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O planejamento estratgico municipal como instrumento de
gesto em cenrios complexos: um estudo sobre os

condicionantes dos planos da Cidade de Barcelona*.
The municipal strategic planning as a management tool in complex scenarios:
a study on the conditions of the plans of the Barcelona City
Janana de Mendona Fernandes1
Resumo:
O presente trabalho um estudo exploratrio sobre os condicionantes que permitiram a adoo e a

perpetuao do processo de planificao da cidade de Barcelona. Foram verificados os condicionantes polticos,
histricos e sociais, como tambm a gesto de polticas pblicas. Esta pesquisa teve por objetivo observar se
os referidos condicionantes foram determinantes para a aplicao do mtodo de planificao na capital catal,
tendo em vista a difuso de seu modelo de planejamento em todo mundo, principalmente na Amrica Latina.
Dentro desta anlise, procurou-se considerar o que sustentou ao longo do tempo o seu planejamento e de que
forma este se configurou. Para tal, utilizaram-se pesquisas documental e bibliogrfica, e conjuntamente
entrevistas em profundidade semi-estrutradas com diferentes agentes partcipes do plano. O material foi
analisado por meio da tcnica de anlise de contedo, concluindo-se que o condicionante mais influenciador
para a adoo e perpetuao do mtodo de planificao em Barcelona foi o condicionante institucional, isso
porque, ao longo do tempo, a regio em questo desenvolveu instituies que so capazes de levar adiante
polticas pblicas de longo prazo. Assim sendo, para a aplicao da metodologia de planificao de Barcelona
em outras regies seriam necessrias adaptaes.
Palavras-chave: planejamento estratgico; gesto de cidades; administrao municipal
Abstract:
This work is an exploratory study on the conditions that led to the adoption and perpetuation of the planning
process of the city of Barcelona. We checked the political, historical and social constraints as well as the
management of public policies. This study aimed to observe if those conditions were crucial for the application
of the method of planning in the Catalan capital with a view to disseminating its model of planning worldwide,
mostly in Latin America. Within this analysis, it was considered what supported the planning of the city of
Barcelona over time and the way it was set up. For this purpose, documentary and bibliographic research were
made, as well as semi-structured in-depth interviews with different players that are involved with the plan. The
data were analyzed through the technique of content analysis, concluding that the most influencing constraint
for adoption and perpetuation of the method of planning in Barcelona was the institutional constraint, because,
throughout time, the region in question developed institutions that are able to carry out public policies for the
long term. Thus, applying Barcelonas methodology of planning in other regions would require some
adjustments.
Keywords: strategic planning, cities management, municipal administration
Doutora em Administrao pela Escola Brasileira de Administrao Pblica da Fundao Getulio Vargas EBAPE/FGV. Consultora Tcnica de Projetos na
Fundao Getulio Vargas/Projetos. Endereo: Praia de Botafogo, 190 - 6 andar Botafogo - Rio de Janeiro RJ Brasil - CEP 22253-900. E-mail:
janaina.fernandes@fgv.br
Artigo submetido em setembro e aceito em novembro de 2008
www.ebape.fgv.br/cadernosebape
CADERNOS EBAPE. BR, v. 7, n 2, artigo 9, Rio de Janeiro,

Jun. 2009
O planejamento estratgico municipal como instrumento

de gesto em cenrios complexos: um estudo sobre os
condicionantes dos planos da Cidade de Barcelona
Janana de Mendona Fernandes
Introduo:
Toda metrpole um cenrio complexo. Cada uma possui sua dinmica prpria e particular, que vai alm da
interao das pessoas com o espao urbano. Essa dinmica marcada pelo desenho de seus espaos, pela sua
histria, pelas relaes econmicas, sociais e culturais nestes espaos desenvolvidas. Os espaos moldam as
relaes presentes neles da mesma forma que so moldados pelas relaes. Visto desta forma, a administrao
de uma cidade ganha um papel primordial neste cenrio complexo, o papel de planejar e intervir nestes espaos
para que estas interaes se dem da melhor forma possvel.
Em adio a esta complexidade j presente nessas grandes metrpoles, nas dcadas de 70 e 80, com a crise nas
cidades industriais e o advento da globalizao, esses espaos passam a se configurar como centro de negcios
e lcus privilegiado do capital transnacional. Assim sendo, a administrao dessas cidades, seus cenrios
urbanos e conseqentemente seus espaos, se tornam cada vez mais complexos. Esses centros urbanos foram
designados por alguns autores como cidades globais, e possuem caractersticas similares. Algumas linhas de
pesquisa acreditam que possvel reproduzir estas experincias por meio do planejamento estratgico, que
surge como resposta crise do antigo padro de planejamento urbano.
Assim, o presente trabalho diz respeito questo urbana, procurando observar quais os condicionantes que
levam adoo e a perpetuao do processo de planificao da cidade de Barcelona, sob a perspectiva da
administrao pblica, acessando elementos do urbanismo, da sociologia, da poltica e da administrao. Por se
tratar de um estudo exploratrio, de acordo com Vergara (2005), no houve hipteses previamente delineadas.
Teve-se como objetivo principal analisar os mecanismos de gesto dos planejamentos estratgicos da
experincia de Barcelona, verificando quais os condicionantes que permitiram a adoo e a perpetuao do
mtodo de planificao na referida cidade.
Alm disso, a relevncia deste estudo se mostra face disseminao da metodologia de planificao elaborada
dentro do contexto do Planejamento Estratgico de Barcelona como instrumento de gesto de cidades em
diferentes partes do mundo, com o incentivo e difuso de diversas agncias multilaterais, como o Banco
Internacional de Desenvolvimento (BID). Contudo, para replicar uma metodologia de planejamento estratgico
em contextos diferentes, torna-se necessria uma avaliao profunda dos condicionantes que propiciaram a
adoo e a perpetuao desta metodologia ao longo do tempo, e se esses condicionantes que propiciaram esta
adoo so determinantes para a sua aplicao e perpetuao. Assim sendo, a justificativa desta pesquisa
fundamenta-se a partir do momento em que tais condicionantes so determinantes para a aplicao do mtodo,
tornando-se necessrias adaptaes para aplicao em outras localidades. Por isso, a pesquisa imprescindvel
para saber se os condicionantes so determinantes ou no.
Ao iniciar a pesquisa sobre a cidade de Barcelona, um cenrio complexo se apresentou: H uma histria que se
destaca pelo sentimento de nao presente na Catalunha, que pode ter influenciado uma tradio de
planificao continuada; uma estrutura administrativa municipal e regional; e tambm um cenrio poltico
estvel. Todos esses fatores do suporte metodologia de planejamento estratgico delineado nos planos
estratgicos de Barcelona e que propiciaram o salto de escala dado do terceiro plano (municipal) para o quarto
plano (metropolitano). Alm disso, deve-se considerar a capacidade dos gestores em negociar e a janela de
oportunidade aberta pelas Olimpadas de 1992.
Como se pde notar durante a pesquisa, muitos fatores, alm da globalizao, influenciaram direta e
indiretamente no contexto onde os planos estratgicos de Barcelona esto inseridos. Esses fatores apresentamse no decorrer do artigo divididos em quatro partes. Na primeira parte, so descritos os contextos nos quais
esto inseridos os planos estratgicos da cidade de Barcelona: o histrico, o administrativo e o poltico, alm
das teorias utilizadas para proceder as suas anlises. Na segunda parte, apresentou-se a metodologia; anlise de
contedo; a coleta dos dados; doze entrevistas em profundidade com agentes diretamente envolvidos no
processo de planificao; e a anlise dos dados, feita com o auxlio do software ATLAS Ti. Na terceira e ltima
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parte, apresenta-se a concluso do trabalho, na qual se observa que o condicionante que mais impactou a
adoo e a perpetuao do processo de planificao da cidade de Barcelona foi o condicionante institucional.
Os Contextos Histrico, Poltico e Administrativo de Barcelona:
Nesta parte do artigo apresentam-se os contextos histrico, poltico e administrativo onde se insere o processo
de planificao da cidade de Barcelona e de sua regio metropolitana e as teorias que auxiliaram a anlise
realizada. Para melhor entendimento do processo como um todo, optou-se por discutir a teoria em conjunto
com a apresentao dos referidos contextos, o que permite a apreciao direta da anlise terica no processo de
planificao catalo.
O Condicionante Histrico:
Por vrios sculos, a Catalunha passou por um processo de recuperao e de valorizao de suas razes,
tornando a regio diferente do restante da Espanha e, a partir da metade do sculo XIX, a Catalunha se organiza
em torno de um projeto poltico com objetivo de solidificar sua identidade regional prpria. Esse processo foi
acompanhado por um crescente desenvolvimento econmico evidente desde o incio do sculo XX
(GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007).
Este desenvolvimento se estende at a Guerra Civil de 1936, que instituiu 40 anos de ditadura. Durante o
perodo da ditadura, novamente, a Catalunha volta a ter sua autonomia reduzida, sua lngua proibida e sua
identidade cultural perseguida por Franco e seus seguidores. Isso s foi mudar depois de 40 anos, quando a
democracia restabelecida com a promulgao da Constituio espanhola de 1978 (GENERALITAT DE
CATALUNHA, 2007).
Entretanto, uma questo torna a regio da Catalunha diferente das demais, a configurao atual do poder
poltico na Catalunha no definida na constituio de 1978, mas sim no Estatuto da Autonomia de 1977.
Diferentemente das outras instituies autnomas do Estado espanhol, a Generalitat da Catalunha foi
restabelecida no ano de 1977, antes da promulgao da Constituio de 1978. Isso porque a Generalitat da
Catalunha j existia na Espanha aproximadamente h 700 anos, na figura do organismo executivo criado pelas
Cortes Gerais da Confederao da coroa catalano-aragonesa (GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007).
Assim sendo, o fato de a Catalunha ser uma regio independente com instituies autnomas desde o sculo X
e ter sempre lutado para manter sua autonomia, mesmo durante a ditadura, faz com que, de alguma forma, seu
processo histrico gere o que Peter Evans (1997) define como dotes socioculturais. Esses dotes se constituem
por meio do exerccio democrtico e do associativismo ao longo do tempo, e contribuem para a formao de
um estoque de capital social acumulado durante o processo histrico. Contudo, segundo o mesmo autor, no
so apenas os dotes socioculturais que so capazes de formar a base para a criao de capital social, a sinergia
entre Estado e sociedade tambm forma estas bases.
Alm disso, em relao regio metropolitana de Barcelona, h mais de 50 anos que existem instituies de
carter metropolitano, o que demonstra uma tradio destes municpios em planificar conjuntamente. Logo, os
agentes presentes na dada regio de alguma forma j estavam concertados dentro destas entidades, o que pode
ter facilitado o salto de escala dado do terceiro plano estratgico de Barcelona, um plano municipal, para o
quarto plano estratgico de Barcelona, um plano metropolitano que engloba os 36 municpios da AMB (rea
Metropolitana de Barcelona). Esse forte associativismo de alguma forma acaba tambm corroborando a
existncia dos dotes socioculturais delineados dentro da teoria de Evans (1997). Isso porque, na Catalunha, o
exerccio democrtico e o associativismo, ao longo do tempo, constituram um estoque de capital social
acumulado durante o processo histrico. Essas bases para construo de capital social, existentes devido a esses
dotes socioculturais que surgiram ao longo do tempo, por meio do exerccio cvico e do forte associativismo,

