ASSUNTOS ESTRATGICOS

ADAPTAO
MUDANA DO CLIMA:

o quadro das negociaes internacionais

NMERO 1, 2014

01

PRESIDNCIA DA REPBLICA
SECRETARIA DE ASSUNTOS ESTRATGICOS

ASSUNTOS ESTRATGICOS

Adaptao Mudana do Clima:

o quadro das negociaes internacionais
Fernanda Viana de Carvalho, Ph.D.

Governo Federal
Presidncia da Repblica
Secretaria de Assuntos Estratgicos
Esplanada dos Ministrios
Bloco O, 7, 8 e 9 andares
Braslia DF / CEP 70052-900
http://www.sae.gov.br
Ministro Marcelo Neri
Secretria Executiva Suzana Dieckmann
Secretrio Srgio Margulis
Diretora Natalie Unterstell
Coordenao
Srgio Margulis
Organizao
Natalie Unterstell (SAE/PR)

Reviso
Adriano Assis Brasil (SAE/PR)

Redao
Fernanda Viana de Carvalho

Projeto Grfico/Diagramao
Rafael Willadino Braga (SAE/PR)
Gabriella Malta (SAE/PR)

Apoio
Isabel Cristina Silva (SAE/PR)

Divulgao
Assessoria de Comunicao (SAE/PR)

A851

Assuntos Estratgicos / Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia
da Repblica. n 1 (mar. 2014) Braslia: Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, 2014 .
Irregular
ISSN 2319-0663
1. Assuntos Estratgicos Brasil. 2. Estudos. 3. Mudana do clima.
4. Medidas de adaptao. 5. Marco de discusso.
CDD 320
As opinies, os argumentos e as concluses apresentados nos documentos que compem esta
publicao so de inteira responsabilidade dos autores e no expressam a opinio da Secretaria
de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

Presidncia da Repblica
Secretaria de Assuntos Estratgicos

ASSUNTOS ESTRATGICOS

Adaptao Mudana do Clima:

o quadro das negociaes internacionais
Fernanda Viana de Carvalho, Ph.D.

Nmero 1
Braslia, 2014

Adaptao Mudana do Clima:

o quadro das negociaes
internacionais
Fernanda Viana de Carvalho, Ph.D.

1. Introduo
Aponta o mais recente relatrio do IPCC (Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima), lanado em setembro de 2013:
Warming of the climate system is unequivocal, and since
the 1950s, many of the observed changes are unprecedented
over decades to millennia. The atmosphere and ocean have
warmed, the amounts of snow and ice have diminished, sea
level has risen, and the concentrations of greenhouse gases
have increased (IPCC, 2013)

O contexto de transio do problema, que evoluiu da categoria

de ameaa caso no fossem tomadas as devidas medidas para
situaes complexas e tangveis com as quais a sociedade j est
lidando, influenciou em alguma medida pontos especficos nas
negociaes do regime internacional da mudana do clima. Um
deles a adaptao.
Durante a preparao, elaborao e a regulamentao do Protocolo de Kyoto (1992 a 2003), embora tanto a Conveno-Quadro
das Naes Unidas sobre Mudana do Clima quanto o IPCC reconhecessem a importncia da adaptao aos impactos, pode-se
afirmar que o foco principal do regime foi a adoo de medidas
5

de mitigao mudana do clima por meio de redues de emisses de GEE (gases

de efeito estufa) nos pases desenvolvidos. O ento vice-presidente dos EUA, Al Gore,
chegou a declarar em 1992 sua oposio abordagem de adaptao, definindo-a
como uma certa preguia, uma f arrogante na nossa capacidade de reagir para
salvar nossa pele (RAYNER et al., 2007).
A adaptao no esteve propriamente excluda das discusses, mas seu papel era
marginal e seus porta-vozes eram basicamente os pases da AOSIS1 e os LDC2, dada
sua maior vulnerabilidade aos efeitos da mudana do clima. Este tema remete clivagem Norte-Sul que ainda permeia de forma geral as discusses internacionais, mas
que era ainda mais forte entre 1992 e 2003. No mbito das discusses de clima, os
pases em desenvolvimento j haviam logrado o compromisso dos pases desenvolvidos de reduzir suas emisses e transferir recursos aos pases em desenvolvimento com
base no princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas e diferentes
capacidades. Isso demandou muito esforo e tempo de negociao nas COPs (Conferncias das Partes) e reunies dos grupos subsidirios da Conveno e, portanto,
outros aspectos do problema no lograram o mesmo espao da mitigao.
Esse quadro comea a mudar lentamente a partir de 1998, quando as discusses sobre adaptao comearam a tomar forma mais estruturada. Pode-se afirmar que hoje
h consenso de que medidas devem ser tomadas no curto, mdio e longo prazos.
Para tanto, foram criados um mecanismo financeiro especfico (Fundo de Adaptao),
um programa para ampliar o conhecimento cientfico e metodolgico sobre o tema
(Programa de Trabalho de Nairbi) e instituies (Comit de Adaptao). A medida
mais recente a adoo do Mecanismo de Varsvia sobre Perdas e Danos (Loss and
Damage), em 2013.
O propsito deste artigo mapear essa evoluo gradual, apontando os principais
marcos na discusso, descrevendo o atual arcabouo institucional para o tema na
Conveno e explorando os temas atualmente em debate sob o guarda-chuva medidas de adaptao.
1 A AOSIS (Alliance of Small Island States) define-se como uma coalizo de pases insulares e costeiros que
compartilham desafios similares de desenvolvimento e preocupaes ambientais, especialmente as ligadas
sua vulnerabilidade aos efeitos adversos da mudana do clima. So 44 pases-membros e observadores
que constituem cerca de 28% dos pases em desenvolvimento do mundo (www.aosis.org).
2 Os LDC (least developed countries, ou pases menos desenvolvidos) so aqueles definidos pelas Naes
Unidas como tendo os mais baixos ndices de desenvolvimento socioeconmico e de desenvolvimento humano, com base em 3 critrios: pobreza; fragilidade de recursos humanos, com base em indicadores de nutrio, sade, educao e alfabetizao da populao adulta; e vulnerabilidade econmica, com base num
ndice composto de diversas variveis. A ONU atualiza a lista de LDC a cada 3 anos (http://unctad.org/en/
Pages/ALDC/Least%20Developed%20Countries/Research-and-Policy-Analysis-on-LDCs.aspx)

