Cadastros e Registros Fundiários A Institucionalização Do Descontrole Sobre o Espaço No Brasil

Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo
Ps-Graduao em Estruturas Ambientais Urbanas Tese de doutoramento
Professor orientador Dr. Csaba Dek
CADASTROS E REGISTROS FUNDIRIOS

A INSTITUCIONALIZAO DO DESCONTROLE SOBRE O ESPAO NO
BRASIL
LUISA BATTAGLIA
So Paulo, abril 1995
Esta verso em PDF provisria,

faltando ainda as ilustraes.
KKM, CD. 09.07.31
Luisa Battaglia
A institucionalizao do descontrole sobre o espao no Brasil
B335c Battaglia, Luisa

Cadastros e registros fundirios: A instituicionalizao do descontrole sobre o espao
no Brasil / Luisa Battaglia, So Paulo: s.n., 1995
300 p.:il.
Tese (doutorado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So

Paulo
1. sistemas cadastrais. 2.registro de imveis: Brasil. 3. cadastro: So Paulo. 4.

planejamento territorial. 5. legislao sobre terras: Brasil. 6. propriedade da terra. I.
Ttulo
Luisa Battaglia
Duas pessoas tiveram especial participao nesta tese:
Dr. Csaba Dek, Professor do Departamento de Projeto da FAU USP, que

me orientou. A ele devo apoio e acompanhamento constantes e as
indicaes precisas que, em momentos decisivos, me permitiram retomar
o rumo perdido na confuso das novas idias e possibilidades que se
apresentam a cada instante de uma pesquisa. A ele devo tambm o
trabalho terico que serviu de base e de estmulo para o meu trabalho.
Klara Kaiser Mori, tambm Professora do Departamento de Projeto da

FAU USP, que dividiu comigo bibliografia, dvidas, frustraes e
entusiasmos, ao longo do processo de dar corpo a conceitos e
experincias esparsas.
Luisa Battaglia
Apresentao
Este trabalho resultado de vrios anos de pesquisa e indagaes ligadas ao

desempenho de atividades profissionais voltadas para o planejamento em setores do
Estado. Versa sobre os instrumentos de reconhecimento, controle e tributao da
propriedade da terra no Brasil, examinados no contexto da formao do Estado e das
caractersticas peculiares do desenvolvimento capitalista brasileiro. Dois assuntos,
portanto, constituram o cerne da pesquisa:
1) as formas de controle e reconhecimento da propriedade fundiria, historicamente

ligadas ao prprio processo de ocupao e de apropriao do territrio e hoje
institucionalizadas nos Cartrios de Registro de Imveis;
2) a evoluo dos tributos sobre a propriedade da terra e os cadastros mantidos para o

lanamento do Imposto Predial e Territorial Urbano e do Imposto Territorial Rural.
Todo o programa de ps-graduao foi seguido sem que me afastasse das atividades
profissionais. A tese est marcada por essas atividades, enquanto preocupaes,
dados e informaes coletadas. Seu ritmo de desenvolvimento, lento e descontnuo,
tambm reflete as conseqncias da vontade de conciliar trabalho profissional com
pesquisa acadmica.
Foram utilizadas como exemplos informaes obtidas de relatrios tcnicos e bancos

de dados da Prefeitura do Municpio de So Paulo, aos quais tive acesso facilitado na
qualidade de funcionria, mas que so pblicos. Tomei cuidado de no incluir fontes
de uso restrito. Vale observar que, a menos de detalhes operacionais e dos problemas
decorrentes do tamanho, todas as consideraes referentes estrutura jurdica e
Luisa Battaglia
institucional apresentadas como referentes a So Paulo podem ser generalizadas para

os demais municpios do pas.
A autoria e a fonte usada, sempre que possvel, so indicadas junto de cada citao
enquanto que as referncias bibliogrficas so remetidas ao final do trabalho. Salvo
indicaes em contrrio as tradues so minhas; transcrevi o original apenas nos
casos em que sua fora foi realizada ou em que o texto traduzido pode deixar
dvidas.
So Paulo, abril de 1995
Luisa Battaglia
Abstract
The ownership of land in Brazil materializes through a property title, registered by

State regulated private offices. This title is not linked either either to a map or to a
necessarily precise description, leaving a clear field to every kind of violence and
conflicts related to rights on land.
The property title register is not used as the base for property tax either by the Local
Administrations which deal with urban property or by the Federal Government which
is in charge of the rural land taxation. The Federal Government and the almost 5000
Municipalities of the country maintain, for the purposes of taxation, independent data
systems about real state.
Because of this overlap and multiplication of independent data bases related to land
and real estate property it becomes difficult to keep track of the actual rights of
ownership over the private land and, as a consequence, it is also difficult to identify
the so-called public lands and preserve them as such.
Based on both history of the appropriation of land in Brazil and the description of the
different institutional services and legal acts related to such appropriation, this work
presents as a thesis the idea that the overlap of services and data bases, as well as the
lack of reliable property maps are neither an unwanted nor an unavoidable
consequence of some technical or external problem like a lack of resources. On
the contrary, they are part of the institutional structure built up in accordance with the
specific accumulation process in Brazil, i.e. a process of hindered accumulation,
where the productive forces are not allowed to be fully developed and, as a
Luisa Battaglia
consequence, the elite (lasting from the colonial times) was not replaced by a fully
capitalist bourgeoisie as the national ruling class.
Luisa Battaglia
Introduo:
Origem das minhas preocupaes com o tema
Luisa Battaglia
Introduo: origem das minhas preocupaes com o tema
Desde 1968 trabalho com planejamento urbano ligado, direta ou indiretamente,

administrao pblica. Meu primeiro cargo de responsabilidade foi como assessora
de planejamento da Prefeitura de So Carlos 1 o que, para uma quase recm formada,
era um grande desafio. A Assessoria de Planejamento no era propriamente uma
assessoria mas sim um rgo de linha que, alm de acompanhar a elaborao do
Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, na poca urea do Serfhau,
centralizava a elaborao do oramento e a programao de obras, respondia pelos
processos de aprovao de parcelamento do solo e desenvolvia projetos ou propostas
que no se enquadravam nas rotinas tradicionais das Divises e Departamentos.
Livrava a Diviso de Obras e Viao das atividades impopulares ligadas ao controle
urbano e livrava a Diviso de Finanas e Contabilidade de pirotecnia burocrtica
associada elaborao do oramento. Este era mais uma pea formal,
constantemente alterada ao longo de sua execuo e, portanto, nunca levava muito a
srio pelos dirigentes da Administrao Municipal.
Os seis anos na Prefeitura de So Carlos me deram grande parte da experincia
bsica da minha vida profissional. Nos anos seguintes pude desenvolver, repensar e
criticar o que havia feito. Com mais experincia e mais estudos pude perceber mais
claramente, no s o significado das aes do chamado poder pblico, como tambm
os obstculos estruturais a essas aes e os interesses e foras em jogo. Aprendi a
construir um arcabouo terico para analisar as aes do quotidiano. Trabalhei (ainda
trabalho) com problemas muito maiores que os de So Carlos, numa cidade muito
maior que So Paulo. No entanto, a base de meus conhecimentos factuais sobre a
organizao, o funcionamento e a estrutura de poder de uma Prefeitura foi adquirida
em So Carlos.
So Carlos, cidade na regio central do Estado de So Paulo, tinha na poca em torno de 100.000
habitantes. um centro industrial e sede de um campus da Universidade de So Paulo e da
Universidade Federal de So Carlos
Luisa Battaglia
10
Encarava o cargo com a ingenuidade e o entusiasmo de quem, com menos de trinta

anos, se dispe a reorganizar o mundo e comecei a pr ordem nos fluxos de papis e
informaes necessrios para permitir o controle do parcelamento e da propriedade
do solo, com a inteno de fazer funcionar os servios ligados aprovao de
loteamentos e de montar um cadastro confivel das propriedades. Esbarrei logo com
problemas circunstanciais, cuja soluo dependia s de algum conhecimento, de um
pouco de boa vontade e da mobilizao dos recursos disponveis. Demorei anos para
perceber que, frente s mais diversas circunstncias, a situao do controle fundirio
sempre a mesma: falta de cartografia bsica, falta de um sistema vivel de controle
do parcelamento do solo, legislao confusa e de aplicao invivel, cadastro
imobilirio mantido exclusivamente pelo setor de Finanas, animosidade e
desconfiana mtua entre Finanas e Planejamento. A constatao de que os
problemas aparentes so sempre os mesmos trouxe ao mesmo tempo a curiosidade de
saber porque to difcil resolv-los e a crescente certeza de que eles no so
resolvidos porque so parte de uma estrutura jurdica e institucional organizada
exatamente para mant-los.
Em 1979, j com a base de trabalho em So Paulo, passei trs meses na Frana num
estgio sobre sistemas de informaes para gesto urbana. Foi a que me dei conta
no s da precariedade dos nossos mapas mas, principalmente, das dificuldades de se
gerenciar um territrio quanto os critrios de desagregao, de coleta, de
representao grfica, de confiabilidade etc. etc. dos dados so dspares e dependem
da finalidade. No Brasil temos um registro de imveis para legitimao da
propriedade e outros para tributao; temos mapas fiscais diferentes de mapas de
obras e dados de populao que variam de 20% conforme sirvam para estimar a
demanda de gua ou para distribuir recursos pblicos entre os municpios.
Um ano a servio do CNDU (Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano), um
ano nos Estados Unidos, em estgio no Hunter College (City University of New
York) e, mais tarde, um trabalho conjunto da Sempla (Secretaria Municipal do
Planejamento) com a Administrao de Toronto (Canad) me deram mais elementos
para poder comparar as formas de controle e de tributao sobre a propriedade no
Brasil e em pases capitalistas centrais.
Luisa Battaglia
11
Minha dissertao de mestrado, apresentada em 1987, versou sobre a evoluo do

processo de ocupao urbana no Brasil e as instituies formais de controle de
ocupao do solo atravs da aprovao de loteamentos.
A partir de 1989 me dediquei organizao do Departamento de Informaes da
Secretaria Municipal do Planejamento em So Paulo. Esse Departamento trabalha
com anlise, compatibilizao e agregao dos dados usados para planejamento no
mbito das aes da Administrao Municipal. A fonte mais importante de dados
sobre uso e ocupao do solo o cadastro fiscal do qual se extraem informaes
sobre impostos e reas. Mas a Prefeitura mantm outros cadastros, alguns com a
mesma estrutura porm ligados ao cadastro fiscal de tal maneira que impossvel
comparar dados de origens diferentes ou ter noes sobre o significado preciso e a
confiabilidade dos mesmos. Quatro anos de esforos no sentido de interligar esses
cadastros 2 resultaram em algumas melhorias significativas que imediatamente
provocaram reaes no sentido de impedir qualquer outro avano. O projeto foi
desativado pela simples exigncia de medidas burocrtico-formais que acabaram
consolidando a estrutura vigente de servios isolados que utilizam e produzem
conjuntos de dados de maneira autnoma.
Esse trabalho de interligao dos cadastros se ressentiu desde o incio das
deficincias das bases cartogrficas, o que levou a equipe envolvida a iniciar um
projeto de montagem e manuteno de um sistema cartogrfico digitalizado, base
para o mapeamento das propriedades. Logo aps os primeiros produtos este projeto
se viu paulatinamente engessado em procedimentos formais de definies de
competncias a longo prazo e em uma multiplicao de estudos detalhados para
definir recursos que, de qualquer maneira, estariam sempre muito aqum tanto das
necessidades do projeto quanto da capacidade de gerenciamento dos tcnicos
envolvidos.
Essas experincias profissionais definem o quadro de preocupaes da pesquisa
relacionada com este programa de doutoramento.
Foi evidente nestes perodos o que significa mquina administrativa emperrada,
inrcia das estruturas, impedimentos institucionais etc. Aparentemente, h
2
Projeto SUC Sistema Unificado de Cadastros
Luisa Battaglia
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vontade poltica de melhorar o servio prestado pela administrao pblica e de

controlar melhor a ocupao territorial, os problemas tcnicos no so impeditivos,
os recursos necessrios so nfimos perante o volume total movimentado por uma
Prefeitura mas, mesmo estando razoavelmente prximo das decises administrativas,
percebe-se que as coisas no andam. Ou melhor, andam com um dispndio de
energia incrivelmente desproporcionado com o resultado aparente. Ao mesmo tempo
em que fui avanando, devagar, num trabalho de anlise, compatibilizao e
divulgao de informaes necessrias para o planejamento, fui sendo obrigada a
identificar pontos vitais desta estrutura aparentemente burra e ineficiente para os
objetivos declarados. Vitais para a manuteno do status quo, inclusive a aparente
burrice e ineficincia.
A convico de que o conhecimento abrangente da propriedade do solo no se
constitui em objetivo para o Estado brasileiro foi sendo acompanhada pela
constatao da importncia atribuda a esse mesmo conhecimento pelos Estados
centrais. Donde foi surgindo a indagao do por que dessa diferena e da
importncia a ser-lhe atribuda, alm da hiptese, ainda embrionria no incio deste
trabalho de pesquisa, de que a forma de reconhecimento da propriedade no Brasil
parte essencial da formao de um Estado deliberadamente incapaz de agir no
controle do espao nacional.
Em torno dessa hiptese se articula a tese desenvolvida. Procurei mostrar que, no
Brasil, a sobreposio de sistemas de registros fundirios e a precariedade das bases
cartogrficas correspondentes no so detalhes acidentais e muito menos falhas mas
sim parte importante da estrutura jurdico institucional de manuteno do status quo
em trmos da especfica organizao social, da qual um dos aspectos importantes a
inviabilidade do planejamento territorial por parte do Estado. Em outras palavras, a
desinformao aparentemente acidental sobre a propriedade parte das
caractersticas essenciais que diferenciam o Estado brasileiro de um Estado burgus.
O trabalho est estruturado em doze captulos, agrupado em quatro partes:
A primeira parte constitui um quadro de referncia terico com a explicao de
alguns conceitos utilizados, notadamente os de propriedade e de Estado, alm de um
esboo de interpretao sobre a organizao do Estado no Brasil.
Luisa Battaglia
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A segunda parte apresenta a evoluo histrica das instituies ligadas ao

reconhecimento e tributao de propriedade da terra.
Na terceira parte so descritos o sistema de registro de imveis no Brasil e os
cadastros fiscais (tomando o exemplo de So Paulo), precedidos por um breve
apanhado da evoluo desses sistemas em pases centrais, em especial na Frana.
A quarta parte, como concluso, prope a discusso de algumas diretrizes, sempre
no mbito dos sistemas cadastrais, no sentido de incorporar s aes explcitas do
Estado brasileiro as relacionadas com o controle do seu territrio.
Luisa Battaglia
14
Quadro de referncia
O assunto central deste trabalho o registro fundirio no Brasil no seu duplo aspecto
de reconhecimento da propriedade e de instrumento para tributao. O entendimento
do enfoque com que este assunto foi tratado exige algumas consideraes prvias
relativas ao conceito de propriedade, ao significado social tanto do reconhecimento
da propriedade quanto da tributao sobre ela e forma como o Estado trata estas
questes.
Luisa Battaglia
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Os trs captulos iniciais compem esse quadro de referncia para o assunto

central especfico. Eles se apiam inteiramente em autores que j desenvolveram
esses temas ou que trazem informaes histricas relevantes.
Trata-se, no primeiro captulo: A propriedade, de precisar o significado da
propriedade enquanto condio bsica do modo de produo capitalista e o
significado da expresso jurdica da propriedade enquanto base institucional para
a reproduo desse modo de produo. A conceituao completada por um
esboo da transformao histrica do domnio feudal sobre a terra em
propriedade, por alguns exemplos da construo da ideologia burguesa sobre a
propriedade e, por fim, por uma breve meno influncia da propriedade na
organizao social das colnias americanas.
Em seguida (Captulo 2) so abordadas questes que dizem respeito ao Estado
como instrumento da classe dominante, garantia da reproduo das relaes
sociais, e particularmente especificidade do Estado capitalista que, sem abdicar
de suas funes proclama a primazia do mercado. Tambm so citados alguns dos
autores das teorias produzidas para justificativa da organizao do Estado
burgus. Acrescentam-se alguns exemplos das idias dominantes sobre o papel do
Luisa Battaglia
16
Estado, como parte da ideologia cuja construo permite manter as discusses em

torno de questes irrelevantes para a reproduo da estrutura de dominao e da
hegemonia burguesa.
No Captulo 3: O Estado no Brasil retoma-se uma interpretao das
caractersticas especficas do Estado no Brasil onde o desenvolvimento capitalista
no redundou na supremacia de uma classe burguesa mas sim de uma elite cujos
interesses estiveram at o presente adquiridos no perodo colonial 1 . Essa elite de
origem colonial sempre entravou o desenvolvimento capitalista que traria
implicado em sua transformao do Estado brasileiro que concorrem para a
manuteno desses entraves e que o caracterizam como um Estado de elite.
A idia foi desenvolvida por Deki, inicialmente apresentada no III Encontro Nacional da
ANPUR (Associao Nacional de Pesquisa e Ensino em Planejamento Urbano e Regional), em
maio de 1989, e reelaborada para o Seminrio: o Brasil ps 80, 1990. (cf.Deki, 1991).
Luisa Battaglia
Captulo 1: A PROPRIEDADE
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Luisa Battaglia
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A PROPRIEDADE
O professor: Dize-me pois de onde veio a fortuna de teu pai.

A criana: Do av.
O professor: E deste?
A criana: Do bisav.
O professor: E deste ltimo?
A criana: Ele a pegou. 1
1.1. O conceito de propriedade
A propriedade, entendida como propriedade dos meios de produo, condio

necessria para o estabelecimento da relao salarial, base do modo de produo
capitalista. com este sentido, de condicionante de modo de produo, que o
conceito de propriedade permite entender o significado das transformaes
ocorridas tanto nas formas de apropriao das terras do Brasil quanto nas formas
de reconhecimento dessa apropriao.
Desde os primrdios da civilizao uma parte da sociedade domina a outra atravs
do condicionamento do acesso aos meios de produo e, portanto, de
subsistncia. 2 A forma pela qual esse acesso condicionado (varivel ao longo da
histria) faz parte do modo de (re)produo pela qual no modo de produo
capitalista se impede o livre acesso aos meios de subsistncia, que o conceito de
propriedade passa a ter significado.
Em cada poca histrica propriedade tem se desenvolvido de maneiras
diferentes e sob conjuntos inteiramente diferentes de relaes sociais;
portanto definir a propriedade burguesa nada mais do que expor todas as
1
Dilogo citado por Marx que o atribui a Goethe (Marx 1867, 1 Livro, pg. 691, nota 2 do
captulo XXVI).
Engels (1884).
Luisa Battaglia
19
relaes sociais da produo burguesa. Tentar definir a propriedade como

uma relao independente, uma categoria em si, uma idia abstrata e eterna,
no pode ser mais do que uma iluso de metafsica ou de jurisprudncia.
(Marx, A ideologia alem)
Historicamente (Inglaterra a partir do sculo XVI) o modo de produo capitalista

se origina pela transformao do domnio feudal sobre a terra em propriedade,
equivalendo separao dos trabalhadores dos meios de produo e, portanto, de
subsistncia. Em outras palavras, os camponeses/lavradores, produtores imediatos,
deixaram de ser parte integrante dos domnios do senhor, obrigados a lavrar a terra
e produzir, e foram transformados em homens livres, sem vnculo com a terra
isto , sem acesso aos meios de produo, e sem a garantia de sobrevivncia
decorrente da relao senhor/servo qual seja, da obrigao de produzir excedente
alm do necessrio para a prpria sobrevivncia. Os homens livres dos vnculos e
garantias feudais passaram a ser obrigados a vender sua fora de trabalho para
comprar, com seu salrio, seus meios de subsistncia, transformando-se em
trabalhadores assalariados.
Mas, se na origem dessa transformao est a transformao do domnio feudal
em propriedade, essa deve ser entendida com tudo o que implica em trmos de
relaes sociais; notadamente a substituio da organizao social baseada na
extrao de excedente sob a forma de renda pela organizao baseada na
acumulao capitalista e a substituio do senhor feudal pelo capitalista como
comandantes das relaes de produo.
Ao se tornar proprietrio dos meios de produo social o capitalista, e s ele, se
assegura da disponibilidade de fora de trabalho, reunindo portanto as condies
no s para produzir o total da produo social como sua propriedade como
tambm para decidir quanto ao que deve ser produzido (e, portanto, consumido),
alterar a organizao do trabalho e utilizar a capacidade do trabalhador segundo
seus critrios.
Somente se transformados em propriedade nas mos do capitalista os meios de
produo passam a ser capital, base da relao salarial.
3
Em Althusser & Balibar (1968), citado pg. 228.
Luisa Battaglia
20
Meios de produo e de subsistncia pertencentes ao produtor imediato, ao

trabalhador, no so capital. Eles s se tornam capital ao servir como meio
para explorar e dominar o trabalhador. (Marx, 1867, pg.560)
No o fato de ser propriedade que torna os meios de produo capital e sim a

compulso da relao salarial, o fato de que, separado dos meios de produo, um
membro da classe trabalhadora no um trabalhador e no tem condies de
subsistncia.
A relao capital/salrio uma relao entre duas classes: a dos proprietrios e a
dos no proprietrios dos meios de produo. a propriedade dos meios de
produo (e s esta) que no capitalismo, ao estabelecer a relao salarial, distingue
a classe dominante da classe dominada.
Vale lembrar o caso de Mr. Peel, relatado por Wakefield 4 e citado por Marx 5 : Sir
Robert Peel (1750-1830), industrial ingls, foi montar uma empresa na colnia de
Swan River, na Nova Holanda 6 levando vveres, meios de produo e 3000
indivduos da classe operria. L chegando ficou sem um empregado pois com a
abundncia de terra livre que encontraram na colnia, os trabalhadores foram
todos se apossar de um pedao de cho e trabalhar para si mesmos. As 50.000
Libras em bens levados da Inglaterra, uma vultosa soma equivalente a cnetenas de
milhhes de dlares de hoje, de nada serviram para montar uma empresa
capitalista,visto que a parte essencial dos meios de produo, a terra, no tinha
sido transformada em propriedade.
Podre Mr. Peel que tinha previsto tudo! S tinha esquecido de exportar para
Swan River as relaes de produo inglesas. (Marx, 1867, 1 Livro,
pg.560)
Essas relaes de produo inglesas se baseavam sobre a instituio da

propriedade, entendida como impedimento do acesso do trabalhador aos meios de
subsistncia no caso, a terra. No havendo essa condio a relao salarial
Wakefield (1833, pg.33).
Marx (1867, 1 Livro, pg.560).
A traduo inglesa (Penguin, pg.932-3) situa o distrito de Swan River na Austrlia Ocidental.
Luisa Battaglia
21
(estabelecida na Inglaterra) se desfez e as 50.000 Libras e os meios de produo

deixaram de ser capital.
O entendimento da propriedade enquanto condio de modo de produo passa
pela distino entre o seu significado econmico e a sua expresso jurdica.
Enquanto relao juridicamente definida entre pessoa e coisa a propriedade
sempre existiu, com ligeiras variaes na sua definio 7 : faculdade de dispor da
coisa segundo sua vontade, de impedir o uso por outra pessoa, de transformar um
valor de uso em valor de troca etc. Mas a relao jurdica s adquire significado
econmico na medida em que permite que a propriedade assim definida se torne
garantia da relao salarial. Ao se falar em propriedade em pocas dominadas por
modos de produo pr-capitalistas est-se dando apenas uma definio jurdica
sem articulao com a estrutura econmica, visto que propriedade como tal no
tinha significado no processo de (re)produo social.
A distino entre propriedade e sua expresso jurdica, assim como a necessria
articulao entre elas, foram tratadas por Althusser e Balibar em Ler o Capital. O
texto a seguir uma traduo livre e resumida de trechos das pginas 226 e
seguintes da traduo inglesa - Reading Capital 8 .
Segundo Balibar:
Marx atribui uma funo ambivalente s formas legais: elas expressam e
codificam a realidade econmica, escondendo-a, porm, simultaneamente.
Com relao propriedade alguns pontos podem ser esboados como
referncia:
(1) A estrutura econmica do modo de produo capitalista pressupe a
existncia de um sistema jurdico cujos elementos bsicos so o direito de
propriedade e o contrato.
(2) A peculiaridade desse sistema jurdico o seu carter de abstrao e
universalidade. Todos os seres por ele abrangidos so distribuidos em duas
categorias, dentro de cada uma das quais no h distino do ponto de vista
legal: a categoria das pessoas e a categoria das coisas. A relao de
7
Ver as diferentes formas de propriedade ao longo da histria apresentadas por Marx e Engels
em A Ideologia alem (Marx e Engels, 1845).
Althusser e Balibar (1968).
Luisa Battaglia
propriedade estabelecida exclusivamente entre pessoas e coisas (ou melhor,

aquilo que considerado pessoas e aquilo que considerado coisas); a
relao de contrato estabelecida exclusivamente entre pessoas. Assim
como, pela lei, no h diferena entre pessoas (todas so ou podem ser
proprietrias e contratantes) tambm no h distino entre coisas, as quais
todos podem ser propriedade sejam elas meios de produo ou meios de
consumo e qualquer que seja o uso ao qual essa propriedade se presta.
(3) Essa universalidade do sistema legal reflete outra universalidade que
parte da estrutura econmica: a universalidade da troca de mercadorias que
s ocorre no modo de produo capitalista (apesar da existncia da troca de
mercadorias ser muito mais velha). Somente no modo de produo capitalista
o conjunto de elementos da estrutura econmica est inteiramente distribudo
entre mercadorias (inclusive a fora de trabalho) e agentes de troca (inclusive
o produtor direto). Essas duas categorias, portanto, correspondem
adequadamente s definidas pelo sistema legal (coisas e pessoas).
(4) As relaes sociais de produo que fazem parte da estrutura do modo de
produo capitalista podem ser caracterizadas por comparao com sua
expresso legal, desvendando-se alguns deslocamentos entre elas.
- Em primeiro lugar, enquanto o direito propriedade caracterizado como
universal, no diferenciando entre as coisas possuidas e seu uso, a nica
propriedade que tem significado do ponto de vista da estrutura do processo de
produo a propriedade dos meios de produo. Enquanto a propriedade
legal um direito a qualquer forma de consumo, a propriedade econmica
dos meios de produo no tanto um direito legal sobre eles quanto o
direito de consumi-los produtivamente e um meio de se apropriar do produto
excedente. Este poder no decorre da lei mas da distribuio dos meios de
produo. A relao econmica no se baseia na indiferenciao das coisas
mas na diferenciao em elementos de consumo individual e elementos de
consumo produtivo. Portanto a discrepncia entre as relaes sociais de
produo e o direito de propriedade pode
ser caracterizada
como um
movimento de extenso, ou de prolongamento: de proprietrio dos meios de

produo para proprietrio em geral, abolindo as divises requeridas pela
estrutura de produo.
22
Luisa Battaglia
23
- Em segundo lugar, a relao estabelecida entre o proprietrio dos meios de

produo (o capitalista) e o assalariado , legalmente, uma forma especial de
contrato: um contrato de trabalho. Este estabelecido com base na condio
de que o trabalho legalmente considerado uma troca isto , o potencial de
trabalho legalmente considerado como sendo uma mercadoria ou uma
coisa. Essa transformao do potencial de trabalho em mercadoria e o
contrato de trabalho so, conceitualmente, totalmente independentes da
natureza da operao na qual o trabalho consumido. por isto que a forma
jurdica do assalariado e uma forma universal, aplicada tanto ao trabalho
produtivo (a transformao que produz mais valia) quanto a todas as outras
formas de trabalho, geralmente designadas pelo termo servios. Mas
somente trabalho produtivo determina uma relao de produo e trabalho
produtivo no pode ser genericamente definido pela relao entre o
empregador e o assalariado, uma relao entre pessoas. [Novamente
observamos uma extenso da relao de produo capital/salrio para
qualquer contrato de trabalho LB] 9
A expresso jurdica da propriedade formalizada em direitos reconhecidos e

garantidos pelo Estado (atravs da legislao, da jurisprudncia, do aparato
policial) e aceitos pela sociedade (atravs da ideologia) como regras de
organizao social, parte de sua prpria sobrevivncia. Mas na origem a
propriedade s pode se constituir pela fora. Em todos os perodos histricos a
uma fase de conquista ou de revoluo sucede uma de estabilizao da situao,
que inclui o reconhecimento das novas relaes de poder e a instituio de normas
que as perpetuem.
A apropriao das terras comunais na Inglaterra se fez pela fora (sob diversas
formas), seja ao amparo de interpretaes jurdicas, seja pela simples razo da
fora. Durante sculos as questes relacionadas com direitos de uso da terra
haviam sido resolvidas por um complicado sistema de jurisprudncia abrangido
pela Lei Comum (Common Law), desenvolvida depois da conquista normanda
Tenho dvidas quanto importncia dada por Balibar a essa distino entre trabalho
produtivo e no produtivo (de mais valia), considerando que a mais valia s pode ser definida
socialmente. A massa de mais valia apropriada pela classe capitalista em seu conjunto. a base
da solidariedade desta classe, que se impe como uma restrio s suas divises enquanto
possuidores de mercadoria (Anglietta, 1976, pg.35-6).
Luisa Battaglia
24
mas ainda com base nas prticas tribais Anglo-Saxnicas10 . Apesar de sua fora,
demonstrada pelo fato do Cdigo Romano nunca ter sido adotado como base
jurdica na Inglaterra, ao se processar a dissoluo do feudalismo a Common
Law no impediu as apropriaes de terras e a desconsiderao dos direitos
feudais dos camponeses de acessar aos campos de cultivo.
Uma vez estabelecida, a nova estrutura de propriedade passou a ser consolidada
atravs da instituio de formas de reconhecimento e de transmisso, direitos,
restries etc. As leis e normas que haviam regido o feudalismo no se prestavam
para as novas relaes de dominao que estabeleciam e, mesmo na Inglaterra, a
classe burguesa em ascenso teve de buscar no Cdigo Romano alguns princpios
para o posterior desenvolvimento do direito privado. Essa nova estrutura do
direito parte das condies criadas no capitalismo para sua prpria reproduo
como modo de produo dominante.
O capitalismo constantemente recria e altera essas condies de sua reproduo,
em funo do estgio de desenvolvimento. Se, para estabelecer a relao salarial,
necessrio transformar a terra em propriedade como meio de condicionar a
subsistncia do trabalhador ao seu assalariamento, no estgio onde o regime de
acumulao predominantemente intensivo 11 as condies de assalariamento
podem no depender mais, diretamente, da propriedade da terra.
Essa alterao da importncia relativa da propriedade em funo do estgio de
desenvolvimento uma questo que ainda foi pouco tratada. Donde o perigo de
generalizar para o capitalismo condies que so prprias de algum estgio
especfico de desenvolvimento.
10
11
Morton (1938, pg.75).
Os conceitos de regime de acumulao extensiva e intensiva foram usados por Aglietta

(1976). Uma caracterizao resumida encontra-se em Dek (1985), particularmente s pginas
140ss. E 156-7: Num regime de acumulao predominantemente extensivo o principal estmulo
para o crescimento da produo (de mercadorias) a expanso do trabalho assalariado em novas
reas. No porque o trabalho se torna mais produtivo mas sim porque anteriormente o trabalho
no era absolutamente produtivo (de mais valia). Por contraste, num regime de acumulao
predominantemente intensiva o crescimento da produtividade do trabalho o principal meio de
crescimento da produo e portanto, a velocidade da mudana nas tcnicas de produo que se
torna crucial.
Luisa Battaglia
25
A prpria identificao do que vem a ser meio de produo e o significado de sua

apropriao so variveis conforme o estgio de desenvolvimento.
O capitalismo no s aumentou (de ordem de grandeza) a produtividade e
aprofundou sobremania a diviso do trabalho como tambm, em decorrncia,
alterou a relao entre a quantidade de trabalhadores necessrios para trabalhar a
terra e os ocupados em atividades no diretamente vinculadas terra. A terra
deixou de ser o quase nico meio de produo, como o foi em todas as sociedades
pr-capitalistas, cuja produo dependia em maior medida das condies naturais.
Essas observaes tem aqui como objetivo o de relativizar a atual importncia da
propriedade da terra enquanto meio de produo (matria para produo de
alimentos e matrias primas) alertando para o perigo, bastante frequente, de se
generalizar para o capitalismo condies que so prprias de algum estgio
especfico de desenvolvimento.
Mas ao mesmo tempo necessrio ressaltar a importncia da terra enquanto
suporte espacial do total da produo e das atividades necessrias reproduo
social. Com a completa disseminao do capitalismo como modo de produo
dominante e a superao do estgio de acumulao predominantemente extensivo,
a terra deixa de ser meio de produo natural e passa a ser espao urbano,
produzido pelo homem, cuja principal propriedade sua localizao. A terra
enquanto suporte espacial, enquanto localizao, condio de produo. 12
1.2
A transformao dos direitos feudais sobre a terra em propriedade
dos meios de produo
A base histrica do capitalismo , como foi visto, a separao do trabalhador dos

seus meios de subsistncia ou, em outros termos, a criao de uma classe
proprietria dos meios de produo e de uma classe de produtos sem acesso a eles
12
Para o conceito de localizao, assim como para uma discusso sobre o preo da terra
(preo da localizao) e a organizao espacial, ver Dek (1985).
Luisa Battaglia
26
a no ser atravs da livre negociao com os seus proprietrios isto , da venda

da prpria fora de trabalho.
O processo de separao do trabalhador de seus meios de subsitncia deve ser
visto com especial ateno na Inglaterra por corresponder prpria formao e
origem do modo de produo capitalista. Esse mesmo processo de separao
ocorrido mais tarde em outros pases j no corresponde transformao de uma
sociedade feudal em sociedade capitalista tout court mas transformao dentro
de um contexto internacional de foras j dominadas por uma economia
capitalista. 13
A dissoluo do feudalismo na Inglaterra e a preparao das condies de
surgimento do capitalismo foi um processo lento. Desde o sculo XIV o
cercamento e apropriao de terras comunais (enclosures) vinham sendo
praticados com maior ou menor intensidade 14 , com a consequente transformao
de servos em trabalhadores livres. No sculo XV a servido havia praticamente
desaparecido na Inglaterra e com ela os senhores feudais.
O movimento histrico de converso dos servos em assalariados passa pela
libertao das relaes de servido e das tutelas das guildas como passo necessrio
para o despojamento dos trabalhadores dos seus meios de produo e das garantias
de sobrevivncia. Na Inglaterra esta etapa correspondeu formao de uma classe
de pequenos proprietrios cultivando sua prpria terra (yeomen).
O campesinato tinha de ser atomizado, pulverizado em unidades solitrias e
indefesas, antes de que seus componentes pudessem ser reintegrados numa
massa de trabalhadores assalariados, participando da produo capitalista.
15
A partir dessa pulverizao do campesinato em pequenas unidades isoladas o

processo de enclosures no perodo Tudor (sculo XVI), coincidindo com um
sensvel crescimento de populao e acompanhado de aumento dos preos,
13
A formao dos diversos Estados absolutistas corresponde precisamente a um perodo de

transformao, em que a organizao social no era mais feudal mas o Estado ainda no se
estruturava plenamente em torno dos interesses da burguesia.
14
Morton (1938, pg.166): Os fechamentos dos campos no eram novidade [no sculo
XVI]. Eles vinham acontecendo regularmente desde a Grande Peste e duvidoso se a proporo
de fechamentos na primeira metade do sculo XVI seria maior que nos meados do sculo XIV.
15
Morton (1938).
Luisa Battaglia
27
assumiu caractersticas de espoliao em massa. Por outro lado, o aumento dos

preos, especialmente da l, tornando a criao de ovelhas mais rentvel e a terra
mais valiosa, acelerou o processo de cercamento, transformando reas de cultivo
em pastagens. Mesmo assim o processo no foi homogneo em todo o pas e nem
todos os campos foram fechados.
J no fim do sculo XVII e incio do XVIII a rpida introduo de novas tcnicas
agrcolas (Revoluo Agrcola) possibilitou e exigiu novas alteraes na estrutura
de produo. As novas tcnicas demandavam grandes capitais e s podiam ser
aplicadas por capitalistas, sendo portanto totalmente incompatveis com o sistema
de campos comunais ainda remanescentes em boa parte do pas. Resultou uma
nova onda de enclouses, desta vez no para transformar reas de cultivo em
pastagens para ovelhas mas para anexar campos comunais e reservas de caa e
madeira, formando grandes extenses em que os novos metidos de rodsio de uso
podiam ser aplicados em larga escala. Os pequenos produtores independentes sem
condies de introduzir as novas tcnicas, foram forados a vender ou ceder suas
terras para pagamento de dvidas e a vagar em busca de trabalho assalariado. 16
A criao de um campesinato livre havia acompanhado o desenvolvimento de
uma produo agrcola para o mercado e implicou no aparecimento de outro tipo
de senhores da terra: senhores cujo poder no dependia mais do nmero de
homens nos seus domnios mas sim da quantidade de dinheiro que deles podiam
extrair. A transformaes da forma da renda, desde a primitiva renda em trabalho
at a renda em dinheiro, permitiu boa parte das interpretaes jurdicas necessrias
implantao do capitalismo sem alteraes formais, uma vez que,
aparentemente, o aluguel pago por um empresrio capitalista a um proprietrio de
terra equivale renda (em dinheiro) paga pelo servo ao senhor feudal. 17
1.3
A construo da ideologia burguesa sobre a propriedade
16
Morton (1938, pg.326 ss.)
17
Sobre o desaparecimento histrico da renda e seu no significado enquanto categoria de

anlise do modo de produo capitalista ver Dek (1985).
Luisa Battaglia
28
A substituio da nobreza feudal pela burguesia como classe dominante foi

