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RESUMO
Os gestores pblicos dispem de uma ampla gama de instrumentos de polticas ambientais
para tentar controlar os danos ao meio ambiente causados pelas atividades produtivas e pelo
uso ou consumo de bens e servios ambientais como a gua, florestas, ar,...Dentre estes
instrumentos, podemos destacar os mecanismos de comando e controle, que estabelecem
atravs de regulamentaes, leis e decretos, o que os agentes econmicos podem ou no fazer
e os mecanismos de mercado como a taxao, certificados de emisso de poluentes e o
sistema de restituio de depsitos. Nos dias de hoje, surgem algumas solues intermedirias
entre os dois tipos de instrumentos: os pacotes de polticas e os Termos de Ajustamento de
Conduta TACs fazem parte destas solues alternativas. O objetivo deste trabalho
apresentar, inicialmente, as caractersticas desses instrumentos de polticas ambientais em
termos conceituais e, depois, fazer uma avaliao crtica de experincias nacionais e
internacionais de implementao desses mecanismos, mostrando quais foram os resultados
obtidos em termos de preservao ambiental e quais so os seus impactos para as empresas e
para a sociedade.
.
PALAVRAS-CHAVES
Polticas ambientais, casos de aplicao, resultados
1. INTRODUO
O objetivo deste trabalho analisar os instrumentos de polticas ambientais existentes,
suas aplicaes e seus impactos.
A discusso sobre o uso de ferramentas de gesto pblica, passa pelo conceito de
externalidades, da microeconomia neoclssica. Externalidades so consideradas falhas
no sistema de mercado, e ocorrem quando as atividades de produo e/ou consumo
geram custos (ou benefcios) que no so adequadamente contabilizados pelo mercado.
O uso de recursos ambientais, normalmente, gera custos externos (externalidades)
negativos intra e intertemporais (SERA DA MOTTA, 2006).
No nosso dia-a-dia ocorrem inmeras externalidades ambientais e os problemas
aparecem quando temos que decidir como corrigi-las. nesse contexto que entra o
debate sobre qual o melhor instrumento de poltica ambiental a ser utilizado.
As dificuldades surgem, porque o ar, a gua, etc so considerados bens de propriedade
comum e seus direitos de propriedade no so bem definidos.
Segundo PINDYCK & RUBINFELD (2006; 570), subentende-se por direito de
propriedade "...o conjunto de leis que descreve o que as pessoas e as empresas podem
fazer com suas respectivas propriedades. Por exemplo, quando os indivduos possuem
direito sobre um terreno, eles podem construir nele ou podem vend-lo, estando
protegidos contra possveis interferncias alheias.
Os bens de propriedade comum so no-excludentes, isto , esto disponveis para todos
os indivduos, inclusive para os que no pagaram por eles, e so parcialmente rivais, o
que significa que o uso desses bens por um indivduo afeta a sua disponibilidade para os
outros indivduos. Em funo de suas caractersticas, esses bens tendem a ser utilizados
em excesso.
De acordo com VARELA (2000;04-05), "um exemplo tradicional de recurso de
propriedade comum o de um lago com trutas, em que muitos pescadores tm livre
acesso explorao de seus recursos e nenhum deles leva em conta que a quantidade
pescada individualmente pode afetar a disponibilidade de peixes para os demais
pescadores. Isso acarreta uma ineficincia, ou melhor, a pesca excessiva de animais,
levando ao seu esgotamento...".
Segundo ANUATTI NETO (1998;238), para que o uso dos bens de propriedade comum
seja feito de forma racional, necessrio um "...sistema que garanta que a deciso do
uso do recurso seja tomada por um nico agente, mesmo que a propriedade possa
continuar comunal ou estatal. Somente nesse caso se pode garantir, quer por atribuio
de direito de alocao exclusivo, que tal recurso no ser superexplorado". PINDYCK &
RUBINFELD (2006) tambm afirmam que no caso de recursos onde as pessoas tm
livre acesso e tendem a utiliz-los em excesso, o ideal seria que um nico proprietrio
administrasse tal recurso, estabelecendo um preo para sua utilizao igual ao custo
marginal de seu esgotamento. Segundo os autores, como em termos prticos a
propriedade nica normalmente no funciona, dado que a quantidade dos bens de
propriedade comum, na maioria das vezes, muito vasta, esse tipo de recurso deveria
ser de propriedade do governo ou ter o seu uso diretamente regulamentado por ele.