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fazem com que os governos tenham um melhor desempenho, por meio da sinergia Estado - Sociedade (Evans,
1997).
A histria pode ter facilitado a implementao da metodologia dos planos estratgicos de Barcelona, mas ela
por si s no explica todo processo ocorrido que culminou na implementao e continuidade dos referidos
planos. Parte da explicao pode estar contida tambm na reforma administrativa elaborada pela prefeitura e
que teve incio em 1979. A referida reforma ser analisada mais detalhadamente no prximo seguimento deste
artigo. Alm disso, o cenrio poltico catalo, que propiciou a reforma, tambm pode ter tido impacto na
deciso de iniciar e perpetuar o processo de planificao da cidade.
Assim, se elencam mais dois condicionantes para a adoo e perpetuao do mtodo de planificao na cidade
de Barcelona a reforma administrativa municipal e o cenrio poltico ao qual a prefeitura se inseria , que,
conjugados histria da cidade, podem ter dado suporte para os mecanismos institucionais do plano estratgico
municipal, fazendo com que seus agentes se ajustassem, dando assim continuidade e capilaridade ao processo
de planificao da cidade. E sobre esses dois condicionantes, o administrativo e o poltico, que se discutir
adiante.
O Condicionante Institucional:
Subirats (1989) relata que os efeitos da crise dos anos 70 e os seus reflexos em todo mundo fizeram com que
muitos governos reestruturassem a administrao pblica, incrementando a capacidade de resposta aos anseios
de grupos de interesse que pressionavam o governo em busca de polticas pblicas para atender suas demandas.
Foi o que ocorreu na Espanha, na dcada de 70, quando uma profunda crise acabou estimulando o governo
deste pas a buscar novas solues. Neste sentido, o governo espanhol, ao executar suas aes, focou reformas
administrativas que incrementassem sua eficcia, discutindo os critrios que tornam os problemas prioritrios.
Assim sendo, a administrao pblica do referido pas passou a analisar quais objetivos traar para alcanar os
resultados previstos dentro de um governo com fortes restries oramentrias. Isso porque a incapacidade da
administrao pblica em continuar a assumir o crescimento da mquina estatal contribuiu para a necessidade
de se redefinir o que pblico e privado. Essa discusso teve como pano de fundo as restries financeiras que
se impunham em relao eficcia dos servios prestados.
Logo, na Espanha, essas preocupaes impactaram a estrutura da administrao pblica em seus diferentes
nveis. Em primeiro lugar, a reestruturao passou por redirecionar o enfoque dos estudos sobre administrao
pblica, que deixaram de ser centrados na legitimidade de suas aes, passando a uma perspectiva voltada para
os resultados de suas atuaes e das tcnicas de anlise que permitam melhor-las. No que a legitimidade
deixa de ser importante, apenas o foco dos estudos deslocado (SUBIRATS, 1989).
Este novo foco poderia tornar mais plausvel o trabalho descritivo da realidade poltica e administrativa ao qual
a poltica pblica ir ser elaborada, implementada e desenvolvida, tornando mais fcil dar continuidade aos
programas da administrao pblica. Mas, sobretudo, com este processo descritivo, este novo foco pode tornar
mais eficiente e eficaz as referidas polticas pblicas. Contudo, o mesmo autor destaca que a natureza da
administrao pblica no permite a aplicao direta de tcnicas generalizadas provenientes do ambiente
privado, o mais correto seria, portanto, a combinao entre uma mentalidade de melhora da gesto e as
particularidades do setor pblico (SUBIRATS, 1989). Para aplicao destas diretrizes propostas por Subirats
(1989), o primeiro passo seria definir o problema de forma que se possa pr em marcha uma poltica pblica.
Sem a definio clara de um problema no h como se postular vises do mesmo ligadas a solues.
Em Barcelona no foi diferente. Em 1979, a prefeitura da cidade de Barcelona se encontrava em uma profunda
crise. O problema definido pela prefeitura para ser enfrentado foi o fato da administrao pblica local no
conseguir responder s demandas da cidade e de seus cidados. Para se dar conta dessa questo, iniciou-se uma
reforma administrativa, nos moldes propostos por Subirats (1989). Esta reforma tinha o intuito de pr ordem
mquina Estatal da administrao municipal e impulsionar polticas que dessem respostas s mltiplas
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demandas sociais, e foi feita em dois movimentos de reestruturao. O rigor e a formalidade administrativa
marcaram esse primeiro movimento de reestruturao da prefeitura, em que a base da administrao local foi
organizada e assentada para posteriormente iniciar o segundo movimento de mudana, o chamado movimento
transformador. O segundo movimento de mudana teve incio em um novo mandato municipal e voltou seu
foco para a eficcia do funcionamento da prefeitura (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Mediante a esta a nova perspectiva, a capacidade de inovao dos poderes pblicos para enfrentar as novas
necessidades passa a ser uma condio importante para se estruturar polticas pblicas e desenvolver programas
de atuao com continuidade. A sucesso e a finalizao de polticas pblicas se tornam um ponto chave em
momentos muito relevantes para a estrutura da administrao pblica, por conta das questes ligadas ao
conhecimento e resistncia a mudanas de toda organizao burocrtica. Assim sendo, a agenda de mudanas
na administrao da cidade de Barcelona teve continuidade e um segundo movimento de mudanas, o
movimento de transformao, que teve incio na dcada de 90, tendo seu ponto mximo no ano de 1992, anos
dos Jogos Olmpicos (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Assim, o modelo de anlise de polticas pblicas, na perspectiva de Subirats (1989), alm de se encaixar nas
medidas adotadas pelo municpio de Barcelona para solucionar a crise a qual a administrao pblica
enfrentava, parece servir como base de anlise para a estruturao da cidade para sediar os Jogos Olmpicos de
92 e, posteriormente, para explicar a deciso da prefeitura em manter o nvel de investimentos elevados para
que a cidade continuasse crescendo aps as Olimpadas. Alm disso, no caso de Barcelona, houve o
protagonismo da iniciativa pblica frente liderana da estruturao da cidade em torno dos jogos e na busca
da eficincia pelo setor pblico frente ao grande consenso social e poltico do momento (MONCLS, 2003).
Logo, com base no que foi delineado, pode-se observar que na formao da agenda poltica diferentes fatores
interferem desde a elaborao do problema at a esfera decisria da poltica pblica elaborada para solucionlo, se perpetuando em sua implementao. Assim, uma vez definido o problema e assumida a condio de
problema a ser resolvido pelo poder pblico, necessrio seguir adiante traando as diferentes alternativas de
ao (SUBIRATS, 1989). Foi o que aconteceu na dcada de 90 na cidade de Barcelona, onde o modelo
gerencial desenvolvido pela prefeitura da cidade tomou impulso. Sendo que at o ano de 1992, anos dos Jogos
Olmpicos, o esforo de investimento foi muito grande. Era necessrio transformar Barcelona no apenas para
as Olimpadas, mas tambm para responder ao dficit histrico de demandas de infra-estrutura e dos cidados
(AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999). Para responder a este dficit, e ao mesmo tempo manter o nvel
de crescimento na cidade aps a realizao dos Jogos Olmpicos (problema elencado pelo primeiro plano
estratgico da cidade), a agenda da prefeitura foi alterada em torno de um processo de planificao continuado,
deciso que vai ao encontro da elaborao e implementao do primeiro plano estratgico da cidade.
Assim, os Jogos Olmpicos mudaram profundamente a cidade, foram produzidos incrementos significativos
atrelados deciso de se intensificar os ingressos fiscais. Era prioritrio otimizar recursos, racionalizar a
organizao governamental e sua gesto, alm de melhorar os servios prestados aos cidados. O objetivo
central era o de desenhar polticas que permitiram incrementar os investimentos na cidade (AJUNTAMENT
DE BARCELONA, 1999). Assim sendo, antes dos Jogos Olmpicos se realizarem, algumas diretrizes
administravas foram tomadas e, a partir do ano de 1991 o governo municipal inicia uma poltica de conteno
de despesas e de modernizao administrativa. A partir deste ponto, apostou-se em aprofundar o processo de
gerenciamento no sentido de enfatizar os critrios de gesto em todos os setores e distritos da administrao
municipal (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Aps essas reformas, especialmente aps o ano de 1992, segundo Marshall (2000), Barcelona tornou-se
conhecida na Europa por seus ambiciosos programas de planejamento urbano realizados sob a liderana do
municpio. Alguns autores defendem que o "modelo Barcelona" de planejamento emergiu desta experincia,
conjuntamente a uma abordagem distinta para governana urbana, sendo que este princpio aplica-se
particularmente ao perodo posterior s olimpadas (MARSHALL, 2000).

