empregadores
Domsticos (Redom) para parcelamento de dbitos junto ao Instituto
Nacional de Seguro Social INSS (Brasil, 2013f ).
Passados oito meses da promulgao da EC no 72/2013, algumas reflexes
devem ser feitas. A primeira delas se refere imensa mobilizao social provocada
pela PEC no 478/2010. A ideia de que a extenso dos direitos trabalhistas s trabalhadoras domsticas elevaria demais os custos e levaria a um cenrio de maior
informalidade e demisses generalizadas foi amplamente propagada pela mdia,
por profissionais da rea de economia e pelos/as prprios/as empregadores/as.
Travestidos de uma suposta preocupao com a categoria, difundiram-se argumentos preconceituosos e excludentes, que, no fundo, defendiam a possibilidade
de manuteno por parte dos/as empregadores/as da explorao do trabalho
domstico em jornadas extensas, com baixa remunerao e sem proteo social.
No foram poucas as manifestaes que de forma velada ou no praticamente
levavam a discusso de volta ao perodo da escravido.
O desconhecimento dos reais impactos da emenda tambm fortaleceu previses exageradas quanto s consequncias em termos de custo e capacidade das
famlias suportarem as novas regras. Estudo publicado pelo Ipea em agosto de

Igualdade de Gnero

565

2012 antes, portanto, da promulgao da PEC dava conta de que os custos


relacionados extenso dos direitos categoria se concentrariam, sobretudo, no
pagamento de horas extras (Pinheiro, Gonzalez e Fontoura, 2012). No caso de
trabalhadoras j formalizadas, apontou-se que haveria um aumento mdio mensal
de 10% nos custos dos/as empregadores/as. Este aumento passaria a cerca de
40% no caso de pagamento de jornada extra de trabalho.12 Considerando-se que
a contratao de horas extras no impositiva e poderia ser gerenciada no mbito
familiar para que no onerasse excessivamente os/as empregadores/as, h que se
reconhecer que a diferena salarial advinda da EC no 72/2013 far, quando esta
for regulamentada, diferena real nos oramentos das trabalhadoras e, aparentemente, passvel de ser custeada pelos/as empregadores/as, especialmente ao se
considerar que mais da metade das trabalhadoras empregada em famlias que
pertencem ao dcimo mais rico da distribuio.13
evidente a desigualdade de classes que a existncia do trabalho domstico
pressupe. um servio no qual, em geral, salrio remunera salrio. Sua existncia significa, portanto, que existem indivduos (ou famlias) com renda alta
o suficiente para pagar pelo salrio de outro indivduo. Para alm disso, um
servio que compensa em grande medida a ausncia de polticas no mbito do
Estado, como creches ou servios de cuidados para idosos. Nesse sentido, famlias
que possuem renda mais elevada conseguem resolver privadamente esta lacuna,
contratando servios privados ou trabalho domstico.14 Os impactos da EC
no 72/2013, quando existentes, recairo, assim, especialmente sobre as famlias da
ponta de cima da distribuio, em benefcio daquelas que se encontram na ponta
inferior. , sem dvida, uma medida de carter redistributivo.
Ainda no se dispe de dados em amplitude nacional que possibilitem uma
real avaliao acerca dos impactos dessa norma em termos de estmulo demisso e
12. Cabe destacar que esses valores so meras aproximaes, uma vez que foram calculados antes da aprovao da
PEC e, portanto, antes que houvesse as referncias contidas no relatrio da Comisso do Executivo e no projeto de
lei do Congresso Nacional. Com a apresentao deste novo referencial, h que se recalcular quanto seriam os custos
mdios para empregadores/as e o adicional salarial para as trabalhadoras. No se imagina, porm, que devam ultrapassar a proporo aqui apresentada.
13. Segundo dados da Pesquisa de Oramentos Familiares 2008-2009, dois teros das famlias que se encontram
entre as 10% mais ricas da populao (renda per capita mensal de R$ 1,8 mil, em 2008-2009) contratavam trabalho
domstico em 2009. Entre as famlias na base da distribuio, menos de 3% tem a possibilidade de despender recursos com este tipo de servio. Por seu turno, sabe-se que cerca de 27% das trabalhadoras domsticas vivem em famlias
pobres dado da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD, 2012), considerando como pobres as famlias com
renda per capita mensal de at meio salrio mnimo (Pinheiro, Gonzalez e Fontoura, 2012).
14. A ausncia do Estado to evidente no campo dos cuidados que faz com que at mesmo famlias que no auferem
renda to elevada tenham de contratar o servio de outras pessoas em geral, mulheres para cuidar de suas crianas, seus idosos e seus doentes. assim que se v a construo de uma cadeia, na qual as trabalhadoras domsticas
tambm pagam a outras mulheres para olhar seus filhos enquanto trabalham cuidando das crianas de seus/suas
empregadores/as, at o ponto em que uma destas cuidadoras no possa mais pagar qualquer pessoa para cuidar de
sua famlia. A partir deste ponto, as atividades de cuidado, especialmente com filhos, se tornam compartilhadas entre
redes femininas de vizinhas, amigas e parentes ou ficam a cargo de filhos um pouco mais velhos, que cuidam dos mais
novos (muitas vezes, crianas ainda muito pequenas cuidando de outras). No limite, as crianas so deixadas sozinhas
desde muito cedo enquanto seus familiares saem de casa para trabalhar.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

566

informalidade.15 No entanto, dados da Pesquisa Mensal de Emprego (PME), do


Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), que cobrem apenas um restrito
conjunto de regies metropolitanas do pas, evidenciam dois momentos distintos
ao longo de 2013. Tal como pode se observar no grfico 1, a taxa de desocupao
de trabalhadores/as domsticos/as no incio de 2013 mais alta que a verificada nos
mesmos meses de 2012, tendo atingido seu pice em maio, um ms aps a promulgao da emenda constitucional. Pode-se supor que o contexto de incertezas e medo
quanto ao aumento do custo do emprego domstico e aos processos trabalhistas
dos quais os/as empregadores/as seriam alvo influenciou este primeiro momento.
No entanto, passado este perodo, a taxa de desocupao da categoria voltou a cair,
encontrando-se, desde agosto, em nveis mais baixos que os verificados em 2012.
A falta de regulamentao da emenda, a existncia de custos adicionais de baixa
monta e a elevada dependncia da sociedade brasileira em relao ao emprego
domstico so hipteses que podem ajudar a entender este fenmeno.
GRFICO 1

Taxa de desocupao da populao de 10 anos ou mais de idade ocupada em servios


domsticos nas regies metropolitanas pesquisadas 1 Brasil (2012-2013)
(Em %)
3,5
3

3,2
2,8

2,7

2,5

2,5

2
1,5

2,7

2,6

2,3

1,8

1,9

Jan.

Fev.

2,2
2,3

2,3

2,2
1,8

2,3

2,4

2,3
2,2

2,2
1,7

1,9

1,9
1,7

1
0,5
0
Mar.

Abr.

Maio

Jun.
2012

Jul.

Ago.

Set.

Out.

Nov.

Dez.

2013

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Pesquisa Mensal de Emprego (PME).


Elaborao: Disoc/Ipea.
Nota: 1 Regies metropolitanas de Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre.

Mesmo no sendo ainda possvel avaliar os impactos mais amplos da EC


no 72/2013, pode-se dizer que a falta de regulamentao tem criado empecilhos
ao desfrute dos direitos nela garantidos e a mudanas reais nas condies de trabalho das empregadas domsticas. Mesmo estando o direito jornada de trabalho
definida j em vigncia segundo esta norma, este ainda carece de regulamentao
15. Uma vez que os dados mais recentes, de carter nacional, publicados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) ainda se referem ao ano de 2012.

Igualdade de Gnero

567

mais efetiva, dadas as especificidades do trabalho domstico, em especial no que


se refere s trabalhadoras que residem no domiclio em que trabalham e quelas
que desempenham atividades de bab ou cuidadora. Os demais direitos, como
FGTS, seguro-desemprego, salrio-famlia, seguro contra acidente, entre outros,
ainda no esto ao alcance da categoria, e permanecem espera da aprovao do
projeto de lei que atualmente se encontra parado no Congresso Nacional.
O texto do PLS no 224/2013, porm, tem sido alvo de muitas crticas por
parte das organizaes de trabalhadoras domsticas, tanto no que se refere forma
como a proposta tem tramitado no Congresso Nacional sem qualquer discusso com a sociedade civil no Senado Federal, onde j foi aprovada quanto em
relao ao seu contedo. H um entendimento de que o projeto seria um golpe
e que reduziria boa parte dos ganhos esperados com a aprovao da EC. Em carta
aberta publicada em julho de 2013, a Federao Nacional de Trabalhadoras
Domsticas (FENATRAD) defende que este,
alm de no garantir tratamento igualitrio aos trabalhadores e trabalhadoras
domsticas em relao aos demais segmentos profissionais, (...) favorece o aumento
da precarizao do trabalho, contribuindo para a manuteno da lgica de discriminao com a categoria e abre precedente para a alterao de direitos j consagrados
(FENATRAD, 2013).

De fato, o PL tem ainda vrias questes que merecem um debate mais aprofundado, em especial no que trata: i) do FGTS, pois a inexistncia da multa e a instituio
de uma poupana mensal de 3,2% paga pelo empregador que pode ser devolvida a
ele no caso de demisso por justa causa, por demisso a pedido, morte ou aposentadoria da trabalhadora so bastante controversas. A FENATRAD defende que, nos
dois primeiros casos e na ausncia de dependentes, os recursos sejam destinados ao
Tesouro e nos demais, aos dependentes das trabalhadoras domsticas, como forma de
evitar possveis constrangimentos s trabalhadoras para que peam demisso e, assim,
disponibilizem os valores ao/ empregador/a; ii) do seguro-desemprego, haja vista que
o PL considera um perodo mximo de usufruto do benefcio de trs meses, enquanto
a CF/1988 e a Lei no 7.998/1990 falam em at cinco meses para as demais categorias
profissionais; e iii) da inexistncia de contribuio sindical, uma vez que esta assegurada aos/s demais trabalhadores/as, mas o PL prev sua iseno no caso das trabalhadoras
domsticas, prejudicando decisivamente a organizao destas e o fortalecimento das
instituies de negociao.16 O esforo, no momento, garantir espao para debater a
proposta na Cmara dos Deputados e para que alguns incisos possam ser alterados, de
modo a, de fato, assegurarem a igualdade entre a categoria e os/as demais trabalhadores/as, bem como a melhoria das condies de trabalho de tantas mulheres.
16. A Federao Nacional de Trabalhadoras Domsticas (FENATRAD) filiada Confederao Nacional dos Trabalhadores no Comrcio e Servios (CONTRACS), da Central nica dos Trabalhadores (CUT). Diferentemente da demanda
da FENATRAD, a CUT defende o fim do imposto sindical e sua substituio pela contribuio da negociao coletiva,
decidida livremente em assembleia da categoria, porque necessrio garantir que o sindicato tenha todas as condies
para defender os seus direitos (Campanha..., 2012).

568

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

Para alm das reflexes que o PL proporciona, fundamental ter em mente


que os possveis benefcios da emenda constitucional atingem uma parcela ainda muito pequena das trabalhadoras domsticas. H, de fato, um descompasso
entre mudanas efetivadas no mbito da legislao e impactos reais na vida das
trabalhadoras, em especial devido elevada informalidade que atinge a categoria.
Atualmente, apenas 28% destas mulheres encontram-se formalizadas e, portanto,
tm acesso aos direitos trabalhistas que j lhes so assegurados pela legislao e
queles que lhes sero devidos a partir da regulamentao da EC. Neste contexto,
a equiparao de direitos proporcionada pela EC tem, sem dvida, importante
significado. Porm, na prtica, o quadro geral pouco ir se alterar, haja vista que
somente um reduzido conjunto de trabalhadoras ter acesso aos novos direitos.
A ampliao das garantias legais em pauta no cenrio nacional e internacional,
portanto, demanda aes paralelas no sentido de ampliar o acesso das trabalhadoras aos contratos formais de trabalho e, assim, aos benefcios assegurados em leis.
Se h um grande grupo excludo da formalizao do vnculo de trabalho e
do acesso aos direitos que ela proporciona, preciso levar em conta, ainda, o crescimento de um novo modelo de trabalho domstico, relacionado s trabalhadoras
que atuam em mais de um domiclio, as chamadas diaristas. Estas trabalhadoras tm
vnculos empregatcios ainda mais precrios que aquelas que prestam servio em
apenas uma residncia, conhecidas como mensalistas. Em 2012, enquanto
35,2% das mensalistas possuam carteira assinada, apenas 15,5% das diaristas
encontravam-se na mesma condio. A jurisprudncia em vigor determina que o
vnculo de trabalho das diaristas s deve ser reconhecido se a trabalhadora exercer
atividade remunerada por mais de trs dias na semana no mesmo domiclio. O texto
apresentado no PL que regulamenta a emenda constitucional fala em garantia dos
direitos quelas trabalhadoras que atuam mais de dois dias na semana no mesmo
domiclio. , sem dvida, um avano em relao ao que atualmente tem vigorado
na Justia do Trabalho. No entanto, ainda exclui uma boa parcela de trabalhadoras
da possibilidade de acessar os benefcios trabalhistas. Este fato ainda mais importante quando se percebe que o modelo de trabalho de diria tem crescido significativamente nos ltimos anos. Entre 1995 e 2012, a proporo de trabalhadoras
diaristas aumentou de 18,3% para 29,3%. H, portanto, uma perspectiva real de
uma nova desproteo no futuro: medida que as trabalhadoras mensalistas sem
carteira podem ganhar direitos a partir da formalizao, as diaristas permanecem
fora da maioria das garantias trabalhistas e previdencirias, tendo que lutar ainda
pelo reconhecimento do seu vnculo empregatcio, caso assim o desejem.17
17. possvel que uma parcela das trabalhadoras diaristas opte por exercer suas atividades sem qualquer tipo de
vnculo empregatcio com os/as empregadores/as. No entanto, caso desejem formalizar um destes vnculos, para que
possam acessar um conjunto mais amplo de benefcios da Seguridade Social e repartir estes custos com os/as empregadores/as, as possibilidades so ainda limitadas.

Igualdade de Gnero

569

2.3 O lanamento do Plano Nacional de Polticas para as Mulheres 2013-2015

A criao da SPM trouxe inmeros ganhos luta pela igualdade de gnero no


pas. Entre todos, um dos mais importantes refere-se instituio dos planos
nacionais de polticas para as mulheres (PNPMs). Lanados a partir do final de
2004, estes tm a importante misso de incorporar a transversalizao da perspectiva de gnero em todo o governo federal (e tambm de incentiv-la nas esferas
estaduais e municipais), a partir do comprometimento de diversos rgos com a
implementao de aes direcionadas s mulheres ou igualdade de gnero, em
um determinado perodo de tempo.
O I PNPM foi lanado em 2004, como resultado das deliberaes da
I Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres (CNPM). Envolveu, em
sua execuo, dezenove rgos, que se comprometeram a executar, entre 2005 e
2007, 199 aes em cinco grandes reas (Brasil, 2004): i) autonomia, igualdade
no mundo do trabalho e cidadania; ii) educao inclusiva e no sexista; iii) sade
das mulheres, direitos sexuais e direitos reprodutivos; iv) enfrentamento da violncia contra as mulheres; e v) gesto e monitoramento. Esta primeira edio
do plano foi, por seu pioneirismo e ineditismo, um grande desafio para todos
os envolvidos, em especial para a SPM, responsvel por sua coordenao. Boa
parte das aes ali elencadas no pde ser cumprida, mas muitas outras foram
executadas, com nveis diferenciados de sucesso.18
A experincia do I PNPM foi avaliada na II Conferncia Nacional, realizada
em agosto de 2007, na qual
Avaliou-se que, entre os avanos da Poltica Nacional, pde ser percebida maior
incorporao da transversalidade de gnero nas polticas pblicas, maior insero
das temticas gnero, raa e etnia no processo de elaborao do oramento e planejamento do governo e ampliao do nmero de conselhos dos direitos da mulher
em estados e municpios. No que diz respeito aos obstculos, destacaram-se dificuldades relacionadas baixa divulgao e ao pouco conhecimento do PNPM e o
fato de que muitas aes e diretrizes ainda no foram traduzidas do ponto de vista
oramentrio, dificultando sua efetivao e incorporao como ao governamental
(Ipea, 2008, p. 234).

