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Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada Fundação pública vinculada

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada Fundação pública vinculada

Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o IPEA fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais e disponibiliza, para a sociedade, elementos necessários ao conhecimento e à solução dos problemas econômicos e sociais do país. Inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiro são formulados a partir de estudos e pesquisas realizados pelas equipes de especialistas do IPEA.

PRESIDENTE

Roberto Borges Martins

CHEFE DE GABINETE

Luís Fernando de Lara Resende

DIRETOR DE ESTUDOS MACROECONÔMICOS

Eustáquio J. Reis

DIRETOR DE ESTUDOS REGIONAIS E URBANOS

Gustavo Maia Gomes

DIRETOR DE ADMINISTRAÇÃO E FINANÇAS

Hubimaier Cantuária Santiago

DIRETOR DE ESTUDOS SETORIAIS

Luís Fernando Tironi

DIRETOR DE COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO

Murilo Lôbo

DIRETOR DE ESTUDOS SOCIAIS

Ricardo Paes de Barros

Sumário Prefácio Hamilton C. Tolosa i Introdução v Capítulo 1 Evolução e perspectivas do papel

Sumário

Prefácio

Hamilton C. Tolosa

i

Introdução

v

Capítulo 1

Evolução e perspectivas do papel das cidades médias no planejamento urbano e regional Oswaldo Amorim Filho e Rodrigo Valente Serra

1

Capítulo 2

Cidades médias: elos do urbano-regional e do público-privado

Capítulo 3

Marília

Steinberger e Gilda Collet Bruna

 

35

Análise do desempenho produtivo dos centros urbanos brasileiros no período 1975/96 Thompson Almeida Andrade e Rodrigo Valente Serra

79

Capítulo 4

O desempenho das cidades médias no crescimento populacional brasileiro no período 1970/2000 Thompson Almeida Andrade e Rodrigo Valente Serra

129

Capítulo 5

Fluxos migratórios nas cidades médias e regiões metropolitanas

 

brasileiras: a experiência do período 1980/96

Thompson Almeida Andrade,

 

Angela Moulin Simões Penalva Santos e Rodrigo Valente Serra

 

171

Capítulo 6

Crescimento econômico nas cidades médias brasileiras Andrade e Rodrigo Valente Serra

Thompson Almeida

213

Capítulo 7 Pobreza nas cidades médias brasileiras Thompson Almeida Andrade, Rodrigo Valente Serra e Denis

Capítulo 7

Pobreza nas cidades médias brasileiras

Thompson Almeida Andrade,

Rodrigo Valente Serra e Denis Paulo dos Santos

251

Capítulo 8

Federalismo no Brasil: análise da descentralização financeira da perspectiva das cidades médias Angela Moulin Simões Penalva Santos, Laís Silveira Costa e Thompson Almeida Andrade

295

Capítulo 9

Distribuição espacial do emprego e do produto industrial na década

 

de 90: possibilidades atuais para a sua investigação Andrade e Rodrigo Valente Serra

Thompson Almeida

337

Prefácio A configuração do sistema de cidades reflete o estágio de desenvolvi- mento de um

Prefácio

A configuração do sistema de cidades reflete o estágio de desenvolvi- mento de um país ou região. Nas economias mais primitivas, a atividade econômica tende a se concentrar em alguns poucos aglomerados urbanos, comumente denominados cidades primazes. Nesse primeiro estágio do de- senvolvimento predominam os modos de produção voltados para o consu- mo de subsistência e proliferam os bolsões de pobreza e baixa renda. No ex- tremo oposto, sistemas mais desenvolvidos revelam uma configuração es- pacial mais equilibrada e estável, com fortes vínculos inter e intra-urbanos. Entre esses dois extremos existe um longo período de transição carac- terizado por notáveis transformações estruturais, tanto do lado da produ- ção como pela distribuição dos benefícios do crescimento. Durante a fase de transição, a configuração espacial do sistema urbano reflete as preferên- cias locacionais dos setores líderes do crescimento e os padrões de mobili- dade da mão-de-obra e do capital. A experiência internacional demonstra que, na maioria dos casos, o crescimento econômico não se distribui de ma- neira uniforme pelo sistema urbano. No decorrer desse longo processo de transformações estruturais, as chamadas cidades de porte médio tendem a so- bressair como localização preferencial para algumas das atividades produ- tivas mais dinâmicas e passam a assumir progressivamente o papel de agentes de modernidade dentro do parque produtivo nacional. No caso brasileiro, a extensão territorial do país favorece a convivên- cia de subsistemas regionais nas mais variadas fases do ciclo de vida de um sistema de cidades. Desde as configurações mais primitivas, onde praticamente inexistem cidades médias (regiões-fronteira, por exemplo), passando por subsistemas em fase de transição (como no caso da região Nordeste, onde as cidades médias se distribuem ao longo da Zona da Mata e do agreste), até as configurações espaciais mais evoluídas, em

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que predomina o equilíbrio entre os vários estratos de tamanhos urba- nos, como no caso

que predomina o equilíbrio entre os vários estratos de tamanhos urba- nos, como no caso do Centro-Sul do país. Conclui-se daí que, do ponto de vista agregado, o sistema brasileiro de cidades pode ser interpretado como uma média ponderada dos vários subsistemas regionais, onde os pesos refletem a importância econômico-demográfica de cada região. Nessas condições, e considerando a alta ponderação atribuída ao Centro- Sul, qualquer exame apressado do sistema urbano nacional acaba transmitindo ao leitor uma falsa impressão do nível de desenvolvi- mento atingido pelo país. Outra especificidade do caso brasileiro diz respeito às características técnicas do atual parque produtivo do país. A literatura internacional classifica o Brasil como uma economia de renda média, maneira simplifi- cada de caracterizar o segmento intermediário de países que se encon- tram em fase de transição para altos níveis de bem-estar material. Países de renda média possuem características específicas no que se refere aos tipos predominantes de estrutura produtiva, níveis de competitividade internacional e padrões de distribuição de bem-estar. Como regra geral, a estrutura produtiva desses países pode ser adequa- damente representada por uma matriz de insumo-produto do tipo triangu- lar, o que denota uma clara hierarquia entre setores produtivos. Na reali- dade, essas economias encontram-se em vias de transição para uma es- trutura produtiva mais evoluída, em que o nível de produção de uma de- terminada atividade, qualquer que ela seja, depende da escala de produ- ção de todas as demais. Em termos mais precisos, diz-se que a matriz de insumo-produto se adensa àmedida que o país cresce, os setores se especiali- zam e os padrões locacionais tornam-se mais dispersos. Implica dizer que, a fim de entender o caso do Brasil, um país de renda média, a análise do siste- ma urbano nacional ou de qualquer dos seus subsistemas não pode prescin- dir de um exame do comportamento microeconômico das suas principais cidades médias. Outra questão igualmente relevante tem a ver com a velocidade com que se processa a transição para níveis mais altos de desenvolvimento. Nesse aspecto, sabe-se que a variância de comportamento entre os países, mesmo os de renda média, tende a ser bastante significativa. Tomando-se como referência apenas as três últimas décadas, verifica-se que o Brasil vivenciou situações que variaram desde a euforia do milagre econômico até a mais profunda e prolongada recessão da sua história moderna. Naturalmente, o impacto dessas mudanças conjunturais sobre o sistema

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nacional de cidades e sobre a articulação entre os seus subsistemas tem sido substancial. No

nacional de cidades e sobre a articulação entre os seus subsistemas tem sido substancial. No período hiperinflacionário, as constantes variações de preços relativos então vigentes conferiam ao sistema urbano um forte conteúdo de instabilidade. No final da década de 90, com a economia já estabilizada, a redefinição de novos padrões de competitividade deriva dos ajustes internos causados pela globalização, com efeitos igualmente desestabilizadores sobre os preços relativos. A rigor, os novos patamares de preços relativos provocam fortes mudanças nas preferências locacio- nais dos agentes econômicos, os quais, por sua vez, determinam a recon- figuração da distribuição espacial de atividades econômicas. Com tais preocupações em mente, o conjunto de estudos reunidos nes- ta obra procura explicar o comportamento do estrato de cidades médias brasileiras no período recente. Os assuntos econômicos tratados são os mais variados, abrangendo desde a dinâmica do crescimento dessas cida- des na década de 90, passando pelas suas características demográficas, do mercado de trabalho local e de finanças públicas e concluindo com a análi- se dos padrões de desigualdade e pobreza. Representa, dessa forma, um oportuno esforço de análise de um dos principais componentes do sistema urbano brasileiro, tema ainda pouco explorado na literatura especializada. Para concluir, vale fazer menção a três aspectos considerados essenciais para o prosseguimento frutífero dos estudos sobre o tema cidades médias. O primeiro diz respeito à base de informações estatísticas e demais evidências empíricas relativas à evolução dessas cidades. A rigor, deve-se admitir que a base de informações estatísticas oficiais no Brasil tem me- lhorado significativamente ao longo das duas últimas décadas. Não obs- tante, ainda persistem alguns problemas de comparabilidade entre séries temporais e, principalmente, entre unidades espaciais. São freqüentes, por exemplo, os casos de alterações nos desenhos das amostras e de mu- danças nos critérios e na periodicidade empregada na coleta dos dados es- tatísticos. Normalmente, os efeitos dessas mudanças acabam se diluindo nas análises agregadas. Contudo, o mesmo não pode ser dito com respeito ao comportamento microeconômico dos agentes econômicos e seus im- pactos no nível das unidades espaciais desagregadas, como é o caso das cida- des médias. Em resumo, é importante alertar para o fato de que o prosse- guimento dos estudos e a correta interpretação do comportamento das ci- dades médias no cenário brasileiro das próximas décadas irão depender fundamentalmente da disponibilidade de informações microeconômicas confiáveis.

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Um segundo aspecto a ser considerado diz respeito à metodologia a ser empregada nessas análises.

Um segundo aspecto a ser considerado diz respeito à metodologia a ser empregada nessas análises. Certamente, a ênfase no enfoque microe- conômico, por si só, requer um novo elenco de procedimentos metodoló- gicos voltados para a crítica e interpretação das estatísticas desagregadas, muitas das quais envolvendo a combinação de informações ordinais e cardinais. Significa dizer que, no presente estágio do conhecimento, uma boa parte do esforço de pesquisa deverá ser direcionada para a definição, crítica, verificação de consistência e monitoramento do processo de gera- ção de dados microeconômicos. Finalmente, o terceiro aspecto a ser mencionado tem a ver com as im- plicações normativas dos estudos sobre cidades médias. É fato sabido e acei- to que o embasamento institucional sobre o qual se assentam as políticas espaciais e, em particular, a política urbana não reflete adequadamente a atual distribuição espacial das atividades produtivas e das preferências dos agentes econômicos. Em outras palavras, o desenho das macro e mi- crorregiões, dos estados, municípios, assim como as instâncias para a to- mada de decisões (federais, estaduais e municipais) espacializadas refle- tem padrões locacionais datados de várias décadas e como tal não são ca- pazes de captar as transformações em curso na economia brasileira. O mesmo pode ser dito com respeito aos instrumentos tradicionais das polí- ticas de desenvolvimento regional e urbano. Outra implicação normativa relevante refere-se à discussão da prová- vel evolução futura do sistema urbano na presença de um cenário macro- econômico de retomada moderada do crescimento, sem inflação e “com” globalização crescente do parque produtivo brasileiro. Alguns dos estudos constantes deste volume indicam, ao lado de uma tendência quase secular de desconcentração, o aparecimento de indícios preocupantes que apontam na direção de uma recidiva de concentração espacial associada à globalização. Em que medida essas evidências mos- tram sintomas típicos de uma fase de transição ou são indicadores de mu- danças mais duradouras de tendência, são questões ainda não respondi- das e essenciais para avaliar as potencialidades da sociedade brasileira nas próximas décadas.

Hamilton C. Tolosa Professor, Mestrado em Economia Empresarial Universidade Candido Mendes

iv

Introdução Na década de 70, o elevado crescimento da economia brasileira, espa- cialmente concentrado, fez

Introdução

Na década de 70, o elevado crescimento da economia brasileira, espa-

cialmente concentrado, fez “explodir” as metrópoles nacionais e ensejou

a metropolização de outros importantes centros urbanos. Esse fenômeno

fez surgir o termo “macrocefalia” urbana, denunciativo de que a concen- tração espacial das atividades econômicas e da população ultrapassava li- mites, não só prejudicando as condições de vida nesses centros, mas tam- bém colocando em risco a capacidade das metrópoles em permanecer exercendo a função— “cerebral”— de comando da economia nacional.

Não é de hoje, portanto, a constatação de que as atividades produtivas

e a população no Brasil estão bastante concentradas nas grandes cidades.

Na década de 70, o “milagre econômico” e os grandes movimentos migra- tórios inter-regionais ampliaram a tendência de “inchaço” que já se ma- nifestava nessas cidades, criando e agravando as deseconomias de aglo- meração. De um lado, essas deseconomias refletiam os maiores custos econômicos que a excessiva concentração gerava nas grandes cidades e metrópoles brasileiras, não só elevando os preços de todos os insumos, par- ticularmente do espaço, como também tornando mais dispendioso o transporte, seja do ponto de vista das tarifas a serem pagas, ou do tempo gasto em vencer os congestionamentos e os grandes deslocamentos urba- nos. De outro lado, do ponto de vista social, esses grandes centros urbanos não tinham condições de disponibilizar ou de priorizar a ampliação da oferta de infra-estrutura, a não ser para o segmento privilegiado da popu- lação capaz de pagar ou de “vocalizar” politicamente a sua demanda. Equipamentos sociais, como habitações, escolas, redes de saneamento e de energia elétrica, hospitais e meios de transporte de massa, não eram social- mente oferecidos de maneira adequada. Assim, o desenvolvimento ocorria

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a custos econômicos e sociais crescentes, já que excessivamente concen- trado, sobretudo nas grandes cidades.

a custos econômicos e sociais crescentes, já que excessivamente concen- trado, sobretudo nas grandes cidades. Junto às metrópoles crescia então a expectativa entre os pesquisado- res e planejadores urbanos e regionais de que as cidades médias poderiam cumprir o papel de “diques” para conter os fluxos migratórios que ten- dencialmente continuariam a se dirigir para as metrópoles. 1 Era plural o interesse por essa alternativa espacial de crescimento, va- lorizando as cidades médias: vislumbrava-se a minimização da pobreza urbana; a garantia da capacidade gerencial e financeira do Estado em prover os equipamentos e serviços urbanos; evitar a queda da produtivi- dade das atividades econômicas; a preservação do meio ambiente; o avanço do projeto de integração do território nacional; a ocupação das fronteiras nacionais. O foco nas cidades médias, e não nos pequenos centros urbanos, justificava-se pela preocupação em atingir o menos possível o processo de crescimento econômico do país, ou seja, evitar uma pulverização espacial excessiva dos capitais públicos e privados. Portanto, para que um deter- minado centro urbano se apresentasse como alternativa locacional às metrópoles, era preciso, além de certo nível de complexidade da divisão do trabalho, uma oferta suficiente de infra-estrutura produtiva. É também preciso reconhecer que a opção pelas cidades médias como solução do problema da “macrocefalia” urbana deixava de lado a questão da concentração fundiária. Em suma, a reforma agrária seria uma outra opção, ou uma opção complementar, que acabaria por valorizar os peque- nos centros urbanos na medida em que contribuiria para fixar as popula- ções rurais em seu território de origem, contendo o crescimento das me- trópoles via redução do êxodo rural. Independente de seus resultados, o Programa Nacional de Cidades de Porte Médio, iniciado em 1976, que visava ao fortalecimento das cidades de porte médio por meio do financiamento da ampliação da infra-estrutura social e produtiva, registrou ter havido uma explícita preocupação governa- mental com as cidades médias, 2 preocupação essa que perdeu importância

1 Sujeitas a inúmeras explicações, cambiantes segundo a época e os objetivos analíticos, cidades mé-

dias, neste capítulo, serão definidas como sendo o conjunto de centros urbanos não-metropolitanos e não-capitais com população entre 100 mil e 500 mil habitantes, segundo o Censo de 1991. As seções sobre crescimento econômico e sobre finanças municipais incorporaram as cidades médias perten- centes às regiões metropolitanas e aquelas capitais estaduais. Ver lista de cidades estudadas em anexo.

2 Para uma avaliação do programa CPM/Bird, ver Capítulo 2.

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na década de 80 e começo dos anos 90 e, agora, parece recrudescer, por certo

na década de 80 e começo dos anos 90 e, agora, parece recrudescer, por certo motivando a realização deste trabalho. 3 O retorno ao tema cidades médias está bastante relacionado ao even-

tual processo de reconcentração espacial das atividades econômicas e da população, fato, aliás, confirmado pelos primeiros resultados do Censo

2000. 4 Anunciada na década de 90, a hipótese de uma reconcentração, ou,

pelo menos, de um estancamento do processo de desconcentração espacial — iniciado já no final da década de 60 —, esteve baseada nos imbricados processos de reestruturação produtiva, abertura comercial e mudança do papel do Estado na alavancagem da economia nacional. Com respeito às mudanças tecnológicas vinculadas à chamada rees- truturação produtiva (ou à Terceira Revolução Científica Tecnológica), estas parecem influenciar as decisões locacionais no sentido da concen- tração urbana, na medida em que acaba por revalorizar a metrópole como espaço privilegiado para o desenvolvimento de atividades econômicas modernas, porque é nas metrópoles que estão concentradas as universi- dades, os centros de pesquisa e os serviços industriais “superiores” (ou de alta qualificação). 5 A proximidade com esses elementos interessa às fir- mas, pois facilita a transferência de tecnologia dos “laboratórios” para o interior do espaço produtivo. Outro fator que permite associar reestruturação produtiva e reconcen- tração espacial nos grandes centros urbanos do país parece ser a difusão do processo de desintegração vertical. As firmas, ao enxugarem seu escopo

3 Um dos reflexos evidentes dessa retomada de interesse pelas cidades médias é o número e a quali-

dade dos simpósios, congressos e reuniões internacionais e nacionais consagrados a esse tema, nos últimos anos. Em nível internacional, merecem registro, por seu alcance e influência: o congresso reali- zado em Mâcon (cidade média da região de Lyon, França), em 1995, sob a coordenação geral de Nicole Commerçon e Pierre Goujon, que tinha como tema Villes Moyennes – Espace, Société, Patrimoine; o Semi- nário Internacional Ciudades Intermedias de América, realizado em 1996, na universidade e na cida- de de La Serena (Chile), sob a coordenação geral da Dra. Edelmira González González. Ainda no domínio internacional, cabe ressaltar o simpósio realizado em Chillán (Chile), em setembro de 2000, sob o patrocínio da Universidad del Bío-Bío e a coordenação da Dra. Dídima Olave Farías, tendo como tema geral Ciudades Intermedias y Calidad de Vida. No contexto brasileiro, deve-se mencionar o VI Sim- pósio Nacional de Geografia Urbana, realizado em 1999 em Presidente Prudente, sob os auspícios da Unesp daquela cidade, onde se realizou a I Jornada de Pesquisadores sobre Cidades Médias.

4 Ver Capítulo 4.

5 Não necessariamente a metrópole se apresenta como locus privilegiado para localização de firmas

de plantas industriais modernas. Estas, a rigor, poderiam, inclusive, se dirigir para centros urbanos pequenos. Entretanto, essa possibilidade estaria associada ao surgimento de tecnopólos nesses cen- tros urbanos (veja, por exemplo, a cidade de Santa Rita do Sapucaí, MG), o que não parece ser um fe- nômeno com presença marcante na rede urbana nacional. Tampouco políticas sistemáticas de apoio e criação desses tecnopólos em cidades pequenas parecem elencar as diretrizes nacionais da política de desenvolvimento regional contemporânea.

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produtivo, dedicando-se apenas à realização de tarefas/produtos para as quais possuam conhecimento específico

produtivo, dedicando-se apenas à realização de tarefas/produtos para as quais possuam conhecimento específico (vantagens comparativas), tor- nam-se cada vez mais dependentes do fornecimento de insumos. E, como é sabido, quanto maior a interdependência entre firmas, maior a tendên- cia de ocorrer aglomeração. No concernente à abertura comercial, a exposição (muitas vezes de forma abrupta) de setores e gêneros produtivos à concorrência externa pode ser interpretada como alimentadora do processo de concentração espacial e, conseqüentemente, de ampliação da secular diferenciação re- gional brasileira. Esse efeito fundamenta-se nas enormes diferenças exis- tentes entre subespaços nacionais, tanto no que diz respeito à competiti- vidade vigente quanto no tocante à capacidade de investimentos, visando às melhorias nos níveis de eficiência produtiva. 6 Já quanto aos possíveis efeitos da diminuição do Estado sobre o grau de concentração urbana nacional, 7 primeiramente pode-se fazer referên- cia à própria perda de status dada ao planejamento regional, o qual repre- senta um instrumento extremamente necessário para ações voltadas para a desconcentração urbana, no mínimo, servindo para implantar po- líticas governamentais compensatórias aos possíveis efeitos concentra- dores descritos anteriormente. Para além do esvaziamento dos órgãos de planejamento, a política de privatizações pode ser associada à concentração urbana, na medida em que seja válido interpretá-la (a privatização) como perda de capacidade de investimento governamental direto, o qual potencialmente pode aten- der ao princípio da eqüidade na distribuição espacial da riqueza nacional. Como os investimentos privados em infra-estrutura vinculam-se exclusi- vamente ao princípio da eficiência, pode ser argumentado que as privati- zações se concentrarão no Centro-Sul do país. 8 Como mostra Azzoni

6 Sobre possíveis efeitos danosos na economia nordestina, advindos da forma como se processa a

inserção do país na economia internacional, ver Guimarães Neto (1996).

7 Rodriguez (1997) fala ainda de efeitos macroeconômicos pós-Plano Real, que tenderiam a favore-

cer a desconcentração espacial: “O efeito combinado de ampliação do mercado interno com a melho- ria do salário real, a estabilidade econômica, a redução de incertezas proporcionadas pelo Plano Real e a retomada dos investimentos em infra-estrutura modificou as condições que favoreciam a reconcentra- ção circunscrita ao Estado de São Paulo e ao grande polígono em torno dele” [Rodriguez (1997, p. 15)].

8 Diniz e Lemos (1997) mostram que especificidades do setor de infra-estrutura, tais como o grau

elevado de indivisibilidade, o seu consumo difundido e a baixa relação produto/capital, tornam essa atividade interessante à iniciativa privada somente onde existe alta densidade econômica. Do contrá- rio, nas áreas de baixa densidade econômica, é mister a participação do Estado para complementação da infra-estrutura produtiva necessária à alavancagem econômica dessas mesmas áreas.