2.Insero da adaptao no contexto das negociaes

internacionais
No h no texto da UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate
Change, ou Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima) uma
definio do que seja adaptao s mudanas climticas ou de como o tema deve
ser tratado. A combinao de diversos artigos o que estabelece o guarda-chuva de
medidas em discusso at o presente. Por isso, vale citar seu Artigo 4, que trata das
obrigaes das Partes da Conveno. obrigao comum a todas as partes, levando
em conta suas responsabilidades comuns, mas diferenciadas, e suas prioridades de
desenvolvimento, objetivos e circunstncias especficos, nacionais e regionais:
Cooperar nos preparativos para a adaptao aos impactos da mudana do clima;
desenvolver e elaborar planos adequados e integrados para a gesto de zonas costeiras, recursos hdricos e agricultura, e para a proteo e recuperao de regies,
particularmente na frica, afetadas pela seca e desertificao, bem como por inundaes; (Art. 4, inciso I, alnea e)
Levar em conta, na medida do possvel, os fatores relacionados com a mudana
do clima em suas polticas e medidas sociais, econmicas e ambientais pertinentes, bem como empregar mtodos adequados, tais como avaliaes de impactos,
formulados e definidos nacionalmente, com vistas a minimizar os efeitos negativos
na economia, na sade pblica e na qualidade do meio ambiente, provocados por
projetos ou medidas aplicadas pelas Partes para mitigarem a mudana do clima ou
a ela se adaptarem; (Art. 4, inciso I, alnea f)

As alneas do Artigo 4, inciso I, deixam claro que lidar com adaptao condiciona-se
a uma tica de planejamento, seja de gesto de recursos naturais, seja de medidas de
cunho social e/ou econmico. Os incisos VIII e IX so importantes porque sinalizam as
vulnerabilidades consideradas na Conveno, que transcendem a questo ambiental.
Eles dispem o seguinte:
8. No cumprimento dos compromissos previstos neste Artigo, as Partes devem examinar plenamente que medidas so necessrias tomar sob esta Conveno, inclusive medidas relacionadas a financiamento, seguro e transferncia de tecnologias,
para atender as necessidades e preocupaes especficas das Partes pases em de-

senvolvimento resultantes dos efeitos negativos da mudana do clima e/ou do impacto da implementao de medidas de resposta, em especial:
a. nos pequenos pases insulares;
b. nos pases com zonas costeiras de baixa altitude;
c. nos pases com regies ridas e semi-ridas, reas de florestas e reas
sujeitas degradao de florestas;
d. nos pases com regies propensas a desastres naturais;
e. nos pases com regies sujeitas seca e desertificao;
f. nos pases com regies de alta poluio atmosfrica urbana;
g. nos pases com regies de ecossistemas frgeis, inclusive ecossistemas
montanhosos;
h. nos pases cujas economias dependem fortemente da renda gerada pela
produo, processamento, exportao e/ou consumo de combustveis
fsseis e de produtos afins com elevado coeficiente energtico; e
i. nos pases mediterrneos e pases de trnsito.
9. As Partes devem levar plenamente em conta as necessidades especficas e a situao especial dos pases de menor desenvolvimento relativo em suas medidas
relativas a financiamentos e transferncia de tecnologia.

Um aspecto extremamente importante desses incisos o de conterem, juntamente

com as vulnerabilidades naturais, um componente poltico-econmico, ao dispor que
os pases cuja economia amplamente dependente dos combustveis fsseis devem
ser apoiados em suas Estratgias de Resposta, ou Response Measures (Art. 4, inciso
VIII, alnea h). Vale notar que este tema vem causando turbulncia nas negociaes,
que acabam incluindo interesses to diversos como prevenir desastres naturais e catstrofes e compensar perdas milionrias de mercados internacionais.
No Art. 4, inciso IX, fica expressa a interpretao, com base nas responsabilidades
comuns, porm diferenciadas, que as necessidades especficas dos pases de menor
desenvolvimento relativo devem ser devidamente levadas em conta. Isto obviamente
agrega complexidade s negociaes internacionais devido aos interesses especficos
dos pases produtores de petrleo (G77 e China) e dos pases com obrigaes de
contribuio de recursos financeiros e tecnolgicos, cujas responsabilidades so crescentes no mbito do regime do clima.