Como resultado desse processo de reflexo, foi elaborado o II PNPM, que


ampliou seu escopo de atuao, passando a envolver 22 rgos, comprometidos
com 388 aes, agora em onze eixos. Alm dos cinco eixos j mencionados, o plano
passou a contar com as seguintes reas de atuao (Brasil, 2008): i) participao
poltica das mulheres e igualdade em todos os espaos de poder; ii) desenvolvimento
sustentvel no meio rural, na cidade e na floresta, com garantia de justia ambiental,
incluso social, soberania e segurana alimentar; iii) direito das mulheres terra
18. Para uma avaliao sobre a implementao do I Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (PNPM), ver Relatrio final de implementao: I Plano Nacional de Polticas para as Mulheres 2005-2007. Disponvel em: <http://goo.gl/idB7lh>.

570

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

e moradia digna, bem como servios com cidadania, garantindo a qualidade de


vida nas reas urbanas e rurais, considerando as etnias e comunidades tradicionais;
iv) cultura, comunicao e mdia igualitrias, democrticas, no discriminatrias,
no sexistas, antirracistas, no lesbofbicas e no homofbicas; v) enfrentamento do
racismo, sexismo e lesbofobia; e vi) enfrentamento das desigualdades que atingem
as mulheres, com especial ateno s mulheres jovens e idosas. Esta edio, com
vigncia para o perodo 2008-2011 coincidente, portanto, com a vigncia do
Plano Plurianual (PPA) , trouxe diversas inovaes, valendo destacar a definio de
recursos por ministrio para implementao das aes previstas, articulada agenda
social do governo e ao PPA 2008-2011. Ainda que no tenha sido possvel associar
previso de gastos de cada ministrio/rgo com cada ao elencada no plano, foi
possvel prever um montante global por rgo a ser executado ao longo de todo o
perodo de implementao do PNPM. Tratou-se, portanto, da primeira tentativa de
orar os gastos governamentais e no apenas da SPM para as polticas direcionadas
s mulheres e igualdade de gnero. Com isso, foi possvel, durante os anos, ter
uma estimativa de quanto cada rgo executou neste tipo de ao.19
Tal como previsto no prprio corpo do II PNPM, em finais de 2011 foi
realizada a III CNPM.20 Esta edio teve como objetivos analisar a realidade das
mulheres e as dificuldades para efetivao de sua cidadania, bem como definir
prioridades de polticas, tendo como base a avaliao do que foi alcanado na
segunda edio do Plano. Com o encerramento da vigncia do II PNPM, em dezembro
de 2012, esperava-se que as deliberaes da Conferncia pudessem orientar
a reviso ou a elaborao de um novo plano o mais rpido possvel. Depois de
muita indefinio acerca do formato do novo plano e das muitas mudanas na
estrutura da SPM, com a chegada da nova ministra, no incio de 2012, finalmente
o Plano foi lanado em 2013. Isto significa, portanto, que a agenda das polticas
para as mulheres viveu uma lacuna de um ano e as articulaes impulsionadas
pela existncia de um documento governamental contendo os compromissos de
cada rgo foram certamente prejudicadas no ano de 2012.
O lanamento do Plano, em maro de 2013, foi ento um momento de
reorganizao da SPM enquanto coordenadora da poltica nacional para as
mulheres e dos demais rgos enquanto seus executores. Carregando o peso de
ser o primeiro plano lanado pela presidenta Dilma Rousseff, o Plano passou por
algumas alteraes. Inicialmente, destaque-se que, em funo da perda do ano
19. Fala-se em estimativa, pois, diante dos mecanismos oramentrios e financeiros existentes poca, a identificao,
nas grandes rubricas do Plano Plurianual (PPA), daquilo que estaria comprometido e do que teria sido executado com
as aes do plano, s seria possvel a partir de um compromisso dos rgos parceiros em identificar e informar os
valores orados e executados, no sendo possvel um monitoramento por meio dos sistemas publicamente disponveis.
Nem sempre, porm, esta identificao vivel, sendo bastante facilitada quando se trata de aes afirmativas, que
beneficiam apenas as mulheres. Para mais informaes, ver Ipea (2012) e Pinheiro (2011).
20. Para informaes mais detalhadas sobre a III Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres (CNPM), ver Ipea (2013).

Igualdade de Gnero

571

de 2012, o Plano voltou a ter vigncia de trs anos, encerrando-se junto com o
PPA 2012-2015. Esta vigncia, que se encerra um ano aps o fim do mandato
do chefe do Executivo, importante para manter os compromissos assumidos j
para o novo governo e assim favorecer uma transio mais suave, na qual no se
abandonem todos os avanos em prol de uma nova estratgia de ao. Durante a
elaborao do Plano e mesmo durante a organizao da III CNPM , chegou-se
a discutir sobre a possibilidade de um plano nacional no datado que consolidasse
todos os compromissos do governo federal e a partir do qual um conjunto de
aes fosse sendo selecionado para ser executado a cada ano ou a cada perodo
predeterminado. Desta forma, ter-se-ia um marco amplo das polticas para as
mulheres, dentro do qual se elencariam as prioridades. Tendo o novo Plano em
mos, porm, percebe-se que este no foi o caminho adotado e que as 103 metas
e 415 aes dispostas em seu texto que cobrem boa parte das possibilidades de
ao do governo federal devero ser executadas no perodo de trs anos. A experincia dos dois planos anteriores, porm, j mostrou que inserir no plano quase a
totalidade das demandas governamentais e da sociedade civil e tentar cumpri-las
em um perodo to exguo tarefa herclea e pouco provvel de se concretizar.
Em termos de contedo, o novo Plano manteve praticamente inalterada a
estrutura de temas. A despeito de algumas alteraes nas redaes dos textos, este
segue com onze captulos que abordam, em linhas gerais, os mesmos assuntos do
PNPM anterior.21 No existem grandes inovaes no Plano, at porque o modelo
adotado pela SPM lista uma extensa gama de possibilidades de ao do Estado,
sobrando pouco espao para novas temticas. Ainda assim, existem ganhos e,
como o outro lado da mesma moeda, perdas.
possvel perceber que houve a incluso de temas pouco ou nada abordados at ento e que representam o comprometimento de novos setores com as
polticas para as mulheres e a existncia de um olhar atento das gestoras da SPM
e dos outros rgos s novas questes que atingem as mulheres. Entre os novos
temas abordados esto: i) a gravidez na adolescncia;22 ii) a violncia obsttrica;
iii) a sade mental de mulheres envolvidas com o uso de substncias psicoativas;
iv) maior enfoque questo da segurana cidad e do acesso justia; v) transformao do Ligue 180 em um disque-denncia; e vi) participao das mulheres nas
atividades esportivas de alto rendimento ou no.
21. Os captulos do PNPM 2013-2015 so: 1. Igualdade no mundo do trabalho e autonomia econmica; 2. Educao
para igualdade e cidadania; 3. Sade integral das mulheres, direitos sexuais e direitos reprodutivos; 4. Enfrentamento
de todas as formas de violncia contra as mulheres; 5. Fortalecimento e participao das mulheres nos espaos de poder e deciso; 6. Desenvolvimento sustentvel com igualdade econmica e social; 7. Direito terra com igualdade para
as mulheres do campo e da floresta; 8. Cultura, esporte, comunicao e mdia; 9. Enfrentamento do racismo, sexismo
e lesbofobia; 10. Igualdade para as mulheres jovens, idosas e mulheres com deficincia; e por fim est o captulo 11.
Gesto e monitoramento (Brasil, 2013c).
22. Evidente que este no um tema novo na esfera governamental. No entanto, ainda no havia sido tratado no
escopo do PNPM.

572

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

H tambm perdas com o novo Plano. Tanto a questo da prostituio quanto a do aborto perdem espao na terceira edio do PNPM.
No coincidentemente, ambas evocam valores morais e religiosos e que dialogam diretamente com a bandeira da autonomia do corpo da mulher.
Na primeira edio do PNPM, a temtica do aborto foi mais claramente enfrentada, no se restringindo aos casos permitidos em lei e atacando o problema no
que lhe mais central, sua ilegalidade. Constavam nesta edio, uma meta, duas
prioridades e trs aes especificamente voltadas para a questo,23 que abordavam
a formao dos profissionais para atendimento adequado s mulheres em situao
de abortamento e a instituio de comisso tripartite Executivo, Legislativo e
sociedade civil para revisar a legislao punitiva do aborto.24 O tema da prostituio, por sua vez, no foi abordado.
J no II PNPM que trazia uma meta, uma prioridade e quatro aes
nas quais se mencionava explicitamente o aborto , o foco se direcionou para
o abortamento previsto em lei.25 A questo da legalizao/descriminalizao
do aborto, no resolvida durante a vigncia da primeira edio do plano, foi
subsumida em uma grande ao, cujo ttulo genrico era Articular com o Poder
Legislativo e o movimento social a elaborao/reviso de leis e/ou projetos de
lei com a finalidade de ampliar a garantia do direito sade, contemplando os
direitos sexuais e os direitos reprodutivos das mulheres e fortalecer o Sistema
nico de Sade. Neste contexto, durante o perodo de vigncia do II PNPM,
praticamente nada foi feito em relao legalizao/descriminalizao do aborto. Em relao prostituio, o II Plano foi, de fato, um avano, tendo inserido
pela primeira vez a temtica na pauta governamental. Ainda que apresentando
23. Meta: reduzir em 5% o nmero de complicaes de aborto atendidas no Sistema nico de Sade (SUS). Prioridades: promover a ateno obsttrica, qualificada e humanizada, inclusive a assistncia ao abortamento em condies
inseguras, para mulheres e adolescentes, visando reduzir a mortalidade materna, especialmente entre mulheres negras;
e revisar a legislao punitiva que trata da interrupo voluntria da gravidez. Aes: elaborar e/ou revisar, imprimir e
distribuir material tcnico e educativo sobre a ateno obsttrica, incluindo a ateno mulher em situao de abortamento; fortalecer o sistema de formao/capacitao de pessoal na rea de assistncia obsttrica, inclusive para a
mulher em situao de abortamento; e constituir comisso tripartite, com representantes do Poder Executivo, do Poder
Legislativo e da sociedade civil para discutir, elaborar e encaminhar proposta de reviso da legislao punitiva que trata
da interrupo voluntria da gravidez (Brasil, 2004).
24. A comisso foi instituda e encaminhou uma proposta de reviso da legislao punitiva do aborto Comisso de
Seguridade Social e Famlia, da Cmara dos Deputados, em setembro de 2005. A proposta previa a realizao legal
do aborto, por deciso das mulheres, em gestaes de at doze semanas, e com at vinte semanas se a gravidez fosse
resultante de violncia sexual. O PL, contudo, teve sua tramitao interrompida em funo da mudana de legislatura
em 2007, no sendo retomado nas legislaturas posteriores.
25. Meta: apoiar a organizao de um centro colaborador por regio para humanizao da ateno ao parto, ao
abortamento e s urgncias e emergncias obsttricas. Prioridade: promover a assistncia obsttrica qualificada e
humanizada, especialmente entre as mulheres negras e indgenas, incluindo a ateno ao abortamento inseguro,
de forma a reduzir a morbimortalidade materna. Aes: elaborar e/ou revisar manuais tcnicos sobre as aes que
compem a ateno obsttrica, incluindo a ateno ao abortamento; apoiar tcnica e financeiramente a organizao
dos servios de ateno ao aborto previsto em lei; elaborar banco de consultores para qualificao de profissionais
nas aes que compem a ateno obsttrica, incluindo a ateno ao abortamento inseguro e o previsto em lei; e
apoiar estados na atualizao de profissionais de sade com base nos manuais tcnicos sobre as aes que compem
a ateno obsttrica, incluindo o abortamento (Brasil, 2008).

Igualdade de Gnero

573

uma abordagem muito insuficiente, o plano trouxe uma prioridade e duas aes
que contemplavam embora no exclusivamente as mulheres que exercem a
atividade de prostituio.26
O novo Plano ignora a questo da legalizao/descriminalizao do aborto
e a importncia desta discusso para reduzir as mortes maternas relacionadas ao
abortamento inseguro. Constam da nova verso do PNPM apenas uma meta e
trs aes voltadas exclusivamente ao abortamento previsto em lei.27 Em verdade,
o texto do Plano sequer menciona a palavra abortamento, tratando de eufemiz-la, citando apenas o termo interrupo voluntria da gravidez. A questo
da prostituio, por seu turno, tambm foi excluda desta nova verso do PNPM.
A dificuldade de pautar o tema dos direitos sexuais e reprodutivos, em particular
do aborto, em todo o governo federal resultado tambm de uma forte influncia
de movimentos religiosos conservadores no espao do Executivo e do Legislativo.
Estes, pressionados pela opinio pblica,28 pelo lobby das bancadas conservadoras
e movidos por um ethos religioso, evidenciam a inexistncia de um Estado verdadeiramente laico, ainda que a laicidade deste aparea como um dos princpios
do PNPM desde sua primeira edio. A perda de centralidade do tema no Plano
ainda mais sentida por ser este um documento da gesto da ministra Eleonora
Menicucci, conhecida por sua atuao no movimento feminista de sade sexual
e reprodutiva. De fato, ao tomar posse e ser questionada sobre sua posio em
relao ao aborto, ela defendeu que o aborto era uma questo de sade pblica,
mas que sua legalizao ou descriminalizao eram assunto do Legislativo, e no
do Executivo.29
O novo PNPM trouxe tambm mudanas em relao sua estrutura e sua
matriz de compromissos. Enquanto o plano anterior listava, para cada ao com a
qual o governo se comprometia, o rgo responsvel, seus parceiros, o prazo para
execuo, o produto resultante e o programa e ao do PPA dos quais sairiam
26. Meta: garantir o enfrentamento da violncia contra as mulheres jovens e meninas vtimas do trfico e da explorao sexual e que exercem a atividade de prostituio. Aes: capacitar os/as servidores/as da rede de atendimento s
mulheres em situao de violncia para promover um atendimento voltado s especificidades da violncia perpetrada
contra as mulheres vtimas do trfico de pessoas e que exercem a prostituio; e capacitar as operadoras da Central de
Atendimento Mulher (Ligue 180) para promover um atendimento voltado s especificidades da violncia perpetrada
contra as mulheres vtimas do trfico de pessoas e que exercem a prostituio (Brasil, 2008).
27. Meta: disponibilizar e ampliar os servios de ateno integral interrupo da gravidez nos casos previstos em lei.
Aes: ampliar o acesso no SUS para atendimento com qualidade nos casos de interrupo da gravidez previstos em
lei; ampliar e qualificar os servios da rede de sade de ateno s mulheres e adolescentes em situao de violncia
domstica e sexual, incluindo a interrupo da gravidez prevista em lei; e garantir o atendimento multiprofissional e
multidisciplinar com acompanhamento nos casos descritos na ao anterior (Brasil, 2013c).
28. Para a discusso sobre aborto que ocorreu no processo eleitoral de 2011, ver Ipea (2011a).
29. Segundo veiculado na imprensa, a ministra teria dito o seguinte, quando questionada sobre suas posies sobre o
aborto: Eu j dei entrevistas, sobretudo nos anos 70, 80 e 90, quando o feminismo necessitava de marcar posies e
muitas mulheres ousaram dizer at da sua vida privada. No me arrependo, mas, a partir de sexta-feira [data de sua
posse], eu sou governo e a matria da legalizao ou descriminalizao do aborto uma matria que no diz respeito
ao Executivo, diz respeito ao Legislativo. Disponvel em: <http://goo.gl/FDEiGH>. Acesso em: dez. 2013.