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(1997), acreditando-se que a privatização traz elevação da produtividade, pode-se concluir pelo aumento dos

(1997), acreditando-se que a privatização traz elevação da produtividade, pode-se concluir pelo aumento dos diferenciais de produtividade inter- regionais. Há ainda outro fator que pode ter contribuído para o aludido processo de reconcentração espacial, não destacado anteriormente devido ao seu caráter até então bastante especulativo: trata-se dos efeitos espaciais ad- vindos da recorrente política monetária nacional, calcada na manutenção de taxas de juros elevadas, seja como mecanismo contentor da inflação, de “rolagem” da dívida interna, ou como medida de atração de capitais externos para compensação dos sucessivos déficits em transações corren- tes, observado no período pós-abertura. Quanto a esse último fator, argumenta-se que aqueles centros onde é maior a importância do financiamento do capital de giro por terceiros e inversões das firmas sentiram mais intensamente os reveses de uma polí- tica de juros elevados, quais sejam: o desemprego via restrição do investi- mento ou via falência e concordatas. Já nos centros onde o capital de giro e os investimentos são predominantemente financiados com recursos próprios das firmas, o impacto de uma política de juros elevados seria me- nos sentido. Se, paralelamente a isso, for plausível admitir que as grandes firmas, isto é, aquelas com maior capacidade de autofinanciamento, es- tão concentradas nos maiores centros urbanos, seria possível associar a política de juros elevados com o fenômeno da reconcentração espacial das atividades econômicas. Mesmo que esse processo de reconcentração espacial das atividades econômicas e da população seja “relativizado” pelo amadurecimento das análises dos resultados do último censo demográfico, não se esgota o in- teresse em conhecer a experiência de crescimento das cidades médias, para permitir avaliações quantitativa e qualitativa de sua importância para o processo de desconcentração populacional e econômica e balizar o debate sobre a continuidade de seu papel estratégico nesse processo. O retrato sobre a experiência de crescimento das cidade médias brasi- leiras, desenvolvido a partir do Capítulo 4, é precedido por três estudos in- trodutórios: o Capítulo 1 mostra que existem alguns atributos, difundi- dos pela literatura de economia regional e geografia econômica, que defi- nem funções específicas para os centros de porte médio no interior do sis- tema urbano. Essa demonstração busca recuperar as origens do interesse de pesquisadores e promotores de políticas públicas pelas cidades de porte médio, reservando especial atenção à experiência francesa do aménagement

ix

du territoire e às motivações para se intervir nas cidades médias brasileiras na década de

du territoire e às motivações para se intervir nas cidades médias brasileiras na década de 70. Finalmente, esse capítulo inicial especula sobre um pos- sível “novo papel” reservado às cidades médias na atual ordem econômi- ca mundial.

O Capítulo 2 reúne avaliações de uma experiência brasileira de plane-

jamento territorial, comandada pelo Estado no período 1975/86 — a im- plantação de um programa que visava promover as cidades de porte mé- dio a centros estratégicos da rede urbana nacional. O sentido da reflexão não se atém apenas a um mero exercício de resgate e registro. Trata-se não só de discutir os resultados das políticas urbanas de âmbito nacional e do Programa de Cidades de Porte Médio, mas, principalmente, em que contexto eles ocorreram, a fim de conjeturar sobre a importância atual desse tipo de cidade.

O Capítulo 3 é um outro estudo introdutório, que extrapola o interes-

se sobre o desempenho produtivo das cidades médias, apresentando uma interpretação da dinâmica espacial da distribuição da riqueza nacional durante o período 1975/96.

A partir do Capítulo 4 são retratados diferenciados aspectos da expe-

riência de crescimento das cidades médias brasileiras: crescimento popu- lacional (Capítulo 4), dinâmica migratória e absorção dos imigrantes (Capítulo 5), fatores determinantes do crescimento econômico (Capítulo 6), evolução da magnitude e do nível de pobreza (Capítulo 7), evolução das finanças públicas municipais (Capítulo 8) e desconcentração espacial da indústria na década de 90 (Capítulo 9).

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BRASILEIRAS CIDADES M É D I A S CAPÍTULO 1 Evolução e perspectivas do papel

BRASILEIRAS

CIDADES

MÉDIAS

CAPÍTULO 1

Evolução e perspectivas do papel das cidades médias no planejamento urbano e regional

papel das cidades médias no planejamento urbano e regional Oswaldo Amorim Filho Rodrigo Valente Serra *

Oswaldo Amorim Filho Rodrigo Valente Serra

*

1. Introdução

Estudos e reportagens têm freqüentemente divulgado a melhor qua-

lidade de vida desfrutada pelos moradores das chamadas cidades médias.

O morador dos grandes centros urbanos, principalmente nos países sub-

desenvolvidos, quando “capturado” por essa informação, pode encantar-

se com alguns dos atributos divulgados dessas cidades, tais como: meno-

res índices de criminalidade; reduzido tempo despendido para se ir ao tra- balho; menores níveis de poluição atmosférica; aluguéis geralmente mais acessíveis; e maior e mais próxima oferta de áreas verdes. Sob o ângulo de grande parte da população interiorana, rural ou semi- rural, 1 as cidades médias podem ser valorizadas pela oferta de emprego, ou mesmo de subemprego, pela existência de infra-estrutura básica, pe- las oportunidades de acesso à informação, pelos melhores recursos edu- cacionais. Enfim, pela existência de bens e serviços essenciais à ascensão material e intelectual de seus moradores. Seguindo essa linha especulativa, as cidades médias, sob os dois pon- tos de vista — no imaginário dos moradores metropolitanos e interiora- nos —, seriam aquelas nem tão pequenas, a ponto de limitar as possibili- dades de crescimento econômico e intelectual de seus habitantes, e nem tão grandes, a ponto de onerar— e até pôr em risco— a vida da maioria de seus moradores. Os centro urbanos, nesse exemplo, seriam classificados como médios à medida que atendessem às expectativas dos moradores

* Professor de Geografia no Programa de Pós-Graduação em Tratamento da Informação Espacial da PUC de Minas Gerais.

1 O termo semi-rural refere-se aos moradores de pequenos municípios cujas economias estejam ba- sicamente centralizadas no setor primário.

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BRASILEIRAS CIDADES M É D I A S Oswaldo Amorim Filho / Rodrigo Valente Serra

BRASILEIRAS

CIDADES

MÉDIAS

Oswaldo Amorim Filho / Rodrigo Valente Serra

metropolitanos ou interioranos, que são, como sabemos, em parte, subje- tivas. O que se pretende ressaltar com essas considerações é que não existe uma idéia consensual do que seriam as cidades médias. Essa inexistência de consenso também ocorre no meio técnico-científico, onde, literalmen- te, não há uma definição cristalizada de cidade média, uma classificação que pudesse ser utilizada indistintamente pelos sociólogos, economistas, arquitetos, geógrafos, demógrafos, embora dentro de cada especialidade seja possível encontrar algum acordo sobre a matéria.

Diferentemente do fenômeno metropolitano, cujas especificidades bem demarcadas ensejaram a própria institucionalização desses territórios em muitos países, as definições de cidades médias sujeitam-se muito mais aos objetivos de seus pesquisadores ou dos promotores de políticas públicas. A um sociólogo, ou psicólogo, por exemplo, interessado na “atitude/comportamento urbano”, a classificação das cidades em tama- nhos terá certamente fundamentos bem distintos daqueles utilizados por um demógrafo, interessado, por hipótese, nas alterações do crescimento vegetativo das cidades. As experiências dos muitos países que desenvolveram políticas de descentralização territorial possibilitaram a acumulação de importante conjunto de informações teóricas sobre esse nível hierárquico das cida- des. Apesar disso, os estudiosos desse problema têm-se recusado a for- mular definições absolutas para as cidades médias. No dizer de Monod (1974) “parece vão estabelecer uma definição científica e, entretanto, a noção de cidade média possui um conteúdo bem real”. Para Lajugie (1974) “o máximo que se pode tentar determinar é uma faixa no interior da qual se situa um certo número de cidades que podem

pretender a qualidade de cidades médias(

Seria melhor dizer que elas

são cidades de porte médio, mas não necessariamente cidades médias no sentido funcional do termo”. Como se pode observar, o critério demográfico (embora cômodo e não-negligenciável) é capaz apenas de identificar o grupo ou a faixa que pode conter as cidades médias. Outros critérios deveriam ser também le- vados em consideração na definição dessas cidades. Seja como for, não pode ser desprezado o fato de que alguns aspectos, como tamanho demo- gráfico, relações externas, estrutura interna e problemas sociais das cida- des médias, podem variar bastante de país para país e de região para região,

).

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BRASILEIRAS CIDADES M É D I A S Evolução e perspectivas do papel das cidades

BRASILEIRAS

CIDADES

MÉDIAS

Evolução e perspectivas do papel das cidades médias no planejamento urbano e regional

sendo, naturalmente, função do nível de desenvolvimento alcançado, da posição e das condições geográficas e do estágio de processo de formação histórico-social de cada um desses países ou de cada uma dessas regiões. Embora seja possível — em cada período histórico e no interior de de- terminada disciplina — encontrar certo consenso quanto aos atributos 2 que devem qualificar as cidades médias, essa definição sempre coloca de- licados problemas, sobretudo quando se trata de cidades classificadas no limiar, ou faixa de interseção, das médias com as pequenas cidades, de um lado, e com as grandes, de outro. Em função de tudo isso, e tendo em vista sua simplicidade e comodi- dade, o critério de classificação baseado no tamanho demográfico tem sido o mais utilizado para identificar as cidades médias, pelo menos como primeira aproximação. Tal critério toma a população urbana como proxy do tamanho do mercado local, assim como um indicador para o nível de infra-estrutura existente e grau de concentração das atividades. Desse ponto de vista, embora não haja um acordo absoluto quanto aos limiares demográficos máximo e mínimo que podem conter o conjunto das cida- des médias, há, em cada período histórico, coincidentes patamares demo- gráficos definidores desse conjunto de cidades nas mais variadas regiões do mundo. Na década de 70, quando o problema da desconcentração es- pacial das atividades econômicas ocupava posição central nas agendas de políticas urbanas de diversos países, era possível identificar como limite demográfico inferior das cidades médias populações entre 20 mil e 50 mil habitantes; já o limiar demográfico superior encontrava-se, em quase to- dos os países, entre 100 mil e 250 mil habitantes. 3 No Brasil, um dos estudos pioneiros sobre o tema [Andrade e Lodder (1979)] definia os centros urbanos de porte médio como possuindo popu- lação entre 50 mil e 250 mil habitantes. Santos (1994), por sua vez, defi- niu o limite inferior para as cidades médias em 100 mil habitantes, justifi- cando-o em termos do nível de complexidade da divisão do trabalho, ou, em outros termos, pela diversificação de bens e serviços ofertados local- mente. Segundo o autor, sem precisar recorrer a outras tantas propostas de limites populacionais para definição de cidades médias, a tendência de elevação desses limites deixa claro o dinamismo implícito a esse conceito:

2 Os referidos atributos (ou a expectativa dos pesquisadores e promotores de políticas públicas quanto a esses atributos) serão objeto de análise das próximas seções.

3 Para uma sistematização dos limites demográficos definidores de uma cidade média utilizados por diferentes países na década de 70, ver Amorim Filho (1984).

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o que definia cidade média há décadas não satisfaz mais à atual estrutura socioeconômica, em que uma cidade média deve dar suporte a uma quan- tidade importante de atividades e serviços que exigem para existir uma população não inferior a 100 mil habitantes. Contudo, deve-se ressaltar que o interesse primordial deste estudo — antes de procurar justificar os parâmetros demográficos definidores do

grupo de cidades que será objeto de análise dos capítulos precedentes 4

é mostrar que existem alguns atributos, difundidos pela literatura de eco-

nomia regional e geografia econômica, que definem funções específicas para os centros de porte médio no interior do sistema urbano. Certamente que essas requeridas funções típicas das cidades médias transformaram- se com a evolução do próprio sistema urbano, que, em última análise, es- pelha os diferentes modos de produção em suas diferentes etapas. Este trabalho está dividido em quatro seções, incluindo esta introdu- ção. A Seção 2 busca recuperar as origens do interesse de pesquisadores e promotores de políticas públicas pelas cidades de porte médio, reservan- do especial atenção à experiência francesa do aménagement du territoire. A Seção 3 dedica-se a recuperar a necessidade de se intervir nas cidades mé- dias brasileiras na década de 70. A Seção 4, finalmente, especula sobre um possível “novo papel” reservado às cidades médias na atual ordem econô- mica mundial.

2. O surgimento das cidades médias como instrumento de intervenção das políticas de planejamento urbano e regional: a experiência francesa

A aceleração do fenômeno da urbanização mundial foi um dos fatores que contribuíram para aumentar a importância da planificação urbano- regional no período que se seguia à Segunda Grande Guerra, sobretudo a partir dos anos 50, com as grandes aglomerações urbanas sendo o objeto preferido dos estudos e políticas de planejamento. Na década de 60, com a ampliação do domínio do planejamento urbano- regional, as metrópoles regionais passam a ser um dos temas privilegia- dos em muitas partes do mundo.

4 Para a grande maioria dos capítulos constitutivos desta obra, o conjunto atual de cidades médias

corresponderá, arbitrariamente, ao conjunto de municípios cuja população urbana, segundo o censo demográfico de 1991, situava-se entre 100 mil e 500 mil habitantes, incluindo os moradores de núcleos urbanos isolados.

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Pode-se afirmar agora que, sem abandonar as linhas de trabalho já iniciadas anteriormente, os temas ligados às cidades médias constituem a grande contribuição da década de 70 em termos de planejamento urbano- regional. Na realidade, na década de 70 os temas das médias e pequenas cida- des, bem como os dos espaços “reurbanizados” e rurais propriamente di- tos, inserem-se na tendência (e na necessidade) maior de se promoverem uma descentralização e uma desconcentração das grandes massas huma- nas, de suas atividades e, evidentemente, uma diminuição de seus pro- blemas. Assim é que, a nosso ver, três grandes problemas geográficos e socioe- conômicos, entre outros, estiveram na raiz da preocupação com o tema das médias e pequenas cidades:

a exacerbação de problemas de desequilíbrios urbano-regionais, cujo tipo clássico foi amplamente descrito na obra de Gravier (1958) sobre “Paris e o deserto francês”;

o agravamento da qualidade de vida nas grandes aglomerações urba- nas, bem como um aumento acelerado dos problemas sociais aí verifi- cados;

a frágil organização hierárquica das cidades 5 e, obviamente, o fluxo insuficiente das informações e das relações socioeconômicas nas re- des urbanas da maior parte dos países do mundo, com reflexos nega- tivos sobre o funcionamento dos sistemas político-econômicos (fos- sem eles de orientação capitalista ou socialista). A causa remota da preocupação com as cidades médias, na década de 70, encontra-se na Europa do pós-guerra, quando se manifesta a necessi- dade de uma nova forma de planificação: o aménagement du territoire. Embora o planejamento urbano-regional já existisse na Inglaterra desde o começo do século XX, essa forma de intervenção do homem sobre o território e a sociedade em que vive assume proporções novas na Euro- pa, no período de reconstrução, sobretudo na França. Sistematizado desde 1952 [ver Glottmann (1952)], o aménagement du territoire resulta de uma reflexão sobre a procura de uma distribuição mais

5 A fragilidade da hierarquia urbana pode ser descrita pelo formato primaz do sistema urbano, mar-

cado pela insuficiência de centros intermediários dinâmicos que pudessem contribuir para a interio- rização do desenvolvimento.

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equilibrada das atividades, das riquezas e dos homens sobre o espaço na- cional e regional. Premida pelos inumeráveis problemas gerados pelo desequilíbrio en- tre o gigantismo de Paris e a fragilidade urbano-econômica do restante de seu espaço nacional, a França desenvolve, a partir de 1954, um grande es- forço de aplicação dos princípios do aménagement du territoire: descentrali- zação e desconcentração espacial da população e das atividades econômicas. Numa primeira etapa (1954/62), a ação empreendida no marco dessa política se limita às intervenções de tipo setorial, isto é, fomento à indús- tria, à produção energética, à reconversão econômica regional etc., ou pontual: localização de certas atividades nesta ou naquela cidade. Mas, já nessa época, o alvo procurado é a descentralização e a desconcentração espaciais. A necessidade de uma coordenação mais eficaz dessa política conduz à criação da Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale (Datar). A partir daí, as cidades passam a receber tratamento privilegia- do, tendo em vista a consciência que se adquire de sua importância na arti- culação de todo o sistema territorial e, conseqüentemente, em qualquer ação de cunho descentralizador. Em 1963, a idéia da política das “metrópoles de equilíbrio” começa a tomar corpo, procurando-se, por meio dela, uma harmonia maior entre as diversas regiões que formam o espaço francês, até então excessivamente centralizado por Paris. A classificação hierárquica das cidades francesas, elaborada por Hautreux e Rochefort (1964), mostra a importância das metrópoles regionais, isto é, aglomerações metropolitanas com popula- ções variando de 100 mil até mais de 1 milhão de habitantes, e a necessi- dade de seu fortalecimento voluntário como “metrópole de equilíbrio” para Paris. Essa política é consagrada no Quinto Plano de Desenvolvi- mento Econômico e Social (1966). Uma série de medidas práticas foi tomada em favor das oito metrópo- les de equilíbrio selecionadas, a partir de 1966: canalização de investi- mentos industriais, instalação de numerosos equipamentos terciários (em certos casos, transferidos de Paris), desenvolvimento das redes de comunicação e transporte etc. Mas, alguns sinais confirmaram os temores de que as metrópoles de equilíbrio drenariam os capitais e os recursos humanos de suas respecti- vas regiões, como vinha sendo feito por Paris em nível nacional.

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Além disso, para uma integração mais adequada entre as metrópoles de equilíbrio e o espaço regional a ela ligado, um certo número de cidades aí localizadas deveria exercer a função de relais entre as metrópoles de equilíbrio, as pequenas cidades e o mundo rural. Desse modo, uma políti- ca para as cidades médias (que poderiam cumprir essa função de relais) era uma conseqüência lógica do aprofundamento da orientação de des- centralização e de procura de maior equilíbrio.

O Sexto Plano de Desenvolvimento Econômico e Social (1971/75) pri-

vilegia, então, a promoção das cidades médias, sem abandonar a política das metrópoles de equilíbrio que, assim, muda de natureza.

A política das cidades médias, na França, não é solução para todos os

problemas espaciais, mas representa uma etapa importante no processo de aménagement du territoire. A experiência francesa mostrou uma alterna- tiva para aqueles países e regiões nos quais os problemas de desequilíbrio urbano-regional e interurbano se apresentam mais agudos. Mas a importância das cidades médias na década de 70 também foi, em parte, alimentada pela tese da “reversão da polarização”, difundida na década de 70 por Richardson, 6 e consubstanciada pelas evidências empí- ricas do processo de desconcentração observadas nos países desenvolvidos. De acordo com a tese da reversão da polarização, a metropolização se- ria um fenômeno comum ao estágio de consolidação da estrutura produ- tiva dos países em desenvolvimento. Contudo, o próprio desenvolvimen- to econômico desses países daria início a um mecanismo automático de desconcentração das atividades econômicas em direção às cidades de por- te médio. Esse processo automático teria como fundamento os custos, so- ciais e privados, proibitivos para o desenvolvimento de certas atividades econômicas nas saturadas metrópoles. Tais custos, identificados pela lite- ratura econômica como “deseconomias de aglomeração”, traduzem os efeitos negativos atrelados à elevada concentração de atividades nas me- trópoles, entre os quais podem ser lembrados: a poluição atmosférica, o tempo desperdiçado nos congestionamentos, a elevação dos aluguéis e a saturação da infra-estrutura produtiva e dos serviços ligados mais direta- mente à saúde dos moradores metropolitanos. Ainda segundo a referida tese, a desconcentração se manifestaria mais intensamente no cresci- mento das cidades médias localizadas mais próximas dos centros nacional

6 Para uma síntese da tese da reversão do processo de polarização de Richardson, ver Rizzieri

(1982).

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ou regionalmente dinâmicos. 7 Assim, as cidades médias situadas no en- torno imediato às metrópoles tenderiam a experimentar uma dinâmica de crescimento superior àquelas verificadas nas cidades mais distantes do núcleo metropolitano. Adicionalmente, e nos moldes da microeconomia marginalista, a pro- cura de um tamanho urbano ótimo — capaz de garantir o máximo nível de produtividade segundo os n setores produtivos — também ensejou o interesse pelas cidades médias. O tamanho ótimo de uma cidade, sob o

ponto de vista da firma, seria dado pela interseção entre a curva de oferta

e demanda de infra-estrutura urbana. Quer dizer, o equilíbrio entre o cus- to da infra-estrutura — que varia com o tamanho da cidade — oferecida nas cidades e a disposição dos empresários de pagar — que também varia com a escala da cidade — por essa infra-estrutura [ver Tolosa (1974)]. Tais contribuições — aménagement du territoire, “reversão da polariza- ção”, “tamanho urbano ótimo” — acabaram, assim, por repercutir no do- mínio supranacional. Em conseqüência, na Confederação Mundial sobre

a População, promovida pela ONU, em Bucareste (agosto de 1974), uma

das recomendações finais apresentadas era a necessidade de se criar ou de se reforçar a rede mundial de médias e pequenas cidades, para se ate- nuar o crescimento exagerado das grandes aglomerações.

3. O papel estratégico das cidades médias na década de 70 no Brasil 8

Esta seção, que complementa a anterior, procura especificar o cresci- mento das cidades médias como estratégico para as políticas urbanas e as de desenvolvimento regional. Nesse sentido, busca interpretar, na visão

de especialistas e planejadores públicos da década de 70, o papel reserva- do às cidades médias em algumas das vertentes do planejamento urbano

e regional no Brasil. Com base na experiência que se acumulou até a década de 70 sobre as cidades médias, sobretudo as francesas, parece ser possível eleger alguns

7 A dinâmica de crescimento mais intensa nos centros médios periféricos às metrópoles deve-se ao

fato de esses centros geralmente apresentarem maior facilidade de troca com as metrópoles, em fun- ção de sua integração às principais vias de transporte.

8 O quadro, ao final da Subseção 3.4, sistematiza algumas importantes interpretações do sistema urbano e proposições de políticas públicas.

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atributos, à época, necessários para um centro aspirar à qualificação de ci- dade média: 9

interações constantes e duradouras tanto com seu espaço regional su- bordinado quanto com aglomerações urbanas de hierarquia superior;

tamanho demográfico e funcional suficiente para que possam ofere- cer um leque bastante largo de bens e serviços ao espaço microrregio- nal a elas ligado; suficientes, sob outro ponto, para desempenharem o papel de centros de crescimento econômico regional e engendrarem economias urbanas necessárias ao desempenho eficiente de ativida- des produtivas;

capacidade de receber e fixar os migrantes de cidades menores ou da zona rural, por meio do oferecimento de oportunidades de trabalho, funcionando, assim, como pontos de interrupção do movimento mi- gratório na direção das grandes cidades, já saturadas;

condições necessárias ao estabelecimento de relações de dinamização com o espaço rural microrregional que o envolve; e

diferenciação do espaço intra-urbano, com um centro funcional já bem individualizado e uma periferia dinâmica, evoluindo segundo um modelo bem parecido com o das grandes cidades, isto é, por inter- médio da multiplicação de novos núcleos habitacionais periféricos. Tais atributos refletem em grande parte as razões para que a preocu- pação com as cidades médias tenha adquirido amplitude na década de 70. A procura de maior equilíbrio interurbano e urbano-regional, a necessi-

dade de se interromper o fluxo migratório na direção das grandes cidades

e metrópoles, a busca de maior eficiência para alguns ramos produtivos e

a necessidade de multiplicação de postos avançados de expansão do siste-

ma socioeconômico nacional são, a nosso ver, os principais objetivos — explicitados ou não — das políticas urbanas que centralizavam esforços no apoio ao desenvolvimento das cidades médias brasileiras. 10

9 Tais atributos foram sistematizados originalmente por Amorim Filho (1984).

10 A análise específica do Programa para as Cidades de Porte Médio, resultante da iniciativa da Co-

missão Nacional de Política Urbana (CNPU), é objeto de estudo do Capítulo 2.

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3.1. Cidades médias e redução das disparidades regionais

No início dos anos 70, o sistema urbano nacional era marcado pela insu- ficiência de centros urbanos intermediários 11 dinâmicos, o que dificultava uma efetiva interiorização do desenvolvimento. Os centros menores — esses sim numerosos e menos concentrados territorialmente — provavel- mente não possuíam as economias de aglomeração 12 que permitissem mudanças na distribuição espacial do desenvolvimento nacional.