Em 1995, a 1a Conferncia das Partes adotou diretrizes para a alocao de recursos financeiros para atividades de adaptao. A Deciso 11/CP.1 adota uma abordagem de
estgios. O estgio I, de curto prazo, refere-se ao planejamento por meio de estudos
de impacto visando identificar pases ou regies particularmente vulnerveis e opes
polticas para adaptao e construo de capacidades. Identificados tais pases e regies, o estgio II corresponde a medidas preparatrias para a adaptao, inclusive o
aprofundamento da construo de capacidades. J o estgio III compreende medidas
para facilitar a adaptao adequada, inclusive seguro e outras estratgias. A deciso
estabelece o GEF (Global Environmental Facility) como mecanismo de financiamento
para o estgio I. Caso os estudos nesta fase identificassem a necessidade dos estgios
II e III, caberia s Partes definir os canais apropriados de apoio financeiro.
Durante as negociaes do Mandato de Berlin, perodo de 2 anos no qual foi negociado o Protocolo de Kyoto, a preocupao com a adaptao e a necessidade de recursos financeiros e tecnolgicos, bem como a transferncia de conhecimentos, foi uma
constante demanda dos pases da AOSIS e os LDC. Havia um outro grupo de pases
no mbito do G77, dentre eles a China, que preferia uma abordagem de preveno
de desastres. Nas discusses de regulamentao do Protocolo surgiu a proposta de
que parte dos recursos alcanados pelo Mecanismo de Desenvolvimento Limpo fosse
destinada adaptao.
Em 2001, o estabelecimento do Fundo de Adaptao foi um marco relevante. A finalidade do Fundo financiar projetos concretos de adaptao em Pases Partes do
Protocolo de Kyoto. Sua principal fonte uma parcela de 2% dos recursos provenientes dos certificados de reduo de emisses emitidos para as atividades de projeto do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, embora outras fontes de doaes voluntrias
estejam previstas. Esta foi uma viso negociada, uma vez que os pases em desenvolvimento defendiam nveis fixos obrigatrios de financiamento (IISD, 2001).
Em 2003, na COP 9, as Partes demandaram ao SBSTA3 que iniciasse trabalhos sobre os
aspectos cientficos, tcnicos e socioeconmicos dos impactos da mudana do clima e
da vulnerabilidade e adaptao. Com base na Deciso 10/CP.9, em 2004 foi solicitado
ao SBSTA o desenvolvimento de um programa de trabalho com durao de 5 anos
(Deciso 1/CP.10), envolvendo os seguintes aspectos: metodologias, dados e modelagem; estudos de vulnerabilidade; planejamento da adaptao, medidas e aes e sua
3 rgo Subsidirio de Assessoramento Cientfico e Tcnico (Subsidiary Body for Scientific and Technological
Advice), um dos rgos permanentes da Conveno.

integrao ao desenvolvimento sustentvel. Aps uma srie de workshops para seu

desenho e sua adoo na COP 11, em Nairbi (Deciso 2/CP.11), em 2006 iniciaram-se as atividades do Programa de Trabalho de Nairbi sobre Impactos, Vulnerabilidade
e Adaptao Mudana do Clima (Nairobi Work Programme, FCCC/SBSTA/2006/11),
outro marco importante nas discusses sobre adaptao. Em 2010 decidiu-se por
uma reviso do Programa e sua continuidade at o final deste processo. O Programa
de Nairbi ainda hoje um dos eixos de trabalho da Conveno no tema adaptao,
o que ser aprofundado no item 3.2.
Em 2007, como reao ao 5o Relatrio do IPCC (AR5), a Conveno tomou na COP 13
uma deciso que ficou conhecida como Plano de Ao de Bali (Bali Action Plan BAP),
a qual lanou um processo de negociao de medidas de cooperao de longo prazo
que deveria ter culminado em 2009 na COP 15, em Copenhagen. Esse processo foi
conduzido no mbito de um rgo subsidirio da Conveno, denominado Grupo de
Trabalho Ad Hoc sobre Medidas de Cooperao de Longo Prazo (AWG-LCA), o qual
deveria ter concludo suas atividades em 2009. Um dos temas de discusso do AWG-LCA foi a intensificao das medidas de adaptao, considerando (Deciso 1/CP.13):
Cooperao internacional, inclusive por meio de avaliaes de vulnerabilidade, priorizao de medidas, avaliaes das necessidades de financiamento, capacitao e
estratgias de resposta, integrao das medidas de adaptao ao planejamento
setorial e nacional, projetos e programas especficos, formas de incentivar a implementao de medidas de adaptao, e outras formas de possibilitar o desenvolvimento resiliente ao clima e reduzir a vulnerabilidade de todas as Partes, levando-se
em conta as necessidades urgentes e imediatas dos pases em desenvolvimento particularmente vulnerveis aos efeitos adversos da mudana do clima, em especial os
pases menos desenvolvidos e os pequenos Estados insulares em desenvolvimento,
e levando-se em conta, ainda, as necessidades dos pases da frica afetados pela
seca, desertificao e inundaes;
Gerenciamento de risco e estratgias de reduo de riscos, inclusive mecanismos de
compartilhamento e transferncia de riscos, tais como os seguros;
Estratgias de reduo de desastres e formas de lidar com as perdas e danos associados aos impactos da mudana do clima nos pases em desenvolvimento particularmente vulnerveis aos efeitos adversos da mudana do clima;
Diversificao econmica para aumentar a resilincia;

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Formas de fortalecer o papel cataltico da Conveno no incentivo aos rgos multilaterais, setores pblico e privado e sociedade civil, aproveitando as sinergias
entre as atividades e os processos como meio de apoio adaptao, de maneira
coerente e integrada.