574

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

os recursos (ainda que no o montante especfico), o novo plano traz apenas os


rgos responsveis, os parceiros e os objetivos/metas/iniciativas do PPA com os
quais as aes esto relacionadas. A maior perda neste processo se refere ausncia
de associao de um produto para cada ao. Com isso, aes genricas do tipo
promover articulao, incidir em programas, promover a ateno sade,
entre outras, tornam-se de difcil monitoramento e controle social. Por no se
saber exatamente o que esperar deste tipo de ao em termos de resultado, torna-se
difcil monitorar sua efetiva execuo, identificando problemas ou avanos no
processo de implementao.
Outra perda significativa trata-se da ausncia de qualquer tentativa de estimar o comprometimento oramentrio dos rgos governamentais com a execuo
do plano. Ainda que se saiba das enormes dificuldades em faz-lo, o II PNPM
havia avanado ao apresentar uma estimativa global de recursos a serem aplicados
pelo rgo em suas aes, tal como mencionado anteriormente. No h nesta
nova verso, porm, qualquer meno ao oramento do plano ou s razes que
levaram o governo a exclu-lo. Novamente h, com este movimento, entraves ao
monitoramento e ao controle social das aes do Estado.
Por fim, destaca-se que ainda que o PNPM no tenha muitas inovaes em
relao verso anterior, importante mencionar que sua existncia e o acompanhamento de suas aes por meio do Comit de Articulao e Monitoramento (CAM) tm fortalecido a incorporao da perspectiva de gnero na agenda
de novos rgos do governo federal e tambm das outras esferas federativas.
Um indicativo deste fortalecimento o aumento no nmero de membros do
CAM. Enquanto o I PNPM foi lanado tendo um comit composto por treze
rgos do governo federal, no II PNPM este nmero j era de 22, tendo alcanado 33 nesta nova verso. rgos como os ministrios da Pesca e Aquicultura,
Integrao Nacional, Turismo, Esportes, Defesa e Relaes Exteriores juntaram-se
queles que tradicionalmente vinham executando polticas para as mulheres
como os ministrios da Sade (MS), da Educao (MEC), da Justia (MJ), do
Desenvolvimento Agrrio (MDA) e do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) para refletirem juntos sobre a temtica e incorporarem em seu
cotidiano, em maior ou menor nvel, a perspectiva de gnero.
Nesse mesmo sentido, outro indicativo da importncia dos PNPMs a ampliao dos mecanismos de gnero nos rgos governamentais. Os mecanismos
de gnero so estruturas dentro de cada ministrio (ou outro rgo de governo)
responsveis por promover e fortalecer a incorporao da perspectiva de gnero
nas aes finalsticas de suas instituies. Em alguns rgos, correspondem a diretorias como o caso do MDA, no qual o debate j est bastante avanado ,
mas podem ser comits, grupos, coordenaes ou outros modelos de organizao.

Igualdade de Gnero

575

Desde o lanamento do I PNPM, nove outros mecanismos j foram instalados


no MDA, nos ministrios de Minas e Energia (MME), do Trabalho e Emprego
(MTE), do Meio Ambiente (MMA), do MDS, do MS, na Fundao Nacional
do ndio (Funai,) no Banco do Brasil (BB) e na Caixa Econmica Federal (CEF).
Ainda que muitos destes grupos ainda funcionem de forma isolada dentro de suas
instituies ou atuem mais como espaos para reflexo sobre a igualdade dentro
das instituies (com maior foco na gesto de pessoas e menos nas aes finalsticas), sua existncia reafirma a relevncia do plano enquanto instrumento de
articulao e disseminao de uma agenda que deve ser de todo o governo federal,
e no apenas da SPM.
3 ACOMPANHAMENTO DA POLTICA E DOS PROGRAMAS

O ano de 2012 foi marcado por um novo momento para a SPM, que passou por
sua terceira transio ministerial desde a sua criao. A posse da nova ministra,
Eleonora Menicucci, em fevereiro, representou a escolha, pela primeira vez, de
uma lder com histrico dentro do movimento feminista. Sua escolha foi uma
deciso da presidenta Dilma e no o resultado da acomodao de interesses dos
partidos que compem a base aliada do governo , cuja trajetria de luta na
ditadura fez com que dividisse cela com Eleonora, quando foram presas na dcada
de 1970. A nomeao da nova ministra, porm, no foi resultado apenas da sua
histria de lutas durante o regime militar brasileiro, mas deveu-se, especialmente,
sua trajetria enquanto pesquisadora e militante feminista, especialmente nos
temas relacionados sade e aos direitos sexuais e reprodutivos das mulheres.
A deciso da presidenta foi, como se poderia esperar, bastante comemorada pelos
movimentos feministas do pas to logo foi anunciada. Entendeu-se que a escolha
de uma pessoa com tanta identidade e histria com a causa representaria um novo
olhar da Presidncia sobre a Secretaria, e que esta, enfim, poderia ser uma pasta
com mais fora.
Nesse contexto, a nova ministra assumiu a Secretaria tendo frente muitos
desafios, entre eles corresponder s expectativas criadas no seio da sociedade
civil, particularmente no que se refere forma como as questes de direitos
sexuais e reprodutivos e, neste bojo, destaque-se o tema do aborto seriam
abordadas em sua gesto. Apresentavam-se, adicionalmente, outros grandes
desafios, como a implementao do novo PPA 2012-2015 (cuja metodologia
foi bastante alterada) e a atualizao do PNPM, cuja segunda edio teve sua
vigncia encerrada em 2011.
Em 2012, a SPM tambm completou seu primeiro decnio de vida, sendo
ainda muito questionada quanto necessidade de sua existncia, relevncia de
suas aes e sua capacidade (tcnica e administrativa) de implementar polticas e
programas capazes de alterar as condies de vida das mulheres. De fato, a criao

576

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

da SPM, por si s, j pode ser comemorada como um marco histrico da luta


promovida no mbito da sociedade civil pelos direitos das mulheres no Brasil.
Para alm do aspecto simblico de sua criao, a existncia de uma secretaria
de polticas para as mulheres propiciou a reflexo sobre os direitos das mulheres
e a igualdade de gnero em diversos setores do governo federal, bem como nas
esferas subnacionais. Novos e criativos programas foram sendo institudos em
diversos rgos governamentais, impactando, em diferentes nveis, a realidade
das mulheres brasileiras.
A promulgao da Lei Maria da Penha (Lei no 11.340/2006) pode ser
considerada um paradigma no avano da promoo da equidade de gnero e
no combate violncia contra a mulher no Brasil. Sancionada em 7 de agosto
de 2006, fruto de um intenso e longo processo de construo nascido no seio
da sociedade civil, que elaborou a primeira proposta da lei apresentada SPM.
A norma hoje amplamente conhecida e debatida no pas, sendo certamente
responsvel por salvar a vida de muitas mulheres em situao de violncia. Em
que pesem as muitas dificuldades ainda existentes acerca da operacionalizao
de alguns de seus mecanismos e os espordicos episdios de deslegitimao por
instncias do Judicirio, o dispositivo segue se fortalecendo.
Outras duas importantes aes no combate violncia, ao longo dessa
dcada de vida da SPM, foram o Pacto Nacional pelo Enfrentamento Violncia
Contra a Mulher (PNEV) e a instituio da Central de Atendimento Mulher
Ligue 180, que hoje j possui alcance internacional, atendendo mulheres brasileiras
em trs pases (Espanha, Portugal e Itlia) alm do territrio nacional. Somam-se
a estes esforos os Planos de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas, a Campanha
Compromisso e Atitude pela Lei Maria da Penha, alm da participao da SPM em
diversas aes de combate violncia contra a mulher, a exemplo da Campanha 16
Dias de Ativismo pelo Fim da Violncia contra as Mulheres.
Existem crticas que consideram que a SPM ainda no consegue avanar
para alm da pauta do combate violncia contra a mulher e implementar aes
com a mesma fora em outras reas de combate desigualdade de gnero (por
exemplo, mercado de trabalho e direitos sexuais e reprodutivos). A Secretaria,
de fato, encontra uma srie de dificuldades tcnicas e polticas no fortalecimento de
aes cuja execuo no seja sua atribuio exclusiva ou prioritria (como no caso
da sade). Como consequncia deste cenrio, o fato de que o combate violncia
contra a mulher no tinha um lugar at a criao da SPM, em 2003, converteu
o tema no escopo central de ao desta, ainda que busque construir um esforo
de polticas transversais em todas as reas de interesse das mulheres.
A leitura feita pelos movimentos sociais e setores da sociedade civil que
acompanham a atuao da secretaria que, apesar da riqueza e complexidade do

Igualdade de Gnero

577

PNPM, construdo para contemplar de forma contumaz as demandas das mulheres


brasileiras, as polticas de violncia so as que formam um conjunto estruturado
de iniciativas, havendo uma atuao da SPM nas reas de sade, educao,
trabalho, participao poltica e seguridade social bastante limitada (em geral,
com campanhas de sensibilizao ou parcerias em projetos de pequeno alcance).
Falta investir em alcance e estrutura, de forma consistente, em todas as outras reas,
no sentido de que cabe Secretaria o esforo incomensurvel de transformar este
plano em uma srie de aes em curso por todo o pas. notrio que ainda h
que se investir mais nesta, cuja ao (ou no ao) ser sempre reflexo de seu
contexto institucional.
3.1 Reestruturao da SPM

Logo no primeiro ano da gesto da nova ministra, foi promulgado o Decreto


no 7.765/2012, posteriormente alterado pelo Decreto no 8.030/2013, que
modificou a estrutura da Secretaria, reordenou as funes de cada unidade interna e ampliou seus cargos em comisso. Tais decretos, que reformularam integralmente o Decreto no 7.043/2009, que definia as competncias internas da SPM
at ento, foram, na viso da prpria secretaria, instrumentos importantes e que
tm contribudo para o seu fortalecimento (Brasil, 2013c, p. 9).
Entre as mudanas promovidas por esses dois decretos, destacam-se a extino da Subsecretaria de Planejamento e Gesto Interna e o remanejamento de boa
parte de suas funes para a Secretaria Executiva. Esta passou a ser responsvel
pela coordenao e avaliao da implementao do Plano Nacional de Polticas
para as Mulheres e de outros programas e aes referentes s polticas para as mulheres; pela coordenao do Comit de Articulao e Monitoramento do PNPM
e do Observatrio Brasil da Igualdade de Gnero, bem como por toda a parte de
planejamento e oramento, de administrao financeira, de contabilidade, de gesto de pessoas e de recursos de tecnologia da informao, de licitaes e contratos,
de convnios, entre outras questes, sob a responsabilidade do Departamento de
Administrao Interna, criado pelo Decreto no 8.030/2013 (Brasil, 2013a).
Com isso, a Secretaria Executiva, que nas gestes anteriores tinha funo meramente representativa, passa a ser dotada de atribuies relevantes no tocante
implementao de polticas para as mulheres no governo federal.
O Decreto no 8.030/2013 criou tambm a Secretaria de Polticas de
Trabalho e Autonomia Econmica das Mulheres (denominada, no instrumento
de 2012, Secretaria de Avaliao de Polticas e Autonomia Econmica das
Mulheres). Passa a ser funo desta secretaria realizar estudos e pesquisas sobre
gnero e relaes de trabalho, formular polticas e apoiar os eixos do PNPM no
que se refere sua rea de atuao (Brasil, 2013a). A Secretaria de Enfrentamento
Violncia contra as Mulheres, por sua vez, segue responsvel pelas polticas nesta

578

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

rea, acrescendo s suas atribuies a coordenao das atividades da Central de Atendimento Mulher Ligue 180, antes sob responsabilidade da Ouvidoria da SPM.
J a Secretaria de Articulao Institucional e Aes Temticas deixou
de ser responsvel pelos temas da rea de trabalho, bem como pelos acordos de
cooperao, convenes e outros instrumentos congneres assinados pelo Brasil
com organismos internacionais, que passam a ser responsabilidade do Gabinete
da ministra. Por seu turno, assumiu a tarefa de articular com os demais rgos
do poder pblico estadual, municipal e do Distrito Federal a incorporao da
perspectiva de gnero, bem como de responder pelas polticas na rea de cultura
e de promover a diversidade nas aes da secretaria, por meio da criao de uma
Coordenao Geral de Diversidade. Ainda com o objetivo de fortalecer o olhar
da SPM para as diversas identidades femininas, foi criada, junto ao Gabinete
da ministra, uma assessoria voltada s questes das mulheres do campo e da
floresta. interessante notar que o termo diversidade usualmente criticado
pela prpria SPM acabou sendo adotado como uma forma de acomodar as
demandas de diferentes grupos identitrios por representao e ateno da
secretaria no desenvolvimento de suas aes. Entram neste termo to genrico
dimenses estruturantes da desigualdade social brasileira como raa e classe ,
bem como questes identitrias muito recentemente reconhecidas no espao
pblico, como a orientao sexual e a gerao.
As mudanas promovidas pelos decretos de 2012 e 2013 podem potencializar o avano das aes da Secretaria, sobretudo aps as avaliaes realizadas
durante a III CNPM, realizada em 2011. Entre os diversos debates e anlises
realizados, chegou-se concluso de que a SPM deve protagonizar no apenas
a execuo de aes para a garantia de uma cidadania ativa e para o combate s
desigualdades de gnero, como tambm deve fortalecer sua atuao de coordenao e monitoramento, qualificando o controle acerca das polticas pblicas de
gnero no pas. Incorporar estes elementos s competncias de cada secretaria que
compe a SPM um primeiro passo necessrio frente a este longo caminho que
se segue e exige um compromisso institucional e poltico que viabilize o desenvolvimento tcnico adequado medida do desafio que fazer transbordar do papel
os planos e projetos elaborados para a vida das mulheres brasileiras.
3.2 Aes implementadas

No mbito federal, durante o perodo temporal abordado nesta edio de Polticas


sociais: acompanhamento e anlise, o governo brasileiro fortaleceu o eixo de ao
de enfrentamento violncia contra as mulheres e violncia de gnero. Deu-se
continuidade a algumas aes j existentes, intensificando-as ou ampliando seu
alcance, como o caso da Central de Atendimento Mulher Ligue 180 e do
Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia, bem como foram lanadas novas

Igualdade de Gnero

579

estratgias de ao. Em agosto de 2012, a SPM lanou programas e aes comemorativas dos seis anos da Lei Maria da Penha. A campanha, intitulada Compromisso e atitude pela Lei Maria da Penha a lei mais forte, teve como objetivo
ampliar a divulgao e o conhecimento da lei, assim como garantir a efetividade
de sua aplicao. A campanha que envolveu a criao de um portal informativo
(<http://www.brasil.gov.br/compromissoeatitude>), a veiculao de filme publicitrio em emissoras de TV aberta, com mdia gratuita, e segmentadas, anncio
em portais de internet e ao em redes sociais faz parte de um esforo contnuo
da secretaria para associar todos os seus programas a intensas aes de conscientizao de gnero no mbito da sociedade. Inicialmente destinada s autoridades
judiciais, a campanha logo passou mobilizao da sociedade.
Emblemtico na ao governamental nessa seara durante o primeiro semestre de 2013 foi o lanamento do Programa Mulher, Viver sem Violncia,
anunciado em maro pela presidenta Dilma Rousseff e institudo pelo Decreto
no 8.086/2013. Por meio do Acordo para Promoo da Igualdade de Gnero,
firmado entre o Brasil (SPM) e El Salvador (Secretaria de Incluso Social) em 28
de abril de 2011, foi estabelecido o intercmbio de informao e coordenao de
aes entre as duas naes para eliminar a discriminao contra as mulheres e alcanar a igualdade de gnero. Fruto desta parceria, o Programa Mulher, Viver sem
Violncia inspirado no Projeto Cidade da Mulher, implantado em El Salvador
e internacionalmente premiado.
O programa, coordenado pela SPM, atua em cinco grandes linhas de ao:
a) instituio da Casa da Mulher Brasileira ao de maior vulto do programa e que se constitui na criao de um espao de servios integrados
de atendimento s mulheres em situao de violncia em todos os estados
brasileiros. A proposta concentrar em um nico centro os servios
pblicos de segurana, justia, assistncia psicossocial (psiclogas, assistentes sociais, socilogas e educadoras), acolhimento e orientao para o
mercado de trabalho e renda. A casa contar ainda com brinquedoteca e
espao de convivncia para as mulheres. O acesso aos servios de sade
e abrigamento ser feito por meio de uma logstica de transporte vinculada ao Ligue 180 e Casa;
b) ampliao da Central de Atendimento Mulher (Ligue 180) e sua
transformao em um disque-denncia, o que possibilitar o acionamento imediato das polcias militares de todo o pas e a ativao de
urgncia para a Polcia Federal. Com isso, atendimentos classificados
como urgentes pelas operadoras da Central sero encaminhados diretamente para o Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (192) ou
para a Polcia Militar (190). A ampliao da central tambm inclui o

580

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

objetivo de alcanar mais dez pases, alm dos j atendidos atualmente


(Espanha, Itlia e Portugal);
c) humanizao do atendimento na sade pblica e aprimoramento da
coleta de provas. A ideia adequar espaos especializados nos Institutos
Mdicos Legais (IMLs) e na rede hospitalar de referncia, melhorar a
coleta de provas nos casos de violncia sexual, capacitar e qualificar profissionais das reas de segurana pblica e do Sistema nico de Sade
(SUS) em sexologia forense, bem como aprimorar a integrao entre os
servios e os fluxos e protocolos de atendimento;
d) criao de novos ncleos de atendimento s mulheres nas fronteiras e
ampliao de algumas unidades j existentes em reas de fronteira do
Brasil com a Bolvia, a Guiana Francesa, a Guiana Inglesa, o Paraguai,
o Uruguai e a Venezuela, abrangendo migrantes e o combate ao trfico
de pessoas; e30
e) realizao de campanhas continuadas de conscientizao.
Com uma expectativa de investimento, at o ano de 2014, de R$ 305
milhes,31 o Programa requer a adeso dos governos estaduais para dar celeridade ao atendimento. At o final de 2013, dezoito estados j haviam aderido.
Os recursos para o programa so oriundos de diversos rgos do governo federal
e devem ser executados obrigatoriamente nas aes previstas. A construo das
Casas da Mulher Brasileira de responsabilidade plena do governo federal, que
ser responsvel por sua manuteno pelo perodo de dois anos. Aps este prazo,
os estados devem se planejar para assumir os custos referentes ao funcionamento
dos servios.
Recebido como um avano na concretizao da Lei Maria da Penha, por
buscar viabilizar o acesso justia por meio da integrao dos servios e do estmulo s boas prticas, o grande desafio do novo programa o arranjo de um pacto
federativo que possibilite o seu pleno funcionamento em cada estado da Unio
e no Distrito Federal. Este desafio j estava posto para a SPM e demais rgos
parceiros no processo de execuo do Pacto Nacional pelo Enfrentamento da
Violncia contra as Mulheres, e tambm se apresenta como realidade para a implementao de polticas das mais diversas reas, como sade e assistncia social.
30. Proposta de novos ncleos nas cidades de Brasileia (AC), Corumb e Ponta Por (MS), Santana do Livramento e Jaguaro
(RS) e Bonfim (RR); e ampliao das unidades j existentes de Foz do Iguau (PR), Pacaraima (RR) e Oiapoque (AP).
31. Os recursos sero investidos da seguinte forma: R$ 115,7 milhes na construo das Casas da Mulher Brasileira uma em
cada unidade da Federao; R$ 45 milhes para aquisio e manuteno de 54 unidades mveis para atendimento de
mulheres rurais em situao de violncia; R$ 25 milhes para ampliao da Central de Atendimento; R$ 13,1 milhes
para a humanizao do atendimento na sade; R$ 6,9 milhes para humanizao da percia para aperfeioamento da
coleta de provas de crimes sexuais; R$ 4,3 milhes para criao e ampliao dos servios de fronteira; e R$ 100 milhes
para a realizao de cinco campanhas educativas de conscientizao (Brasil, [s.d.]).