A estrutura urbana nacional na década de 70 era formada por alguns

centros primazes, representados por duas metrópoles de alcance nacional (São Paulo e Rio de Janeiro), poucas metrópoles de alcance regional, um limitado número de centros intermediários e uma vasta rede de pequenas cidades, que, em vez de assumirem funções complementares aos demais centros, serviam unicamente como elo entre o meio rural e o urbano [Andrade e Lodder (1979)]. De acordo com essa descrição, seria possível identificar o sistema urbano nacional como tendo um formato “primaz”,

o qual, como a própria denominação deixa transparecer, tem como carac-

terística marcante a hegemonia de poucos centros de alcance nacional

complementado por uma vasta rede de pequenas cidades.

O sistema de cidades nacional, no início da década de 70, além de

caracterizar-se por sua forma “primaz”, possuía uma distribuição regio-

nal dos centros urbanos de maior porte bastante desigual. A partir da dis- tribuição espacial dos 50 maiores municípios brasileiros em 1970, Andrade

e Lodder (1979) observaram a grande concentração desses (62%) no lito-

ral. Tal concentração refletia ao mesmo tempo a herança de uma econo- mia agroexportadora, estritamente voltada “para fora”, e a incapacidade do processo de substituição de importações de promover uma efetiva dis- tribuição regional dos investimentos produtivos. Não é difícil perceber o quanto estavam associadas a forma primaz de hierarquização das cidades e a distribuição espacial desigual dos centros urbanos (segundo o porte populacional). O relativamente pequeno núme- ro de metrópoles, por concentrarem atividades regional e nacionalmente dinâmicas, detinha a hegemonia como opção locacional para atividades

11 Em 1970, comumente classificavam-se as cidades médias, ou intermediárias, como aquelas com

população entre 50 mil e 250 mil habitantes [ver Andrade e Lodder (1979)].

12 As economias de aglomeração constituem uma noção mais ampla do que aquela derivada das eco-

nomias de urbanização. As economias de aglomeração compreendem as economias de escala, de lo- calização e de urbanização.

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inovadoras. O acúmulo de funções econômicas reservadas às metrópoles associado à centralização das funções políticas estaduais e nacionais nesses mesmos centros funcionavam como mecanismos endógenos de ampliação das desigualdades econômicas e sociais entre as pequenas cidades e os centros primazes. Ainda para os anos 70, no concernente à presença dos centros inter- mediários, poderia ser argumentado que esses eram poucos e que se en- contravam mal distribuídos espacialmente. Nesse aspecto, Andrade e Lodder (1979) observaram ainda que nas regiões mais desenvolvidas do país havia maior participação dos centros intermediários, configurando uma distribuição mais homogênea da rede de cidades, segundo seu ta- manho. Graças à evolução da rede de cidades das regiões Sudeste e Sul, embo- ra ainda possuindo em 1970 uma configuração primaz, a distribuição das cidades (em tamanhos) durante o período 1950/70 estaria avançando para uma forma hierarquicamente mais equilibrada, isto é, com menor polarização entre metrópoles e pequenas cidades, e maior presença de centros intermediários. Essa forma mais equilibrada da rede de cidades é denominada, pela literatura especializada, como do tipo log-normal ou rank-size. Ainda segundo Andrade e Lodder (1979), as mudanças no for- mato do sistema urbano nacional — de primaz para rank-size — eram in- terpretadas por alguns especialistas como indicativas do desenvolvimen- to econômico nacional, uma vez que nos países desenvolvidos a hierar- quia das cidades tinha a forma rank-size. Esses mesmos autores, no entan- to, refutam essa associação imediata, argumentando que não há correla- ção comprovada entre o desenvolvimento econômico e o formato da rede de cidades nacionais. Também para Tolosa (1972) havia evidências de que o sistema urba- no não lograra alcançar a forma rank-size, embora reconheça que avança- va nesta direção, contando fundamentalmente com o desenvolvimento dos centros intermediários para este processo de transformação. O mes- mo autor, em outro trabalho [Tolosa (1973)], afirmava que não havia como saber se este direcionamento— para um sistema urbano mais equi- librado — foi resultado de políticas governamentais específicas. De qual- quer forma, essas modificações atendiam aos objetivos governamentais, seja de redução das disparidades regionais, ou de ocupação do território nacional. Se, dada a carência de informações, não havia como definir o

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papel das políticas governamentais para a melhor hierarquização das ci- dades, cabia ao governo, no entanto, dinamizar este processo de descon- centração urbana. Neste intuito, torna-se essencial concentrar investi- mentos nos centros intermediários e grandes, 13 pois estes permitem man- ter o ritmo acelerado de crescimento da economia nacional [Tolosa

(1973)].

Em termos de orientação política das ações de desenvolvimento urba- no nacional, a valorização da dinamização econômica das cidades médias, como mecanismo de ajuste do sistema urbano, opunha-se às políticas intra- urbanas desenvolvidas à época. Segundo Tolosa (1972), a estratégia de equilibrar o sistema urbano nacional— em que o desenvolvimento das ci- dades médias teria especial importância — deve preceder as ações de ní- vel local. A política urbana não poderia ser resultado de ações locais desconec- tadas. Embora considerada importante, a regulamentação do uso da terra promovida pelos planos diretores orientados pela Serfhau não poderia, na visão de Tolosa (1972), consumir recursos governamentais que deveriam destinar-se à política de distribuição espacial das cidades para formação de um sistema urbano nacional mais equilibrado. 14 A conseqüência prática dessa proposta de valorização da política de desenvolvimento do sistema urbano, em detrimento da política intra- urbana, seria a priorização de programas governamentais de dotação de infra-estrutura nas cidades médias nacionais. 15 Essa questão parece ser bastante atual, uma vez que se percebe uma multiplicação das chamadas agências de desenvolvimento municipais, como resposta à incapacidade e ao desinteresse dos governos federal e estaduais em propor ações coor- denadas de desenvolvimento urbano.

13 Em Tolosa (1973) os centros urbanos intermediários e os grandes centros são definidos, respecti-

vamente, como as sedes municipais que possuíam entre 100 mil e 250 mil habitantes e entre 250 mil e 500 mil habitantes.

14 Como exemplo de sua época, Tolosa (1972) faz referência à ineficácia dos programas de erradica-

ção de favelas nas metrópoles nacionais, quando é dada menor importância à implementação de uma política capaz de atacar as origens da migração para os grandes centros.

15 O Projeto Especial Cidades de Porte Médio, desenvolvido a partir de 1977 pelo Ministério do Inte-

rior, com recursos do Bird (Contrato de Empréstimo 1720-BR), tinha como princípio o fortalecimen- to da infra-estrutura de cidades e aglomerados urbanos com potencialidades para contribuir com o desenvolvimento nacional. Entre as principais críticas tecidas à execução deste projeto destaca-se aquela que atenta para a subestimação da dotação de infra-estrutura produtiva nessas cidades, o que não permitiria torná-las efetivamente mais atraentes para o setor industrial [ver Capítulo 2 desta obra e Brasil, Ministério do Interior/Ibam (1983)].

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3.2. Cidades médias e orientação dos fluxos migratórios 16

A intensidade do crescimento demográfico das metrópoles nacionais,

absorvendo— principalmente a partir da década de 50— grande parte do contingente populacional que emigrava da zona rural das diversas re- giões do país, impôs outra função imaginada para as cidades médias: a de absorver parte dos fluxos migratórios com destino às metrópoles, evitando- se uma ampliação dos graves problemas sociais existentes nesses grandes centros urbanos nacionais.

Também em documentos oficiais encontravam-se evidências de que havia expectativas em relação ao papel de “dique” — dos fluxos migrató- rios com destino às metrópoles — a ser cumprido pelo conjunto de cida- des médias. Sem explicitar uma preocupação específica com o desenvol- vimento das cidades médias, o texto oficial do I Plano Nacional de Desen- volvimento (I PND) [Brasil (1971)] propõe uma política de elevação da produtividade da agricultura do Nordeste como fundamental para con- tenção dos fluxos migratórios. Já na apresentação oficial do II PND é ex- plicitada a política de apoio aos centros médios das áreas economicamen- te defasadas como necessários à contenção dos fluxos migratórios em di- reção ao Sudeste. Castro (1975), por exemplo, ao propor um conjunto de diretrizes para uma política nacional de migrações, ressalta o caráter estratégico do de- senvolvimento das cidades médias, na medida em que tal ação ampliaria as alternativas de fixação dos migrantes rurais. Entretanto, o mesmo au- tor reconhece a existência de incompatibilidades entre as políticas de crescimento acelerado e as políticas de orientação de fluxos migratórios. Na raiz dessas incompatibilidades estaria a opção pela tecnologia utiliza- da: a valorização das cidades médias como opção para os fluxos migrató- rios requereria a utilização de tecnologias intensivas em mão-de-obra cuja qualificação deveria ser compatível com o perfil dos imigrantes.

3.3. Cidades médias e diferenciais de produtividade industrial

A diminuição nos desníveis regionais de produtividade do setor in-

dustrial nunca foi propriamente um objetivo da política de desenvolvi- mento urbano e regional. Na verdade, antes de se preocupar com isso, o interesse dos experts da década de 70 parecia ser o de compatibilizar as

16 Para uma análise mais aprofundada da magnitude e da qualidade dos fluxos migratórios que se destinaram às cidades médias, ver Capítulos 3 e 4.

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políticas de desenvolvimento regional com a necessidade de manutenção de uma elevada taxa de crescimento para a economia nacional. De certa forma, havia um reconhecimento generalizado de que a opção pelo crescimento econômico acelerado impediria uma política efetiva- mente redistributiva do ponto de vista regional. A noção de que havia uma incompatibilidade entre políticas de desenvolvimento regional e aquelas de manutenção do ritmo acelerado de crescimento econômico pode ser evidenciada pela idéia da desconcentração concentrada largamente utilizada nessa década. Este conhecido termo, antes de expressar uma crítica a posteriori, cujo objetivo seria mostrar os limites da política de des- concentração industrial, pertencia à própria nomenclatura dos planeja- dores. A intenção era mesmo esta: desconcentrar dentro de um certo limite es- pacial, para não colocar em xeque os níveis de produtividade alcançados nos grandes centros urbanos do país. A posição governamental, ante a dicotômica tarefa de promover cres- cimento econômico acelerado com maior distribuição regional da riqueza, reconhecia a existência desse conflito (eficiência versus eqüidade regional)

e adotava postura em favor das elevadas taxas de crescimento. A manu-

tenção do crescimento econômico acelerado define a tônica do documen- to oficial de apresentação do I PND [Brasil (1971)]. Nesse documento, no qual as cidades médias não aparecem explicitamente como objeto de in- tervenção, a estratégia de desenvolvimento regional estava calcada na po- lítica de integração nacional. 17 O I PND explicitava que a política de inte- gração seria realizada sem prejuízo do crescimento do Centro-Sul, utili- zando-se os incentivos fiscais já existentes no nível federal, enfatizando que não deveria haver desvio maciço do fator capital, do Centro-Sul para essas regiões. Portanto, o desenvolvimento das regiões pobres seria basea- do não na transferência de capital para lá, mas na exploração de seus recur- sos abundantes: terra e mão-de-obra barata.

No texto oficial de apresentação do II PND [Brasil (1974)], evidencia- se a preocupação com a concentração industrial na RMSP, propondo

como alternativas um maior equilíbrio no interior do triângulo São Paulo- Rio de Janeiro-Belo Horizonte, e a criação de pólos de crescimento no Sul

e Nordeste. Deve-se registrar, contudo, que a preocupação com os níveis

17 A integração como política de desenvolvimento regional pode ser interpretada tanto pelo lado da demanda, como criação de mercado interno, quanto pelo lado da oferta, objetivando a descentraliza- ção econômica.

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de concentração industrial sempre esteve nesse documento atrelada à questão dos índices de poluição ambiental. Em termos práticos, o II PND elege a descentralização como critério para concessões de financiamentos do BNDE. 18 Contudo, as ações de des- centralização estariam sempre procurando preservar as escalas de produ- ção e as economias de aglomeração. No texto oficial do II PND é explicita- do o risco de uma descentralização, qual seja, a de prejudicar a taxa de crescimento global, caso o desvio de recursos fosse excessivo, se houvesse pulverização de iniciativas ou se programas novos assumissem caráter de economias de subsistência. Afastando-se do discurso oficial, alguns importantes trabalhos foram realizados na década de 70, buscando interpretar o grau de associação en- tre nível de produtividade industrial, tamanho urbano e localização espa- cial. 19 Deve-se esclarecer que tais estudos não tratavam necessariamente de investigar a existência de um tamanho urbano ótimo, capaz de garan- tir excelentes níveis de produtividade, até porque seria indefensável abs- trair dessa análise inúmeros outros fatores que sabidamente influenciam o nível local de produtividade industrial. Alternativamente, esses estudos procuravam interpretar o quantum dos diferenciais de produtividade in- dustrial que poderia ser explicado pela localização ou porte das cidades. Como resultado de alguns desses estudos, as cidades de porte intermediá- rio assumiriam, ou não, destaque para o desenvolvimento econômico na- cional. No estudo de Araújo, Horta e Considera (1973), por exemplo, fica evi- dente haver economias de escala em atividades do setor público — de ar- recadação de tributos e gastos públicos — para as cidades acima de 100 mil habitantes. Tal constatação, cuja influência sobre a produtividade in- dustrial verifica-se apenas de forma indireta, coloca as cidades médias em posição superior somente em relação ao conjunto dos pequenos centros urbanos. Contudo, utilizando-se complementarmente do estudo de Tolosa (1973), que investigou a relação entre tamanho urbano e custos com a

18 O II PND tratou explicitamente das cidades médias: o diagnóstico do sistema urbano era de pre-

matura metropolização, com excessiva pulverização de pequenas cidades e um inadequado número de cidades médias para imprimir maior equilíbrio ao sistema. Nesse documento, o desenvolvimento das cidades médias aparece como estratégia explícita: nas regiões desenvolvidas, como necessário para desconcentração industrial da RMSP, nas regiões menos desenvolvidas, para ocupação territorial e atração de fluxos migratórios.

19 Entre estes destacam-se: Boisier, Smolka e Barros (1973), Tolosa (1973), Araújo, Horta e Considera

(1973), Andrade e Lodder (1979), Rizzieri (1982) e Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente/CNDU (1985).

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infra-estrutura produtiva, a posição dos centros intermediários parece destacar-se tanto dos pequenos quanto dos grandes centros urbanos do país. Neste estudo foi demonstrado que, para os serviços de viação, trans- portes, comunicações e serviços urbanos, a relação entre custos e tama- nho urbano apresenta-se como uma curva em forma de “U”, decrescendo os custos à medida que as cidades crescem de tamanho urbano até o limi- te de 2 milhões de habitantes, a partir do qual os custos com estes serviços passam a ser mais elevados. 20 No tocante à existência de associação entre produtividade e porte das cidades, Tolosa (1973) verificou que aquela crescia com o tamanho urba- no. No entanto, esta associação seria quebrada pelos centros metropolita- nos de 2ª ordem (entre 500 mil e 2 milhões de habitantes), refletindo a pouca eficiência destas áreas, que segundo o autor era determinada pela existência de áreas pobres pouco industrializadas das periferias desses centros. Rizzieri (1982) buscou verificar a existência de deseconomias urba- nas nos grandes centros do país, comparando o custo de alguns serviços essenciais entre distintas classes de tamanho de cidades. Para os serviços de captação, tratamento e distribuição de água; esgotamento sanitário; serviços telefônicos; serviços de habitação; serviços de transporte público; serviços de educação; e serviços hospitalares, o autor não pôde concluir que os custos de fornecimento desses serviços elevam-se com o tamanho urbano. No entanto, esse mesmo estudo demonstrou que as despesas or- çamentárias, estas sim, crescem com o tamanho urbano, sobretudo pela presença dos congestionamentos e da poluição (externalidades). Em trabalho realizado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU) de 1985, ao procurar associar tamanho urbano e produ- tividade, inferiu-se para o período 1969/75 que, à medida que aumenta o tamanho urbano, a produtividade da mão-de-obra industrial aumenta mais que proporcionalmente a partir das cidades com população superior a 200 mil habitantes, passando a aumentar menos que proporcionalmen- te a partir do tamanho de 500 mil habitantes, com exceção para a produ- ção de bens de capital, cuja eficiência das plantas localizadas nos grandes centros era extremamente superior à observada nas demais classes de ta- manho. Ainda evidenciando a posição favorável das cidades médias em

20 Este mesmo estudo demonstra que outros gastos crescem — sem inflexões — com o tamanho ur-

bano: aluguel, manutenção do domicílio e educação.

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termos de eficiência, o mesmo estudo mostra que as cidades com popula- ção entre 100 mil e 250 mil habitantes foram as que apresentaram maior dinamismo econômico. Nesses centros, durante o período 1969/75, a pro- dutividade e o excedente econômico elevaram-se a taxas superiores àque- las observadas para as regiões metropolitanas. Na mesma linha de abordagem, Boisier, Smolka e Barros (1973) de- monstraram que, para as indústrias de bens intermediários e bens de con- sumo não-duráveis, a produtividade apresentava correlação com o tama- nho urbano a partir dos centros médios. Já para o conjunto de indústrias

de bens de capital, não existia relação significativa entre tamanho urbano

e produtividade. Uma das principais conclusões do referido estudo é que a

produtividade da mão-de-obra industrial estava mais relacionada ao ta- manho médio dos estabelecimentos e ao ramo industrial do que propria- mente ao tamanho da cidade na qual as indústrias estão inseridas. A par- tir deste estudo, também pode ser defendido que antes do porte das cida- des, interessa a localização espacial destes centros como fator gerador de maiores níveis de produtividade. Tolosa (1974) chega a conclusão pareci- da, quando estudou os fatores que afetam a produtividade industrial, de- fendendo que, para investigar a produtividade gerada pelas economias urbanas, não bastava estratificar as cidades segundo seu tamanho, sendo imprescindível considerar sua localização regional: se mais ou menos próxima de parques produtores, fontes de matérias-primas ou mercados consumidores.

Contudo, como orientação às políticas de desenvolvimento regional,

o que deve ser enfatizado dos estudos de Boisier, Smolka e Barros (1973)

é o fato de o tamanho urbano e a localização espacial não afetarem subs-

tancialmente a produtividade industrial. Tais conclusões permitem aos autores defender que não existia no Brasil regiões per se mais ou menos produtivas, mas sim regiões com composições industriais diversas, nas quais existem setores de alta e baixa produtividade. Seguindo ainda as conclusões de Boisier, Smolka e Barros (1973), em termos de produtividade da mão-de-obra fica claro que o investidor teria flexibilidade para a localização de sua planta, sem perda sensível de efi- ciência. Assim, de acordo com esses resultados, uma efetiva política de desconcentração regional da indústria poderia ser planejada, sem que a conseqüência fosse necessariamente a queda da eficiência, ou do ritmo de crescimento econômico.

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Nesta etapa da análise — uma vez tendo abordado os objetivos de promoção de um maior equilíbrio na distribuição populacional e econô- mica e de busca de menores diferenciais regionais de produtividade — é possível vislumbrar a posição especial das políticas de incentivo ao desen- volvimento das cidades médias diante de duas orientações antagônicas para a política de desenvolvimento econômico nacional, a saber: orienta- ção apoiada no princípio da eficiência versus orientação pela eqüidade na distribuição regional da riqueza. De maneira geral, as políticas orientadas pelo princípio da eficiência econômica tendem a possuir um caráter espacialmente concentrador. Isso se explica em função dos maiores níveis de produtividade que ocor- rem nos grandes centros urbanos, propiciando maior competitividade aos bens ali produzidos. Essa maior produtividade se verifica, entre outros fa- tores, pela maior e melhor oferta de infra-estrutura produtiva, pela exis- tência de mão-de-obra qualificada e pela escala do mercado que ocorre nos centros de maior porte. Em sentido inverso, as políticas de desenvolvimento orientadas pelo princípio da eqüidade são capazes de distribuir espacialmente a riqueza nacional — mediante investimentos diretos estatais, subsídios e outros incentivos — justamente por desvencilharem-se de resultados estrita- mente competitivos. Na verdade, seja em economias capitalistas ou socialistas, dificilmen- te encontram-se políticas de desenvolvimento plenamente orientadas por um desses princípios. O que se encontra concretamente são ações go- vernamentais híbridas, conjugando, com maior ou menor equilíbrio, am- bas as orientações para a política de desenvolvimento nacional. Seguindo este raciocínio, portanto, a elevação da participação das ci- dades médias na distribuição do produto nacional pode ser interpretada como uma possível combinação entre as necessidades de distribuir espa- cialmente a riqueza nacional 21 e as de buscar níveis de produtividade compatíveis com as exigências de competitividade impostas pela crescen- te globalização da economia.

21 Não se pretende dar menor importância à questão da distribuição social da riqueza como requisito

para o desenvolvimento nacional. Entretanto, a distribuição social da renda requer a utilização de um instrumental político que não será abordado neste estudo.

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3.4. Cidades médias e necessidade de multiplicação de postos avançados de expansão do sistema socioeconômico nacional

Aparentemente, os objetivos supracitados seriam suficientes para justificar a execução das políticas para as cidades médias nos diversos paí- ses do mundo. Mas há, a nosso ver, outra razão de suma importância, li- gada à questão do papel destinado a esse nível de cidades nos sistemas econômicos, de comunicação e de organização funcional dos países e re- giões do mundo. É nessa perspectiva que a noção de cidade média em termos de tama- nho demográfico perde seu lugar para a cidade média relais, dentro de um sistema regional ou nacional de cidades. Nesse caso, o vigor das cidades médias depende muito mais de sua situação geográfica que de seu tama- nho. De um lado, a cidade média era cada vez mais necessária porque re- presentava uma das alternativas de manutenção do sistema socioeconô- mico vigente. O mau funcionamento (medido em termos de custos sociais), gerado pela concentração exagerada de homens, de atividades e de capi- tais, tinha de ser corrigido de algum modo, porque o mercado não conse- guiu alocar os fatores produtivos de forma espacialmente equilibrada:

nesse caso, as cidades médias representam válvulas de desconcentração que conseguem diminuir o mau funcionamento do sistema capitalista. As cidades médias são, ainda, pontos mais adequados à localização dos equipamentos de distribuição comercial para as regiões em que se si- tuam, sem apresentar os problemas de congestionamento de trânsito e de comunicação encontrados nos grandes centros urbanos. Por outro lado, as cidades médias aparecem como os postos avança- dos de expansão do sistema socioeconômico nacional, do mesmo modo, talvez, como as potências intermediárias mostram-se como pontos de li- gação essenciais à manutenção do funcionamento do sistema político- econômico mundial. Seja por meio de uma produção própria, seja, sobretudo, funcionando como redistribuidora, a cidade média representa um ponto de difusão da produção e dos valores do sistema socioeconômico de que faz parte. Sua participação nas decisões ainda era relativamente pequena, mas seu papel na “transmissão” era fundamental.

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Diagnóstico do sistema urbano e orientações para a política de desenvolvimento urbano e regional da década de 70

DIAGNÓSTICO

ORIENTAÇÕES PARA A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO E REGIONAL

Carência de infra-estrutura produtiva nos centros urbanos médios.

Priorizar as políticas de desenvolvimento regional ante a orientação de investimentos intra-urbanos (Serfhau).

Riscos sobre a taxa de crescimento global da economia quando se desviam excessivamente recursos para as regiões mais pobres (II PND).