Embora no tenham sido alcanados os resultados pretendidos em Copenhagen e o

mandato do AWG-LCA tenha sido estendido, a COP 16, em Cancun, trouxe avanos
interessantes para o tema adaptao. Um dos resultados desta COP foi a criao de
um Arcabouo de Adaptao de Cancun (Cancun Adaptation Framework, Deciso 1/
CP.16), que estabelece em sntese a adoo das seguintes medidas pelas partes:
Planejamento e periodizao de aes de adaptao, inclusive projetos e programas
e aes identificadas em planos nacionais e subnacionais de adaptao;
Estudos de impacto, vulnerabilidade e adaptao, incluindo estudos sobre necessidades financeiras e avaliao econmica, social e ambiental das opes de adaptao;
Fortalecimento de capacidades e criao de ambientes favorveis adaptao, incluindo desenvolvimento resiliente ao clima e reduo de vulnerabilidades;
Construo da resilincia dos sistemas socioeconmicos e ambientais, inclusive por
meio da diversificao econmica e manejo sustentvel dos recursos naturais;
Aprimoramento estratgias de reduo de risco de desastres relacionadas mudana do clima, levando em considerao o Arcabouo de Ao de Hyogo (Hyogo
Framework for Action), quando adequado, sistemas de alarme, e mecanismos de
repartio e transferncia como seguros nos nveis local, nacional, subnacional e
regional, quando apropriado;
Medidas para aprimorar o entendimento, coordenao e cooperao em relao
ao deslocamento, migrao e relocao programadas induzidas pela mudana do
clima, quando apropriado, nos nveis nacional, regional e internacional;
Pesquisa, desenvolvimento, demonstrao, difuso, fornecimento e transferncia
de tecnologias, prticas e processos e construo de capacidades para adaptao.

Tambm na COP 16, em Cancun, foi estabelecido o Comit de Adaptao, rgo

consultivo superior para o tema de adaptao, que ser tratado em detalhe mais
adiante.

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A adaptao est ainda contemplada no trabalho de outro rgo subsidirio da Conveno criado na COP 17, em Durban: o AWG-ADP (Ad Hoc Working Group on the
Durban Platform on Enhanced Action, ou Grupo de Trabalho Ad Hoc da Plataforma
de Durban para Ao Fortalecida). Cabe a este grupo o desenvolvimento de um protocolo, outro instrumento legal ou um resultado acordado com fora legal e aplicvel
a todas as Partes. O trabalho deste grupo deve estar completo at 2015 para que o
instrumento possa entrar em vigor a partir de 2020 (Deciso 1/CP.17).
Uma abordagem interessante de Huq (2013), que dividiu em 3 fases as negociaes
da Conveno. A primeira delas da mitigao, de 1992 a 2000, marcada pelo estabelecimento de compromissos insuficientes de mitigao. De 2000 a 2007 a fase
de adaptao, marcada pela formulao de Planos de Ao Nacionais de Adaptao
e criao dos fundos dos LDC, Fundo de Adaptao (Adaptation Fund) e o Fundo
Especial para a Mudana do Clima (Special Climate Change Fund). De 2007 em diante
a fase seria de adaptao aprofundada, com os Planos Nacionais de Adaptao e o
Arcabouo de Cancun, e a discusso sobre Perdas e Danos que no necessariamente
se enquadra, mas est diretamente relacionada s negociaes sobre adaptao.

3. Eixos de trabalho nas negociaes de adaptao

As negociaes sobre adaptao esto organizadas em quatro eixos temticos, descritos abaixo.