acompanhada pela correspondente substituio das idias dominantes acerca da
organizao da sociedade (e do universo em geral).
Em todas as revolues as novas idias j fazem parte do prprio movimento
revolucionrio que, no incio, no se apresenta como movimento de classe mas
sim como aspirao de toda a sociedade em oposio nica classe, dominante.
No perodo de superao do modo de produo feudal e de transio para o
capitalismo esse ltimo envolvia as foras progressivas, no sentido do aumento da
produo social e do afastamento do poder de uma classe que j no detinha mais
as condies de controle dessa produo. As idias de liberdade e direitos
individuais entre o povo, o que permitiu a articulao de algumas revoltas
populares (logo abafadas) e o engajamento das mesmas massas populares nas
(vitoriosas) revolues burguesas.
Tanto a Revoluo Inglesa de 1640-60 como a Francesa no sculo seguinte se
desenrolaram com o apoio das massas, que no entanto eram logo alijadas das
decises, uma vez alcanando o objetivo de quebrar o poder da classe at ento
dominante. medida em que a burguesia se constitua como nova classe
dominante, com interesses de classe e no mais de movimento revolucionrio,
passou a ser necessrio escolher, dentre as idias em voga, aquelas que mais
convinham para apresentar os interesses da burguesia como interesses da
sociedade. Essas idias, sistematizadas e erigidas em teorias, constituem a base
ideolgica necessria para o estabelecimento e manuteno da hegemonia
(burguesia).
Uma vez que as idias dominantes tenham sido separadas dos indivduos
dominantes e, principalmente, das relaes que nascem de uma dada fase do
modo de produo, e que com isso chegue-se ao resultado de que na histria
as idias sempre dominam, muito fcil abstrair dessas idias a idia etc.
como o dominante na histria e nesta medida conceber todos estes conceitos
e idias particulares como autodeterminao do conceito que se desenvolve
na histria. (Marx e Engels, 1845: A ideologia alem, pg.75)
Luisa Battaglia
29
Na construo da ideologia a propriedade deixou de corresponder a interesses de

classe bem definidos e passou a ser um direito natural, mediante a confuso (j
apontada acima pg.28) que identifica a apropriao dos meios de produo com
o direito de cada indivduo sua prpria reproduo. Com a construo desta
identidade sempre fcil apresentar qualquer alternativa de controle dos meios de
produo como um atentado ao direito de dispor de objetos de consumo.
As idias difundidas na baixa Idade Mdia na Inglaterra, tanto entre o povo quanto
entre os senhores feudais e o clero, consideravam como modelo ideal uma
sociedade sem classes e sem proprietrios. A imposio da propriedade e da
dominao teria sido conseqncia do pecado original. J a partir do sculo XIII
as verses oficiais apontam a propriedade e a diviso em classes como algo
natural numa sociedade humana. 18
As teorias do sculo XVII, especialmente na Inglaterra, na Holanda e na Frana,
impregnadas do esprito da Reforma, da obedincia a Deus antes que aos homens,
defendiam o livre arbtrio, a liberdade individual e o governo como resultado de
contrato entre governantes e governados. Em franca oposio ao dogma do direito
divino dos reis.
A primeira manifestao pelo estabelecimento formal de direitos individuais, parte
do processo da Revoluo Inglesa, foi apresentada ao Parlamento em setembro de
1967, no documento conhecido como Agreement of the People. Nele fazia-se a
distino entre os direitos propriedade e os direitos naturais, entendidos esses
como os diretamente ligados condio humana e prpria sobrevivncia. Essa
separao representava a posio dos trabalhadores independentes e tinha por
finalidade estender os direitos polticos e a liberdade a todos os indivduos,
independente da condio de proprietrio ou no proprietrio.
Mas, como em todas as revolues burgueses, uma vez alcanado um primeiro
estgio a luta passou a ser interna, entre os que queriam limitar as mudanas ao
fim dos privilgios feudais e os que queriam abolir ou limitar o poder dos
humanos de posse. Normalmente so os primeiros, os proprietrios, que procuram
logo consolidar as posies conquistadas em constituies escritas, funcionando
18
Morton (1952).
Luisa Battaglia
30
como barreiras contra novos avanos dos direitos das massas. No caso do
Agreement, ao contrrio, forma os Levellers, os da faco mais radical, que
tentaram consolidar posies ganhas mas que j lhes pareciam difceis de
conservar. 19 Com efeito, aps disputas parlamentares, movimentos de rua e
batalhas entre exrcitos, os Levellers foram derrotados e Cromwell consolidou seu
poder como protetor da propriedade e amigo da ordem 20 .
Contra a distino entre direitos naturais e direitos propriedade argumentava
Ireton (genro de Cromwell e com ele defensor de posies conservadoras) que
qualquer sistema que permite a todos os homens, tenham ou no
propriedade, votar, s pode ser anarquia. aquele que possui propriedade,
entendido como propriedade em terras, que tem um compromisso definido
com a sociedade e um interesse claro na preservao do governo. (Wiltse,
1935, pg.16)
ou ento:
Vocs podem chegar escolha de homens que, pelo menos grande parte
deles, no tem interesse local ou permanente. Por que esses homens no
votariam contra a propriedade? (em Morton, 1952, pg.94).
Uma tentativa de salvar, dentro da Revoluo burguesa, os interesses dos

pequenos proprietrios e trabalhadores independentes foi apresentada por James
Harrington na forma de uma proposta utpica de organizao de sociedade em sua
obra Oceana. Segundo Harrington as caractersticas de uma sociedade e a forma
de governo dependem da distribuio da propriedade da terra entre as classes
sociais:
- Monarquia absoluta se houver um nico senhor do territrio.
- Monarquia mista se poucos (nobreza e clero) forem senhores de terra.
- Repblica (Commonwealth) se o povo todo possui a terra.
19
Morton (1952).
20
Morton (1938, pg. 256).
Luisa Battaglia
31
A proposta bsica da organizao de Oceana era uma lei agrria dividindo as

terras em pequenas propriedades 21 .
Em geral os tericos da poca centraram suas preocupaes sobre a questo da
propriedade, reconhecendo-a como essencial para a consolidao da nova
organizao da sociedade.
Talvez quem melhor e mais completamente organizou as idias sobre propriedade
ao gosto da burguesia ascendente foi Locke, que lhe dedicou um tem de seu
ensaio sobre Governo e Estado. 22
John Locke (1632 - 1704) era de famlia puritana e associou boa parte da
dificuldade em explicar o conceito de propriedade necessidade de conciliar a
posse privada com a crena na doao em comum dos bens da Natureza aos
homens.
Deus deu o mundo humanidade em comum. Mas, isto posto, parece ser
uma grande dificuldade (entender) como que algum pode em algum
momento ter propriedade de alguma coisa (Locke, 1690, pg.30)
Duas idias estariam na base da justificativa da transformao dos

bens comuns em propriedade:
(1) Para poder se beneficiar desse bem comum necessrio repart-lo
para que cada indivduo possa usufruir de sua parte.
Deus, que dera o mundo aos homens em comum, tambm lhes dera a razo
para fazer uso dele para melhor vida e mais comodidade. (Locke, 1690,
pg.30) 23
(2) Cada um proprietrio de si mesmo, de sua prpria pessoa, assim

como do trabalho por ele executado. Em decorrncia, tambm ser
21
A obra foi bastante difundida na poca e a mesma idia sobre a lei agrria foi retida um
sculo e meio mais tarde pela Revoluo Francesa que promoveu uma larga distribuio de terras
entre os camponeses, constribuindo para que resultasse uma sociedade inteiramente diversa da
sociedade na Inglaterra e retardando de mais de um sculo a passagem para um estgio de
acumulao predominantemente intensiva.
22
23
Locke (1690).
God, who hath given the world to men in common, hath also given them reason to make
use of it to the best advantage of life and convinience.
Luisa Battaglia
32
proprietrio de tudo aquilo ao qual puder incorporar seu trabalho, isto

, tudo o que puder retirar da Natureza e transformar em coisa til por
meio de seu trabalho. O trabalho separa a propriedade do bem comum
(ddiva da Natureza).
Vale notar que todos os exemplos e argumentos usados por Locke giram em torno
do direito de consumir para o prprio sustento (a ma colhida na rvore ou o
peixe pescado no rio).
Uma vez estabelecido que o trabalho que permite a cada indivduo
apropriar-se de uma parte do bem comum restava o problema de
limitar essa retirada. Quanto um indivduo pode amealhar? Quem
estabelece os limites? Segundo Locke essa questo j foi resolvida pelo
prprio Deus ao estabelecer como princpio da Natureza o de no
estragar ou desperdiar.
O quanto cada um puder usar com algum proveito para a vida, sem
desperdcio, tanto poder conseguir como propriedade, mediante trabalho.
(Locke, 1690, pg.31)
Esse o perfeito limite para o capitalista. Tudo pode ser apropriado desde que o
seja para incorporao num processo produtivo. E considerando os recursos
naturais disponveis e quo pouco desses recursos haviam sido consumidos pelos
homens (sculo XVII) havia, segundo Locke, recursos para todos e portanto a
questo no seria motivo de discusso ou de briga 24 .
Os mesmo argumentos so vlidos no apenas para os frutos da terra
mas tambm para a prpria terra.
Quanta terra um homem ara, planta, melhora, cultiva e dela pode usar
os produtos, tanto a sua propriedade. Ele com seu trabalho a retira da
rea comum, como de fato o tem feito. (Locke, 1690, pg.31) 25
24
A existncia desses recursos naturais disponveis, possibilitando a contnua

incorporao de matria prima e mo de obra ao processo produtivo dirigido pelo capitalista,
corresponde ao estgio de acumulao extensiva.
25
As much land as a man tills, plants, improves, cultives, and can use the product of, so
much is his property. He by his labour does, as it were, enclose it from the common.
Luisa Battaglia
33
E assim como no seria possvel, nem necessrio, pedir o

consentimento de toda a humanidade para comer uma maa colhida da
rvore (isto , apropriar-se de algo que era comum) tambm no seria
possvel, nem necessrio, pedir o consentimento para se apropriar de
um pedao de terra e fechar para uso individual um campo que era
comum.
A partir dessa idia da apropriao de parte do bem comum (ddiva da Natureza)
atravs do trabalho a formao da propriedade uma simples questo de
recorrncia: cada indivduo recebe a herana dos pais e avs (sucessivamente at
No, ou Ado e Eva) e a essa propriedade acrescenta o fruto de seu prprio
trabalho (ou a desperdia, se fr relapso ou vagabundo).
Enquanto para a Inglaterra, onde a burguesia se havia afirmado como classe
dominante ainda no sculo XVII, as teorias sobre propriedade e liberdade
individual correspondente justificativa posterior de uma organizao social j
consolidada, para as demais naes-Estado, que se reorganizaram sob a
dominao burguesa um sculo mais tarde, as mesmas teorias constituiram parte
integrante do processo dessa reorganizao. Enquanto para a burguesia inglesa as
teorias foram necessrias para consolidar a prpria hegemonia, nas outras
sociedades funcionaram como arma de persuaso da classe burguesa para
justificar, seja a aniquilao da nobreza (caso da Frana), seja a criao de um
novo Estado pela ciso na prpria classe burguesa (independncia dos E.U.A.),
seja a criao de um novo Estado pela unificao de pequenos mercados regionais
sob o impulso da transformao dos senhores feudais em capitalistas, proprietrios
de terras (Alemanha).
A partir da Independncia Americana e da Revoluo Francesa o direito
propriedade passou a ser citado em todas as Constituies 26 e Declaraes de
26
A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Polticos dos Cidados Brasileiros, que tem por
base a liberdade, a segurana individual, e a propriedade, garantida pela Constituio do imprio,
pela maneira seguinte:
XXII garantido o Direito de Propriedade em toda a sua plenitude.
(Da Constituio Poltica do Imprio, 1824, art.179).
Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:
Luisa Battaglia
34
Direitos, sempre associado ao direito liberdade ou busca da felicidade. A

estrutura ideolgica construida com base nas teorias sobre tais direitos permite
sociedade burguesa no apenas reimpor continuamente as condies de
reproduo do modo de produo capitalista sob as aparncias de um acordo
social, escamoteando o uso da fora, como tambm justificar a fora nos casos
extremos em que no possvel escamote-la. 27
Trs sculos depois de sua consolidao a propriedade, apresentada ora como
direito natural, ora como acordo social, continua embasando as teorias
justificativas da sociedade burguesa. 28
sobre a idia de acordos que tambm se apiam todas as justificativas de
alterao das leis, especificamente da interpretao do direito de propriedade,
alterao necessria uma vez que as regras pelas quais a sociedade reconhece a
cada indivduo o direito de dispor de algo devem ser variveis conforme as
necessidades da acumulao. No caso da propriedade fundiria essas regras
formam um dos pontos centrais da discusso entre estatizantes e liberais, entre os
defensores do Estado como organizador do espao da produo e os que
defendem uma auto-organizao pelo funcionamento livre do mercado. O
campo frtil para frase do tipo:
A estatizao da propriedade antagnica s metas liberais inerentes ao
sistema democrtico. 29
XXII garantido o direito de propriedade;

XXIII a propriedade atender a sua funo social;
(Da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988, art.5).
27
O recurso ao emprego da fora como eventualmente necessrio para a reproduo do

modo de produo capitalista geralmente omitido em todos os compndios de histria ou de
direito moderno. De acordo com a construo ideolgica, a fora apresentada como um meio
utilizado antigamente, antes do advento da civilizao. Quanto mais evoluda esta civilizao
tanto mais as relaes sociais estariam baseadas em acordos e contratos livremente estabelecidos
pelas partes.
28
ilustrativo o conceito de propriedade constante num compndio sobre avaliao de

imveis e administrao da base tributvel, publicado nos E.U.A. pela Associao Internacional
dos Avaliadores: Propriedade um conceito cultural [sic] da relao entre pessoas e coisas. Em
nossa cultura as pessoas podem receber o direito de possuir, gozar e dispor de coisas. Os Governos
autorizam e protegem esses direitos. Portanto a propriedade tem uma dimenso legal. (Eckert,
1990, pg.75).
Luisa Battaglia
35
O ltimo item deste captulo tem como objetivo o de assinalar a importncia

histrica da propriedade da terra na organizao social das colnias inglesas da
Amrica do Norte e a diferena com as condies no Brasil onde a propriedade s
foi formalizada no sculo XIX e at hoje no foi plenamente institucionalizada.
1.4 A apropriao da terra na Amrica
Enquanto a estrutura e os conceitos de propriedade fundiria nos diversos pases

da Europa resultaram de um longo processo de sucessivas conquistas e de
transformao do feudalismo 30 em capitalismo, na Amrica o processo de
apropriao se constituiu em trs sculos de conquista por parte de sociedades que
j baseavam a produo social dos povos indgenas. Mesmo assim, as diversas
foras que moveram estas conquistas e as diversas formas de ocupao e posse
criaram diversas estruturas fundirias, correspondentes a outras tantas formas de
produo.
A comparao, mesmo esquemtica, das primeiras formas de ocupao na
Amrica do Norte e no Brasil pode ser importante, no s pelo papel hegemnico
desempenhado pelos E.U.A. e a consequente influncia exercida sobre os demais
pases, em particular sobre o Brasil, mas principalmente vistos os diversos rumos
de desenvolvimento tomados pelos dois pases, condicionados pelas respectivas
organizaes da produo.
Portugal teve dificuldades desde o incio para ocupar todos os territrios
descobertos, devido sua escassa populao, enquanto que, a partir do sculo
XVII, as colnias inglesas passaram a receber sucessivas levas de colonos,
emigrantes das regies em que os fechamentos dos campos, a Revoluo Agrcola
29
De publicitrio do Secovi-SP, sob o ttulo Projeto afronta filosofia liberal, contra o

Projeto de poltica Urbana projeto de lei 5788, em tramitao no Congresso. (O Estado de So
Paulo, 29.4.92).
30
Por sua vez resultado da fuso de organizaes tribais com os escombros do Imprio
Romano.
Luisa Battaglia
36
e as guerras e perseguies religiosas (no s na Inglaterra mas em vrios pases

da Europa) haviam criado massas de trabalhadores sem terra e, portanto, sem
meios de sobrevivncia. Gente sem alternativas, aventureiros, perseguidos ou
descontentes, todos tinham uma coisa em comum: o mpeto de reconstruir a vida
na nova terra sem as amarras das relaes e compromissos de seus locais de
origem.
As primeiras tentativas de povoamento da Amrica do Norte por parte da
Inglaterra tinham por objetivo estabelecer bases estratgicas contra as pretenses
da Espanha. A perspectiva de pilhagem de ouro e prata atraiu aventureiros em
busca de enriquecimento rpido, incapazes de sobreviver do cultivo da terra. As
colnias implantadas na Virgnia em 1585 e 1587 foram um completo fracasso 31 e
apenas no sculo XVII comearam a surgir as primeiras povoaes estveis.
Para o norte (Nova Inglaterra) dirigiam-se grupos de Puritanos, lavradores e
artesos acostumados ao trabalho independente. O tipo de solo encontrado, o
clima e a relativa estreiteza da faixa agricultvel, espremida entre a costa
recortada e os Apalaches, desincentivaram qualquer ocupao por cultura
extensiva, forma dominante de produo colonial. Ao invs, desenvolveram-se
atividades relacionadas com a pesca, a construo de barcos e o comrcio. Alm
disso, no houve no incio restries que impedissem aos colonos, mesmo os
trazidos como mo de obra por empresas capitalistas, a apropriao de terras e o
cultivo para seu sustento, contribuindo para uma organizao social com base no
trabalho independente e na pequena propriedade, como observaria Wakefield 32 ,
um sculo e meio mais tarde:
Nos Estados do norte da Unio Americana duvidoso que um dcimo da
populao possa ser considerada como de trabalhadores assalariados. Na
Inglaterra esses compem a massa do povo. [Wakefield, 1833, pg.42-44] 33
31
Morton (1938, pg.204).
32
Eduard Gibbon Wakefield (1796 1862), economista e poltico ingls, autor de England
and Amrica. A comparison of the social and political state of both nations, Londres, 1833, em
que expe os fundamentos de suas propostas sobre colonizao sistemtica.
33
Citado por Marx (1867, 1 Livro, pg.561).
Luisa Battaglia
37
Com o aumento da populao e a consolidao de uma economia dependente dos

investimentos ingleses a disponibilidade de terras na costa Nordeste foi
diminuindo, grandes reas foram reservadas especulativamente e, j no sculo
XVIII, as levas de migrantes que continuavam chegando da Europa no
encontravam mais as facilidades iniciais para obter a prpria terra. Mas junto com
os grandes proprietrios e empresrios havia-se formado uma classe com certa
independncia, cujos interesses eram associados aos dos capitalistas e cujos
princpios ticos e polticos se baseavam no trabalho e na defesa da propriedade.
Na Virgnia e mais ao sul, ao contrrio, o solo, o clima e a extenso da faixa
litornea de topografia favorvel atraram desde o incio colonos com recursos e
influncia na Metrpole, com o objetivo de explorar a terra com o sistema de
plantation: monocultura (fumo e, mais tarde, algodo) em grandes extenses,
usando como mo de obra primeiro os ajustados 34 (conscritos e desempregados
trazidos principalmente da Irlanda) e, a partir de 1660, escravos trazidos da
frica.
Coerentemente, o movimento de Independncia se originou e ganhou fora nas
colnias do Norte, onde os interesses da burguesia local entraram em conflito com
os da Metrpole. Nas plantations do Sul a classe dominante poderia ter se
acomodado por mais tempo s condies de explorao impostas pela Inglaterra.
Como dito acima, as teorias sobre propriedade e liberdade tiveram papel
importante na luta pela Independncia, em particular a argumentao de Locke
que sustentava idias revolucionrias em matria de organizao poltica:
os homens entram numa sociedade para a proteo da propriedade e tem,
portanto, o direito de mudar seu governo, pela fora se necessrio, quando
esse no atende mais aos objetivos. (Wiltse, 1935, pg.22)
Esse argumento, no entanto, acabou sendo de difcil aplicao na fase de

consolidao de um governo entre os treze Estados Unidos. As justificativas
tericas das tenses e disputas pelo poder que se seguiram Declarao de
Independncia podem ser resumidas s posies de defesa de um governo central
34
Trmo usado na traduo do livro de Huberman (1978). Morton (1938, pg.204) usa o
trmo indentured labour.
Luisa Battaglia
38
forte como garantia dos interesses da burguesia nacional (que acabou

prevalecendo) versus o direito de cada pequeno grupo de indivduos escolher seu
prprio governo, de acordo com as idias de Locke. Essas divergncias se
manifestaram principalmente entre os Estados do Norte, onde a burguesia
precisava de um governo forte para defesa contra a concorrncia inglesa, e do Sul,
onde a elite dos grandes proprietrios de escravos e terras desejava manter sua
autonomia e seus privilgios.
Vale notar que os moldes da ocupao do Sul do E.U.A. foram muito semelhantes
aos do Nordeste brasileiro. Mas diferena do Brasil os senhores de escravos no
conseguiram impor seus interesses como interesses da nao por estarem em
posio de inferioridade perante os capitalistas do norte. A tentativa de secesso
foi dominada por quatro anos de guerra civil (1861-1865). Morton resume bem o
significado dessa guerra:
No fundo foi uma guerra para determinar se o futuro desenvolvimento dos
Estados Unidos seria como pas industrial ou como pas de economia de
plantation, uma economia voltada para a produo de alimentos e matrias
primas para exportao, baseada no trabalho escravo e dirigida por uma
aristocracia escravagista. Alm de um certo ponto essas duas economias no
poderiam continuar a existir lado a lado e a guerra foi portanto uma luta de
classes entre a aristocracia fundiria e a democracia burguesa. (Morton,
1938, pg.412/322)
Convm ressaltar a importncia para a formao da economia da Nova Inglaterra

do fato de que, desde o incio, a sociedade se organizou em torno da produo
independente e da pequena propriedade. A populao livre dessas colnias do
Norte da Amrica formou a base do mercado interno, condicionando o processo
de acumulao nos E.U.A.
Luisa Battaglia
Captulo 2:
39
O ESTADO
Luisa Battaglia
40
O ESTADO
Criar as condies favorveis mais rpida acumulao de

capital e remover os obstculos que impedem o processo (de
acumulao so as tarefas centrais do Estado capitalista s quais,
em ltima anlise, se subordinam todas as suas outras funes.
Sweezy (1971)
A idia de Estado est longe de ter um significado nico e se presta a diversas

interpretaes em diferentes nveis de abstrao. Torna-se portanto necessrio
colocar alguns pontos de entendimento como parte do quadro de referncia para o
desenvolvimento do tema proposto qual seja, a atuao do Estado no Brasil com
relao ao reconhecimento da propriedade fundiria e tributao sobre a mesma.
Na colocao deste entendimento o maior esforo est no sentido de se
desvencilhar do contexto ideolgico no qual se misturam os conceitos de Estado e
sociedade, de pblico e privado, de governo e contribuintes (tax-payers). Essas
prprias dicotomias pressupem divises ou antagonismos que no explicam nem
a natureza da entidade Estado, o qual permanece como conceito abstrato, nem as
suas transformaes e muito menos as aes que lhe so atribudas.
Engels 1 associa o surgimento do Estado com a passagem da barbrie para a
civilizao, isto , de uma organizao social ainda baseada na gens e tribo como
usurias em comum do territrio, para uma organizao onde a diviso de trabalho
e a possibilidade de acumulao de riquezas conduzem a relaes de dominao e
diviso em classes. O Estado surge como instituio para reproduzir a diviso da
sociedade em classes atravs do controle dos meios de produo (basicamente a
terra), assegurando o direito da classe detentora desse controle de explorar a
1
Engels (1884).
Luisa Battaglia
41
destituida. O entendimento do Estado portanto, deve ser feito a partir da

compreenso de seu papel no, como reza o Credo liberal, na distribuio e
consumo mas sim na produo.
O Estado evolui e se transforma de acordo com a evoluo da sociedade, por fora
das mudanas nas relaes de produo dominantes ou, em outros termos, na
relao de foras que se estabelece em cada poca entre os diversos interesses
conflitantes. Neste embate de interesses o papel do Estado sempre o da
manuteno do status quo, da reproduo da organizao social. Isto significa que
no pode haver alteraes nas relaes de poder decididas ou planejadas pelo
Estado mas, ao contrrio, alteraes de poder no aparato estatal pressupem
alteraes de poder na sociedade que mantm. O poder poltico, correspondente
capacidade de estabelecer as leis, de organizar as instituies, de controlar as
foras armadas etc. decorre, com maior ou menor defasagem no tempo, do poder
econmico isto , das condies como so estabelecidas as relaes de produo.
Em todos os perodos de transio as lutas pelo controle do Estado se apiam nas
estruturas
de
produo
ainda
no
adequadamente
representadas
pelas
superestruturas institucionais e tem exatamente o intito de realizar essa

adequao.
O Estado no uma inveno do capitalismo; apenas adquire formas especficas,
algumas circunstanciais, de acordo com as foras do momento, outras ligadas
prpria essncia da organizao social a ser preservada. Trata-se portanto, neste
captulo, de explicitar o que o Estado burgus, salientando as aes necessrias
reproduo do modo de produo capitalista ou, em outros termos, a relao entre
o Estado e o mercado para garantia dessa reproduo.
2.1 O Estado e a produo capitalista
Foi visto no captulo anterior que a propriedade dos meios de produo condio
essencial para o estabelecimento e manuteno da relao salarial, por sua vez
Luisa Battaglia
42
base do modo de produo capitalista. Neste tem assinalada a presena do

Estado burgus como necessria produo capitalista.
O fato de que sema presena do estado o mercado no tem condio de existncia
foi apresentado e discutido por vrios autores 2 . A anlise abrangente da necessria
participao do Estado na produo capitalista, com especial nfase na
organizao espacial dessa produo, foi recentemente apresentada por Dek em
seu trabalho sobre a teoria da renda e o preo da terra: Rent theory and the price of
urban land/Spatial organization in a capitalist economy 3 . principalmente sobre
esse trabalho que se baseia a construo deste tem, no sentido de caracterizar o
Estado em sua forma de atuao e em sua relao com o mercado.
A generalizao da relao salarial equivale generalizao da forma mercadoria,
isto , da produo dos valores de uso sob a forma de mercadoria: o trabalhador
(assalariado) vende sua fora de trabalho para poder comprar (sob a forma de
mercadorias) os bens e servios necessrios sua subsistncia. A generalizao da
relao salarial (e da forma mercadoria) tem limites, decorrem das prprias
contradies inerentes ao modo de produo.
Mas a forma de mercadoria, mesmo sendo dominante no capitalismo,
encontra seus limites, no devido a alguma fora externa, ao contrrio: os
limites mercadorizao 4 da produo e portanto de valores de uso nomercadorizveis so parte da dialtica da produo capitalista. (Dek,
1985, pg.112)
A superao das restries impostas por esses limites precisamente o cerne das
atribuies do Estado burgus. Em outras palavras, o processo de acumulao
precisa, para seu funcionamento, de insumos (bens e servios) que o mercado no
regula e cuja produo deve ser planejada no como mercadorias mas diretamente
como valores de uso. So necessrias medidas no econmicas, fora das regras
2
Ver por exemplo Aglietta (1976). Dek (1989) cita os trabalhos de Uno (1964) e Sekine
(1977) que levaram s ltimas conseqncias a idia da reduo do capitalismo a uma economia
de mercado.
Dek (1985). Ver tambm Dek (1986) em que o autor desenvolveu o assunto especfico
da relao Estado / mercado.
Uso o trmo mercadorizar (e seus derivados) como sendo tornar mercadoria, de

acordo com o uso dado por Dek. Prefiro evitar o trmo dicionarizado mercantil (e seus
derivados) pelas suas conotaes, inadequadas no caso.
Luisa Battaglia
43
de livre troca, para garantir tanto a acumulao do capital quanto a prpria

permanncia do capitalismo.
A primeira da forma-mercadoria e o processo da reificao das relaes
sociais impem que a regulao da produo capitalista seja efetuada em
primeira instncia pelo mercado e em segunda instncia pela interveno do
Estado, a combinao especfica de ambos sendo determinada pelas
condies de mercadorizao da produo de acordo com o estgio de
desenvolvimento das foras e relaes de produo. (Dek, 1986, pg.25
grifo meu)
Marx trata do assunto sob o termo genrico de condies gerais da produo

mas no chegou a ressaltar o carter de necessidade essencial da ao do Estado
na produo dessas condies gerais.
Dak mostrou a necessidade de explicitar o custo social da produo de valores de
uso como tais:
Nem o trabalho para produzir a estrutura espacial, nem o trabalho para
produzir
as
super-estruturas
jurdico-poltico-administrativas
esto
explicitamente tratadas na clssica frmula da valorizao

VE = V + VS
onde a relao salarial divide o trabalho abstrato total, ou valor do trabalho
total da sociedade, VE, em valor da fora de trabalho, V e mais valia VS
apenas na produo de mercadorias. A fim de incorporar explicitamente
aquelas parcelas de trabalho social, poderamos ento escrever
VS = VA + VL + VT
onde VL e VT so, respectivamente, o tempo de trabalho gasto na produo
do espao e aquele gasto em todas as outras atividades do Estado, e VA o
valor disponvel para acumulao. A primeira frmula portanto se transforma
em
VE = V + (VA + VL + VT)
com
Dak (1985, pg.113).
VA = VS (VL + VT)
...
. 5
Luisa Battaglia
44
Isto , o valor disponvel para acumulao (VA) no o total da mais valia (VS)
produzida junto com a produo dos meios de subsistncia da fora de trabalho
(V): desse total deve-se deduzir o valor do trabalho social, realizado atravs do
Estado (VL + VT). A separao desse trabalho do Estado em VL (produo do
espao) e VT (outras atividades) ressalta a parcela das atividades diretamente
ligadas aos aspectos espaciais da organizao da produo.
Portanto, estudar o Estado no sistema capitalista estudar as formas pelas quais,
em cada estgio de desenvolvimento e tipo de organizao da sociedade,
garantida a produo do trabalho social necessrio para que o mercado tenha
condies de funcionar. A primeira dessas condies a manuteno da relao
salarial, base do prprio modo de produo, e a ao do Estado para tanto se
concentra em manter, usando o aparato jurdico, institucional, ideolgico e militar,
se necessrio, a condio essencial da relao salarial, a saber, a propriedade dos
meios de produo. A segunda condio a regulao do processo de acumulao
ou seja, a produo material em funo da reproduo ampliada da sociedade,
implicando na defesa dos interesses de classe mesmo contra os interesses de
indivduos da classe dominante.
Aglietta 6 chama a ateno para os limites generalizao da forma mercadoria e
trata da superao desses limites nos termos da dialtica crise/regulao. Para isto
define o Estado como o agente dessa regulao, ressaltando que o Estado no
um agente externo ao sistema econmico mas sim parte do mesmo sistema
incorporando, portanto, todas as suas contradies.
A manuteno da relao salarial e a regulao do processo de acumulao so
objetivos exclusivos do Estado e condicionam as suas atribuies e atividades. A
forma concreta de interveno varia constantemente, em funo das condies
concretas da acumulao e, portanto, depende do estgio de desenvolvimento de
cada sociedade 7 . Mas, qualquer que seja a forma de interveno, algumas reas
esto sempre cobertas:
6
7
Aglietta (1976).
Cito RANGEL (1988): ...feita a opo pela privatizao dos servios pblicos ora
concedidos a empresas pblicas, outras questes sero suscitadas. Afinal, no futuro, como no
passado, e como agora, ao lado de um setor privado teremos um setor pblico, como dois e dois
Luisa Battaglia
45
Sustentao das garantias institucionais: legislao, judicirio, polcia,

informaes.
Regulao do fluxo dos recursos financeiros: regulamentao dos
preos e salrios, da moeda e das taxas de juros; subsdios e impostos.
Reproduo da fora de trabalho: educao, sade, ideologia 8
Organizao do espao para a acumulao: legislao urbanstica,
infraestrutura, estrutura fundiria.
A adequada organizao do espao uma das condies necessrias para a
acumulao. Apesar dessa organizao se materializar em aes localizadas isto ,
sobre especficas pores do espao,
...nenhuma poro do espao encerra um contedo especfico de trabalho
abstrato: todo trabalho desempenhado sobre qualquer poro particular do
espao redefine (transforma) o espao urbano como um todo. (Dek, 1986,
pg.23)
Ao mesmo tempo o espao como tal no um valor de uso, uma vez que no pode
ser consumido individualmente:
O valor de uso no espao representado pelas localizaes nele contidas
mas localizao sendo uma posio no espao, no pode ser produzida como
tal. ...O que produzido o espao, enquanto que as localizaes valores
de uso resultam coletivamente. (Dek, 1985, pg.110-1)
No podendo ser validado socialmente como valor de uso, o espao no pode ser
produzido como mercadoria, mas sim coletivamente, com trabalho social atravs
do Estado. A interveno do Estado no espao se d, diretamente, atravs das
restries de zoneamento e da implantao e manuteno dos sistemas de
transportes e das demais redes de infraestrutura e, indiretamente, atravs dos
so quatro. O Estado ser aliviado de parte de suas presentes incumbncias mas, como tem
acontecido regularmente, sobre seus ombros pesaro novos encargos, inclusive por exigncia das
mudanas ordenadas em torno da privatizao. Encargos necessrios, mas que j no interessam,
ou ainda no interessam iniciativa privada. A economia , afinal, um organismo que vive atravs
de todos os seus rgos.
8
O capitalismo se diferencia de todos os outros modos de produo que o procederam pela

necessidade da ideologia como parte integrante do sistema de dominao. As relaes de produo
devem ser escamoteadas pois o sistema se reproduz com base na aceitao da igualdade, da livre
troca e da diviso racional de atividades.
Luisa Battaglia
46
subsdios ou restries a determinados setores de produo e pela forma de

distribuir, reconhecer e garantir a propriedade fundiria. O lanamento e a
arrecadao de impostos sobre essa propriedade, alm de fornecerem ao Estado os
recursos para custear suas aes, o fazem diferenciando setores da economia e,
portanto, podem se constituir em instrumentos de regulao. A propriedade
fundiria, principalmente nas aglomeraes urbanas, faz parte da regulao do uso
do espao por parte de indivduos e deve ser vista como parte do processo de
(re)produo da fora de trabalho.
2.2
A construo da idia do Estado liberal
A substituio da justificativa dos poderes senhoriais e do rei como direito divino

pelo escamoteamento das estruturas de dominao por um conjunto de idias
burguesas sobre igualdade das pessoas, liberdade individual e direito
propriedade foi parte essencial do processo de transio entre o feudalismo e o
capitalismo:
Historicamente, permitiu a explicitao de interesses antagnicos aos
da sociedade feudal e o surgimento de conflitos armados para quebrar a
ordem institucional existente e adaptar a organizao polticoinstitucional nova organizao econmica.
Em termos da organizao social justificou (e continua justificando) as
medidas legais e minimiza as medidas policiais necessrias para
consolidar e manter as prprias condies de reproduo do modo de
produo.
O desenvolvimento e disseminao dessas idias esto vinculados, por um lado ao
crescimento das cidades (burgos) com certa autonomia e, por outro s formas
tomadas pelos conflitos entre os Estados nacionais, que se consolidaram no fim da
Idade Mdia, e o Papado.
Luisa Battaglia
47
A Reforma Protestante foi na essncia um movimento poltico sob disfarce

religioso, parte da longa luta das classes endinheiradas da Europa pelo
poder. (Morton, 1938, pg.182)
Enquanto as maiores potncias, como Frana e Espanha, preferiram no entrar em

conflito aberto com o Papa mas sim disputar entre si o controle da Igreja, os
Estados mais atrazados ou menores, como a Esccia ou os ducados e principados
do Norte germnico, no tiveram outra escolha que no o conflito declarado para
se livrar da influncia do Papado e de seu monoplio das graas de Deus 9 .
Principalmente nas regies mais urbanizadas, onde a burguesia era mais influente,
a Reforma teve grande apoio popular e assumiu um carter de luta por direitos
individuais.
Assim, novas idias sobre governo e relaes sociais foram inicialmente
difundidas como conceitos religiosos, no bojo do movimento de Reforma da
Igreja, em todas as suas seitas e divises. Especialmente o Calvinismo reuniu as
melhores condies para a defesa do capitalismo e a moldagem de um Estado
sua imagem e semelhana: Deus tem o poder absoluto e a salvao um ato
exclusivo de sua vontade inescrutvel 10 ; portanto aos homens no compete o
entendimento dos desgnios do Senhor mas apenas cultivar o trabalho, a
abnegao, a iniciativa individual para resolver os problemas do quotidiano. O
sucesso material no uma finalidade em si mas a melhor evidncia da
aprovao divina. O individualismo e a crena na seleo de poucos eleitos para o
reino dos santos justificaram a organizao da igreja em pequenas comunidades
fechadas, reunidas em assemblias maiores por sistemas representativos. Essa
organizao na poca mostrou-se adequada a movimentos de resistncia e de
subverso.
Parte importante do apoio dado Reforma deveu-se justificativa do direito de
resistncia s ordens do rei quando estas contrariavam a vontade de Deus. Vrios
textos, na forma de reivindicaes de alteraes do Estado, surgiram das guerras
9
10
Morton, 1938, pg.182 ss.
Essa idia de Deus como um ser abstrato e inquestionvel muito prxima da idia de um
mercado, entidade abstrata, independente da vontade dos homens, que no entanto tem foras,
regras, leis, crises etc.
Luisa Battaglia
48
religiosas do sculo XVI e se espalharam rapidamente, sobretudo na Inglaterra.