Desconcentrar dentro de certos limites (desconcentração concentrada).

Economias de escala em atividades do setor público para cidades com mais de 100 mil habitantes [Araújo, Horta e Considera (1973)].

Diferenciar os pequenos centros dos centros médios e grandes, em termos de eficiência do setor público.

Custos (por tamanho urbano) em forma de “U”, até o limite de 2 milhões de habitantes, para os serviços de transportes, comunicações, serviços urbanos etc. [Tolosa (1973)].

Valorizar os centros urbanos com até 2 milhões de habitantes em termos de produtividade.

Relação entre produtividade industrial e porte das cidades cresce com tamanho urbano, quebrando (inflexão negativa) nas metrópoles de 2ª ordem [Tolosa (1973)].

Valorizar as cidades médias e as metrópoles de 1ª ordem, em termos de produtividade.

Produtividade da MDO industrial aumenta com tamanho urbano, crescendo mais que proporcionalmente a partir das cidades com 200 mil habitantes e crescendo menos que proporcionalmente nos centros superiores a 500 mil habitantes. Com exceção para os bens de capital.

Valorizar os centros com população entre 200 mil e 500 mil habitantes, em termos de produtividade da MDO industrial.

Produtividade da MDO industrial muito

mais relacionada com o porte da indústria

e com a localização das cidades do que

com o seu tamanho. Havia flexibilidade locacional (em termos de tamanho das

cidades) para a indústria [Boisier, Smolka

e Barros (1973)].

Requerer investimentos em infra-estrutura produtiva nas cidades para atrair grandes empresas e para homogeneizar a produtividade da mão-de-obra industrial pelo território nacional.

Entre os determinantes da pobreza urbana nas cidades médias da década de 70 identificaram-se o grau de industrialização e o tamanho dos estabelecimentos nessas cidades [Andrade e Lodder (1979)].

Combater a pobreza com investimentos em infra-estrutura produtiva, e não exclusivamente voltados para a infra-estrutura social.

20

(continua)

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(continuação)

DIAGNÓSTICO

ORIENTAÇÕES PARA A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO E REGIONAL

A maior parte dos custos com serviços urbanos “não” está associada ao tamanho urbano. Mas há algumas externalidades que crescem com o tamanho urbano (por exemplo, poluição e congestionamentos) [Rizzieri (1982)].

Relativizar a, aparentemente, indubitável presença de deseconomias externas nos grandes centros urbanos.

Constatou-se a persistência de índices insatisfatórios para variáveis sociais em muitas das cidades médias que experimentaram crescimento acelerado a partir de 1970 [Andrade (1995)].

Alavancar o crescimento dessas cidades com incentivos governamentais, mas também criar mecanismos para que esses se reflitam em melhores benefícios sociais.

4. A configuração espacial na nova ordem econômica: um novo papel reservado às cidades médias?

As décadas de 60 e 70 na Europa e, em especial, na França, e a de 70 no Brasil e em outros países testemunharam o surgimento dos estudos e do entusiasmo relacionados com as cidades médias. Foi também nos anos 70 que, tanto na Europa quanto no Brasil, foram concebidos e implementa- dos vários projetos e planos de intervenção governamental que chegaram a configurar uma política para as cidades médias. Já na década de 80, o que se viu, no caso brasileiro, foi um arrefeci- mento generalizado da política estatal de caráter regional, sobretudo ma- crorregional, reflexo da priorização governamental de políticas macroe- conômicas voltadas para a estabilidade monetária; da crise fiscal que mi- nou a disponibilidade de recursos públicos; e do arrefecimento dos deslo- camentos populacionais inter-regionais, que contribuiu para reduzir o cará- ter emergencial das políticas de desenvolvimento regional, pelo menos quanto aos seus objetivos de contenção dos fluxos migratórios em direção aos grandes centros urbanos nacionais. Com a chamada “globalização”, de um lado, e, de outro, com as mu- danças paradigmáticas e axiológicas do início da década de 90, observou-se nos últimos anos uma retomada vigorosa do interesse governamental,

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econômico, acadêmico, da mídia e de certa parte da opinião pública pelas questões relacionadas com as cidades médias. 22 Quais são os aspectos ou características que atestam a continuidade do interesse e da importância atribuídos às cidades médias nos anos 90? Parece que o enfrentamento dessa questão necessita, mesmo que de forma sumária, da compreensão sobre como vem se reestruturando o sis- tema urbano nacional na década de 90. A carência de informações econô- micas estatisticamente significativas em nível municipal e/ou espacial- mente abrangentes torna extremamente difícil uma comprovação empí- rica das mudanças ocorridas durante os anos 90 no grau de dispersão ter- ritorial da população e das atividades econômicas. Por outro lado é possí- vel encontrar um conjunto satisfatório de interpretações sobre os rumos da organização espacial da sociedade brasileira advindos das recentes mudanças no processo produtivo e organizacional, vinculados à chamada “reestruturação produtiva”, realizada em um ambiente econômico de maior “abertura comercial”, e inserida num cenário político de profundas “modificações do papel do Estado” para a alavancagem do desenvolvi- mento nacional. Parte-se da hipótese de que os três fenômenos citados (reestrutura- ção produtiva, abertura comercial e redimensionamento do Estado) não são neutros no que se refere à capacidade de provocar alterações na distri- buição espacial da riqueza nacional. Entretanto, devido ao estágio ainda incipiente desses fenômenos e à carência de estudos empíricos sobre os reflexos dessas transformações no sistema urbano nacional, não se pode com segurança apontar as direções desses impactos territoriais: a) se é no sentido de intensificar o grau de concentração urbana; b) se, alternativa- mente, contribui para um maior equilíbrio espacial da rede de cidades na- cional; e c) ou, ainda, se aciona os dois processos simultaneamente (de

22 Um dos reflexos evidentes dessa retomada de interesse pelas cidades médias é o número e a quali-

dade dos simpósios, congressos e reuniões internacionais e nacionais consagrados a esse tema, nos últimos anos. Em nível internacional, merecem registro por seu alcance e influência: o congresso rea- lizado em Mâcon (cidade média da região de Lyon, França), em 1995, sob a coordenação geral de Ni- cole Commerçon e Pierre Goujon, e que tinha como tema Villes Moyennes— Espace, Société, Patrimoine; o Seminário Internacional Ciudades Intermedias de América, realizado em 1996, na Universidade de La Serena (Chile), sob a coordenação geral da Drª Edelmira González González. Ainda no domínio in- ternacional, cabe ressaltar o simpósio que será realizado em Chillán (Chile), em setembro deste ano, sob o patrocínio da Universidad del Bío-Bío e a coordenação da Drª Dídima Olave Farías, tendo como tema geral Ciudades Intermedias y Calidad de Vida. No contexto brasileiro, deve-se mencionar o VI Sim- pósio Nacional de Geografia Urbana, realizado em 1999, em Presidente Prudente (SP), sob os auspícios da Unesp daquela cidade, onde se realizou a I Jornada de Pesquisadores sobre Cidades Médias.

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concentração e desconcentração), na medida em que setores/ramos eco- nômicos são afetados de forma diferenciada, gerando um saldo líquido de sinal desconhecido. O debate sobre as supostas implicações territoriais desses fenômenos mostra haver argumentos válidos, tanto para justificar uma tendência de reconcentração espacial (de pessoas e atividades eco- nômicas) como para permitir uma interpretação de que o processo de re- versão da polarização iniciado na década de 70 possa ser continuado, embo- ra, é sabido, a Contagem Populacional de 1996 já tenha detectado um es- tancamento no processo de desconcentração espacial da população brasi- leira (ver Capítulo 4). Com respeito às mudanças tecnológicas vinculadas à chamada rees- truturação produtiva (ou à terceira revolução científica tecnológica), es- sas parecem influenciar os modelos locacionais no sentido da desconcen- tração urbana, na medida em que, ao promoverem o desenvolvimento das tecnologias de comunicação, ocasionam um barateamento nos custos de transferências (reunião dos insumos mais transporte dos produtos). Esse efeito sobre os modelos locacionais tenderia a intensificar-se com o avanço do novo paradigma produtivo (“centrado na microeletrônica e na informação”) sobre o conjunto de setores e ramos produtivos da econo- mia nacional. Mas, a mesma ampliação do conteúdo tecnológico nos processos pro- dutivos acaba por revalorizar a metrópole como espaço privilegiado para o desenvolvimento de atividades econômicas modernas. Isto porque é nas metrópoles que estão concentradas as universidades, os centros de pes- quisa e os serviços industriais “superiores” (ou de alta qualificação). 23 A proximidade com esses elementos interessa às firmas, pois facilita a transferência de tecnologia dos “laboratórios” para o interior do espaço produtivo. De outra forma, a ancoragem das atividades intensas em pes- quisa e desenvolvimento nas metrópoles nacionais pode ser medida pelo custo de “transferência de cérebros” desses grandes centros urbanos na- cionais para os de menor porte.

23 Não necessariamente a metrópole apresenta-se como locus privilegiado para localização de firmas de plantas industriais modernas. Essas, a rigor, poderiam inclusive se dirigir para centros urbanos pe- quenos. Entretanto, essa possibilidade estaria associada ao surgimento de tecnopólos nesses centros urbanos (ver, por exemplo, a cidade de Santa Rita do Sapucaí, MG), o que não parece ser um fenôme- no com presença marcante na rede urbana nacional. Tampouco políticas sistemáticas de apoio e cria- ção desses tecnopólos em cidades pequenas parece elencar as diretrizes nacionais da política de desenvolvimento regional contemporânea.

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Outro fator que permite associar “reestruturação produtiva” e recon- centração espacial nos grandes centros urbanos do país parece ser a difu- são do processo de “desintegração vertical”. As firmas, ao enxugarem seu escopo produtivo, dedicando-se apenas à realização de tarefas/produtos para os quais possuam conhecimento específico (vantagens comparati- vas), tornam-se cada vez mais dependentes do fornecimento de insumos. E, como é sabido, quanto maior a interdependência entre firmas, maior a tendência de ocorrer aglomeração. Como afirma um recente estudo da rede urbana brasileira sobre os impactos territoriais do modelo de acumulação “pós-fordista”:

assiste-se, assim, a um movimento contraditório: observa-se, de

um lado, uma tendência à reconcentração espacial, particularmente ligada aos imperativos da acumulação financeira internacional, à or- ganização de alguns setores internacionais e à qualidade dos merca- dos do trabalho, como demonstra a participação da metrópole de São Paulo no conjunto das atividades econômicas do estado e do país, ou seja, verifica-se que a aglomeração espacial ainda apresenta vanta- gens ao reduzir custos de transações e aumentar externalidades posi- tivas; nessa direção, no tocante à atividade produtiva, observa-se que a grande metrópole ainda exerce fator de atração de novos e moder- nos investimentos, como demonstram os pólos de alta tecnologia em torno de Los Angeles, e mesmo a participação de São Paulo no con- junto de atividades de maior intensidade de tecnologia do país ( Ao mesmo tempo, observa-se ainda, de outro lado, o desenvolvimen- to rápido de centros urbanos intermediários, cujo crescimento está crescentemente relacionado aos circuitos do capitalismo mundial, como, por exemplo, as cidades da chamada Terceira Itália, assim como novas áreas de atração industrial no Estado do Paraná, além dos diversos centros médios de crescimento acima da média nacional que a presente pesquisa verificou” [IPEA/IBGE/Nesur-IE-Unicamp (1999, p. 62-63)].

“(

)

No que concerne à “abertura comercial”, pode-se supor que a elimi- nação de barreiras tarifárias venha a dinamizar as trocas de insumos pro- dutivos e a comercialização de produtos finais entre pontos no interior do país e o “resto do mundo”. Assim, por exemplo, regiões ou cidades produ- toras de commodities podem experimentar grande dinamismo a partir de uma intensificação de seu comércio exterior. Da mesma forma, regiões ou cidades, em um contexto de maior abertura comercial, podem ser econo- micamente favorecidas com o barateamento de um insumo essencial à sua base produtiva. No Brasil, esse efeito parece estar se concretizando

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em alguns pontos do interior da região Centro-Sul do país, beneficiados pela consolidação do Mercosul. Contudo, é preciso ressaltar a possibilidade de uma leitura desse fortalecimento do interior do Centro-Sul não como manifestação de uma desconcentração efetiva, mas como um espraia- mento limitado à área economicamente mais dinâmica do país. A abertura comercial, por outro lado, colocando (muitas vezes de for- ma abrupta) setores e gêneros produtivos sob a concorrência externa, pode ser interpretada como alimentadora do processo de concentração espacial e, conseqüentemente, de ampliação da secular diferenciação re- gional brasileira. Esse efeito fundamenta-se nas enormes diferenças exis- tentes entre subespaços nacionais, tanto no que diz respeito à competiti- vidade vigente, quanto no tocante à capacidade de investimentos, visan- do a melhorias nos níveis de eficiência produtiva. 24 Por fim, deve-se comentar os possíveis efeitos da “diminuição” do Estado sobre o grau de concentração urbana nacional. 25 O que pode ser alegado como fator contributivo para a desconcentração urbana é a am- pliação da capacidade de investimento em infra-estrutura produtiva re- sultante do processo de privatização de setores estratégicos nesse aspecto, como por exemplo: estradas, ferrovias, energia elétrica e telefonia. 26 Nes- te raciocínio, os limites orçamentários do Estado, pressionados pelo ta- manho das dívidas interna e externa (e pelo altíssimo custo de sua “rola- gem”), limitariam a capacidade do poder público em conservar e ampliar as “redes de comunicação” internas ao país, o que restringiria a possibili- dade de desenvolvimento de inúmeros pontos do território nacional. 27

24 Ver Guimarães Neto (1996) sobre possíveis efeitos danosos sobre a economia nordestina advindos

da forma como se processa a inserção do país na economia internacional.

25 Rodriguez (1997) fala ainda de efeitos macroeconômicos pós-Plano Real que tenderiam a favorecer

a desconcentração espacial: “o efeito combinado de ampliação do mercado interno com a melhoria do

salário real, a estabilidade econômica, a redução de incertezas proporcionadas pelo Plano Real e a reto- mada dos investimentos em infra-estrutura modificou as condições que favoreciam a reconcentração circunscrita ao Estado de São Paulo e ao grande polígono em torno dele” [Rodriguez (1997, p. 15)].

26 Diniz e Lemos (1997) mostram que os efeitos da privatização sobre a distribuição espacial das ativi-

dades econômicas relacionam-se com a destinação dos recursos captados ou poupados pelo governo fe- deral neste processo de desestatização. Na hipótese de os recursos serem utilizados para provimento de

infra-estrutura nas regiões periféricas, o efeito pode ser benéfico para a desconcentração; na hipótese alternativa, se a privatização servir para enxugar gastos governamentais (e não ampliar investimentos)

a tendência será de ampliação da densidade econômica na região Centro-Sul do país.

27 Azzoni e Ferreira (1997) defendem que “a incapacidade do governo federal em arcar com os inves-

timentos em infra-estrutura, principalmente depois de 1988 (com a reforma fiscal), fez aumentar o diferencial de infra-estrutura entre estados e municípios ricos e pobres”.

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É bem verdade que a conservação e a ampliação das vias de comuni- cação internas podem ter efeitos danosos sobre as regiões periféricas, na medida em que facilita a distribuição pelo território nacional daqueles bens produzidos com maior eficiência nos grandes centros urbanos nacio- nais. Tal fato, portanto, relativiza o argumento de que a privatização pode gerar efeitos de desconcentração urbana. Entretanto, há outros argumentos que contribuem para se acreditar na existência de vínculos entre uma tendência espacialmente concentra- dora e uma política orientada para a redução do papel mais direto do Esta- do no desenvolvimento econômico nacional. Primeiramente, pode-se fa- zer referência à própria perda de status dada ao planejamento regional, o qual representa um instrumento extremamente necessário para ações voltadas para a desconcentração urbana, no mínimo, servindo para im- plantar políticas governamentais compensatórias aos possíveis efeitos concentradores já citados. Para além do esvaziamento dos órgãos de planejamento, a política de privatizações pode ser associada à concentração urbana, na medida em que seja válido interpretá-la (a privatização) como perda de capacidade de investimento governamental direto. Estes investimentos podem, po- tencialmente, atender ao princípio da eqüidade na distribuição espacial da riqueza nacional. Como os investimentos privados em infra-estrutura vinculam-se exclusivamente ao princípio da eficiência, pode ser argu- mentado que as privatizações se concentrarão no Centro-Sul do país. 28 Como mostram Azzoni e Ferreira (1997), acreditando-se que a privatiza- ção traz elevação da produtividade, pode-se concluir pelo aumento dos diferenciais de produtividade inter-regionais. Diante da validade dos opostos argumentos sucintamente aqui apre- sentados torna-se extremamente valiosa a construção de indicadores que contribuam para retratar as modificações mais recentes na distribuição espacial não só da indústria, como do conjunto dos setores econômicos nacionais. Contudo, independentemente dos resultados, as cidades mé- dias parecem deter papel de destaque na distribuição espacial da riqueza nacional. 29 Se a divulgação dos primeiros resultados do Censo 2000 reunir

28 Diniz e Lemos (1997) mostram que especificidades do setor de infra-estrutura, tais como o grau

elevado de indivisibilidades, o seu consumo difundido e a baixa relação produto/capital, tornam essa atividade interessante à iniciativa privada somente onde existe alta densidade econômica. Do contrá- rio, nas áreas de baixa densidade econômica é mister a participação do Estado para complementação da infra-estrutura produtiva necessária à alavancagem econômica dessas mesmas áreas.

29 Matéria que será abordada no Capítulo 9.

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evidências que comprovem, durante a década de 90, um processo de re-

concentração urbana nos grandes centros do país, as cidades médias seriam tomadas como alvos estratégicos para eventuais políticas de desconcen- tração. No caso oposto, havendo evidências de um processo de descon- centração urbana, a posição estratégica das cidades médias manifesta-se sobre a potencialidade de estas contribuírem para a continuidade desse fenômeno, na medida em que: a) foram, até então, e desde a década de 70, as grandes responsáveis pelo espraiamento espacial da riqueza nacional;

e b) apresentam, ante os centros urbanos de menor porte, condições (van-

tagens locacionais) para sediar aqueles ramos produtivos com “tendência

à interiorização” (no sentido de estarem se retirando dos grandes centros

urbanos). Não há dúvida de que as razões que produziram o primeiro ciclo de in- teresse geral, governamental e acadêmico pelas cidades médias, nos anos 60 e 70, mantêm toda a sua validade no tempo atual. Assim, hoje como outrora, as cidades médias continuam a ser valori- zadas como um fator de equilíbrio para as redes e hierarquias urbanas de muitos países, principalmente aqueles em que a dissimetria entre as cida- des grandes e pequenas é mais forte. Um outro aspecto bastante caracte- rístico das cidades médias e que segue guardando toda a sua importância tem a ver com as conhecidas funções de relação e de intermediação exer- cidas por elas entre, de um lado, as grandes cidades e, de outro, as peque- nas cidades e o meio rural regionais. Porém, como visto anteriormente, vários acontecimentos dos anos 90 muito contribuíram para reforçar e ampliar a importância das cidades médias. São numerosos os atributos dessas cidades que vêm sendo enfa- tizados atualmente. Fazendo-se um balanço exploratório, e ainda bastan- te incompleto, nos temários dos mais recentes congressos e publicações sobre o assunto, podem-se destacar alguns aspectos que têm sido objeto de grande interesse, e que podem, por sua vez, ser agrupados em duas ver- tentes principais.

Na primeira vertente estão aqueles temas relacionados com as cida- des médias, que emergiram muito em função da grande revolução na eco- nomia, na geopolítica e nas comunicações mundiais, conhecida de manei- ra geral como “globalização” ou “mundialização”. Desse ponto de vista, pesquisas e publicações dos últimos 10 anos pa- recem confirmar, para as cidades médias, um papel bastante privilegiado em, pelo menos, três domínios.

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Numa escala regional, essas cidades estão destinadas a desempenhar um papel primordial nos “eixos ou corredores de transportes e desenvol- vimento”, que, no Brasil, passaram a centralizar as políticas — públicas ou privadas — de dinamização e crescimento. É fácil concluir que, nesses eixos de transportes e de desenvolvimento, e antes de qualquer outro, o principal papel das cidades médias tem sido e continuará sendo aquele de articuladoras privilegiadas. A melhor articulação possível é a condição mesma da funcionalidade, da eficiência e da própria existência de tais ei- xos. Ora, essa articulação não é, estratégica e sistemicamente possível, se for excessivamente centralizada numa grande aglomeração, ou se for pulverizada em uma miríade de pequenos povoados e cidades. Embora, no contexto regional, os eixos de transporte e desenvolvimen- to tenham uma importância crucial, na década de 90, com a exacerbação da mundialização (processo que só tende a intensificar-se), o conceito- chave passa a ser o de “rede”, tendência e processo já prefigurados pelos geógrafos que, desde os anos 40 e 50, falam de “redes urbanas”. Desde que as redes atuais possuam uma dimensão espacial (territorial), as cidades médias, em todas as regiões, países e continentes, e nos mais variados tipos de organizações, estão destinadas a desempenhar o papel, cada vez mais importante, de “pivôs de articulação” ou, como dizem os franceses, de relais, embora se deva reconhecer que a gradual eliminação das barreiras territoriais para o livre trânsito das mercadorias aponta para a intensificação dos fluxos (de bens e serviços) entre centros de mesmo nível hierárquico. Estudo recente mostra uma possibilidade de intensifi- cação dos fluxos entre as cidades médias, em função da tendência à espe- cialização desses centros, que se intensificaria “precisamente porque a di- minuição de barreiras espaciais permite, às grandes corporações, o poder de explorar minúsculas diferenciações espaciais” [IPEA/IBGE/Nesur- IE-Unicamp (1999, p. 67)]. Nesse sentido, para o professor Christian Jamot, da Universidade de Clermont-Ferrand II, a participação das cidades médias na estruturação e na dinamização de vários tipos de sistemas ou redes regionais ou nacio- nais franceses apresenta maior potencialidade nos seguintes domínios:

as redes de empresas;

as redes relacionais (ou de comunicação externa);

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Evolução e perspectivas do papel das cidades médias no planejamento urbano e regional

as redes culturais (inclusive com uma espécie de “especialização” de cada uma das cidades que compõem esse tipo de rede); e

as redes de cooperação técnica. Esta consideração sobre as redes de cooperação técnica encaminha, naturalmente, essas breves reflexões para a questão das relações privile- giadas entre cidades médias e tecnópoles, último aspecto a ser contem- plado nessa primeira vertente.