3.1. Perdas e Danos (Loss and Damage)

O tema Perdas e Danos refere-se aos efeitos negativos da variabilidade climtica e da
mudana do clima aos quais as sociedades no conseguiram se adaptar. A discusso
decorre do reconhecimento de que a adaptao tem limites e inclui a inabilidade de
resposta adequada aos fatores climticos e os custos e efeitos adversos associados
com a adaptao e suas medidas, tanto econmicos quanto no econmicos. Este
assunto est tambm relacionado mitigao, uma vez que os custos potenciais
decorrentes da mudana do clima dependem da intensidade dos eventos climticos,
que por sua vez dependem dos esforos globais de mitigao. Alguns estudos de caso
sobre Perdas e Danos incluem intruso de guas salinas em Bangladesh; mudanas no
padro de mones no Buto; eroso costeira na Micronsia; secas e enchentes em
Moambique (WARNER; GEEST, 2013).
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A discusso sobre Perdas e Danos no fcil, pois est sobre a mesa novamente o repasse de recursos de pases desenvolvidos a pases em desenvolvimento. Desde 1991,
quando a AOSIS trouxe negociao internacional o conceito de compensao,
os pases desenvolvidos, principalmente Estados Unidos e Unio Europeia, resistem
a tal abordagem por implicar responsabilidade pelos danos causados. Para os pases
em desenvolvimento, a base ideolgica da demanda de compensao o legado
histrico de injustia e de uso no equitativo do espao ecolgico global pelos pases
desenvolvidos (CPRD, 2013). O termo adotado a partir de Durban (2011) foi reabilitao, uma barganha em troca da deciso de criao de um mecanismo sobre Perdas e
Danos, o que veio a ocorrer recentemente na COP 19, em Varsvia, em 2013.
A questo subjacente no assuno pelos pases desenvolvidos, de responsabilidade
(liability) pelos impactos aos quais pases mais vulnerveis no podem se adaptar,
tanto de natureza poltica quanto econmica. A conta a ser paga pelas perdas e danos decorrentes da mudana do clima parece aumentar a cada ano. Um estudo do
IPCC de 2012 sobre gerenciamento de riscos de eventos extremos e desastres estima
em 200 bilhes de dlares anuais o montante necessrio para se lidar com as perdas
econmicas de desastres meteorolgicos e climticos.
Um Programa de Trabalho sobre Perdas e Danos associados aos efeitos adversos da
mudana do clima foi estabelecido na COP 16, em Cancun, em dezembro de 2010. A
estruturao e implementao deste programa est a cargo do SBI, o rgo Subsidirio de Implementao (Subsidiary Body for Implementation) da Conveno.
Em sua primeira sesso sobre o assunto, em 2011, o SBI definiu as seguintes linhas de
trabalho para o programa (FCCC/SBI/2011/7):
Analisar os riscos de perdas e danos associados aos efeitos adversos da mudana do
clima e o estado da arte do conhecimento a respeito deles;
Determinar uma srie de abordagens para tratar de perdas e danos associados aos
efeitos adversos das mudanas do clima, inclusive impactos relacionados a eventos
climticos extremos e eventos de incio lento (slow onset events), levando em considerao todos os nveis de experincia;
O papel da Conveno em aprimorar a implementao de abordagens para tratar
de perdas e danos associados aos efeitos adversos da mudana do clima.

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Algumas das concluses relevantes do SBI adotadas na COP 18, em Doha, incluem a
necessidade de envolvimento de todos os atores relevantes nos processos; a necessidade de envolver as comunidades e populaes em avaliaes de risco; o valor dos
conhecimentos e observaes indgenas e locais para ajudar a preencher lacunas de
informao sobre vulnerabilidade; a limitao e necessidade de produo e acesso a
dados e informaes sobre clima, ecossistemas e condies socioeconmicas o que
no impede a ao, levando-se em conta circunstncias internacionais; a necessidade
de fortalecimento de capacidades tcnicas e institucionais para a avaliao e gerenciamento do risco climtico; necessidade de envolvimento e dilogo entre tomadores
de deciso em todos os nveis, para fortalecer o desenho de medidas e a disseminao
de informaes sobre riscos climticos.
A Deciso 3/CP.18 menciona ainda aspectos temticos relevantes para a agenda de
Perdas e Danos, como o melhor entendimento de riscos de eventos lentos e abordagens para se ligar com eles; perdas e danos no econmicos; implicaes sobre
populaes j vulnerveis por fatores geogrficos, de gnero, minorias, indgenas ou
com necessidades especiais, e efeitos sobre padres de migrao, deslocamento de
populaes e mobilidade humana.
Em novembro de 2013, conforme j citado, um dos resultados da COP 19 foi a criao
do Mecanismo Internacional de Varsvia sobre Perdas e Danos. O Mecanismo conta
com um Comit Executivo que responde Conferncia das Partes, com representao equilibrada entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. O papel a ser
desempenhado por tal arranjo a implementao de abordagens de perdas e danos
associados aos efeitos adversos da mudana do clima, por meio das seguintes funes: aprofundar o conhecimento e entendimento de abordagens de gesto de risco,
inclusive de eventos lentos; fortalecer o dilogo, coordenao, coerncia e sinergia
com stakeholders relevantes; aprimorar a ao e o apoio, incluindo financiamento,
tecnologia e construo de capacidades para lidar com perdas e danos.
Politicamente, o Mecanismo de Varsvia pode ser considerado uma vitria relevante,
dado que fez prevalecer a viso dos pases em desenvolvimento a respeito do tema
(como algo distinto da agenda de adaptao, merecendo tratamento especfico), enquanto os pases desenvolvidos prefeririam tratar o tema como parte dos tradicionais
trilhos de mitigao e adaptao. Todavia, permanece uma lacuna de fundamental
importncia: a falta de definio sobre seus recursos financeiros.