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Esta busca da prefeitura de Barcelona pela adaptao da cidade a esta nova realidade ligada globalizao, e
paralelamente a isto pela qualidade dos servios, assim como s reformas empreendidas em sua gesto e
implementadas desde os anos 70, faz com que seja possvel traar um paralelo destes processos com a
metodologia de planificao de Barcelona que v ao encontro da teoria desenvolvida por Skocpol, Evans e
Rueschmeyer (1985). Esses autores, por meio de seu trabalho, repensam o papel do Estado em relao
economia e a sociedade, considerando este Estado como um agente independente e autnomo. Para Sckocpol
(1985), um Estado autnomo e independente concebido como uma organizao que formula e busca alcanar
metas que no apenas reflitam os interesses da sociedade, de uma classe ou de um grupo.
A perspectiva de Evans e seus colaboradores (1995), tomando como base o estudo de diversos pases em
desenvolvimento, tem como eixo a idia de que as instituies tm um papel primordial na formao do capital
social. Assim, de acordo com o referido autor, para que as instituies do Estado funcionem bem, necessrio
que haja uma sinergia entre o Estado e a sociedade civil na implantao de polticas para o desenvolvimento
social. A abordagem desenvolvida por Evans (1995) tem como eixo a autonomia do Estado, autonomia
exercida e construda pela prefeitura da capital catal.
Alm disso, conforme ressaltado anteriormente, de acordo com a mesma chave analtica, alguns locais possuem
os chamados dotes socioculturais que auxiliam na construo desta sinergia. Mas, independente destes dotes,
para o autor possvel promover as bases para construo de capital social por meio da sinergia Estado e
sociedade, promovendo-se polticas participativas.
Assim, Evans (1995) desenvolve o conceito de autonomia inserida (embedded autonomy), que v o Estado
como agente na elaborao e implementao de polticas pblicas em uma combinao da burocracia conectada
fortemente com a estrutura social que a cerca. Com isso, o Estado estar dotado de autonomia, pois, ir exercer
sua autoridade por meio de um aparato burocrtico slido (autonomy) ao mesmo tempo em que ir se inserir
(embeddedness) no setor privado, estabelecendo laos de confiana que iro propiciar a cooperao para atingir
seus objetivos. Segundo a tese de Evans (1995), o governo tem uma importncia primordial na induo do bom
funcionamento das instituies do Estado, o que se d por meio da elaborao de polticas pblicas com
participao, interao entre o Estado e sociedade. Tendo o Estado uma boa autonomia e agindo
combinadamente com a sociedade civil organizada, pode-se: ampliar a democracia, tornar polticas pblicas
mais eficientes e responsveis, alm de reformar as instituies pblicas e ampliar as dotaes latentes sociais.
Resumindo, um Estado com instituies fortes um Estado autnomo, isto , um Estado que tem um corpo
burocrtico que no pode ser atingido, este corpo garante sua autonomia, que definida como a capacidade do
Estado em adotar polticas, mesmo sendo contrrias a certos grupos de interesse. No entanto, esse mesmo
Estado deve aumentar a capacidade de participao da sociedade civil, no devendo ver a sociedade como
cliente, mas sim como partcipe importante na formulao das agendas governamentais (EVANS, 1995).
Essa perspectiva adqua-se Barcelona, onde a cidade passou a enfatizar o papel da prefeitura no mais como
um operador executivo, mas como um catalisador dos diferentes agentes presentes na cidade, fortalecendo a
administrao pblica e sua burocracia neste sentido (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999). Assim, em
tese, o modelo criado dentro da administrao municipal de Barcelona buscou evitar disfunes geradas pelas
interferncias da poltica nas tarefas ligadas burocracia da administrao municipal, fortalecendo a burocracia
e as instituies municipais, como defende a teoria de Evans (1995). Dentro desta estrutura, os Conselheiros
Eleitos (Consejales Electos), os vereadores, se tornariam o elo principal de interlocuo com a sociedade,
dependendo deles as decises polticas e o controle (fiscalizao) dos resultados da poltica municipal,
desvinculando da funo os vereadores da gesto e a burocracia municipal (AJUNTAMENT DE
BARCELONA, 1999).
Paralelo a isto, a administrao da prefeitura, em sua parte burocrtica, necessitava se apoiar e se adaptar
dimenso poltica do governo da cidade, para que a burocracia ganhasse fora e articulao com as decises de
cunho poltico. Em tese, tratava-se de deixar as tarefas administrativas quotidianas, a obteno de resultados