Muito se tem escrito sobre os “pólos tecnológicos” e uma de suas variantes, as “tecnópoles”. De acordo com Burnier e Lacroix (1996, p. 5), agrupam-se “sob o termo genérico ‘tecnópole’ organizações que, com nomes diversos

decorrem todas de um mesmo princípio, o agrupamento, em uma

mesma área geográfica, de tudo que se relacione com a ‘alta tecnologia’:

empresas de ponta, organismos de pesquisa (

proximidade está destinada a engendrar um efeito de sinergia, favore- cendo um novo modo de crescimento que repousa sobre a ‘inovação’”. Um aspecto característico desses novos sistemas complexos (tecnó- poles) é que todos eles possuem uma localização e uma extensão geográ- ficas. A esse respeito, pensou-se originalmente, e com base inteiramente teórica, que as grandes cidades seriam os locais ideais para tais realiza- ções. Porém, mesmo nos países dotados de pioneirismo nesse campo, logo se viu que as grandes aglomerações, já saturadas e marcadas por uma série de deseconomias, não poderiam ter o monopólio desses espa- ços de inovação tecnológica. Assim, na opinião dos estudiosos desse tema, os centros ou pólos de inovação tecnológica têm mais possibilidades de desenvolvimento bem-sucedido quando se localizam nas “cidades médias” e quando fazem parte de um “eixo de transporte e comunicação” dinâmico. A esse respeito, os já citados Burnier e Lacroix (1996, p. 46) dizem que, na França, a ten- dência era a da “criação de, pelo menos, uma tecnópole por cidade média”. Resumindo: o papel articulador e de intermediação, inerente a qual- quer cidade média, tendo em vista suas dimensões, sua posição geográfi- ca sempre estratégica e as funções que lhe são próprias, tem sido encarado como fundamental para a implantação, o desenvolvimento e a expansão de eixos e corredores de transportes e comunicações, de redes de todo tipo que possuam uma base espacial e, por fim, de redes muito especiais, tais como as das tecnópoles.

terciário superior. Essa

), (

),

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Oswaldo Amorim Filho / Rodrigo Valente Serra

Na segunda vertente, podem-se incluir características que nunca, ou quase nunca, foram contempladas nos estudos e projetos das cidades mé- dias nos anos 70. É que tais aspectos só passaram, efetivamente, a fazer parte dos grandes valores e paradigmas da sociedade nesses últimos 20 anos. Esses aspectos podem ser classificados em três subgrupos, embora profundamente entrelaçados:

o primeiro cobre as várias condições que possibilitam uma boa “quali- dade de vida”, para a maior parte dos homens em um determinado lugar;

o segundo inclui as questões entrelaçadas do “patrimônio”, princi- palmente histórico-urbano, e da busca crescente de “identidade”, por parte dos mais diferenciados grupos humanos, o que apresenta difi- culdades tanto maiores, quanto maiores são as aglomerações urba- nas; e

o terceiro envolve os temas, também intimamente interligados, das “percepções, valores, motivações e preferências” sociais e individuais, aspectos altamente correlacionados com a intensidade e o direciona- mento dos “fluxos turísticos” de massas humanas cada vez maiores. É interessante observar que, tanto do ponto de vista dos pesquisado- res, quanto daquele da mídia, quanto, ainda, da intuição popular, as cida- des médias parecem ter uma posição privilegiada em relação a todos esses aspectos. Quanto à qualidade de vida, embora existam aí critérios que perten- cem mais ao campo da imaginação, do desejo e do mito, do que à ciência, esforços cada vez maiores têm sido feitos no sentido de avaliá-la cientifi- camente. 30 Já os temas do patrimônio, identidade, percepções, valores, motiva- ções, preferências e fluxos turísticos têm sido estudados por equipes mul- tidisciplinares de pesquisadores, mas são, também, extremamente susce- tíveis aos juízos e qualificações emitidos em particular pelas mídias. Às vésperas da realização do Censo 2000, são grandes as expectativas para a realização de um balanço acerca da contribuição, absoluta e relativa,

30 Um exemplo nessa direção e que merece ser mencionado aqui é o trabalho que vem sendo realiza-

do, principalmente no Chile, sob a coordenação geral dos professores Dídima Olave Farías (Chillán), Hugo Bodini Cruz-Carrera e Edelmira González González (La Serena) que chegou mesmo a formular uma Metodologia para Detectar Calidad de Vida en Ciudades Intermedias (apresentada em Seminário reali- zado na Universidad del Bío-Bío, Chillán, em 1995).

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Evolução e perspectivas do papel das cidades médias no planejamento urbano e regional

das cidades médias no crescimento populacional brasileiro. Também com a divulgação dos resultados do censo demográfico poderão ser feitos valio- sos estudos sobre a evolução das variáveis indicativas da qualidade de vida nas cidades médias brasileiras, os quais possuem a importante tarefa de demonstrar se o crescimento destes centros vem, predominantemen- te, reproduzindo as mazelas metropolitanas, ou, ao contrário, garantin- do, em termos absolutos e/ou relativos, melhores condições de sobrevi- vência do que aquelas vigentes nos grandes centros nacionais. Da mesma forma, com a divulgação dos resultados relativos ao pessoal ocupado, por setor e gênero produtivo, poderá ser verificada a distribui- ção espacial de áreas industriais relevantes (com mais de 10 mil trabalha- dores na indústria) e seus ritmos de crescimento/decrescimento, seguin- do, proximamente, a linha investigativa proposta por Campolina e Crocco (1996), que realizaram a análise da distribuição espacial dos centros in- dustriais nacionais relevantes para as décadas de 70 e 80. O rearranjo es- pacial dessas áreas industrialmente relevantes durante a década de 90 possibilitará, aproximadamente, medir a importância das cidades médias na sustentação do nível de atividade industrial do país. Uma análise da distribuição espacial dessas áreas industrialmente relevantes, desagrega- da por gênero industrial, revelará, por sua vez, as diferenciadas tendências locacionais, indicando como as mudanças no padrão de acumulação mo- derno alteraram a lógica locacional dos mais variados gêneros industriais. Contudo, dada as diferenças regionais da relação produto/pessoal ocupado, os dados do censo demográfico só poderão ser indicativos, uma vez que não apreendem o nível de atividade das unidades territoriais. 31 Com a manutenção da suspensão dos censos econômicos, certamente que uma efetiva compreensão dos movimentos espaciais da indústria, e dos demais setores econômicos, dependerá do avanço de levantamentos estatísticos e estudos que, felizmente, vêm sendo desenvolvidos por ór- gãos estaduais de estatística, por instituições não-governamentais e pelo

31 Como será discutido no Capítulo 9, essa insuficiência de evidências a respeito do movimento espa-

cial da indústria deve ser encarada com gravidade na medida em que a possibilidade de um processo de reconcentração, num país ainda repleto de desequilíbrios, conta hoje com poucos instrumentos de reversão, tanto devido à privatização do setor produtivo estatal como em função da perda de status dada ao planejamento regional, o que dificulta até mesmo a adoção de políticas públicas compensató- rias. Com menos instrumentos para promover políticas regionais, a sociedade brasileira, diante da es- cassez de levantamentos censitários regulares, vê-se ainda incapacitada de conhecer com precisão os reais movimentos espaciais da distribuição da produção nacional, incapacitada, portanto, para medir os custos sociais de uma “não-política” regional.

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Oswaldo Amorim Filho / Rodrigo Valente Serra

próprio IBGE, como, por exemplo, o esforço em calcular o Produto Inter- no Bruto dos municípios brasileiros. 32

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32 Ver Capítulo 3 deste livro.

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BRASILEIRAS CIDADES M É D I A S CAPÍTULO 2 Cidades médias: elos do urbano-regional

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CAPÍTULO 2

Cidades médias: elos do urbano-regional e do público-privado

médias: elos do urbano-regional e do público-privado Marília Steinberger Gilda Collet Bruna * ** O objetivo

Marília Steinberger Gilda Collet Bruna

*

**

O objetivo deste capítulo é reunir as avaliações de uma experiência

brasileira de planejamento territorial, comandada pelo Estado no período 1975/86 — a implantação de um programa que visava promover as cida- des de porte médio a centros estratégicos da rede urbana nacional. Embo- ra essa pareça ser uma tarefa simples, traz uma indagação de fundo: qual

o sentido de apresentar tais resultados agora?

Nos anos 70 e 80, no Brasil, falar de cidades de porte médio significava falar de política urbana nacional enquanto política pública. Atualmente,

a redução do papel do Estado em relação à iniciativa privada é uma reali-

dade, na qual os objetivos de eficiência e competitividade estão cada vez mais presentes. Assiste-se a mudanças nos padrões de produção, consu- mo e qualidade de vida, impulsionadas pelo redimensionamento das ati- vidades empresariais, em termos econômicos, sociais e espaciais. Dado esse quadro, pode-se questionar a atualidade de recuperar ava- liações realizadas sobre o Programa de Cidades de Porte Médio ligado a políticas urbanas nacionais, tradicionalmente concebidas com objetivos de eqüidade. Tal questionamento se torna mais complexo quando se constata que o Estado brasileiro, desde meados dos anos 80, abandonou a idéia de explicitar, oficialmente, discursos de políticas nacionais de cunho territorial, tanto urbanas como regionais. Por certo, o sentido da reflexão a ser apresentada aqui não se atém apenas a um mero exercício de resgate e registro. Trata-se não só de discutir

* Economista, mestre e doutora em Planejamento Urbano e Regional, professora do Departamento

de Geografia da Universidade de Brasília e responsável pela Coordenação de Desenvolvimento Urba- no do IPEA no período 1979/84.

** Arquiteta, professora titular da FAU/USP e coordenadora do projeto de avaliação do Programa Nacional de Cidades de Porte Médio elaborado pela FAU/USP.

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BRASILEIRAS CIDADES M É D I A S Marília Steinberger / Gilda Collet Bruna os

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Marília Steinberger / Gilda Collet Bruna

os resultados das políticas urbanas de âmbito nacional e do Programa de Cidades de Porte Médio, mas, principalmente, em que contexto eles ocor- reram, a fim de conjeturar sobre a importância atual desse tipo de cidade. Examinando a configuração da rede urbana no final da década de 90, é possível dizer que, em princípio, tais resultados positivos são visíveis, dado que houve uma substancial “desconcentração”, via cidades de porte médio, bases da estratégia da política urbana nacional adotada pelo Esta- do nos anos 70. Uma questão paralela seria investigar se essa configuração teve como elementos desencadeadores as propostas de política urbana nacional e do Programa de Cidades de Porte Médio. Alguns planejadores, os mais oti- mistas, responderiam afirmativamente, enquanto outros diriam que as cidades de porte médio “aconteceram” a despeito dessas propostas. De fato, essa questão carrega um equívoco, pois a relação entre um programa e seus resultados não se restringe a uma medição direta de causa- efeito. Um conjunto de condições estruturais e conjunturais, dentre as quais a própria existência das políticas urbanas e o tempo decorrido, pos- sibilitou que as cidades de porte médio se tornassem uma realidade. As reflexões a seguir identificarão as condições que permitiram o “su- cesso do modelo cidades de porte médio” para discutir qual seria o seu significado sob as condições atuais, quando se vem prognosticando uma tendência à reconcentração. Para tanto, pretende-se, numa primeira se- ção, analisar o contexto político e econômico do planejamento então vi- gente, sobre o qual as propostas de política urbana e o Programa de Cida- des de Porte Médio foram concebidos e implantados. Numa segunda se- ção, será realizado um levantamento dos vários aspectos incluídos nas avaliações desse programa para, por fim, indagar até que ponto, no con- texto atual, tais cidades podem ser consideradas como elos de ligação en- tre o espaço urbano e o regional, e entre o interesse público e o privado.

1. A importância das cidades de porte médio nas políticas urbanas nacionais

Concentração e superpovoamento urbano foi ao que se assistiu no Brasil dos anos 50 e 60 como resultado da crescente migração para as ci- dades. Esse fenômeno, semelhante ao das cidades norte-americanas, como conta Mumford (1965), produziu um inchaço urbano que, posterior- mente, se tornou inchaço metropolitano.

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BRASILEIRAS CIDADES M É D I A S Cidades médias: elos do urbano-regional e do

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Cidades médias: elos do urbano-regional e do público-privado

Lentamente, como resultado das deseconomias de aglomeração, a migração para as grandes metrópoles foi diminuindo de intensidade. Se- gundo Townroe (1983), o Censo de 1970 já registrava o início de um pro- cesso de desconcentração industrial no Estado de São Paulo, redirecio- nando o fluxo migratório, que antes se dirigia ao núcleo, não só para os municípios periféricos da região metropolitana, como para o interior do estado e para outros estados. Em 1970, 28,2% da população viviam em municípios de até 20 mil ha- bitantes, mas em 1980 esta proporção se modificou passando a demons- trar uma tendência de concentração da população em centros de médio porte. Contribuíram para isso o fato de que São Paulo e Rio de Janeiro ad- quiriram porte de metrópoles nacionais e mundiais, enquanto várias ca- pitais estaduais tornaram-se metrópoles regionais, comandadas por cida- des médias cujos núcleos atingiram entre 500 mil e 1 milhão de habitan- tes. Ao mesmo tempo, outras cidades médias, com núcleos entre 50 mil e 500 mil habitantes, transformaram-se em centros microrregionais, dada sua ligação ao sistema viário de integração regional-nacional. Desse modo, as cidades médias passaram a desempenhar novos papéis na rede urbana, crescendo em ritmo mais acelerado que as metrópoles. Portanto, o temido perigo, prognosticado em estudos nacionais e in- ternacionais, de uma explosão populacional, concentrada basicamente nas metrópoles, não ocorreu. Embora as mudanças não tenham sido es- truturais, posto que decorrentes de uma “modernização conservadora” e, portanto, restrita aos poucos segmentos sociais, setores econômicos, re- giões e centros urbanos que atendiam aos interesses do capital, elas gera- ram alterações na rede urbana brasileira. Essas observações ilustram, de forma resumida, a problemática urba- na adotada como ponto de partida na formulação das políticas urbanas nacionais dos anos 70 e 80, e o estado atual da mesma. Elas resultam de uma análise ex-post de implantação de projetos, programas, planos e polí- ticas públicas nacionais que, desde meados dos anos 50, focaram a ocupa- ção do território, via integração e interiorização do desenvolvimento.

1.1. Antecedentes das propostas de políticas urbanas nacionais

No Brasil, tornou-se lugar-comum, entre técnicos e acadêmicos da área de planejamento urbano, falar sobre política urbana, a partir de mea- dos da década de 60. Trabalhos seminais, como os de Modesto (1965a, b, c), Wilheim (1967a, b e 1969), Costa (1969 e 1972), Tolosa (1972, 1973 e

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Marília Steinberger / Gilda Collet Bruna

1977) e Barat (1973 e 1976), entre outros, advogavam a necessidade de uma política urbana nacional. Consideravam que boa parte das dificulda- des de implantação das experiências de planejamento urbano, que vi- nham ocorrendo no país, geralmente ligadas à elaboração de planos dire- tores municipais, 1 se devia à ausência dessa política, entendida como um referencial maior, capaz de nortear as ações urbanas, até então pontuais. Esses reclamos refletiam o descontentamento com a inserção margi- nal da temática urbana nos sucessivos planos nacionais, como se pode ve- rificar abaixo [Steinberger (1998)]:

no Plano Trienal (1963-1965), o espaço urbano não aparecia como ob- jeto de planejamento. As cidades eram referidas como “grandes cole- tividades” e havia apenas menções a trabalhadores urbanos, zonas urbanas e ao setor urbano confrontado com o rural. Porém, é digno de registro que a política regional desse plano visava desenvolver as dis- tintas áreas do país para reduzir as disparidades regionais de níveis de vida e promover um desenvolvimento mais equilibrado no território. Tais ob- jetivos deveriam ser atingidos por meio de uma estratégia de localização de atividades econômicas que evitasse concentração de investimentos. 2 Essas idéias, pioneiramente lançadas naquele momento, foram mais tarde apropriadas pelos discursos de política urbana. Além disso, outras questões focadas no plano, como a urbanização resultante da indus- trialização, a pobreza, as precárias condições de vida, a elevação de renda e sua mais eqüitativa distribuição, 3 também iriam fazer parte das políticas urbanas concebidas mais de 10 anos depois;

no Plano de Ação Econômica do Governo (Paeg) (1964-1966), o espaço urbano se fez mais presente, embora embutido nas denominadas “po- líticas de produtividade social” (emprego e habitação). Mencionou- se que a política habitacional deveria estar contida em uma “política de planejamento urbanístico”, mas esta não foi formulada. Previu-se somente oferecer assistência a estados e municípios para elaborar

1 Um levantamento dessas dificuldades foi apresentado em Steinberger (1976), em especial nos

itens: Críticas ao planejamento municipal até 1966, p. 57-60 e Avaliações já realizadas, p. 133-148.

2 Ver Brasil, Presidência da República. Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social (1963-1965),

dezembro de 1962, p. 7-40 e 81-87. Este plano, elaborado em meio à crise política brasileira, não che- gou a ser assumido como plano nacional de governo e não foi implantado.

3 Ver Plano Trienal, op. cit. nota 2, p. 26-27, 91-96, 127-128 e 147.

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BRASILEIRAS CIDADES M É D I A S Cidades médias: elos do urbano-regional e do

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Cidades médias: elos do urbano-regional e do público-privado

planos urbanísticos. 4 Entretanto, a política regional do Paeg assumiu uma postura que, posteriormente, foi incorporada como alternativa estratégica da política urbana: a concentração de investimentos nas regiões de mais rápido progresso, com maiores economias externas e de escala, dada a meta de maximizar a taxa de crescimento econômi- co do país a curto prazo; 5

no Plano Decenal (1967-1976), dedicou-se um capítulo à temática ur- bana, em que se definiram as bases de uma política nacional de de- senvolvimento urbano. Propôs-se que o potencial local microrregio- nal e sua estratégia de aproveitamento, equacionada em níveis ma- crorregional e nacional, se baseassem em regiões-programa e pólos de desenvolvimento, a partir das experiências da Inglaterra, dos Esta- dos Unidos e da França. Portanto, não se chegou a formular uma polí- tica urbana, e sim uma metodologia para tal. Foi nesse momento que chegaram ao Brasil as teorias que seriam o germe das cidades de porte médio. Vale observar que, nesse plano, surgiu uma nova concepção de política regional, denominada “regional-nacional”, qual seja a de, em paralelo ao crescimento econômico, promover a integração das várias regiões do país, 6 idéia central da estratégia de integração nacio- nal, poucos anos depois introduzida nos planos nacionais;

no Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED) (1968-1970), o espaço urbano foi incluído nas “Políticas de Emprego e População”, nas quais uma das suas linhas de ação era a distribuição espacial. Embora restrito ao enfoque da concentração demográfica e das mi- grações, foi abordado junto ao espaço regional e chegou-se a explici- tar a necessidade de uma “política de desenvolvimento urbano inte- grado”; 7

4 Ver Brasil, Ministério do Planejamento e Coordenação Econômica. Programa de Ação Econômica do

Governo, 1964-1966, p. 87-89 (síntese). Documentos Epea n. 1, maio de 1965. Nesse plano também existem outras referências sobre a temática urbana nos capítulos das Diretrizes Agrícolas (p. 94, 96 e 108) e de Saúde e Saneamento (p. 220).

5 Ver Programa de Ação Econômica do Governo, op. cit. nota 4, p. 45 e 229.

6 Ver Brasil, Ministério do Planejamento e Coordenação Econômica. Plano Decenal de Desenvolvimento

Econômico e Social — versão preliminar s/d, p. 13-18. Tomo VII — Desenvolvimento Regional e Urba- no. A política de habitação foi inserida no Tomo VI. O Plano Decenal, por divergências intragoverna- mentais, não chegou a ser admitido como plano nacional de governo e, portanto, nunca foi implantado.

7 Ver Brasil, Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. O Desafio Brasileiro e o Programa Estra- tégico, s/d, p. 30.

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nas Metas e Bases para a Ação de Governo (Mebag) (1970) voltaram as referências esparsas ao espaço urbano e não se falou mais em polí- tica urbana, apesar de haver um capítulo sobre desenvolvimento regio- nal e urbano, em que constavam as idéias de eqüidade e redistribui- ção. A temática urbana foi inserida na política regional e propôs-se a integração do núcleo industrial-agrícola do Centro-Sul (eixo São Paulo- Rio-Belo Horizonte) com as áreas próximas, por meio do planejamen- to das áreas metropolitanas e dos principais centros urbanos, cuidando- se da sua hierarquização dentro da região; 8 e

no I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) (1972-1974), nova- mente havia breves citações sobre o espaço urbano, ligadas ao regio- nal e à estratégia de integração nacional, a saber: a criação das regiões metropolitanas como uma medida para consolidar o desenvolvimento do Centro-Sul; e a reorientação dos fluxos migratórios rural-urbanos do Centro-Sul para o Nordeste e para as áreas de fronteira. 9 Essa sucinta apresentação sobre como os planos nacionais contem- plavam a temática urbana, a par de “contextualizar” o planejamento bra- sileiro, mostra também que, desde a década de 60, já havia intenção de se formular uma política urbana nacional, embora não tenham sido feitas propostas: no Paeg falava-se em política de planejamento urbanístico, no Decenal em política nacional de desenvolvimento urbano e no PED em política de desenvolvimento urbano integrado. Além disso, permite ressaltar alguns pontos importantes para a futu- ra formulação de uma política urbana nacional:

a sinalização das questões urbanas que preocupavam o governo — re- distribuição espacial e eqüidade, migrações, habitação e saneamento, com ênfase nas regiões metropolitanas; e

a relação da temática urbana com a regional, presente em pratica- mente todos esses planos nacionais. Na verdade, os reclamos por uma política urbana nacional começa- ram a ser atendidos em fins de 1973, ao ser contratada, pela Secretaria de

8 Ver Brasil, Presidência da República. Metas e Bases para a Ação de Governo, setembro de 1970,

p. 233-236. Não era propriamente um plano nacional, mas um documento de trabalho a ser comple- mentado pelo Orçamento Plurianual de Investimentos (1971/73) e pelo I PND. Entretanto, tem sido tratado como tal, em referência ao intervalo entre 1970 e 1972.

9 Ver República Federativa do Brasil. I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) 1972/74, dezembro de 1971, p. 25-26.

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Cidades médias: elos do urbano-regional e do público-privado

Planejamento da Presidência da República (Seplan/PR), a elaboração de um documento sobre Política Nacional de Desenvolvimento Urbano [ver Francisconi e Souza (1976)]. Freqüentemente, destaca-se que ele foi fun- damental porque: a) agregou e sistematizou, pioneiramente, os vários te- mas que envolvem uma política urbana, até então abordados de uma ma- neira fragmentada; e b) serviu de base à formulação das políticas urbanas nacionais dos anos 70 e 80.

Sem discordar desses destaques, uma releitura do documento possi- bilita encontrar razões mais perenes da sua importância, pela explicitação de duas posturas:

a) considerar que uma política urbana vai além da problemática de

funcionamento interno das cidades para ir ao encontro da problemática regional, via articulação com a rede de cidades, o que, em última análise, significava propugnar pela implantação de uma política nacional de orga- nização territorial; e

b) buscar a compatibilização de um modelo de ocupação do território

com o processo econômico e social, via investimentos públicos e privados, tarefa que caberia aos organismos responsáveis pelo planejamento, coor- denação e implantação da política de desenvolvimento nacional. Tais posturas estavam calcadas na experiência francesa de aménagement du territoire, especialmente a política das metrópoles de equilíbrio, que to- mou por base uma regionalização do território da França [Hantreux e Rochefort (1964)], conforme mostrado no Capítulo 1. Estavam também ancoradas em críticas, sobre a atuação governamental da virada dos anos 60/70, que apontavam o sucesso alcançado pela política econômica como responsável pelo segundo plano com que os dirigentes da política de de- senvolvimento nacional colocavam os problemas de organização do terri- tório. Em outras palavras, a variável espacial não vinha sendo adequada- mente contemplada na estratégia global de desenvolvimento do país.

A partir dessas posturas e da análise crítica realizada, o documento identificou quatro tipos de áreas de intervenção de uma política nacional de desenvolvimento urbano: de contenção (metrópoles nacionais de São Paulo e do Rio de Janeiro); de disciplinamento e controle (Porto Alegre, Belo Horizonte, Curitiba, Campinas, Brasília, Recife, Salvador, Fortaleza e Belém); de dinamização (pólos de desenvolvimento); e de promoção (modali- dades de áreas urbanas objeto de tratamento diferenciado: periféricas, de ocupação recente, vinculadas a grandes investimentos públicos ou priva- dos, turísticas e estagnadas).