14

3.2. Programa de Trabalho de Nairbi

O Programa de Trabalho de Nairbi, j mencionado na seo anterior, teve sua implementao iniciada em 2006, e em 2010 foi decidida sua continuidade e a definio de
uma segunda fase. O SBSTA discute atualmente as potenciais novas reas de trabalho
a serem includas no Programa. Neste contexto, foram realizados em 2012 e 2013
dois workshops tcnicos sobre os seguintes temas: impactos da mudana do clima e
estratgias de adaptao sobre recursos hdricos; abordagens baseadas em ecossistemas para adaptao s mudanas climticas, levando em conta o papel dos ecossistemas, inclusive florestas, na adaptao; vulnerabilidade e impactos nos ecossistemas;
implementao e benefcios das abordagens baseadas em ecossistemas para adaptao e lies aprendidas, inclusive por meio das Trs Convenes da Rio 92.
Em Varsvia foi decidida a continuidade do Programa de Trabalho. Um ponto interessante para o Brasil a definio de uma reunio tcnica de experts sobre melhores
prticas e ferramentas disponveis para o uso de conhecimentos tradicionais e indgenas sobre adaptao.

3.3. Planos Nacionais de Adaptao e Programas

de Ao Nacionais de Adaptao
Tambm originado do Arcabouo de Cancun para Adaptao, este processo tem
como objetivo principal habilitar os pases menos desenvolvidos a desenvolver e implementar Planos Nacionais de Adaptao, partindo de sua experincia de preparao e implementao de Programas Nacionais de Adaptao. A deciso da COP 16
recomenda aos demais pases em desenvolvimento o uso das modalidades e diretrizes
formuladas neste processo, adotadas em 2011 na COP 17, em Durban.
Entre as citadas diretrizes, destacam-se as seguintes (Deciso 5/CP.17):
Os objetivos dos planos nacionais de adaptao devem ser a reduo das vulnerabilidades aos impactos da mudana do clima por meio do fortalecimento de capacidades adaptativas e resilincia; e facilitar a integrao, de forma coerente, da adaptao a polticas, programas e atividades novas e existentes, principalmente processos
e estratgias de desenvolvimento, entre todos os setores e em diferentes nveis.

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O planejamento da adaptao um processo contnuo, progressivo e interativo,

cuja implementao deve-se basear em prioridades nacionais, inclusive as refletidas em documentos, planos e estratgias nacionais relevantes e coordenado com
objetivos, programas, planos e polticas nacionais de desenvolvimento sustentvel;
A ao aprimorada de adaptao deve ter uma abordagem de liderana dos pases,
de considerao de gnero, participativa e completamente transparente, considerando grupos, comunidades e ecossistemas vulnerveis e guiada pela melhor cincia
disponvel e, conforme apropriado, conhecimento tradicional e indgena;
O processo de planos nacionais de adaptao no mbito da Conveno no deve
ser prescritivo ou duplicar esforos nacionais, e sim facilitar o pioneirismo da ao
nos pases.

Outra linha de trabalho voltada s vulnerabilidades especiais dos pases menos desenvolvidos so os Planos de Ao Nacionais de Adaptao. Este processo permite aos
pases envolvidos identificar e priorizar atividades que respondam s suas necessidades urgentes e imediatas em relao mudana do clima, aquelas cujo atraso possa
aumentar riscos ou custos no mdio e longo prazos4.

3.4. Estratgias de Resposta (Response Measures)

Estratgias de Resposta (Response Measures) relacionam-se a artigos da Conveno
e do Protocolo de Kyoto que dispem que as Partes devem buscar minimizar impactos econmicos, sociais e ambientais em outras Partes, especialmente pases em
desenvolvimento e em particular aqueles identificados nos arts. 4, incisos VIII e IX, da
Conveno5.
A questo das Estratgias de Resposta no uma linha de trabalho especfica sob o
tema adaptao na UNFCCC, e sim um tema cross-cutting entre mitigao e adaptao, tratado no Plano de Ao de Bali, nos Acordos de Cancun e no Resultado de
Durban. tratada atualmente num frum e programa de trabalho sobre o impacto

4 http://unfccc.int/adaptation/workstreams/national_adaptation_programmes_of_action/items/7572.php
5 Reproduzidos nas pginas 2 e 3 deste artigo.

16

da implementao de estratgia de resposta, ambos conduzidos conjuntamente pelo

SBI e SBSTA.
Os objetivos do programa a ser implementado pelo frum so os seguintes:
Compartilhamento de experincias e expertise, inclusive o relato e a promoo do
entendimento dos impactos positivos e negativos das estratgias de resposta;
Cooperao em estratgias de resposta;
Levantamento e anlise de impactos;
Troca de experincias e discusso de oportunidades para transformao e diversificao econmica;
Modelagem econmica e de tendncias socioeconmicas;
Transio justa da fora de trabalho e criao de trabalhos decentes e de qualidade;
Construo do conhecimento coletivo e individual no rumo da transio para uma
sociedade de baixas emisses de gases de efeito estufa6.

O tema Estratgias de Resposta especialmente polmico no que diz respeito ao comrcio internacional. Um dos assuntos mais disputados o das medidas unilaterais. O
documento final do AWG-LCA da COP 18, em Doha, reafirma que (Deciso 1/CP.18):
as Partes devem colaborar para promover um sistema econmico internacional
aberto que possa apoiar e levar ao crescimento e desenvolvimento econmico sustentvel em todas as Partes, principalmente os pases em desenvolvimento, habilitando-os a melhor lidar com o problema da mudana do clima; medidas tomadas
para combater a mudana do clima, inclusive as unilaterais, no devem constituir
um meio de discriminao arbitrria ou injustificvel ou uma restrio disfarada ao
comrcio internacional.