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que cumpram as decises polticas e o desenvolvimento de programas de atuao politicamente pactuados, a

cargo dos burocratas de carreira. Assim, as funes exercidas pelos representantes eleitos, teoricamente, no
entrariam em conflito com as dos burocratas de carreira (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999). Com
isto, Barcelona estruturou a administrao do municpio sobre dois eixos: O eixo da gesto, que envolve a
execuo e a gesto das polticas pblicas, que ficou sob a responsabilidade dos burocratas de carreira, e o eixo
da poltica, que envolve as questes ligadas ao governo e aos rgos de controle e que abrange as funes dos
polticos eleitos (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
A funo principal da administrao municipal da cidade de Barcelona passa a ser definida como a de
impulsionar, incentivar e liderar iniciativas para prestao de servios para a cidade, o que exige delinear
estratgias e planos, ao invs de atuar como prestadora de servios bsicos. Em tese, a administrao municipal
passaria apenas a garantir a adequada prestao de alguns servios urbanos e buscar a almejada disciplina
urbana. A prefeitura passa a realizar o que ela mesma denomina como construir a cidade sobre as bases e
com a colaborao dos agentes urbanos que incluem uma gama ampla e plural de instituies pbicas e
privadas. O objetivo era o de definir denominaes comuns, reas de consenso para facilitar iniciativas
supostamente em favor da cidade (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Alm disso, deve-se destacar no processo catalo o que Evans (1995) define como construtibilidade, que busca
explicar que a sinergia no apenas dependente dos chamados dotes socioculturais, que so formados ao longo
do tempo por um processo histrico que formam capital social. A construtibilidade pode ser induzida por
arranjos institucionais, isto , pela construo e implementao de polticas pblicas baseadas na participao.
Essas polticas pblicas baseadas na participao geram assim as bases para a construo de capital social,
impactando positivamente o Estado. Assim, em tese, o Estado passaria a funcionar melhor por conta da sinergia
Estado Sociedade induzida por polticas participativas.
No caso de Barcelona, a sinergia se d tanto pela existncia da chamada construtibilidade como pelos dotes
socioculturais, como observado no incio deste artigo. A construtibilidade definida por Evans (1997) como
um processo possvel na maior parte dos contextos e que pode ser alcanado por meio de polticas pblicas
baseadas na participao, o que ao longo do tempo gerariam as bases para construo de capital social. Essa
construtibilidade se realizaria em Barcelona pela busca da prefeitura em realizar o que ela mesma denomina
como construir a cidade sobre as bases e com a colaborao dos agentes urbanos. Assim como, pelo foco
dado a polticas participativas, fato que pode ser observado dentro da reforma administrativa da prefeitura,
quando, em 1996, a participao adquire um papel fundamental na gesto da cidade e os mecanismos
participativos e os espaos de dilogo com a cidade so reforados.
Este novo direcionamento dentro da administrao pblica municipal, de alguma forma deu impulso
implementao e continuidade do processo de planificao da cidade. Isso porque paralelamente reforma
administrativa da prefeitura de Barcelona, em 1990, o Primeiro Plano Estratgico foi delineado com objetivos
muito prximos reforma em curso (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2003). Alm
disso, seguindo os moldes da sinergia que se d por meio da construtibilidade (EVANS, 1997), assim como a
reforma administrativa, a metodologia do plano estratgico tambm se configura como um processo
participativo que busca criar consenso entre os diferentes agentes urbanos a respeito do futuro da cidade.
Alm disso, a administrao local traa um problema que ganha fora e passa a nortear a poltica a ser
implementada: Como manter o nvel de investimentos elevados aps a realizao dos jogos e, assim, garantir o
crescimento da cidade de Barcelona? O caminho para a soluo deste problema vai ao encontro da teoria
desenvolvida por Subirats (1989). Isso porque, como j ressaltado anteriormente, a finalidade do primeiro
Plano Estratgico Econmico e Social, Barcelona 2000, era dar continuidade ao dinamismo e ao impulso
econmicos gerados pelos Jogos Olmpicos. Para tanto, foi produzido um marco de reflexo, o diagnstico da
cidade, onde foi estabelecido um programa de atuao e de gerao de consenso a mdio e longo prazos, em
torno de um ideal de cidade a ser alcanado. A prefeitura de Barcelona era a instituio promotora deste marco