Os responsveis pelos efeitos externos podem no ter noo de como seus atos afetam a
lucratividade ou o bem-estar de outras pessoas. Quando uma fbrica libera fumaa, seus
proprietrios no esto preocupados com seus efeitos, mas sim em vender seus produtos
no mercado e obter ganhos. Eles s vo se importar com a poluio gerada se sua
prpria produtividade for afetada ou se eles forem punidos de alguma forma, seno,
apenas consideraro a fumaa como um infortunado subproduto. De acordo com
MISHAN (1976), se uma externalidade nociva pudesse ser evitada sem custo algum,
intencionais, como no caso de polticas de finanas pblicas que agem sobre os preos
relativos e indiretamente causam grande impacto poluio.
As polticas de comando e controle so determinadas legalmente e no do aos agentes
econmicos outras opes para solucionar o problema. So aplicadas a fontes
especficas e determinam como e onde, por exemplo, reduzir a poluio.
Os incentivos de mercado visam dar maior flexibilidade aos agentes envolvidos, sem
comprometer a eficincia dos resultados relacionados ao meio ambiente. Se um agente
poluidor fosse, por exemplo, taxado pela quantidade de poluio emitida, ele poderia
optar por pagar esta taxa, ou ento, caso o custo de controle de suas emisses de
poluio fosse menor do que a taxa cobrada, ele poderia diminuir a quantidade de
poluentes emitidos.
Para SERA DA MOTTA & REIS (1992), os instrumentos de comando e controle se
caracterizam pela utilizao de formas de regulao direta e indireta, via legislao e
normas, e os mecanismos de mercado podem ser caracterizados pelo uso de taxas ou
tarifas (atuam via preos) ou certificados de propriedade (atuam via quantidade). Ainda
segundo esses autores, no Brasil, a gesto ambiental tem-se pautado pelo uso de
regulao, ou seja, instrumentos de comando e controle, que so classificados em quatro
categorias:
a) Padres ambientais de qualidade e de emisso;
b) Controle do uso do solo (saneamento e reas de proteo);
c) Licenciamento (estudo de impacto ambiental-EIA/relatrio de impacto ambientalRIMA) e
d) Penalidades (multas, compensaes, etc).
Segundo ZULAUF (2000;87), "a presso dos movimentos ecologistas, amplificada pela
mdia, e a insero do tema no discurso poltico, a par do desenvolvimento tcnico nos
instrumentos oficiais de defesa do meio ambiente e cientfico nas universidades, levou
as autoridades governamentais, em todos os nveis, a editarem leis, decretos, normas
tcnicas e demais instrumentos de enforcement, isto , de controle ambiental...".
A Lei no. 6.938, de 31 de agosto de 1981, implantou a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, visando a ao governamental para a manuteno do equilbrio ecolgico. O
Cdigo Tributrio Nacional permite que se utilize impostos indiretos sobre a produo e
o consumo, atravs de um um mecanismo de gradao de alquotas, isenes e
restituies, com a finalidade de estimular a fabricao de produtos menos poluentes e
desestimular processos produtivos que possam ameaar o meio ambiente.
De acordo com a SEMA (1998), podemos destacar alguns destes instrumentos da
legislao nacional:
- Decreto-Lei no. 755, de 19 de janeiro de 1993 - estabelece alquotas diferentes do
Imposto sobre Produtos Industrializados para os veculos movidos a lcool;
- Lei no. 4.771, de 15 de setembro de 1971 e Lei no. 8.847, de 28 de dezembro de
1993 - excluem da base de clculo do Imposto Territorial Rural as reas compostas por
floresta nativa, reas de preservao permanente e as destinadas a reserva legal;
- Lei no. 8.171, de 17 de janeiro de 1991 - permite que dentro da Poltica Nacional
para a Agricultura se utilize de tributao e incentivos fiscais, para promover a proteo
ao meio ambiente, uso racional do solo e estmulo recuperao ambiental, e
- Lei no. 5.106, de 02 de setembro de 1966 - autoriza que as pessoas fsicas abatam de
seu Imposto de Renda gastos com florestamento e reflorestamento.