Igualdade de Gnero

581

As principais crticas que o programa vem sofrendo so quanto ao fato de a


ao no ter sido construda junto aos movimentos e, portanto, imposta de cima
para baixo, alm dos questionamentos acerca da falta de convergncia do programa com o Pacto Nacional pelo Enfrentamento Violncia contra as Mulheres.
De fato, o Pacto vem orientando toda a atuao do governo federal e dos
governos estaduais no enfrentamento da violncia contra as mulheres desde 2007,
quando foi lanado. Trata-se de um programa amplo, que procurou incorporar a
violncia em seus mais diversos aspectos e que j demandava a adeso dos estados
para sua efetivao. Apesar de todos os problemas de implementao, o Pacto
tem sido um importante marco na rea e tem alcanado resultados importantes.32
No possvel perceber, contudo, como este e o novo programa se articularo,
haja vista que ambos atuam sobre o mesmo objeto, demandando adeso dos
estados e compartilhando os mesmos recursos (humanos e financeiros) necessrios
sua execuo. A falta de dilogo entre as iniciativas possivelmente levar a uma
diviso de esforos, que tende a enfraquecer as duas iniciativas.
A partir das diretrizes do Pacto Nacional pelo Enfrentamento Violncia
contra as Mulheres, a SPM, ao longo dos ltimos anos, envidou esforos no sentido de ampliar a rede de atendimento s mulheres em situao de violncia,
interiorizando-a. fato que se a oferta de servios insuficiente, esta insuficincia certamente mais sentida nos municpios menores, do interior dos estados.
Grande parte dos servios encontra-se localizada nas capitais e em suas regies
metropolitanas. Assim, a deciso de deslocar recursos para a instituio de um
novo servio, como a Casa da Mulher Brasileira, que se instalar nas capitais dos
estados, pode representar uma nova concentrao regional de recursos e equipamentos destinados ao enfrentamento da violncia contra as mulheres.33 Um risco
adicional que os servios existentes fora da casa se sintam desincumbidos do
papel de atender mulheres em situao de violncia sobretudo os servios no
especializados. A centralizao pode implicar, portanto, dificuldades de acesso
por parte das mulheres habitantes de regies mais distantes e aumento da dificuldade de um atendimento adequado e humanizado pelos servios mais prximos
existentes. A previso de que todos os custos necessrios para o funcionamento
da casa sejam assumidos pelos estados aps dois anos de sua inaugurao tambm
deve ser vista com cautela, uma vez que isto significaria onerar o j reduzido
oramento dos estados para polticas de gnero com manuteno do equipamento
e de pessoal. Com isso, h ainda o risco de que servios especializados fora das
capitais sejam encerrados em favor da manuteno da casa. preciso, portanto,
acompanhar a evoluo do programa nos prximos anos para ver em que medida
o compromisso poder ser cumprido pelos entes federados.
32 Para mais informaes sobre o Pacto Nacional pelo Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, ver Ipea (2013).
33. Para mais informaes sobre a concentrao regional de servios, ver Ipea (2013).

582

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

Ainda na rea de violncia, em fevereiro de 2013, o governo federal lanou o


II Plano de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas, fruto das atividades de um grupo
de trabalho interministerial no qual a SPM teve atuao de destaque, uma vez que
se trata de um dos eixos do Pacto Nacional pelo Enfrentamento Violncia Contra
a Mulher (Eixo IV Garantia dos direitos sexuais e reprodutivos, enfrentamento
explorao sexual e ao trfico de mulheres). Este Plano promove a integrao e
o fortalecimento das polticas pblicas, redes de atendimento e organizaes para
prestao de servios, alm de ter como uma das metas a criao de dez novos ncleos ou postos de enfrentamento ao trfico de pessoas at o ano de 2014, contemplando a operacionalizao de uma srie de aes previstas no pacto.
Tendo em vista o processo eleitoral de 2012, foi lanada em agosto daquele
ano a Plataforma Mais Mulheres no Poder: Eu Assumo Este Compromisso, como
um instrumento para a criao de propostas voltadas s polticas para as mulheres, e
disponibilizada para os candidatos e candidatas s eleies. Sendo 2012 o marco dos
oitenta anos do direito de votar feminino no Brasil, foi observado que as eleies de
7 de outubro possibilitaram um pequeno aumento do nmero de mulheres eleitas
para as cmaras municipais e um aumento maior para as prefeituras (Brasil, 2013g).
Em que pesem os esforos da SPM para conscientizar e sensibilizar os candidatos e
candidatas e os partidos, o avano tem sido pequeno, e o pas ainda continua muito
longe da paridade de gnero na poltica, bem como de uma participao qualitativa
(e no meramente quantitativa) das mulheres neste campo. J em janeiro de 2013,
durante o II Encontro Nacional com Novos Prefeitos e Prefeitas Municpios Fortes,
Brasil Sustentvel, as aes voltadas para as mulheres foram destaque, com o objetivo
de intensificar a articulao poltica com prefeitas e vice-prefeitas recm-empossadas.
J na rea de trabalho e autonomia econmica das mulheres, o destaque foi
o lanamento, em novembro de 2012, da ao Mulheres que inovam campanha
de qualificao pelo PRONATEC, com vistas a incentivar as mulheres a se inscreverem em cursos de qualificao profissional em reas que so consideradas
majoritariamente masculinas e que esto em expanso econmica (a exemplo da
construo civil e da rea de mecnica).
Tambm foi anunciada como uma importante conquista econmica das
mulheres a ampliao de limites de crdito do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar para as Mulheres (PRONAF Mulher), que passou de R$ 50 mil para R$ 130 mil, com prazo de pagamento em at dez anos.
O Programa, de responsabilidade do MDA, busca garantir o acesso ao crdito s
mulheres agricultoras e uma importante iniciativa do governo federal no sentido
de viabilizar o empoderamento das mulheres do campo.
De fato, a grande vitria das trabalhadoras brasileiras em termos de
conquista de direitos e autonomia foi a aprovao da emenda constitucional

Igualdade de Gnero

583

sobre o trabalho domstico, j abordada na seo Fatos relevantes deste captulo.


Considerando a realidade das centenas de milhares de trabalhadoras domsticas
do pas, a emenda corrige uma injustia histrica, ampliando o acesso da categoria aos direitos dos/as demais trabalhadores/as. Durante a tramitao da proposta,
a atuao da secretaria foi de grande relevncia, articulando com parlamentares,
negociando alteraes e mobilizando defensoras da emenda. Por ocasio da aprovao da PEC, a SPM reconheceu publicamente o esforo e a liderana das
trabalhadoras domsticas que se organizaram, demonstrando a determinao
das mulheres na construo de direitos.
Na rea de educao, a SPM, em parceria com o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), o MEC, o Ministrio da
Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI) e a ONU Mulheres, deu continuidade
ao Programa Mulher e Cincia, criado em 2005 com o objetivo de estimular
a produo e a reflexo acadmicas sobre mulheres, gnero e feminismo, bem
como de estimular a participao feminina na cincia e nas carreiras acadmicas.
O Programa composto por trs aes: i) Prmio Construindo a Igualdade de
Gnero; ii) Encontro Nacional de Ncleos e Grupos de Pesquisa Pensando Gnero
e Cincias; e iii) edital de fomento pesquisa no campo dos estudos de gnero,
mulheres e feminismo. Em 2012, foi lanada a oitava edio do Prmio Construindo a Igualdade de Gnero, cujo propsito fomentar o debate acadmico
sobre as questes de gnero em todos os nveis da produo do conhecimento
no pas. Esta edio, que teve 5.139 trabalhos inscritos no conjunto de todas as
categorias, contou com o maior nmero de candidatos de toda sua histria, com
crescimento de 30% em relao edio anterior e de 12% em relao sexta edio, at ento recordista em inscries. Desde 2005, quase 25 mil trabalhos acadmicos j foram produzidos por estudantes que vo desde o ensino mdio at o
doutorado como resultado do estmulo dado por esta iniciativa governamental.
A premiao ocorreu em 2013, ano em que foi lanada a nona edio do Prmio.
Tambm em 2012, foi lanado o terceiro edital de fomento pesquisa no
campo dos estudos de gnero, mulheres e feminismo. O edital, uma parceria
entre SPM, CNPq, MCTI e MDA, direcionou-se, especificamente, a estimular
reflexes na rea das relaes de gnero no campo e na floresta, destinando
um total de R$ 8 milhes aos estudos e pesquisas aprovados. Foram apoiados um
total de 145 projetos, 81 na categoria de at R$ 100 mil e 64 na categoria de at
R$ 50 mil, os quais tm o prazo de 24 meses para serem concludos.
Ainda na linha de estmulo produo de reflexes sobre o tema, em novembro
de 2012, foi lanado o Prmio Mulheres Negras contam sua Histria, voltado
produo de redaes e ensaios. A premiao foi resultado de uma parceria entre
a SPM e a Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR)

584

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

e teve como objetivo contribuir para a produo e a disseminao de contedos


que resgatem a memria e a histria das mulheres negras brasileiras, dando visibilidade ao protagonismo destas mulheres na construo do pas. Foram recebidos
520 trabalhos, cinco premiados com R$ 10 mil na categoria ensaios e outros
cinco, com R$ 5 mil na categoria redao.
Finalmente, em maro de 2013, ocorreu a premiao Mulheres Rurais que
Produzem o Brasil Sustentvel, que objetiva dar visibilidade ao trabalho das
mulheres do campo e da floresta, por meio de suas organizaes produtivas,
no fortalecimento da sustentabilidade econmica, social e ambiental, bem como enquanto geradoras da segurana e soberania alimentar. Nos dez grupos de mulheres
premiados, cada uma recebeu R$ 20 mil e os grupos contemplaram iniciativas dos
estados da Bahia, Maranho, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Minas Gerais,
Gois, Distrito Federal, Rio Grande do Sul, Tocantins e Amazonas.
Entre julho de 2012 e julho de 2013, destacam-se como aes da SPM a
presidncia pro tempore da Reunio de Ministras e Altas Autoridades da Mulher
do Mercosul (RMAAM), assumida em julho de 2012. Esta representa o reconhecimento do status ministerial das polticas para as mulheres no Mercosul e as
importantes conquistas da ltima dcada com relao promoo de polticas em
prol da igualdade de gnero e ao fortalecimento das hierarquias dos organismos
estatais de polticas para as mulheres nos pases da regio. O destaque da reunio
foi o diagnstico regional sobre o trfico de mulheres com fins de explorao
sexual no Mercosul, necessrio para fundamentar a ao dos pases envolvidos no
combate a estes crimes.
Observa-se que, de maneira geral, o perodo em anlise foi de concentrao
de esforos para o lanamento do III PNPM, acompanhamento da tramitao da
PEC no 66/2012 e preparao para o lanamento e execuo inicial do Programa
Mulher, Viver Sem Violncia. Os demais programas permaneceram em execuo,
sem muitas inovaes. A atuao da secretaria permanece, contudo, fortemente
influenciada pelas dificuldades oramentrias, de recursos humanos (equipe
insuficiente e com alta rotatividade), tcnicas (com destaque para as muitas dificuldades em efetivar o processo de transversalizao de gnero nas aes do governo
federal como um todo)34 e institucionais (pautadas por um estado de insegurana
permanente e silencioso). Alm disso, as dificuldades em avanar para alm da
pauta do combate violncia e de implementar polticas que, de fato, gerem
impacto na sociedade, ultrapassando sua condio de piloto ou de tentativas
experimentais, restam evidentes enquanto desafio.

34. Para mais informaes, ver Ipea (2011).

Igualdade de Gnero

585

3.3 Execuo oramentria em 2012

O ano de 2012 marca o incio de um novo PPA no mbito do governo federal,


tanto do ponto de vista da completa reformulao de seu modelo de planejamento
e oramento quanto do incio de um novo ciclo temporal, agora a abarcar o
perodo 2012-2015. O novo Plano se organiza a partir de programas, que so
temas agregadores e homogneos da poltica; de objetivos, que apontam as diretrizes para a implementao das polticas; de metas, que podem ser quantitativas
ou qualitativas e que indicam o que se espera do perodo de vigncia do plano;
de iniciativas, que indicam o que deve ser feito para que se alcancem as metas e
os objetivos; e de aes, que associam recursos financeiros a iniciativas, sendo detalhados no oramento.35 Os planos anteriores contavam com programas
e aes, sendo estas oramentrias ou no. Como esta seo trata da execuo
oramentria da SPM, sero abordadas apenas as aes de 2012, deixando-se de
lado as iniciativas elencadas, que so muito mais amplas em termos de quantidade e de contedo. Ainda que as iniciativas possam traduzir melhor o tamanho do
trabalho da secretaria, so as aes que contam com oramento associado e que
evidenciam, de fato, as prioridades elencadas pelo rgo, tanto em termos polticos
quanto financeiros.
No novo modelo de PPA, o valor total do oramento da SPM dividido
entre aes dispostas em dois programas: Enfrentamento Violncia e Autonomia
da Mulher (Programa 2016) e Gesto e Manuteno da Secretaria (Programa 2014).
O primeiro contempla todas as polticas finalsticas executadas pela secretaria; o
segundo destina recursos sua manuteno. O nico programa finalstico da SPM
no novo PPA, portanto, agrega os trs programas finalsticos existentes no PPA 20082011, quais sejam: Cidadania e efetivao dos direitos das mulheres; Gesto da transversalidade de gnero nas polticas pblicas; e Preveno e enfrentamento da violncia
contra as mulheres. Tal como se pode observar no quadro 2, todas as aes constantes
do oramento de 2012 j estavam presentes no ano anterior, espalhadas como aes
de algum dos trs programas. O caminho inverso, porm, no verdadeiro. Uma srie
de aes dispostas no PPA 2008-2011 no aparecem no novo oramento. Como o
novo plano mais agregador que o anterior, possvel que parte destas aes estejam
presentes em uma das que so elencadas no PPA vigente, ou o contrrio, que tenham
perdido relevncia poltica e oramentria , e por isso no apaream nos compromissos da secretaria para 2012-2015. Faz-se necessria uma anlise detalhada da
execuo do oramento da SPM neste incio do novo plano para identificar, de fato,
qual das hipteses corresponde realidade.
35. O PPA 2012-2015 busca superar, portanto, a sobreposio entre plano e oramento. Para mais informaes acerca
dessa organizao, consultar a apresentao intitulada Programa de apoio elaborao e implementao dos PPAs
municipais, elaborada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), disponvel no endereo eletrnico:
<http://goo.gl/9RsLJN>; e a publicao do mesmo rgo intitulada O modelo de planejamento governamental, disponvel no endereo eletrnico: <http://goo.gl/X1bCwe>.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

586

QUADRO 2

Comparao entre programas e aes oramentrias da SPM Brasil (2012 e 20082011)