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de reflexo. Contudo, um dos objetivos a ser atingido era o denominado protagonismo da cidade no Plano, isto
, a participao dos diferentes agentes sociais e econmicos presentes em Barcelona. Em tese, por meio desta
participao, a gerao de consenso se tornaria mais fcil (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Neste sentido, a metodologia dos planos estratgicos de Barcelona tenta corroborar esta articulao poltica e
administrativa delineada pela prefeitura em sua reforma administrativa, assim como a tentativa de sinergia
definida por Evans (1997). Isso porque a referida metodologia definida como participativa onde as diferentes
instncias do plano, como o Conselho Geral do Plano Estratgico (Consejo Gaeneral del Plan Estratgico) e o
Comit Executivo do Plano (Comit Ejecutivo), h a participao dos denominados agentes urbanos de
Barcelona, assim como da Prefeitura da cidade. Contudo, o contexto poltico tambm deve ser levado em conta,
conforme defende Evans (1997).
Assim, observando o ponto de vista defendido por Evans (1997), em que a sinergia no depende apenas dos
chamados dotes socioculturais, podendo ser construda por arranjos institucionais entre o Estado e Sociedade
por meio de polticas participativas, as tentativas de sinergia podem ou no dar certo, sendo primordial neste
processo o contexto poltico como fator no sucesso das referidas tentativas. Logo, a premissa mnima para
facilitar a sinergia o contexto poltico. Tendo o setor pblico, que incorporar a construo cvica como parte
de sua misso (EVANS, 1997).
Tendo isto como base, nas prximas pginas, ser discutido mais um condicionante para a adoo e
perpetuao do processo de planificao da cidade de Barcelona, seu contexto poltico. Contexto este que pode
ter influenciado a implementao e a sustentao do tempo dos planos estratgicos da referida cidade.
O Condicionante Poltico:
na primeira metade da dcada de 80, quando comeam a se esboar as mudanas pelas quais fizeram com
que surgisse o chamado mtodo de planificao de Barcelona. importante entender essas mudanas dentro de
um novo paradigma do urbanismo que despontava em escala internacional. Essas mudanas substantivas
estavam associadas desacelerao do crescimento demogrfico e urbano que se observa nas cidades
europias, crise econmica dos anos 70 e incio dos 80 e aos movimentos que questionam o planejamento
convencional e o urbanismo funcionalista. Mas, no caso de Barcelona, especificamente, importante entender
tambm sua conjuntura especial e fazem parte desta conjuntura as alteraes polticas pelas quais passavam a
Espanha, em especial a redemocratizao do pas e a reestruturao do Estado em torno da eficcia de suas
aes (MOCLS, 2003).
Alm disso, segundo Subirats (1989), no se pode supor que a implantao de qualquer tcnica de gesto ir
suplantar a capacidade de deciso das pessoas constitucionalmente eleitas para exercer cargos pblicos. Logo, a
anlise do contexto poltico ao qual a administrao pblica da cidade de Barcelona est inserido um fator
primordial para compreenso de sua reforma gerencial. Assim como, para se analisar a implementao e a
continuidade de seus Planos Estratgicos. Isso porque, este contexto, em tese, pode ter um impacto direto na
sustentabilidade do processo de planificao da capital da Catalunha.
Os municpios, segundo o artigo 140 da constituio espanhola, tm a sua autonomia garantida, gozam de
personalidade jurdica plena e so governados e administrados pelos seus Ayutamientos (Prefeituras) que so
governados por seus Alcaldes (Prefeitos) e Consejales (Vereadores). As eleies destes Consejales so feitas
por meio de sufrgio universal, em listas fechadas e apresentadas pelos partidos, isto , se vota no partido de
preferncia. J o prefeito, de acordo com o captulo IX, artigo 196 da lei orgnica 5/1985, que estabelece o
regime eleitoral espanhol, eleito pelos Consejales. Podem ser candidatos todos os Consejales que encabeam
a lista das candidaturas dos partidos eleitos. Em se obtendo a maioria absoluta dos votos do Consejo, o
candidato eleito Alcalde. Caso isso no ocorra, proclamado Alcalde aquele que encabea a lista do partido
que obteve mais votos populares em todo municpio (ESPANHA, 1985). bom lembrar que, na Espanha,
escolhem-se nas eleies os partidos de preferncia e no os candidatos deste partido. Os candidatos so
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apresentados em uma lista fechada ordenada pelo partido. Aps a distribuio dos pontos por partidos, verificase a ordem da lista de cada candidatura e as cadeiras so atribudas aos candidatos do partido de acordo com
esta ordem (ESPANHA, 1985).
Este sistema eleitoral teve um impacto na configurao do cenrio poltico da cidade de Barcelona e
conseqentemente na constituio de seus planos estratgicos. Graas a este sistema, a elaborao de
estratgias para a cidade poderia ser pensada dentro de um horizonte de tempo maior que um mandato. Isso
porque no h limite de perpetuao no poder, desde que se tenha a maioria dos votos e conseqentemente a
maioria das cadeiras no conselho, h uma estabilidade poltica maior devido fidelidade partidria e ao sistema
eleitoral parlamentarista. assim que o PSC (Partit dels Socialistes de Catalunya) est no poder desde 1979.
Mesmo havendo eleies de quatro em quatro anos, houve poucas trocas de prefeitos durante todo o perodo
analisado (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Assim, apesar das eleies municipais, na Espanha, ocorrerem de quatro em quatro anos, o PSC (Partit dels
Socialistes de Catalunya) est no poder na cidade de Barcelona desde 1979. O primeiro prefeito representado
do partido eleito, em 1979, foi Narcs Serra, que saiu do cargo em 1982 para assumir o ministrio de Defesa no
governo de Felipe Gonzles, na poca presidente da Espanha. Narcs Serra apontou como seu sucessor Pasqual
Maragall, que teve seu mandato confirmado nas eleies municipais de 1983. Pasqual Maragall fica no cargo
at 1997, quando sai da prefeitura para se candidatar e se eleger como Presidente de la Generalitat (governador
da Catalunha), apontando para seu lugar Joan Clos (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 2007).
Joan Clos assumiu em 1997, tendo seu mandado confirmado nas eleies de 1999, mantendo-se no cargo at
setembro de 2006, quando deixou o posto para assumir o Ministrio de Indstria, Comrcio e Turismo no
governo de Jos Luis Rodrguez Zapatero, atual Presidente da Espanha. Joan Clos indicou para seu lugar como
Alcalde Jordi Hereu, tambm do PSC, que teve seu mandato confirmado nas eleies de 2007
(AJUNTAMENT DE BARCELONA, 2007). Logo, o sistema eleitoral e estabilidade poltica por ele
proporcionada podem ter relao com a constituio dos Planos Estratgicos da cidade de Barcelona. Isso
porque a estabilidade nas resultantes do processo poltico pode ter facilitado a continuidade do processo de
desenvolvimento da planificao da cidade, e sua constituio como municpio central de uma regio
metropolitana integrada por um sistema regional metropolitano.
Assim, a transformao da cidade teve seu pice em 1992, com a realizao dos Jogos Olmpicos de Barcelona,
e os fortes investimentos em infra-estrutura entre os anos de 1987 e 1992. O PSC j estava h treze anos no
poder e, com isso, pde proceder reforma administrativa da prefeitura, assim como dar incio e continuidade
ao processo de planificao da cidade, j que o Primeiro Plano Estratgico da cidade de Barcelona data de
1990, alavancando assim a transformao urbana.
Entretanto, antes da referida transformao, havia no governo a denominada conscincia de crise, que,
segundo Borja (1995), se refletia na degradao do centro histrico da cidade e no crescimento desordenado do
centro moderno, processos que impactavam de forma negativa os cidados e os agentes urbanos. Nos bairros
populares, era necessrio atender a diferentes demandas sociais que surgiram com a longa falta de
investimentos durante o perodo ditatorial. Com o advento da democracia e as primeiras eleies locais livres
em 1979, era necessrio dar respostas s demandas reprimidas. Neste sentido, a perpetuao do PSC no poder
facilitou o desenvolvimento da reforma administrativa da prefeitura e da estruturao dos planos estratgicos da
cidade.
Assim, de acordo com Borja (1995), a velocidade da mudana foi impulsionada pela crise em que a cidade de
Barcelona e sua regio metropolitana se encontravam. Um dos fatores que auxiliou na mudana e na
implementao do planejamento estratgico da cidade foi, como j ressaltado, a transio da ditadura para a
democracia, entre os anos de 1975 e 1979 e os primeiros anos do governo local eleito democraticamente em
1979. A continuidade do mesmo partido no poder, nas eleies posteriores de 1983, 1987, 1991, 1995, 1999,
2003 e 2007, tambm possibilitou a continuidade das mudanas implementadas. Logo, a velocidade com a que
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as mudanas se deram pode ser explicada por uma coincidncia de fatores estruturais e conjunturais. O
primeiro fator estrutural descrito por Borja (1995) o fato da economia industrial estar em crise, mas Barcelona
tinha uma base diversificada de mo-de-obra qualificada. Outro fator estrutural importante destacado pelo autor
era a estrutura social, que apesar de desigual, estava de alguma forma organizada e articulada. O ltimo fator
estrutural eram as possibilidades oferecidas em termos de estruturao de uma cultura urbana comum (BORJA,
1995).
Os fatores conjunturais relatados por Borja (1995) se dividem em trs: O primeiro era a reao econmica
europia e conseqentemente a espanhola, que se deu em parte por meio da integrao da Espanha no mercado
comum europeu na dcada de 80; O segundo fator conjuntural foi a eleio do Governo Socialista no mbito
federal, em 1982, que se mostrou mais aberto a cooperar com o poder local e regional do que os Governos
Centralistas anteriormente no poder, desde o fim da Guerra Civil Espanhola em 1939; O terceiro fator
conjuntural foi o resultado eleitoral de 1979, confirmado em 1983, 1987 e 1991 com a maioria da esquerda e
apoio do centro, ou seja, a estabilidade poltica (BORJA, 1995).
Alm disso, de acordo com Marshall (2000), os polticos que governam a cidade acreditam no processo de
planificao de Barcelona, bem como tm a convico de que esse processo se tornou uma parte essencial da
governana mais ampla da cidade. Logo, com a continuao dos socialistas no municpio, parece provvel que
o planejamento estratgico permanecer como parte da cidade e da governana da mquina Estatal
(MARSAHALL, 2000).
Essa estabilidade poltica pode ter tambm facilitado o denominado protagonismo da cidade e a gerao de
consenso, em torno de um projeto comum de cidade e de uma viso de futuro que envolvesse os agentes
urbanos, tendo como base a participao, pontos-chave na metodologia de planificao desenvolvida dentro dos
planos estratgicos da cidade e posteriormente de sua regio metropolitana, gerando assim um ciclo de
planificao continuado. Para facilitar a compreenso do ciclo de planificao, dividiu-se esse ciclo em seis
etapas, contudo, como o prprio nome do processo sugere, trata-se de um ciclo em que a ordem das etapas no
importante, o que interessa o processo contnuo de planificao, que foi alavancado pelos contextos
histrico, administrativo e poltico da cidade de Barcelona.
Na primeira etapa do ciclo de planejamento, h a implementao dos mecanismos institucionais. A partir da,
passa-se segunda etapa: a elaborao do diagnstico, da qual se destacam as potencialidades e as fraquezas da
cidade e, posteriormente, de sua regio metropolitana. Na terceira etapa de estudos ou para atualizao ou
elaborao do plano, iniciam-se as anlises do diagnstico para elaborar a viso de futuro, os objetivos e os
projetos do plano. Depois, na quarta etapa, passa-se para a elaborao do documento do plano estratgico em si,
com a definio de projetos, objetivos e indicadores e metas temporais para cada objetivo e projeto, que sero
submetidos ao conselho geral que aprovar ou no o que foi redigido. Passa-se, ento, para a quinta fase a
implementao do plano estratgico. Aps a implementao, chega-se sexta etapa a avaliao das aes
implementadas. A partir da sexta etapa, inicia-se novamente o processo, gerando assim o que definimos como
ciclo da planificao continuado. Tendo este ciclo como base, observamos que os quatro planos estratgicos de
Barcelona possuam uma viso competitiva da cidade e pretendiam uma insero no contexto regional, na
Comunidade Econmica Europia e no mercado internacional globalizado, tendo para isto uma lgica e uma
continuidade.
Assim sendo, a metodologia, assim como a estrutura dos mecanismos institucionais, foi mantida do primeiro
at o terceiro plano. E como pode se observar - na tabela anterior, o quarto plano deixou de ser apenas para
cidade e passou a englobar toda a regio metropolitana de Barcelona, isto , 36 municpios (ASSOCIACI
PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).
Tendo todos estes condicionantes como base, a seguir, pode-se observar a metodologia, a coleta e anlise de
dados que foram realizadas, para cumprir o objetivo central deste artigo, analisar os mecanismos de gesto dos