Colocavam o governo como resultado de um contrato visando determinados
objetivos comuns, a preservao dos direitos constitucionais inerentes a cada
povo e a unificao em torno de uma idia de nao e no mais de igreja. As
crenas e prticas religiosas passavam a ser parte das liberdades individuais.
A inabilidade poltica de Jaime I da Inglaterra (1603 1625) o levou a produzir
uma defesa terica 11 da Monarquia Absolutista,
exigindo explicitamente como um direito divino aquilo que os Tudor tinham
se acontententado em tomar sem alarde na ausncia de oposio declarada. 12
Esse direito divino contudo no impressionava mais o Parlamento ingls que

continuou afirmando seu direito de debater livremente as questes de seu interesse
e, principalmente, de controlar o lanamento de impostos. Nestas alturas a
discusso real girava em torno das limitaes do poder da Coroa e da burguesia,
representada pelo Parlamento, e da importncia relativa entre a tradio das leis
comuns (Common Law) e uma constituio escrita ou lei fundamental.
Era preciso introduzir novas leis, que representassem melhor as necessidades de
proteo institucional da burguesia em ascenso e que permitissem superar a
complexidade das relaes feudais mantidas pela Common Law. A nova
organizao social exigia o reconhecimento do direito de propriedade, da
igualdade e da liberdade individual em substituio ao poder da Igreja e das
guildas. Na Inglaterra, ao contrrio de outros pases da Europa, o Cdigo Romano
nunca chegou a ser adotado como tal, devido principalmente fora da tradio da
Common Law. Mesmo assim alguns de seus princpios foram usados para
validar (por api-las em regras antigas, j consagradas) medidas adequadas para
sustentar as novas relaes de produo.
11
Na sua obra, Trew Law of Free Monarchies, Jaime I baseia sua defesa do poder real como
direito divino em trs argumentos:
1 Os reis so reconhecidos por Deus na Bblia.
2 O rei (ingls) tem o direito de conquista por seu antepassado (Guilherme I) que se
apropriou de todas as terras do reino.
3 O rei funcionava como a cabea em relao ao corpo, sendo portanto essencial para a
permanncia do conjunto. (Wiltse, 1935, pg.10)
12
Morton (1938, pg.212).
Luisa Battaglia
49
A lei romana era a lei j consolidada correspondente simples (isto , prcapitalista) produo de mercadorias, que no entanto inclua a maior parte das
relaes jurdicas do perodo capitalista. Precisamente, pois, o de que nossos
burgueses necessitavam na poca de sua ascenso e que no encontraram na
legislao baseada nos costumes locais.
[Carta de Engels para Kautsky, de 26 de junho de 1884] 13
Quando, j no fim do sculo XVIII, a Revoluo Francesa serviu de estopim para

a reorganizao dos Estados europeus, pela consolidao do poder pblico da
burguesia, o Cdigo Romano passou a ser largamente adotado como base para a
estrutura do direito que foi sendo desenvolvida pelos diversos Estados nacionais,
exceo da Inglaterra que j havia efetuado sua adaptao institucional.
2.3 A ideologia burguesa e a utopia socialista
Passa da fase revolucionria, a nova organizao social devia ser reconhecida e

consolidada por princpios inquestionveis. 14 A formalizao terica desses
princpios foi objeto de inmeros trabalhos ao longo dos sculos XVII e XVIII.
Dentre as obras que procuravam dar forma nova organizao social algumas se
destacam mais como vises ou propostas utpicas do que como teorias polticas.
o caso do Paraiso Perdido (1667), o poema de Milton. John Milton foi seguidor
e ajudante de Cromwell e, especialmente em panfletos, deu forma s idias que
circulavam na poca sobre os direitos individuais e que deram a base do apoio
popular revoluo: todos os homens nascem livres, o governo representa o povo
e exerce o poder em seu nome, o Estado no pode interferir na relao do
13
14
Em Althusser & Balibar (1968), citado pg.229).
Charles M. Wiltse, autor de um aprofundado trabalho sobre Thomas Jefferson e sua

influncia nas idias polticas americanas, assim se manifesta sobre a adequao das teorias s
instituies: Teorias polticas surgem quando velhas instituies se desfazem ou quando novas
foras passam a fazer parte da vida de um povo. Elas no so motivadas por mera curiosidade
especulativa mas so criadas conscientemente para justificar a destruio de uma ordem existente
ou para defender o status quo contra os ataques dos radicais e dos descontentes. (Wiltse, 1935,
pg.3)
Luisa Battaglia
50
indivduo com Deus (liberdade de religio) nem na forma de expresso individual

(liberdade de imprensa, liberdade de costumes). No primeiro entusiasmo da
revoluo, Milton havia esperado ver a construo do paraiso na terra, esperana
frustrada pelo abandono das reivindicaes populares e pela transformao da
revoluo em movimento de imposio dos grandes proprietrios como classe
dominante.
Para Milton a tragdia da Queda [expulso do Paraiso devido ao pecado de
Ado e Eva LB] no era o erro do homem por desejar o conhecimento do
bem e do mal mas o fato das promessas da serpente serem falsas promessas
(como as promessas da prpria revoluo burguesa) ... O paraiso que Milton
perdeu, pois, foi a promessa inicial da revoluo.
Tambm na forma de utopia a obra de James Harrington, The Commonwealth of

Ocean (1656). Nela detalhada de maneira bastante concreta uma organizao de
Estado, a partir da idia de que esse tem uma base econmica e que a forma por
ele assumida est diretamente relacionada com a distribuio da propriedade da
terra. O governo deveria (e este aspecto moral que transforma Oceana em
utopia) seguir dos princpios:
-
que todos os cidados fossem proprietrios de terra;
que todos os cidados tivessem oportunidade, em rodzio, de exercer

cargos pblicos e funes de governo.
Considerando que em qualquer debate alguns indivduos se manifestam e

propem, enquanto que a maioria apenas acompanha, Harrington imaginou o
governo composto por um corpo restrito (senado) encarregado das propostas de
leis e por outro maior, que escolheria entre as propostas.
De outra natureza foram os trabalhos destinados a produzir justificativas para os
acertos institucionais requeridos. Essas teorias giravam em torno da definio
de uma Lei Fundamental ou Constituio, decorrente de leis naturais, portanto
fora da compreenso ou do poder de ao das pessoas. Constituem as bases sobre
as quais, ainda hoje, se discutem as atribuies do Estado ou a organizao do seu
aparato.
Luisa Battaglia
51
Thomas Hobbes em sua obra Leviathan (1651) foi o que mais claramente
explicitou o conceito de Estado como acordo social, considerando como parte
desse acordo todas as formas de relaes sociais, incluindo a propriedade 15 .
Segundo Hobbes, as cincias polticas partem das leis naturais como axiomas, leis
essas que no so morais ou imorais mas apenas existem, mais como explicaes
do que como regras. De acordo com essas leis os homens so motivados por autopreservao e interesses individuais e portanto todos os valores sociais devem ser
reduzidos ao interesse individual e a sociedade nada mais do que uma
associao livre de indivduos que se organizam para defesa de interesses
prprios. Donde a necessidade de uma legislao escrita, como forma de contrato.
Ao mesmo tempo Hobbes defendia a existncia de um poder absoluto, acima das
leis, com autoridade para prop-las e faz-las cumprir.
Outro filsofo ingls, John Locke 16 tambm desenvolveu sua doutrina sobre
direitos naturais e apresentou o governo como um rgo constituido por contrato
entre os membros da sociedade, com a nica finalidade de interpretar e
administrar as leis da natureza. Cada indivduo mantm o direito vida,
liberdade e propriedade e, sendo voluntria a participao numa sociedade, tem
o direito de mudar de governo, pela fora se necessrio, quando este no satisfaz
seus interesses.
Se, para Hobbes, o Estado significa fora e poder para manter a ordem, para
Locke os homens se associam apenas para garantir a propriedade e portanto essa
a funo do Estado.
As idias gerais sobre liberdade individual e propriedade, formalizadas em
teorias na Inglaterra no sculo XVII, foram, na Frana no sculo seguinte,
difundidas como literatura ou transformadas em descries de organizao social
por diversos autores dos quais se sobressaem Voltaire, Rousseau e Montesquieu.
15
16
Wiltse (1935).
Locke (1690). A colocao de Locke sobre o direito de propriedade como um direito

natural foi apresentada no Captulo 1, pg.37-9.
Luisa Battaglia
52
O Esprito das Leis 17 um quadro completo sobre os princpios, leis e relaes

entre grupos definidos de pessoas, correspondentes a cada um dos trs tipos de
governo identificados por Montesquieu: o Republicano, o Monrquico e o
Desptico. O conjunto forma um todo coerente e inatacvel do ponto de vista
lgico, uma vez aceitas as premissas das leis naturais. Vale como exemplo a
explicao do que liberdade e Estado:
Enfim, como nas democracias o povo parece mais ou menos fazer o que
quer, situou-se a liberdade nestes tipos de governo e confundiu-se o poder do
povo com a liberdade do povo.
verdade que nas democracias o povo parece fazer o que quer; mas a
liberdade poltica no consiste em se fazer o que se quer. Em um Estado, isto
, numa sociedade onde existem leis, a liberdade s pode consistir em poder
fazer o que se deve querer e em no ser forado a fazer o que no se tem o
direito de querer.
Deve-se ter em mente o que a independncia e o que a liberdade. A
liberdade o direito de fazer tudo o que as leis permitem; e se um cidado
pudesse fazer o que elas probem ele j no teria liberdade, porque os outros
tambm teriam este poder. (Montesquieu, 1748, pg.170)
Montesquieu teve enorme influncia na organizao do Estado criado a partir da

Independncia das colnias inglesas da Amrica do Norte, assim como na
elaborao das Declaraes de Direitos e das Constituies que se seguiram
Independncia Americana e Revoluo Francesa. A diviso do governo em trs
poderes e a necessria separao entre eles, num governo Republicano, formaram
o modelo para a constituio de todas as Repblicas criadas a partir de ex
colnias.
Na formao dos E.U.A. tambm tiveram influncia direta os tericos ingleses,
em especial Hobbes e Locke. Esses, como visto acima, defendiam posies
conflitantes a respeito do poder do Estado. Essas posies, transformadas em
justificativas de aes polticas, embasaram as lutas pelo poder em torno da
Constituio Americana: de um lado o Estado forte, centralizado e comprometido
17
Mostesquieu (1748).
Luisa Battaglia
53
com os interesses dos capitalistas americanos, defendido por Alexandre Hamilton:

de outro a viso de Thomas Jefferson, de governo descentralizado, apoiado na
pequena propriedade e no absoluto respeito liberdade e aos direitos individuais.
O resultado de compromisso foi a Constituio de um Estado centralizado e
claramente defensor dos interesses dos capitalistas e uma Emenda elencando os
direitos individuais (Bill of Rights).
Os poderes e direitos assim distribuidos criaram uma estrutura suficientemente
flexvel para, segundo Thomas Jefferson, no haver uma rgida definio de
regras, que devem se adaptar ao estgio de desenvolvimento:
Quando a populao pequena em relao ao espao nacional e vastos
recursos naturais comeam apenas a ser explorados h recursos suficientes
para todos e a iniciativa individual tem prioridade. Mas l onde a proporo
de desemprego grande e a distribuio dos bens cada vez mais desigual, a
opinio pblica dever se voltar para o lado dos despossuidos, e as funes
sociais do Estado sero enfatizadas. Em geral, quanto mais velho e mais
densamente habitado for o pas, mais socialista [sic] ele se tornar. A fora
peculiar filosofia democrtica repousa justamente na generalidade de seus
princpios que tornam possveis os ajustes a mudanas da ordem social dentro
do mesmo quadro tradicional da estrutura de governo. (Wiltse, 1935,
pg.217)
As idias de Jefferson foram especialmente importantes porque representam bem

a concepo do Estado como garantia do direito busca da felicidade e do
equilbrio entre a liberdade individual e o bem social.
Na transio do feudalismo para o capitalismo as idias socialistas de igualdade e
liberdade individual foram utilizadas para angariar apoio popular na luta contra a
aristocracia feudal. A utopia, que surge como possibilidade em cada movimento
revolucionrio, serviu como motivao para que o povo participasse enquanto
interessados na construo de um mundo semelhana do modelo utpico. Uma
vez alcanados os objetivos de consolidao do poder da classe burguesa, os
movimentos revolucionrios tinham de ser interrompidos, justamente porque seu
objetivo real no era a utopia mas a organizao burguesa, justamente porque seu
objetivo real no era a utopia mas a organizao burguesa, e as idias socialistas
Luisa Battaglia
54
foram abandonadas e substituidas pela ideologia, que lhes conserva no entanto os

aspectos formais.
Consolidaram-se assim as sociedades dos diversos Estados nacionais, sob a
hegemonia da classe burguesa, hegemonia essa garantia pela ideologia que
apresenta a organizao social como correspondendo utopia construda sobre as
idias socialistas (formalmente conservadas).
2.4 A ideologia e o Estado hoje
Trabalhos recentes como o de Norberto Bobbio 18 substituem o conceito de Estado

por descries e sistematizaes das formas pelas quais ele se manifesta. Bobbio
identifica diversas relaes de poder e formas de governo, mas o faz de um ponto
de vista formal/jurdico que acaba dando um carter universal e atemporal a
organizaes sociais.
No fim do sculo XVIII estava praticamente terminada a construo do arcabouo
ideolgico. Conjuntos de teorias (da margem de lucro, da renda, do Estado, do
crescimento populacional etc.) forma um mundo perfeito, racional apoiado nos
princpios naturais da igualdade entre os homens e da tendncia ao equilbrio de
todas as foras e movimentos contrrios. S no correspondem ao mundo real.
Mas, pelas mesmas teorias, esta no correspondncia se deve a distores
passageiras desse mundo real, superveis medida em que, atravs do
desenvolvimento capitalista, aqueles princpios forem divulgados e aceitos pelas
sociedades, permitindo a difuso da democracia e a insero de todas as pessoas
na economia de mercado.
As teorias, cientificamente apoiadas na economia vulgar (na expresso de
Marx), atribuem ao Estado o duplo papel de policial, para que sejam respeitadas
as regras de comportamento social supostamente estabelecidas de comum acordo
18
Bobbio (1985).
Luisa Battaglia
55
por todos, e de provedor de condies de bem estar para os que ainda esto fora da
ou no conseguem competir na economia de mercado 19 . Neste papel o Estado
apenas um mal necessrio, devido ao funcionamento imperfeito do mercado. Seria
portanto um corretivo, cada vez mais dispensvel medida em que a economia
tende para sua perfeio isto , para a superao de todas as formas prcapitalistas de produo.
Como diz Gramsci sobre o Estado e a concepo do direito, o Estado agiria no
sentido da prpria superao, uma vez alcanada por todos as condies de bem
estar e de insero na economia:
A revoluo levada pela classe burguesa na concepo do direito e portanto
na funo do Estado consiste especialmente na vontade de conformismo
(portanto em considerar ticos o direito e o Estado). As classes dominantes
que a precederam eram essencialmente conservadoras no sentido de que no
se dispunham a elaborar uma passagem orgnica das outras classes a si
mesmas, isto a alargar a prpria esfera de classe tecnicamente e
ideologicamente: conceito de casta fechada. A classe burguesa se coloca a si
mesma como um organismo em contnuo movimento, capaz de absorver toda
a sociedade, equiparando-o ao seu nvel cultural e econmico. A funo do
Estado se transforma e o Estado se torna educador ... Uma classe que se
coloca como passvel de assimilar toda a sociedade, e ao mesmo tempo seja
realmente capaz de expressar esse processo, leva perfeio essa concepo
do Estado e do direito concebendo o fim do Estado e do direito tornados
inteis por terem exaurido sua tarefa e terem sido absorvidos pela sociedade
civil. 20
19
No estar adequadamente inserido na economia de mercado passa a ser visto como uma
questo cultural.
20
Gramsci (1991, pg.163). No original: La rivoluzione portata dalla classe borghese nella
concezione del diritto e quindi nella funzione dello Stato consiste specialmente nella volont di
conformismo (quindi eticit del diritto e dello Stato). Le classi dominanti precedenti erano
essenzialmente conservatrici nel sendo che non tendevano ad elaborare un passaggio organico
dalle altre classi alla loro, ad allargare cio la loro sfera di classe tecnicamente e
ideologicamente: la concezione di casta chiusa. La classe borghese pone se stessa come un
organismo in continuo movimento, capace di assorbire tutta la societ, assimilandola al suo livello
culturale ed economico: tutta la funzione dello Stato trasformata: lo Stato diventa educatore,
ecc. ... Una classe che ponga se stessa come passibile di assimilare tutta la societ, e sia nello
stesso tempo realmente capace di esprimere questo processo, porta alla perfezione questa
concezione dello Stato e del diritto come diventati inutili per aver asaurito il loro compito ed
essere stati assorbiti dalla societ civile.
Luisa Battaglia
56
Seria uma volta situao tribal em que, havendo acordo e interesse de todos no
respeito s regras de reproduo social, no h espao para
um poder pblico especial, distinto do conjunto dos cidados que o
compem. (Engels, 1884, pg.105)
O conceito de Estado como provedor de bem estar e guardio de um acordo social

domina as aes polticas dos cidados bem intencionados, que se perdem em
discusses de carter tico ou moral em torno de supostas atribuies no sentido
da redistribuio da riqueza produzida (isto , intervenes nas relaes de
consumo) e da manuteno do equilbrio de poder entre as classes.
O aparelho estatal, regulador das condies definidas de reproduo da classe
trabalhadora (apresentadas como bem estar social), desempenha esse papel
atravs de sua organizao formal e dos critrios com que so recrutados os
funcionrios do Governo: a grande massa desses funcionrios tem do Estado um
conceito tico ou moral.
Mas, se este conceito parte da ideologia construida pela sociedade burguesa, no
caso do Brasil ele deve ser revisto face s caractersticas peculiares da organizao
social brasileira, objeto do Captulo 3, a seguir. Desde j pode-se adiantar a
importncia do aspecto formal das atividades do Estado que resolve problemas
atravs da legislao ou transforma em problemas questes irrelevantes. Ao
trabalhar como funcionrio pblico no Brasil, percebe-se que muito do esforo
intelectual dos tcnicos envolvidos com as atividades do Estado acaba sendo
canalizado para a fixao de regras (leis, decretos, portarias, editais) que
supostamente garantam avanos da classe trabalhadora na participao poltica e
nas condies de trabalho e de consumo mas que, de fato, so apenas instrumentos
(sempre precrios) para justificar faces com mais poder num determinado
momento 21 .
Esse trabalho analisa os sistemas de cadastros e registros fundirios dando
especial nfase ao aspecto das formalidades com que so resolvidos os
21
Vale a observao de Morton, no mesmo sentido, sobre as tentativas de influir nos rumos
de uma revoluo atravs de regras formais: ...como sempre, a lgica intrnseca da revoluo
burguesa era poderosa demais para ser brecada por qualquer expediente constitucional, por mais
cuidadosamente elaborado que fosse. (Morton, 1952, pg.103)
Luisa Battaglia
57
problemas colocados. Apesar de se justificarem por programas bem

intencionados, tais formalidades de fato escondem a ausncia de solues e
escamoteiam as questes relevantes relacionadas com a atuao do Estado nas
reas do planejamento e do controle urbano.
Luisa Battaglia
CAPTULO 3:
58
O ESTADO NO BRASIL
Luisa Battaglia
59
O ESTADO NO BRASIL
Desde a independncia, temos tido duas constituies polticas em vigor:

uma oficial, fundada na soberania do povo, e outra real, em que o poder supremo
propriedade de uns poucos.
Fbio Konder Comparato (Oligarquia versus democracia) 1
3.1 O processo de acumulao no Brasil

O capitalismo no Brasil assume caractersticas prprias, originadas na estrutura de
produo colonial e na manuteno, depois da Independncia, das condies de
reproduo de uma sociedade de elite em contraposio burguesa.
Uma anlise das caractersticas especficas do processo de reproduo social no
Brasil foi proposta por Dek em 1989 2 e sobre essa caracterizao que se apoia o
trabalho aqui apresentado.
Numa sociedade colonial
O processo de produo/reproduo local antagnico extrao de excedente
por parte da metrpole, pois que somente poderia se desenvolver plenamente se
pudesse utilizar o excedente por ele produzido na ampliao de sua prpria
reproduo. No desenvolver da produo colonial e da relao colnia /
metrpole, portanto, o princpio da extrao de excedente precisa ser
continuamente re-imposto contra a tendncia para a ampliao da reproduo
local, que no entanto a prpria fonte da ampliao do excedente retirvel. A
histria
das
colnias
no
capitalismo
precisamente
histria
do
desenvolvimento do antagonismo entre a reproduo local e a sua explorao

pela respectiva metrpole. A re-imposio da explorao colonial se deu
1
Artigo publicado no jornal Folha de So Paulo, 29 de setembro de 1994.
Dek (1991).
Luisa Battaglia
60
mediante diversos meios, como represso local mesmo que ao preo de uma
correspondente reduo da escala da explorao. (Dek, 1991, pg.4)
No Brasil colnia, onde a economia se estruturou em torno do latifndio, da

monocultura e da produo escrava, os interesses da classe dominante local,
associados exportao de produtos primrios, impediram o desenvolvimento de uma
classe de assalariados e, portanto, de uma classe burguesa.
Segundo Dek, ao transformar-se o Brasil num pas independente de Portugal a
sociedade colonial se reestruturou de maneira a manter as mesmas caractersticas e a
se reproduzir sob a hegemonia da mesma classe. A independncia do Brasil no
resultou, como no caso dos E.U.A., da preponderncia dos interesses da burguesia,
dominados no perodo colonial pelos interesses da acumulao externa (na
metrpole), mas sim da necessidade de criao de um arcabouo institucional capaz
de se substituir s foras externas na reproduo da estrutura de produo, uma vez
que, pela debilidade de Portugal, essas foras externas j no podiam assegurar a reimposio da explorao colonial, nem pelas armas, nem pela reduo da escala da
reproduo social. Em outras palavras, a Independncia do Brasil no resultou da luta
da burguesia local para eliminar as restries acumulao na colnia mas, ao
contrrio, resultou da necessidade da elite colonial de impedir que a burguesia local
se afirmasse como classe dominante.
A Independncia do Brasil no correspondeu a uma ciso entre a burguesia local e a
da metrpole nem, muito menos, a uma revoluo social, como bem observa Roberto
Schwartz:
Entre ns, o rompimento com a Metrpole e a abertura para o mundo
contemporneo no foram acompanhados de revoluo social, como sabido,
consistindo antes num arranjo de cpula. Ficava intacto o imenso complexo
formado por trabalho escravo, sujeio pessoal e relaes de clientela,
desenvolvido ao longo dos sculos anteriores, ao passo que administrao e
proprietrios locais, sobre a base mesma desta persistncia, se transformavam em
classe dominante nacional, e mais, em membros da burguesia mundial em
constituio, bem como em protagonistas da atualidade no sentido forte da
Luisa Battaglia
61
palavra. A concomitncia regular dos traos moderno e colonial no representa

atrazo nem disparate, como fazem crer a anlise e o sentimento liberais, mas o
resultado lgico e emblemtico da feio que tomou o progresso no pas.
(Schwartz, 1991, pg.120)
Ao manter a estrutura de produo baseada na mo de obra escrava e na exportao, a

nova nao no se estruturou sobre um processo de acumulao capitalista mas sim
sobre o que Dek denomina de acumulao entravada.
O processo de produo e reproduo social no Brasil ficou subordinado na
Independncia aos requisitos da reproduo das condies de dominao por
uma elite, anteriormente colonial. Ao nvel das relaes sociais a sociedade
brasileira se diferencia no capitalismo por ser uma sociedade de elite, como
oposta burguesa, onde a reificao das relaes sociais no completa, como
nem pode ser, uma vez que no domina o princpio da generalizao da formamercadoria. No que toca organizao da produo, os mesmos requisitos se
traduzem na primazia da expartio de excedente sobre a acumulao no
mercado interno e assim, sobre a prpria dialtica da forma-mercadoria (que
demandaria a generalizao da forma-mercadoria na mais larga escala possvel,
sendo limitada to somente pela ao antagnica, se necessria, do Estado). Uma
dialtica da acumulao entravada toma o lugar da dialtica da formamercadoria, e cuja histria a recomposio da primazia da expartio de
excedente sobre a acumulao atravs de crises sucessivas. (Dek, 1991, pg.1213. Grifo meu)
A maneira de garantir o entrave continuou sendo a manuteno do princpio de

organizao da produo colonial: a expatriao de excedente. Enquanto na sociedade
colonial essa expatriao , por natureza, uma imposio externa (da metrpole),
atravs das taxas, dzimos, restries, condies comerciais etc., com a Independncia
essa imposio teve de ser criada internamente, em conflito com a prpria noo de
acumulao capitalista. Tratava-se, ao assumir a condio de Estado independente,
da insero do Brasil nas relaes econmico-financeiras internacionais, de uma
maneira que assegurasse a continuidade da padro produtivo da vida econmica
do pas.
Luisa Battaglia
62
A dvida externa foi a soluo encontrada. ... Ou seja: ao nascer, o Estado

brasileiro assumiu uma dvida externa que seria um dos principais meios para
transformar aqui, no sentido estrito de dar nova forma a-- a remessa de uma
parcela do seu excedente produzido para fora do pas. ...
O que era explorao colonial torna-se expatriao de excedente. O que era
determinado de fora passa a ser determinado de dentro. O que era colnia passa
a ser nao-Estado, ainda que do Terceiro Mundo ou dependente. (Dek,
1991, pg.7-8)
sociedade, formalmente burguesa, organizada em torno da manuteno de

privilgios e da reificao apenas parcial das relaes de produo, corresponde um
Estado voltado para a manuteno da funcionalidade da barbrie colonial para o
progresso das elites brasileiras, no dizer de Schwartz (1991, pg.120). O que obriga
construo de uma dupla ideologia: 1) para escamotear as relaes de dominao e
2) para manter a organizao social em torno de privilgios de classe, sob as
aparncias de uma organizao burguesa.
3.2 A ao do Estado
Adotando a expresso acima --acumulao entravada--, pode-se dizer que o Estado

no Brasil chamado a assumir o controle das condies de acumulao mantendo os
entraves necessrios para que os interesses de plena acumulao capitalista no se
sobreponham aos interesses da manuteno de uma sociedade de elite 3 . Cabe-lhe o
3
Ao nvel cultural um dos traos marcantes da sociedade brasileira o desprezo pelo trabalho
concreto, pelo fazer em contraposio ao gerenciar ou dirigir, reflexo da colossal disperso no
renque dos salrios e da ainda maior concentrao da renda. Roberto Schwartz assim relaciona esse
trao com a tradio escravagista: A referncia europia e moderna leva a gente de bem a torcer o
nariz ante a indolncia popular, ao passo que o embasamento servil da economia permite, sempre que
oportuno, desconsiderar o servio prestado pelas pessoas pobres. ... No tendo propriedade, e estando o
Luisa Battaglia
63
papel de garantir certo nvel de acumulao, necessrio reproduo, inclusive

ampliada, dessa mesma sociedade mas, ao mesmo tempo, impedir o pleno
desenvolvimento das foras produtivas, o que poria em risco a permanncia da elite
enquanto classe. O Estado intervem no para garantir a acumulao, como o faz o
Estado burgus, mas sim para garantir a acumulao entravada.
Isto coloca uma das caractersticas marcantes da atuao do Estado no Brasil qual
seja, a descontinuidade e insuficincia da ao. Via de regra, os investimentos
pblicos so feitos fora do momento oportuno, quando j ou ainda no correspondem
a um impulso para mudana de patamar tecnolgico. Os servios complementares
no so implantados ou o so parcialmente, de modo que nunca o investimento feito
tem um retorno na mesma escala. Exemplos so inmeros e vo desde os hospitais
com equipamentos sofisticados sem uso por falta de operadores, at o servio de
cartografia da Regio Metropolitana de So Paulo para o qual se contratam vo,
restituio e desenho sem implantar as rotinas de atualizao e manuteno.
A descontinuidade e a insuficincia so garantidas pela prpria organizao e regras
de funcionamento do Estado, em que prevalecem sobreposies de competncias (e
portanto impossibilidade de definio de responsabilidade), atribuies atendidas por
formalidade e no por aes efetivas, insuficincia de recursos, pulverizados em
inmeros projetos parciais e desarticulados. O oramento, em qualquer nvel de
governo, no corresponde a um projeto discutido e aprovado e portanto a um
compromisso com determinado programa de implantao. Corresponde apenas a um
repasse de recursos para determinado setor da economia, quando no a um grupo de
presso, sem garantia de continuidade. Assim a construo de uma estrada de ferro ou
a implantao de um programa de merenda escolar, por exemplos, podem ser
decididos sem nenhuma relao de prioridade e, com a mesma aleatoriedade com que
a deciso tomada, tambm pode ser tomada a deciso de interromper ou de
modificar a obra ou o programa.
principal da produo econmica a cargo do escravo, os homens pobres pisam terreno escorregadio: se
no trabalham so uns desclassificados, e se trabalham s por muito favor sero pagos ou
reconhecidos. (Schwartz, 1991, pg.99).
Luisa Battaglia
64
A inflao crnica e as sucessivas mudanas de moeda que tem marcado o quotidiano

das ltimas geraes de brasileiros apenas facilitam esse processo: virtualmente
impossvel qualquer previso ou controle oramentrio com uma inflao que pode
oscilar entre 2% ao ms ou ao dia, dependendo de fatores polticos conjunturais.
Note-se que o problema para a confeco e obedincia a um oramento est no
carter errtico da inflao, muito mais do que no seu nvel.
No raro a legislao introduz simplificaes no sentido de permitir aes efetivas e
no formais. No entanto a mesma legislao ou melhor a estrutura jurdica que a
interpreta, baseada na defesa dos interesses individuais (sempre apresentada como
resguardo contra possveis arbitrariedades por parte do poder pblico), se encarrega
de anular qualquer possvel simplificao. O funcionrio pblico, sujeito a
arbitrariedades poltico/administrativas, no toma decises que possam implicar em
responsabilidade tcnica pessoal e, portanto, qualquer deciso requer uma prvia
diluio de responsabilidades atravs de regras genricas, discutidas em termos de
modelos abstratos. Tais modelos exigem definies rgidas que por sua vez se
constituem em obstculo formal para qualquer mudana: para poder alterar uma regra
social, independente das posies e foras dos interesses diretamente envolvidos,
necessrio antes de mais nada reconstruir todo o arcabouo das definies, o que
confere de antemo uma posio privilegiada aos interesses conservadores.
Caio Prado Jnior em seu Formao do Brasil Contemporneo, nos d uma descrio
das origens da administrao pblica brasileira, diretamente calcada na de Portugal
que
estendeu ao Brasil sua organizao e seu sistema, e no criou nada de original
para a colnia. (Prado Junior, 1957b, pg.299)
Luisa Battaglia
65
Tambm mostra o peso da herana portuguesa em termos de administrao,

ressaltando a rigidez das suas regras e estruturas e o apego s formalidades 4 .
ilustrativo o exemplo da diviso territorial administrativa:
nas vilas, sedes dos trmos e das comarcas, que se concentram as autoridades:
ouvidores, juzes, cmaras e as demais. Era este o modelo do Reino, e ningum
pensou em modific-lo. Ou se tratava de uma vila, ento todas aquelas
autoridades deviam estar presentes, ou no era vila, e no tinha nada. (Prado
Junior, 1957b, pg.301)
Esse mesmo modo hoje faz com que So Paulo e Vargem Grande Paulista 5 (para
pegar dois exemplos na mesma Regio Metropolitana) sejam formalmente iguais,
com o mesmo (do ponto de vista formal) relacionamento com os governos estadual e
federal, com as mesmas incumbncias e prerrogativas, decorrentes do fato de serem
ambos municpios.
Outra caracterstica do Estado brasileiro o fato de que o espao 6 nunca esteve
presente entre as questes envolvidas nas grandes decises. Mesmo ao se configurar
um projeto poltico nacional com o II PND, e apesar do fato de que, pela primeira
vez, as condies urbanas enquanto tais foram mencionadas e objetivadas, os
aspectos territoriais desse plano foram simplesmente relegados decorrncia dos
acertos de interesses, negociados caso a caso, para o desenvolvimento dos diversos
setores da produo. No s o planejamento territorial no existiu integrado a uma
poltica econmica, como os tcnicos chamados a participar no tiveram condio de
captar o significado das medidas que estavam sendo implementadas e de prever suas
4
Em que pese a propriedade das descries da estrutura administrativa portuguesa, Caio Prado
Jnior lhes d com frequncia um enfoque cultural. Um exemplo, sobre a questo da diluio de
responsabilidades: A confiana com outorga de autonomia, contrabalanadas embora por uma
responsabilidade efetiva, coisa que no penetrou nunca nos processos de administrao portuguesa.
(Prado Junior, 1957b, pg.307)
5
Municpio da Regio Metropolitana de So Paulo, com 15.480 habitantes de acordo com o
censo de 1991. Pelo mesmo censo, o municpio de So Paulo contava com 9.528.210 habitantes.
(IBGE)
6
Os conceitos de espao e territrio, assim como um histrico da formao do espao

brasileiro, so tratados por Mori (1988), especialmente na Introduo (pg.22) e no captulo A
delimitao do territrio (pg.42).
Luisa Battaglia
66
consequncias em termos de propostas de organizao espacial. Estas continuaram

tendo caractersticas de acertos cosmticos ou de homologao de decises j
tomadas.
Note-se que, pelas teorias liberais (e no apenas no Brasil) planejamento territorial
no visto como parte integrante de uma poltica econmica mas, ao contrrio, como
um instrumento de correo das distores e problemas por ela criados.
Na mesma toada, no Brasil desenvolvimento econmico visto como naturalmente
causador de problemas 7 , a serem corrigidos pelo planejamento. Essa funo como
que servil do planejamento, ao mesmo tempo em que desqualifica perante a opinio
pblica os tcnicos que a ele se dedicam, tambm os exime de qualquer
compromisso com a organizao social e os interesses em jogo. significativa a
frequente dissociao entre o planejamento como instituio de um rgo sem poder,
enquanto que os meios efetivos de implantao de algum plano ou programa esto
dispersos em dois ou trs ministrios ou secretarias. At agora as poucas tentativas de
juntar planejamento, proposta oramentria e controle de recursos, em qualquer nvel
de governo, foram abandonadas como mostra o exemplo recente do incio de reforma
ministerial do Governo Collor, que rapidamente teve de ser desfeita, por presses do
Congresso e dos prprios dirigentes dos rgos re-estruturados.
O Brasil organizado em trs nveis de governo, dos quais dois so tpicos de
qualquer Estado capitalista:
- O central, que estabelece a poltica econmica e as condies da
acumulao.
- O local, cuja principal funo a administrar as formas concretas pelas
quais o territrio usado como espao para a acumulao.
A esses se interpe um terceiro nvel, o dos estados. A organizao federativa do
Estado brasileiro atribui aos estados-membros as tarefas de adaptar a poltica
7
De onde expresses do tipo crescimento desenfreado ou, sua imagem especular,

desenvolvimento sustentado.
Luisa Battaglia
67
econmica s condies regionais, complementar a infraestrutura espacial e absorver

parte dos custos diretos de reproduo (educao, sade, distribuio de gua e
energia eltrica).
Essa
organizao
propicia
tanto
sobreposio
quanto
ausncia
de
responsabilidades definidas e acaba favorecendo a disperso dos recursos. Dada a

forma como se estabelecem as relaes entre a Unio e os estados-membros esse
nvel de governo intermedirio pode-se constituir num entrave para a implantao de
qualquer programa nacional que deve passar pelo crivo dos interesses das elites
regionais.
3.3 Investimentos e infraestrutura
Foi visto, no Captulo 2: O Estado, que a produo capitalista regulada

simultaneamente pelo mercado (em primeira instncia) e pela ao do Estado ou seja,
o Estado regula a produo atravs e em funo da prpria regulao do mercado,
superando assim os limites mercadorizao da produo. Em particular o Estado
intervm na produo do espao, seja indiretamente atravs da legislao, seja
diretamente atravs de investimentos na infraestrutura espacial 8 . Tais investimentos
so feitos em funo das necessidades da acumulao, definidos portanto pelo prprio
mercado. Em outros trmos, a capacidade de investimento de um Estado (equivalendo
aos impostos a serem arrecadados) definida pelas necessidades em infraestrutura
para sustentar determinado regime de acumulao.
A infraestrutura espacial constitui um capital fixo, coletivo, apropriado pelos capitalistas no

processo de produo. Para uma discusso do papel do progresso tcnico e do capital fixo na
acumulao ver Dek (1985), especialmente o captulo 5.
Luisa Battaglia
68
No Brasil a estrutura institucional e a produo ideolgica garantem a manuteno de

um aparente crculo vicioso: o Estado no pode arrecadar o suficiente para investir
em infraestrutura devido baixa produtividade; a produtividade baixa porque a
infraestrutura deficiente, e o Estado incapaz de prov-la. O que no aparece que
a produtividade baixa porque se quer mant-la e com isto restringir o
desenvolvimento do mercado. A falta (ou a escassez) da infraestrutura assim um
instrumento eficiente para o controle do desenvolvimento do mercado e da plena
utilizao (capitalista) das foras produtivas. Os baixos recursos alocados,
responsveis pelo baixo nvel de infraestrutura, no constituem uma contingncia
externa que a sociedade, atravs do Estado, deve administrar e superar mas, ao
contrrio, so uma auto-imposio para evitar a ampliao do espao urbano (ou do
campo de ao do Capital), a melhoria das condies de produo e a eliminao da
(sempre cultivada) escassez.
Chega a ser espantosa a facilidade com que a grande imprensa veicula e faz passar
como verdade opinies que no passam de defesa de interesses individuais.
ilustrativa a campanha contra o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) de So
Paulo em 1992: a proposta aprovada pela Cmara e transformada em lei municipal,
previa alquotas diferenciadas conforme valor e uso do imvel, com considervel
aumento apenas para as pequenas parcelas de residncias de luxo ou de grandes
espaos comerciais em reas privilegiadas. A lei foi arbitrariamente anulada pelo
Judicirio aps uma violenta campanha baseada no repdio ao aumento escorchante
e intolervel para os trabalhadores. Um exemplo claro do poder --e do tipoda
orquestrao ideolgica foi dado em um dos episdios da campanha: a entrevista de
uma mulher supostamente atingida por esse aumento escorchante, que ganha pouco,
tem tantos filhos para criar, mora na periferia etc. e tal. Perguntada, ao fim do coro
de comentrios indignados, de quanto havia sido o aumento do imposto, a cndida
resposta foi: No sei, porque ainda no recebi a conta. Mas certamente no vou
poder pagar.
Luisa Battaglia
69
A nvel mais geral, basta comparar a evoluo do imposto com o crescimento das
reas construdas (ou da populao) para perceber que houve em So Paulo 9 , no
perodo de 1978 a 1989, uma poltica deliberada de reduo tributria com a
consequente diminuio da capacidade de investimentos no municpio. A Figura 3.3
a seguir mostra a evoluo do valor mdio do imposto (IPTU) por metro quadrado de
rea construda.
Figura 3.3
MUNICPIO DE SO PAULO: 1960 1992
Evoluo do IPTU
(Valores em Cr$ 1.000,00 de junho 1991)
fontes:
IPTU PMSP / Secretaria de Finanas

AREA Cadastro da PMSP / Secretaria de Finanas e estimativas Sempla
A impresso, amplamente divulgada pelos meios de comunicao, a de que o

Estado no Brasil fraco, impossibilitando de conduzir o processo de constante
transformao econmica. Aparentemente ele seria organizado para no funcionar.
De fato ele atende bem a sua finalidade, definida pela elite dominante: o controle do
desenvolvimento da capacidade produtiva isto , a manuteno do entrave. A esse
Estado corresponde um capitalismo sem risco, cartorial, nica forma de garantir o
funcionamento daquilo, e somente daquilo, que deve funcionar.
No entanto, e isto tambm apontado por Dek,
acumulao com expatriao de excedente s possvel a taxas muito elevadas
de excedente, como aquelas permitidas por um estgio de acumulao extensiva,
em que a taxa de expanso igual taxa de excedente propriamente dita (dentro
A mesma tendncia pode ser percebida na maneira das cidades do pas.
Luisa Battaglia
70
da produo de mercadorias) mais a taxa de extenso da produo de mais-valia