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Nessa tipologia note-se a importância dada às cidades de porte mé- dio, incluídas nas denominadas “áreas de dinamização”:

eram as áreas estrategicamente mais importantes na rede urba-

na e aptas a receberem impulsos por serem os verdadeiros pólos de desenvolvimento. Dentre as cidades que já apresentavam potencial para desempenhar esse papel estavam as capitais estaduais e as me- trópoles regionais interiorizadas. Estavam representadas em dois grupos: as áreas mais urbanizadas da região Sudeste, em fase de orga- nização, sensíveis a inovações e com base socioeconômica sólida, em especial as situadas na franja de descentralização espontânea das me- trópoles nacionais que tinham o papel de barrar o crescimento dessas, razão pela qual teriam condições de apresentar resposta rápida e efici- ente; as metrópoles regionais interiorizadas nordestinas e as cidades médias do Centro-Oeste e Sul do País (50 mil a 250 mil habitantes), que além de desempenharem um papel estruturador da rede urbana, poderiam ser pontos de apoio da rede, servindo à economia agrícola e agroindustrial” (op. cit., p. 69-70).

A lógica dessa proposta previa uma relação estreita entre as áreas de

“(

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dinamização e as demais, razão pela qual elas tinham um papel-chave. De fato, eram o “coração” da proposta, ou seja, o elemento novo que poderia vir a gerar uma alteração substantiva no modelo de ocupação territorial da época. Num certo sentido retomavam-se as já referidas idéias do Plano Trienal e do Plano Decenal mas, como será visto adiante, a estratégia im- plantada foi a do Paeg, de caráter espacialmente concentrador.

Cumpre ressaltar também a forte preocupação com os desequilíbrios regionais, o que reforçou a postura de propor uma política de organização territorial em que espaços urbano e regional interagissem. Assim é que um dos objetivos básicos a serem alcançados por uma política nacional de desenvolvimento urbano era “atenuar os desequilíbrios que se verificam entre as diferentes regiões do país e conter a concentração urbana em al- gumas regiões” (ibidem, p. 181).

O documento terminava indicando duas hipóteses alternativas passíveis

de serem adotadas em uma política nacional de desenvolvimento urbano:

desconcentração inter-regional — pressupunha uma decisão, por parte dos responsáveis pelas políticas econômicas e setoriais, sobre a velocidade que se desejava imprimir à redução das disparidades regio- nais, o que equivaleria a uma mudança na proporção dos investimen- tos nas macrorregiões; e

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concentração regional — pressupunha que as disparidades regionais eram necessárias para manter a dinâmica da economia nacional, o que implicaria continuar concentrando os investimentos na região Sudeste, cuja importância seria ampliada. Essa hipótese seria imple- mentada de duas formas: com a contenção das metrópoles nacionais, em paralelo ao reforço da estrutura das cidades de médio e grande portes localizadas na região, fortalecendo o seu sistema intra-regional; ou com a concentração dos investimentos nas próprias metrópoles nacionais, o que poderia conduzir à criação de uma megalópole no eixo Rio-São Paulo (Vale do Paraíba) e à necessidade de coordenar os investimentos de infra- estrutura e uso do solo, visando minimizar as deseconomias e os bai- xos padrões de vida. Com relação a essas hipóteses, teceram-se considerações sobre o compromisso entre eqüidade e eficiência, mostrando que a opção entre esses dois objetivos surgiria, inevitavelmente, em uma política urbana nacional. Isso porque tudo levava a crer que, a curto prazo, as economias de escala, de aglomeração e de urbanização das grandes metrópoles do Sudeste seriam maiores do que as deseconomias e, com isso, garantiriam as altas taxas de crescimento da economia nacional. Esse documento tinha por finalidade oferecer subsídios para a for- mulação de uma política urbana nacional a ser incorporada ao II PND, 10 em 1974, o que de fato ocorreu.

1.2. As cidades médias nas políticas urbanas nacionais: contexto político-econômico

O item “Política de desenvolvimento urbano”, do capítulo Desenvol- vimento Urbano: Controle da Poluição e Preservação do Meio Ambiente do II PND, tem sido “sagrado” como marco temporal da primeira política urbana nacional do Brasil. Sua proposta teve um pano de fundo desenhado a partir das seguin- tes questões:

a velocidade acelerada do processo de urbanização que gerou uma so- ciedade predominantemente urbana;

o desequilíbrio do sistema urbano com a metropolização prematura, a prolife- ração de grandes aglomerados urbanos e a pulverização de pequenas cidades,

10 Ver República Federativa do Brasil. Projeto do II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979), Brasília,

setembro de 1974, p. 77-83.

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sem um número de cidades médias para dar equilíbrio ao conjunto, além de uma distribuição espacial concentrada no litoral; e

as cidades como núcleos concentradores de riqueza, mas como locais onde os problemas urbanos assumiam grandes dimensões, a exem- plo da desigualdade na distribuição dos equipamentos sociais urbanos. Definiu-se como objetivo promover melhor estruturação do sistema urbano com vistas à maior eficácia das funções exercidas pelas cidades e à elevação dos padrões de urbanização e qualidade de vida, mediante: a im- plantação de regiões metropolitanas; a identificação das funções a serem cumpridas pelas metrópoles nacionais e regionais; e a definição de pólos se- cundários. Não se explicitou uma estratégia geral para o território, mas uma análise da política permite constatar que tal estratégia era a descon- centração e a interiorização. A par disso, foram sugeridas como estratégias regionais: a desconcentração intra-regional na região Sudeste, a ordena- ção do sistema urbano da região Sul, a dinamização da base econômica das metrópoles regionais do Nordeste e a promoção da urbanização das áreas de ocupação recente das regiões Norte e Centro-Oeste. As cidades de porte médio estavam presentes em todas essas estraté- gias regionais:

no Sudeste preconizou-se induzir a descentralização das atividades produtivas das regiões metropolitanas de São Paulo e do Rio de Janei- ro para centros periféricos de médio porte. Complementarmente, pro- pôs-se a desconcentração intra-regional com atuação preferencial so- bre os núcleos urbanos com mais de 50 mil habitantes;

no Sul a atuação preferencial seria dirigida aos centros urbanos com população superior a 50 mil habitantes;

no Nordeste a prioridade era o crescimento das atividades produtivas e a melhoria da infra-estrutura e dos equipamentos sociais nas capi- tais dos estados e nos pólos secundários regionais, além da dinamiza- ção dos núcleos urbanos regionais que exercessem ou viessem a exer- cer funções de polarização do desenvolvimento regional; e

no Norte e Centro-Oeste previa-se apoiar a dinamização das funções urbanas de capitais dos estados e de outras cidades estrategicamente selecionadas. Cotejando essa proposta com aquela do documento de Francisconi e Souza (op. cit.), verifica-se que houve uma clara decisão de diminuir o

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enfoque regional, mesmo porque no II PND a política regional foi traçada em outro capítulo: Integração Nacional e Ocupação do Universo Brasilei- ro. Pode-se dizer que a hipótese escolhida foi a da concentração regional com con- tenção das metrópoles nacionais e reforço das cidades de porte médio, ou, em ou- tras palavras, o que autores, como Hirschman (1958), chamaram de des- concentração concentrada. Essa hipótese adotava, em suas entrelinhas, um embasamento teóri- co pautado no equilíbrio do sistema de cidades, sustentando que, por meio desse, seria possível atingir uma qualidade de vida melhor. Sofreu influência do já longínquo racionalismo do movimento modernista e foi respaldada por um misto do comprehensive planning inglês, do land use americano, além do citado aménagement du territoire francês. Para entender melhor essa política urbana é preciso considerar o seu contexto político e econômico. Foi concebida, formulada e implantada pelo Estado, especialmente por meio do Poder Executivo da União, já sob

a égide da crise do planejamento desenvolvimentista [Bielschowsky

(1988)], 11 e ainda no auge do projeto de integração e segurança nacional

[Couto e Silva (1981)]. O país ainda estava impregnado pela conjuntura do sucesso econômi-

co dos anos do “milagre” (1967/73) e o governo pretendia manter o ritmo

de crescimento, pressupondo que todos os segmentos sociais e todas as regiões do país seriam beneficiados. Nesse sentido, a organização territo- rial seguiu a estratégia de integração nacional do I PND, que visava à cria- ção do mercado interno por meio da implantação de pólos regionais com- plementares ao eixo Rio-São Paulo, o desenvolvimento do Nordeste e a ocupação da Amazônia, sem prejuízo do crescimento do Centro-Sul do país. Complementavam esse quadro, a construção de grandes eixos de li- gação, como a Transamazônica, para incentivar as inter-relações regionais e a regulamentação das primeiras regiões metropolitanas no país, neces- sárias para coordenar as ações das várias esferas de poder — federal, esta- dual e municipal.

O ano de 1975 marcou o início do “desmoronamento do milagre eco- nômico”. Mas o II PND ainda situava o “Brasil como potência emergente”, pois tinha-se a ilusão de que o Estado, com todos os mecanismos fiscais e monetários nas mãos, conseguiria manter o “milagre” e sobrepor-se às cri- ses interna e mundial, absorvendo o “primeiro choque do petróleo”.

11 Principalmente quando o autor se refere às questões redistributivas, p. 350-356.

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Nesse momento os esforços do governo começam a se dividir entre duas direções: uma expansionista, visando à manutenção do acelerado

crescimento econômico do período anterior, e outra contencionista, pro- pondo o controle da inflação. Dando continuidade à política de integração nacional, o II PND direcionava recursos para a região Nordeste e para a Amazônia, investindo na instalação dos setores produtivos que faltavam

à economia nacional — por exemplo, um novo pólo petroquímico a pro-

dução metal-mecânica e a agropecuária. São dessa época as polêmicas sobre redistribuição de renda, incluídas

nos discursos oficiais dos planos nacionais sob a forma de políticas espe- cíficas para os setores sociais, onde se inseriu a política urbana. As conse- qüências perversas do projeto de “modernização conservadora”, iniciado na década de 50, estavam cristalizadas. No desenho dessa política urbana

o processo de urbanização foi considerado como determinado e não como

determinante. 12 O espaço urbano aparecia como palco de problemas e as ações da política urbana deveriam corrigir os efeitos nocivos do modelo de crescimento econômico adotado, com características centralizadoras, concentradoras e excludentes. Portanto, a política urbana tinha função compensatória e corretiva. Surgiu como uma política de atendimento a carências, isto é, antidéficit de serviços coletivos. Essa postura também visava responder a um começo de perda de poder do partido do governo da ditadura (Arena) em relação à oposição (MDB), especialmente em al- guns dos maiores aglomerados urbanos do país, as regiões metropolitanas. Além disso, a política urbana postulava desconcentração geográfica, mas a política econômica buscava um novo patamar de substituição de importações, com ênfase nos setores de bens de capital e insumos básicos, que possuíam caráter nitidamente reconcentrador em termos espaciais. Isso equivale a reconhecer uma contradição entre os discursos das políti- cas enfeixadas no mesmo plano de governo. Portanto, a política urbana do II PND trazia uma proposta contraditó- ria à economia de mercado, que geralmente privilegiava a concentração de investimentos nos grandes aglomerados urbanos. Para conciliar esse conflito o plano propunha favorecer a criação de pólos secundários, as cida- des de porte médio, que se aproveitariam das vantagens das aglomerações

12 Sobre esse ponto, é fundamental resgatar a discussão teórica de Schmidt (1983, p. 42), realizada no Capítulo 1: O Estado e as Políticas Públicas, que gerou a construção de um quadro de abordagens comparativas.

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existentes, ao mesmo tempo que serviriam de base a uma estruturação de apoio à formação de um sistema urbano nacional mais equilibrado. Isso significava apoiar a desconcentração industrial que, de certo modo, já vinha ocorrendo na metrópole de São Paulo, para que essas ati- vidades se distribuíssem pelas demais regiões, conforme seus potenciais de desenvolvimento. Significava também alterar a configuração da rede urbana nacional, fomentando o surgimento de centros preparados para receber essa desconcentração, reassentar a população e estimular, desse modo, o fortalecimento de novas polarizações de atividades econômicas. Seguiu-se a essa política urbana uma outra, que vigorou no período 1980/85. 13 Formulada como subsídio ao III PND, 14 não foi por ele incorpo- rada. Cabe lembrar que, nessa época, ocorreu uma recentralização de poder, dentro do aparelho de Estado do Poder Executivo, nas mãos da Seplan/PR, que era contra o planejamento. Assim, a política urbana do último gover- no da ditadura militar foi aprovada apenas por uma resolução do Conse- lho Nacional do Desenvolvimento Urbano (CNDU). 15 Começava-se definindo como objetivos relacionados às dimensões inter e intra-urbana: melhor distribuição espacial da população e das ati- vidades produtivas; estruturação de um sistema de cidades equilibrado e harmonizado com diretrizes e prioridades setoriais e regionais de desen- volvimento, com ênfase no Nordeste, Norte e Centro-Oeste; e aumento da qualidade de vida urbana, via melhoria das condições habitacionais, de transporte urbano e de saneamento básico. Embora seguisse a mesma li- nha da política anterior e fizesse referência à política urbana como de or- denamento territorial, deu-se maior ênfase à dimensão intra-urbana. Sua estratégia era a interiorização e desconcentração espacial das ati- vidades econômicas, construída por meio de um cruzamento entre quatro categorias espaciais — áreas de descompressão, de expansão controlada, de

13 Essa proposta teve como base o documento Estudos e propostas para a organização territorial e desenvol-

vimento urbano do Brasil, publicado pelo CNDU/Ministério do Interior, em junho de 1979, fruto de um trabalho desenvolvido pelo Programa de Pesquisa e Apoio à Política Urbana (Polurb), no âmbito da extinta Comissão Nacional de Regiões Metropolitanas e Política Urbana (CNPU).

14 Ver República Federativa do Brasil. III Plano Nacional de Desenvolvimento (1980/85), setembro de

1980. Alguns analistas consideram que esse plano foi elaborado tão-somente para cumprir uma for- malidade.

15 Resolução CNDU 003, de 11 de setembro de 1979 — aprova as diretrizes que consubstanciam as

bases para a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano no período 1980/85.

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BRASILEIRAS CIDADES M É D I A S Marília Steinberger / Gilda Collet Bruna dinamização

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dinamização e com funções especiais 16 e quatro tipos de centros urbanos — metropolitanos, de porte médio, de pequeno porte e núcleos urbanos de apoio. Os centros de porte médio foram entendidos como uma escala funcio- nal urbana indispensável para apoiar a desconcentração e a interioriza- ção, razão pela qual mostrou-se que deveriam ser escolhidos centros es- pecíficos para cumprir a função de desconcentração e outros a função de dinamização. Tais centros desempenhariam papel de relevo na política de ordena- mento territorial, contribuindo para: propiciar a criação de novos pontos de desenvolvimento do território nacional, estimular a desconcentração de atividades econômicas e de população, criar novas oportunidades de emprego e reduzir as disparidades inter-regionais e interpessoais de renda. Ao contrário da política urbana do II PND, essa indicou dois programas estratégicos: o de Regiões Metropolitanas e de Capitais e o de Cidades de Porte Médio. Conhecendo o perfil dessa proposta, fica claro seu conflito com o III PND. Este incorporou a crise mundial que envolvia o “segundo choque do petróleo” e o aumento dos juros da dívida externa, na medida em que suas diretrizes básicas recaíram sobre questões como o balanço de paga- mentos, o problema energético, o reforço à promoção de exportações e a contenção dos gastos públicos. Tais diretrizes, em especial a última, traduziram-se em cortes de re- cursos em habitação, transporte e saneamento e geraram queda nos níve- is de bem-estar. Significaram também a aceleração dos mecanismos de transferência de renda entre cidades e segmentos da população dentro de uma mesma cidade, que tiveram como conseqüência a aceleração dos ní- veis de desemprego.

16 Essas categorias corresponderam, basicamente, às quatro áreas de intervenção definidas no docu-

mento de Francisconi e Souza, a saber: áreas de contenção foram denominadas áreas de descompres- são; áreas de controle e disciplinamento foram cunhadas como áreas de expansão controlada; as áreas de dinamização mantiveram-se com o mesmo nome; e as áreas de promoção passaram a ser áreas com funções especiais. Entretanto, no cruzamento com os centros urbanos verifica-se que hou- ve algumas alterações na proposta.

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Desde 1985, com o advento da Nova República, deixou de existir um discurso oficial de política urbana nacional. Propostas subsidiárias para tal foram elaboradas 17 antes e depois da instalação do novo governo. Algumas até incluídas nos sucessivos planos nacionais desse período. 18 Mas o fato é que nenhuma delas foi assumida como norteadora da ação do Poder Executivo da União sobre o espaço urbano. 19 No Brasil, portanto, foram formuladas, oficialmente, apenas duas po- líticas públicas urbanas nacionais, nas quais as cidades de porte médio ti- veram papel fundamental. Sua implantação contou com instrumentos fi- nanceiros, legais, institucionais e programáticos. Dentre os últimos, esta- va o Programa de Cidades de Porte Médio, cujos resultados serão a seguir relatados com base em avaliações realizadas na década de 80.

2. Avaliação do Programa de Cidades de Porte Médio

Três instituições elaboraram relatórios de avaliação sobre o Programa de Cidades de Porte Médio: o CNDU (1984), o World Bank (1989) e a Fa- culdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo (FAU/USP) (1984). Além disso, dois artigos, escritos por Amorim Filho (1984) e Bernardes (1986), também contêm avaliações que levantaram pontos fundamentais sobre o assunto. Embora se perceba uma certa convergência entre as conclusões des- ses trabalhos, a natureza variada dos aspectos avaliados traz a necessidade

17 Dentre as propostas cabe mencionar as seguintes: a) a elaborada, em fins de 1982, pela Fundação

Pedroso Horta, órgão de apoio técnico do MDB, inserida no documento básico do programa do parti- do Esperança e mudança: uma proposta de governo para o Brasil; b) a produzida, em fins de 1984, pelo CNDU, sob a forma de um documento intitulado Políticas de desenvolvimento urbano no Brasil: dilemas e desafios; c) a preparada, em fevereiro de 1985, pela Secretaria Técnica do Dr. Tancredo Neves, que ge- rou o documento “A questão regional-urbana no Brasil: temas e problemas”; d) a inserida no capítulo de desenvolvimento urbano do I PND da Nova República, aprovado por lei em junho de 1986; e e) a elaborada por uma comissão técnica do CNDU, já no âmbito do então recém-criado Ministério de De- senvolvimento Urbano, em novembro de 1986.

18 Não é exagero afirmar que nos anos pós-85 houve uma ausência de diretrizes de planejamento e

de projeto nacional (de nação). O número de planos que se superpunham no tempo bem demonstra isso. O primeiro deles foi o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República (1986/89) com- plementado pelo Programa de Estabilização (conhecido como Plano Cruzado) lançado no fim de fe- vereiro de 1986, ambos desenhados sob a chancela da Seplan. Seguiu-se a este o Plano de Controle Macroeconômico, de julho de 1987, elaborado pelo Ministério da Fazenda (conhecido como Plano Bresser). Paralelamente, a Seplan lançou o Programa de Ação Governamental (1987/91). No início da década de 90, foi elaborado o documento “Brasil: um projeto de reconstrução nacional” e em 1995 foi lançado o Plano Plurianual (1996/99).

19 Smolka (1995, p. 308) chega a se referir à “absoluta indigência de propostas abrangentes de políti-

ca urbana a nível de debate nacional”.

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de estabelecer aqui uma distinção entre resultados e fatores que contribuí- ram para o seu maior ou menor sucesso. Os resultados referem-se não só à quantidade de projetos implantados, bem como também a alguns impac- tos qualitativos que a ação do programa teve em relação aos objetivos pre- tendidos. Quanto aos fatores que interferiram nos resultados, podem ser caracterizados como internos e externos. Os internos estão relacionados à concepção e à consistência do programa e da política urbana. Por sua vez, os externos estão presos a questões conjunturais e/ou estruturais, que es- caparam ao controle dos gestores do programa. Uma dificuldade, observada em trabalhos analíticos similares, tam- bém ocorreu nos que serão aqui relatados: o intervalo de tempo entre a implantação e a avaliação. Comparar o quadro anterior com o posterior num intervalo capaz de espelhar as mudanças esperadas se mostrou in- viável, dado que não se definiram nem o horizonte e nem os parâmetros no tempo zero, para que fosse possível estabelecer tal cotejamento. Entre- tanto, as preocupações com avaliação já estavam presentes desde 1976, quando Francisconi e Souza (op. cit.) ressalvaram que o julgamento dos resultados de uma política urbana não pode ser avaliado no curto prazo. Logo depois, em 1979, o CNDU referendou essa idéia ao dizer que:

a obtenção de resultados significativos no objetivo de descon-

centrar as metrópoles hoje congestionadas e na criação de novos pon-

tos de desenvolvimento no interior do país é tarefa de longo prazo” (op. cit., Resolução CNDU, p. 31).

A par de essas ressalvas terem sido insuficientes para gerar parâme- tros concretos de avaliação, elas poderiam diminuir o valor dos relatórios já citados, posto que todos eles foram realizados na década de 80, ou seja, no curto e no médio prazos, sendo alguns concomitantes com a implanta- ção do programa. Porém, Matus (1996) sugere que se valorizem as conse- qüências em diversos horizontes, construindo um balanço ao longo do tempo. Em face do exposto, faz-se necessário, primeiramente, conhecer a concepção do programa, ao longo dos anos 70 e 80, a fim de melhor enten- der as conclusões a que cada uma das avaliações chegou.

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2.1. A concepção e a história do Programa de Cidades de Porte Médio

O Programa de Cidades de Porte Médio vigorou por aproximadamen-

te 10 anos, sendo 1976 o marco inicial de sua gestão pela CNPU 20 e 1986 a

data de encerramento oficial pelo Banco Mundial. Esse período pode ser dividido em três momentos: no primeiro, de 1976 a 1979, foi implantada uma versão do programa denominada “Apoio às Capitais e Cidades de Porte Médio” ou CPM/Normal, comandada exclusivamente pelo governo brasileiro; o segundo, que abrangeu o biênio 1980/81, pode ser caracteri- zado como misto, uma vez que se deu continuidade à versão anterior, que acabou desativada e, paralelamente, se iniciou a implantação de uma nova versão cunhada de “Projeto Especial de Cidades de Porte Médio” ou CPM/Bird, com ingerência do Banco Mundial; e o terceiro, de 1982 a 1986, ficou restrito à segunda versão.

As duas versões do programa procuraram, na medida do possível, be- neficiar cidades médias que pudessem atender aos objetivos traçados nas

duas políticas urbanas nacionais: a do II PND e a da Resolução do CNDU.

A seleção das mesmas não seguiu critérios rígidos, pois levavam-se em

conta não apenas o tamanho mas também a localização e a relevância de sua função regional na rede urbana. Documentos elaborados para subsidiar a implantação do programa, durante a primeira política urbana, conceituaram cidades médias como aquelas que, por sua posição geográfica, população, importância socioe- conômica e função na hierarquia urbana da macrorregião e do país, se constituíam em centros de valor estratégico para o desenvolvimento regio- nal e para uma rede urbana nacional mais equilibrada em termos de polí- tica de organização territorial. A idéia de equilíbrio não envolvia homoge- neidade e simetria, pois tratava-se de um equilíbrio relativo adequado às características da dinâmica regional e nacional pretendida. 21 Esse conceito foi refinado na segunda política urbana, quando se dis- tinguiram cidades de porte médio com funções de desconcentração e di- namização. As primeiras eram aquelas capazes de proporcionar alternati- va às regiões metropolitanas, em especial São Paulo e Rio de Janeiro, e contribuir para a desconcentração intra-regional da região Sudeste. Por

20 A CNPU foi criada em 1975 e extinta em 1979, quando foi substituída pelo CNDU.

21 Dentre os documentos referidos, merece destaque Planejamento Urbano para Cidades de Porte Médio:

Propostas e Recomendações, publicado pelo CNDU/Minter em setembro de 1979, também fruto do traba- lho do Polurb, já citado na nota 13.