Oramento 2012

Oramento 2008-2011

Programa 2016 polPrograma 1433 cidaticas para as mulheres:


dania e efetivao de
enfrentamento violndireitos das mulheres
cia e autonomia

Programa 0156 preveno e enfrentamento


da violncia contra as
mulheres

Programa 1068 gesto


da transversalidade de
gnero nas polticas
pblicas

Programa 0750 apoio


administrativo

Ampliao e consolidao da Rede de Servios


de Atendimento s
Mulheres em Situao
de Violncia

Ampliao e consolidao da rede de


servios especializados
de atendimento s
mulheres em situao
de violncia

Capacitao de
profissionais para o enfrentamento violncia
contra as mulheres

Capacitao de
profissionais para
atendimento a mulheres
em situao de violncia

Central de Atendimento
Mulher ligue 180

Central de Atendimento
Mulher ligue 180

Apoio a iniciativas de
fortalecimento dos
direitos das mulheres
em situao de priso

Apoio a iniciativas de
fortalecimento dos
direitos humanos das
mulheres em situao
de priso

Apoio a iniciativas de
preveno violncia
contra as mulheres

Apoio a iniciativas de
preveno violncia
contra as mulheres

Apoio a iniciativas de
referncia nos eixos
temticos do Plano
Nacional de Polticas
para as Mulheres

Apoio a iniciativas de
referncia nos eixos
temticos do Plano
Nacional de Polticas
para as Mulheres

Incorporao da perspectiva de gnero nas


polticas educacionais e
culturais

Incorporao da perspectiva de gnero nas


polticas educacionais e
culturais

Incentivo autonomia
econmica e ao
empreendedorismo das
mulheres

Incentivo autonomia
econmica e ao
empreendedorismo das
mulheres

Fortalecimento da participao de mulheres


nos espaos de poder e
deciso

Fortalecimento da participao das mulheres


nos espaos de poder e
deciso

Apoio criao e ao
fortalecimento de organismos de promoo e
defesa dos direitos da
mulher

Apoio criao e ao
fortalecimento de organismos de promoo e
defesa dos direitos das
mulheres

(Continua)

Igualdade de Gnero

587

(Continuao)
Oramento 2012
Publicidade de utilidade
pblica

Oramento 2008-2011
-

Produo e divulgao
de informaes, estudos
e pesquisas sobre as
mulheres

Publicidade de utilidade
pblica

Implantao do Sistema
Nacional de Informaes sobre a Violncia
contra as Mulheres

Produo e divulgao
de informaes, estudos
e pesquisas sobre as
mulheres

Formao de profissionais da educao


em contedos no
discriminatrios

Aperfeioamento do
marco jurdico-institucional brasileiro

Funcionamento do
Conselho Nacional dos
Direitos da Mulher

Capacitao e formao
de profissionais do setor
pblico na temtica de
gnero

Incentivo ao trabalho
decente e equidade
de gnero no mundo do
trabalho

Gesto e administrao
do programa

Incorporao dos
direitos sexuais e reprodutivos nas polticas
de sade

Implantao do
Sistema de Informaes
Gerenciais

Monitoramento e
Avaliao do Plano
Nacional de Polticas
para as Mulheres

Programa 2014 gesto e manuteno da


secretaria de polticas
para as mulheres

Apoio
Administrativo+Pessoal
e Benefcios

Fonte: Siafi.
Elaborao: Disoc/Ipea.

Em funo das diferenas entre o atual PPA e os anteriores (mais no que se


refere forma e menos ao contedo), a comparao da execuo oramentria
de 2012 com a dos anos anteriores enfrenta uma srie de limitaes. Algumas
consideraes relevantes, porm, podem ser feitas. A primeira delas refere-se ao
oramento total da SPM. Sabe-se que a questo oramentria uma das pautas
centrais tanto da secretaria quanto dos movimentos que acompanham a construo
cotidiana de suas aes. Em 2012, seu oramento apresentou leve reduo em
relao ao ano anterior. Se o montante desta reduo no to expressivo, chama
ateno o fato de que, pela primeira vez em oito anos, o oramento da SPM no
apresentou crescimento (grfico 2).

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

588

GRFICO 2

Oramento autorizado da SPM Brasil (2003 a 2012)


(Em R$ milhes)
140,00
114,92

120,00
100,00

108,04

80,00
60,00
40,00
20,00
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi); Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM).
Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
Obs.: valores deflacionados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) anual mdio de 2012.

Ao se realizar uma comparao aproximada entre os programas da secretaria


nos dois PPAs, possvel perceber tambm uma inflexo na prioridade de alocao
de recursos entre os dois grandes temas da SPM violncia e cidadania. Para tanto,
distriburam-se as aes do PPA 2012-2015 entre os programas correspondentes no
PPA anterior. Com isso, pode-se perceber que, em 2011, a maior parte dos recursos
(49,3%) era destinada ao programa de cidadania das mulheres, no qual estavam aes
direcionadas aos temas do trabalho e autonomia econmica, da participao nos espaos de poder e deciso, da educao, da cultura, da sade, do fortalecimento dos organismos de polticas para as mulheres nos Executivos subnacionais e dos conselhos de
direitos da mulher. As aes voltadas ao enfrentamento da violncia tomavam pouco
mais de um tero do oramento da secretaria, enquanto o programa de gesto com
aes direcionadas produo de estudos e sistemas de informao, formao de servidores/as na temtica de gnero, aperfeioamento do marco jurdico, monitoramento
do PNPM, publicidade e gesto respondia por 6%. J em 2012, h um espelhamento
das prioridades da secretaria, com 34% dos recursos se direcionando para as aes na
rea de cidadania e quase metade do oramento, para as de enfrentamento da violncia.
Nota-se, a partir dessa anlise, que a gesto da ministra Iriny Lopes (2011)
procurou dar maior destaque ao tema da cidadania, em especial questo da
autonomia econmica das mulheres e do enfrentamento da pobreza, que foram,
inclusive, temas da III CNPM, ainda em 2011. J o incio da gesto da ministra
Eleonora retomou a centralidade do enfrentamento da violncia no cotidiano
das aes da SPM, com o fortalecimento desta linha de ao culminando com o
lanamento do Programa Mulher, Viver sem Violncia, no incio de 2013.36
36. Para uma anlise sobre o movimento de fortalecimento das aes de trabalho e autonomia econmica e sua
posterior perda de centralidade, ver Ipea (2012; 2013).

Igualdade de Gnero

589

GRFICO 3

Distribuio do oramento da SPM por grandes temas


(Em %)
3A 2011
10,4

6,1
34,1

49,3
Enfrentamento violncia

Cidadania das mulheres

Gesto

Administrao

3B 2012
12,6

6,4

46,8

34,1

Enfrentamento violncia

Cidadania das mulheres

Gesto

Administrao

Fonte: Siafi; SPM.


Elaborao: Disoc/Ipea.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

590

J em relao execuo do oramento da SPM, possvel notar que quase


80% do total autorizado foi executado em 2012, proporo pouco superior
verificada em 2011 (71,6%), ano em que a secretaria teve a execuo mais baixa
de sua histria. Do total de R$ 108 milhes destinados SPM no incio do ano,
apenas R$ 85,5 milhes foram liquidados (tabela 1). O ano de 2012 assim
como 2011 foi marcado por mudanas na gesto da secretaria, com troca de
ministra e de boa parte da equipe diretiva do rgo. Tal como destacado na edio
anterior deste peridico,
A renovao de quadros implicou a necessidade de tempo para apropriao no
apenas das atividades da SPM mas tambm do ethos do servio pblico e de todas as
suas normas e regras especficas, uma vez que no necessariamente as novas gestoras
j haviam passado pelo governo federal (Ipea, 2013, p. 498).

Ademais, a baixa execuo oramentria ao longo do ano cria um freio


liberao de recursos para movimentao e empenho pela secretaria. Por fim, os
editais para apoio a projetos da SPM foram publicados j em 29 de maro de
2012, com prazo para envio de projetos at o final de maio. Considerando-se
que toda a logstica necessria para anlise, aprovao, assinatura de convnios
e liberao de recursos para os projetos demanda muitos meses da secretaria, o
tempo hbil para execuo do oramento destes convnios torna-se muito exguo. Nenhuma destas questes, porm, nova; ao contrrio, se repetem h anos,
indicando a existncia de limitaes no processo de aprendizado institucional, as
quais podem estar relacionadas alta rotatividade dos quadros especialmente
dos/as servidores/as temporrios/as , ao inadequado planejamento das atividades
ao longo dos anos, s dificuldades na gesto de processos, entre outras questes de
carter no apenas administrativo, mas tambm finalstico.
TABELA 1

Execuo oramentria da SPM (2012)


Dotao inicial
(R$ milhes)

Autorizado lei +
crditos
(R$ milhes)

Liquidado
(R$ milhes)

Nvel de execuo
(%)

(A)

(B)

(C)

(D=C/B)

107.164.473

108.041.483

85.597.066

79,23

Polticas para as Mulheres: enfrentamento Violncia e Autonomia

94.432.473

94.432.473

72.260.380

76,52

Ampliao e Consolidao da Rede


de Servios de Atendimento s
Mulheres em Situao de Violncia

37.070.000

37.070.000

28.807.488

77,71

Publicidade de Utilidade Pblica

4.500.000

4.500.000

4.494.335

99,87

Produo e Divulgao de Informaes,


Estudos e Pesquisas sobre as
Mulheres

2.450.000

2.450.000

1.250.000

51,02

Programas e aes

Secretaria de Polticas para as


Mulheres

(Continua)

Igualdade de Gnero

591

(Continuao)
Dotao inicial
(R$ milhes)

Autorizado lei +
crditos
(R$ milhes)

Liquidado
(R$ milhes)

Nvel de execuo
(%)

(A)

(B)

(C)

(D=C/B)

Capacitao de Profissionais para


o Enfrentamento Violncia contra
as Mulheres

2.900.000

2.900.000

1.209.368

41,70

Central de Atendimento Mulher


ligue 180

7.033.136

7.033.136

7.033.136

100,00

Apoio a Iniciativas de Fortalecimento dos Direitos das Mulheres em


Situao de Priso

800.000

800.000

496.333

62,04

13.880.625

13.880.625

9.282.025

66,87

Incorporao da Perspectiva de
Gnero nas Polticas Educacionais
e Culturais

1.300.000

1.300.000

1.300.000

100,00

Apoio Criao e ao Fortalecimento


de Organismos de Promoo e
Defesa dos Direitos da Mulher

4.480.000

4.480.000

2.847.401

63,56

Incentivo Autonomia Econmica e


ao Empreendedorismo das Mulheres

16.638.712

16.638.712

12.813.044

77,01

Fortalecimento da Participao de
Mulheres nos Espaos de Poder e
Deciso

580.000

580.000

523.021

90,18

Apoio a Iniciativas de Preveno


Violncia contra as Mulheres

2.800.000

2.800.000

2.204.229

78,72

Programa de Gesto e Manuteno


da Secretaria de Polticas para as
Mulheres

12.732.000

13.609.010

13.336.686

98,00

Programas e aes

Apoio a Iniciativas de Referncia nos


Eixos Temticos do Plano Nacional
de Polticas para as Mulheres

Fonte: Siafi; SPM.


Elaborao: Disoc/Ipea.

Ao se observar a execuo das aes do Programa Polticas para as Mulheres:


Enfrentamento Violncia e Autonomia, surpreende o fato de que a execuo
mais baixa da ao de Capacitao de Profissionais para o Enfrentamento da
Violncia contra as Mulheres. Dos quase R$ 3 milhes da dotao inicial para
esta ao, cerca de R$ 1,2 milho apenas foi liquidado, o equivalente a 41,7% do
total. A ao Ampliao e Consolidao da Rede de Servios de Atendimento s
Mulheres em Situao de Violncia tambm teve execuo inferior ao que tradicionalmente vem apresentando, tendo liquidado apenas 77% dos R$ 37 milhes
autorizados na Lei Oramentria Anual (LOA). A ttulo de comparao, nota-se
que, em 2011 ano da pior execuo oramentria da SPM tais aes tiveram
execuo de praticamente 100%. Esta baixa execuo vai de encontro ao discurso
governamental de priorizar a temtica da violncia e, especialmente, aos resultados de inmeros estudos e reflexes inclusive da prpria SPM que apontam

592

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

para a necessidade urgente de qualificar os profissionais que atendem as mulheres


em situao de violncia e de ampliar o acesso da populao aos servios de atendimento. Estas linhas de ao que j eram apontadas como centrais foram
novamente reforadas no recm-lanado Programa Mulher, Viver sem Violncia.
Tal centralidade, porm, deve ultrapassar a retrica governamental, estando associada a recursos suficientes para o enfrentamento dos problemas identificados,
para que, de fato, possa gerar resultados efetivos.
4 TEMA EM DESTAQUE

A anlise do mercado de trabalho brasileiro sob a perspectiva de gnero constitui


um fecundo campo de estudos das cincias sociais e econmicas h vrias dcadas. Mulheres e homens inserem-se no mercado de trabalho de maneira distinta
e, ao mesmo tempo, interdependente. Ao longo dos anos, esta dinmica vai se
alterando, de acordo com os movimentos da prpria economia e tambm a partir
das lutas travadas no campo poltico. Nesta seo, pretende-se traar um breve
histrico destes movimentos ao longo do sculo XX no Brasil, com foco nas interseccionalidades entre gnero, raa e classe. Na segunda parte do texto, apresenta-se
um panorama da insero das mulheres no mercado de trabalho na atualidade.
4.1 A integrao das mulheres no mundo do trabalho: trajetrias e resistncias

Os estudos clssicos voltados para a anlise da transio do trabalho escravo para o


trabalho livre tinham como pressuposto a correlao entre liberdade e assalariamento.
Como o elemento negro e a maior parte das mulheres foram alijados das relaes de
assalariamento puro, as narrativas apontaram o homem branco migrante como nico
sujeito deste processo. Novas abordagens, porm, vm retomando a importncia dos
elementos tnico-raciais e de gnero para a conformao das experincias de classe que
sujeitos concretos vivenciaram ao longo da histria.
A maior parte das mulheres sempre trabalhou. Suas trajetrias no mundo
do trabalho no se iniciaram no ps-abolio, no ps-guerra ou nos anos 1970.
Os primeiros dados oficiais de que se tem conhecimento apontam que, em 1872,
elas representavam 45,5% da fora de trabalho. Nesta poca, de acordo com
levantamento realizado por Brumer (1988) a partir do Censo Demogrfico 1872,
as mulheres estavam empregadas predominantemente na agropecuria (35%),
nos servios domsticos em lar alheio (33%) ou no servio de costura por conta
prpria (20%).37 Neste mesmo perodo, em uma conjuntura na qual a atividade
37. Aps 1920, reduz-se drasticamente a participao econmica ativa (PEA) feminina. De acordo com Brumer,
preciso considerar, entre outras caractersticas, que, no perodo de realizao do primeiro recenseamento, a maior
parte da populao brasileira ocupava-se em atividades ligadas agricultura ou pecuria, que a atividade industrial era
reduzida e pouco diversificada, e que a escravido ainda no havia sido abolida (Brumer, 1988, p. 20). importante
lembrar que, neste contexto, grande parte da produo se desenvolve dentro dos limites domsticos.