(isto , da prpria produo de mercadorias custa de outras formas de
produo), onde a segunda a parcela mais substancial. Uma parte do excedente
expatriada e ainda assim sobre algum para acumulao -- ainda que
acumulao entravada. (Dek, 1991, pg.15)
Com a virtual urbanizao de todo o pas, a expanso da produo de mercadorias

custa de outras formas de produo est atingindo seus limites. A crise atual, que vem
se prolongando h quase duas dcadas, assume carter diferente de todas as que a
precederam: enquanto aquelas deviam ser resolvidas com ajustes para garantir a
continuidade da acumulao entravada, esta crise gerada pela prpria
impossibilidade da permanncia deste processo e, portanto, dever ser resolvida por
sua superao, implicando em transformaes da estrutura social e no apenas em
mudanas de regras.
Em que pesem as incertezas decorrentes da crise (tambm estrutural) do prprio
capitalismo, a acumulao no Brasil passa para o estgio predominantemente
intensivo, exigindo a eliminao dos entraves: ampliao, em escala considervel, da
infraestrutura (comunicaes, transporte, energia eltrica, saneamento), alterao do
nvel de reproduo da fora de trabalho e, em conseqncia, canalizao do
excedente para a ampliao do mercado interno. nesta perspectiva que ganha
importncia o planejamento por parte do Estado, em especial, a organizao do
espao.
Contra esse quadro de fundo sero examinados os sistemas de registro e cadastros
fundirios no seu duplo aspecto de fonte de recursos e de fonte de informaes para o
planejamento territorial.
Luisa Battaglia
II
A base institucional da apropriao do territrio
71
Luisa Battaglia
II
72
A base institucional da apropriao do territrio
O primeiro reconhecimento formal do domnio portugus no Brasil no resultou de

um movimento de conquista mas sim de um tratado, assinado em Tordesilhas
(Espanha) em 1494, pelo qual Portugal e Espanha dividiram entre si o mundo
descoberto e a descobrir. 10 Essa diviso, feita sob a bno papal, tinha o objetivo
expresso da propagao da f e nesse sentido as terras do Brasil foram postas sob a
jurisdio da Ordem de Cristo, sujeitas ao pagamento de dzimo, recolhido pelo Rei
na qualidade de Mestre da Ordem.
A divisa estabelecida em Tordesilhas teve pouco significado no resultado final do
processo de ocupao do territrio, a no ser na medida em que definiu os pontos de
partida desse processo: o litoral brasileiro para Portugal, o Caribe e a foz do Prata
para a Espanha.
As populaes que ocupavam o territrio atribudo ao domnio portugus ainda
mantinham a organizao tribal e tinham baixssimo nvel de desenvolvimento
tecnolgico, comparado com o dos invasores. Produziam para subsistncia,
praticando a troca (escambo) apenas de maneira espordica e ritualstica. Essa falta de
esprito mercantil entre os indgenas e o pouco interesse do que poderia
eventualmente ser objeto de troca condicionaram as primeiras atitudes de indefinio
por parte de Portugal com relao aos novos domnios. Os interesses dos mercadores
e armadores de expedies estavam no estabelecimento de relaes privilegiadas de
comrcio, enquanto que o Brasil oferecia apenas terras para serem cultivadas, sem
nenhuma produo organizada de excedente que justificasse a manuteno de
entrepostos como nas ndias ou na China.
10
O tratado de Tordesilhas resultou dos protestos de Portugal contra a primeira diviso feita
pelo papa Alexandre VI (o espanhol Rodrigo Borja) por meio da bula Inter Coetera, em 1493. Segundo
essa bula o meridiano de divisa passava a 100 lguas a oeste do arquiplago de Cabo Verde, o que
deixava o Brasil inteiramente fora do domnio portugus.
Luisa Battaglia
73
Demorou alguns anos para se estabelecer uma forma de ocupao e aproveitamento

da nova terra que fosse mais proveitosa do que a simples coleta de pau-brasil e penas
de araras.
Em meados do sculo XVI a economia colonial, baseada na monocultura para o
mercado externo, se estruturou em torno da produo escrava em grandes reas
distribudas atravs do sistema de sesmarias. Apesar da apropriao do territrio terse dado sem grandes resistncias ele no correspondeu a um processo de dominao
da populao, dadas as diferenas de organizao social entre os portugueses e os
indgenas, era a escravido qual esses ltimos se sujeitavam mal, deixando pouco
ou nenhum excedente para os senhores. Tirando os casos de miscigenao a
populao indgena foi praticamente exterminada e a mo de obra escrava passou a
ser importada da frica.
No Captulo 4: Trs sculos de apropriao so descritas as diversas formas de
concesso/ocupao das terras no perodo colonial que, de permeio com o sistema
sesmarial, foram moldando no s a estrutura fundiria mas com ela tambm o
aproveitamento do solo agrcola, o traado dos ncleos urbanos, e a prpria
organizao social. No ltimo tem desse captulo so citadas as primeiras medidas no
sentido da definio de impostos fundirios.
O Captulo 5: A Lei das Terras e o fim da produo escrava abrange o perodo do
Imprio, com nfase na Lei das Terras, de 1850. A Lei das Terras Devolutas
introduziu as alteraes no controle do acesso terra, necessrias face passagem da
produo baseada na mo de obra escreva para a produo por trabalhadores livres.
a partir dessa data que comeam a tomar forma os registros de terras e que se
estabelece juridicamente o conceito de propriedade.
O Captulo 6: O arcabouo institucional republicano trata da evoluo da legislao
republicana com relao ao registro da propriedade e tributao sobre a mesma. So
examinados o Cdigo Civil, as Constituies e alguns dos atos legais mais
significativos. Procura-se esboar um quadro institucional de base dos procedimentos
e normas atuais para os impostos e registros imobilirios, salientando os aspectos
Luisa Battaglia
74
administrativos que conduzem multiplicidade desses registros, ao fato de no

corresponderem a um cadastro mapeado e ao fato de no terem como objetivo o
conhecimento abrangente da propriedade e do territrio nacional mas sim,
exclusivamente, a defesa dos direitos individuais estabelecidos sobre cada parcela
desse territrio.
Luisa Battaglia
CAPTULO 4:
TRS SCULOS DE APROPRIAO
75
Luisa Battaglia
76
TRS SCULOS DE APROPRIAO

...O Capito da dita Capitania e seus Successores daro, e
repartiro todas as terras della Sesmaria a quaesquer pessoas de
qualquer qualidade, e condio, que sejam, com tanto que sema
Christos livremente sem foro nem direito algm smente o
Dizimo, que sero obrigados a pagar a Ordem do Mestrado de
Nosso Senhor Jesus Christo de todo o que nas ditas terras
houverem, ...
do Foral da Capitania de Duarte Coelho 1
4.1 Instituies jurdicas portuguesas. Capitanias:
Durante os primeiros trs sculos da histria brasileira toda a legislao deve ser
procurada nas Ordenaes do Reino e nas Cartas Rgias, espcies de decretos reais
com que tambm eram administradas as coisas do Brasil. interessante notar que a
Espanha instituiu um conjunto especfico de leis para as colnias (Cdigo das Indias
ou Recopilacion de Leyes de los Reynos de India), estabelecendo logo no incio as
reas de atribuies dos poderes temporal e espiritual, normas de convivncia entre
clrigos e colonos 2 e a forma de concesso das terras, com reflexos diretos na
organizao espacial, principalmente dos ncleos urbanos.
Dentro dos mesmos conceitos jurdicos, [os espanhis] estipulavam bem mais
precisamente que os portugueses a concesso de terras e o convvio entre os
vrios colonos e o coletivo. (Murillo Marx, 1987, pg.57)
Trecho do Foral da Capitania de Duarte Coelho, Pernambuco, concedido por D.Joo III em 23
de setembro de 1534. (Documentos histricos, Rio de Janeiro, Biblioteca Nacional, 1929, v.13, p.84).
De cpia fornecida pelo Prof. Murillo Marx no curso de ps-graduao Apropriao da terra e trama
urbana no Brasil. FAUUSP, 1994.
Marx, Murillo (1987).
Luisa Battaglia
77
Portugal, em vez, manteve para todo o territrio por ele controlado a mesma
legislao geral da Metrpole, consolidada nas Ordenaes do Reino 3 . So essas
Ordenaes que regulam as formas jurdicas feudais4 de relaes enfituticas
(aforamentos) e de concesso de sesmarias, atravs das Cartas Rgias, Alvars, Carta
de Sesmarias, Cartas de Datas etc. Vrios desses restos jurdicos do sistema feudal
so legalmente reconhecidos at hoje e correspondem a prticas que, apesar de
estarem em processo de extino, ainda podem ser encontradas 5 .
Nunca houve regras claras e coerentes com relao s diversas circunscries e
competncias para distribuir terras e as divises territoriais administrativas,
tributrias, eclesisticas e de domnio privado se sobrepunham sem qualquer relao
umas com as outras.
As Ordenaes do Reino eram as antigas leis portuguesas compiladas em cdigos. Houve trs
desses cdigos:
As Ordenaes Afonsinas, de 1446 ou 47, promulgada por D.Afonso. Citadas pelo Prof. Joo
Afonso Borges (1960) como o primeiro monumento legislativo da Europa.
As Ordenaes Manuelinas por D.Manuel em 1512, 1514 e 1521.
As Ordenaes Filipinas, promulgadas em 11 de janeiro de 1603, encomendadas por Felipe II
da Espanha e publicadas sob Felipe III. D.Joo IV ao proclamar a Restaurao revalidou as
Ordenaes Filipinas pela lei de 29 de janeiro de 1643. Pelo decreto de 20 de outubro de 1823 D.Pedro
I do Brasil ordenou que continuassem vigor as ordenaes e leis de Portugal, com o que as Ordenaes
Filipinas no Brasil at sua substituio pelo Cdigo Civil em 1916. (Ver Borges, 1960)
No confundir formas jurdicas feudais com relaes feudais de produo. Nunca houve
sistema para a produo mercantil em larga escala, para exportao. Isto no impediu a manuteno de
relaes de domnio sobre a terra que ainda guardavam formas medievais mas que, de fato, j se
estruturavam em torno da propriedade individual dos meios de produo.
Em algumas reas as relaes de domnio fundirio baseadas na enfiteuse ou aforamento eram

comuns at h pouco tempo. Em salvador na Bahia, por exemplo, predominaram at fins da dcada de
1960, com o domnio direto, pela Prefeitura, da maior parte da rea municipal (Brando, 1978,
pg.129). No s a Prefeitura mas tambm as irmandades religiosas detinham o domnio das terras, que
iam sendo ocupadas em regime de aforamento ou simples invaso medida em que aumentava a
populao e a necessidade de habitaes. At a dcada de 1960, as terras da cidade pertenceram
basicamente a algumas ordens religiosas, a poucos proprietrios particulares e Prefeitura. (Brando,
1978, pg.138). Segundo Brando, na dcada de 1960 se intensificaram tanto os processos de
fechamento das reas de enfiteuse quanto os de legitimao de posse e de formalizao dos ttulos de
propriedade, consolidando assim um mercado de terrenos urbanos. Para esse processo foi decisiva a
remoo da inalienabilidade do patrimnio fundirio do municpio em 1968 (Lei Municipal 2181/68),
o que permitiu a alienao de mais de 2.400 ha de terras at 1978.
Luisa Battaglia
78
Segundo Simonsen 6 , a primeira manifestao de Portugal com relao

Institucionalizao do domnio fundirio no Brasil foi um ato do rei D. Manuel que,
j em 1501, arrendou as terras descobertas a um rico mercador de Lisboa para que
explorasse a extrao de pau Brasil. Essa medida se mostrou intil para assegurar a
posse do territrio e algum rendimento para a Coroa e em 1532 D.Joo III ordenou a
demarcao de faixas de 50 lguas de costa, entre Pernambuco e o rio Prata, a serem
institudas como capitanias.
Capitania designava cada uma das divises territoriais das regies de alm-mar,
concedidas pelo Rei de Portugal a fidalgos (donatrios) para administr-las conforme
as regras estabelecidas nas Ordenaes. Apesar de no haver prazo fixo estipulado
para essas concesses, no Brasil elas foram permanentes e hereditrias.
As capitanias eram unidades administrativas das quais cerca de 20% das terras
constituam doao efetiva ao donatrio. No dizer de Srgio Buarque de Holanda,
dava El-Rei a terra para o donatrio administr-la como provncia ao invs de
propriedade privada. (Holanda, 1960, pg.99)
No entanto, resto da estrutura jurdica feudal, confundiam-se os rendimentos da

capitania com os do seu donatrio. Esse, alm da terra recebida em doao, tinha
participao em vrios direitos da Coroa alm de direitos prprios como os de
conceder licenas para a instalao de engenhos, vilas e povoados e, em decorrncia,
o de receber foros e contribuies 7 .
O mapa da Figura 4.1 mostra as capitanias, provavelmente no fim do sculo XVII,m
j moldadas pela conformao geogrfica e pelos processos de ocupao.
Apesar dos parcos resultados obtidos pela Coroa com esse sistema e da consenquente
instituio do Governo Geral em 1549 8 as capitanias no foram extintas
juridicamente e encontram-se atos de D.Joo VI referentes a capitanias. Na prtica
6
Simonsen (1937).
Simonsen (1937, pg.83).
O primeiro Governador Geral, Tom de Sousa, foi nomeado por Carta Rgia de 7 de janeiro
de 1549.
Luisa Battaglia
79
no passavam de divises administrativas que acabaram se transformando nas

provncias.
Figura 4.1
BRASIL (sculo XVII?)
Nova et Accurata Brasiliac totius Tabula. Joanne Blaeu I.F.
Mapa das Capitanias
4.2 Sesmarias, foros e posses
Os donatrios tinham poderes expressos para, em nome do soberano, conceber

extenses de terras, sesmarias, a pessoas com poder econmico suficiente para
explor-las e obter rendimento para si e para a Metrpole.
Garcia 9 cita diversas origens da palavra sesmaria:
sesma
medida de diviso das terras de alfoz 10
sesmo
a sexta parte de alguma coisa
caesina
inciso, corte.
O Vocabulrio Jurdico 11 lhe d a seguinte definio, que corresponde em parte s

origens histrias:
Derivado de ssma, oriundo do latim sex, a expresso usada no Direito para
designar as datas de terras que, se davam para que fossem roteadas, isto ,
libertas da ervas daninhas e plantas infrutferas e depois cultivadas. E se dizia
9
Garcia (1958, pg.10).
10
Terras ao redor das povoaes.
11
Silva, de P. (1963,pg.1448).
Luisa Battaglia
80
sesmaria, de ssma, a sexta parte de alguma coisa, porque o concessionrio

ficava na obrigao de lavrar essas terras incultas, mediante a sexta parte dos
frutos.
Originalmente, as sesmarias recaam sobre terras cujos senhorios no as
cultivavam, deixando-as ao abandono, desaproveitadas e em ruinas. Avisados
para as aproveitar e valer, no o fazendo, sofriam ento a distribuio das terras,
sob o foro ou penso de sexto ou de seis um.
No Brasil, entanto, embora em se tratando de terras sem senhoria, as cartas
dadas, ou as datas de terra, distribudas para cultura ou lavoura, passaram a ter
igual denominao: sesmaria. Mas, em realidade, importava em comeo, na
doao de terras devolutas e pblicas, com a finalidade exclusiva de serem
cultivadas, e cuja venda foi posteriormente autorizada, pela lei de 18 de setembro
de 1850.
De acrdo com Ruy Cirne Lima 12 a origem da instituio remonta a antiqussimo

costume na pennsula Ibrica segundo o qual as terras de cultivo eram dividas por
sorteio entre os homens aptos a cultiv-las. Cada uma dessas divises seria chamada
sexmo 13 . Com o crescente poder da nobreza e a consolidao de relaes de
dominao esse costume de diviso peridica (que alm do mais se tornava difcil
pelo aumento da populao) foi sendo abandonado, ao mesmo tempo em que a Coroa
passou a zelar pelo volume de produo, intervindo diretamente no sentido do cultivo
das terras aptas. O trmo sesmaria passou a ser aplicado s terras no aproveitadas
pelo seu possuidor 14 e que, por lei rgia, eram cedidas a outros para que as
cultivassem.
...a atitude comunal cedeu lugar rapidamente instituio rgia, cuja evoluo,
sua vez conduziu s concesses de domnio. (Lima, 1954, pg.12)
12
Lima (1954).
13
Joaquim Costa, citado por Lima (1954, pg.11).
14
Inclusive as incorporadas aos domnios dos nobres e da Igreja.
Luisa Battaglia
81
As terras do Brasil que, pela bula papal mais tarde alterada pelo tratado de
Tordesilhas, haviam sido atribudas a Portugal para a propagao da f foram
postas sob a jurisdio da Ordem de Cristo, da qual o Rei era o administrador
perptuo. Sendo terras aptas ao cultivo porm no aproveitadas, para elas foi
transplantada a instituio das sesmarias como forma de promover o cultivo e o
povoamento.
Cabia aos donatrios distribu-las sendo proibida a concesso a si prprio, mulher
ou ao filho herdeiro,
nem po-las em outro para depois virem a elles, por modo algum que seja:
somente as podero haver titulo de compra verdadeira de pessoas que lhes
quizerem vender, passados oito annos depois das taes terras serem aproveitadas;
e em outra maneira no. 15
A instituio das sesmarias tinha por finalidade o cultivo da terra e, dado o modo de
produo implantado no Brasil, sua concesso estava vinculada capacidade do
beneficirio de providenciar mo de obra para a explorao em larga escala.
Os requerentes das sesmarias tm por isso o cuidado de alegar que so homens
de posses. (Oliveira Vianna, 1933, pg.56; citado por Lima, 1954, pg.36)
Mesmo entre os homens de posses havia diferenas: as terras do Nordeste, onde as

condies de explorao eram melhores, eram distribuidas em largussimas extenses
entre a alta nobreza, os funcionrios de primeira categoria, enquanto que no Sul,
menos atraente, as sesmarias eram menores e os beneficirios mais modestos.
Dentro do esprito de distribuio de terra para produo, as leis estabeleciam a
obrigatoriedade do cultivo, sob pena de devoluo 16 , e punham restries ao tamanho
15
Extrado da carta de doao da Martim Affonso de Souza. Citado em nota de rodap por Lima
(1954, pg.34).
16
Terras devolutas designava justamente as terras que, pelo no-uso, seriam devolvidas
Coroa. O trmo passou a ser usado para as terras pblicas em geral. As definies do Vocabulrio
Jurdico so ilustrativas da base ideolgica da estrutura jurdico-institucional:
Terras devolutas So as terras que, embora [sic] no destinadas nem aplicadas a algum uso
pblico, ...ainda se encontram sob o domnio pblico, como bens integrantes do Domnio da Unio,
dos Estados, ou dos Municpios.
Luisa Battaglia
82
das reas concedidas. Segundo instrues das Ordenaes Manuelinas, mantidas

pelas Ordenaes Filipinas,
... sero avisados os sesmeiros 17 que no dem maiores terras a uma pessoa,
que as que rosoalmente parecer que no dito tempo podero aproveitar. (Sodero,
1977, pg.166)
Essas instrues foram reforadas por Regimento:

... e no darei a cada pessoa mais terra que aquela que boamente e segundo sua
possibilidade vos parecer que poder aproveitar. (Sodero, 1977, pg.169)
No entanto os critrios de distribuio levavam em conta muito mais os interesses
pessoais e as relaes de poder do que a inteno e a capacidade de explorao
produtiva e, apesar do registro de casos de reverso de terras no aproveitadas, na
maioria das vezes havia transigncia e fechar de olhos. Mas a
Pg.94
Exigncias nunca foi dispensada nos trmos de concesso. Assim, junto com os
engenhos e as plantaes de cana de acar, foi sendo formado um patrimnio de
terras improdutivas, origem do nosso atual sistema fundirio 18 .
Devoluto Na linguagem do Direito Administrativo, qualifica-se de devoluo tudo o que se

encontrava vago ou desocupado. Assim, dizem-se terras devolutas as que, incultas ou no aproveitas,
embora pertencentes ao domnio fiscal do Estado, se destinam venda aos particulares. (Silva, de P.
1963).
17
Termo usado aqui para designar o distribuidor de sesmarias. O mesmo termo passou a ser
empregado para designar o beneficirio, recebedor de sesmaria. As glebas desaproveitadas
correspondem, na Amrica, s terras virgens, trocado o sentido de sesmeiro, originalmente o
funcionrio que d a terra, para o titular da doao, o colono. (Faoro, 1925, pg.124).
18
quem conhece a aristocracia agrria do Brasil, quer nas cochilas do pastoreio, quer nos
altiplanos de cultura, percebe o amor com que o proprietrio fita a linha do horizonte longnquo, at
onde chegam as suas terras. Pouco lhe importa que esta vastido de terras continue desaproveitada; o
esprito de latifndio ainda que hoje perdura desde o tempo colonial, em que se preferia dar sesmarias
a quem fosse sujeito de muitos teres.
E o resultado foi o seguinte: quer no ciclo do acar, quer no ciclo das esmeraldas e quer no
ciclo do caf, somente obtinham sesmarias os influentes, os chefes de prol, os amigos da Coroa, dos
governadores, dos capites-mores ou dos capites-generais. Debalde se lhes impunha a condio sine
qua, de cultura, como dizia o Alvar de 5 de janeiro de 1785; em vo se lhes falaram nas clusulas de
medio e confirmao, como est em todas ad Cartas-Rgias e provises que tratam do assunto. Os
agrimensores eram raros; as terras longnquas; difceis as vias de penetrao. No se fazia a medio;
Luisa Battaglia
83
A sesmaria no Brasil deixou de ser uma distribuio compulsria de terras como

garantia de produo para tornar-se apenas uma
doao de domnios rgios, a que s a generosidade dos doadores serve de
regra. (Lima, 1954, pg.37)
Em 1695 uma Ordem Rgia determinou que as sesmarias fossem sujeitas ao

pagamento de foros. Somente a partir de 1780 essa lei passou a ser cumprida 19 e as
cartas de concesso passaram a ter uma clusula de pagamento. No entanto a prpria
Ordem Rgia, mesmo no cumprida, provou uma srie mudana na instituio,
caracterizando a passagem das terras do Brasil da Ordem de Cristo (onde s o dzimo
podia ser cobrado) para o domnio rgio. O texto das Ordenaes j no se adaptava
nova condio e aos poucos foi se formando uma legislao especfica para o sistema
sesmarial no Brasil, culminando com a suspenso das concesses em julho de 1822.
os seguintes atos so citados por Simonsem (1937) e/ou Coe [1983?] 20 :
2 de novembro de 1700 Ordem Rgia que ampliou para o dobro as sesmarias
doadas s fbricas de igrejas ou a eclesisticos.
13 de maro de 1772 Alvar Rgio que legislava sobre as terras devolutas.
22 de junho de 1808 Alvar Rgio, estabelecendo as normas para confirmao
de sesmarias.
25 de novembro de 1808 Decreto sobre concesso de sesmarias a estrangeiros.
25 de janeiro de 1809 Alvar determinando que concesso das sesmarias
precedessem as respectivas medies judicirias e, sob estas condies e formas,
sem ela, est claro, no se processava a confirmao. Preferia-se, inveteradamente, a demarcao

natural do espigo, divrcio de todas as guas que vertiam para este ou para aquele rio. Estaria assim
contornada a dificuldade da agrimensura; ficaria assim poupada a burocracia da confirmao; e
permaneceria plenamente satisfeito o esprito de latifndio no sistema indeciso e ideal das guas
vertentes. (de Messias Junqueiro: o Direito, Vol.IX, pg.160/61, conforme citado por Garcia, 1958,
pg.18)
19
20
Prado Jnior (1957a, pg.14).
Paulo Coe: So Paulo: Paraso dos grileiros, livro sem data [1983?], provavelmente
editado pelo autor, bastante confuso como texto mas citando boa documentao sobre disputas por
terras em So Paulo, em torno de ttulos conflitantes e sobrepostos.
Luisa Battaglia
84
fossem passadas cartas aos sesmeiros, a fim de evitarem-se questes entre os

mesmos. 21
6 de junho de 1821 Aviso Rgio ordenado que os possuidores de terras
requeressem cartas de sesmaria.
17 de julho de 1822 Resoluo Real proibindo a concesso de novas sesmarias.
As relaes de produo que caracterizaram a explorao colonial do Brasil no se

basearam diretamente na propriedade da terra mas sim na propriedade da mo de obra
escrava. Em outras palavras, a dominao no se estabeleceu diretamente atravs do
domnio sobre o territrio, visto no haver nesse uma prvia organizao de produo
excedente.
A terra era abundante, com baixssima densidade de ocupao e o seu uso na poca
dos descobrimentos no representava nenhum impedimento explorao22 . Os
constantes ataques indgenas nos primeiros anos da colnia eram de defesa e reao
expanso dos caadores de escravos e no de conquista de terras. Mesmo as invases
holandesas tiveram muito mais a caracterstica de controle dos entrepostos comerciais
do que de domnio sobre a terra como meio de produo.
A produo latifundiria e escrava, em regime de monocultura para o mercado
externo, se baseou nessa disponibilidade de terras, ilimitada para as foras produtivas
da poca, donde o carter predatrio da explorao: queimadas, terra usada sem
descanso ou adubao, derrubada indiscriminada das florestas. O elemento caro, que
devia ser utilizado intensivamente e cuja propriedade possibilitava a produo
mercantil, era o brao escravo. As consideraes feitas pelo Pe.Vieira em 1662,
embora relativas ocupao da Amaznia e, portanto, aos escravos ndios, podem ser
extendidas a todo o territrio e aos escravos africanos:
Na vida dos ndios consiste toda a riqueza e remdio dos moradores ... porque a
fazenda no consiste nas terras, que so comuns, seno nos frutos ou indstrias
21
22
Transcrito de Simonsen (1937, pg.458).
Para a histria e as condies do incio do povoamento do territrio, ver Prado Jnior

(19957b).
Luisa Battaglia
85
com que cada um os fabrica e de que so os nicos instrumentos os braos dos

ndios. (Citado por Simonsen, 1937, pg.309)
Ser senhor de terras, com tudo o que isto significava de prestgio e poder, implicava
em ser previamente senhor de escravos.
Se o sistema sesmarial foi a base da organizao da produo colonial, no foi a nica
forma de ocupao do territrio. Os colonos diretos, trabalhadores livres que por aqui
aportavam, no sendo homens de posse ou fidalgos, preferiam simplesmente ocupar
um pedao de cho a enfrentar a burocracia para obter uma (incerta) concesso de
sesmarias. Estas
na maioria dos casos, restringiam-se, portanto, aos candidatos a latifundirios
que, afeitos ao poder ou vidos de domnios territoriais, jamais, no entanto,
poderiam apoderar-se materialmente das terras que desejavam para si. (Lima,
1954, pg.37)
Terras foram sendo ocupadas sem ttulo ou contrato formal; seja pela simples posse
de uma rea sem domnio conhecido (em geral em regies isoladas e de difcil
acesso), seja em acerto com o senhor da rea. Esse acerto consistia na tolerncia
(sempre precria) da moradia e do cultivo de subsistncia mediante pagamento em
espcie (meeiros, parceiros etc.) ou em servios, especialmente de defesa ou
conquista de terras. A impreciso das descries das sesmarias tornava a demarcao
fsica dos limites uma questo de fora, favorecendo a formao de grupos armados
cujos interesses eram vinculados aos do senhor pela autorizao a ocupar terras
dominiais.
A criao de gado, retaguarda econmica dos grandes engenhos de acar, tambm se
expandiu apoiada tanto na concesso de sesmarias (em geral decorrentes da
ocupao) quanto na simples ocupao. Enquanto a indstria aucareira funcionava
com grandes investimentos em maquinrio, instalaes e escravos, dependendo em
boa parte da metrpole, a pecuria podia comear com poucos recursos e era tocada
por trabalhadores livres. Os vaqueiros aps alguns anos de trabalho nas grandes
fazendas passavam a ser pagos com cabeas de gado, constituindo assim seu prprio
Luisa Battaglia
86
rebanho. E em imensas regies pouco habitadas, com propriedades mal descritas e

sem cercas a ocupao de terras pelo gado precedia, e podia dispensar, a concesso de
ttulos de domnio.
De todos os grandes senhores de terra no Nordeste sobressaram-se os Guedes de
Brito e os dAvila, cujo mando e influncia se estendiam por reas do tamanho de
estados. A Casa da Torre, fundada por Garcia dAvila em sua primeira sesmaria de 15
lguas no Tatuapara (nove lguas da cidade do Salvador), foi o centro de irradiao
de gado e no fim do sculo XVII, trs geraes mais tarde, senhoreava, no dizer de
Lus da Cmara Cascudo 23 , sobre terras quase duas vezes o territrio da Itlia.
Assim, nos interstcios das grandes plantaes, ao lado dos senhores e dos escravos,
foi crescendo uma populao livre, dependente dos mesmos senhores para o prprio
assentamento e para o plantio das roas e a criao de animais. Uma populao
escrava mas sem condies de competir no mercado por no ser proprietria de
escravos. Estima-se que em 1690 a populao total do Brasil (excetuados os
indgenas no aculturados) era de cerca de 300.000 habitantes dos quais mais de
100.000, ou seja perto de um tero, eram livres. 24
Nesta mesma poca a populao total das treze colnias inglesas do norte devia estar
em torno dos 400.000 (no muito maior que a do Brasil) sendo que apenas uns 20.000
eram escravos africanos. Mas por volta de 1760 j havia mais de um milho e meio
de habitantes, dos quais uma significativa parte de escravos. 25
De acordo com Celso Furtado 26 , o setor de subsistncia se desenvolveu como
complemento necessrio da monocultura aucareira, garantindo uma reserva de mo
de obra recrutvel em curto prazo em casos de expanso doe mercado exportador.
Essa populao foi importante na fase de substituio do escravo pelo assalariado.
23
24
Cascudo (1956, pg.112).

Simonsen (1937, pg.228 e 271).
25
Huberman (1978, pg. 16 e 19).
26
Furtado (1959).
Luisa Battaglia
87
Se a expanso da economia cafeeira houvesse dependido exclusivamente da

mo-de-obra europia imigrante, os salrios ter-se-iam estabelecido a nveis mais
altos, semelhana do que ocorreu na Austrlia e mesmo na Argentina. A mode-obra de recrutamento interno exerceu uma presso permanente sobre o nvel
mdio dos salrios. (Furtado, 1959, pg.181)
A dimenso e importncia desse contingente de populao livre, suas formas de

sobrevivncia e quanto dele continuou crescendo fora do mercado, em economia de
subsistncia mesmo depois da substituio do escravo pelo assalariado, so questes
importantes para entender as lutas pela posse/propriedade da terra que, j no sculo
XX, passaram a fazer parte do processo de unificao de todo o territrio como um
espao econmico. Foi apenas neste sculo que a fronteira agrcola avanou at os
limites administrativos do pas e que os diversos mercados regionais, at ento
isolados, foram unificados. 27 Parte essencial deste processo de avano de fronteira
agrcola foi a distribuio de ttulos de propriedade sobre as terras devolutas para
empresas agrcolas e industriais e a consequente expulso dos posseiros que, sem
condies de obter ttulos, haviam antes ocupado essas terras.
4.3 Aglomeraes urbanas
O sistema de distribuio de sesmarias como meio de produo era complementado

pela distribuio de terras necessrias ao assentamento da populao no diretamente
empregada nos engenhos e na monocultura. Uma rede de ncleos urbanos foi sendo
construda, num processo lento e aparentemente desarticulado 28 .
A fundao de um povoado se fazia, na grande maioria das vezes, pela doao de
uma rea (patrimnio) capela ou igreja em torno da qual se assentariam os
27
Para um quadro abrangente do processo de formao do espao brasileiro, no sentido da

integrao do territrio num mercado unificado, ver Mori (1988).
28
Para o processo de formao da rede urbana no Brasil, ver Reis Filho (1968).
Luisa Battaglia
88
habitantes ou, no raro, diretamente ao santo padroeiro. Essas doaes eram em geral
recortadas dentro de uma ou mais sesmarias, mediante prvio acordo com os
respectivos senhores que assim consolidavam seu poder poltico estendendo sua
influncia sobre os ncleos urbanos. A rea doada constituia o patrimnio da igreja,
para a construo dessa e sua futura ampliao, mas tambm o patrimnio da
comunidade reservando-se o espao em torno da igreja para as reunies pblicas e
para o assentamento dos moradores. Esse ltimo se fazia em terrenos cedidos
mediante prestao de servios ou pagamento de foros. Da mesma forma eram
cedidos terrenos para pequenas plantaes ou atividades comerciais.
Vale como exemplo a doao de terras dentro da sesmaria de Joaquem Morato do
Canto para a povoao de Ararapira, no sul do estado de So Paulo:
Attendendo s ordens de S.Exa. assentaro a Camara e maior parte dos
moradores que havio de povoar a dita povoao, qual fosse em Ararapira, no
sitio que possue Joaquim Morato do Canto, e achando-se elle prezente, disse que
de muito boa vontade offerecia para a nova povoao duzentas braas de terra
que se conta da barranceira da barra do Rio Indaiahi, correndo para a parte do sul
at uma arvore chamada figueira que est no norte do sitio do dito Joaquim
Morato do Canto, e a quadro do mar, correndo pela dita arvore Figueira, -- at
o Rio Indaiahi, cujas terras d para a dita povoao sem alguma penso, ou fro,
livre conforme as possuia, sem por ellas querer preo algum por ser para o
servio de S.Mage. Fidelissima que Deus Guarde em quem espera premio que o
mesmo Senhor for Servido. 29
Essa doao foi confirmada pela carta de Sesmaria, passada a 13 de maio de 1768,
registrada no Livro de Sesmaria, Patentes e Provises:
D.Luiz Antonio de Sousa, etc. Fao saber aos que esta minha carta de Sesmaria
virem q. attendendo a me representarem por sua petio os moradores de
Ararapira, ... q. elles Suplicantes querio dar principio a Sua Igreja e como no
29
Trecho do trmo de doao de terras para a fundao do povoado de Ararapira, registrado no

livro de Atas da Cmara de Canania de 1767. Transcrito num artigo de A.Paulino de Almeida,
Sabana, Vila Nova da Lage e Ararapira, publicado na Revista do Arquivo Municipal, n.CXLVII, So
Paulo, 1952.
Luisa Battaglia
89
tinho possibilidade pa.fazerem patrimonio a Igra.e sem isso se lhes no concedia

licena do Juizo Eclesiastico pa. se benzer a da. Igra.; me pedio lhes concedesse
em nome de Sua Mage. duzentas e dez braas de terra q. Joaqm. Morato e Sua mer.
Doaro a Sua Mage. pa. A nova Povoao, e hua casa q. se achava feita na mesma
Povoao q. os novos moradores fizero pa. Recolher as ferramentas e mais
pertences de Sua Mage.; cuja terra e casa ficario por patrimonio da Igreja
daquella nova Povoao, .... Hei por bem dar de Sesmaria
em nome de Sua Mage. como por esta o fao em virtude do poder q. Sua Mage.
me h concedido ..., aos moradores da Nova Povoao de Ararapira, duzentas e
dez braas de terra declaradas na escriptura de doao q. dellas fez a Sua Mage.
Joaquim Morato, as quaes se no podero vender em tempo algum, por qualquer
razo que haja nem transpassar a outro sem expressa ordem do mesmo senhor e
s serviro para patrimonio da dita Igreja na forma acima declarada, e logo q. de
todo estiver formada a referida igra., e congregados os moradores de modo quqe
j tenho de cincoenta vizinhos pa. cima, mandaro confirmar esta ma Carta por
Sua Mage. e antes de tomar das ditas terras posse, as faro medir e demarcar
judicialmte., ... , pa. q. assim se evitem duvidas pa. o futuro e no sero obrigados
os moradores desta Nova Povoao a pagar tributo algum ou penso a Joaqm.
Morato, como dono que foi das referidas terras porqto. Sua Mage. quando as
concede de Sesmaria sempre lhe pe a clausula de q. havendo de se formar ali
algua Va. Se podero fazer livremente, sem ser precizo intervir o dono a quem se
concedeu. Pelo que ordeno ... 30
J a fundao de vilas ou a passagem de um povoado a vila obedecia organizao

municipal portuguesa, de origem romana 31 , segundo o qual aos ncleos urbanos eram
atribudas certas funes poltico-administrativas e judicirias.
Ao donatrio ou capito-mor competia, sempre em nome do Rei, conceder terras para
as fundaes desses ncleos e junto a eles nomear seus representantes.
30
31
Transcrito no mesmo artigo citado na nota anterior.
Os municpios romanos haviam sido uma das formas de administrao das provncias
conquistadas, correspondendo a cidades cuja autonomia de organizao era reconhecida pelo Imprio,
que se limitava a cobrar os impostos.
Luisa Battaglia
90
O poder municipal compunha-se da Alcaidaria e do Conselho. Em virtude do

que dispunham os forais, as alcaidarias esuas rendas foram atribudas como
privilgio aos donatrios. Surgiram, dsse modo, os capites das vilas, os quais,
subordinados ao capito-mor, constituram no seu conjunto o esquema de
contrle e direo dos donatrios.
Papel de muito maior importncia foi desempenhado pelos Conselhos no Brasil.
Estes eram compostos por vereadores, cujo nmero variava conforme a
importncia da povoao. Sua eleio se fazia de forma indireta, por meio de um
colgio eleitoral, de seis membros escolhidos entre os homens-bons, categoria
da qual estariam excludos os oficiais mecnicos, judeus, degredados e
estrangeiros. (Reis Filho, 1968) 32
Ao se estabelecer uma vila (raramente uma cidade) delimitava-se o seu termo, a rea
abrangida pelo novo municpio.
A delimitao da rea do novo municpio, de seu termo, constitua uma das
providncias a serem tomadas e qui, tendo em vista os interesses diretos dos
habitantes e dos concessionrios de terra em toda a regio, a mais delicada.
(Marx, Murillo, 1991, pg.67)
Alm do termo, delimitava-se o rossio, na origem a rea comum, servindo como

pasto de animais e rea de coleta de lenha e que, em princpio, no poderia ser cedida.
No entanto o rossio passou a ser considerado tambm como rea de expanso e essa
dupla funo de rea de uso comum e, ao mesmo tempo, rea suscetvel de ser
aforada para novos moradores foi origem de indefinies quanto a sua administrao
e s competncias para decidir sobre seu uso. O rossio era administrado pelo
Conselho 33 e, com o tempo, passou-se a confundir bem comum com bem do Conselho
e este passou a dispor das reas de rossio para cesso a vrios ttulos.
32
Obviamente os escravos tambm no estavam na categoria dos homens-bons. Mas tambm

estavam fora dessa categoria de assalariados.
33
...e de mais ... se dar ao Conselho hua sismaria de coatro legoas em quadro que fazem
dezeseis legoas coadradas juntas ou divididas a qual Sismaria rendapara as despezas publicas e seja
administrada pellos officiaes da Cmara que podero aforala por partes aos moradores pondolhes o
competente foro.... Trecho da Carta Rgia de D.Joo V, elevando categoria de Vila o Lugar do Io.
Luisa Battaglia
91
... rocio, logradouro pblico por excelncia do qual advm em princpio vias e
praas pblicas e os terrenos concedidos ou hoje vistos como particulares,
tambm ele conhecendo contnuas dvidas quanto a sua extenso, demarcao e,
especialmente, sua efetiva posse e utilizao. (Marx, Murillo, 1987, pg.158)
A Carta do Rossio de So Paulo foi outorgada em 28 de maio de 1598, pelo