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BRASILEIRAS CIDADES M É D I A S Marília Steinberger / Gilda Collet Bruna outro

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Marília Steinberger / Gilda Collet Bruna

outro lado, as de dinamização eram as inseridas nas macrorregiões para as quais se pretendia direcionar o desenvolvimento e que já dispunham ou mereciam dispor de potencial para disseminar esse desenvolvimento em sua área de influência. O CPM/Normal foi instituído em 1976, no âmbito da CNPU, com o ob- jetivo de fortalecer cidades médias por meio de ações inter e intra-urbanas. Sobre as interurbanas, a idéia era que tais cidades, ao expandirem sua ca- pacidade produtiva e o mercado da região por elas liderado, apresentas- sem economias de aglomeração e reduzissem os fluxos migratórios que se dirigiam para as regiões metropolitanas. Para tanto, pretendia-se localizar equipamentos terciários de alcance regional e oferecer incentivos, a fim de atrair capitais industriais para as cidades selecionadas. Ao mesmo tempo, previa-se uma atuação intra- urbana nas áreas carentes de tais cidades, supondo-se que essa seria uma maneira de redistribuir renda. Além disso, a assistência técnica, a ser for- necida às prefeituras, visava preparar as administrações locais para ori- entar o crescimento físico- territorial e ser mais eficiente na prestação de serviços urbanos, garantindo- lhes, portanto, condições de se autogerenciar. Envolveu 140 cidades, distribuídas pelas cinco macrorregiões, que contavam com uma população total de 13,5 milhões de pessoas residen- tes nas sedes dos municípios, segundo o Censo de 1980. Estimava-se, en- tretanto, que os efeitos do programa alcançariam uma população de 18,2 milhões, quando incluídos os habitantes das áreas polarizadas pelas cida- des beneficiadas. Tais efeitos se traduziam na melhoria da qualidade de vida das populações da cidade-pólo e da região que dela demandava serviços. Na seleção das cidades, o primeiro passo era as superintendências re- gionais, 22 junto com os estados, elaborarem estudos de caracterização das respectivas redes funcionais urbanas para indicar cidades de segundo es- calão com potencial para integrar o programa. Tais estudos eram seguidos de discussões para compatibilizar objetivos federais, regionais e estaduais e chegar à nomeação das cidades que eram objeto de “perfis” contendo breves diagnósticos da realidade local e identificando projetos de investi- mento.

22 Na época existiam superintendências de desenvolvimento regional em quatro macrorregiões do Brasil: no Nordeste a Sudene, na Amazônia a Sudam, no Centro-Oeste a Sudeco, e no Sul a Sudesul.

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Cidades médias: elos do urbano-regional e do público-privado

Houve a preocupação de adequar os critérios de seleção às condições socioeconômicas e ao estágio de urbanização. Dessa forma, o programa alcançou desde cidades com população menor do que 50 mil habitantes e grau de urbanização em torno de 50%, até outras com escala populacional de 600 mil habitantes e grau de urbanização superior a 90%. Os recursos do CPM/Normal provinham do Fundo Nacional de De- senvolvimento Urbano (FNDU), em caráter não-reembolsável, e da con- trapartida dos orçamentos municipais e estaduais, na proporção aproxi- mada de 1 para 2,5. 23 A primeira programação, elaborada ainda em 1976 pela Seplan do Estado de São Paulo e Sudene, foi executada no biênio 1977/78 e abran- geu 76 cidades, sendo 40 de São Paulo, 24 32 de todos os estados do Nor- deste 25 e quatro isoladas — Manaus, Goiânia, Vitória e Florianópolis. Em 1978, foram feitos contatos também com a Sudam, a Sudeco e a Sudesul, bem como com os governos dos Estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e Espírito Santo, visando respaldar a seleção das cidades médias dessas áreas para o biênio 1979/80. No total, foram beneficiadas 113 cida- des: sete na região Norte, mantendo-se Manaus; 26 14 na região Centro- Oeste, permanecendo Goiânia; 27 36 na região Nordeste, sendo quatro no- vas em relação à programação anterior; 28 30 na região Sudeste, com a in-

23 O volume de recursos investidos no CPM/Normal foi de Cr$ 4,8 bilhões no biênio 1977/78, Cr$ 11,5

bilhões no triênio 1979/81 e Cr$ 972 milhões em 1982, que no total corresponderam a US$ 503 milhões.

24 Americana, Andradina, Araçatuba, Araraquara, Araras, Assis, Avaré, Barretos, Bauru, Bebedou-

ro, Bragança Paulista, Botucatu, Catanduva, Cubatão, Fernandópolis, Franca, Itapetininga, Itapeva, Jaboticabal, Jaú, Limeira, Lins, Marília, Mogi-Mirim, Mogi-Guaçu, Ourinhos, Pinhal, Piracicaba, Presidente Prudente, Registro, Ribeirão Preto, Rio Claro, São Carlos, São João da Boa Vista, São José do Rio Preto, São Vicente, Sorocaba, Tatuí, Tupã e Votuporanga.

25 Bacabal, Caxias, Imperatriz e São Luís (MA); Floriano,Parnaíba, Picos e Teresina (PI); Crato,

Iguatu, Juazeiro do Norte e Sobral (CE); Mocau e Mossoró (RN); Bayeux, Cajazeiras, João Pessoa, Pa- tos e Souza (PB); Caruaru, Garanhuns, Petrolina e Vitória de Santo Antão (PE); Arapiraca e Maceió (AL); Aracaju (SE); Alagoinhas, Feira de Santana, Ilhéus, Itabuna, Jequié, Juazeiro e Vitória da Con- quista (BA).

26 Ji-Paraná, Porto Velho e Vilhena (RD); Boa Vista (RO); Rio Branco (AC); Macapá (AP); e Manaus

(AM).

27 Anápolis, Goiânia, Gurupi, Itumbiara, Rio Verde e Araguaína — essa última atualmente no novo

Estado de Tocantins (GO); Campo Grande, Corumbá, Dourados, Três Lagoas (MS); e Cáceres, Cuia- bá, Rondonópolis e Várzea Grande (MT).

28 As quatro novas cidades incluídas são Campina Grande (PB), Estância (SE), Salgueiro (PE) e Paulo

Afonso (BA).

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Marília Steinberger / Gilda Collet Bruna

corporação de cidades do Estado do Rio de Janeiro e Minas Gerais, duas novas no Espírito Santo além de Vitória, exclusão de 27 e inclusão de três em São Paulo; 29 e 26 no Sul, contando com Florianópolis. 30 Em 1981 foi preparada a programação para todas as macrorregiões, tendo sido implantada, entretanto, por falta de recursos, no ano seguinte, apenas a do Nordeste que beneficiou diretamente 37 cidades. A partir de 1982, os recursos consignados ao programa, no orçamento da União, fo- ram insuficientes para montar uma programação consistente em nível de cidades de porte médio. A extinção do FNDU, e a conseqüente paralisação do CPM/Normal, não só comprometeu o andamento de diversas obras, como redundou na interrupção de um processo de trabalho já aceito pelos estados e municípios. Como forma de superar essa limitação de recursos do CPM/Normal, em meados de 1979, foi aprovado o Projeto Especial de Cidades de Porte Médio (CPM/Bird), objetivando realizar investimentos de impacto em ci- dades estrategicamente localizadas no espaço nacional. 31 Tal projeto, em virtude do contrato de empréstimo firmado com o Banco Mundial, contava, ao contrário da versão anterior, com um volume bem maior de recursos. Além disso, a idéia era obter retorno financeiro para criar um Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano (FMDU) em cada cidade, o que permitiria a repetição local do projeto, em bases seme- lhantes.

29 Barra Mansa, Barra do Piraí, Campos e Volta Redonda (RJ); Coronel Fabriciano, Governador Va-

ladares, Juiz de Fora, Montes Claros, Teófilo Otoni, Uberlândia e Uberaba (MG); Cachoeiro do Itape- mirim, Colatina e Vitória (ES); e 13 cidades de São Paulo, selecionadas na programação anterior, e mantidas nessa Araçatuba, Araraquara, Bauru, Botucatu, Franca, Itapetininga, Marília, Presidente Prudente, Ribeirão Preto, São Carlos, Sorocaba, São José do Rio Preto e Tatuí; as três novas cidades de São Paulo foram: Campinas, São José dos Campos e Santos.

30 Alegrete, Bagé, Cachoeira do Sul, Caxias do Sul, Erexim, Passo Fundo, Pelotas, Rio Grande, Santa

Cruz do Sul, Santa Maria, Santo Angelo e Uruguaiana (RS); Cascavel, Guarapuava, Londrina, Marin- gá, Paranaguá e Ponta Grossa (PR); e Blumenau, Chapecó, Criciúma, Florianópolis, Itajaí, Joinville, Lages e Tubarão (SC).

31 Nos anos 70 as ações de desenvolvimento do Banco Mundial no Brasil eram setoriais (transporte,

habitação de baixa renda e saúde pública) e se dirigiam às regiões metropolitanas. O Projeto Especial CPM foi a primeira operação urbana multissetorial do Bird no Brasil, assim como foi a primeira a en- volver cidades médias. Isso ocorreu no momento em que o Brasil estava implantando uma política cuja estratégia privilegiava as regiões metropolitanas de segunda ordem e as cidades de porte médio, coincidindo com a orientação do Bird de dirigir suas ações para a redução da pobreza.

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Cidades médias: elos do urbano-regional e do público-privado

Previa-se a execução do CPM/Bird em duas fases: 11 cidades médias/

aglomerações urbanas 32 na Fase I 33 e 13 na Fase II, 34 que, de fato, não chegou

a ser implantada. Participaram da Fase I as cidades de Campina Grande,

Campo Grande, Juiz de Fora, Montes Claros, Natal, Pelotas e São José do Rio Preto, e as aglomerações de Florianópolis, Petrolina/Juazeiro, Teresina/ Timon e Vitória que, juntas, somavam cerca de 3,5 milhões de habitantes em 1980.

O CPM/Bird teve seu horizonte de implantação fixado em cinco anos,

estimando-se que sua conclusão seria em fins de 1985, o que de fato ocor- reu um ano mais tarde. A programação total compreendia 996 projetos de investimento que se dirigiam a três “componentes”: 35 emprego e renda, infra-estrutura urbana e comunitária, e administração municipal.

O componente emprego e renda tinha como meta a elevação direta do

nível de renda com a criação de cerca de 65 mil postos de trabalho, e indi-

reta pela atuação em abastecimento alimentar. 36 A expectativa era de que esse componente representasse uma inovação em relação à versão anterior do programa, na medida em que, por meio das ações de apoio às pequenas

e microempresas, é que deveria ocorrer uma mudança na base econômica das cidades selecionadas.

O componente infra-estrutura urbana e comunitária tinha metas es-

pecíficas relativas a saneamento, transporte, energia elétrica, habitação,

32 No desenho do CPM/Bird decidiu-se que seriam beneficiadas não só cidades médias isoladas, mas

também aglomerações urbanas, entendidas como um conjunto de duas ou mais cidades, já conurba- das ou em processo de conurbação, lideradas por uma cidade média.

33 Nessa fase o contrato assinado com o Banco Mundial era de US$ 70 milhões, que representava

35% dos gastos totais, estimados em US$ 200 milhões. A União repassava, a fundo perdido, 70% dos recursos necessários a cada cidade (35% originários do Bird e 35% de seu orçamento) e os estados e municípios entravam com os 30% restantes, oriundos de seus orçamentos.

34 As cidades previstas para a Fase II eram Campos, Manaus, Porto Velho e Rio Branco, e as aglome-

rações eram Aracaju, Caxias do Sul, Crato/Juazeiro do Norte/Barbalha, Cuiabá/Várzea Grande, Goiânia, Londrina/Maringá, Maceió, João Pessoa e São Luís.

35 Terminologia utilizada pelo Banco Mundial para enfeixar um conjunto de projetos ligados a um

mesmo tema.

36 Para atingir essa meta, previa-se a construção de mais de 120 mil m 2 de estruturas físicas, a assis-

tência a mais de 7 mil pequenas e microempresas e a instalação de 1,6 milhão de m 2 de distritos in- dustriais, de modo a permitir a implantação e melhoria de atividades de: centrais de serviços da Rede Somar de Abastecimento; feiras livres; horticultura; mercados públicos; matadouros municipais; sis- temas locais de abastecimento varejista; pesca artesanal; artesanato; setor informal da economia ur- bana (lavadeiras, carroceiros, oleiros, costureiras, serralheiros, doceiras, profissionais do ramo de couro, madeira etc.); galpões industriais; treinamento de mão-de-obra; centrais de insumos e servi- ços; produção de laticínios; cozinha industrial; e distrito de serviços mecânicos.

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lazer, educação, saúde, entre outros. 37 As obras e serviços deveriam atender, prioritariamente, à população com renda familiar de até três salários mí- nimos mensais.

O componente administração municipal visava desenvolver estudos

e projetos de reforma e modernização administrativa, reorganização de cadastros fiscais e técnicos, elaboração de planos de ocupação físico- territorial, legislação urbanística, e capacitação de recursos humanos.

A Subsecretaria de Desenvolvimento Urbano (SDU) do Ministério do

Interior tinha a responsabilidade de coordenar, supervisionar e avaliar a execução do CPM/Bird como um todo. Diversos órgãos setoriais federais, junto aos municípios e estados, eram os responsáveis pela implantação. 38

A gestão do CPM/Bird, a partir de 1985, quando se iniciou o governo

da Nova República, coube ao então criado Ministério de Habitação e De- senvolvimento Urbano (MHU), que deu continuidade ao projeto, nos moldes antes estabelecidos, até o seu encerramento em fins de 1986. Em 1987, a despeito da decisão de não dar continuidade ao CPM/Bird, o MHU beneficiou, com um pequeno volume de recursos, 11 cidades médias/ aglomerações urbanas 39 com obras de infra-estrutura e melhoria institu- cional [IPEA/IPLAN (1988)]. Embora o Programa de Cidades de Porte Médio tenha sido incluído no I PND da Nova República e no Programa de Ação Governamental 1987/91, 40 sob a forma de um projeto denominado “Fortalecimento de Núcleos Urbanos Intermediários”, que selecionou 50

37 As metas eram: abastecimento de água (80 mil ligações); esgotamento sanitário (59 mil ligações);

drenagem (87 km); implantação de aterros sanitários (2 milhões de m 2 ); transportes (pavimentação de 155 km de vias, construção de 1.340 abrigos/terminais e implantação de 33 km de ciclovias); me- lhoria de vias locais (pavimentação de 240 km); energia elétrica (20 mil ligações); habitação (melho- ria de 33 mil casas, legalização de 25 mil lotes, construção de 2 mil casas e embriões e implantação de 7 mil lotes urbanizados); áreas de lazer (882 mil m 2 ); educação (construção de 127 escolas e 38 cre- ches); saúde (construção de 67 postos de saúde); e centros comunitários (130 centros), além da im- plantação de subcentros de serviços de bairro, centrais de material de construção, cemitérios, núcleos de bombeiros e delegacias de polícia.

38 Embora a maioria desses órgãos tenha sido extinta, apenas a título de exemplo as áreas cobertas

eram: habitação e saneamento via Banco Nacional da Habitação (BNH), média, pequena e microem- presa via Centro Brasileiro de Apoio à Pequena e Média Empresa (Cebrae) e Centro de Apoio Gerencial às Pequenas, Médias e Microempresas (Ceag), abastecimento alimentar via Companhia Brasileira de Alimentos (Cobal), transporte urbano via Empresa Brasileira de Transporte Urbano (EBTU), pesca via Superintendência de Desenvolvimento da Pesca (Sudepe) e emprego e salário via Ministério do Trabalho.

39 Os centros atendidos foram praticamente os mesmos selecionados para a Fase II do CPM/Bird, já

listados na nota 32, sendo excluídas as aglomerações urbanas de Cuiabá, Goiânia e São Luís, e incluí- da a cidade de Arapiraca.

40 Op. cit. nota 18.

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núcleos a serem objeto de intervenção, nenhuma atuação sistemática foi efetivada sobre as cidades de portemédio, no final dos anos 80 e nos anos 90.

2.2. Avaliações realizadas

Cada uma das avaliações realizadas teve uma especificidade em rela- ção às duas versões do Programa de Cidades de Porte Médio. A do CNDU, elaborada em 1984, abrangeu ambas as versões, mas é conclusiva somen- te com relação ao CPM/Normal, uma vez que o CPM/Bird ainda se encon- trava em andamento. Complementarmente, a da FAU/USP, também de 1984, contemplou apenas o CPM/Normal, e sobre ele é conclusiva. Por ou- tro lado, as duas avaliações do Banco Mundial se referem ao CPM/Bird. A de 1983, feita pelo economista Harry Richardson, como consultor, teve por objetivo subsidiar a Fase II e a de fins de 1989, realizada três anos após o encerramento do programa, é conclusiva. Dessas três avaliações, as do CNDU e Banco Mundial podem ser ques- tionáveis por conterem um “bias”, pois foram elaboradas pelas próprias instituições diretamente envolvidas. Foi exatamente a preocupação de buscar maior imparcialidade que levou a SDU a contratar uma pesquisa independente junto à FAU/USP, conhecida pelo seu caráter crítico. Por fim, a utilização dos já citados artigos de Amorim Filho e Bernardes é im- portante, como contraponto, na medida em que suas opiniões não ex- pressam nenhuma forma de comprometimento. A análise do primeiro autor dirigiu-se aos resultados específicos do programa até 1984, ao passo que a do segundo foi mais ampla, pois abrangeu também os constrangi- mentos da própria política urbana nacional.

2.2.1. Resultados apontados pelo CNDU

No período 1976/81 foram implantados, no CPM/Normal, 1.699 pro- jetos, sendo 502 em 1976/77, 603 em 1978/79, 489 em 1980 e 105 em 1981. Esses projetos estavam distribuídos da seguinte forma, segundo o setor de investimento: planejamento e administração (303); infra-estrutura social (376); infra-estrutura viária e transportes (463); saneamento básico (360); e infra-estrutura econômica (197). Em que pese esse vultoso número de projetos, o volume de investi- mentos em cada cidade do CPM/Normal era muito reduzido. Em razão disso, a reorganização da rede urbana, preconizada pela política urbana, somente seria conseguida a longo prazo.

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Apesar dessa limitação, a eficácia das ações do CPM/Normal era ates- tada não somente pelos benefícios gerados diretamente pelas obras e ser- viços implantados, mas por outros efeitos, como os ligados ao planeja- mento e administração municipal. De fato, o resultado mais importante creditado ao programa nesse período foi a criação de um processo de pla- nejamento evidenciada pela formação de equipes técnicas e pela implan- tação de instrumentos de gestão urbana, como legislação de uso do solo, cartografia, planos setoriais e cadastros.

Além disso, a articulação intersetorial, levada a cabo nos três níveis de governo, demonstrou que era possível a prática do planejamento integra- do em face da compatibilização de projetos. Para os governos estaduais e federal, o “perfil” e o programa de investimentos, elaborados pelos muni- cípios, serviram de base para as programações anuais de vários órgãos se- toriais. Por fim, o CNDU concluiu que o CPM/Normal constituiu-se em uma fonte de experiência inestimável para a execução futura de projetos urba- nos, a partir dos erros e acertos verificados, inclusive para o próprio CPM/Bird.

A avaliação parcial do CPM/Bird, elaborada pelo CNDU, foi bastante

positiva. Ressaltou-se que a implantação do projeto especial vinha propi- ciando melhorias intra-urbanas significativas, reforço da infra-estrutura econômica das cidades, geração de emprego e renda e adequação das pre- feituras ao processo de gestão urbana. Em conseqüência, previa-se que as cidades participantes deveriam, a curto prazo, aumentar os níveis de pro- dutividade das atividades econômicas e de qualidade de vida da popula- ção, ampliando sua área de polarização regional.

Ao lado desses prováveis resultados diretos, o CPM/Bird vinha influen- ciando o padrão de comportamento das entidades envolvidas, destacando- se a adoção de soluções alternativas de baixo custo em obras e serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, e em questões de gera- ção de emprego e renda. O aprendizado de como abordar o setor informal da economia vinha sendo outro ponto de sucesso. Em nível federal, o CPM/Bird talvez seja o maior depositário de experiências nesse campo, mediante acertos e erros observados em diversos projetos, em que a parti- cipação da comunidade era efetiva.

A implantação dos sistemas locais de planejamento integrado, trei-

namento de equipes locais e a integração setorial das entidades municipais,

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estaduais e federais também era considerada um ganho expressivo até aquele momento. Outro aspecto avaliado como promissor estava ligado à atuação mu- nicipal na economia local, comumente relegada a outras esferas de gover- no. O CPM/Bird vinha mostrando que os governos municipais podiam es- timular o desenvolvimento de atividades econômicas, quando, a partir da montagem do perfil da cidade e de uma adequada estratégia de interven- ção, fosse possível identificar projetos viáveis e prioritários de base local e regional.

2.2.2. Resultados apontados pela FAU/USP

As conclusões dessa avaliação mostraram que o programa teve uma eficácia desprezível, dado que os resultados obtidos ficaram muito aquém das expectativas. Seu impacto regional foi praticamente nulo porque fi- cou descolado das modificações interurbanas pretendidas. Não foi possí- vel estimular o desenvolvimento das potencialidades regionais e nem lo- cais, embora as ações do programa tenham tido um impacto pontual nas condições de vida urbana e, portanto, essencialmente localizadas. Esse tipo de atuação, restrita às áreas intra-urbanas, sem se dirigir a áreas regio- nais mais amplas, não possibilitou alterações significativas no contexto econômico e social, como objetivado. O setor de infra-estrutura viária e transportes foi o que contou com o maior volume de projetos, em todas as macrorregiões. Saneamento e infra- estrutura vinham em segundo lugar, seguidos por planejamento e admi- nistração, habitação e infra-estrutura econômica. Isso ocorreu devido à participação de órgãos setoriais, como a EBTU e o BNH que, provavel- mente, atuaram voltados para objetivos setoriais. Esse resultado demonstrava que não existia um processo de tomada de decisão que examinasse os investimentos urbanos a serem privilegia- dos. Além disso, não houve compatibilização entre os grandes objetivos perseguidos para a rede urbana e os da administração federal. Cabe destacar ainda que grande parte dos projetos voltava-se exclusi- vamente para a capacitação dos municípios. Era preciso que as cidades de porte médio, ao administrarem a implantação do programa, se tornassem agentes do processo social e econômico na configuração da ocupação do espaço nacional. Nesse sentido, os projetos estavam adequados aos obje- tivos, revelando a consistência do programa quanto à estratégia adotada.