Em relao questo da gesto dos recursos hdricos, segundo CANEPA (2003; 64),
foram promulgadas diversas leis estaduais (como a 7763/92, de So Paulo, e a
10350/94, do Rio Grande do Sul), bem como a lei federal 9433/97, todas mais ou menos
inspiradas no modelo francs de gesto de recursos hdricos, isto , um modelo
INSTRUMENTOS INDIRETOS
Padres de emisso;
Controle de equipamentos,
processos,
insumos e produtos;
Cotas no transferveis;
Controle de equipamentos,
Rodzio de automveis
COMANDO E
processos, insumos e produtos;
municipal
em So Paulo (reduo
CONTROLE
Rodzio de automveis
de congestionamento).
estadual em SP (reduo de
poluio);
Zoneamento.
Taxas e tarifas;
Impostos e subsdios a
equipamentos, processos, insumos
Cotas transferveis;
e produtos;
INCENTIVOS DE
Subsdios produo
MERCADO
Subsdios a produtos
menos poluente;
empresas a utilizarem tecnologias limpas; exigir que se utilize insumos menos poluentes
e estabelecer normas para a produo de bens ambientalmente corretos.
- rodzio de automveis estadual (SP) - o rodzio de automveis criado pela
Secretaria de Estado do Meio Ambiente, visava a reduo da emisso de determinados
poluentes, principalmente do monxido de carbono, no perodo de inverno . poca em
que a regio metropolitana de So Paulo sofre com inverses trmicas, que fazem com
que altas concentraes de poluentes demorem mais tempo para se dispersar e fiquem
em contato com a populao, causando uma srie de doenas respiratrias. A estimativa
era de reduzir diariamente a circulao de automveis em 20%, j que a cada dia
automveis com dois finais de placa diferentes no podiam circular em determinados
horrios. Esse tipo de mecanismo foi utilizado tambm em outras cidades como Santiago
(Chile) ou Cidade do Mxico (Mxico) para reduzir a poluio atmosfrica, mas como
as condies do transporte urbano nessas cidades no servem adequadamente a toda a
populao e esse instrumento foi utilizado por um longo perodo de tempo, as pessoas
passaram a comprar um segundo automvel, mais velho que o primeiro e, portanto, mais
poluente, para utilizar no dia do rodzio.
- zoneamento - sua finalidade exercer um controle espacial das atividades
realizadas pelos agentes econmicos, mas com o crescimento desenfreado das grandes
cidades e a falta de fiscalizao adequada, fica difcil fazer valer as regras estipuladas
pela legislao. Um exemplo disso o funcionamento de bares noturnos e restaurantes
em reas que deveriam ser estritamente residenciais ou mesmo os loteamentos e a
ocupao irregular de reas de mananciais.
2.1.1.b. Instrumentos indiretos
- controle de equipamentos, processos, insumos e produtos - so procedimentos que
no so estabelecidos por uma legislao, mas que visam, por exemplo, maior segurana
dos trabalhadores, reduo de custos, etc e que podem acabar afetando positiva ou
negativamente as questes ambientais.
- rodzio de automveis municipal (na cidade de So Paulo) - estipula que
diariamente veculos com dois finais de placa diferentes no podem circular pela cidade
em determinados horrios, mas o rodzio se restringe somente a algumas reas e ao
contrrio do rodzio estadual, que visava a reduo da emisso de poluentes no ar, o
rodzio municipal foi criado com o intuito de reduzir os congestionamentos,
principalmente na regio central da cidade. Apesar disso, este mecanismo acaba
afetando o meio ambiente da regio.
2.1.2. Incentivos de mercado
Os incentivos de mercado so tambm chamados de incentivos econmicos ou
instrumentos de mercado, porque tm a finalidade de reduzir a regulamentao, dar
maior flexibilidade aos agentes envolvidos perante alternativas, reduzir os custos de
controle dos problemas ambientais e estimular o desenvolvimento de tecnologias mais
limpas. Podem ser chamados de mecanismo poluidor-pagador, quando o instrumento
utilizado faz com que o poluidor pague pelo dano causado, ou usurio-pagador, quando,
por sua vez, o usurio que tem que pagar pelo custo social total (inclui tambm o custo
da externalidade) que o produto gera ao meio ambiente.