Igualdade de Gnero

593

industrial era incipiente e a agricultura respondia pela maior parte da absoro


da fora de trabalho, as mulheres representavam 91% das pessoas ocupadas na
indstria. Embora fossem absoluta maioria na indstria txtil, aos homens estavam
reservadas as tarefas consideradas mais qualificadas, ocupando os cargos de chefia,
escritrio, controle e manuteno de mquinas. J as mulheres estavam confinadas
na fiao e na tecelagem, tarefas que, alm de menos valorizadas em termos de
salrio e prestgio, eram rduas, penosas e de difcil execuo, com grande exigncia
de velocidade e fora fsica. Alm de terem de se submeter s regras morais, as
mulheres suportavam uma elevada desvalorizao social do seu trabalho. Embora no
alvorecer da industrializao constitussem maioria do operariado, percebiam, em
mdia, 30% menos que os homens em termos salariais (Fonseca, 2012). Como as
remuneraes na indstria eram baixas em relao ao custo de vida, muitas completavam o oramento trabalhando como costureiras em casa, chegando a atingir
at dezoito horas dirias de trabalho. Com a consolidao da industrializao, as
mulheres foram sendo progressivamente expulsas das fbricas,38 que passaram a
incorporar largamente a fora de trabalho masculina. Assim a sua permanncia/
insero em um espao de trabalho naturalmente considerado masculino teve de
se dar base de grande luta e resistncia (Rago, 2012).
A diviso sexual do trabalho, absorvida e reproduzida pela grande indstria,
era um incentivo competio entre os/as trabalhadores/as, fazendo do rebaixamento dos salrios das mulheres um instrumento para achatar de forma generalizada o valor da fora de trabalho. Adicionalmente, a imposio das funes
domsticas mulher permitiu diminuir o nus das empresas capitalistas com o
salrio mnimo de subsistncia. O processo de proletarizao, portanto, se deu de
forma desigual para homens e mulheres: estas ou tiveram de conjugar a jornada
domstica com a de trabalho fora do lar, ou transformaram-se em prestadoras de
servio gratuito no interior do lar. Seu ingresso no mundo do trabalho foi, de forma
contraditria, ao mesmo tempo uma conquista inegvel e um meio de intensificar
sua prpria explorao. A separao geogrfica entre local de residncia e local de
trabalho foi essencial para este processo.
No caso das classes mais altas, as mulheres da famlia constituam um importante capital simblico sob a dominao masculina, devendo cuidar da imagem
do homem branco burgus, ajudando-o a manter sua posio social (DIncao,
2012). O carter patriarcal e paternalista do regime escravocrata reservava mulher
branca o papel de esposa, me dos filhos e orientadora moral da prole patrilinear
(Saffioti, 2010). Esta idealizao fora o suporte ideolgico que prescrevia
mulher burguesa proprietria um lugar social cujo epicentro era a casa, fato que
38. Nas palavras de Saffioti, a plena constituio do MPC (modo de produo capitalista) no Brasil expeliu a fora de
trabalho feminina (apud Brumer, 1988, p. 21).

594

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

a transformou em figura central na realizao de uma famlia burguesa higienizada.


Como a parte substancial do trabalho domstico era tarefa realizada pelas
mulheres negras, o tempo das mulheres brancas proprietrias se destinava em
grande parte ao cio.
A separao entre lar/domiclio e espao de trabalho define historicamente
o estatuto precrio do labor domstico. Como a atividade no estava regulada
por nenhum cdigo escrito, era a moral quem definia as regras entre patres e
empregadas. Basicamente, patres deveriam garantir alimentao, moradia e roupas, cabendo s empregadas e empregados a obedincia e a fidelidade (Graham,
1992). Assim, algumas mulheres eram socializadas para serem patroas e outras,
empregadas domsticas (Kofes, 1994). Em suma, enquanto homens e mulheres
burguesas eram educados e preparados para terem no seu projeto de ascenso
social e de constituio familiar a presena da empregada domstica, mulheres
negras e pobres eram educadas e preparadas para servir.
Esse aspecto abriu margem para o desenvolvimento de uma profunda
relao entre emprego domstico e servido ao longo do tempo. Assim, embora
atualmente tenham muitos direitos garantidos, as mulheres empregadas no servio domstico convivem com relaes que se assemelham servido, como se
distintos tempos histricos conformassem, a um s tempo, as relaes de trabalho
estabelecidas no lar. Elas devem estar sempre disposio do outro, realizar um
incontvel nmero de atividades ao gosto dos/as patres/as, ser adivinhadoras
perspicazes dos desejos ocultos destes, antecipando-se aos seus anseios; devem
dispor do seu tempo ao sabor da demanda familiar; e por fim, tm de suportar o
rebaixamento formal da sua condio de trabalhadora quando se trata dos direitos
associados s relaes de assalariamento, como se fossem subtrabalhadoras.
As mulheres negras, porm, no trabalharam apenas no servio domstico.
Elas desempenhavam atividades bem variadas, laborando como costureiras,
lavadeiras, cozinheiras, tecels, parteiras, amas de leite e at trabalhos tidos como
masculinos, como capinar, carregar lenha, plantar e colher. Laborando desde a
infncia, algumas se especializaram, mas a grande maioria fazia um pouco de tudo
(Falci, 2012).
Um fator importante que distingue a realidade dessas mulheres que o homem
negro e pobre tinha remotas possibilidades de cumprir com os desgnios que a
masculinidade burguesa lhe impunha. A instabilidade do trabalho e as baixas
remuneraes no s impediam que ele cumprisse com o papel de provedor que a
sociedade sobre ele projetava, como tambm sustentava uma elevada mobilidade
geogrfica, motivada pela procura constante de um novo trabalho. Nestas circunstncias, as mulheres no s conviviam periodicamente com a solido, como tinham
de trabalhar. Mesmo nos casos em que a mulher residia permanentemente com seu

Igualdade de Gnero

595

companheiro no era incomum trabalhar para escapar da misria (Fonseca, 2012).


Assim, ante a excluso do homem negro da ordem social que consagrava o trabalho
livre, foi a mulher negra o sustentculo da raa. Basicamente a mulher negra atravessar todo o sculo XX nesta condio, a despeito das transformaes qualitativas
e quantitativas que a populao, em geral, experimentou.
Assim, de um lado, famlias tradicionais vivenciavam a modernizao e a
urbanizao por meio do enclausuramento progressivo da famlia no lar, fazendo
com que as mulheres abdicassem do trabalho externo para dedicar-se educao
das crianas e imagem da famlia, representada pelo marido. Por outro lado, a desconexo da moralidade oficial em relao s condies materiais de vida de grande
parte das mulheres deu impulso ao seu assalariamento, submetendo-as, porm,
censura pblica, que relacionava o trabalho feminino fora de casa poluio
moral. Isto tambm ocorria com as mulheres dedicadas s atividades tradicionalmente femininas lavadeiras, engomadeiras, costureiras , recaindo sobre estas, de
forma usual, acusaes de mes relapsas. O fato que as mulheres chegavam, em
muitos casos, a ser responsveis pelo sustento da casa, embora usualmente esta renda
tenha sido representada como acessria do trabalho realizado pelo homem. Em regra,
o labor da mulher sequer /era reconhecido como trabalho.
Ao longo do sculo XX, polticas de Estado foram construdas para disciplinar o espao, o corpo, o trabalho e diversas outras esferas da vida privada.
As mulheres foram alvo de uma poltica disciplinar rgida, com largo amparo no
pensamento mdico-cientfico, no Cdigo Penal, no sistema de justia e no aparato policial (Soihet, 2012). Como muitas famlias populares eram chefiadas por
mulheres ss, foram elas o alvo preferencial das tentativas oficiais de imposio
dos moldes da famlia burguesa (Soihet, 2012). Esta era uma medida crucial
em um sistema de produo ancorado na superexplorao da fora de trabalho, em
que se esperava contar com a contribuio invisibilizada e no remunerada do
trabalho domstico para rebaixar os custos de reproduo da fora de trabalho.
Aqui a violncia media a integrao das mulheres negras e pobres com o espao
social, tornando explcita a base coercitiva de todo o sistema de controle, dominao e explorao que fundou a ordem social do trabalho no Brasil.
A partir de 1930, a migrao crescente para as reas urbanas deteriorou as
condies de vida do conjunto da classe trabalhadora. Como a expanso econmica deu-se base da compresso dos salrios e das fontes tradicionais de subsistncia, a atividade domstica foi essencial para a manuteno dos ncleos familiares da classe trabalhadora. A expanso da indstria e do setor de servios trouxe
novo dinamismo para a economia brasileira, intensificando a estratificao social
de toda a classe trabalhadora. Esta flexibilidade, porm, continuava reproduzindo
as diferenas de papis atribudos a distintos grupos sociais (Nascimento, 2006).

596

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

Nesse perodo, as mulheres brancas e pobres entram no mundo do trabalho,


ocupando atividades tipicamente femininas ou em servios burocrticos mal
remunerados, mas que exigiam algum nvel de qualificao. As mulheres negras
foram excludas destes lugares sociais por dois motivos: pelos nveis educacionais
exigidos e, sobretudo, porque os empregos burocrticos exigiam algum grau de
relao com o pblico. Assim, a estas ficaram reservados trabalhos tradicionais na
indstria e nos lares. A mulher negra permaneceu ocupando os mesmos espaos
e papis que lhes foram atribudos desde o perodo escravocrata. A despeito das
mudanas profundas pelas quais passou o pas, a ela permaneceu reservado o
trabalho domstico, o trabalho no campo e as inmeras formas de labor precrio
em meio urbano, trabalhando como doceira, lavadeira, vendedora ambulante ou
prostituta (Rago, 2012). Representadas ainda como brbaras, primitivas e promscuas, as mulheres negras permaneciam abastecendo o mercado de trabalho
com mo de obra barata, embora alvo de teorias eugenistas que a concebiam
como uma ameaa formao de um trabalhador brasileiro disciplinado, produtivo e embranquecido em seus hbitos (Rago, 2012).
As mulheres foram paulatinamente conquistando espao no mundo do
trabalho, decorrncia, sobretudo, de sua prpria organizao poltica. Mesmo
na primeira onda feminista, marcada pela luta por direitos polticos, como o
voto, organizaes feministas prximas do anarquismo apontavam para as duras
condies de trabalho a que as mulheres estavam submetidas no cho das fbricas. A principal bandeira destas organizaes era a reduo da jornada de
trabalho. A partir de 1930, porm, h um significativo refluxo das organizaes, s retomadas com vigor a partir dos anos 1960.
Na Europa e nos Estados Unidos, o questionamento dos valores morais de
uma sociedade burguesa consumista teve a participao decisiva de organizaes
feministas de matiz libertria, reivindicando a ampliao de espao no trabalho
e na vida pblica, bem como uma nova forma de relacionamento entre homens e
mulheres, centrada na autonomia sobre a vida e o corpo (Pinto, 2010). No Brasil, em
virtude da represso, estas organizaes ganharam maior impulso a partir dos anos
1970. Parte significativa dos grupos que surgiram naquela conjuntura guardavam
relao muito prxima com movimentos populares. Violncia, sexualidade, terra,
trabalho, sade e luta contra o racismo passariam a integrar as reivindicaes de
diversas organizaes feministas a partir de ento.
Paralelamente, o Estado articulava ao disciplinamento da fora de trabalho
a organizao do processo de reproduo. A difuso de mtodos contraceptivos
e polticas de controle de natalidade que fora produzida pelos pases de capitalismo central ganhou campo preferencialmente na periferia do sistema, onde
o exrcito industrial de reserva era maior que a fora de trabalho empregada.

Igualdade de Gnero

597

Separando sexualidade e reproduo, a difuso de prticas de contracepo permitiu, por seu turno, que inmeras mulheres, organizadas ou no, adentrassem no
mundo do trabalho via relaes formais de assalariamento, o que gerou um grande
aumento da populao feminina na fora de trabalho a partir dos anos 1970 e 1980.
Esse assalariamento, porm, deu-se em um cenrio regressivo. Desde os anos
1970, transformaes profundas no mundo vm provocando mudanas estruturais nas relaes de trabalho. Novos processos organizacionais, com nfase na
desconcentrao do processo produtivo, flexibilidade e terceirizao de servios,
passaram a compor o ambiente de uma reestruturao do sistema produtivo
brasileiro, provocando segmentao e precarizao do trabalho feminino. Como
vem sendo largamente documentado nos estudos de sociologia do trabalho, trabalhadores/as contratados/as diretamente pelas empresas gozam de melhores
salrios, direitos sociais e condies de trabalho, ao passo que os terceirizados
constituem, em regra, uma franja instvel, desprotegida e discriminada (Neves e
Pedrosa, 2007). Em suma, a terceirizao e a desconcentrao vm-se tornando
as novas formas mais ou menos disfaradas de discriminao da fora de trabalho,
em que racismo e sexismo ganham novo espao para se reproduzirem.
Nos tempos atuais, h uma nova informalidade em curso, resultado do processo de reorganizao da economia em um contexto de ofensiva do capital sobre os
custos de reproduo da fora de trabalho, alterando profundamente as formas de
contratao mesmo nos segmentos de ponta do capital. Isto no provoca necessariamente o desaparecimento da velha informalidade, que, mesmo nesta conjuntura de
crescimento do emprego formal, continua ocupando grande parte da classe trabalhadora em postos de baixa produtividade, em nveis de subsistncia e com carncia
de todo e qualquer tipo de proteo social.
Uma das atividades que mais absorve a mo de obra das mulheres atualmente a prestao individual de servios. Trata-se da venda direta de produtos
de grandes empresas, de forma pulverizada, em todos os espaos em que as
trabalhadoras constituem suas relaes de sociabilidade, servindo, usualmente,
como fonte de renda acessria dos setores mais precarizados da fora de trabalho
feminina. Na qualidade de consultoras autnomas, este contingente expressivo
de mulheres atua como atravessador entre o consumidor final e as fbricas,
assumindo todos os riscos em caso de inadimplemento do consumidor final.
Em outros termos, o capital se apropria no s da fora de trabalho destas mulheres,
mas da teia de relaes sociais em que elas se inserem (Beloque, 2007).
A esse elevado contingente de consultoras somam-se ainda as pequenas produtoras independentes, que realizam trabalho individual em casa, produzindo e
vendendo aquilo que elaboram. Como se constitui em atividade descapitalizada,
a produo predominantemente manual, com usos isolados de mquinas que

598

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

em nada lembram um processo industrial. Como laboram em casa, estas mulheres trabalham todos os dias, por longas e extensas jornadas de trabalho, sem frias
ou qualquer seguro social que as ampare em casos de leso decorrente de acidente
de trabalho. Como, em geral, no tm qualquer perspectiva de acumulao,
raramente experimentam algum nvel de expanso que lhes permita alterar qualitativamente suas prprias condies de trabalho. Como o dinheiro que percebem
s lhes permite repor os meios de produo desgastados pelo tempo e garantir a
subsistncia da famlia, o recurso que elas recebem circula apenas como dinheiro,
no como capital (Beloque, 2007).
Esse setor vem crescendo nos ltimos anos, dado que a terceirizao de
servios permitiu que parte considervel do trabalho despendido na sede das
empresas39 seja realizada no prprio domiclio, fazendo do espao domstico o
locus de realizao de parte significativa do trabalho ocupado pelas mulheres.
Assim, se para parte das mulheres o seu confinamento ao espao domstico, em
um primeiro momento, foi aprofundado pela separao entre casa e lugar de
trabalho, as formas atuais assumidas pelo capital, por outro lado, reaproximaram
e/ou transformaram a casa em um lugar de trabalho gerador de valores de troca.
Embora setores tradicionais j vivenciassem este tipo de relao, este fenmeno
tem propiciado aos setores de ponta do capital a apropriao, em maior intensidade, dos atributos das trabalhadoras desenvolvidos no mbito das atividades
reprodutivas, ao mesmo tempo que vem ampliando, sem qualquer controle, a
carga de trabalho por elas despendida.
Essas atividades so, em geral, realizadas ora na forma assalariada, ora na
forma autnoma, como mera prestao de servios remunerada apenas pela tarefa
realizada. Esta ltima forma a principal responsvel por sua expanso, motivo
pelo qual se pode caracterizar o trabalho domiciliar a partir dos seguintes elementos
(Neves e Pedrosa, 2007):
a) excluso dos/as trabalhadores/as dos benefcios da Seguridade Social e
do rol de direitos institudos pela legislao trabalhista;
b) jornada de trabalho extensa e intensificada, dado que no espao
domiciliar o/a trabalhador/a no tem qualquer controle sobre o tempo
despendido;
c) renda varivel e irregular, determinada pela prpria variao da demanda;
39. Alguns setores vm se destacando nesse processo como o de confeces e calados, que, utilizando poucas
inovaes tecnolgicas, tem sustentado sua capacidade competitiva base da flexibilizao e descentralizao do
processo produtivo, reduzindo os custos com salrios e encargos sociais. Este setor representa o modo como as mulheres vm sendo integradas historicamente base, entre outras coisas, da discriminao de sua fora de trabalho.
No geral, dentro deste mesmo setor, h mais mulheres sem carteira assinada que homens, maior nmero de mulheres
subcontratadas como autnomas, concentrao nas empresas de menor porte e menores remuneraes (Neves e
Pedrosa, 2007).