Talvez essa seja uma das discusses no mbito do regime do clima onde as diferenas
Norte/Sul explicitam-se de forma mais direta. Um exemplo foram as posies na ltima reunio do frum sobre Estratgias de Resposta, em junho de 2013. Enquanto os
pases em desenvolvimento sugeriram a realizao de um workshop sobre medidas

6 Op. cit. n.10.

17

unilaterais na prxima COP em Varsvia, isso foi fortemente rechaado pelos Estados
Unidos e Unio Europeia (Hoffmaister; StabinskY, 2013).
A agenda de Estratgias de Resposta no logrou avanos significativos em Varsvia. Os
pases em desenvolvimento tiveram sucesso em adiar as decises sobre o tema para a
prxima reunio dos grupos subsidirios de trabalho da Conveno, em junho de 2014.

4. Arranjos Institucionais e Financeiros para Adaptao

Esta seo aborda de forma no exaustiva os arranjos institucionais e financeiros para
adaptao. Optou-se por no tratar do Fundo dos LDC pelo fato do Brasil no fazer
parte deste grupo de pases.

4.1. Comit de Adaptao

O Comit de Adaptao, j mencionado acima, constitui atualmente a instncia consultiva geral para adaptao mudana do clima. Suas funes so as seguintes:
Suporte tcnico e orientao s partes, com respeito abordagem de ao pelos
pases, com vistas a facilitar a implementao de atividades de adaptao;
Fortalecimento, consolidao e aprimoramento do compartilhamento de informaes relevantes, conhecimentos, experincias e boas prticas nos nveis local, nacional, regional e internacional, levando em conta, conforme apropriado, conhecimentos e prticas tradicionais;
Promover sinergias e fortalecer o envolvimento de organizaes regionais e internacionais, centros e redes de forma a aprimorar a implementao de aes de adaptao principalmente em pases em desenvolvimento;
Prover informaes e recomendaes, a partir de boas prticas adaptao. Considerar informaes fornecidas pelas Partes no monitoramento e reviso de aes de
adaptao, apoio fornecido e recebido, possveis necessidades e lacunas e outras
informaes relevantes, com vistas a recomendar aes necessrias7.
7 Op.cit.n.10.

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Este Comit possui 16 membros, assim distribudos:

2 membros de cada um dos cinco grupos regionais da ONU;
Um membro de um pequeno pas ilha em desenvolvimento (atualmente das
Ilhas Fiji);
Um membro de um pas menos desenvolvido (atualmente do Sudo);
Dois membros de Partes do Anexo I (atualmente dos Estados Unidos e Japo);
Dois membros de Partes no Anexo I (atualmente de Bangladesh e Malawi);
Na COP 18, em Doha, foi aprovado o Plano de Trabalho trienal do Comit de Adaptao8.

4.2. Fundo Verde para o Clima (Green Climate Fund GCF)

O Fundo Verde para o Clima foi estabelecido na COP 16, em Cancun, como a entidade
operacional do mecanismo financeiro da Conveno, funcionado sob orientao da
Conferncia das Partes e a ela vinculado, visando apoiar projetos, programas, polticas
e outras atividades em pases em desenvolvimento por meio de janelas temticas de
financiamento. O lanamento do Fundo ocorreu em Durban, por meio de deciso que
inicia sua operacionalizao. De fundamental relevncia para o tema aqui tratado o
fato de que esta deciso solicita ao Conselho do GCF um equilbrio entre a alocao
de recursos para mitigao e adaptao (Deciso 3/CP.17).

4.3. Fundo de Adaptao

Conforme j explicado acima, o Fundo de Adaptao constitudo de parcela dos
recursos dos projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo e encontra-se em
funcionamento desde 2001. operado interinamente pelo Banco Mundial. Nos ltimos 3 anos o Fundo comprometeu mais de 190 milhes de dlares para aumentar a
resilincia climtica em 28 pases. No Brasil no h nenhum projeto financiado pelo

8 Disponvel em: http://unfccc.int/files/adaptation/cancun_adaptation_framework/adaptation_committee/

application/pdf/work_plan_final.pdf

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Fundo de Adaptao. Na Amrica do Sul h projetos no Equador, Argentina, Uruguai

e Colmbia (ADAPTATION FUND, 2013).
Vale mencionar que na COP 19, em Varsvia, na deciso do Comit Gestor do Fundo de Adaptao, ficou expressa a preocupao levantada por diversos pases em
desenvolvimento com a sustentabilidade, adequao e previsibilidade dos recursos
do Fundo, dados os atuais preos das Redues Certificadas de Emisses (RCEs), sua
principal fonte (IISD, 2013).