Para HAHN (2000), os instrumentos de mercado permitem que se atinja as metas
ambientais, com um custo menor que o dos mtodos de comando e controle. PORTNEY
(2000b) afirma que o interesse dos economistas por estes mecanismos tende a crescer
nos prximos anos.
2.1.2.a. Instrumentos diretos
- taxas e tarifas - de acordo com Pigou, o preo cobrado pelos bens e servios deveria
englobar tambm o custo causado pela externalidade (custo externo de produo). O
valor referente a esse custo externo seria repassado para o governo na forma de uma
taxa, chamada de taxao Pigouviana, que seria o equivalente, no caso de uma empresa
que, por exemplo, joga seus resduos num rio, ao custo marginal de controle da poluio
emitida. Na realidade, os valores estabelecidos para esse instrumento, no se baseiam no
custo que a externalidade causa para o meio, porque isso exigiria o conhecimento da
funo dano do poluidor, mas sim em valores estabelecidos pelos rgos ambientais,
para que consigam atingir os seus objetivos (VARELA, 1993a). Os tipos de taxas mais
comuns so as cobradas sobre efluentes na gua, ar e solo, em que, para a definio da
cobrana, s so levadas em considerao as quantidades dos poluentes emitidas,
independentemente do dano causado pela emisso; as taxas sobre produtos, que incidem
sobre o preo dos bens que durante o seu processo de produo ou consumo geram
danos ao meio ambiente; as taxas sobre os usurios, que contabilizam o custo do
tratamento pblico ou coletivo dos efluentes e a cobrana de taxas diferenciadas, que
permite que sejam cobrados valores menores para os produtos mais favorveis ao meio
ambiente (ALMEIDA, 1997; SEMA, 1998).
- cotas transferveis (ou licenas de poluio comercializveis ou permisses ou
certificados de propriedade) - as cotas transferveis so chamadas, normalmente, de
instrumentos de quantidade, porque eles racionam uma proviso fixa de determinado
produto, que pode ser um poluente ou um recurso natural. Normalmente, o rgo
governamental responsvel pelas questes ambientais estipula qual o nvel mximo de
produto permitido e leiloa ou distribui cotas entre os agentes econmicos de
determinada regio. Essas cotas equivalem a porcentagens do valor mximo estipulado.
Se estivermos falando, por exemplo, da emisso de determinado poluente, com o passar
do tempo, caso determinada empresa necessite poluir mais do que o permitido pelas
cotas que possui, ela pode tentar comprar permisses de outras empresas, ou ento, se
for economicamente vivel, pode adotar tecnologias menos poluentes. Como as cotas
podem ser transacionadas, cria-se um mercado ao redor das permisses de poluio, o
que acaba estimulando as empresas cujos gastos com a mudana para tecnologias mais
limpas so relativamente baixos, a adot-las e transacionar suas cotas excedentes no
mercado. A funo do rgo do governo seria o de fiscalizar o total de emisso dos
poluentes naquela regio e, caso o nvel total permitido fosse ultrapassado, esse rgo
cobraria uma multa da regio como um todo. Para poder continuar funcionando, as
empresas teriam que pag-la e decidir entre elas quem ultrapassou as cotas permitidas,
penalizando a empresa culpada. Funciona como uma espcie de auto-gesto. Com isso,
pode-se diminuir o nvel de poluio ao longo do tempo (caso as cotas estejam
vinculadas a diminuio do nvel de poluio permitida ao longo dos anos), dar maior
flexibilidade para as empresas se adaptarem aos padres de emisso estabelecidos e
diminuir os gastos administrativos do governo para controlar a poluio, j que medir a
emisso de poluentes de cada empresa um processo bastante difcil e custoso.
De acordo com HAHN (1989), a implementao dos certificados de propriedade deve
sempre envolver os seguintes passos: a) estabelecimento de um nvel padro de
qualidade ambiental; b) definio do nvel de qualidade ambiental em termos do total de
emisses de elementos poluentes permitidos, e c) as permisses tm que ser alocadas
entre as firmas e cada permisso concede ao seu dono a emisso de uma quantidade
especfica de poluio. Como j foi mencionado, os certificados de propriedade podem
ser utilizados tambm para estipular quantidades mximas de recursos naturais, como,
por exemplo, madeira, petrleo, minrios, etc que podem ser extradas de determinada
regio.