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BRASILEIRAS CIDADES M É D I A S Marília Steinberger / Gilda Collet Bruna Assim,

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Assim, o poder central utilizou-se do programa como um instrumento para efetivar a modernização na administração dos municípios, neles in- troduzindo a importância de um sistema de planejamento do desenvolvi- mento urbano. Essa modernização foi colocada como fundamental para potencializar o desenvolvimento das cidades médias no contexto do cres- cimento econômico do país. Nem todas as cidades médias tiveram impactos iguais como resulta- do do programa. Tanto a magnitude como a qualidade dos resultados de- pendiam do potencial de cada uma delas. As mais pobres foram altamen- te beneficiadas, pois realizaram obras que jamais teriam sido implanta- das, mas outras tiveram um benefício inicial e, em seguida, sofreram grande deterioração, como Cubatão, no Estado de São Paulo. A despeito dessa avaliação negativa sobre o programa, a FAU/USP considerou que o seu maior mérito foi inserir o aproveitamento do poten- cial regional e local das cidades médias como uma questão nacional. Complementando esse ponto de vista, Amorim Filho (1984) mostrou que os projetos para as cidades médias induziram os administradores a uma participação mais consciente na solução dos problemas locais e a uma compreensão mais abrangente das realidades regionais e nacionais. Além disso, segundo ele, abriram-se novas alternativas, embora limitadas, de redistribuição de recursos federais, fugindo-se ao monopólio concentra- dor das grandes metrópoles. Entretanto, da mesma forma que a avaliação da FAU/USP, ele concluiu que foi muito reduzido o impacto regional do CPM/Normal. Acrescentou que isso ocorreu nas duas versões do programa, uma vez que no CPM/Bird também foram privilegiados projetos de âmbito intra-urbano em detri- mento dos relacionados à organização da rede urbana.

2.2.3. Resultados apontados pelo Banco Mundial

No período 1980/86 foram implantados, pelo CPM/Bird, mais de 900 investimentos individuais, que representaram uma média de 80% dos ob- jetivos físico-financeiros alcançados. A previsão era de que projetos liga- dos à infra-estrutura urbana e comunitária contassem com 70% do total dos recursos, geração de emprego e renda com 19% e administração mu- nicipal com 11%. Na realidade esses valores atingiram, respectivamente, 64%, 19% e 17%, percentuais que variaram entre as cidades. Em geral, projetos de cidades que tiveram períodos de implementação mais longos foram mais bem-sucedidos.

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Os resultados do componente infra-estrutura urbana e comunitária foram mais expressivos do que os de geração de emprego e os de adminis- tração municipal, pois geraram visíveis benefícios ambientais e sociais, especialmente em nível de bairros. Assim, concluiu-se que o CPM/Bird foi bem-sucedido em alcançar o objetivo de melhorar as condições de vida em bairros de baixa renda nas 11 cidades. Por outro lado, os resultados de geração de renda foram pequenos, na medida em que os distritos indus- triais instalados, na maioria das cidades, não estavam ocupados. Similar- mente, considerou-se que as iniciativas de apoio às administrações muni- cipais foram largamente frustradas. Quanto à sustentabilidade tudo levava a crer que os projetos de infra- estrutura urbana e comunitária, dada a sua utilização, operação, manu- tenção e até mesmo, em alguns casos, extensão, eram sustentáveis. O mesmo não se dizia dos de geração de emprego e renda, embora alguns ainda estivessem em funcionamento e pudessem prosperar. Por fim, os relacionados à administração municipal mostravam que, de fato, não eram sustentáveis. Além disso, com relação à replicabilidade, destacava-se que alguns projetos de infra-estrutura urbana e comunitária se constituíram em ini- ciativas pioneiras que geraram efeitos-demonstração importantes para outras cidades brasileiras. Considerava-se que, embora os resultados do CPM/Bird se restringissem às 11 cidades/aglomerações urbanas que re- presentavam somente 5% das cidades médias do país, o fato de as cidades escolhidas estarem situadas em todas as macrorregiões, exceto na Ama- zônia, poderia fazer com que mesmo estados não-contemplados se bene- ficiassem da abordagem básica que foi disseminada em todo o país. Nesse sentido, soluções inovadoras, como o sistema de esgoto sanitário de baixo custo introduzido em Natal, poderiam ser replicadas em outros locais. Do ponto de vista institucional, o CPM/Bird teve um impacto signifi- cativo em desenvolvimento institucional tanto em nível federal como municipal, uma vez que introduziu uma abordagem mais compreensiva e integrada para o desenvolvimento local. Alcançou também um grau sem precedentes de coordenação interinstitucional e contribuiu para uma significativa mudança no modo como os problemas urbanos são enfoca- dos em níveis federal e local. Entretanto, esse impacto foi mais duradouro em nível local do que em nível federal, tendo em vista que boa parte das agências federais foi desativada, ao passo que profissionais, treinados e contratados para participar do CPM/Bird, continuam a trabalhar no local.

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Além disso, as próprias municipalidades continuam a buscar melhorias urbanas ao longo das linhas induzidas pelo projeto. Em termos de política urbana nacional, mais especificamente no que se referia à estratégia interurbana de fortalecer cidades médias, o CPM/Bird ajudou a refinar as prioridades federais e locais em termos de procedi- mentos intra-urbanos. Talvez a inovação mais importante com respeito à política urbana tenha sido sua preocupação com a redução da pobreza, pois demonstrou como bairros pobres podiam ser melhorados a custos re- lativamente baixos.

A par disso, Richardson (1983) já mostrava que a rationale do

CPM/Bird foi construída enfatizando o papel das cidades médias como o mais importante elemento de uma estratégia de organização espacial. Pa- radoxalmente, a maioria de ações do CPM/Bird vinha se concentrando no nível intra-urbano. Ele alertava que essas medidas poderiam alcançar sig- nificativos benefícios localizados, mas tinham pequenas perspectivas de contribuir para a realização dos objetivos espaciais interurbanos.

2.3. Fatores que interferiram nos resultados

O conjunto dos resultados apresentados anteriormente permite ob-

servar que, embora cada um dos relatórios de avaliação tenha sido elabo- rado com propósitos específicos e distintos, eles se complementaram. É possível perceber também que há mais convergências do que divergências entre eles. Com isso, pode-se tirar algumas conclusões gerais. Em relação ao programa como um todo, nas duas versões, mostrou-se claramente que sua atuação restringiu-se à dimensão intra-urbana, dado que a grande maioria dos recursos foi destinada a projetos setoriais de infra- estrutura urbana local, que não tinham condição de produzir impacto re- gional. Portanto, os benefícios foram somente pontuais, ou seja, em cada uma das cidades envolvidas, frustrando qualquer tipo de expectativa de uma atuação interurbana que promoveria as cidades médias a centros es- tratégicos da rede urbana nacional, mas requereria ter dado prioridade a projetos ligados à base econômica. Assim, pode-se dizer que houve um vi- sível “gap” entre o discurso de política urbana que embasou o programa e a sua prática efetiva. Essa frustração foi maior ainda com relação ao CPM/Bird, uma vez que ele foi implantado exatamente para suprir esse tipo de lacuna, já diagnosticada pelo CNDU com relação ao CPM/Normal, além do que

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atendeu um número muito menor de cidades médias e com um substan- cial volume de recursos. Entretanto, não se concretizaram as promessas de ampliação da polarização regional das cidades participantes e nem as de atuação municipal na economia local. O próprio Banco Mundial, ao constatar que os distritos industriais não estavam ocupados, reconheceu que os resultados do componente emprego e renda foram pequenos. Argumentos frágeis, como os listados a seguir, foram utilizados para contabilizar impactos positivos do programa em termos de política urba- na: a replicabilidade e a sustentabilidade de alguns projetos pelas solu- ções inovadoras e de baixo custo adotadas para reduzir a pobreza urbana; o mérito de inserir os potenciais local e regional das cidades médias como uma questão nacional; a quebra do monopólio de recursos por parte das regiões metropolitanas; a mudança de enfoque sobre os problemas urba- nos em níveis federal e local; e o refinamento das prioridades intra-urbanas da política.

O fato é que os ganhos reais do programa, ligados à capacitação muni-

cipal, criação de um processo de planejamento e articulação interinstitu- cional e intersetorial, ou à própria implantação de obras e serviços, foram marginais em relação aos objetivos da política urbana. Mesmo alguns desses foram considerados não-sustentáveis pelo Banco Mundial. Em face disso, pode-se afirmar que se as cidades médias são atual- mente uma realidade, por certo essa condição não foi decorrente do pro- grama, uma vez que o mesmo consistiu em uma experiência espacial- mente fragmentada. Discorrendo sobre os impactos gerais da política urbana, Richardson era bastante cético quanto aos mesmos por várias razões. Dentre elas, afirmava que, embora as cidades médias já crescessem mais do que a maio- ria das regiões metropolitanas, isto se devia às forças espontâneas de dis- persão e não à existência de uma política espacial. Refletia o início da de- nominada “reversão de polarização” em um país dinâmico como o Brasil, mas se as dificuldades econômicas continuassem, esse processo provavel- mente cessaria.

A pergunta que sucede todas essas constatações só pode ser uma: por

que os gestores do programa permitiram que isso ocorresse? Os autores dos relatórios enumeram uma série de fatores externos e internos que interferiram negativamente nos resultados do programa. Embora tenha sido dado mais destaque aos externos que impuseram sérios condicionantes, como será visto adiante, os internos também foram

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apontados como responsáveis por boa parte das distorções do programa, porque se as cidades e os projetos tivessem sido selecionados de acordo com os objetivos da política urbana e se o arranjo institucional fosse mais bem articulado, os resultados seriam outros. Entretanto, é preciso consi- derar que, na época, as regiões metropolitanas imperavam como os locais mais atraentes para a localização de qualquer atividade econômica, e falar em cidades médias era bastante utópico. Assim, era preciso induzir seu crescimento por meio de instrumentos econômicos que não estavam nas mãos dos condutores da política urbana. Tendo em mente esse quadro pode-se ter maior condescendência com os resultados obtidos, pois, na- quela conjuntura, eles não poderiam ter sido diferentes. Esse quadro também possibilita compreender melhor por que os fatores externos, de fato, foram preponderantes na implantação do programa: o volume de re- cursos e o ambiente político-institucional do país. Os avaliadores do programa foram unânimes em ressaltar que o redu- zido volume de recursos aplicados foi o fator mais restritivo. O CNDU con- siderou que, durante todo o período 1976/81, a escassez de recursos fi- nanceiros para apoiar de maneira decisiva o CPM/Normal foi o principal entrave à obtenção de resultados mais auspiciosos. A FAU/USP chegou a dizer que faltou adequar os instrumentos financeiros ao impacto deseja- do na primeira versão do programa, pois o volume de recursos alocados foi insignificante diante das necessidades. Essa carência de recursos, segundo o CNDU e o Banco Mundial, não ocorreu somente no CPM/Normal. Mesmo no CPM/Bird, a irregularidade na entrega de fundos, pela Seplan/PR, provocou atrasos na execução da programação da Fase I e elevou os custos de diversas obras e serviços. Além disso, a Fase II teve sua preparação iniciada em meados de 1982, mas esbarrou na ausência de dotação de recursos orçamentários de con- trapartida nacional motivada pela falta de interesse da Seplan/PR em contratar um novo empréstimo com o Bird. Tal dificuldade deveu-se, em parte, ao ambiente altamente inflacionário que o país vivia naqueles anos e interferiu no fluxo de recursos, ao período recessivo da economia a partir de 1983, mas refletiu principalmente a baixa prioridade dada à implanta- ção da política urbana nacional. Amorim atribuía o pequeno número de cidades selecionadas na Fase I do CPM/Bird mais às limitações financei- ras do que às dificuldades técnicas e operacionais. 41

41 Inicialmente, quando começaram as negociações com o Banco Mundial, ainda geridas pela CNPU, haviam sido selecionadas 38 cidades.

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Analisando o ambiente político-institucional da época, ganham proe- minência três contradições que dificultaram a implantação das políticas urbanas nacionais: a sua pouca relação com as políticas econômica, seto-

riais e regional; a fragilidade institucional dos órgãos que a comandaram;

e a excessiva centralização de poder nas mãos da União. Tais aspectos se

configuram como contraditórios porque, afinal, as políticas urbanas faziam parte das políticas nacionais e para ser implantadas requeriam uma certa descentralização. Além disso, em boa parte eles explicam o reduzido volu- me de recursos investidos no Programa de Cidades de Porte Médio. Segundo Bernardes, o problema principal da efetivação coerente da política urbana nacional era sua desvinculação com a política econômica, pois a estratégia de desconcentração concentrada não foi incorporada pela cúpula do poder público, que relegava a segundo plano os aspectos espaciais do planejamento. Paralelamente, ela se referia ao descaso com as conseqüências espaciais implícitas nas políticas setoriais. Nesse senti- do, Richardson acrescentava que embora a política urbana fosse ratifica- da pelo CNDU, representantes de vários ministérios setoriais que tinham assento nesse órgão não adotaram as prioridades da mesma como diretriz para seus investimentos. Para ele, mesmo no caso das cidades médias que tinham uma base industrial, o Minter não interferia em decisões ligadas a políticas, como a de localização industrial. Concordando com esse tipo de preocupação, a FAU/USP mostrou que uma das falhas do programa foi não direcionar, regionalmente, a localização das indústrias e, conseqüen- temente, do emprego e das correntes migratórias, pela ausência de pro- posta concreta para um desenvolvimento setorial integrado nacional- mente. De acordo com a FAU/USP, se isto tivesse ocorrido, haveria articu- lação entre os investimentos das políticas setoriais com o programa.

Complementando essa questão, Bernardes também considerava que

a implantação da política urbana nacional implicaria um estreito entrosa-

mento com a política regional. Ela lembrava que, ao indicar o Minter como responsável pela formulação e gestão da política urbana nacional, o governo parecia reconhecer a necessidade de maior integração do urbano e do regional, com vistas aos aspectos interurbanos, porque, na sua opinião, sem essa ligação regional qualquer política urbana ficaria fadada ao insu- cesso, apesar das realizações pontuais que alcançasse. Era necessário que essas duas políticas estivessem inseridas em uma política de desenvolvi- mento que incorporasse a dimensão espacial de ordenamento do territó- rio e compatibilizasse diretrizes econômicas e sociais com especificidades regionais e urbanas.

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A segunda contradição era a fragilidade dos órgãos que coordenaram

a implantação da política urbana diante do complexo e poderoso aparelho estatal. Segundo Bernardes, a CNPU como uma comissão interministerial, apesar de criada junto à Seplan, foco de decisão política e econômico- financeira que controlava todas as liberações de recursos, não teve o status necessário para assumir o comando da política urbana nacional. Posterior- mente, o tratamento da questão urbana passou à alçada do Minter, emi- nentemente executivo e distante da cúpula de poder, onde, a despeito da criação de um conselho — o CNDU — a SDU, que lhe dava apoio técnico, permaneceu em posição secundária, sem obter, no próprio ministério, a compatibilização das ações.

A terceira contradição era que o programa nasceu e foi implantado no

contexto de um sistema de planejamento centralizado pela União e com uma autonomia municipal limitada pela Reforma Tributária de 1966 e pelas Constituições de 1967 e 1969. Isso gerou uma quase total depen- dência financeira e política dos municípios e dos estados com relação ao poder central, levando, segundo a FAU/USP, a um posicionamento sub- misso em face da aceitação dos programas nacionais como de cidades mé- dias que, de um modo geral, significava o recebimento de recursos adicio- nais. Contraditoriamente, o Banco Mundial ressaltou que, em muitos ca- sos, as municipalidades decidiram não recuperar os recursos investidos, por meio do aumento dos valores cobrados de IPTU, por questões políti- cas. Isso frustrou a replicabilidade financeira, um dos objetivos do CPM/Bird que possibilitaria diminuir a dependência dos governos locais em relação às transferências federais. Esse centralismo também teve outras conseqüências que prejudica- ram o bom andamento do programa. O governo federal, ao desconhecer a existência dos governos estaduais e municipais, segundo a FAU/USP, não envidou esforços para buscar uma unidade de objetivos entre os diversos níveis da política urbana nacional, estadual e municipal porque atribuía- se pouca importância aos mesmos na definição de diretrizes e na aplica- ção dos investimentos. Com isso, houve dificuldade de coordenação entre órgãos setoriais estaduais e nacionais e uma limitada capacidade de ge- renciamento por parte das administrações locais e estaduais, conforme observa Amorim Filho. A esse respeito, o Banco Mundial considerou que a consistência da liderança política local e a continuidade político-admi- nistrativa foram os fatores responsáveis pelo melhor desempenho, che- gando a propor que as intervenções deviam ser planejadas e executadas

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dentro de um mesmo mandato ou divididas em fases de acordo com as mudanças periódicas nos governos municipais. Em face dessas contradições, Bernardes concluiu que o problema da implantação de uma política urbana configurava-se como eminentemen- te político, pois no ambiente político-institucional, então vigente, uma verdadeira política urbana não tinha condições de se efetivar. Ela alertava sobre a necessidade de a classe política tomar consciência disso e dos go- vernos estaduais assumirem um papel mais proeminente na condução de uma política urbana. Corroborando essa conclusão, a FAU/USP admitiu que a atuação unicamente intra-urbana do programa ocorreu porque sua implantação em uma conjuntura de desenvolvimento econômico con- centrador e desigual fez com que ele fosse utilizado como instrumento político a fim de diminuir os índices de pobreza urbana e, conseqüente- mente, aliviar as tensões sociais. Passando à análise dos fatores internos que interferiram nos resulta- dos, é possível identificar três que foram apontados pelas avaliações: a concepção do programa; a seleção de cidades médias e de projetos priori- tários; e o arranjo institucional. Sobre a concepção do programa, Richardson destacava a importância do enfoque regional, observando que deveria haver uma preocupação maior com as interações e os encadeamentos de cada cidade média com sua região circundante mesmo se fosse formada por centros pequenos e com um interior rural. 42 Assim, em lugar de se pensar sobre a descentrali- zação industrial em direção à periferia distante, poder-se-ia promover um tipo de industrialização complementar ao espaço rural e que vendesse seus produtos no mercado local. Isso implicaria uma estratégia que valo- rizasse a integração do urbano com o rural. Nesse sentido, Amorim Filho sugeriu que o programa de cidades de porte médio deveria contemplar o que denominou ações sobre o “metas- sistema” composto de três elementos: sua microrregião, as cidades de pe- queno porte como articuladoras com o mundo rural e os eixos de comuni- cação regionais e nacionais. Paralelamente, a FAU/USP questionou o fato de o programa focalizar as cidades que não possuem personalidade jurídica própria, em vez dos municípios que, ao englobar áreas urbanas e rurais, poderiam ter lhe im-

42 Richardson sugere que isso poderia ser obtido entre João Pessoa e Campina Grande, Londrina e Maringá e Goiânia e Anápolis.

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pregnado uma força maior, pois estimulariam o desenvolvimento tam- bém nas áreas rurais e não unicamente nas urbanas. A FAU/USP também ponderou que o programa deveria ter sido im- plantado de forma complementar a outros programas da própria política urbana, como o de regiões metropolitanas. Embora ele tenha sido coeren- te com as recomendações de desconcentrar e dinamizar a política urbana, essas foram excessivamente amplas, contribuindo, inclusive, para que critérios nebulosos tenham sido utilizados na seleção das cidades médias. Amorim Filho considerou que a base desse problema estava na falta de estudos para subsidiar a seleção de cidades e a formulação de projetos. Destacou que no CPM/Normal de 1977/78 não se estabeleceram regiões e estados prioritários, pois foram beneficiadas tanto cidades de estados po- bres, como as do Nordeste, quanto as de estados ricos, como São Paulo. Na sua opinião, isso se deveu não só à capacidade de cada estado preparar a programação, como à interferência de interesses políticos, que acaba- ram por gerar diretrizes rígidas, a fim de que o programa não fosse usado como instrumento político-partidário. Na programação de 1979/81, esse problema foi resolvido pois a maioria dos estados teve cidades contempla- das. Entretanto, para ele, um dos efeitos indesejáveis, de ambas as ver- sões do programa, era a maioria das cidades selecionadas estar próxima à faixa litorânea das regiões desenvolvidas, dada a prevalência do critério de tamanho populacional urbano e as exigências técnicas do programa, que inibiram cidades tipicamente médias de regiões subdesenvolvidas. Levando em conta que os recursos eram escassos, e que cidades já consoli- dadas, como as capitais dos estados, foram incluídas, as cidades emer- gentes de hierarquia inferior, que se encontravam em processo de decola- gem econômica, não foram beneficiadas. Richardson concordava com esse ponto de vista e era cético quanto à contribuição das cidades selecionadas no CPM/Bird para alcançar os obje- tivos da política urbana. Considerava que elas não eram as melhores esco- lhas porque muitas eram capitais e tinham uma estrutura econômica ba- seada em administração pública e atividades terciárias, faltando-lhes uma base econômica para criação de postos de trabalho. 43 Além disso, ar- gumentava que dado o caráter nacional do Programa de Cidades de Porte

43 Richardson propôs a inclusão de mais oito cidades na Fase II do CPM/Bird, com base em três crité-

rios: mais atenção ao potencial econômico, mais ênfase nas cidades que não são capitais de estados e mais prioridade para as cidades interiores — Feira de Santana, Caruaru, Imperatriz, Santarém, Ma- capá, Anápolis, Joinville, Santa Maria, Cascavel e Presidente Prudente.

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Médio, não se podia tratar homogeneamente todas as cidades, em termos de componentes, sem dar atenção às funções dos centros urbanos em cada macrorregião. Essas indefinições da política urbana e do programa, segundo a FAU/USP, deram origem a falhas na indicação mais precisa dos tipos de investimentos necessários para atingir os objetivos previstos. Faltou rea- linhar os recursos disponíveis, para utilizá-los em prol das transforma- ções buscadas. O CNDU também apontava que a experiência da Fase I do CPM/Bird, até 1984, já sugeria a necessidade de uma melhor seleção dos projetos como um dos aperfeiçoamentos futuros. Por fim, o Banco Mun- dial também avaliou que um menor número de componentes teria levado a resultados mais eficazes. Na gestão do programa, a FAU/USP destacou que se procurou evitar a criação de uma estrutura institucional, mas construiu-se um arranjo de gerenciamento específico. Essa gestão, paralela à administração existen- te, levou a uma diluição de responsabilidades no CPM/Normal. Com rela- ção ao CPM/Bird, o CNDU, desde 1984, já havia apontado a necessidade de uma revisão do arranjo, simplificando-o e desburocratizando-o. A ava- liação do próprio Banco Mundial, em 1989, mostrou que a complexidade institucional e administrativa do projeto foi obstáculo para sua imple- mentação, cujos resultados poderiam ter sido mais satisfatórios com um menor número de entidades setoriais participantes. A complexidade do arranjo institucional gerou, segundo a FAU/USP, um certo esvaziamento do órgão federal que comandava a política urba- na, em face do poder financeiro dos grandes órgãos setoriais federais, como os de transporte, habitação e saneamento. No CPM/Bird, segundo o Banco Mundial, esse esvaziamento se converteu em conflito institucio- nal, a ponto de várias cidades reclamarem das orientações contraditórias. Na raiz do problema estava a excessiva federalização do programa. Quanto ao envolvimento dos estados, Bernardes considerou que, no CPM/Bird, limitou-se, quase sempre, à elaboração dos projetos tão sim- plesmente pela necessidade de envolver órgãos setoriais de habitação, energia elétrica e saneamento básico, dentre outros. Já a participação dos municípios foi avaliada positivamente pelo Ban- co Mundial, destacando que houve maior sucesso e sustentabilidade dos projetos em cidades que contaram com profissionais locais (técnicos e po- líticos) em relação àquelas que traziam pessoal de fora. Nesse sentido, também observou que os componentes administração municipal e em-

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prego e renda poderiam ter recebido maior ênfase com a participação não só dos governos municipais como de outras entidades locais e das organi- zações não-governamentais (ONGs), o que teria permitido atender um maior número de cidades com o mesmo volume de recursos. Entretanto,