Igualdade de Gnero

599

d) capacidade reduzida de negociao com os/as contratantes e ausncia de


relao com os/as demais contratados/as da cadeia, o que torna difcil a
barganha por melhores condies de trabalho;
e) enorme dificuldade de mensurar o seu tamanho, dada a pulverizao da
rede de contrataes e subcontrataes, expandindo a rede de trabalhadores/as envolvidos/as em condies precrias de trabalho; e
f ) utilizao predominante da fora de trabalho feminina.
O domiclio passa, portanto, a ser um ponto de uma cadeia produtiva que
pode ter escalas nacionais ou internacionais, resultado tanto da tentativa de
extrair dividendos das competncias de trabalhadores/as quanto da de buscar por
regies caracterizadas pelas baixas remuneraes conferidas fora de trabalho.
Assim, a expanso do trabalho domiciliar entre as mulheres, alm de configurar
o quadro de precarizao acima descrito quanto s condies de trabalho e de
acesso a direitos, acentua a explorao dplice e trplice do trabalho feminino.
4.2 Indicadores sobre mulheres brasileiras no mercado de trabalho na
atualidade

A reflexo at aqui empreendida mostra-se de grande relevncia para a leitura dos


principais dados disponveis sobre a insero das mulheres no mercado de trabalho
no Brasil, objeto de anlise desta subseo.
Em 2012, 43,3 milhes de brasileiras com 10 anos ou mais de idade estavam
trabalhando ou procura de trabalho. Elas representavam cerca de 50% das mulheres
nesta faixa de idade. Entre elas, 39,8 milhes, ou cerca de 92%, estavam ocupadas.
Colocar-se disposio do mercado de trabalho ainda no , portanto,
uma realidade para milhes de brasileiras muitas delas estudantes, aposentadas
ou pensionistas, um nmero no precisamente apurado de donas de casa, de
mulheres consideradas economicamente inativas que dedicam uma
extensa jornada diria para garantir que os demais membros da famlia possam inserir-se no mercado de trabalho, estudar e viver em condies salutares.
Em 2012, 26,9 milhes de brasileiras com 18 anos ou mais de idade no estudavam, nem trabalhavam no estavam procura de emprego, nem tinham
renda do trabalho. Somente cerca de 27% delas eram aposentadas. Este imenso grupo , sem dvida, uma boa aproximao do universo de donas de casa
no Brasil.40 Estas mulheres respondem pela importante funo de reproduo
da fora de trabalho, de reproduo social, como apontado anteriormente.
Seu trabalho, no entanto, no considerado como tal e no contabilizado nas
contas nacionais.
40. A ttulo de comparao, nas mesmas condies, havia 9,5 milhes de homens, no entanto, 70% eram aposentados.

600

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

O clculo do produto interno bruto (PIB) nacional considera todos os


bens e servios finais produzidos no Brasil a cada ano. Alm de todos os bens
e servios com valor de mercado dado, so considerados tambm servios no
mercantis, entre eles o trabalho domstico remunerado. Leva em conta, ainda,
o que produzido para o prprio consumo ou construdo para o prprio uso.
Adicionalmente, imputa valores de aluguis a imveis, por interpretar que
os imveis geram um servio de ocupao. Todos estes elementos, apontados
por Melo, Considera e Di Sabbato (2007), reforam a possibilidade de que se
contabilize tambm o trabalho domstico no remunerado, realizado majoritariamente por mulheres. A magnitude deste trabalho pode ser dimensionada
por meio de levantamentos sobre o tempo dedicado a estas atividades,41 sendo
as metodologias de clculo as mais diversas.
O argumento apresentado pelas feministas para que isso no seja feito a
prevalecente desvalorizao do trabalho feminino, seja ele produtivo, seja reprodutivo.42 De fato, a valorizao social e econmica do trabalho feminino, em
geral, e domstico, em particular, antiga bandeira do movimento e ponto de
debate entre economistas feministas.
A articulao entre a responsabilizao feminina pelas atividades de reproduo e a insero das mulheres no mercado de trabalho d-se sob diferentes formas.
A primeira delas a barreira prpria entrada no mercado de trabalho, traduzida
pelas reduzidas taxas de participao feminina e as mais elevadas taxas de desocupao entre as mulheres. A segunda forma de articulao so as limitaes impostas
s mulheres trabalhadoras, que se traduzem em vnculos mais precrios, jornadas
mais reduzidas, dificuldade de ascenso profissional, reduzida presena em cargos
de direo e, consequentemente, menores rendimentos. Neste campo, a viso da
trabalhadora, antes e acima de tudo, como me/filha/esposa e com responsabilidades
familiares contraposta a uma viso de trabalhador ideal, do sexo masculino e com
disponibilidade integral para o trabalho, alia-se s reais restries encontradas pelas
mulheres. A discriminao encontra a realidade e a refora.
As atividades domsticas naturalizadas como femininas traduzem-se, ainda,
nos caminhos profissionais trilhados por muitas mulheres. A consequncia disso
a presena majoritria de mulheres em profisses relacionadas aos cuidados.
E, por fim, tem-se o trabalho domstico remunerado, j abordado anteriormente,
que articula trabalho produtivo e reprodutivo no somente por constituir uma
41. A partir de pesquisas de uso do tempo, diferentes localidades tm produzido as chamadas contas satlite, que
incluem o trabalho domstico no remunerado. Algumas referncias so o Canad e a Austrlia.
42. Como se apontou preliminarmente na parte anterior, essa dicotomia tambm objeto de controvrsia: o trabalho
voltado para a reproduo social tambm pode ser considerado produtivo na medida em que gera um indispensvel
servio para a sociedade, apesar de no implicar trocas mercantis e no ser realizado no mbito do mercado. Um extenso
debate vem ocorrendo entre economistas acerca do carter produtivo do trabalho domstico. Gelinski e Pereira (2005)
apresentam um breve apanhado desta literatura.

Igualdade de Gnero

601

importante ocupao das mulheres brasileiras, mas tambm por viabilizar a


entrada de muitas profissionais aquelas que contratam trabalhadoras domsticas no mercado de trabalho. A delegao do trabalho domstico, tido como
atribuio feminina, para uma trabalhadora remunerada refora a responsabilizao feminina, permite uma acomodao que exclui o compartilhamento
intrafamiliar e entre sexos das tarefas domsticas e cria um grande abismo entre
mulheres trabalhadoras, que mitigado por relaes de afeto e de cordialidade.
Por tudo isso e por ocupar um importante contingente de trabalhadoras, o emprego
domstico emblemtico e merece anlises detidas.
A partir do grfico 4, sero apresentados os indicadores mais recentes do
mercado de trabalho brasileiro que traduzem os principais obstculos ainda
enfrentados pelas mulheres. O primeiro deles, como apontado acima, a possibilidade de participar do mercado de trabalho, em que o diferencial de gnero
marcante.
GRFICO 4

Taxa de participao das pessoas de 16 anos ou mais de idade, por sexo e cor/raa
Brasil (1995 a 2012)
100,0
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012
Mulheres negras

Mulheres brancas

Homens negros

Homens brancos

Fonte: Pnad/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Obs.: 1. A PNAD no foi realizada nos anos de 2000 e 2010.
2. Em 2004, a PNAD passa a contemplar a populao rural de Rondnia, do Acre, do Amazonas, de Roraima, do Par
e do Amap.
3. A populao negra composta por pretos e pardos.

Brancas e negras apresentam taxas de participao bastante prximas,


assim como brancos e negros. Mas a distncia entre homens e mulheres, apesar
de ter diminudo um pouco nas ltimas dcadas, ainda muito significativa.
As mulheres parecem ter atingido um teto de participao no mercado de trabalho.
Apesar de um ligeiro crescimento no perodo mais recente, a grande insero

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

602

ocorrida no ltimo quarto do sculo passado arrefeceu-se. Com isso, atualmente


ainda h um enorme contingente de mulheres em idade ativa que segue fora do
mercado de trabalho, evidncia de que este movimento encontra limitaes de
difcil transposio.
E, quando entram no mercado de trabalho, as mulheres parecem se deparar
com mais dificuldades para encontrar um posto: a taxa de desocupao feminina
persistentemente superior dos homens, como pode ser visto no grfico 5.
Este mostra ainda que, no caso da taxa de desocupao, as inflexes ocorridas no
mercado de trabalho ao longo de mais de quinze anos no alteram as distncias
existentes entre homens brancos e negros, nem entre mulheres brancas e negras,
sendo que estas ltimas so o grupo com a insero mais precarizada. A taxa
de desocupao somente um dos indicadores que reflete a dupla discriminao, de
gnero e de raa.
GRFICO 5

Taxa de desocupao da populao de 16 anos ou mais de idade, por sexo e cor/raa


Brasil (1995 a 2012)
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012
Homens

Homens brancos

Mulheres brancas

Mulheres

Homens negros

Mulheres negras

Fonte: Pnad/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Obs.: 1. A PNAD no foi realizada nos anos de 2000 e 2010.
2. Em 2004, a PNAD passa a contemplar a populao rural de Rondnia, do Acre, do Amazonas, de Roraima, do Par
e do Amap.
3. A populao negra composta por pretos e pardos.

Um terceiro indicador tradicional que informa sobre as diferenas na insero


laboral de homens e mulheres a jornada de trabalho. Em 2012, as mulheres ocupadas com 16 anos ou mais de idade tinham uma jornada mdia de 36,1 horas semanais
na ocupao principal, enquanto a jornada masculina era de 42,2 horas. Na comparao entre grupos do mesmo sexo, mulheres e homens brancos tinham jornadas

Igualdade de Gnero

603

superiores a mulheres negras e homens negros. Tradicionalmente, uma jornada de


trabalho reduzida, ao contrrio do que poderia significar, est relacionada a mais
precariedade, renda insuficiente e discriminao. Os grupos que tm jornadas de
trabalho menores, em geral, so aqueles mais mal posicionados na escala social e
que por isso desejariam trabalhar mais se lhes fosse possvel.
Cabe lembrar, contudo, como apontado anteriormente, que h todo um
investimento do movimento feminista ao redor do mundo que, inclusive,
comea a colher alguns frutos ao promover alteraes nos conceitos que subsidiam
a construo de estatsticas nacionais sobre mercado de trabalho no sentido
de ampliar o conceito de trabalho, incorporando a ele as atividades domsticas.
Comparando-se a jornada total de trabalho de homens e mulheres, o quadro
anterior se altera significativamente; na verdade, se inverte: enquanto os homens
tm uma carga global de 46,9 horas mdias semanais, as mulheres trabalham 54,9
horas.43 Estes dados refletem a imbricao, no caso das mulheres, entre trabalho
produtivo e reprodutivo, pois o fato de serem elas majoritariamente as responsveis pela realizao dos afazeres domsticos tem consequncias diretas na forma
como se inserem, ou no, em uma atividade remunerada.
A distribuio de homens e mulheres por posio na ocupao e por setor
de atividade econmica reflete como o sexo persiste como um importante determinante no mercado de trabalho.
TABELA 2

Distribuio da populao ocupada com 16 anos ou mais de idade, por sexo, segundo
posio na ocupao Brasil (2012)
(Em %)
Posio na ocupao
Funcionrio pblico/militar

Masculino

Feminino

5,4

10,2

Empregado com carteira assinada

42,7

35,9

Empregado sem carteira assinada

17,0

12,1

Conta prpria

24,8

15,6

Empregador

4,7

2,6

Empregado domstico

0,9

14,7

Outros1

4,5

8,9

100,0

100,0

Total

Fonte: Pnad/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Nota: 1 Outros: trabalhadores/as na produo para o prprio consumo, trabalhadores/as na construo para o prprio uso e
trabalhadores/as no remunerados/as.

43. Essa a soma do tempo despendido na ocupao principal e nos afazeres domsticos.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

604

A importncia do emprego domstico para as mulheres imprime uma configurao diferenciada sua distribuio por posio na ocupao, que tambm
aponta a maior presena feminina nas ocupaes precarizadas sem remunerao e
menor entre empregadores/as. A relevncia do emprego pblico para as mulheres,
por sua vez, vem sendo relacionada aos seguintes fatores: i) os filtros de entrada
mais impessoais eliminariam boa parte das discriminaes de gnero para a
admisso de mulheres a estes postos; ii) a maior presena de mulheres em setores
como educao e sade, que geram muitos empregos pblicos; e iii) supostamente, uma maior procura pelas mulheres por postos pblicos, devido maior
estabilidade e garantia de direitos, o que facilitaria a conciliao entre trabalho e
vida familiar.
No caso do emprego domstico, um movimento recente chama ateno:
em 2012, 14,8% das mulheres ocupadas eram trabalhadoras domsticas, mas esta
proporo a menor das ltimas duas dcadas, como pode ser visto no grfico 6.
Entre as mulheres negras ocupadas, 18,9% estavam no emprego domstico em
2012; entre as brancas, esta proporo j era de 10,7%.
GRFICO 6

Proporo de trabalhadoras domsticas no total de ocupadas Brasil (1995-2012)


(Em %)
25,0

20,0

22,5
18,9

15,0

17,3
14,8

13,4
10,0

10,7

5,0

0,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012
Total

Mulheres brancas

Mulheres negras

Fonte: Pnad/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.

A reduo da proporo de trabalhadoras domsticas foi acompanhada de


um considervel aumento de empregadas com carteira assinada movimento que
ocorreu no mercado de trabalho brasileiro nos ltimos anos, tanto para mulheres
quanto para homens. Elas eram 24% das ocupadas em 1995 e 36% em 2012.
Comparativamente, os homens com carteira assinada passaram, no mesmo perodo,

Igualdade de Gnero

605

de 34,1% para 42,7%, isto , um importante aumento, mas em uma magnitude


inferior observada entre as trabalhadoras. A melhoria geral do mercado de
trabalho explica em grande parte este movimento.
Em relao estreita com a distribuio por posio na ocupao, na distribuio por setor de atividade chama ateno a importncia dos servios sociais
para o emprego feminino. Entre 2002 e 2012, houve uma ligeira queda, equivalente a um ligeiro aumento no caso do peso do emprego no comrcio. J a ocupao
agrcola vem caindo para homens e mulheres ao longo dos ltimos anos em
2002, ocupava 22,2% dos homens e 15,8% das mulheres; dez anos depois, estes
nmeros eram 17,3 e 9,8. No caso da indstria, h um movimento inverso entre
os sexos: diminui a importncia para os trabalhadores homens em 1995, 17,2%
dos ocupados estavam neste setor da economia e em 2012, 15,6%; e entre as
mulheres, passa-se de 9,1% para 11,9%. Contudo, trata-se de alteraes tmidas
para um perodo de mais de quinze anos.
TABELA 3

Distribuio da populao ocupada com 16 anos ou mais de idade, por sexo, segundo
setor de atividade Brasil (2012)
(Em %)
Setor de atividade
Administrao pblica

Masculino
5,7

Feminino
5,4

Agrcola

17,3

9,8

Comrcio

18,0

17,4

Indstria

15,6

11,9

Construo civil

14,9

0,6

Servios auxiliares1

12,1

8,0

Servios sociais

Outras atividades3
Total

4,8

32,4

11,7

14,5

100,0

100,0

Fonte: Pnad/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Notas: 1 Servios auxiliares: alojamento, alimentao, transporte, comunicao e armazenagem.
2
Servios sociais: servios sociais, domsticos, educao e sade.
3
Outras atividades: outras atividades, outros servios coletivos, sociais e pessoais e atividades mal definidas.

Alm de refletir uma diviso sexual do trabalho, a desigual distribuio por


setor de atividade tambm est relacionada menor renda alcanada pelas mulheres
em suas ocupaes, que so, em geral, aquelas menos valorizadas socialmente.
A tabela 4 apresenta a renda mdia do trabalho, por setor de atividade, para homens e mulheres e ainda com o recorte de cor/raa. Mais uma vez, confirma-se
a hierarquia existente no mercado de trabalho, na qual os homens brancos esto
no topo e as mulheres negras, na base. Curiosamente, o nico setor de atividade

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

606

no qual a remunerao das mulheres supera a dos homens a construo civil,


que responde por somente 0,6% dos postos ocupados por mulheres. No setor de
atividade mais feminizado, a grande categoria servios sociais, que engloba
inclusive o emprego domstico, o rendimento masculino mais que o dobro do
feminino (R$ 2.307,20 contra R$ 1.111,20). Isto demonstra que mesmo nas
categorias profissionais em que h mais mulheres, os homens tm posies mais
privilegiadas e recebem maiores salrios.
TABELA 4

Rendimento mdio mensal no trabalho principal da populao ocupada de 16 anos


ou mais de idade, por sexo e cor/raa, segundo setor de atividade Brasil (2012)
(Em R$)
Setor de atividade

Masculino

Feminino

Brancos

Negros

Brancas

Negras

Administrao pblica

3.094,3

2.033,3

2.559,4

1.471,4

Agrcola

1.106,9

481,4

237,8

115,7

Comrcio

1.925,1

1.151,4

1.238,0

808,8

Indstria

2.074,2

1.325,5

1.195,3

790,1

Construo civil

1.645,9

1.078,3

2.177,7

993,1

Servios auxiliares1

1.861,4

1.259,4

1.335,1

804,1

Servios sociais2

2.922,2

1.646,7

1.402,8

850,3

Outras atividades3

3.016,0

1.523,5

1.746,9

1.015,2

Total

2.072,5

1.139,5

1.377,9

Total

1.568,4

795,4
1.085,9

Fonte: Pnad/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Notas: 1 Servios auxiliares: alojamento, alimentao, transporte, comunicao e armazenagem.
2
Servios sociais: servios sociais, domsticos, educao e sade.
3
Outras atividades: outras atividades, outros servios coletivos, sociais e pessoais e atividades mal definidas.