- subsdios produo menos poluente - tm a finalidade de auxiliar
monetariamente as empresas a cumprirem os padres ambientais estabelecidos . Podem
No Japo, nos anos 90, cobrava-se uma taxa de depsito e reembolso de 300 yens,
equivalente a US$ 2,00 na poca, por engradado de garrafas com vinte unidades. Esta
taxa incidia sobre toda a cadeia produtiva, at o consumidor final. O mesmo tipo de
instrumento de poltica ambiental era utilizado tambm para outros tipos de embalagens
(PUPPIM DE OLIVEIRA, 2003).
Em Cingapura, na Malsia, em 1991, foi implantado um programa que oferece descontos
na taxa de licenciamento e uso das vias pblicas, mas os veculos contemplados s
podem circular no perodo das 19 s 7 horas nos dias teis, aps as 15 horas aos sbados
e nos domingos e feriados permitida a circulao o dia todo. Esses veculos tm a
liberao para transitar a qualquer horrio cinco dias por ano, desde que seus
proprietrios paguem uma taxa de US$ 20/dia. H ainda um pedgio, com a finalidade
de limitar o acesso de veculos particulares na regio central. A cidade se livrou dos
congestionamentos e conseguiu recuperar uma boa qualidade atmosfrica (SEMA,
1996).
A Operao Rodzio iniciada em 1995 voluntariamente e em 1996 estabelecida por lei,
pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente (SEMA), na RMSP, estabelecia que
automveis com dois finais de placa diferentes no podiam circular a cada dia da
semana, excluindo os finais de semana, entre as 7 e 20 horas, em perodo considerado
crtico, com baixa disperso dos poluentes. Quem no obedecesse o rodzio, se fosse
pego pelos fiscais, receberia uma multa, que poderia aumentar no caso de reincidncia.
Em 98, o ndice de obedincia mdio foi de 96,7% para os automveis e 74,1% para os
caminhes. Estima-se que nesse mesmo ano, durante o perodo em que houve o rodzio,
deixou-se de emitir cerca de 449 toneladas de monxido de carbono por dia. Apesar
disso, como o perodo de vigncia do rodzio foi se ampliando ao longo dos anos, uma
parte da populao comprou um segundo automvel, normalmente mais velho que o
primeiro e, portanto, mais poluente. Isso j havia ocorrido em Santiago, no Chile e na
Cidade do Mxico, Mxico, em que os rodzios foram sendo ampliados para perodos
cada vez maiores (CETESB, 1999; SEMA, 1996).
Nos dias de hoje, a Operao Rodzio no existe mais, mas o rodzio municipal (So
Paulo) continua vigorando para uma rea reduzida chamada de zona central. O seu
objetivo inicial era a reduo dos congestionamentos na cidade. Este objetivo continua,
devido ao elevado ndice de motorizao dos habitantes da regio e da baixa qualidade
dos servios de transporte urbano, mas, hoje, o rodzio municipal passou a ser tambm
imprescindvel para a reduo dos nveis de emisso de poluentes em alguns bairros da
cidade.
A primeira aplicao dos certificados de propriedade ou licenas de poluio se deu em
1981, no estado de Wisconsin, nos EUA. A finalidade era controlar a demanda
bioqumica de oxignio (DBO), em parte do Fox River. O programa foi designado,
levando-se em conta o cmbio limitado dos certificados de propriedade no mercado. O
objetivo principal desta aplicao foi permitir s firmas da regio grande flexibilidade
quanto s opes de diminuio de poluio, desde que se mantivesse a qualidade
ambiental. As empresas receberam permisses que definiam uma carga permitida de
emisso de resduos para cinco anos. Estudos preliminares estimavam que o programa
resultaria numa economia de cerca de 7 milhes de dlares por ano, mas a reduo de
custos foi mnima, uma vez que as empresas sofriam uma srie de restries para poder
transacionar seus certificados no mercado.
A proposta do programa de certificados de propriedade para o comrcio de chumbo,
implementado nos EUA, tinha como objetivo conceder maior flexibilidade para as
empresas, durante o perodo em que a quantidade de chumbo na gasolina estava sendo
reduzida. O programa foi projetado para ter um perodo de vida fixo desde o princpio.