Governador Martins Garcia sendo de seis tiros de besta em quadra, que
posteriormente transformou-se em seis tiros de canho, a comear do Pateo do
Colgio (Coe [1983?], pg. 209). O rossio de So Paulo s foi demarcado no sculo
XVIII, por insistncia dos moradores.
O sistema sesmarial de distribuio das terras para a produo colonial foi assim
complementado por prticas de assentamento nas aglomeraes urbanas marcadas
pela delimitao bastante frouxa dos direitos, individuais e comuns, relativos
ocupao do solo. Na origem dessas prticas encontrava-se a sobreposio de duas
estruturas administrativas: a nomeada pelo reio e em nome dele, formada pelos
capites-mor, capites das vilas e conselhos, e a eclesistica que se manifestava na
fundao dos povoados, na gesto do patrimnio da igreja, na subdiviso em
freguezias e parquias. Esta sobreposio, ao mesmo tempo em que permitiu o
assentamento de pessoas sem ttulos de propriedade mesmo depois da instituio
formal destes, tambm impediu que as novas regras sobre ocupao do solo,
decorrentes da formalizao da propriedade, fossem claramente definidas, persistindo
durante muito tempo (alguns remanescentes at hoje) diretos e relaes que
conflitam com o prprio conceito de propriedade.
4.4 Impostos
(De cpia fornecida pelo Prof. Murillo Marx no curso de ps-graduao Apropriao da terra e trama
urbana no Brasil, FAUUSP, 1994).
Luisa Battaglia
92
Quanto tributao, os impostos e taxas tinham, explicitamente, a finalidade de

retirar do Brasil o mximo de excedente para proveito da Metrpole, e a forma mais
eficiente para isto variava, conforme a poca e o produto, entre sistemas de dzimos e
quintos sobre a produo 34 e impostos ligados comercializao e armazenamento.
No havendo nenhuma preocupao com uma administrao pblica voltada para a
organizao do espao e da produo para consumo interno, tambm no havia
impostos significativos sobre a propriedade imobiliria ou sobre o uso da terra
produtiva.
No incio do sculo XIX, j com o Brasil como sede do reino, comea a ser esboada
uma estrutura tributria e so institudos diversos impostos. So dzimos de produo,
direitos aduaneiros de importao e exportao, direitos sobre diversos artigos
produzidos e outros impostos e taxas, entre os quais aparecem alguns relativos a
imveis:
- taxa sobre engenho de acar
- taxa sobre o rendimento anual de imveis urbanos
- sisa, imposto sobre a venda de imveis urbanos 35 .
Vrios atos de D.Joo VI tratam de tributos que se relacionam com direitos de
propriedade 36 :
34
Mesmo esses eram variados, conforme as dificuldades de controle sobre a produo e as

possibilidades de sonegao. Simonsen (1937, pg 276-277) se refere s diversas formas de tributao
sobre o ouro nas regies de minerao:
quintos, parte retirada do produto a ser exportado; exigia a instalao de casas de fundio
finta, montante fixo anual, por regio mineradora
por batia, imposto sobre a quantidade de batias empregadas na minerao (batias so as
gamelas de madeira com que se recolhe a areia do fundo do rio e na qual se lava essa areia e se separa
o outro)
de capitao (per capit), imposto por escravo empregado na minerao.
35
Simonsen (1937, pg 413 e 414). Vale lembrar, no entanto, que em Portugal j existia a sisa
como imposto sobre transmisso de direitos fundirios desde, pelo menos, o final do sculo XIV.
(Faoro, 1925).
36
Simonsen (1937, pg 458) referindo-se a Max Fleiuss, Histria Administrativa do Brasil.
Luisa Battaglia
93
21 de janeiro de 1809 Alvar concedendo aos habitantes do Brasil o privilgio

de no serem executados na propriedade de seus engenhos, fbrica ou lavoura, e
sim em uma parte dos rendimentos.
3 de junho de 1809 Alvar impondo o tributo de dcimos aos prdios urbanos
do Brasil.
3 de junho de 1809 Alvar estabelecendo o direito de sisa no Brasil.
26 de abril de 1811 Decreto isentando de dcima por 10 anos aos que
edificarem casas na Cidade Nova do Rio de Janeiro.
2 de outubro de 1811 Alvar declarando o de 3 de junho de 1809 para que a
sisa das compras dos bens de raiz do Brasil se pague a prazos, como se pagar a
preos.
O imposto de dcimos aos prdios urbanos citado por Raquel Glezer 37 como
Dcima Urbana, institudo por Alvar em 27 de junho de 1808. c
Correspondia a um imposto de 10% sobre o rendimento lquido dos prdios urbanos.
O mesmo Alvar definiu como prdios urbanos os que estivessem nas demarcaes
das Cmaras, o que exigia no s ter alguma clareza sobre essas demarcaes como
tambm manter uma relao dos prdios sujeitos ao imposto.
No est claro se essas demarcaes das Cmaras deveriam corresponder aos termos
originais ou se as Cmaras teriam poderes para estabelec-las. Pela documentao
levantada por Glezer e por outra semelhante citada num livro sobre grilagem de
terras em So Paulo 38 , esse novo permetro urbano veio complicar um pouco mais
a j confusa sobreposio de datas, termos, sesmarias, rossio etc.
s vsperas da Independncia alguma forma de imposto sobre a propriedade
imobiliria j fazia parte das fontes normais de receita mas esse imposto era mnimo
em termos de valor. Segundo Simonsen 39 , a receita geral orada para o Brasil em
1820 previa menos de 365:000$ de receitas diversas sobre um total de 9.971:000 $ (o
37
38
39
Glezer (1992).
Coe [1983?]. Ver nota 20.
Simonsen (1937, pg 424 e 425).
Luisa Battaglia
94
que corresponde a 3,66%). Essas receitas diversas arrolam correio, papis selados,
pesca de baleia, imposto territorial etc.
Os ncleos urbanos ainda se mantinham graas administrao, aforamento e venda
dos bens do Conselho (isto , dos bens da comunidade).
Luisa Battaglia
CAPTULO 5:
95
A LEI DAS TERRAS
E O FIM DA PRODUO ESCRAVA
Luisa Battaglia
96
5 A LEI DAS TERRAS E O FIM DA PRODUO ESCRAVA
Antes bons negros da costa da Africa para felicidade sua e nossa, ...
Antes bons negros da costa da Africa para cultivar os nossos campos
frteis do que ... empresas mal avisadas, muito alm das legtimas foras
do pas, as quais perturbando as relaes da sociedade, produzindo uma
deslocao de trabalho, tm promovido mais que tudo a escassez e alto
preo de todos os vveres. 1
A histria oficial brasileira nos apresenta a Declarao de Independncia como um

ato pouco contestado, quase um acordo diplomtico, resultado no de uma revoluo
ou tomada de poder pela fora mas de uma simples diviso familiar de tarefas: D.Joo
voltou para Portugal e D.Pedro ficou tomando conta do Brasil. De fato, a
permanncia de D.Pedro, mesmo contra as ordens de Lisboa, seguida da Declarao
de Independncia, abriu um longo perodo de lutas em que se misturaram confrontos
entre portugueses e brasileiros e entre republicanos e monarquistas, intrigas
palacianas para manter privilgios (mesmo custa da independncia) e revoltas
populares por uma reestruturao da ordem social. Tudo sob a presso dos
comerciantes e conselheiros ingleses.
Para a elite colonial, cujos interesses giravam em torno da exportao de produtos
primrios, tratava-se de assegurar a continuidade da reproduo social nas novas
condies de nao independente. Para tanto o desafio imediato a partir de 1822 foi
montar uma administrao capaz de fazer funcionar de maneira autnoma uma
sociedade rigidamente estruturada por vnculos de sujeio, externos e internos,
Do relatrio da comisso de inqurito sobre a situao financeira do pas, nomeada pelo

ministro ngelo Ferraz em 1859. Relatrio transcrito por Caio Prado Jnior (1957a, pg. 87/88).
Luisa Battaglia
97
consolidados por trs sculos de explorao colonial. O aparelho de Estado esboado

no perodo de D.Joo VI tivera como objetivo justamente a manuteno da estrutura
de subordinao.
Apesar das turbulncias e oscilaes quanto ao predomnio dos diversos grupos de
poder, principalmente durante o primeiro Imprio e a Regncia, no chegou a haver
uma ruptura institucional e acabaram prevalecendo (j ento!) situaes de
compromisso que, afinal, apenas consolidavam a hegemonia dos senhores de terras e
a manuteno do status quo. Werneck Sodr assim descreve o compromisso da
Independncia:
o Brasil seria pas autnomo, estruturando a sua autonomia sob o domnio da
classe senhorial, os proprietrios de terras e de escravos; permaneceria intocada a
estrutura de produo, pois; o Brasil seria governado por um prncipe, a que se
dera o ttulo de Imperador, ligado a Portugal por ser filho de Portugal, o que era
aspecto meramente formal, mas tambm por ser filho do rei de Portugal e
herdeiro do trono portugus, o que tinha significao muito mais sria e colocaria
em posio de desconfiana, no pas recm autnomo, o seu prprio governante.
(Sodr, 1986, pg.172)
As lutas de emancipao se estenderam at o 2 perodo da Regncia, quando ficou

definido que a estrutura da nova sociedade brasileira permaneceria a mesma da
colnia, mudando para tanto as condies de sua reproduo: a elite ligada ao
latifndio continuava como classe dominante, substituindo-se as regras de explorao
ditadas pela Corte portuguesa pela remunerao do capital estrangeiro, pagamento
da dvida externa ou dependncia do comrcio exterior como fatores de
expatriao de excedente. Havia uma diferena, no entanto: a necessidade, nova, de
escamotear o fato do interesse da elite (brasileira) estar vinculado com interesses
externos ou a necessidade de fazer passar os interesses de particular, o tratamento
dado propriedade da terra e sua tributao refletem essa necessidade. At hoje
caracterstica dessa organizao o fato de boa parte da legislao relativa ao controle
fundirio ser inaplicvel ou apenas parcialmente aplicvel, apesar de ser formalmente
calcada em moldes capitalistas.
Luisa Battaglia
98
5.1 A primeira Constituio do Brasil
O Imprio se iniciou com caractersticas conservadoras e os primeiros confrontos

ocorreram logo na elaborao da constituio, culminando com a dissoluo da
Assemblia de representantes e a nomeao de outra, disposta a produzir um texto
mais a gosto da corte.
A Constituio Poltica do Imprio do Brasil, jurada a 25 de maro de 1824 e que
vigiu durante todo o Imprio, trata com certa nfase dos direitos individuais mas
omite qualquer referncia organizao territorial, diz muito pouco sobre finanas
pblicas em geral, menciona os impostos apenas em passant e deixa totalmente
indefinida a base de lanamento e arrecadao. possvel que essa base fosse a
mesma que j vinha do tempo da Colonia e que havia sido consolidada por diversos
atos de D.Joo VI e, no havendo contestao que pusesse em risco o sistema, no
houve necessidade de levantar a questo. Simplesmente deixa como est j que
havia problemas mais prementes a serem resolvidos (como o papel da Assemblia e
suas relaes com o Imperador) para garantir a manuteno do poder e das relaes
de produo na nova situao institucional.
Sendo uma constituio calcada em moldes burgueses, foi afirmado o direito de
propriedade, junto com a nica meno distribuio da carga tributria, no Ttulo
8, Das Disposies Gerais, e Garantias dos Direitos Civis, e Polticos dos Cidados
Brazileiros:
Art.179 A inviolabilidade dos Direitos Civis e Polticos dos Cidados
Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurana individual e a propriedade,
garantida pela Constituio do Imprio pela maneira seguinte
I
Nenhum Cidado pde ser obrigado a fazer, ou deixar de fazer alguma

cousa, seno em virtude da Lei.
...
Luisa Battaglia
XV
99
Ningum ser exemplo de contribuir para as despezas do Estado em

proporo dos seus haveres.
...
XXII
garantido o Direito de Propriedade em toda a sua plenitude. Se o

bem publico legalmente verificado exigir o uso, e emprego da
Propriedade do Cidado, ser elle prviamente indemnisado do valor
della. A Lei marcar os casos, em que ter logar essa nica excepo, e
dar as regras para se determinar a indemnisao.
No h nenhuma referncia ao prprio conceito de propriedade (com o que parece

no haver dvidas quanto sua definio) ou ao significado da plenitude com que o
direito de propriedade garantido 2 . Tambm no h meno alguma sobre imposto
imobilirio ou sobre fontes prprias de recursos das administraes municipais.
Essa ltima questo foi tratada alguns anos mais tarde por lei de 1 de outubro de
1828, que d nova frma s Camaras Municipaes, marca suas atribuies, e o
processo para sua eleio, e dos Juzes de Paz. Essa lei tem um ttulo inteiro sobre
despesas e cita como fontes de receita as multas por desobedincia s posturas
(Art.72) e as rendas provenientes da venda, aforamento, arrendamento ou
administrao dos bens do Conselho (isto , do patrimnio municipal). Essas rendas
no so mencionadas diretamente mas apenas pelas regras que a elas se aplicam:
Art.42 No podero [os Vereadores] vender, aforar, ou trocar bens immoveis do
Conselho sem autoridade do Presidente da Provncia em Conselho, emquanto se
no installarem os Conselhos Geraes, e na Crte sem a do Ministro do Imperio,
exprimido os motivos, e vantagem da alienao, aforamento ou troca, com a
descripo topographica, e avaliao por peritos dos bens que se pretendem alienar,
aforar, ou trocar.
Um sculo e meio mais tarde esta questo continua em aberto: a Constituio de 1988 se
omite completamente sobre o conceito de propriedade da terra e o substitui por uma meno vaga sua
funo social. So frequentes as discusses jurdicas sobre definies de propriedade e funo social
e, principalmente, sobre as limitaes ao direito de uso e ocupao fundiria. O conceito de funo
social da propriedade ainda muito mal definido na doutrina, no raro obscurecido confuso com os
sistemas de limites e restries da propriedade. (Silva, J.A., 1981, pg.93/94).
Luisa Battaglia
100
Art.43 Obtida a faculdade, as vendas se faro sempre em leilo publico, e a quem

mais der, excluidos os Officiaes que servirem ento nas Camaras, e aquelles que
tiverem feito a proposta, e exigindo-se fianas ideoneas, quando se fizerem a
pagamentos, por se no poderem realizar logo a dinheiro, pena de responsabilidade
pelo prejuizo dahi resultante.
Art.44 Da mesma frma, e com as mesma cautelas, e responsabilidade prescriptas
no Artigo antecente, se faro os arrendamentos dos bens dos Conselhos; mas estes
contractos podero as Camaras celebrar por deliberao sua, e sero confirmados
pelos Presidentes das Provincias em Conselho, e na Crte pelo Ministro do
Imperio.
Art.45 Quando acharem no ser a prol dos Conselhos, que se alienem, ou arredem
os bens, mandal-os-ho aproveitar, pondo neles bons administradores, para que
venham a melhor arrecadao, ficando os ditos Vereadores responsaveis pela falta
de execo.
Continuava portanto o sistema colonial em que os recursos da administrao local

provinham do patrimnio imobilirio concedido ao ncleo urbano quando do seu
reconhecimento oficial e administrado pelo Conselho. As cidades e vilas continuaram
sustentando seus gastos graas a esse patrimnio imobilirio que foi sendo parcelado
e cedido a diversos ttulos ao longo dos anos.
O Acto Addicional de 12 de agosto de 1834 (lei n 16) que alterou a Constituio de
1824 foi outro resultado de compromisso, de mtuas concesses entre as partes que
disputavam o poder durante o perodo da Regncia. Esse mesmo ato, acertando uma
trgua e portanto o reforo das posies conservadoras, marcou o incio de um
perodo de regresso 3 em que o Estado foi definitivamente caracterizado como
instrumento da classe de proprietrios de terras e de escravos, com a excluso de
qualquer carter burgus.
As reivindicaes populares mais sentidas ficaram fora do texto da reforma, que
se esmerou em medidas meramente polticas ou administrativas, limitando
consideravelmente os seus efeitos. (Sodr, 1986, pg.172)
3
Neste movimento de regresso se insere a Declarao da Maioridade em 1840.
Luisa Battaglia
101
As reivindicaes populares citadas por Werneck Sodr eram de fato

reivindicaes burguesas por uma atuao mais decidida do Estadod em favor da
formao de um mercado de trabalho e da proteo indstria nascente.
Como parte das medidas meramente polticas ou administrativas o Acto Addicional
estabeleceu as competncias das Assemblias Legislativas Provinciais, e normas
sobre arrecadao e gastos pblicos acenando, pela primeira vez, com a necessidade
de impostos para as despezas municipaes e provinciaes.
Art.10 Compete s mesmas Assemblas legislar:
5 Sobre a fixao das despezas municipaes e provinciaes, e os impostos para
ellas necessarios, com tanto que estes no prejudiquem as imposies geraes do
Estado. As Camaras podero propr os meios de occorrer s despezas dos seus
municipios.
6 Sobre repartio da contribuio directa pelos municipios da Provincia, e
sobre a fiscalisao do emprego das rendas publicas provinciaes e municipaes, e
das contas da sua receita e despeza.
As despezas provinciaes sero fixadas sobre oramento do Presidente da
Provincia, e as municipaes sobre oramento das respectivas Camaras.
Apesar do avano quanto ao conhecimento da necessidade de impostos, esses ainda

so citados sem especificao e no parece ter sido estabelecido qualquer tipo de
tributo sobre o domnio fundirio. O que transparece a necessidade de buscar fontes
de receita alternativas pois nestas alturas o patrimnio imobilirio dos ncleos
urbanos j devia ter sido bem dilapidado e, por outro lado, o sistema de foros,
laudmios e enfiteuse tornava-se invivel nas novas condies de produo e de
urbanizao. Os imveis j eram normalmente objeto de transaes comerciais e de
hipotecas, o que exigiu diversos atos de regulamentao na dcada de 40:
20 de outubro 1843 Lei 317 sobre o registro de garantia hipotecria.
14 de novembro 1846 Decreto 482 sobre a transmisso de imveis e as
garantias hipotecrias.
Luisa Battaglia
102
1850 Regulamento 737 sobre terras devolutas.

E finalmente a Lei 601/50, Lei das Terras Devolutas, instituiu as novas regras de
aquisio de domnio sobre as terras.
5.2 A Lei das Terras Devolutas.
A Lei 601 de 18 de setembro de 1850 um marco na histria da propriedade

fundiria no Brasil. Dada pelo Imperador D. Pedro II essa lei
Dispe sobre as terras devolutas no Imperio, e acerca das que so possuidas por
titulo de sesmaria sem preenchimento das condies legais, bem como por
simples titulo de posse mansa e pacifica; e determina que, medidas e demarcadas
as primeiras, sejam ellas cedidas a titulo oneroso, assim para emprezas
particulares, como para o estabelecimento de colonias de nacionaes e de
extrangeiros, autorizado o Governo a promover a colonizao extrangeira na
forma que se declara. 4
Com ela se encerra, formalmente, o perodo da conquista, os trs sculos e meio em

que as terras foram sendo ocupadas, doadas e cedidas pelos mais diversos ttulos e
formas.
Em 1822, por ato de D.Pedro ainda Prncipe Regente (Resoluo de 17 de julho),
havia sido abolido o regime de sesmarias. Entre 1822 e 1850, coincidindo portanto
com o processo de consolidao da estrutura social da nova nao, a posse foi o nico
mtodo legtimo de aquisio de domnio sobre terras devolutas. A inteno a este
respeito est clara na proviso de 14 de maro de 1822 (portanto antes da Resoluo
que aboliu as sesmarias) que diz:
Na ntegra, em anexo.
Luisa Battaglia
103
Hei por bem ordenar-vos procedais nas respectivas mediaes de demarcaes,

sem prejudicar quaesquer possuidores, que tenho effectivas culturas no terreno,
porquanto devem elles ser conservados nas suas posses, bastando para ttulo as
reaes ordens, porque as mesmas posses prevaleo s sesmarias posteriormente
cencedidas. (Transcrito de Lima, 1954, pg.48)
Considerando a organizao social baseada no trabalho escravo e na subservincia e o

baixo nvel de consumo da esparsa populao livre, essa institucionalizao da
simples ocupao, esse gesto magnnimo dizendo a terra est a, quem quizer que
dela se aproprie, obviamente no tinha o sentido de estruturar uma produo em
pequenas propriedades mas, ao contrrio, o de permitir tanto a reserva privada de
grandes reas, sem as complicaes burocrticas das cesses de sesmarias, quanto a
invaso das que porventura estivessem ocupadas indevidamente (isto , perturbando a
expanso das culturas dominantes). Foi o que aconteceu.
... a posse de fato ... s fez aguar o problema da excessiva concentrao da
terra na mo de muito poucos, embora representasse vistas grossas a
generalizadas invases. (Marx, Murillo, pg.103) 5
Ao fim dessas trs dcadas de transio a Lei 601 regulamentou as condies de

posse e a partir de ento passou-se a reconhecer a propriedade, mediante ttulo, como
forma corrente de domnio sobre a terra. Isto colocado logo no incio claramente,
apesar da exceo que aparece em seguida.
Art.1 Ficam prohibidas as acquisies de terras devolutas por outro ttulo que
no seja o de compra.
Exceptuam-se as terras situadas nos limites do Imperio com paizes estrangeiros
em uma zona de 10 leguas, as quaes podero ser concedidas gratuitamente.
As novas regras faziam-se necessrias face iminente abolio da escravatura cujo

processo foi iniciado no mesmo ano de 1850 com a efetiva proibio do trfego de
5
Parece deslocada a ressalva. No diria embora representasse vistas grossas a invases pois o
que a Resoluo de 17 de julho de 1822 fez foi justamente permitir invases pela oficializao do
processo de posse, antes reservado apenas subsistncia dos trabalhadores sem condio de invadir o
que quer que fosse. De fato eram parte do prprio processo de concentrao justamente apontado por
Murillo Marx.
Luisa Battaglia
104
escravos. De fato, se a autorizao da posse beneficiaria principalmente os senhores

de escravos porque eram os nicos a poder ocupar e defender vastas reas de terra,
com a abolio de escravos essa defesa j no seria vivel sem o apoio do Estado,
atravs do aparato jurdico (reconhecimento de ttulo) e policial (garantia desse
reconhecimento). Se a populao de escravos e agregados era suficientemente
submissa para no se constituir em ameaa para a estrutura fundiria, a perspectiva de
imigrao em larga escala de trabalhadores livres representava o perigo, claramente
exposto por Wakefield em seu trabalho sobre colonizao sistemtica 6 , desses
imigrantes preferirem ocupar e cultivar a prpria terra em vez de se empregar nas
grandes fazendas.
L onde a terra custa quase nada e os homens so livres, cada um podendo obter
vontade um pedao de terra para si, no somente o trabalho muito caro em
relao parte do trabalhador na produo, mas difcil obter trabalho
combinado, por qualquer preo. [Wakefield, 1833, pg.247] 7
Um discpulo de Wakefield aponta para a soluo:

Nos velhos pases civilizados o trabalhador, apesar de livre, dependente do
capitalista por uma lei natural [!]; nas colnias essa dependncia deve ser criada
por meios artificiais. (Citado por Marx, 1867, 1 Livro, pg.563)
Tendo constatado que no h capitalistas se no houver assalariados, Wakefield

apresentou um plano de colonizao sistemtica visando resolver o problema da
falta de assalariados nas colnias: o governo deveria vender as terras pblicas (isto ,
ainda no apropriadas) a um preo suficientemente alto para que os novos imigrantes
fossem obrigados a trabalhar durante vrios anos como assalariados antes de poder
adquirir a prpria terra.
O governo deve pois vender a terra virgem a um preo artificial, oficialmente
fixado por ele, sem nenhuma relao com a lei da oferta e da demanda. O
imigrante ser assim obrigado a trabalhar um bom tempo como assalariado antes
Wakefield (1833).
Citado por Marx (1867, 1 Livro, pg.561).
Luisa Battaglia
105
que ele consiga ganhar dinheiro suficiente para comprar uma terra e tornar-se
cultivador independente. (Marx, 1867, 1 Livro, pg.564)
Wakefield visava principalmente a Austrlia. Apesar de no ter dado bons resultados

nas colnias inglesas onde foi aplicada, pois os fluxos migratrios simplesmente
continuaram desviando para os E.U.A. 8 , essa colonizao sistemtica orientou a
instituio da Lei das Terras Devolutas no Brasil, em 1850.
Ao mudar as regras do jogo a Lei 601 consolidou o status quo, de extrema
concentrao da terra em latifndios, regulamentando o reconhecimento das
propriedades oriundas, seja de sesmarias e outras concesses, seja de posse. Os
posseiros passaram a ser obrigados (mediante pagamento) a tirar ttulos de
propriedade para ter sua posse reconhecida, o que exigia um nvel de conhecimento e
de articulao social geralmente muito acima das possibilidades dos caboclos,
plantadores der roas. Sem ttulo, esses continuaram merc dos avanos dos
latifndios e, a partir do fim do sculo, das empresas agrcolas e colonizadoras.
Para passar os ttulos o Governo designou reparties provinciais.
Art.11 Os posseiros sero obrigados a tirar titulos dos terrenos que lhes ficarem
pertencendo por effeito desta Lei, e sem elles no podero Hypothecar os
mesmos terrenos, nem alienal-os por qualquer modo.
Esses titulos sero passados pelas Reparties provinciaes que o Governo
designar, pagando-se 5$ de direitos de Chancellaria pelo terreno que no exceder
de um quadrado de 500 braas por lado, e outrotanto por cada igual quadrado que
de mais contiver a posse; e alm disso 4$ de feitio, sem mais emolumentos ou
selho.
Nos E.U.A. o Homestead Act, em 1862, foi um incentivo ocupao e ao povoamento.

Defendida como a soluo para os crescentes problemas de desemprego e de congestionamentos nas
grandes cidades, essa lei previa a distribuio das terras pblicas a todos os que quisessem se tornar
produtores independentes. Na prtica no resolveu nenhum dos problemas sociais apontados mas foi
parte da estratgia da marcha para o Oeste, atingindo a meta de uma rpida expanso do espao
econmico e reforando o iderio sobre propriedade e liberdade individual. Para uma comparao
entre Homestead Act e a Lei das Terras Devolutas, ver Costa (1987).
Luisa Battaglia
106
Essas declaraes de posse e a emisso dos correspondentes ttulos, poderiam ter sido
a base de um cadastro de terras privadas e um esboo de registro de imveis.
Art.13 O mesmo Governo far organizar por freguezias o registro das terras
possuidas, sobre declaraes feitas pelos respectivos possuidores, impondo
multas e penas quelles que deixarem de fazer nos prazos marcados as ditas
declaraes, ou as fizerem inexactas.
As terras devolutas deveriam ser medidas e receber destinao: uma parte reservada
para os indgenas, para povoaes, estradas ou estabelecimentos pblicos, e para a
construo naval (reserva de madeira), e o restante a ser vendido em lotes de 500
braas de lado 9 , ao preo de meio real a dois ris por braa quadra. Os recursos assim
obtidos deveriam ser aplicados na medio de terras e na importao de colonos.
Art.19 O producto dos direitos de Chancellaria e da venda das terras, de que
tratam os arts. 11 e 14 ser exclusivamente applicado: 1, ulterior medio das
terras devolutas e 2, importao de colonos livres, conforme o artigo
precedente.
Por presso dos grandes proprietrios foi retirada da lei qualquer meno a impostos
sobre a terra, previstos na verso original.10
Ao proibir as aquisies de terras devolutas por outro ttulo que no seja o de
compra a Lei 601 fez mais do que alterar procedimentos burocrticos. Com um
nico ato todas as terras do Brasil foram transformadas de reas formalmente
comuns, passveis de serem apossadas e concedidas para produo ou assentamento,
em propriedade. Imps-se de imediato a necessidade de distinguir entre a
propriedade pblica e a propriedade privada, especialmente nos ncleos urbanos,
como bem descreve Murillo Marx 11 . De fato se antes de 1850 a terra era domnio da
Cora (brasileira que a herdara da portuguesa) e poderia ser apenas cedida para uso,
os limites entre o que havia sido cedido e o que continuava de uso comum podiam ser
9
Uma braa corresponde a 2,2 m.
10
Glezer (1992).
11
Marx, Murillo (1991).
Luisa Battaglia
107
tnues e eram mutveis conforme as novas necessidades. Nas aglomeraes urbanas,

por exemplo, as reas do rossio podiam ser ocupadas pelos novos moradores ou pela
expanso de alguma atividade, sendo do interesse comum o adensamento da
populao, a construo de novos edifcios ou o cultivo de reas para abastecimento.
No era necessria (nem possvel) a distino entre passagem, local de encontros ou
rea para guardar a carroa ou amarrar o cavalo e, no havendo propriedade mas
apenas direito de uso (mesmo permanente e hereditrio) no havia como dar terra
outro uso que no aquele para o qual havia sido cedida. Ao impor a obrigatoriedade
da compra/venda das terras devolutas e os ttulos de propriedade a todas as terras do
pas, o governo se colocou na mesma posio de qualquer proprietrio, sujeito s
mesmas regras de definio de limites, de aquisio e transmisso etc. A terra passou
a ser negocivel diretamente, enquanto pedao definido de cho e no mais enquanto
direito de uso, exigindo nos ncleos urbanos a demarcao de alinhamentos e
lotes e eliminando as brechas, as reas de uso mal definido passveis de serem
ocupadas por mais um morador ou servir de pasto para mais um cavalo. As parcelas
de cho passaram a ser negociveis (e portanto devem ser definidas) antes e
independente da deciso quanto ao seu uso, donde a regularidade montona dos
loteamentos urbanos que comearam a surgir no fim do sculo XIX e continuam
sendo a principal forma de expanso das cidades brasileiras.
A Lei 601/1850 foi regulamentada pelo Decreto 1318 (30//1/1854) que montou a
estrutura operacional para o seu cumprimento. Criou uma Repartio Geral das
Terras Pblicas, subordinada ao ministro dos Negcios do Imprio, com amplas
atribuies que iam desde a formulao de polticas de distribuio e reserva de terras
at o estabelecimento de normas de mediao e a fiscalizao das cesses e registros.
Tambm foram criadas reparties nas provncias, encarregadas de supervisionar as
medies e registros das terras. Por sua vez as Provncias seriam divididas em
distritos de medio para o trabalho de escreventes, desenhadores e agrimensores,
subordinados a um inspetor.
Luisa Battaglia
108
O mesmo decreto tambm ps formalmente fim ao perodo de lutas de conquista com

as populaes indgenas que passaram a ser tuteladas pelo Estado e confinadas em
reservas.
Art.72 Sero reservadas terras devolutas para colonizao e aldeamento de
indgenas nos distritos onde existirem hordas selvagens.
Art.75 As terras reservadas para colonizao de indgenas, e por elas distribudas,
so destinadas ao seu usufruto; e no podero ser alienadas enquanto o Governo
Imperial por ato especial no lhes conceder o pleno gozo delas, por assim
permitir o seu estado de civilizao.
Apesar das novas regras de titulao, o Decreto 1318 conservou a prtica do

aforamento nos casos de fundao de povoaes, ainda reconhecendo a rea de
domnio das Cmaras, o direito concesso dessas reas e a terra de uso comum.
Art.77 As terras reservadas para fundao das povoaes sero divididas,
conforme o governo julgar conveniente, em lotes urbanos e rurais ...
Depois de reservados os lotes que forem necessrios para aquartelamentos,
fortificaes, cemitrios (fra do recinto das povoaes) e quaisquer outros
estabelecimentos e servides pblicas, ser o restante distribudo pelos
povoadores, a ttulo de aforamento perptuo, devendo o foro ser fixado sob
proposta do diretor geral das terras pblicas, e sendo sempre o laudemio em caso
de venda a quarentena.
Apesar de perdurarem os foros e as relaes de enfiteuse essas passaram a ser

excees, cada vez mais dominadas pela forma de ttulo de propriedade, negocivel
como qualquer bem material. E cresceram cada vez mais os movimentos para
transformao dos direitos forais e enfituticos em ttulos de propriedade.
Mais que a Lei 601, o Decreto 1318 reflete a necessidade de se estabelecer alguma
ordem na questo dos direitos de posse e propriedade das terras. Pela primeira vez se
fala em mapeamento:
Luisa Battaglia
109
Art.14 O inspetor responsvel pela exatido das medies; o trabalho dos

agrimensores lhe ser portanto submetido; e sendo por ele aprovado, proceder
formao dos mapas de cada um dos territrios medidos.
Art.15 Destes mapas far extrair trs cpias: uma para a Repartio Geral das
Terras Pblicas, outra para o delegado da provncia respectiva, e outra que deve
permanecer em seu poder, formando afinal um mapa geral de seu distrito.
Art. 16 Estes mapas sero acompanhados de memoriaes, contendo as notas
descritivas do terreno medido, e todas as outras indicaes que deveram ser feitas
em conformidade do Regulamento especial das medies.
Tambm ressaltada a obrigatoriedade do registro das terras possuidas, sendo os

Vigrios das freguezias encarregados de receber as declaraes.
Art.97 Os Vigrios de cada uma das freguezias do Imprio so os encarregados
de receber as declaraes para o registro das terras, e os incumbidos de proceder
a esse registro dentro de suas freguezias, ...
Art.98 Os Vigrios ... instruiro a seus freguezes da obrigao em que esto de
fazerem registrar as terras que possurem, declarando-lhes o prazo em que devem
fazer, as penas em que incorrem, e dando-lhes todas as explicaes que julgarem
necessrias para o bom cumprimento da referida obrigao.
Art.99 Estas obrigaes sero dadas nas missas conventuais, e publicadas por
todos os meios que parecem necessrios para o conhecimento dos respectivos
freguezes.
Apesar dos objetivos de controle sobre a propriedade territorial por parte do Estado
expressos na legislao, fcil imaginar as arbitrariedades e as imposies em defesa
dos interesses privados (grandes e pequenos) considerando a inexistncia de uma
estrutura autnoma de controle, a precariedade das condies de medio (gente,
equipamento, transporte) e a enormidade das terras a medir. Ao nvel institucional
essas arbitrariedades seriam facilitadas pela prpria disparidade dos ttulos a serem
reconhecidos ou no, impondo a necessidade de exame caso a caso e a
interpretao de uma legislao que se tornava confusa medida em que tentava
Luisa Battaglia
110
resolver todos os casos. Considerem-se, por exemplo, os artigos 3, 4, 5 e 6 da Lei

601 (Anexo 1), que tentam definir os critrios de reconhecimento ou no de ttulo de
propriedade privada e acrescentem-se os 36 do Captulo III do Decreto 1318 (Anexo
2) que trata da revalidao e legitimao das terras e modo prtico de extremar o
domnio pblico e particular.
A maneira como o Estado brasileiro disps do patrimnio nacional representado pelas
terras devolutas um perfeito exemplo de alterao de regras formais, necessrias
para a manuteno do status quo. Se, por um lado, a Lei 601 institui uma forma de
titulao das terras mais adequada s necessidades das novas relaes de produo,
por outro a falta de clareza da legislao subsequente (decretos, portarias, resolues
etc.), a precariedade das condies de registro e a absoluta inexistncia de referncias
cadastrais e cartogrficas confiveis fizeram da aplicao da lei uma sucesso de
batalhas jurdicas e facilitaram todo tipo de negcios e violncias com relao a
terras.
Grandes fortunas foram conseguidas no fim do sculo passado e comeo deste com a
ocupao de terras indgenas 12 e os programas de colonizao (em geral simples
doao de grandes glebas, financiamento a fundo perdido ou endividamento pblico
sobre empreendimentos privados) promovidos pelo governo. Esse assunto vasto e a
documentao deve ser procurada, pacientemente, nos poucos registros paroquiais e
nas atas das Cmaras e Assemblias. Duas obras j citadas, os trabalhos de Raquel
Glezer (1992) e Paulo Coe [1983?], do um vislumbre do caos de demarcaes,
atribuies e direitos sobrepostos, condies ideais para especulaes e apropriaes
ilcitas.
5.3 Escravos e trabalhadores livres
12
As terras do aldeamento de S.Miguel, municpio de So Paulo, ainda hoje so objeto de

pendncias judiciais.
Luisa Battaglia
111
O processo de abolio arrastou-se, sob a crescente presso da Inglaterra, durante

quase todo o sculo XIX, institudo por etapas para, supostamente, permitir a
substituio paulatina do escravo pelo trabalhador livre. De fato esse processo por
etapas, retardando e dificultando a formao de fora de trabalho assalariada, apenas
evidenciou mais uma vez que os interesses da elite dominante estavam muito
distantes dos interesses que seriam os de uma burguesia nacional.
No era a competio pelos menores custos de produo que justificava o apego ao
regime escravagista, uma vez que a produtividade do escravo menor que a do
assalariado na produo de mercadorias 13 , mas sim a preocupao da classe
dominante em evitar uma reorganizao social inteiramente baseada nos interesses da
acumulao capitalista, o que implicaria na perda de seus privilgios.
Como parte da estrutura social ligada aos engenhos e fazendas de gado havia se
formado uma classe de trabalhadores livres (isto , no escravos), vivendo de
produo de subsistncia e de servios prestados aos senhores. Essa populao
ocupou os interstcios e as reas mal definidas entre as grandes propriedades, se
embrenhou nos matos, multiplicando roas alm das fronteiras ocupadas pelos
engenhos e fazendas, ou se instalou em terras das sesmarias, em acordos de parceria
ou de servios com os senhores, sempre sujeitos a expulso sem aviso prvio.
As tentativas esparsas de povoamento por pequenos proprietrios nunca prosperaram.
Antes da Lei das Terras grupos de trabalhadores provenientes de Minas Gerais se
apossaram de terras no florestadas no oeste do que hoje o estado de So Paulo,
ocupando-as com criao de gado. Esses primeiros povoamentos foram engulidos
pelo avano das grandes fazendas.
... sem dinheiro, sem apoio poltico, pouco numerosos, os mineiros foram
incapazes de resistir aos fazendeiros de caf, que seguiram suas pistas e
13
Mesmo Caio Prado Jnior, que em diversas ocasies defende a permanncia da mo de obra
escrava como uma imposio econmica, afirma que de um modo geral e de um ponto de vista
estritamente financeiro e contabilstico, o trabalho escravo, sendo as outras circunstncias iguais,
mais oneroso que o assalariado. (Prado Jnior, 1959, pg.180)
Luisa Battaglia
112
comearam a derrubar a floresta. Esta segunda onde pioneira ... no teve

dificuldade em obter ttulos de propriedade sobre imensos territrios, antes
reconhecidos como pertencentes aos criadores de Minas. (Monbeig, 1951,
pg.109)
O mesmo Monbeig (1952, pg.211 ss) fala de propriedade enormes, com 30.000
alqueires de mdia, cobrindo todo o Estado de So Paulo.
No Estado de So Paulo todas as terras so de propriedade particular, tanto as de
florestas como as de campos. Isso se deve legislao fundiria, ao povoamento
da fase inicial e perseverana dos grileiros. (Monbeig, 1952, pg.211)
Por volta de 1850 a populao escrava era de cerca de 2.500.000 e a livre de