Somam-se colocao no mercado de trabalho setor de atividade e forma


de contrato as capacidades do indivduo, em geral, medidas pelo tempo de
experincia de trabalho e pelo nvel de escolaridade. A escolaridade do trabalhador
historicamente um importante determinante do rendimento do trabalho, o que
se confirma pelos dados do grfico 7. No entanto, o peso do determinante sexo
mostra-se muito relevante, pois, apesar de mulheres mais escolarizadas receberem
rendimentos mais elevados que mulheres menos escolarizadas, homens e mulheres
com a mesma escolaridade apresentam importantes diferenciais de renda, e isto se
agrava entre os/as mais escolarizados/as.

Igualdade de Gnero

607

GRFICO 7

Rendimento-hora mdio no trabalho principal da populao ocupada com 16 anos ou


mais de idade, por sexo e grupos de anos de estudo Brasil (2012)
27,6

18,34

11,22

10,55

8,99

7,54
5,6

Total

3,82

At 4 anos

7,15

5,47

5 a 8 anos
Masculino

9 a 11 anos

12 anos ou mais

Feminino

Fonte: IBGE (2013).

Para homens e mulheres, uma escolaridade mais alta significa tambm


maiores chances de estar no mercado de trabalho. No caso delas, contudo, a
escolaridade tem uma relevncia muito mais evidente: enquanto entre aquelas
com at oito anos de estudo 39,5% estavam ocupadas em 2012, entre as mulheres com
doze anos ou mais de estudo, 73,7% trabalhavam.
H de se analisar, finalmente, o trabalho realizado para o mercado no espao
domstico. Muitas das configuraes de trabalho encontradas na atualidade so
de difcil captao por parte das pesquisas oficiais. Diante disto, possvel to
somente se aproximar do quantitativo de trabalhadores e trabalhadoras envolvidos/
as em atividades remuneradas feitas no domiclio, e, ainda assim, no fica muito
claro o tipo de vnculo que possuem, se se trata de assalariamento ou terceirizao
disfarada, entre outras questes. Uma primeira anlise dos dados disponveis
sinaliza que, de fato, h uma questo de gnero quando se fala deste tipo de
trabalho. Em 2012, do total de mulheres ocupadas (39,8 milhes), cerca de 7%
trabalhavam no prprio domiclio; no caso dos homens, esta proporo de 1,8%.
A imensa maioria destes/as trabalhadores/as considerada conta prpria e possui renda de at um salrio mnimo. No total de mulheres ocupadas, cerca de
30% recebia como renda do trabalho principal at um salrio mnimo; entre
aquelas ocupadas como conta prpria, esta proporo sobe para 50%; e no caso
daquelas ocupadas como conta prpria que trabalhavam no prprio domiclio,
61% concentrava-se nesta faixa de renda. Estes nmeros sugerem grande precariedade e indicam que o trabalho por conta prpria no domiclio parece se configurar

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

608

como um arranjo das trabalhadoras que se responsabilizam pelos afazeres domsticos, pelos trabalhos de cuidado e que se inserem no mercado de trabalho de
forma extremamente frgil.
5 CONSIDERAES FINAIS

Ante o exposto, vale frisar, como pondera Saffioti (2009), que patriarcado,
racismo e capitalismo so faces articuladas que compem um modo especfico
de produo e reproduo da vida, mas que concretamente assume configuraes
diversas, no se apresentando aos sujeitos como um grande bloco monoltico que
conforma as experincias, dando-lhe sentido nico. Embora o patriarcado seja
historicamente anterior ao capitalismo, a forma capital agudiza e instrumentaliza
as opresses, em uma relao de sobredeterminao que, no entanto, no dissolve as
suas especificidades. Embora sejam inseparveis, cada um preserva uma autonomia relativa em face do outro. Esta relao supe pensar o sistema de classes
sociais para alm das relaes econmicas; o patriarcado, por sua vez, no pode ser
pensado como mera ideologia ou sistema de dominao poltica.
Nesse contexto, a diviso sexual do trabalho subordina e subalterniza as mulheres aos homens no mundo do trabalho, subordinando a reproduo produo,
representando-as ideologicamente como instncias separadas e autnomas entre si;
o privado est atravessado pelas relaes sociais de produo e com ela se relaciona.
Embora mulheres de distintas classes sociais estejam submetidas a um regime
patriarcal de opresso, as condies concretas de existncia das mulheres que compem as classes populares as expem a experincias muito peculiares. Em suma, as
mulheres no compartilham a mesma opresso ou as mesmas relaes de explorao.
O que as unifica a luta contra o sexismo, o patriarcado e a misoginia (Bairros, 1995).
REFERNCIAS

BAIRROS, L. Nossos feminismos revisitados. Revista estudos feministas, v. 3,


n. 2, 1995. Disponvel em: <http://goo.gl/TDbg3B>.
BELOQUE, L. D. A cor do trabalho informal: uma perspectiva de anlise das
atividades informais. 2007. Tese (Doutorado) Pontifcia Universidade Catlica,
So Paulo, 2007.
BRASIL. Secretaria de Polticas para as Mulheres. Apresentao mulher, viver
sem violncia. SPM, Braslia, [s.d.]. Disponvel em: <http://goo.gl/xTHB0R>.
______. Presidncia da Repblica. Secretaria Especial de Polticas para as
Mulheres. Plano Nacional de Polticas para as Mulheres. Braslia: SEPM,
2004. Disponvel em: <http://goo.gl/ubvDZY>.

Igualdade de Gnero

609

______. Lei no 11.340, de 7 de agosto de 2006. Cria mecanismos para coibir a


violncia domstica e familiar contra a mulher, nos termos do 8o do Artigo 226
da Constituio Federal, da Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas
de Discriminao contra as Mulheres e da Conveno Interamericana para
Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher; dispe sobre a criao dos
Juizados de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher; altera o Cdigo de
Processo Penal, o Cdigo Penal e a Lei de Execuo Penal; e d outras providncias.
Braslia: Congresso Nacional, 2006. Disponvel em: <http://goo.gl/aNpNtX>.
______. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei no 478, de 19 de maro de
2007. Braslia: Cmara dos Deputados, 2007a. Disponvel em: <http://goo.gl/
jGU2kL>.
______. Presidncia da Repblica. Secretaria de Polticas para as Mulheres. II
Plano Nacional de Polticas para as Mulheres. Braslia: SPM, 2008. Disponvel
em: <http://goo.gl/EPTL5E>.
______. Cmara dos Deputados. Proposta de Emenda Constituio no 478,
de 14 de abril de 2010. Braslia: Cmara dos Deputados, 2010. Disponvel em:
<http://goo.gl/jGU2kL>.
______. Cmara dos Deputados. Comisso Especial destinada a proferir parecer
Proposta de Emenda Constituio no 478-A, de 2010, do sr. Carlos Bezerra,
que revoga o pargrafo nico do Art. 7o da Constituio Federal, para estabelecer
a igualdade de direitos trabalhistas entre empregados domsticos e os demais
trabalhadores urbanos e rurais. Braslia: Cmara dos Deputados, 2012. Disponvel
em: <http://goo.gl/DGvvyF>.
______. Decreto no 8.030, de 20 de junho de 2013. Aprova a Estrutura Regimental
e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso da Secretaria de Polticas para
as Mulheres da Presidncia da Repblica e remaneja cargos em comisso. Braslia:
Presidncia da Repblica, 2013a. Disponvel em: <http://goo.gl/R33rVY>.
______. Emenda Constitucional no 72, de 2 de abril de 2013. Altera a redao do
pargrafo nico do Artigo 7o da Constituio Federal para estabelecer a igualdade
de direitos trabalhistas entre os trabalhadores domsticos e os demais trabalhadores
urbanos e rurais. Braslia: Congresso Nacional, 2013b.
______. Presidncia da Repblica. Secretaria de Polticas para as Mulheres.
Plano Nacional de Polticas para as Mulheres: 2013-2015. Braslia: SPM,
2013c. Disponvel em: <http://goo.gl/JPbEYc>.
______. Ministrio do Trabalho. Governo entrega proposta de regulamentao
do trabalho domstico. Braslia: MTE, 2013d. Disponvel em: <http://goo.gl/
aJNtc3>.

610

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

______. ______. Portaria no 448, de 3 de abril de 2013. Braslia: MTE, 2013e.


Disponvel em: <http://goo.gl/YZSaV9>.
______. Senado Federal. Projeto de Lei do Senado no 224, de 2013. Braslia:
Congresso Nacional, 2013f. Disponvel em: <http://goo.gl/A8NJgW>.
______. Tribunal Superior Eleitoral. Eleies 2012. Braslia: TSE, 2013g.
Disponvel em: <http://goo.gl/utJc5a>.
BRUMER, A. O sexo da ocupao: consideraes tericas sobre a insero da
mo de obra feminina na fora de trabalho. Revista brasileira de cincias sociais,
So Paulo, v. 3, n. 8, p. 20-38, out. 1988.
CAMPANHA pelo fim do imposto sindical nas redes sociais. CUT, 3 abr. 2012.
Disponvel em: <http://goo.gl/WkPcfH>.
DINCAO, M. A. Mulher e famlia burguesa. In: DEL PRIORE, M.; PINSKY,
C. B. (Coords.). Histria das mulheres no Brasil. So Paulo: Contexto, 2012.
FALCI, M. K. Mulheres do Serto nordestino. In: DEL PRIORE, M.; PINSKY,
C. B. (Coords.). Histria das mulheres no Brasil. So Paulo: Contexto, 2012.
FBSP FRUM BRASILEIRO DE SEGURANA PBLICA. Anurio brasileiro
de segurana pblica. 7. ed. So Paulo: FBSP, 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/
Wp9j04>.
FENATRAD FEDERAO NACIONAL DE TRABALHADORES E
TRABALHADORAS DOMSTICAS DO BRASIL. Carta aberta sobre o
Projeto de Lei do Senado no 224, de 2013. Salvador: FENATRAD, 17 jul.
2013. Disponvel em: <http://goo.gl/cBRvwd>.
FONSECA, C. Ser mulher, me e pobre. In: DEL PRIORE, M.; PINSKY, C. B.
(Coords.). Histria das mulheres no Brasil. So Paulo: Contexto, 2012.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.
Sntese de indicadores sociais: uma sntese das condies de vida da populao
brasileira 2013. Rio de Janeiro: IBGE, 2013. (Srie Estudos e Pesquisas. Informao
demogrfica e socioeconmica). Disponvel em: <http://goo.gl/DYhIkm>.
GELINSKI, C. R. O.; PEREIRA, R. S. Mulher e trabalho no remunerado.
Mulher e trabalho, Rio Grande do Sul, 2005, v. 5. Disponvel em: <http://goo.
gl/gqbQRD>.
GRAHAM, S. L. Proteo e obedincia: criadas e seus patres no Rio de Janeiro
(1860-1910). So Paulo: Companhia das Letras, 1992.
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Polticas
sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 15, mar. 2008. Disponvel em:
<http://goo.gl/w0eO3x>.

Igualdade de Gnero

611

______. Polticas sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 19, 2011.


Disponvel em: <http://goo.gl/m78FNs>.
______. Polticas sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 20, 2012.
Disponvel em: <http://goo.gl/6OwfC6>.
______. Polticas sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 21, 2013.
Disponvel em: <http://goo.gl/V7jX4e>.
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA et al. Retrato
das desigualdades de gnero e raa. 4. ed. Braslia: Ipea, 2011.
KOFES, S. Entre ns mulheres, elas as patroas e elas as empregadas. In: ARANTES,
A. A. et al. Colcha de retalhos: estudos sobre a famlia no Brasil. 3. ed. Campinas:
Editora UNICAMP, 1994.
MELO, H. P.; CONSIDERA, C. M.; DI SABBATO, A. Os afazeres domsticos
contam. Economia e sociedade, Campinas, v. 16, n. 3 (31), dez. 2007. Disponvel
em: <file:///C:/Users/t2366618/Downloads/06_Hildete2.pdf>.
LOPEZ, F.; S E SILVA, F. Pesquisa: valores e estrutura social no Brasil. In:
SEMINRIO VALORES E CIDADANIA. Braslia: Ipea, nov. 2012.
MINISTRIO Pblico busca atuao integrada para punir agressor e amparar
vtima de violncia sexual. Compromisso e atitude, n. 4, nov. 2013. Disponvel
em: <http://goo.gl/3EcxWh>.
NASCIMENTO, B. A mulher negra no mercado de trabalho. In: RATTS, A.
Eu sou atlntica: sobre a trajetria de vida de Beatriz Nascimento. So Paulo:
Instituto Kuanza; Imprensa Oficial, 2006.
NEVES, M. A.; PEDROSA, C. M. Gnero, flexibilidade e precarizao: o trabalho
a domiclio na indstria de confeces. Sociedade e Estado, Braslia, v. 22, n. 1,
p. 11-34, jan./abr. 2007.
PINHEIRO, L. Planejamento e financiamento das polticas para as mulheres:
possibilidades para o Plano Plurianual 2012-2015. Braslia: Ipea, 2011. (Nota
Tcnica, n. 8).
PINHEIRO, L.; GONZALEZ, R.; FONTOURA, N. Expanso dos direitos
das trabalhadoras domsticas no Brasil. Braslia: Ipea, ago. 2012. (Nota Tcnica,
n. 10).
PINTO, C. R. J. Feminismo, histria e poder. Revista de sociologia e poltica,
Curitiba, v. 18, n. 36, p. 15-23, jun. 2010. Disponvel em: <http://goo.gl/
SQTExz>.
RAGO, M. Trabalho feminino e sexualidade. In: DEL PRIORE, M.; PINSKY,
C. B. (Coords.). Histria das mulheres no Brasil. So Paulo: Contexto, 2012.

612

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 22 | 2014

SAFFIOTI, H. I. B. Ontognese e filognese do gnero: ordem patriarcal de


gnero e violncia masculina contra mulheres. Rio de Janeiro: Flacso, 2009.
(Srie Estudos e Ensaios). Disponvel em: <http://goo.gl/4Ya3ho>.
SOIHET, R. Mulheres pobres e violncia no Brasil urbano. In: DEL PRIORE,
M.; PINSKY, C. B. (Coords.). Histria das mulheres no Brasil. So Paulo:
Contexto, 2012.
SOUZA, M. As lutas feministas nas ruas: o complexo encontro das opresses.
Braslia, 2013. No prelo.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR

BANDEIRA, L. Trs dcadas de resistncia feminista contra o sexismo e a violncia


feminina no Brasil: 1976 a 2006. Sociedade e Estado, Braslia, v. 24, n. 2,
p. 401-438, maio/ago. 2009. Disponvel em: <http://goo.gl/WB1EyF>. Acesso
em: 29 maio 2012.
OLIVEIRA, R. T. S. Estatsticas de violncia domstica no Brasil: possibilidades
de anlise. In: SEMINRIO INTERNACIONAL FAZENDO GNERO DISPORAS, DIVERSIDADES, DESLOCAMENTOS, 9. Anais... Florianpolis:
UFSC, 2010. Disponvel em: <http://goo.gl/GQplTF>. Acesso em: 12 jun. 2012.
OMS ORGANIZACIN MUNDIAL DE LA SALUD. Dando prioridad a
las mujeres: recomendaciones ticas y de seguridad para la investigacin sobre
la violencia domstica contra las mujeres. Ginebra: OMS, 2001. Disponvel em:
<http://goo.gl/dPVoQD>. Acesso em: 10 abr. 2012.
VENCO, S. Quando o trabalho adoece: uma anlise sobre o teleatendimento.
Revista de gesto integrada em sade do trabalho e meio ambiente, So Paulo,
v. 3, n. 3, ago./dez. 2008. Disponvel em: <http://goo.gl/4xx45c>. Acesso em:
9 dez. 2012.
______. A histria e a atualidade da compresso do tempo e do espao.
In: ARAJO, E.; DUQUE, E. Tempos sociais e o mundo contemporneo.
Um debate para as cincias sociais e humanas. Braga: CECS, 2012. Disponvel
em: <http://goo.gl/1joeJr>. Acesso em: 9 dez. 2012.
WAISELFISZ, J. J. Mapa da violncia 2012. Atualizao: homicdios de
mulheres no Brasil. Rio de Janeiro: Flacso, 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/
ImNIgn>.
WALLERSTEIN, I. Capitalismo histrico e civilizao capitalista. Rio de
Janeiro: Contraponto, 2001.