5. Posicionamentos do G77 e
do Brasil nas discusses sobre Adaptao
O Brasil focou suas atenes e recursos humanos na questo da mitigao, com uma
posio forte no que tange sua leitura do princpio das responsabilidades comuns,
porm diferenciadas, e diferentes capacidades. Pode-se afirmar que os temas prioritrios para o pas nas discusses de clima, historicamente, foram o Protocolo de Kyoto
e a Proposta Brasileira de 1997 sobre Responsabilidades Histricas. Mais recentemente, o pas teve um envolvimento proeminente nas discusses sobre a cooperao de
longo prazo no mbito do AWG-LCA, que chegou a ter na vice-coordenao o atual
chanceler Lus Alberto Figueiredo. A partir de 2006 houve ainda uma sutil mudana
na posio brasileira sobre florestas e clima, tendo o Brasil evoludo do veto proposio (CARVALHO, 2010).
No mbito do G77 e China, conforme j explanado anteriormente, as vozes mais
fortes pela adaptao tradicionalmente tm sido a AOSIS e os LDC, em face de suas
circunstncias especficas e vulnerabilidades. O Brasil, embora no seja um dos lderes
no tema, sempre teve uma posio de apoio s demandas do grupo dos pases em
desenvolvimento.
Nota-se a partir de Copenhague (2009) um crescente envolvimento brasileiro no
tema, seja pela assuno de compromissos voluntrios de reduo de emisses no
plano internacional, seja pela gradual implementao do arcabouo estabelecido em
2009 com a Poltica Nacional de Mudana do Clima. O Brasil busca uma liderana
nas negociaes internacionais sobre mudana do clima, portanto no pode se dar
ao luxo de ficar de fora de discusses relevantes a seus pares em desenvolvimento. A

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posio brasileira no plano interno ainda est em construo. Um marco conceitual

interno ainda no foi definido mas est em discusso. Instrumentos financeiros nacionais, como o Fundo Clima, mecanismo financeiro nacional destinado a financiar aes
de adaptao, ainda precisam ser consolidados e integrados a tal marco.
Posies polticas internacionais podem ser explicadas por jogos de dois nveis , onde
no nvel nacional os grupos domsticos perseguem seus interesses por meio de presses ao governo para a adoo de polticas favorveis, e polticos buscam poder por
meio da construo de coalizes entre tais grupos. No nvel internacional, os governos nacionais buscam maximizar sua prpria habilidade de satisfazer a presses domsticas enquanto minimizam as consequncias adversas de decises internacionais.
Os tomadores de deciso no podem ignorar nenhum dos dois jogos para que seus
pases sigam interdependentes e soberanos. Uma abordagem do jogo interno sobre
adaptao fica para outra oportunidade, mas inegvel o crescente envolvimento
tanto de setores do governo quanto da sociedade civil organizada e da academia com
o tema, o que dever gerar respostas tanto em nvel nacional quanto no internacional.

6. Concluso
Este artigo buscou mapear a trajetria do tema da adaptao nas negociaes do
regime internacional do clima, partindo de como a adaptao foi abordada na Conveno e apontando seus principais marcos. Entre estes, h a criao de um mecanismo financeiro vinculado ao MDL em 2001; o estabelecimento de um Programa de
Trabalho tcnico-cientfico no mbito do SBSTA em 2005 (Programa de Trabalho de
Nairbi); a incluso da adaptao como tema de cooperao a longo prazo no Plano
de Ao de Bali (2007); a criao de um arcabouo poltico para a adaptao e uma
instncia institucional especfica em Cancun; e a incluso da adaptao no processo
de negociao para um novo acordo climtico a ser adotado em 2020.
Foram ainda exploradas as linhas temticas que norteiam as discusses sobre adaptao: Perdas e Danos, o Programa de Nairbi, Planos Nacionais de Adaptao e
Programas Nacionais de Adaptao. O tema Estratgias de Resposta, embora no
seja considerado propriamente de adaptao, foi aqui tratado por estar diretamente
relacionado aos seus aspectos econmicos, especialmente no que tange ao comrcio
exterior.

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Demonstrou-se que o tema complexo e depende de medidas e planejamento de

curto, mdio e longo prazo, em vrios nveis, do local ao global, com o envolvimento
de atores diversos, como sociedade civil, governos nacionais e subnacionais, povos
indgenas e comunidades locais. Buscou-se ainda ressaltar que a adaptao no pode
ser considerada um problema de dimenses somente tcnicas ou ambientais, tendo
forte interface com polticas sociais e econmicas. Tentou-se identificar de forma breve as posies do Brasil e do G77 sobre o tema, o que merece aprofundamento em
outra oportunidade. Tambm foram incorporados, na medida do possvel, os resultados da COP 19, ocorrida recentemente em Varsvia, em novembro de 2013.
Espera-se que o crescimento da importncia deste tema em nvel internacional e nacional possa resultar em medidas nacionais concretas, construdas de forma participativa e que integrem adaptao a planos, polticas e estratgias de desenvolvimento.

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7. Referncias Bibliogrficas
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CARVALHO, Fernanda Viana. A Posio Brasileira nas Negociaes Internacionais sobre Floresta e Clima: do veto proposio. 2010. Tese (Doutorado) Universidade de Braslia, Braslia, 2010.
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_______. Decision 5/CP.17. Disponvel em: <http://unfccc.int/resource/docs/2011/
cop17/eng/09a01.pdf>.
_______. Decision 1/CP.18. Disponvel em: <http://unfccc.int/resource/docs/2012/
cop18/eng/08a01.pdf#page=3>.

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_______. Decision 3/CP.17. Disponvel em: <http://unfccc.int/resource/docs/2011/

cop17/eng/09a01.pdf#page=2>.
_______. FCCC/SBSTA/2006/11. Disponvel em: <http://unfccc.int/resource/
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