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planejamentos estratgicos da experincia de Barcelona, verificando quais os condicionantes que permitiram a

adoo e a perpetuao do mtodo de planificao na referida cidade.
Metodologia e Coleta de Dados:
De acordo com a taxonomia de Vergara (2004), esta pesquisa uma anlise exploratria dos contextos
polticos, sociais e histricos que impulsionaram planos institudos na cidade de Barcelona. Seguindo a mesma
taxonomia, esta uma pesquisa bibliogrfica e documental. Bibliogrfica, pois foram utilizados materiais
publicados em diferentes fontes de referncia. Documental, devido ao fato de estar se utilizando documentos
pesquisados nos rgos pblicos das duas cidades relativos construo do objeto de estudo.
Trata-se tambm de uma pesquisa de campo, pois se realizaram 12 entrevistas semi-estruturadas com agentes
envolvidos na concepo e na gesto dos planos catales, nos quais a seleo dos sujeitos se deu pelo critrio de
acessibilidade e de relevncia destes agentes no processo de planificao, sendo assim foram entrevistados:
O Senhor Juan Camprecis, coordenador do Plano Estratgico de Barcelona. A entrevista auxiliou na
construo de uma viso geral dos planos estratgicos de Barcelona, histria dos planos, metodologia,
funcionamento, estrutura administrativa e executiva das atividades desenvolvidas pelo plano e os
resultados alcanados no decorrer de todo processo.
A Professora Doutora Mireia Belil, professora universitria e pesquisadora, que desenvolve estudos
sobre a rea metropolitana de Barcelona na Fundaci Frun Universal de les Cultures, j participou do
plano estratgico de Barcelona em suas primeiras verses. A entrevista contribuiu com uma viso geral
dos planos estratgicos de Barcelona, histria dos planos, metodologia, funcionamento. Contudo, a
Professora possui uma viso crtica dos planos e dos resultados alcanados por ele.
O Senhor Joan Play, prefeito de Castellbisbal, municpio da regio metropolitana de Barcelona que
faz parte do Plano Estratgico. O entrevistado contribuiu com uma viso de um agente diretamente
envolvido no processo, avaliou de pontos positivos e negativos dos planos e de seus mecanismos de
gesto e de concertao, alm de sua ligao com entidades como a Mancomunitat de Municipis de
lrea Metropolitana de Barcelona. A viso de um municpio pequeno, como Castellbisbal, a respeito
do plano, mostra como funciona o processo de concertao dos agentes e o que leva os prefeitos a
participarem de todo processo. O entrevistado mostrou o que move os prefeitos a participarem de um
processo liderado por Barcelona.
O Professor Doutor Manuel de Forn, professor universitrio e consultor, participou da elaborao dos
planos estratgicos de Barcelona. A entrevista auxiliou na construo de uma viso geral dos planos
estratgicos de Barcelona, alm da histria, metodologia, funcionamento, estrutura administrativa e
executiva das atividades desenvolvidas dos planos de Barcelona.
O Senhor Josep Carreras, Chefe del Servei dInformaci i Estudis Territorials de la Mancomunitat de
Municipis de lrea Metropolitana de Barcelona, instituio que possui ligao e caminha
paralelamente ao Plano Estratgico de Barcelona, foi o quinto entrevistado em Barcelona. A entrevista
mostrou a viso tcnica do processo de planejamento da regio metropolitana e serviu como base para
entrevista posterior com o Senhor Jaume Vendrell.
O Senhor Jaume Vendrell, Gerente da Mancomunitat de Municipis de lrea Metropolitana de
Barcelona, instituio que possui ligao e caminha paralelamente ao Plano Estratgico de Barcelona,
mostrou a ligao do plano estratgico de Barcelona com entidades como a Mancomunitat de
Municipis de lrea Metropolitana de Barcelona, a tradio histrica de planejamento da regio e
cultura dos municpios em se unirem para realizar o planejamento territorial conjuntamente. Durante a
entrevista, foi possvel mapear como se realiza a implementao de polticas pblicas que agrupam
diferentes municpios e agentes na regio metropolitana de Barcelona.
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O Senhor Jose Manuel Jurado, responsvel de Medi Ambient de la Comissi Obrera Nacional de
Catalunya, sindicato que participa dos grupos de trabalho do Plano Estratgico de Barcelona. O
entrevistado mostrou como algumas instituies presentes na metropolitana de Barcelona participam
do plano estratgico por meio de grupos de trabalho, dando uma viso sindical sobre o plano. Assim
como, descreveu o que leva a associaes como a Comissi Obrera Nacional de Catalunya (CCOO) a
participarem do plano, que interesses tm, a quem representam e o que ganham com esta participao.
Destacou a parte do plano que se relaciona ao meio ambiente, as estratgias que esto ligadas a este
tema e sua conexo com o mundo sindical.
O Senhor Jordi Lpez, Diretor Geral da LocalRet, instituio que participa dos grupos de trabalho do
Plano Estratgico de Barcelona. O entrevistado mostrou, mais uma vez, como algumas instituies
presentes na metropolitana de Barcelona participam do plano estratgico por meio de grupos de
trabalho. Destacou estratgias ligadas a telecomunicaes e a importncia do setor para o
desenvolvimento das grandes metrpoles. Corroborou alguns pontos da entrevista anterior com o
Senhor Jose Manuel Jurado da CCOO.
O Senhor Carlos Martinez, responsvel, dentre outras atribuies, por acompanhar o Plano Estratgico
Metropolitano de Barcelona na Comissi Obrera Nacional de Catalunya, instituio que participa dos
grupos de trabalho do referido plano. O Entrevistado mostrou especificamente como a CCOO participa
do plano estratgico por meio de grupos de trabalho, complementou a viso sindical sobre o plano,
conferida pela entrevista realizada com Senhor Manuel Jurado da mesma instituio. Descreveu mais
detalhadamente, e com exemplos prticos, o que leva uma associao como a Comissi Obrera
Nacional de Catalunya (CCOO) a participar do plano e o que ganha com esta participao. Destacou a
parte do plano que se relaciona ao transporte pblico e negociao com a patronal, s estratgias que
esto ligadas a este tema e sua conexo com o mundo sindical.
O Professor Doutor Juli Ponce Sole, professor titular de direito administrativo da Faculdade de Direito
da Universidade de Barcelona, especialista em Direito Urbanstico e diretor da Escola de Governo da
Catalunha. O professor elucidou especificamente como funcionam os grupos de trabalho do Plano
Estratgico, como so feitos os convites pelo escritrio do plano estratgico metropolitano de
Barcelona para realizao de estudos, e o que feito com esses estudos aps suas publicaes.
Detalhou o dia-a-dia da coordenao de um grupo de trabalho. Alm disso, apontou as questes
jurdicas que envolvem a regio metropolitana de Barcelona do ponto de vista histrico e
administrativo.
O Senhor Juan Martinez, Presidente da CONFAV (Confederacin de Asociaciones de Vecinos). O
entrevistado tambm destacou especificamente como funcionam os grupos de trabalho do Plano
Estratgico, como so feitos os convites pelo escritrio do plano estratgico metropolitano de