5.500.000 pessoas 14 dentre as quais um contingente significativo de assalariados.
Face concorrncia dessa mo de obra assalariada a produo escrava tornava-se
cada vez mais insustentvel, o que acabou levando efetiva proibio do trfego em
1850 e abolio da escravido em 1888, apesar dos fortes interesses ainda ligados
sua manuteno.
Tais interesses haviam sido impostos sociedade pelo vis da falta de mo de obra.
Com a expanso da cultura do caf e a implantao da infraestrutura que a
acompanhava, crescera a demanda por trabalhadores, justificando a manuteno do
trfego de escravos, nica maneira ento aceita de abastecer o mercado a curto
prazo 15 . Assim, apesar da baixa produtividade e dos inconvenintes do trabalho
escravo face ao assalariado, o trfego s parou por medidas efetivas de fora,
principalmente por parte da Inglaterra. Mas nas discusses entre os diversos grupos
de interesse em torno da questo da abolio da escravido, alm do problema bsico
da mo de obra para a economia em expanso, estava presente a preocupao com
14
15
Prado Jnior (1959, pg.346).
Na dcada que antecedeu 1850 (quando o trfego j havia sido formalmente proibido e a
abolio j era previsvel) as importaes de escravos se intensificaram, sendo da ordem de 50.000 por
ano. Esse nmero caiu para 23.000 j em 1850 e para 3.000 em 1851, cessando definitivamente no ano
seguinte. O comrcio de escravos era sem dvida um negcio altamente lucrativo e chegou a
representar a metade do total das importaes. (Prado Jnior, 1959, pg. 155).
Luisa Battaglia
113
uma eventual alterao da estrutura social no caso do pleno assalariamento da

populao.
Essas preocupaes se manifestaram, mesmo depois de abolida a escravido pelas
variadas formas de obteno de trabalho, todas tentando fugir simples relao
salarial. O Senador Nicolau de Campos Vergueiro, figura prestigiosa na poltica do
pas 16 chegou a propor (e implantar) o que foi considerado uma forma intermediria
entre colnias de pequenos proprietrios e o trabalho assalariado: a fixao de
colonos nas fazendas, trabalhando como subordinados, em regime de parceria. O
fazendeiro lhes comprava a colheita e de fato sua situao era semelhante dos
escravos. Esse sistema foi largamente utilizado at mostrar-se invivel pela pouca
atrao que exercia sobre os emigrantes europeus.
Muito bem adaptado mentalidade escravista das classes dominantes
brasileiras, um tal sistema apresentava contudo um inconveniente maior: no era
capaz de provocar uma imigrao massiva. ... Foram necessrios mais de 10 anos
para que os fazendeiros de caf, obrigados pelas exigncias da acumulao de
Capital, se decidissem a abandonar seus mtodos pr-capitalistas e oferecer aos
trabalhadores condies de trabalho baseadas em contratos salariais, facilitando
assim a imigrao. (Silva,Srgio, 1976, pg.43/44)
Os programas de colonizao incentivados ou aprovados pelo governo 17 foram

tmidos e desarticulados, com poucos efeitos sobre o povoamento e a disponibilizao
de mo de obra. No fim do Imprio o Governo props, sob a denominao de Burgos
Agrcolas, um projeto geral de colonizao atravs da concesso de terras devolutas,
com o fim de desenvolver a riqueza agrcola e industrial deste paiz. Para ele foram
solicitados recursos (no aprovados) no oramento da Agricultura para 1889. Mesmo
sem recursos oramentrios o projeto comeou a ser implantado, com um contrato
(18/7/1889) de explorao e venda de terras devolutas na Provncia do Esprito Santo,
16
17
Prado Jnior (1959, pg. 191).
A primeira colnia de imigrantes estrangeiros (no portugueses), para 2.000 colonos suios
foi criada no Rio de Janeiro (Friburgo) ainda antes da Independncia, em 1818. A experincia de
Friburgo foi considerada muito dispendiosa e no teve sequncias significativas na poca. (Simonsen,
1937, pg.416).
Luisa Battaglia
114
para a fixao de 1.240 famlias de imigrantes. (Coe, [1983?], pg.163). Ver tambm
Lima (1954, pg.75).
Houve defensores desses programas, postos de lado pelos interesses dos proprietrios
que queriam uma soluo imediata para o problema da falta de mo de obra.
O plano de colonizao no apresentava soluo to pronta e imediata [para o
problema de mo de obra das fazendas]; mas suas perspectivas eram mais
amplas. Argumentavam seus partidrios que o principal era incrementar o
povoamento do pas; a questo de braos para a grande lavoura se resolveria
naturalmente no futuro como consequncia de tal incremento. (Prado Jnior,
1959, pg.109)
A partir da dcada de 70 o problema imediato da falta de mo de obra passou a ser

resolvido, graas a incentivos governamentais imigrao e ao abandono do sistema
de parceria em favor do assalariamento.
5.4 As novas condies de manuteno da velha ordem social
Com o fim da escravido a condio de ser senhor de escravos para receber terras, ela
concesso de sesmarias, deixou de existir sendo ento necessrio instituir outro
critrio de seleo para ingresso na classe de proprietrios. Esse critrio foi a
capacidade de pagamento. Se at 1850 o processo geral havia sido o da compra de
escravos para poder ocupar a terra (e isto bastara para garantir um nmero de
senhores suficientemente reduzido para manter o poder e a coeso de interesses da
classe), a partir dessa data passa a ser o da compra direta de terra. E uma vez
instituda essa nova regra os prprios interesses e aes individuais em jogo se
encarregaram de estabelecer os preos mnimos suficientes para alijar os pequenos
produtores na exata medida necessria para a acumulao de interesse da elite
dominante.
Luisa Battaglia
115
A Lei das Terras Devolutas foi assim um pr-requisito para a substituio do escravo
pelo trabalhador assalariado. Era necessrio impedir que o imigrante recm chegado
tivesse a possibilidade de ocupar um pedao de cho sem dono e produzir para si em
vez de se empregar numa fazenda de caf ou numa fbrica.
A ocupao do territrio avanava lentamente e, o que mais importante, de maneira
predatria. Com a garantia da abundncia de terras sem dono e sem pretendentes
vlidos os engenhos e fazendas se expandiam e se multiplicavam na medida em que
ia se esgotando a capacidade produtiva do solo do qual se extraia toda a riqueza, o
mais rpido possvel e sem reposio. Vrios autores apontaram essa caracterstica
destrutiva da agricultura brasileira 18 relacionando-a em geral com atrazo cultural e
herana escravagista o que est correto mas deixa de lado o aspecto crucial do
interesse na manuteno dessa forma de produo por parte da elite dominante. A
agricultura
predatria,
sempre
associada
um
estgio
de
acumulao
predominantemente extensiva, com altas taxas de lucros, significava no Brasil a

manuteno da possibilidade de expatriao de excedente e portanto a garantia da
manuteno da elite como classe dominante.
Em meados do sculo passado a terra ainda era abundante para a capacidade
produtiva da poca e o sentido imediato da imposio de pagamento no era o de
reservar a terra para produo em larga escala de bens de exportao, mas sim o de
garantir a mo de obra para essa mesma produo, nas grandes fazendas dos senhores
de terra (no mais de escravos).
Assim, ambas as condies para um processo de acumulao plenamente capitalista
no Brasil, baseada na propriedade, no trabalho assalariado de uma populao de 8
milhes de habitantes e na formao de um amplo mercado interno, foram
formalmente estabelecidas no mesmo ano de 1850: a propriedade do principal meio
de produo, a terra, e a consolidao de uma classe de assalariados pela supresso do
18
Pierre Mombeig (1951 e 1952), Caio Prado Jnior (1957a) especialmente em Problemas de
povoamento e a diviso da propriedade rural, Igncio Rangel (1962), Srgio Silvia (1976), para citar s
alguns.
Luisa Battaglia
116
abastecimento da mo de obra escrava. Porm tanto a abolio do trfego de escravos

quanto a formalizao da propriedade no resultaram da necessidade de se estabelecer
as condies para um processo de acumulao capitalista mas, ao contrrio, da
necessidade de se reimpor, sob outra forma, os entraves a essa acumulao e portanto,
o que tinha a aparncia de uma ruptura com a organizao social e econmica vigente
at ento era de fato apensas um rearranjo para a continuidade dessa mesma
organizao.
O trfego de escravos africanos foi abolido, mas sem que houvesse um programa
efetivo de assalariamento do total da populao, continuando a predominar durante
vrias dcadas os acertos pessoais e as relaes moldadas pela escravido, pelo
clientelismo e pelos processos de parceria em suas diversas formas. Criou-se um
contingente por mais de um sculo com restos de escravido e economia de
subsistncia. O mercado nacional continuou inexpressivo, com a fragmentao em
mercados regionais desarticulados e grande parte da populao sem condies de
consumo.
Quanto s terras, passaram a ser propriedade, reconhecida mediante ttulo, mas, sem
registros e demarcaes em escala significativa, continuaram sujeitas a toda sorte de
arbitrariedades, objeto de intensa especulao que propiciou inclusive considervel
expatriao de excedente 19 .
19
Veja-se Joffily (1985) para um exemplo da participao dos capitalistas (e governo) ingleses
nos negcios de terras no Brasil, no caso no norte do Paran.
Luisa Battaglia
CAPTULO 6:
O ARCABOUO INSTITUCIONAL REPUBLICANO
117
Luisa Battaglia
118
6 O ARCABOUO INSTITUCIONAL REPUBLICANO
A questo da terra no Brasil sempre acabou em tiroteio ... ou em cadver.

Pedro Teixeira, Senador da Repblica 152
6.1 A primeira Constituio da Repblica
Diversos atos tomados pelo Gverno Provisrio, logo aps a Proclamao da

Repblica demonstram a importncia dada s questes fundirias, especialmente
quanto adequao da estrutura legal s possibilidades da comercializao das terras,
privadas e pblicas, cada vez mais demandadas pela expanso das empresas agrcolas
e industriais.
Em 1890 foi institudo o Registro Torrens 153 numa tentativa de estabelecer critrios
de garantia jurdica de propriedade das terras, que continuavam no demarcadas e
apenas parcialmente registradas.
Tambm em 1890, o Decreto 528 regulamentou a cesso de terras devolutas e tratou
da organizao de ncleos coloniais, retomando o projeto Burgos Agrcolas que havia
sido debatido pela Cmara ainda no Imprio (ver pg.122). Seguiu-se a criao de
bancos agrcolas com garantias do Gverno (Decreto 964, de 7/11/1890). No mesmo
ano, com base no Decreto 528, o Gal.Francisco Glycrio, Ministro da Agricultura,
Comrcio e Obras Pblicas, assinou pelo menos dez contratos de cesso de terras
para a criao de Burgos Agrcolas, nos estados de So Paulo, Paran, Sta.Catarina,
152
E entrevista TV Bandeirantes apresentada dia 15.1.95. A entrevista fez parte de uma

reportagem sobre grilagem de terras no Distrito Federal.
153
Ver mais detalhes no Captulo 10: As terras agrcolas e o Imposto Rural.
Luisa Battaglia
119
Esprito Santo e Cear, pra a fixao de cerca de 70.000 famlias de imigrantes. Boa
parte dessas concesses de terras foram motivos de controvrsias e litgios que
duraram dcadas. Um dos casos mais conhecidos envolveu o Banco Evolucionista e a
Companhia Predial de So Paulo e teve por objetivo a concesso de 50.000 ha s
margens do Tiet (municpios de So Paulo e Mogi das Cruzes), feia e, 14/10/1890 ao
eng. Ricardo Medina 154 . A parte do Decreto 528 referente s concesses foi revogada
no ano seguinte pela Constituio.
A Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brazil, promulgada a 24 de
fevereiro de 1891, primeira constituio republicana, j mostra alguma preocupao
com a organizao do territrio, descentraliza parte da administrao fiscal e
oramentria e estabelece a base dos impostos. A urbanizao crescente, a
transformao da terra em bem negocivel e a inviabilidade da prtica de concesso
de terras como fonte de recursos pblicos foram fatores que foraram a definio de
uma estrutura tributria mais adequada nova organizao da produo que,
formalmente, se estabelecia em moldes inteiramente capitalistas. Pela primeira vez a
propriedade imobiliria como tal pode ser tributada, sendo competncia dos estados.
Art.9 da competencia exclusiva dos Estados decretar impostos:
1 Sobre a exportao de mercadorias de sua propria produco;
2 Sobre immoveis ruraes e urbanos;
3 Sobre transmisso de propriedade;
4 Sobre industrias e profisses.
A questo da propriedade permaneceu sem alteraes, como parte dos direitos

individuais:
Art.72 A Constituio assegura a brazileiros e estrangeiros residentes no paz a
inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, segurana individual e
propriedade nos termos seguintes:
154
Para detalhes sobre esse assunto, incluindo transcrio do Contrato de Burgos Agrcolas
feito com o eng.Medina, ver Coe [1983?], particularmente pg.163 ss.
Luisa Battaglia
120
17. O direito de propriedade mantm-se em toda a plenitude, salva a

desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante
indemnizao prvia.
De acordo com o esprito federativo de fragmentao do espao 155 que prevaleceu na

Proclamao da Repblica, a administrao do territrio foi atribuida aos estados.
No s esses passaram a cobrar os impostos fundirios (Art.9) mas
Art.64 Pertencem aos Estados as minas e terras devolutas situadas nos seus
respectivos territrios, cabendo Unio smente a poro de territorio que for
indipensvel para a defesa das fronteiras, fortificaes, construces militares e
estradas de ferro federaes.
As oligarquias regionais mantinham, portanto, o controle direto sobre a ocupao das

terras e, por meio de uma diviso previamente estabelecida, podiam restringir os
conflitos aos nveis locais, no interior de cada estado.
O Art.64, passando para os estados as terras devolutas, at ento incorporadas ao
domnio da Unio, entrou em conflito com as disposies da Lei das Terras (Lei 601
de 1850) e de seus regulamentos que haviam instituido os servios de planejamento e
controle das terras pblicas no mbito do governo central. A Lei 601, dispondo sobre
alienao de terras do domnio estadual. Apesar da maioria dos estados ter adaptado
essa Lei, com maiores ou menores modificaes, houve no s uma descontinuidade
administrativa como, principalmente, o fracionamento do patrimnio nacional,
institucionalmente sujeito, a partir de ento, a diferentes critrios de cesso e de uso.
pitoresco o artigo 1, pelo inusitado do assunto tratado como primeira declarao
de uma constituio que estabelece a Repblica em substituio ao Imprio:
Art.1 Fica pertencendo Unio, no planalto central da Repblica, uma
zona de 14.400 kilometros quadrados, que ser opportunamente
demarcada, para nella estabelecer-se a futura Capital Federal.
155
A fragmentao do territrio nacional em estados federados, com autonomia alfandegria e

tributria, facilitou a manuteno dos entraves formao de um mercado nacional unificado.
Luisa Battaglia
121
Note-se a substituio das braas e lgoas, como medidas de comprimento, pelo

sistema mtrico decimal 156 .
Enquanto a Constituio estabeleceu a nova organizao poltica, a estrutura jurdica
s foi consolidada em 1916 pelo Cdigo Civil, substitudo as Ordenaes Filipinas de
1643 (ver nota pg.88).
6.2 O Cdigo Civil e os direitos de propriedade
O Cdigo Civil brasileiro, em vigor desde 1917, foi publicado em 1 de janeiro de

1916, como Lei 3071. Ao longo dos quase 80 anos de sua vigncia a maioria dos seus
artigos (se no todos) foram complementados, detalhados ou mesmo alterados por
outras leis permanecendo, porm, a estrutura e a organizao do Cdigo como
conjunto das leis que definem os conceitos jurdicos bsicos relativos aos direitos
individuais e ao acordo social. No Cdigo Civil so explicitadas as regras desse
acordo, por oposio s suas excees.
Especialmente importantes para este trabalho so os conceitos que consolidam o
reconhecimento da propriedade fundiria 157 e dos direitos a ela ligados. Baseado no
Direito Romano que definia a propriedade como jus utendi, fuendi et abutendi re
sua (direito de usar, fruir e abusar da coisa sua), o Cdigo Civil estabelece que
156
O sistema mtrico havia sido instituido a partir de 1 de janeiro de 1874 (cf. Simonsen, 1937,
pg.462).
157
A palavra fundirio vem do latim fundus significando, no direito romano, o solo com todos os
seus acessrios, especificamente o solo agrrio. Juridicamente, no direito agrrio, entende-se por
fundo os bens de raiz, ou seja, os bens imveis, terrenos, campos, herdades. Estes so os bens de
fundo, tambm designados bens fundirios, pois o adjetivo fundirio sempre diz respeito a imveis ou
bens de raiz. (Enciclopdia Saraiva do Direito, ed.1979, 39 vol. Pg. 166). As sociedades de lngua
inglesa usam a expresso real estate, definida pelo Oxford Dictionary como: Persons holdings in
landed property. Por oposio a personal estate: Personal holding in omvables.
Luisa Battaglia
122
Art.524 ... a lei assegura ao proprietrio o direito de usar, gozar e dispor de seus
bens, e de reav-los do poder de quem quer que, injustamente, os possua.
Isto deixa em aberto as questes de como se estabelece um proprietrio ou como se

define que algum possui algo injustamente. O direito de propriedade acaba sendo
substitudo, enquanto definio, por um conjunto de direitos em condies
especficas, formalizando regras ou melhor, relaes de foras j existentes. Tais
direitos so exaustivamente comentados em trabalhos de juristas. Dentre estes se
destacam os de Hely Lopes Meirelles 158 e Jos Afonso da Silva 159 , sobre o direito de
propriedade relacionado com o direito de construir, trabalhos que tem constituido
manuais de consulta para geraes de arquitetos e urbanistas.
Hely Lopes Meireles cita o direito de propriedade como direito real, no sentido de
que incide sobre as coisas (do latim res, rei), por oposio ao direito pessoal. 160
O direito de propriedade o que afeta diretamente as coisas corpreas mveis
ou imveis -- subordinando-as vontade de homem.
O direito de uso, gzo e disponibilidade das coisas, associado ao poder de
reivindic-las de quem as detenha injustamente, configura o domnio na sua
acepo mais ampla. (Meirelles, 1965, pg.1-2).
Assim o domnio seria o poder absoluto, ilimitado e exclusivo sobre a coisa. O

Cdigo Civil diz (Art.527) que o domnio presume-se exclusivo e ilimitado at
prova em contrrio e admite a propriedade limitada pela existncia de nus real ou
pelo domnio resolvel ou revogvel isto , com durao limitada.
Onus real toda restrio que incide diretamente sobre a coisa, traspassando a
terceiro parcela do direito de propriedade. (Meirelles, 1965, pg.2).
158
Meirelles (1965).
159
Silva,J.A. (1981).
160
Vale lembrar aqui os comentrios feitos no Captulo 1: A propriedade sobre as peculiaridades

do sistema jurdico pressuposto pelo modo de produo capitalista: todos os seres so distribuidos
entre as categorias de pessoas e coisas, no havendo distino, do ponto de vista legal, entre os
seres dentro de cada categoria.
Luisa Battaglia
123
A um nus real corresponde um direito real de outrem que no o proprietrio da

coisa, sobre a mesma coisa.
Os direitos reais (ou nus reais, dependendo do ponto de vista) so, ao mesmo tempo,
restos das forma jurdicas feudais (que no compreendiam a propriedade da terra mas
sim do direitos de uso) e portanto fadadas ao desaparecimento, e modificaes do
conceito de propriedade como direito irrestrito sobre a terra, necessrias para a
organizao social exigida pelo estgio de acumulao (e portanto mutvel com esse).
Sem entrar nos detalhes e meandros das definies jurdicas vale a pena citar essas
formas parciais de domnio, enumeradas (Art.674) e definidas pelo Cdigo Civil, no
s para ter uma idia do arcabouo institucional erigido em torno do direito de
propriedade mas tambm porque esses nus reais correspondem a termos
frequentemente usados na literatura sobre urbanismo e planejamento territorial onde
nem sempre seu significado claro.
I
Enfiteuse 161
Enfiteuse, aforamento ou emprazamento o direito, atribudo pelo
proprietrio a outrem, do domnio til do imvel mediante o pagamento de
penso ou foro, anual, certo e invarivel. (Cdigo Civil, Art.678). O
contrato de enfiteuse hereditrio e perptuo, diferindo nisto do
arrendamento que por tempo limitado. Os aforamentos so resgatveis
aps certo prazo (fixado em 10 anos pelo Cdigo Civil) mediante o
pagamento de laudmio, correspondente a 2,5% sobre o valor atual da
propriedade plena (Art.693).
II
Servido
Servido representa o encargo ou o nus que se estabelece sobre um
imvel em proveito e utilidade de um outro imvel, pertencente a outro
proprietrio. (Silva,De P., 1963, pg.1442). Corresponde perda do
161
Enfiteuse Apesar da sonoridade, no uma palavra francesa. Vem do grego

emphytheusis, do verbo emphyteusein significando plantar dentro ou melhorar terreno inculto
(Silva,De P., 1963)
Luisa Battaglia
exerccio de alguns direitos por parte do proprietrio em favor de outrem

ou a obrigao de tolerar que outro se utilize da propriedade para certos
fins. A servido se estabelece entre imveis vizinhos e, obrigatoriamente,
de proprietrios diferentes.
So comuns as servides de passagem, pelas quais o ocupante de um lote
encravado tem acesso via pblica atravs do terreno de outro. Ou a de
iluminao, pela qual um proprietrio no pode construir na divisa se com
isto ele fecha uma janela de construo vizinha aprovada ou regularizada.
Na maioria das vezes servides so remanescentes de relaes anteriores
legislao urbanstica que hoje impede a criao de situaes como um
lote encravado ou uma janela aberta na divisa com um vizinho. Mas elas
tambm so estabelecidas, por leis gerais, para os casos de proteo da
comunidade em que o simples direito de propriedade pode representar
perigo. o caso, por exemplo, do escoamento das guas pluviais cujo
caminho natural no pode ser bloqueado, ou do escoamento da lava nas
encostas do Etna, que no pode ser desviado para o vinhedo do vizinho.
III
Usufruto
o direito real de fruir as utilidades e frutos de uma coisa, enquanto
temporariamente destacado da propriedade (Cdigo Civil, Art.713).
IV
Uso
o direito de fruir a utilidade da coisa dada em uso, quanto o exigirem as
necessidades pessoais suas e de sua famlia (Cdigo Civil, Art.742). O
usufruto se relaciona diretamente com a produo enquanto que o uso tem
a ver com a reproduo da fora de trabalho.
Habitao
O direito de habitao definido como o direito de ocupar ou o de habitar
gratuitamente casa alheia. Esse direito, considerado como uma servido
124
Luisa Battaglia
125
pessoal, no pode ser transferido (por aluguel ou emprstimo). o caso

particular de direito de uso.
VI
Rendas constitudas sobre imveis

Correspondem ao direito do proprietrio de um imvel de continuar a
receber o equivalente renda proporcionada por esse imvel mesmo
depois deste ter sido alienado. Esse direito sobre renda surge como fonte
de disputa nos casos de desapropriaes pois nos demais casos pode ser
simplesmente incorporado ao preo de venda do imvel.
VII
Penhor
um direito sobre bem imvel, dado em garantia de pagamento de dvida.
O fato do bem ser mvel o que caracteriza o penhor e o distingue da
hipoteca.
VIII
Anticrese
Vem do grego anti (contra) e khresis (uso). o contrato pelo qual um
devedor, conservando ou no a posse do imvel, d ou destina ao credor,
para segurana, pagamento ou compensao de dvida, os frutas e
rendimentos produzidos pelo mesmo imvel. Tambm se lhe d o nome de
contrato de consignao de rendimentos. (Silva, De P., 1963).
IX
Hipoteca
um direito real sobre imvel ou bem de raiz, dado em garantia de uma
obrigao (em geral, pagamento de dvida).
Vale tambm lembrar a distino entre posse e propriedade nos dizeres de Hely
Lopes Meirelles 162 : A propriedade um direito, a posse um fato; ao que o mesmo
Lopes Meireles acrescente a distino entre posse e deteno, ambas como situaes
de fato, sendo a primeira legtima e a deteno ilegtima.
162
Meirelles (1965, pg.7).
Luisa Battaglia
126
Finalmente, o Cdigo Civil define os bens pblicos, por oposio aos particulares:
Art.65 So pblicos os bens do domnio nacional pertencentes Unio,
aos Estados ou Municpios. Todos os outros so particulares, seja qual for
a pessoa a que pertencerem.
Art.66 Os bens pblicos so:
I
Os de uso comum do povo, tais como os mares, rios, estradas,

ruas e praas.
II
Os de uso especial, tais como os edifcios ou terrenos aplicados

a servio ou estabelecimento federal, estadual ou municipal.
III
Os dominicais, isto , os que constituem o patrimnio da

Unio, dos Estados ou dos Municpios, como objeto de direito
pessoal, ou real de cada uma dessas entidades.
Sobre esse mesmo assunto, e alm das Constituies, foi sendo acumulada desde
1917 uma vasta legislao, tanto federal como estadual, definindo e regulamentando
os bens pblicos 163 .
Alm de definir os direitos ligados s diversas formas de domnios parcial sobre os
imveis o Cdigo Civil tambm estabeleceu regras para o reconhecimento desses
direitos, instituindo o registro de imveis, parte do conjunto dos registros pblicos
(assim como o das pessoas naturais, o das pessoas jurdicas ou o de ttulos e
documentos). O registro de imveis substitui as anotaes e livros mantidos pelos
vigrios a partir das determinaes da Lei 601/1850 (Lei das Terras) e passou a se
constituir na forma de garantia dos direitos privados sobre imveis. A descrio e
evoluo do registro de imveis so assunto do Captulo 8: Os Cartrios de Registro
de Imveis.
163
Cito alguns tens da legislao federal, deixando deliberadamente de lado o que se refere ao espao
areo, defesa nacional e fronteiras, guas territoriais, terrenos de marinha e plataforma submarina: D
10.105/13 (Terras devolutas e terrenos aforados); D 19.924/31; DL 22.658/33; D 22.785/33; DL
710/38; DL 2.490/40; DL 7.724/45; DL 7.916/45; DL 9.063/46 (Definio dos bens da Unio); L
3.081/56; D 40.735/57; DL 200/67; DL 900/69 (Estrutura administrativa).
Luisa Battaglia
127
6.3 O primeiro perodo Vargas
O governo Getlio Vargas, de 1930 a 1945, alterou profundamente a estrutura

administrativa e montou o quadro institucional de atribuies e relaes formais entre
nveis de governo em vigor at hoje.
No seu discurso de posse em 3 de novembro de 1930 Getlio Vargas cita, entre as
idias centrais do programa de reconstruo nacional, a
consolidao das normas administrativas com o intito de simplificar a confusa
e complicada legislao vigorante, bem como refundir os quadros do
funcionalismo, que dever ser reduzido ao indispensvel, suprimindo-se os
adidos e excedentes. 164
Os movimentos e presses que se seguiram tomada do poder por Vargas com a

instituio do Governo Provisrio em 1930 e Revoluo Constitucionalista de 1932
levaram formao de uma Assemblia Constituinte, eleita com forte participao de
membros de sindicatos e representantes profissionais (classistas), uma novidade
com relao s tradies de representao at ento. Os confrontos bsicos se
articularam em torno da questo federalismo versus centralizao mas, mesmo entre
os defensores do federalismo, crescia a aceitao do papel intervencionista do Estado
em assuntos de poltica econmica, interveno necessria face crise internacional e
aos conflitos regionais internos. O pas continuava fragmentado numa constelao
de mercados regionais, cada qual inserido de maneira autnoma no mercado
internacional, todos dominados pelas oligarquias locais cujos interesses estavam
muito mais vinculados a esse mercado internacional do que ao processo de
acumulao interna.
164
Henriques (1966, pg.129) transcreve alguns dos 17 tens do programa de reconstruo

nacional anunciados por Getlio Vargas em seu discurso de posse, dia 3 de novembro de 1930.
Luisa Battaglia
128
A Constituio resultante foi um texto de compromisso, reflexo da multiplicidade das

foras polticas presentes 165 e da necessidade de eliminar da sociedade a memria dos
conflitos de classe esboados com os movimentos operrios da dcada anterior 166 .
Procurou-se conciliar a democracia liberal com o socialismo, no domnio
econmico-social; o federalismo com o unitarismo, no setor poltico; o
presidencialismo com o parlamentarismo, na esfera governamental (Bastos,
197-?, pg.4).
Na Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, promulgada a 16 de

julho de 1934, de curtssima durao, aparecem nitidamente as preocupaes com a
integridade do territrio, com a infraestrutura nacional, com a complexidade
crescente das funes administrativas e do governo mas tambm com a participao
poltica de uma populao que crescia e se urbanizava rapidamente.
As questes do domnio e distribuio das terras, incluindo a da ocupao das terras
pblicas e a do reconhecimento da posse e do usucapio, continuavam a merecer cada
vez mais a ateno dos constituintes:
Art.121 A lei promover o amparo da produo e estabelecer as condies do
trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteo social do trabalhador
e os interesses econmicos do pas.
4 O trabalho agrcola ser objeto de regulamentao especial, em que se
atender, quanto possvel, ao disposto neste artigo. Procurar-se- fixar o
homem no campo, cuidar da sua educao rural, e assegurar ao trabalhador
nacional a preferencia na colonizao e aproveitamento das terras pblicas.
5 A Unio promover, em cooperao com os Estados, a organizao de
colnias agrcolas, para onde sero encaminhados os habitantes de zonas
empobrecidas, que o desejarem, e os sem trabalho.
165
Para uma anlise detalhada da composio da Assemblia Constituinte e dos embates que
resultaram na Constituio de 1934 ver Confronto e compromisso no processo de constitucionalizao,
de ngela Maria de Castro Gomes, na Histria geral da civilizao brasileira.
166
Chau (1981).
Luisa Battaglia
129
Art.125 Todo brasileiro que, no sendo proprietrio rural ou urbano, ocupar, por
dez anos contnuos, sem oposio nem reconhecimento de domnio alheio, um
trecho de terra at dez hectares, tornando-o produtivo por seu trabalho e tendo
nele a sua morada, adquirir o domnio do solo, mediante sentena declaratria
devidamente transcrita.
Art.130 Nenhuma concesso de terras de superfcie superior a dez mil hectares
poder ser feita sem que, para cada caso, preceda autorizao do Senador
Federal. 167
Os registros pblicos, que haviam sido institudos em 1916 pelo Cdigo Civil, so
mencionados pela primeira vez na Constituio:
Art.5 Compete privativamente Unio:
XIX. legislar sobre:
a) direito penal, commercial, civil, areo e processual; registros
pblicos e juntas commerciais;
3 A competencia federa para legislar ... sobre registros pblicos ... no exclui a
legislao estadual supletiva ou completamente sobre as mesmas matrias.
tambm a primeira Constituio que define claramente as competncias entre os

trs nveis de governo e estabelece as regras gerais da tributao sobre a propriedade
imobiliria. A partir dela, as Constituies subsequentes apenas iriam alterar detalhes
(por vezes importantes), permanecendo a estrutura da tributao, resumida, para o
interesse deste trabalho, nas questes da distribuio de competncias e na definio
dos impostos imobilirios.
Art.6 Compete tambm privativamente Unio:
I
167
decretar impostos:
reconfortante saber que dez mil hectares (quatro mil alqueires ou 100 quilmetros
quadrados) de terra pblica uma rea suficientemente grande para merecer a ateno do Senado
Federal. A preocupao no era descabida. Joaquim Nabuco cita que em 1878 o governo brasileiro
fez concesso por vinte anos do Alto Xingu, um tributrio do Amazonas cujo curso calculado em
cerca de dois mil quilmetros, com todas as suas produes e tudo o que nele se achasse, a alguns
negociantes do Par!
Luisa Battaglia
130
a) sobre importao de mercadorias de procedncia estrangeira:

b) de consumo de quaiquer mercadorias, exceto os combustveis de
motor explorao;
c) de renda e proventos de qualquer natureza, exceptuada a renda
cedular de immoveis;
Art.8 Tambm compete privativamente aos Estados:
I
decretar impostos sobre:

a) propriedade territorial, excepto a urbana;
b) transmisso de propriedade causa mortis;
c) transmisso de propriedade immobiliaria inter vivos, inclusive a
sua incorporao ao capital de sociedade;
Art.13 Os Municpios sero organizados de frma que lhes fique assegurada a

autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse, e especialmente:
I
a eletividade do Prefeito e dos Vereadores da Cmara Municipal,

podendo aquele ser eleito por esta;
II
a decretao dos seus impostos e taxas, e a arrecadao e applicao

das suas rendas;
III
a organizao dos servios de sua competncia.
2 ... pertencem aos Municipios:

I
o imposto de licenas
II
os impostos predial e territorial urbanos, cobrado o primeiro sob a

frma de decima ou de cdula de renda;
III
o imposto sobre diverses publicas;
IV
o imposto cedular sobre a renda de immoveis ruraes;
as taxas sobre servios municipaes.
A reorganizao do Estado, promovida desde o incio por Vargas, inclui uma ampla
reviso das jurisdies fiscais, sempre no sentido de diminuir a autonomia dos
Luisa Battaglia
131
Estados e Municpios (dominados pelas oligarquias locais), de romper a estrutura de

constelao de mercados regionais e de consolidar um mercado nacional unificado.
Os impostos que j vinham sendo cobrados tradicionalmente permaneceram
centralizados na Unio. Os estados poderiam arrecadar o imposto territorial rural,
com o que resolviam em casa a questo da participao financeira dos grandes
proprietrios que, via de regra, mantinham o poder poltico regional. Mas o imposto
sobre a renda das propriedades rurais cabia aos municpios, que tambm tinham
autonomia para tributar as propriedades urbanas e a concesso de licena de
funcionamento para atividades econmicas.
Entre as medidas legais apoiadas na Constituio de 34 vale ressaltar o Decreto
58/37 que dispe sobre o loteamento e a venda de terrenos para pagamento em
prestaes colocando, pela primeira vez, a questo do controle do parcelamento e
ocupao do solo urbano.
Art.1 Os proprietrios ou co-proprietrios de terras rurais ou terrenos urbanos,
que pretendem vend-los, divididos em lotes e por oferta pblica, mediante
pagamento do preo a prazo em prestaes sucessivas e peridicas, so
obrigados, antes de anunciar a venda, a depositar no cartrio do registro de
imveis da circunscrio respectiva:
I
Um memorial ... contendo:

a) denominao, rea, limites, situao e outros caractersticos do
imveil;
b) relao cronolgica dos ttulos de domnio, desde 30 anos, ...
c) plano de loteamento ...
II
planta do imvel ...
III
exemplar de caderneta ou do contrato-tipo de compromisso de venda
dos lotes.
....
Luisa Battaglia
132
1 Tratando-se de propriedade urbana, o plano e planta do loteamento devem

ser previamente aprovados pela Prefeitura Municipal ouvidas, quanto ao que
lhes disser respectivo, as autoridades sanitrias e militares.
O Decreto 58/37 foi o nico instrumento legal para disciplinar os loteamentos at a