Barcelona. Detalhou como se d a participao pblica no plano de Barcelona. Alm disso, apontou as
questes relevantes sobre como so organizadas as reunies dos planos e como so discutidas questes
ligadas implementao das polticas pblicas aps as estratgias a serem delineadas.
O Professor Doutor Juan Subirats, que fez parte de um grupo de intelectuais responsvel pela anlise da
reforma do Estado Espanhol e que fazia parte dos precursores da metodologia utilizada no plano
catalo. A entrevista elucidou alguns aspectos da teoria do autor, assim como mostrou as similaridades
da teoria com a metodologia de planificao catal. Apontou uma alternativa para construo de uma
rede para estabelecer a governana metropolitana na regio metropolitana de Barcelona.
Objetivou-se realizar por meio destas 12 entrevistas e do mtodo de anlise escolhido a correspondncia entre
as estruturas semnticas, lingsticas ou sociolgicas dos enunciados observados no decorrer da leitura das
transcries. Isso possvel, pois o mtodo de anlise de contedo configura-se como um conjunto de tcnicas
com procedimentos sistematizados e objetivados, estruturados para descrever os contedos das mensagens
analisadas (BARDIN, 1977).
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Os dados coletados, tanto em documentos como em entrevistas (que devem ser preferencialmente abertas ou
semi-estruturadas), so analisados de acordo com categorias preestabelecidas, ou no, que dependem do tipo de
grade que se opta em trabalhar e da unidade de anlise estabelecida pelo pesquisador (pargrafo, frase,
expresso ou palavra). Aps a categorizao do material e de sua insero na grade, procede-se anlise de
contedo adotando, para tanto, procedimentos que vo desde estatsticos a interpretativos, ou ambos
(VERGARA, 2005).
As grades podem ser de trs tipos: aberta, fechada ou mista. Neste artigo, optou-se por uma grade aberta, na
qual as categorias no so definidas preliminarmente. Ao fim da pesquisa, estabelece-se a grade categrica final
levando-se em considerao os arranjos feitos no decorrer do trabalho (VERGARA, 2005). Utilizou-se critrio
semntico de categorizao, no qual cada categoria tem um tema que agrupa elementos de anlise. Para ilustrar
esta opo, ser observado o exemplo dado por Dellagnelo e Silva (2005): os elementos que refletem ansiedade
sero agrupados em uma categoria ansiedade; os elementos que refletem valores individuais sero agrupados
em uma categoria individualismo (DELLAGNELO; SILVA; 2005:112).
Dentro desta anlise, procurou-se desvendar a viso dos agentes envolvidos na concepo dos planos de
Barcelona com o objetivo de observar o que sustentou ao longo do tempo o seu processo de planificao e de
que forma este processo se configurou.
Anlise dos Dados:
Dentro desta pesquisa, no decorrer da anlise do material coletado, aps a leitura e interpretao das
transcries das 12 entrevistas realizadas em campo, diferentes elementos emergiram e se repetiram. Estes
elementos apontaram para a criao de diferentes categorias. Tendo como base o desenho prvio das categorias
e os elementos que apontaram para sua criao, retomou-se a teoria utilizada para anlise dos processos de
planificao das duas cidades, a fim de verificar se a interpretao dos dados estava de acordo com o marco
terico utilizado. Aps a verificao, agruparam-se os elementos observados em quatro grandes categorias,
sendo que a categoria instituies foi dividida em trs subcategorias, que juntas definem a categoria mais geral
que as deriva, conforme se pode observar abaixo:
Categoria 1 Personalismo Poltico: definido como as relaes pessoais que se sobrepem s relaes
institucionais.
Categoria 2 Instituies: se subdivide em trs subcategorias:
Categoria 2.1. Porosidade institucional: definida como a sinergia, presena de laos entre o Estado e a
sociedade. Esta porosidade pode criar as bases para a constituio de capital social, influenciando
positivamente o desempenho institucional.
Categoria 2.2. Responsividade institucional: definida como a capacidade das instituies em
responderem demandas advindas da sociedade.
Categoria 2.3. Adaptabilidade institucional: definida como a capacidade das instituies em se
adaptarem s mudanas dos cenrios no qual elas se inserem.
Categoria 3 Agenda Poltica: processo de articulao de agentes com objetivos comuns em torno de
uma poltica pblica estruturada.
Categoria 4 Dotes socioculturais: definida como o capital social acumulado ao longo do tempo por
meio do exerccio cvico.
Aps verificao das categorias que auxiliaram a anlise do material coletado, com a ajuda do software de
anlise de contedo ATLAS ti, visando consolidar as categorias principais que foram extradas da leitura e da
interpretao das entrevistas, e que correspondero espinha dorsal da concluso da tese, foi possvel
estabelecer a relao entre as categorias da anlise de contedo, conforme figura 01 abaixo.
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Figura 01- Relaes Entre Categorias da Anlise de Contedo de Barcelona

responsividade insitucional {36-1}~
adaptabilidade insitucional {37-1}~
parte de
parte de
porosidade institucional {49-1}~
personalismo poltico {7-1}~

est associado
instituies {0-4}
parte de
est associado
agenda poltica {45-3}~
est associado
dotes scio-culturais {53-1}~
Por meio da anlise das relaes estabelecidas entre as categorias e subcategorias, observou-se que no h
citaes diretas para a categoria instituies, mas que as subcategorias responsividade, porosidade e
adaptabilidade fazem parte da categoria. Em conjunto, essas trs subcategorias puderam ser utilizadas para
analisar de que forma tais caractersticas institucionais contriburam para a perpetuao dos processos de
planificao nas duas cidades. A categoria instituies, em conjunto com as outras duas categorias, dotes
socioculturais e personalismo poltico, est associada categoria agenda poltica. Assim, pde-se observar qual
categoria influenciou mais fortemente na agenda poltica, mantendo, ou no, um processo de articulao de
agentes com objetivos comuns em torno de uma poltica pblica estruturada.
Estruturada esta rede de relacionamento entre as categorias e subcategorias, foi possvel saber quais foram os
condicionantes que permitiram a adoo e a perpetuao do mtodo de planificao das duas cidades, segundo
a percepo dos entrevistados. Deve-se ressaltar que as categorias e subcategorias que emergiram da coleta de
dados realizada por meio de entrevistas, com agentes envolvidos direta e indiretamente no processo de
planificao das duas cidades, referem-se a condicionantes histricos (percebidos pela categoria dotes
socioculturais), condicionantes polticos (captados pela categoria personalismo poltico) e a condicionantes
institucionais (coletados por meio da categoria instituies e suas subcategorias). Todos esses condicionantes
estavam associados agenda poltica, estruturando ou no um ciclo de planificao continuado (percebido por
meio da presena da categoria agenda poltica). Pode-se verificar a estrutura de anlise na figura 2 abaixo.