Lei 6.766 de 1979 (Lei Lehman). Serviu como norteador para a legislao de muitos
municpios e ajudou a formar quadros tcnicos e servios incumbidos de examinar e
aprovar loteamentos. Mas no tinha nenhuma garra que pudesse obrigar a cumprir
nem o Artigo 1 nem, muito menos, o seu primeiro pargrafo.
As medidas de reorganizao do Estado consolidadas na Constituio de 34 e na
legislao que a seguiu no foram suficientes para garantir os instrumentos
necessrios para a manuteno da ordem social frente radicalizao dos
movimentos que exigiam mudanas: seja no sentido de maior liberalizao ou de
maior autonomia das oligarquias regionais, seja no sentido de um decidido apoio ao
desenvolvimento nacionalista.
A curta durao que [a Constituio de 1934] teve no deve ser explicada por
defeitos que trazia em sim, mas, em verdade, pela radicalizao do clima social
de ento.
Tanto a extrema esquerda quanto a extrema direita tornaram invivel a sua plena
aplicao gerando condies para que fosse possvel o Golpe de 1937. Bastos,
197-?, pg.6.
Em verdade, mais do que possvel o Golpe de 1937 foi necessrio para a continuidade do
programa de dotar o pas das condies para viabilizar o mnimo de acumulao exigido pela
prpria reproduo da organizao social e pela manuteno da estrutura econmica.
A Constituio dos Estados Unidos do Brasil de 10 de novembro de 1937 foi

decretada por Getlio Vargas em substituio de 1934 como ato de fora, para
permitir ao governo central controlar as agitaes e presses polticas geradas em
todo o pas pelo descontentamento tanto dos trabalhadores e da burguesia em
formao quanto entre a elite dominante (que compreendia boa parte dos capitalistas)
que sentia seus privilgios ameaados pelo rpido processo de unificao do mercado
Luisa Battaglia
133
nacional e pelas condies de incorporao da populao (40 milhes) nesse

mercado. Medidas de fora, centralizadas e institucionalizadas, seriam necessrias
para preservar as reformas exigidas pelo processo de acumulao. Isto est refletido
no prprio texto que introduz a Constituio:
O Presidente da Repblica dos Estados Unidos do Brasil:
Atendendo s legtimas aspiraes do povo brasileiro paz poltica e social,
profundamente perturbada por conhecidos fatores de desordem, resultantes da
crescente agravao dos dissdios partidrios, que uma notria propaganda
demaggica procura desnaturar em luta de classes, e da extremao de conflitos
ideolgicos, tendentes, pelo seu desenvolvimento natural, a resolver-se em
termos de violncia, colocando a nao sob a funesta iminncia da guerra civil;
Atendendo ao estado de apreenso creado no pas infiltrao comunista, que se
torna dia a dia mais extensa e profunda, exigindo remdios de carter radical e
permanente;
Atendendo a que, sob as instituies anteriores, no dispunha o Estado de
meios normais de preservao e de defesa da paz, da segurana e do bem estar do
povo;
Com o apoio das fras armadas e cedendo s inspiraes da opinio nacional,
umas e outra justificadamente apeensivas diante dos perigos que ameaam a
nossa unidade e da rapidez com que se vem processando a decomposio das
nossas instituies civis e polticas;
Resolve assegurar Nao a sua unidades, o respeito sua honra e sua
independncia, e ao povo brasileiro, sob um regime de paz poltica e social, as
condies necessrias sua segurana, ao seu bem estar e sua prosperidade,
Decretando a seguintes Constituio, que se cumprir desde hoje em todo o
pas: (Campanhole, 1976).
As alteraes com relao Constituio anterior so todas no sentido da

centralizao do poder e do controle poltico e econmico. A consolidao de um
mercado nacional deu um passo essencial com a eliminao dos impostos
Luisa Battaglia
134
interestaduais que, alm de manter a fragmentao em mercados regionais, haviam

constitudo at ento uma das maiores fontes de receita dos estados 168 :
Art.25 O territrio nacional constituir uma unidade do ponto de vista
alfandegrio, econmico e comercial, no podendo no seu interior estabelecer-se
quaisquer barreiras alfandegrias ou outra limitaes ao trfego, vedado assim
aos Estados como aos Municpios cobrar, sob qualquer denominao, impostos
inter-estaduais, inter-municipais, de viao ou de transporte, que gravem ou
perturbem a livre circulao de bens ou de pessoas e dos veculos que os
transportarem.
A organizao burocrtico/institucional no que diz respeito ao controle e tributao

fundiria permaneceu a mesma. As disposies sobre os impostos seguiram, quase
ipsis litteris, as da Constituio de 34.
Dois anos mais tarde o Decreto Lei 1202 de 8 de abril de 1939 dispe sbre a
administrao dos Estados e Municpios, complementando a Constituio e
consolidando a estrutura da administrao pblica do Estado Novo. As competncias
e os tributos relativos aos imveis foram mantidos, com as mesmas redaes, e foram
fortemente reforadas as restries cesso de terras pblicas pelos estados e
municpios, o que constitua mais um golpe na autonomia dos estados:
Art.35 A concesso, a cesso, a venda, o arrendamento e o aforamento de terras e
quaisquer imveis do Estado e dos Municpios ficam sujeitos, no que couber, s
restries impostas por lei no que diz respeito s terras e imveis da Unio,
inclusive o Decreto-Lei n 893, de 26 de novembro de 1938.
Pargrafo nico Os Estados e Municpios no podero, sem licena do Presidente
da Repblica:
a) conceder, ceder ou arrendar, por qualquer prazo, terras de rea
superior a 500 hectares, ou terras de rea menor por prazo superior a
10 anos;
b) vender terras de rea superior a 500 hectares;
168
Skidmore (1968 pg.56).
Luisa Battaglia
135
c) vender qualquer rea de terra ou conceder, ceder ou arrendar

qualquer rea e por qualquer prazo a estrangeiros ou sociedades
estrangeiras, ...
A Constituio de 1937 foi alterada por vinte e uma Leis Constitucionais (L.C.). As
primeiras oito decretadas por Getlio Vargas visaram o reforo da autoridade central
e a sua instrumentao para decises rpidas em situaes de guerra ou de
insubordinao interna, chegando at a restringir o direito de propriedade em casos de
emergncia (L.C. n 5).
J a L.C. n 9, de 28 de fevereiro de 1945, ao contrrio, reflete a necessidade de ceder
s fortes presses para alterar a conduo da poltica nacional; a Lei Constitucional
mais extensa, alterando a relao e o funcionamento dos rgos de governo e
determinado eleies para Presidente e Governador dos estados, para o Parlamento e
as Assemblias Legislativas.
As Leis Constitucionais de n 11 a 21 j vem assinadas por Jos Linhares como
Presidente da Repblica 169 e visam desativar os instrumentos de controle do Estado
Novo, instituir uma Assemblia Constituinte e assegurar a rpida posse do Presidente
a ser eleito.
Encerrava-se assim uma fase de transio na qual o Estado havia sido reorganizado
em molde mais centralizado e nacional e havia sido plenamente consolidada a
instituio da propriedade fundiria e a estrutura de tributao sobre a mesma.
6.4 Intervalo liberal: de Dutra a JK
169
A ltima L.C. decretada por Vargas (L.C. n10, de 26 de maio de 1945) probe aos juzes
exercerem qualquer outra funo pblica. A primeira assinada por Jos Linhares (L.C. n 11 de 30 de
outubro de 1945) trata do mesmo assunto, abrindo exceo para cargos de confiana direta do
Presidente da Repblica ou dos Interventores.
Luisa Battaglia
136
A Constituio dos Estados Unidos do Brasil, promulgada em 18 de setembro de

1946, atribuiu grande poder de deciso ao Congresso, permitindo a rearticulao das
representaes municipais e regionais, dominadas pelo esquema do coronelismo. A
composio do Congresso assegurou uma representao proporcionalmente maior
para os estados atrazados e com maior nmero de analfabetos.
Apesar da mudana dos grupos no poder, a estrutura administrativa montada no
perodo Vargas foi consolidada e as competncias quanto aos impostos
permaneceram as mesmas.
Art.19 Compete aos Estados decretar impostos sobre:
I
propriedade territorial, exceto a urbana;
II
transmisso de propriedade causa mortis;
III
transmisso de propriedade imobiliria inter vivos e sua incorporao

ao capital de sociedades;
...
Art. 29 ...pertencem aos Municpios os impostos:
I
predial e territorial urbano;
II
de licena;
III
de industrias e profisses
...
Sob a fcil bandeira da democratizao e da defesa dos sagrados direitos de

propriedade os senhores de terra garantiram (Art.141, 16) que a desapropriaes
teriam pagamento prvio, justo e em dinheiro. O pagamento prvio data do Imprio; o
justo j havia sido estabelecido pela Constituio de 1934; o pagamento em dinheiro
foi uma inovao em flagrante contradio com a tendncia universal a condicionar
o uso da propriedade ao bem estar social 170 .
170
Em nota de rodap na Histria Geral da Civilizao Brasileira, vol.III/3, pg.144, citando

entrevista com Carlos Medeiros Silva.
Luisa Battaglia
137
Com relao ocupao das terras pblicas e legitimao da posse, a Constituio

de 1946 , nos dizeres do jurista Themistocles Brando Cavalcanti, um retrocesso na
evoluo dos direitos dos posseiros. De fato, enquanto a Lei 601 de 1850 (Lei das
Terras Devolutas) e toda a legislao que a seguiu colocavam a posse, a moradia
habitual e a explorao como nicos requisitos para a legitimao do ttulo de
domnio, a Constituio do 46 apenas se refere a preferncia para aquisio:
Art.156 A lei facilitar a fixao do homem no campo, estabelecendo planos de
colonizao e de aproveitamento das terras pblicas. Para sse fim, sero
preferidos os nacionais e, dentre eles, os habitantes das zonas empobrecidas e os
desempregados.
1 Os Estados asseguraro aos posseiros de terras devolutas, que nelas tenham
morada habitual, preferncia para aquisio at vinte e cinco hectares.
2 Sem prvia autorizao do Senado Federal, no se far qualquer alienao ou
concesso de terras pblicas com rea superior a dez mil hectares.
O segundo pargrafo reintroduz a necessidade de ouvir o Senado para concesso de

terras pblicas com mais de dez mil hectares, substituindo as restries impostas pelo
artigo 35 da Constituio de 1937, que limitava a 500 h as cesses sem autorizao
do Presidente da Repblica.
Alguns dias antes da promulgao da Constituio as condies de cesso das terras
pblicas haviam sido alteradas pelo Decreto Lei 9760, de 5.9.46, que autorizava o
aluguel, aforamento ou cesso de imveis da Unio, prevendo inclusive a ocupao
por funcionrios pblicos em casos de guarda. O mesmo D.L. tambm criou o
Conselho de Terras da Unio (CTU) e incumbiu o Servio do Patrimnio da Unio
(SPU) de identificar e descrever as terras do domnio da Unio, em mais uma
alternativa, formal, de demarcar e controlar as terras pblicas.
Art.6 As controvrsias entre a Unio e terceiros, concernentes propriedade ou
posse de imveis, sero dirimidas, na esfera administrativa, pelo Conselho de
Terras da Unio (C.T.U.), criado por este Decreto-lei.
Luisa Battaglia
138
Art.7 O referido Conselho ter, ademais, atribuies de rgo de consulta do

Ministro da Fazenda, sempre que este julgue conveniente ouvi-lo sobre assuntos
que interessem ao patrimnio imobilirio da Unio.
Art.19 Incumbe ao S.P.U. promover, em nome da Fazenda Nacional, a
discriminao administrativa das terras na faixa de fronteira e nos Territrios
Federais, bem como de outras terras do domnio da Unio, a fim de descrev-las,
medi-las e extrem-las do domnio particular.
Art.186 Fica criado, no Ministrio da Fazenda, o Conselho de Terras da Unio
(CTU), rgo coletivo de julgamento e deliberao, na esfera administrativa, de
questes concernentes a direitos de propriedade ou posse de imveis entre a Unio
e terceiros, e de consulta do Ministro da Fazenda.
Art.199 A partir da data da publicao do presente Decreto-lei, cessaro as
atribuies cometidas a outros rgos na esfera administrativa, de questes entre a
Unio e terceiros, relativas propriedade ou posse do imvel.
O Decreto-lei se refere (Art.199) a atribuies cometidas a outros rgos o que faz

supor que j havia sido institucionalizada uma estrutura de controle das terras
pblicas. No entanto, ao invs de ativar a estrutura existente dando-lhe efetivas
condies de operao, criaram-se novos rgos, novas formalidades, igualmente
fadadas inoperncia pela falta das medidas operacionais de suporte. De maneira
geral, no por falta ou falha de legislao que no so dadas solues aos problemas
j sobejamente detectados. Ao contrrio, grande parte das leis e decretos apresentam
solues e permitiriam a ao, caso houvesse inteno de remover os entraves. Para
tanto os atos legais deveriam ser coordenados com a efetiva instrumentao dos
rgos encarregados do controle e da execuo das medidas complementares, em
termos de pessoal, de qualificao tcnica, de equipamento, de recursos. No havendo
a inteno, a legislao usada de fato como pseudo soluo, numa funo
puramente ideolgica, como se sua presena bastasse para assegurar seu
cumprimento.
Em 1947 duas tentativas de reorganizao da produo agrcola morreram no
Congresso: 1) uma proposta de reforma agrria encaminhada pelo Executivo que
Luisa Battaglia
139
pretendia facilitar o loteamento e a redistribuio (por particulares) das terras rurais;

2) uma proposta de desapropriao de terras improdutivas e de incentivo produo
de alimentos atravs da lavoura de subsistncia. Os dois projetos esbarravam no
princpio defendido pelos senhores de terra de que qualquer reforma agrria deveria
comear pelas terras devolutas, em geral em regies pouco habitadas e sem
infraestrutura. Houve fortes reaes, explicitadas pela Imprensa como porta voz
principalmente da Sociedade Rural Brasileira, e as propostas acabaram sendo
arquivados 171 .
Na primeira metade da dcada de 50 Getlio Vargas, reconduzido presidncia por
voto popular, defrontou-se mais uma vez com a necessidade de retirar alguns dos
entraves que emperravam o crescimento industrial. O esbanjamento das reservas
(sobras da 2 Guerra) pelo Gal.Dutra atirava novamente a restrio externa,
tornando necessrio um alargamento da produo para o mercado internacional. Uma
pr-condio para isto era a ampliao da infraestrutura ou, na linguagem ideolgica
da sociedade de elite, a eliminao dos estrangulamentos. Uma das linhas maestras
do segundo governo Vargas foi justamente um programa de implantao de
infraestrutura industrial: Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico, Petrobrs,
Cia.Siderrgica Nacional, Eletrobrs (que no chegou a ser implantada por Vargas).
A nova fase de expanso industrial, apoiada nessa ampliao da infraestrutura, longe
de corresponder a uma alterao na organizao social, redundou, mais uma vez, na
consolidao do processo de acumulao regulado muito mais pela manuteno dos
privilgios das elites do que pelo pleno desenvolvimento do mercado.
Os diversos grupos sociais formados no processo de industrializao e urbanizao
tinham fraca articulao poltica e no chegavam a desafiar a elite como classe
dominante. Os movimentos operrios e camponeses haviam sido abafados em 192829 e diluidos nas reformas do Estado Novo 172 . Os capitalistas, em sua maioria, eram
parte da elite dominante, interessados na manuteno do processo de acumulao
171
Histria Geral da Civilizao Brasileira, vol.III/3 pg.144-5.
172
De Decca (1981).
Luisa Battaglia
140
entravada. Continuava a existir um largo setor de subsistncia, sem nenhuma

importncia poltica e, portanto, sem nenhuma condio de exigir mudanas no
sistema de propriedade rural.
Tanto o governo Vargas quanto o de Kubitschek se caracterizaram por um
nacionalismo desenvolvimentista condicionado pelos entraves institucionais
mantidos e pelas diversas formas de conciliao entre todos os interesses
manifestos 173 . No houve nenhuma tentativa mais sria de alterao da estrutura
social do que as generalizadas discusses sobre reforma agrria que marcaram as
dcadas de 50 e 60 (e que, de alguma forma, se prolongam at hoje). Especialmente
Kubitschek baseou seu governo num programa de acelerado desenvolvimento
econmico, apoiado num clima de confiana e de entusiasmo por grandes realizaes
nacionais. A nova capital, usinas hidroeltricas, estradas cortando regies at ento
inaccessveis, dispensaram ou adiaram a necessidade de reformas.
Quanto aos outros agricultores [os grandes proprietrios LB], tinham poucas
razes para continuar a temer reformas significativas na estrutura arcica do uso da
terra. Kubitschek, pelo contrrio, assim como Vargas antes dele, nunca levantou o
problema da terra de outra forma, seno a de sugerir medidas politicamente
inquas, tais como a expanso do crdito rural ou o aperfeioamento da
distribuio de alimentos atravs das facilidades de construo de novos armazns.
Tendo sido bem treinado na escola poltica da PSD de Minas Gerais, Kubitschek
estava pouco inclinado a influir no sistema de propriedade rural existente.
(Skidmore, 1968, pg.209-10).
No entanto cresciam as agitaes e os movimentos radicais entre os camponeses,

principalmente no Nordeste, e pela primeira vez os proprietrios rurais se sentiram
ameaados, criando presses para que algo fosse feito ao nvel das instituies.
Apesar dessas presses, no confuso perodo que se seguiu ao governo Kubitschek a
nica alterao significativa com relao propriedade fundiria foi introduzida pela
Emenda Constitucional n 5 (21/11/61) que instituiu nova discriminao de rendas
173
Skidmore (1968).
Luisa Battaglia
141
em favor dos municpios brasileiros, passando aos municpios os impostos sobre

propriedade rural e transmisso de propriedade:
Art. 29 ...pertencem aos Municpios os impostos:
I
Sbre propriedade territorial urbana e rural;
II
predial;
III
sbre transmisso de propriedade imobiliria inter vivos e sua

incorporao ao capital de sociedade;
IV
de licena;
de industrias e profisses;
Essa atribuio durou pouco tempo pois a Emenda Constitucional n 10/64 devolveu
o imposto rural para a Unio.
O desenvolvimento das foras produtivas e o alargamento do mescado interno
ocorrido no governo Kubitschek resultaram na consolidao de uma classe de
assalariados (operrios e camponeses) e de uma burguesia nacional, mais uma vez
desafiando a permanncia do regime de acumulao entravada. No perodo
Janio/Jango a elite perdeu o contrle do Estado, tornando necessrio o Golpe de 1964.
6.5 A Constituio de 1967/69 e o Sistema Tributrio Nacional
A consolidao jurdica do golpe de Estado de 1964 se fez atravs de uma srie de

Leis e Emendas Constitucionais at ser promulgada nova Constituio em 1967,
seguida da outra redao dada pela Emenda n1, em 1969. As Emendas
Constituio de 1946 prepararam o caminho para as leis que iriam dar uma estrutura
muito mais rgida de controle sobre os oramentos e as finanas pblicas por parte do
governo central. Duas medidas de alcance estrutural, diretamente ligadas ao interesse
Luisa Battaglia
142
deste trabalho, forma impostas logo no incio do governo militar: o Estatuto da Terra
e o Sistema Tributrio Nacional.
A Lei 4.504 (30/11/64) que dispe sobre o Estatuto da Terra 174 se constitui num
marco histrico da legislao sobre a propriedade pois, pela primeira vez, coloca a
reforma agrria como assunto central.
Art.1 Esta Lei regula os direitos e obrigaes concernentes aos bens imveis
rurais, para os fins de execuo da Reforma Agrria e promoo da Poltica
Agrcola.
Esta lei estabeleceu condies formais para uma reforma agrria (que nunca foi feita),
criou o IBRA (Instituto Brasileiro de Reforma Agrria) e instituiu um cadastro de
imveis rurais, regulamentado pouco depois pelo Decreto 55.891 de 31 de maro de
1965.
J a Emenda Constitucional n 18, publicada em 6.12.65, estabeleceu as novas regras
tributrias ao nvel das determinaes constitucionais, sendo a base da legislao
federal e municipal hoje em vigor.
O imposto sobre a propriedade territorial rural foi mantido como competncia da
Unio, apoiado sobre o IBRA e o cadastro de imveis rurais. Depois de arrecadado, o
imposto rural redistribuido aos municpios.
O impsto sbre a propriedade predial e territorial urbana continuou sendo de
competncia dos municpios e os estados ficaram com a arrecadao da sisa (imposto
sobre transmisso de imveis).
Art.9 Compete aos Estados o impsto sbre a transmisso, a qualquer ttulo, de
bens imveis por natureza ou por cesso fsica, como definidos em lei, e de direitos
reais sbre imveis, exceto os direitos reais de garantia.
1 O impsto incide sbre a cesso de direitos relativos aquisio dos bens
referidos neste artigo.
174
O Estatuto da Terra ser examinado no Captulo 10: As terras agrcolas e o Imposto Rural.
Luisa Battaglia
143
2 O impsto no incide sbre transmisso dos bens ou direitos referidos neste

artigo, para sua incorporao ao capital de pessoas jurdicas, salvo o daquelas
cuja atividade preponderante, como definida em lei complementar, seja a venda
ou a locao da propriedade imobiliria ou a cesso de direitos relativos sua
aquisio.
O segundo pargrafo traz uma alterao significativa com relao s constituies

anteriores qual seja, a eliminao do imposto sobre transmisso de bens para
incorporaes ao capital de sociedade.
Um ano depois da Emenda Constitucional n18 Constituio de 1946 a Lei 5.172
de outubro de 1966 estabeleceu o Sistema Tributrio Nacional, pela primeira vez
reunindo as normas gerais de direito tributrio, explicitando uma estrutura de
tributao e estabelecendo os tributos e respectivas competncias:
Impostos sobre o Comrcio Exterior
Importao
Unio
Exportao
Unio
Impostos sobre o Patrimnio e a Renda

Propriedade Territorial Rural
Unio
Propriedade Predial e Territorial Urbana
Municpios
Transmisso de Bens Imveis
Estados
Renda e Proventos de qualquer natureza
Unio
Impostos sobre a Produo e a Circulao

Produtos Industrializados
Unio
Estadual sobre a Circulao de Mercadorias
Estados
Municipal sobre a Circulao de Mercadorias
Municpios
Operrios de Crdito
Unio
Luisa Battaglia
Servios de Transporte e Comunicaes
Unio
Servios de qualquer Natureza
Municpios
144
Impostos Especiais
Combustveis, Energia Eltrica etc.
Unio
Extraordinrios (em caso de guerra)
Unio
Foram estabelecidas regras visando consolidar os sistemas de impostos federais,

estaduais e municipais. Em particular, os impostos imobilirios foram resolvidos em
trs artigos para a propriedade urbana (de competncia municipal) e outros tantos
para a rural (de competncia da Unio):
Art.32 O impsto, de competncia dos Municpios, sbre a propriedade predial e
territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domnio til ou a posse
de bem imvel por natureza ou por acesso fsica, como definido na lei civil,
localizado na zona urbana do Municpio.
1 Para efeito dste impsto, entende-se como zona urbana a definida em lei
municipal; observado o requisito mnimo da existncia de melhoramentos
indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construdos ou
mantidos pelo Poder Pblico:
I
meio-fio ou calamento, como canalizao de guas pluviais;
II
abastecimento de gua;
III
sistema de esgtos sanitrios;
IV
rde de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio

domiciliar;
escola primria ou posto de sade a uma distncia mxima de 3

quilmetros do imvel considerado.
2 A lei municipal pode considerar urbanas as reas urbanizveis, ou de expanso

urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos rgos competentes,
Luisa Battaglia
145
destinados habitao, indstria ou ao comrcio, mesmo que localizados

fora das zonas definidas nos termos do pargrafo anterior.
Art.33 A base de clculo do imposto o valor venal 175 do imvel.
Art.34 Contribuinte do impsto o proprietrio do imvel, o titular do seu domnio
til, ou o seu possuidor a qualquer ttulo.
Art.29 O impostos, de competncia da Unio, sobre a propriedade territorial rural
tem como fato gerador a propriedade, o domiclio [sic, deve ser domnio LB]
til ou a posse de imvel por natureza, como definido na lei civil, localizado
fora da zona urbana do Municpio.
Art.30 A base de clculo do impsto o valor fundirio.
Art.31 Contribuinte do impsto o proprietrio do imvel, o titular de seu domnio
til, ou o seu possuidor a qualquer ttulo.
Nota-se pela primeira vez a preocupao em distinguir entre urbano e rural. A falta
de sentido desta distino e os problemas decorrentes so examinados nos Captulo
10.
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 24 de janeiro de 1967, com a
redao dada pela Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969, consolidou
a estrutura jurdico-institucional montada a partir do Golpe de 64.
No que diz respeito aos impostos imobilirios, sua estrutura j tinha sido adequada
com as Emendas Constituio anterior, especialmente a E.C. n18, e foi apenas
confirmada em 67/69, com poucas alteraes.
Vale ressaltar a manuteno da contribuio de melhoria.
Art.18 ...compete ... aos Municpios instituir:
II
contribuio de melhoria, arrecadada dos proprietrios de imveis

valorizados por obras pblicas
175
Venal (do latim venalis, venale) significa vendvel ou que est sujeito a ser vendido.
Portanto a expresso valor venal no se aplica corretamente no caso de valor de base para
tributao pois esse valor difere exatamente do valor de mercado ou valor de venda.
Luisa Battaglia
146
Houvera algumas tentativas anteriores de usar a contribuio de melhoria como

instrumento para forar a participao efetiva dos proprietrios de terra nos custos de
implantao da infraestrutura necessria para a acumulao. J em 1949 a Lei 854
estabelecera com detalhes as condies e regras para cobrana de contribuio de
melhoria, pela Unio, Estados e Municpios, nos casos de valorizao de imveis
resultante de obras pblicas. Somente a partir de EC n 18, em 1966, as Constituies
passaram a citar a contribuio de melhoria como uma possibilidade, sempre
dependente de regulamentao. A Lei 5.172/66 (que institui o Sistema Tributrio
Nacional) expressamente revogou a Lei 854/49 e apenas menciona vagamente a
competncia municipal para cobrar contribuio de melhoria. Por que a lei de 1949
nunca foi aplicada e por que to difcil cobrar algo que parece simples, uma
histria que ainda precisa ser contada (ou, talvez, apenas publicada).
A Constituio de 67/69 pela primeira vez menciona a formao de regies
metropolitanas:
Art.164 A Unio, mediante lei complementar, poder, para a realizao de servios
comuns, estabelecer regies metropolitanas, constitudas por municpios que,
independentemente de sua vinculao administrativa, faam parte da mesma
comunidade scio-econmica.
Vale ainda lembrar a ltima alterao na ordenao do direito de propriedade,

ocorrida com a Lei 6.766 de 19 de dezembro de 1979 (Lei Lehmann). Promulgada
especificamente para regulamentar o parcelamento do solo urbano ela atingiu as
prticas de registro de ttulos imobilirios, responsabilizando os Cartrios no s pela
correo dos registros mas tambm pela regularidade dos loteamentos registrados.
Art.18 Aprovado o projeto de loteamento ou de desmembramento, o loteador
dever submet-lo ao registro imobilirio dentro de 180 (cento e oitenta) dias, sob
pena de caducidade da aprovao, ...
4 O Oficial do Registro de Imveis que efetuar o registro em desacordo com as
exigncias desa Lei ficar sujeito multa equivalente a 10 (dez) vezes os
Luisa Battaglia
147
emolumentos regimentais fixados para o registro,... ,sem prejuzo das sanes

penais e administrativas cabveis.
Art.22 Desde a data de registro do loteamento, passam a integrar o domnio do
Municpio as vias e praas, os espaos livres e as reas destinadas a edifcios
pblicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial
descritivo.
Constitui crime contra a Administrao Pblica:
Art.52 Registrar loteamento ou desmembramento no aprovado pelos rgos
competentes, registrar o compromisso de compra e venda, a cesso ou promessa de
cesso de direitos ou efetuar registro de contrato de venda de loteamento ou
desmembramento no registrado. Pena: Deteno, de um a dois anos, e multa de 5
a 50 vezes o maior salrio mnimo vigente no Pas, sem prejuzo das sanes
administrativas cabveis.
Apesar de no eliminar a prtica de loteamentos irregular, a Lei Lehmann disciplinou

a questo. At ento, via de regra, os cartrios registravam qualquer subdiviso, fosse
ou no aprovada. Cabia ao Estado ou ao Municpio fazer valer as prprias leis
mediante aplicao de sanes que, no entanto, no punham em risco o direito de
propriedade e, portanto, de venda da terra parcelada 176 .
Essas duas dcadas marcaram o fim do processo de urbanizao do Brasil, no apenas
no sentido corriqueiro de transferncia da maior parte de sua populao para as
cidades mas, de fato, no sentido da completa unificao do mercado com a integrao
nele de praticamente toda a populao. Em outras palavras, atingiram-se os limites
para um estgio de acumulao predominantemente extensivo, o que coloca pela
primeira vez na histria do pas a crise como crise estrutural e no apenas de
conjuntura poltica.
176
Sobre o processo de aprovao de loteamentos ver Battaglia (1987).
Luisa Battaglia
148
6.6 A Nova Repblica
Como visto no Captulo 3: O Estado no Brasil, o esgotamento do processo de

crescimento econmico pela transformao de produo pr-capitalista em produo
de mercadorias, significa o esgotamento das possibilidades de se manter o processo
de acumulao entravada e impe alteraes estruturais na economia e portanto na
organizao social. A continuidade do processo de acumulao (equivalendo
continuidade do modo de produo capitalista) implica na passagem para um estgio
de acumulao predominantemente intensiva, o que exige por sua vez infraestrutura e
condies de produtividade em patamares totalmente diversos do que forma
instituidos at o momento.
Vale notar tambm que essa reorganizao, se ocorrer, se far num quadro de crise
estrutural do capitalismo a nvel mundial, crise esta cada vez mais difcil de ser
escamoteada.
A Nova Repblica se implantou neste quadro, iniciando pela elaborao de mais uma
Constituio.
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 5 de outubro de
1988 foi precedida de ampla movimentao de grupos e da imprensa, com posies e
interesses que estavam longe de serem claros, situao que, alis, perdura nos atuais
debates sobre a reviso constitucional. As partes so rotuladas de liberais ou
estatizantes, confundidas com direita e esquerda ou com modernos e
retrgrados (ou dinossauros), misturadas com corruptos e honestos, tornando
difcil a percepo das medidas tendentes a gerar condies para a continuidade do
processo de acumulao (em novo patamar tecnolgico) no meio de todas as presses
e aes para a manuteno dos privilgios e da estrutura de classe no burguesa.
Vista como porta de regresso a uma forma democrtica de governo, a Constituio
de 88 foi construda e discutida tem a tem sob as presses da imprensa para que a
opinio pblica visse nela uma garantia de distribuio do poder e do bem estar
Luisa Battaglia
149
social, independente das reais condies de produo 177 . Nessa iluso de conquista de
poder atravs de formalidades jurdicas pode-se entender as tentativas de reforma
urbana ou desenvolvimento urbano, conforme ser examinado adiante.
As alteraes introduzidas pela Constituio de 88 com relao ao registro de terras
e tributao foram poucas.
H uma referncia aos registros junto com a confirmao de seu carter privado:
Art.236 Os servios notariais e de registro so exercidos em carter privado, por
delegao do Poder Pblico.
A menor possibilidade de terras se reflete na reduo das reas mximas de terras

pblicas cedidas sem controle:
Art.188 A destinao de terras pblicas e devolutas ser compatibilizada com a
poltica agrcola e com o plano nacional de reforma agrria.
1 A alienao ou a concesso, a qualquer ttulo, de terras pblicas com rea
superior a dois mil e quinhentos hectares a pessoa fsica ou jurdica, ...,
depender de prvia aprovao do Congresso Nacional.
A tributao sobre a propriedade fundiria teve poucas alteraes, destacando-se:

1) Uma tentativa (at agora no regulamentada por lei complementar) de tributar as
grandes fortunas:
Art.153 Compete Unio instituir impostos sobre:
177
importao de produtos estrangeiros;
II
exportao, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados;
III
renda e proventos de qualquer natureza;
IV
produtos industrializados;
Observe-se que uma nova constituio no anula toda a legislao anterior, que continua
valendo enquanto for interpretada como contrria, o que s faz adensar a selva institucional que regula
direitos e deveres ligados a interesses por natureza conflitantes.
Luisa Battaglia
150
operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou
valores mobilirios;
VI
propriedade territorial rural;
VII
grandes fortunas, nos termos de lei complementar.
4 O imposto previsto no inciso VI ter suas alquotas fixadas de forma a

desestimular a manuteno de propriedades improdutivas e no incidir
sobre pequenas glebas rurais, definidas em lei, quando as explore, s ou
com sua famlia, o proprietrio que no possua outro imvel.
2)A transferncia da sisa (sobre compra/venda de imveis) do Estado para os

municpios e a permisso de imposto predial progressivo amarrado, no entanto, ao
cumprimento da funo social da propriedade 178 :
Art.156 Compete aos Municpios instituir impostos sobre:
I
propriedade predial e territorial urbana;
II
transmisso intervivos ... de bens imveis ...
III
vendas a varejo de combustveis ...
IV
servios de qualquer natureza.
1 O imposto previsto no inciso I poder ser progressivo, nos termos de lei

municipal, de forma a assegurar o cumprimento da funo social da
propriedade.
2 O imposto previsto no inciso II:
I
no incide sobre a transmisso de bens ou direitos incorporados ao

patrimnio de pessoa jurdica em realizao de capital, ...
Uma alterao importante, at agora com poucas consequncias por falta de

regulamentao, foi a transferncia para os municpios da competncia para criar e
alterar distritos 179 :
178
Essa vinculao serviu de pretexto para impedir sua aplicao em So Paulo em 1992.
Luisa Battaglia
151
Art.30 Compete aos Municpios:

IV
criar, organizar e suprimir distritos,...
VIII
promover no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante

planejamento e controle de uso, do parcelamento e da ocupao do
solo urbano;
IX
promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local,...
A Constituio de 88 coloca, sem resolver, a questo do conflito entre planejamento

e propriedade privada do solo. O assunto tratado em vrios captulos, sempre de
maneira suficientemente genrica para que os artigos se prestem a interpretaes
diversas conforme os interesses envolvidos. A funo social da propriedade, que
havia sido introduzida na Constituio anterior como princpio bsico para o
desenvolvimento nacional e a justia social (Art.160), reaparece com certa nfase:
h uma afirmao (Art.5) e, mais adiante (Art.170), uma declarao de princpios:
Art.5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
XXII
garantido o direito de propriedade;
XXIII a propriedade atender a sua funo social;

Art.170 A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na
livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os
ditames da justia social, observados os seguintes princpios:
179
soberania nacional;
II
propriedade privada;
III
funo social da propriedade;
Disstritos so subdivises administrativas do municpio. O distrito-sede pode, em alguns

casos excepcionais, como o de So Paulo, ser subdividido em subdistritos que, com maiores ou
menores distores, formam a base da descentralizao das aes do Estado: delegacias escolares,
delegacias de polcia, zonas eleitorais, agrupamento de unidades censitrias etc.
Luisa Battaglia
IV
livre concorrncia;
defesa do consumidor;
VI
defesa do meio ambiente;
VII
reduo das desigualdades regionais e sociais;
VIII
busca do pleno emprego;
IX
tratamento favorecido para as empresas brasileiras de capital
152
nacional de pequeno porte.
A mesma funo social reaparece vrias vezes, relacionada com propriedade urbana
(no captulo sobre Poltica Urbana) e com propriedade rural e reforma agrria (Da
Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria).
Art.182 A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade [aqui no mais da
propriedade! LB] e garantir o bem-estar de seus habitantes.
1 O plano diretor ... o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de
expanso urbana.
2 A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
3 As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa
indenizao em dinheiro.
4 facultado ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para rea
includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do
solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu
adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I
parcelamento ou edificao compulsrios;
II
imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo

no tempo;
III
desapropriao ...
Luisa Battaglia
153
A sequncia de sanes do ltimo pargrafo transcrito ridcula pela indefinio e

impossibilidade de sua aplicao.
Art.184 Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma
agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social,
...
Art.186 A funo social cumprida quando a propriedade rural atende,
simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos
seguintes requisitos:
I
aproveitamento racional e adequado;
II
utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao

do meio ambiente;
III
observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho;
IV
explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos

trabalhadores.
A nfase dada ao planejamento na Constituio de 88, longe de definir uma diretriz

para a construo do espao nacional, cria um pouco mais de confuso numa rea j
bastante conturbada. Mais uma vez percebe-se o resultado de compromissos entre
interesses conflitantes, mas no explicitados em trmos de aes possveis ou de
consenso e sim, ao contrrio, em trmos de princpios que podem ser traduzidos
em aes em qualquer direo, incluindo nenhuma.
A poltica de desenvolvimento urbano atribuio dos municpios (Art.182) ou
seja, o planejamento continua sendo visto como planejamento econmico,
supostamente desvinculado de qualquer territorialidade, e planejamento fsicoterritorial resultante das polticas de desenvolvimento urbano, supostamente
estabelecidas e executadas pelos 4.493 municpios (Art.182). Ora, se poltica urbana
significa ao deliberada sobre o territrio, no sentido de definir um espao e
consolidar um mercado com razovel grau de autonomia, no ao nvel das decises
Luisa Battaglia
154
municipais que ela se efetiva. Mais uma vez poltica urbana foi relegada condio
de corretora de distores geradas pela poltica econmica.
Luisa Battaglia
III
155
Cadastros e registros
Luisa Battaglia
III
156
Cadastros e registros
Sem contar os cadastros imobilirios mantidos pela Prefeituras para fins tributrios, existem
no Brasil cinco sistemas de registro de imveis1 :
a) O Geral, comum e obrigatrio (ou melhor, condio sine qua non de
reconhecimento dos direitos de propriedade), disciplinado pela Lei Federal
6015/73).
b) O Torrens, facultativo, institudo no fim do sculo passado numa tentativa
de garantir de fato os direitos de propriedade sobre imveis bem definidos;
hoje s admitido para imveis rurais.
c) O Rural, organizado pelo INCRA para tributao dos imveis rurais.
d) O especial, de imveis rurais adquiridos por estrangeiros (Lei 5.709/71 e
D.74.965/74).
e) O das terras pblicas.
Cada sistema foi sendo institudo para atender a uma finalidade precpua, cada um
com uma estrutura prpria de manuteno e consulta, cada um sendo alterado ao
sabor das presses e problemas especficos do momento, sem nenhuma preocupao
com a possibilidade de complementaridade, de compatibilidade e de cruzamento de
dados com os demais sistemas cujos registros so, ou deveriam ser, em boa parte os
mesmos. como se uma montadora quisesse gerenciar seus estoques de produtos
Diniz (1992, pg.23).
Luisa Battaglia
157
mantendo separadamente um sistema de registro dos carros grandes, um dos carros de

luxo, um dos carros verdes etc.
A esses sistemas se acrescentam os cadastro das 4.493 2 Prefeituras do pas, mantidos
para fins tributrios, que s cobrem as reas consideradas urbanas. Esses cadastros,
cuja finalidade o conhecimento das propriedades para fins de pagamento do Imposto
Predial e Territorial Urbano, no garantem o direito de propriedade, reconhecido
apenas atravs do Registro Geral no Cartrio de Registro de Imveis. No h
vinculao direta entre esses dois servios, e nenhum dos dois se baseia em mapas
cadastrais confiveis.
Tanto o Registro Geral quanto o Torrens so organizados unicamente para provar
direitos individuais sobre imveis. O sistema de registro das terras pblicas seria por
suposto o complemento equivalente. No entanto ele incompleto e tambm no
mapeado.
Essa multiplicidade de registros torna invivel, na prtica, saber a quem pertence cada
metro quadrado do territrio nacional. No prprio cadastro imobilirio da Prefeitura
de So Paulo (certamente um dos melhor organizados do pas) h centenas de imveis
de proprietrio ignorado. O imposto no cobrado e qualquer ao no sentido de
ocupar a rea para uso pblico deve ser precedida por demorados trmites judiciais.
De acrdo com toda a estrutura jurdica a terra no , em princpio, bem pblico
cabendo o nus da prova em contrrio a um eventual proprietrio privado. Ao
contrrio, o poder pblico deve demonstrar que no h ttulos sendo reivindicados
sobre determinada rea, ou enfrentar longas disputas judiciais na tentativa de reaver
terrenos grilados. Em geral perde.3
Essa relutncia em tornar pblica a informao de quem proprietrio do que (ou a
quem pertence o territrio nacional) se esconde atrs da dificuldade tcnica de se
Nmero de municpios brasileiros em 01.01.91, segundo o IBGE - Anurio Estatstico do