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Figura 2 Estrutura da Anlise dos Dados

Condicionante
histrico
Dotes
scioculturais
Porosidade
Condicionante
institucional
Adaptabilidade
Instituies
Agenda
Poltica
Influenciam
Responsividade
Condicionante
poltico
Personalismo
poltico
Tanto o condicionante poltico como o condicionante institucional sofrem influncias de fatores histricos. No
entanto, para efeito de anlise e para que a observao dos dados coletados ficasse mais clara,
metodologicamente, optou-se por observar apenas um fator histrico, os dotes socioculturais, e separar este
condicionante histrico em uma categoria especfica. A referida opo possibilitou que as concluses finais
desta tese tivessem uma maior objetividade.
Tabela 01 Cenrio Complexo de Barcelona
Entrevistados
Adaptabilidade
institucional
Agenda
poltica
Dotes
Personalismo Porosidade
socioculturais
poltico
institucional
B1
11
13
B2
B3
B4
11
B5
B6
B7
B8
B9
B10
B11
B12
TOTAL
37
45
53
49
36

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Responsividade
institucional
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Por meio da anlise das freqncias das categorias no cenrio complexo de Barcelona, pode-se observar que a
agenda poltica pode ter estruturado um ciclo de planificao continuado, o que, em tese, pode ser observado
pelo nmero de citaes a este categoria, 45 no total. Percebe-se tambm que a princpio h um certo equilbrio
entre as subcategorias da categoria instituies. Isso porque ao mesmo tempo em as instituies so muito
porosas (49 citaes), elas so responsivas (36 citaes) e adaptveis (37 citaes). Alm disso, na soma do
nmero de citaes destas subcategorias que compem a categoria instituies se concretizam em um total de
112 citaes, o que faz com que a categoria instituies seja a mais associada categoria agenda poltica.
Assim, por meio da anlise das relaes estabelecidas entre as categorias e subcategorias, observou-se que no
h citaes diretas para a categoria instituies, mas que as subcategorias responsividade, porosidade e
adaptabilidade, que fazem parte da categoria, em conjunto puderam ser utilizadas para analisar e observar que
tais caractersticas institucionais contriburam fortemente para a perpetuao dos processos de planificao nas
duas cidades.
Em tese, esta constatao pode levar a crer que as instituies catals so estruturadas de uma maneira que se
consegue levar adiante polticas pblicas, de forma a dar continuidade agenda poltica, articulando agentes
com objetivos comuns em torno de uma poltica pblica estruturada e por conseguinte mantendo o ciclo de
planificao, independentemente de quem esteja no poder, tendo em vista tambm que o personalismo poltico
mnimo, com apenas 7 citaes.
Tudo isso pode ser melhor entendido por meio do grfico 1 abaixo, no qual se encontram as distribuies
proporcionais das categorias e subcategorias de Barcelona. Neste grfico, possvel notar que apesar da
categoria dotes socioculturais ter um peso maior em relao s outras categorias separadamente, com um total
de 23% das citaes, se observarmos as subcategorias da categoria instituies em conjunto, essa relao muda.
H um peso maior das caractersticas institucionais presentes no processo de planificao de Barcelona,
observando-se em conjunto as subcategorias porosidade institucional (20% das citaes), responsividade
institucional (16% das citaes) e adaptabilidade institucional (16% das citaes), o que faz com que a
categoria instituies (com todas as suas subcategorias em conjunto) possua maior influncia na agenda
poltica.
Grfico 1 - Distribuies Proporcionais das Categorias e Subcategorias de Barcelona
16%
16%
Adaptabilidade institucional
Agenda poltica
Dotes scio-culturais
20%
22%
Personalismo poltico
Porosidade institucional
Responsividade institucional
23%
3%

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Concluso:
No caso de Barcelona, o condicionante que mais influenciou na adoo e a perpetuao do mtodo de
planificao em Barcelona foi o condicionante institucional, mantendo um certo equilbrio entre os elementos
relacionados: a porosidade, adaptabilidade e responsividade das instituies catales. Com base na
preponderncia deste condicionante, pode-se supostamente concluir-se que as instituies catals so
estruturadas de uma maneira em que conseguem levar adiante polticas pblicas de forma a dar continuidade
agenda poltica. Assim, alcanando objetivo central e respondendo a pergunta delineada neste artigo, concluise que foi o condicionante institucional que mais influenciou na adoo e perpetuao do processo de
planificao da cidade de Barcelona, estabelecendo assim ciclo de planificao continuado e uma agenda
poltica, isto , permitindo a criao e a manuteno de um processo de articulao de agentes com objetivos
comuns em torno de uma poltica pblica estruturada.
Esta concluso nos permite observar que a metodologia catal se insere em um cenrio complexo em que as
instituies tm um peso forte no processo de elaborao de polticas pblicas participativas e onde o Estado,
de acordo com a percepo dos agentes envolvidos no processo de planificao de Barcelona, conseguiu, ao
longo ao tempo, estabelecer instituies porosas, responsivas e adaptveis, estabelecendo assim um ciclo de
planificao continuado, que facilitado pelos contextos poltico, administrativo e histrico prprios da referida
regio.
Alm disso, a mesma concluso aponta para o fato de que a metodologia catal, to embasada no cenrio
complexo ao qual se insere, na qual o principal condicionante o institucional, deve ser adaptada quando
aplicada em um cenrio diferente. Essa adaptao poderia em tese permitir o estabelecimento de uma agenda
poltica estruturada em torno de um ciclo de planificao continuado nas diferentes regies que, por meio da
disseminao do mtodo por diferentes agncias internacionais como o BID, receberam a referida metodologia.
Contudo, as adaptaes concernentes a esta metodologia, ou criao de uma nova metodologia, no fazem
parte do escopo deste artigo, ficando como sugesto para pesquisas futuras.
Com base no que foi acima delineado, seria necessrio observar os resultados da metodologia nas diferentes
cidades que a adotaram como parte de seus mecanismos de gesto, o que enriqueceria a pesquisa e poderia
corroborar os resultados preliminarmente alcanados. Em relao cidade de Barcelona, o estudo
desenvolvido mostra que as instituies da capital catal, ao longo do tempo, por conta dos condicionantes
explorados no artigo, se desenvolveram e se fortaleceram de forma a levar adiante polticas pblicas de longo
prazo independentemente de quem est no poder. claro que a permanncia de um nico partido durante vinte
anos na liderana da prefeitura tem um peso importante no contexto analisado. Contudo, a presena de
instituies autnomas e o fato do plano ser um organismo fora da prefeitura, com estatuto prprio e autonomia
diretiva tambm mostra a fora das instituies e sua capacidade de organizao independente de fatores
puramente polticos.

Jun. 2009
p. 330-331

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Doutorado no Pas com Estgio no Exterior (PDEE), proporcionou a pesquisa de campo realizada em Barcelona.

Jun. 2009
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