Brasil, 1991.
Sobre grilagem em So Paulo ver indicaes de documentao em Coe [1983?].
Luisa Battaglia
158
elaborar e manter um sistema de mapas cadastrais. At poucos anos atrs 4 os

cartrios continuavam registrando ttulos com descries do tipo segue por um valo
at a cerca do Joo da Silva ou quem de direito e, ainda hoje, quando h um
levantamento, este raramente est referenciado a um sistema geral, conhecido de
coordenadas. No h controle efetivo possvel nessas condies.
O Registro Torrens foi uma tentativa de resolver o problema das frequentes disputas
de terras rurais, pela descrio mais precisa das glebas. Acabou sendo abandonado,
salvo em alguns estados onde foi implantado (Gois, Rio Grande do Sul, por
exemplos), mesmo assim apenas parcialmente. As tentativas de implantar esse ou os
demais sistemas que o seguiram (INCRA, terras de estrangeiros, terras pblicas),
conforme o esprito dominante desde sempre na administrao pblica brasileira de
acrescentar novos servios ao invs de fazer funcionar os j existentes, s reforam a
confuso e dispersam os recursos.
As prprias divisas de estado e municpios tem problemas de demarcao e no esto
claros os procedimentos prticos em casos de alterao fsica do elemento definidor
da divisa. Exemplos clssicos so o da retificao de um rio ou crrego ou do imvel
cujas divisas cruzam as divisas do municpio. Dificilmente essas indefinies trazem
problemas administrativos, razo pela qual as solues, em geral muito simples, no
so tomadas, contribuindo para manter a confuso e o descaso com o assunto
mapeamento 5 .
Inmeros so os temas relacionados com a propriedade, o processo de sua formao
ou mesmo apenas com as formalidades de seu reconhecimento, objeto especfico
4
Que a prtica ainda continua, prova-o a reportagem feita pela TV Bandeirantes de So Paulo
(apresentada em 15 de janeiro de 1995) sobre grilagem de terras no Distrito Federal.
Um relato sobre a febre da cassiterita em So Joo Del Rei na dcada de 40 um exemplo

de problemas e vantagens da falta de mapeamento: ...requeriam-se autorizaes de pesquisas at pelo
telefone, enviando-se instrues a intermedirios no Rio, que logo introduziam os requerimentos,
obtendo praso para a juntada das plantas e demais documentos. Estas plantas, em geral, no eram
obtidas por levantamentos diretos que, no obstante a simplicidade dos seus processos expeditos e
sumrios, exigiam a presena de um topgrafo no local, o que j poria de sobre-aviso o proprietrio,
que lhe barraria a entrada. Elas eram, em geral, forjada sobre a planta do municpio, muito falha e
repleta de erros, e abrangiam terrenos onde o requerente nunca havia antes posto o p, ... J.G.Moraes
Filho (1951).
Luisa Battaglia
159
desta parte III. Foi portanto necessrio delimitar, um tanto arbitrariamente, o assunto
a ser tratado e neste sentido o trabalho aqui apresentado se atm por um lado, a uma
introduo do tema, dando um quadro resumido da multiplicidade dos registros e, por
outro, descrio de apenas dois sistemas: o registro geral e os cadastros fiscais,
objetos, respectivamente, dos Captulos 8 e 9. O Captulo 10 esboa, de maneira
abrangente porm sucinta, as questes relacionadas com as terras agrcolas.
Esses trs captulos so precedidos (Captulo 7) por algumas informaes sobre a
evoluo dos cadastros em outros pases, particularmente na Frana, procurando
mostrar a importncia dada aos sistemas cadastrais nas sociedades burguesas.
Luisa Battaglia
160
CAPTULO 7: SISTEMAS CADASTRAIS
Luisa Battaglia
161
SISTEMAS CADASTRAIS
O levantamento tinha dois objetivos: primeiro providenciar as

informaes para a arrecadao dos impostos sobre a propriedade e,
segundo, dar ao Rei um conhecimento detalhado da extenso e da
distribuio da riqueza, das terras e das rendas de seus vassalos.
Morton, A Peoples history of England 1
O conhecimento do territrio e de seus recursos sempre foi uma preocupao dos

governantes pois constitui a informao bsica para medir a fora disponvel e
elaborar qualquer plano de ao, seja de administrao, de defesa ou de conquista.
Com a formao das naes-Estado burguesas essa preocupao assumiu formas
muito especficas, decorrentes da necessidade de, por um lado, assegurar a
propriedade individual como instituio confivel e, por outro, permitir ao Estado
utilizar as informaes sobre a propriedade individual e os rendimentos dela advindos
como base para tributao.
evidente que um Estado de direito moderno, que reconhece duas vezes o
direito de propriedade no prembulo de sua Constituio como um direito natural
e fundamental, no pode dispensar um documento de referncia fundiria
exaustivo. (Coudert, 1993).
Esta frase, tirada de um artigo de apresentao do projeto de informatizao do

sistema cartogrfico nacional da Frana, apresenta alguns aspectos relevantes para
entender o significado do cadastro numa sociedade burguesa.
The survey had two objects: first to provide the necessary information for the levy of the gel
dor property tax, and second, to give the King a detailed knowledge of the extent and distribution of
the wealth, lands and revenues of his vassals. Comentrios sobre o Domesday Survey, levantamento
das terras e da produo da Inglaterra feito em 1086 por ordem de Guilherme I. (Morton, 1938, pg.64).
Luisa Battaglia
162
Em primeiro lugar evidente o entendimento ideolgico do direito de propriedade,

aceito como direito natural e fundamental. Nota-se, alm disso, que no h distino
de tratamento entre os dois termos, apesar de suas distintas origens: a propriedade
de fato fundamental para o modo de produo capitalista (ver Captulo 1) enquanto
que ser considerada natural apenas resultado de uma formao ideolgica.
O segundo aspecto interessante a importncia dada identificao fundiria
exaustiva. Exatamente porque a propriedade como instituio fundamental para a
manuteno de uma sociedade burguesa, essa instituio deve ser cercada e protegida
por todas as formalidades jurdicas e tcnico/administrativas necessrias para o seu
reconhecimento e a sua perpetuao. Um documento exaustivo de referncia
fundiria significa o elenco de todas as propriedade e sua representao de maneira a
no haver dvidas nem quanto abrangncia desse elenco nem quanto
disponibilidade de todos os recursos fundirios para a produo capitalista, excluida
portanto a possibilidade de qualquer parcela ter sido deixada para produo de
subsistncia.
O registro de uma propriedade no apenas um ato burocrtico, externo ao objeto
registrado, como o , o registro de um nascimento ou de um bito. Neste caso no o
fato de registrar que faz com que algum nasa ou morra, enquanto que no caso da
propriedade e sim o registro (ou qualquer outro ato equivalente) que confere
existncia propriedade como tal. Portanto o processo histrico de afirmao da
propriedade e da distribuio da terra em propriedades teve de ser acompanhado dos
correspondentes reconhecimentos formais, que no Brasil vo das cartaas de sesmarias
ao registro nos Cartrios.
Este captulo apresenta um breve apanhado da formao da propriedade numa
sociedade burguesa, mas desta vez sob o ponto de vista das formalidades do seu
reconhecimento. So apontadas as relaes, mais ou menos estreitas, entre o cadastro
e os registros jurdicos da propriedade, assim como seus precedentes histricos para,
em seguida, apresentar como exemplo algumas das caractersticas gerais do sistema
cadastral francs.
Luisa Battaglia
163
A escolha da Frana para mostrar aspectos do tratamento dado propriedade por uma
sociedade burguesa teve dois motivos:
O cadastro francs sempre foi apresentado no Brasil como modelo de qualidade,
devido talvez indubitvel influncia da Frana nos nossos meios acadmicos e entre
os profissionais do planejamento. Mesmo no tendo a perfeio muitas vezes
alardeada, de fato um modelo pela sua organizao e, principalmente, pelo fato de
estar apoiado numa slida base cartogrfica.
O segundo motivo tem a ver com a semelhana das estruturas jurdicas da Frana e do
Brasil, derivada da semelhana das estruturas sociais marcadas pela implantao
incompleta do assalariamento 2 . Ambas as estruturas jurdicas se baseiam no Direito
Romano e ambas tem uma forte tradio de direito baseado em textos formais,
diferena da importncia dada jurisprudncia pela Inglaterra (e ex-colnias), por
exemplo. Muito da legislao brasileira sobre cadastros e registros sofreu influncia
direta da francesa, sem no entanto dispor da base organizacional capaz de garantir
resultados semelhantes. De fato, apesar da permanncia em abas as sociedades de
uma classe de trabalhadores no assalariados, as duas se diferenciam pelas
caractersticas das classes dominantes (burguesa na Frana, de elite no Brasil) e,
portanto, pela organizao social correspondente. Assim, enquanto na Frana a
acumulao capitalista exige o conhecimento do territrio e a contnua expanso da
infraestrutura, no Brasil a acumulao entravada requer o descontrole do espao, a
escassez da infraestrutura e o cultivo do arbtrio. Nestas condies um cadastro
organizado no s desnecessrio como indesejado.
7.1 O conceito de cadastro
Vale lembrar que a Revoluo Francesa no redundou no assalariamento de toda a populao

trabalhadora pois deixou uma classe de camponeses, produtores independentes.
Luisa Battaglia
164
Cadastro, na origem, o arquivo (ou sistema de arquivos) que rene o conjunto de

informaes sobre a propriedade imobiliria necessrias para o lanamento dos
impostos sobre as mesmas. com este sentido que a palavra usada na Frana 3
(cadastre) e na Itlia 4 (cadastro), e com este sentido que ela empregada neste
trabalho.
Essa observao necessria para evitar confuses geradas pelo frequente uso do
termo num sentido mais genrico, visto que no Brasil cadastro passou a designar uma
relao organizada de dados sobre um conjunto de elementos quaisquer.
Por extenso cadastro, aproveitado na organizao informativa que representa,
passou a designar todo sistema de fichrio, organizado pelos estabelecimentos
pblicos ou particulares, referente a qualquer assunto de seu interesse, seja
econmico ou mesmo administrativo. E assim se conhecem os cadastros
policiais, bancrios, e outros. (Silva, De P., 1963, pg.272)
Distinguem-se dois tipos de cadastros: os fiscais e os jurdicos.

Os fiscais, so mantidos pelo Estado apenas para fins de tributao, sem que com isso
ele assuma a prova da propriedade que cabe, exclusivamente, ao proprietrio. Quando
da confeco ou atualizao do cadastro o Estado aceita a informao aparente,
fornecida mediante certas regras que no incluem o estabelecimento da prova jurdica
da propriedade. O cadastramento se d sem que seja precedido pela publicao dos
dados com vistas ao levantamento de possveis contestaes e ao acerto e
reconhecimento legal. A Inglaterra, por exemplo, mantm um cadastro deste tipo,
separado do registro fiscal isto , os dados que contm no tem valor jurdico, no
Eis um exemplo de definio de cadastro na Frana: O cadastro poderia ser definido como o
inventrio geral dos imveis construdos e no construdos de um territrio, identificados graas a uma
representao planimtrica das parcelas (lotes), qualificados quanto utilidade econmica e
propriedade, com a finalidade de fornecer administrao uma estimativa suficientemente exata para
distribuir de maneira eqitativa os impostos sobre a propriedade fundiria. (Maurin, 1992, pg.13).
4
Definio de catasto segundo o Zingarelli Vocabolario della lingua italiana: Conjunto das
operaes destinadas a estabelecer a consistncia e os rendimentos dos imveis com a finalidade de
lanar-lhes os correspondentes impostos. / Conjunto de documentos e registros que contm os
resultados de tais operaes.
Luisa Battaglia
165
servem como prova de propriedade e, via de regra, no tem relao com os registros
nos Cartrios que, estes sim, constituem prova de propriedade.
Os cadastros jurdicos renem num nico sistema o reconhecimento dos direitos e os
dados para tributao. Nestes casos o Estado intervm diretamente na determinao
das provas de propriedade: o cadastro e o registro so servios complementares que
emitem um ttulo de propriedade garantido pelo Estado. O Grundbuch, o livro
fundirio alemo onde so registradas as propriedades, est fundamentado sobre um
cadastro jurdico.
Qualquer que seja o tipo de cadastro ele tem duas funes, s quais correspondem
formas diversas de gerenciamento: uma funo esttica, de armazenamento de
dados de situao fsica, cuja alterao espordica; uma funo dinmica, de
manuteno das frequentes alteraes de ocupao, uso, propriedade etc.
Nos ltimos anos vem-se difundindo nos pases centrais a utilizao da estrutura
cadastral como suporte para dados de interesse para planejamento, obras, gesto de
servios etc. Essa utilizao, tornada vivel graas aos avanos tecnolgicos na rea
da informao, ainda esbarra em problemas de organizao e de mudana de
estruturas administrativas mesmo em pases que dispem de cadastros atualizados
como a Frana ou os Estados Unidos. No Brasil h tentativas isoladas de utilizar os
dados cadastrais para outros fins que no os tributrios, tentativas essas limitadas no
s por problemas administrativos mas pela prpria precariedade dos cadastros.
7.2 Precedentes histricos
Um dos primeiros cadastros de que se tem notcia foi criado no Egito, cerca de 3000
anos A.C., com a dupla funo de estabelecer uma base tributria e de permitir a
recuperao dos limites dos terrenos periodicamente inundados pelo Nilo.
Luisa Battaglia
166
Os cadastros gregos j incluam as reas urbanas e refletem uma vontade de controlar

a forma de ocupao do territrio atravs de parcelamentos cuidadosamente
projetados.
Os romanos, cuja organizao social inclui durante muito tempo uma classe de
proprietrios de terra, desde cedo dispuseram de bons servios de medio e de
delimitao das reas (cincia dos agrimensores). Nas provncias conquistadas
procederam criao de cidades e redistribuio de terras seguindo os princpios de
traado dos campos militares, de tal modo que os cadastros se confundiam com os
planos de implantao. Esses planos continham as inscries dos lotes, as medidas
das reas que permaneciam de uso comum, a avaliao do rendimento e a situao
jurdica das terras: sob domnio do governo central ou do municpio, distribudas
entre cidados romanos ou devolvidas aos antigos possuidores (em geral por serem
terras medocres). Muitas propriedades, principalmente na Frana e na Itlia (o caso
de Bologna notvel), guardam at hoje o traado das centuriae romanas 5 .
Apesar da qualidade dos cadastros romanos provvel que estes no tivessem base
cartogrfica. Registros de casos jurdicos mostram a preocupao em confiscar
representaes cartogrficas para evitar que outros que no o imperador tivessem
conhecimento da extenso do Imprio. Mas mesmo no relacionados a um sistema de
representao cartogrfica nico que permitisse a elaborao de um mapa geral de
uma provncia ou do Imprio, os cadastros tinham representaes grficas precisas
pois a planta cadastral de cada cidade ou projeto de assentamento era corretamente
amarrada a acidentes locais. Essas plantas cadastrais foram instrumentos importantes
para a administrao fiscal, para a distribuio de terras, para projetos de utilizao de
novas reas (irrigao, drenagem, derrubada de florestas), para possibilitar o censo
dos recursos disponveis.
A centuria correspondia ao terreno entre vias (o que hoje chamaramos quadra) e recebia esse
nome porque, na origem, era dividida em cem lotes individuais, de domnio privado. Tinham uma rea
de 200 jugeri (perto de 50 ha), cada jugerum (jeira em portugus) equivalendo superfcie que podeia
ser arada num dia por uma parelha de bois sob jugum (canga).
Luisa Battaglia
167
Com a queda do Imprio Romano os cadastros deixaram de ser mantidos, se bem que
alguns continuaram a ser utilizados por algum tempo como instrumentos fiscais.
Segundo Maurin 6 ,
muito provavelmente os Merovngios mantiveram, sem atualizao, o imposto
fundirio romano e portanto o cadastro que permitia seu funcionamento
enquanto puderam dispor de pessoal suficientemente capaz para administr-lo.
Bem mais do que a falta de pessoal para administrar os restos dos cadastros romanos
pesou no seu abandono o fato de no corresponderem mais nem a necessidades
administrativas nem a conceitos jurdicos, uma vez que a sociedade feudal se
organizou em torno do domnio senhorial sobre as terras e de intrincadas ralaes de
vassalagem, o que no inclua qualquer conceito de propriedade individual.
Encontram-se restos de vrios levantamentos de domnios feudais feitos durante a
baixa Idade Mdia para avaliar a extenso e qualidade das terras, a populao servil e
portanto as rendas que poderiam ser extradas. De maneira geral esses levantamentos
no possam de descries pouco precisas.
Uma exceo foi o Domesday Survey 7 , um completo recenseamento da capacidade
produtiva da Inglaterra, feito por ordem de Guilherme o Conquistador em 1087,
apenas 20 anos aps a conquista. Apesar das queixas e protestos generalizados,
registrados pelos cronistas da poca, os encarregados do levantamento percorrem
quase todas as cidades e aldeias do pas, perguntando sobre a extenso das reas
cultivadas, quem as cultivava, quanta gente havia, quantos arados, quantos bois etc.
etc. Todas essas informaes foram registradas no Domesday Book que nos d uma
boa imagem da estrutura social e das fontes de riqueza na Inglaterra do sculo XI.
No se trata de um cadastro mas de um levantamento mais abrangente que mostra
bem o tipo de informaes que interessavam para a gesto dos domnios na poca.
Maurin (1992, pg.53, n.31).
Morton (1938).
Luisa Battaglia
168
Durante a Idade Mdia, pelo menos na Frana, os municpios (restos das cidades de
administrao autnoma do Imprio Romano) tinham liberdade para lanar, quando
necessrio, impostos diretos em funo da capacidade de contribuio de cada um. As
estimativas desta capacidade, sem base material de comparao, geraram revoltas e
acabaram fortalecendo a idia de manter registros das declaraes de capacidade de
contribuio com base nos bens disponveis. Apesar de parciais e desarticulados, e de
no terem representao grfica, esses registros so vistos como o ressurgimento dos
cadastros, a partir do fim do sculo XIII e incio do XIV. A representao grfica s
apareceu na Frana no sculo XVIII.
7.3 O cadastro na Frana
Coerentemente, o cadastro das propriedades (e no apenas o levantamento da

capacidade tributria) na Frana nasce com a revoluo burguesa. As primeiras
medidas tomadas continuaram sendo na direo de se conhecer os rendimentos
fundirios, estabelecidos como base tributvel, mas ficou claro desde o incio que
para tanto era preciso substituir os velhos registros medievais. Esses, no s se
haviam tornado obsoletos pela prpria forma de administrao como, principalmente,
no respondiam s inmeras alteraes correspondentes s mudanas jurdicas
(direitos feudais transformados em propriedade) e aos confiscos das terras da Igreja.
Atribui-se a Bonaparte, Primeiro Cnsul, a declarao:
Nunca se fez nada na Frana a favor da propriedade; aquele que fizer uma boa
lei sobre o cadastro ser merecedor de uma esttua. 8
Conforme observado acima, a revoluo burguesa na Frana, diferena da

Inglaterra, no se fez sobre a espoliao do campesinato e a populao camponesa foi
em grande parte transformada em pequenos proprietrios. Isto imps a necessidade de
8
Maurin (1992, pg.33).
Luisa Battaglia
169
se montar um sistema cadastral capaz de fornecer dados para tributao sobre muitas
pequenas parcelas, portanto mais difcil de manter do que um cadastro de grandes
propriedades.
Uma primeira tentativa de confeco de um cadastro geral foi lanada em 1802.
Previa-se o traado, sobre mapas comunais na escala 1:5.000, das reas de uso
homogneo. A subdiviso entre os proprietrios no interior de cada rea no seria
mapeada, valendo as declaraes de superfcie de cada um. A experincia foi um
fracasso o que, em julho de 1807 valeu nova observao de Napoleo, j Imperador:
As meias medidas sempre fazem perder tempo e dinheiro. 9
No mesmo ano de 1807 foi determinada a execuo de um cadastro nacional, a nvel

de lote. A extenso e objetivos desse cadastro esto claramente expressos na
exposio de motivos da lei que o criou:
Medir sobre uma extenso de mais de quarenta mil lguas quadradas mais de
cem milhes de parcelas ou propriedades separadas, confeccionar para cada
municpio um mapa em formato de Atlas contendo esses cem milhes de
parcelas, classific-las de acordo com o grau de fertilidade do solo, avaliar o
produto bruto de cada uma; reunio em seguida, para cada proprietrio, as
parcelas que lhe pertencem, determinar pela soma de seus produtos o rendimento
total, e fazer deste rendimento um indicador que ser da em diante a base
imutvel para sua tributao ... 10
Apesar desse carter nitidamente fiscal do cadastro projetado (a cargo do Ministrio

das Finanas), havia a idia de que ele poderia ter valor jurdico com o que resolveria
todos os problemas de contestao de divisas. O prprio cdigo cadastral, elaborado
no incio do processo de levantamento diz:
Maurin (1992, pg.35).
10
Maurin (1992, pg.35).
Luisa Battaglia
170
Art.1143 O cadastro pode, e dever com o tempo, servir de ttulo na justia para
provar a propriedade. 11
E, finalmente, vale mais uma citao do imperador que resume bem o significado do
cadastro naquele momento qual seja, o reconhecimento da nova situao jurdica da
propriedade no incio do sculo XIX:
O que melhor caracteriza o direito de propriedade a posse pacfica e declarada.
preciso que o cadastro se limite a constatar essa posse. Meu cdigo far o resto;
e na segunda gerao no haver mais processos para contestao de divisas. 12
O cadastro foi terminado em 1850 mas j muito antes comearam a se avolumar as

reclamaes e crticas: no havia sistema de atualizao e a prpria legislao que
criara o cadastro o havia considerado imutvel, um retrato definitivo da estrutura
fundiria e da capacidade de produo agrcola do pas. Apenas os nomes dos
proprietrios eram atualizados, o que obviamente no correspondia mobilidade das
divisas e dos usos do solo, no mais presos a normas e tradies feudais.
Uma comisso montada em 1891 concluiu, aps vrios testes e 14 anos de trabalho,
pela reviso/reconfeco do cadastro e pela instituio de livros de registro fundirio,
baseados no cadastro e tendo valor jurdico. A comisso recomendava:
1) agilizar os trabalhos de colocao de marcos de referncia em todo
o pas
2) coordenar meios e programas para completar os trabalhos em trinta
anos
3) nomear um Conselho junto ao Ministro das Finanas para assegurar
a qualidade dos trabalhos
Essas concluses no tiveram sequncia.
11
Art.1143 Le cadastre peut et doit mme ncessairement par la suite, servir de titre en justice
pour prouver la proprit.
12
Maurin (1992, pg.59, n.90).
Luisa Battaglia
171
Em 1898 nova lei instituiu regras para a reforma parcial do cadastro, condicionando-a
solicitao dos departamentos ou das communes. Pelo seu carter parcial e nojurdico essa reforma teve pouco efeito.
Diante das crescentes distores fiscais geradas pela obsolescncia do cadastro que
continuava em vigor, em 1907 o parlamento aprovou uma lei autorizando uma
reavaliao direta dos rendimentos de cada propriedade. Resolvia a curto prazo o
problema fiscal sem, no entanto, criar as condies para uma soluo duradoura. De
fato, aps uma primeira reavaliao, foram crescendo as dificuldades pra manter essa
avaliao atualizada, com a base cadastral cada vez mais obsoleta.
Uma lei de 1930 determinou a renovao do cadastro nas reas de baixa densidade
(predominncia de uso agrcola), aproveitando as plantas existentes e apenas
atualizando as alteraes de divisas. A execuo dos trabalhos demonstrou a
inviabilidade do aproveitamento de boa parte dessas plantas, seja por deficincias das
plantas, seja pela quantidade das alteraes ocorridas.
A estrutura atual do cadastro se apoia em lei de 1941 (e decretos de regulamentao)
que determinou a execuo de um novo levantamento e a unificao dos mtodos e
servios ligados renovao cadastral. Foi previsto que, medida em que ocorresse
esta renovao, o cadastro garantia a identificao dos imveis. Ao mesmo tempo a
documentao da situao jurdica seria mantida por cartrios de registro de
hipotecas, com base no cadastro. Note-se que a importncia dessas medidas e dos
servios decorrentes no est apenas no fato de ter sido determinado um novo
levantamento mas principalmente no de ter sido montada uma estrutura
administrativa e jurdica, com recursos e regras estveis de funcionamento, visando a
atualizao permanente do cadastro. No se tratava de refazer todo o levantamento
mas de corrigir, completar e atualizar, permanentemente, aproveitando todo o
trabalho j acumulado e revendo constantemente as prioridades. O novo cadastro foi
paulatinamente substituindo o velho cadastro, aproveitando grande parte de sua
estrutura e de seus dados, e vale notar que o processo de substituio ainda no est
terminado.
Luisa Battaglia
172
A partir de 1972 foram introduzidas novas tcnicas de informatizao e as plantas

passaram a ser digitalizadas. Durante a dcada de 70 foram introduzidos os grandes
arquivos de apoio ao cadastro 13 , utilizados por todas as administraes pblicas e
usurios privados:
RIVOLI (Rpertoire ds Voies et Lieux-dits 14 ) - Contm o nome de todas as vias
e localidades, por departamento e commune, e um cdigo associado a cada
nome. utilizado desde 1973.
RGU (Rpertoire Gographique Urbain 15 ) - Contm todas as quadras, por
departamento e commune, identificas por um cdigo e associadas aos
segmentos das vias que as limitam. Contem tambm os ns que limitam os
segmentos de vias e os nmeros dos imveis (endereo) dos cantos de quadra.
Est em operao desde 1976.
RGP (Rpertoire Gographique ds Parcelles 16 )- Contm todas as parcelas ou
lotes, por departamento e commune, cada uma identificada por um cdigo e
associada quadra que a contm e via que lhe d acesso. Em 1978 ainda estava
em fase experimental e tornou-se operacional na dcada de 80.
A esses arquivos foram acrescentadas a relao das construes e a relao dos

proprietrios. Um sistema complexo apoiado num trabalho de padronizao permite a
passagem de um arquivo a outro e a pesquisa a partir de qualquer dado de entrada.
Os nmeros a seguir (de 1 de janeiro de 1987) do uma idia do volume de dados
tratados pelo sistema cadastral, provavelmente o sistema que manipula o maior banco
de dados da Frana 17 :
rea total do territrio metropolitano 18
13
546.547 km2
CEESI (1979) e OPIDA (1978).
14
Relao das vias e localidades. Lieux-dits designa aglomerados de parcelas e/ou

construes que, no correspondendo a alguma diviso administrativa, so conhecidos por algum
nome. Correspondem mais ou menos aos nossos bairros.
15
Relao Geogrfica Urbana.
16
Relao Geogrfica das Parcelas.
17
Maurin (1992, pg.48).
Luisa Battaglia
Nmero de vias
788.388
Nmero de localidades
5,7 milhes
Nmero de parcelas
97,4 milhes
Nmero de proprietrios
20 milhes
Nmero de atualizaes por ano
20 milhes
173
O impostos sobre a propriedade imobiliria, mesmo sendo recursos das communes,

so lanados e arrecadados pelo governo nacional. Anualmente, por ocasio da
elaborao do oramento, os dados cadastrais so usados para o clculo e lanamento
dos impostos fundirios. Mas os mesmo dados de identificao de vias, quadras e
lotes tambm so fornecidos para as finalidades mais diversas, de gesto e
planejamento. So cada vez mais frequentes os convnios entre administraes de
diversos nveis para a troca e atualizao permanente de dados.
Vale ainda mencionar que todo o cadastro se apoia sobre um sistema cartogrfico
nacional, mantido pelo IGN (Institut Gographique National).
A meta de transformar o cadastro num instrumento de valor jurdico ainda no foi
plenamente alcanada. Os tribunais aceitam como pressuposto as informaes do
cadastro mas essas no tem valor diante de um ttulo ou outro documento de posse
reconhecido (contrato de compra e venda, por exemplo). No entanto, a cada caso de
acerto judicial de divisas e de propriedade os dados acertados so incorporados pelo
cadastro.
Muitas das pendncias judiciais que ainda surgem se devem a situaes no
perfeitamente enquadradas nas definies de propriedade como direito absoluto.
Existem ainda nus e direitos sobre a terra, vindos de relaes pr-capitalistas e que,
apesar de previstos no cadastro, nem sempre so corretamente anotados pelos
encarregados do levantamento. Esses nus e direitos correspondem em boa parte aos
18
No incluidos os territrios de alm-mar.
Luisa Battaglia
174
previstos no Cdigo Civil brasileiro, acrescidos de alguns especficos de

determinadas regies ou caractersticos de situaes no existentes no Brasil
(relativos ao uso de canais, por exemplo). Diferentemente do que ocorre no Brasil, a
legislao francesa prev detalhadamente qual parte de imposto compete a cada um
dos detentores de um direito real, o que exige informaes mais precisas do que o
mero nome de um proprietrio.
Esto em curso debates em torno da total informatizao do cadastro e sua utilizao
como base para o desenvolvimento de Sistemas de Informaes Geogrficas 19 . O
Plano Informatizado Nacional (PNN Plan Numrique National 20 ) tem por objetivo
transformar o cadastro naquilo que se acredita ser, especificamente:
definir os limites das propriedades e no a sua posse aparente;
definir esses limites atravs do acerto entre as partes, de modo a valid-los
juridicamente;
transformar em parcelas e delimitar todos os terrenos de domnio pblico;
elencar para cada parcela os direitos e nus reais;
localizar cada parcela num sistema nacional de localizao.
Finalmente, mesmo num relato sumrio com este, relevante notar a importncia
dada s terras agrcolas que, historicamente, constituram o primeiro objeto do
cadastro.
7.4 Informaes esparsas sobre outros cadastros 21
19
Mais conhecidos pela sigla inglesa GIS (Geographic Information Syystem). Ver a respeito o
tem 7.5 Alteraes tecnolgicas. Sistemas de Informaes Geogrficas.
20
21
Coudert, Georges (1993).
Esses dados no foram objeto de pesquisa: foram aparecendo ao longo das leituras ou do
trabalho profissional desenvolvido nesses ltimos anos. Na inviabilidade de um tratamento sistemtico
julguei prefervel apresent-los assim mesmo, ao invs de ignor-los e omiti-los.
Luisa Battaglia
175
Seguem algumas informaes sobre cadastros e tributao imobilirio em alguns

pases centrais: Itlia, Holanda, Canad e E.U.A. Essas informaes no tem
nenhuma sistematizao nem pretendem montar um quadro abrangente dos cadastros
no mundo. So apenas dados esparsos, com o intuito de mostrar a diversidade de
preocupaes e de solues em diversas sociedades capitalista e, ao mesmo tempo, a
constncia de certos problemas.
Itlia 22
O sistema cadastral na Itlia essencialmente fiscal, salvo em algumas provincias que
faziam parte do Imprio Austraco onde ele d certa cobertura jurdica. formado por
dois grandes cadastros: o dos terrenos e o das construes urbanas.
O primeiro foi organizado a partir de uma lei de 1886 para substituir os diversos
arquivos existentes antes da recente unificao do pas. Houve vrias alteraes legais
at a consolidao por um texto nico em 1931/33. O levantamento em si foi
terminado em 1956, tendo sido mapeadas todas as parcelas (lotes) em escala 1:2.000
ou 1:1000. Aos mapas so anexados arquivos alfanumricos contendo dados sobre o
proprietrio, sobre o uso, ocupao e caractersticas fsicas da propriedade. Esses
dados so recuperveis por lote ou por proprietrio.
O cadastro das construes urbanas foi refeito a partir de 1961, com base nas
declaraes e plantas fornecidas pelos proprietrios (em escala 1:100 e 1:200).
Holanda
Na Holanda perto de 100 das 650 administraes locais fornecem informaes
topogrficas e cadastrais mapeadas Agncia Central de Cadastro. Essa agncia tem
170 anos e, segundo os holandeses, mantm um dos cadastros mais completos do
mundo. A definio geomtrica de todas as propriedades do pas atribuio dessa
22
Maurin (1992).
Luisa Battaglia
176
Agncia Central, que distribui os mapas cadastrais. As cidades que mantm servios
prprios de levantamento e controle de uso do solo fornecem a esse cadastro central a
identificao de cada propriedade. A terra agrcola isenta de imposto.
Canad 23
As informaes disponveis sobre o Canad se referem cidade de Toronto e
provncia de Ontrio abrangendo, portanto, a parte mais populosa e rica do pas.
O Canad se organiza em quatro nveis de governo: federal, provincial, regional
(metropolitano) e local. O cadastro das propriedades e os valores atribudos a cada
uma (property assessment, correspondente ao valor venal) so mantidos pelo
Departamento Regional de Avaliao (Ministrio da Receita) da Provncia de Ontrio
e tratadas atravs do Standard Assessment System. Anualmente uma fita com os
dados cadastrais e os valores venais (Assessment Tape) enviada a cada
administrao local para o rateio e lanamento dos impostos. A partir dessa fita a
prefeitura da cidade de Toronto cria um arquivo (Tax Master File) que alimenta um
sistema (Tax System) para o clculo, lanamento e controle de arrecadao dos
impostos. O sistema foi desenvolvido no fim da dcada de 50, a partir das rotinas
baseadas em arquivos em papel e cartes perfurados. O sistema mantm duas
contabilidades separadas, para propriedades imobilirias e para atividades
econmicas.
Todas as alteraes relativas propriedade (compra/venda, desmembramento,
construo, reforma, mudana de uso) so comunicados ao cadastro provincial para
atualizao.
O clculo, lanamento e arrecadao do imposto so atribuies do governo local. No
Canad (assim como nos E.U.A.) o imposto imobilirio por unidade tributada no
resulta da aplicao de uma alquota fixa a um valor venal do imvel mas sim do
rateio do valor total do imposto a ser arrecadado, por todos os contribuintes, em
23
City of Toronto: manuais e relatrios tcnicos.
Luisa Battaglia
177
funo do valor venal de cada imvel. Na prtica determina-se um ndice de rateio

(mill rate 24 ) que, em seguida, aplicado ao valor da propriedade.
B
M= ____
ti = m * Ai
Ai
onde
m = mill rate
B = total do imposto imobilirio orado
Ai = valor estimado da propriedade i
ti = imposto sobre a propriedade i
O imposto total a ser arrecado definido (votado) como parte do oramento e
formado pela soma das parcelas a serem destinadas s administraes local, regional
e das escolas pblicas. Como exemplo, foi a seguinte a distribuio desse imposto em
Toronto, em 1989:
Cidade de Toronto
20,9%
Regio Metropolitana
25,8%
Escolas
53,3%
Os impostos imobilirios respondem por cerca de 86% do total das receitas prprias
da Cidade de Toronto.
E.U.A. 25
Nas colnias inglesas da Amrica eram comuns 5 tipos de imposto:
24
O ndice recebe este nome porque costuma ser expresso em miliavos (um dlar de imposto
por mil dlares de valor venal).
25
Eckert (1990).
Luisa Battaglia
178
Per capita (Poll tax) isto , um imposto igual por pessoa, independente
de ocupao, renda ou propriedade. Geralmente incidia sobre os
adultos de sexo masculino e s vezes sobre os escravos (o que o
transformava em imposto sobre propriedade).
Sobre propriedades especificadas (no necessariamente sobre a terra). Em
geral era fixo, independente do valor da coisa tributada.
Sobre a capacidade potencial de ganho, incidindo sobre pessoas dedicadas
a determinadas atividades ou tendo determinados recursos tcnicos.
Sobre importao e exportao.
Sobre determinados tens de consumo.
A composio variava nas diversas colnias, dependendo das relaes de fora do
momento. Em geral os grandes proprietrios de terras conseguiam minimizar os
impostos fundirios.
O aumento de impostos para custear a Guerra de Independncia ps em evidncia as
distores na sua distribuio e provocou resistncias, at armadas, em diversos
estados. J no sculo XIX se difundiu a idia de tributar todas as propriedades,
inclusive as moveis e as intangveis. O Illinois foi o primeiro estado a incluir esse
tipo de imposto em sua constituio. As dificuldades (administrativas e jurdicas) de
lidar com impostos sobre qualquer tipo de propriedade levaram ao abandono dessa
base tributria ampla, permanecendo apenas o imposto sobre a propriedade
imobiliria.
Hoje a regulamentao e a administrao do processo de avaliao da base tributria
so, em geral, responsabilidades dos governos estaduais. Em alguns estados so as
administraes locais que procedem avaliao, supervisionadas por algum rgo
estadual.
A base cartogrfica mantida pelo Governo Federal. Em 1785 foi criado o primeiro
sistema de amarrao cartogrfica, o United States Public Land Survey System, com a
finalidade de demarcar as terras ainda no apropriadas (terras pblicas). Consiste
Luisa Battaglia
179
numa malha retangular, definida por paralelos e por linhas paralelas a um meridiano
arbitrrio, equidistantes aproximadamente seis milhas. Cada retngulo assim definido
denominado township e dividido em trinta e seis sections de
aproximadamente uma milha quadrada. Os cantos dos township foram marcados no
terreno, cobrindo todo o territrio, com exceo das treze colnias originais onde at
erra j havia sido dividida em propriedades. Esse sistema funciona como um ndice
de localizao dos mapas cadastrais.
Todas a plantas de subdiviso de terras so registradas por algum rgo oficial, em
geral ao nvel do country.
7.5 Alteraes tecnolgicas. Sistemas de Informaes Geogrficas
Os avanos na tecnologia de armazenamento e manipulao de dados nas duas

dcadas, principalmente a recente difuso da computao grfica, levantaram em todo
o mundo a possibilidade (e portanto, a necessidade) de informatizar a cartografia e as
plantas cadastrais e de estabelecer o tratamento simultneo dos dados grficos e alfanumricos. A informatizao desses servios requer (e provoca) mudanas na
organizao administrativa da mesma ordem de grandeza das que j foram
provocadas nos pases centrais pela introduo dos computadores no tratamento dos
arquivos de dados alfa-numricos.
As discusses em torno dessas mudanas ainda esto em nveis tcnico-operacionais
e aparecem em artigos de revistas especializadas e anais de congressos. Ao mesmo
tempo se avolumam as experincias em todo o mundo, pressionadas pela busca da
eficincia ou atradas pelo fascnio da vanguarda tecnolgica.
Uma reflexo sobre as perspectivas a mdio prazo ainda est para ser feita. No
entanto, pelo menos na Frana, algumas questes esto sendo colocadas, no apenas
com relao s dificuldades operacionais para mudar rotinas administrativas mas
Luisa Battaglia
180
tambm pondo em dvida a prpria eficincia supostamente alcanvel coma

informatizao e integrao de todos os servios ligados ao cadastro, em todo o pas.
Alm de ter uma slida tradio nas reas da cartografia e do cadastro, os franceses
desenvolveram seus prprios aplicativos e sistemas de computao grfica e h vrios
anos j informatizaram os servios nacionais, associando cartografia, cadastro e
imagem. J o processo de informatizao dos departamentos regionais e
communes, a ampliao dos servios e o intercmbio de dados avanam com
dificuldades maiores e comeam a colocar de maneira aguda questes jurdicas e
gerenciais a serem resolvidas.
O problema mais recorrente nas publicaes e congressos o da adequao das
estruturas administrativas, em geral hierarquizadas, para a utilizao de tecnologias
cujas vantagens residem justamente na possibilidade de distribuir informaes e
responsabilidades no hierarquizadas. Um relatrio governamental sobre a
informtica na administrao francesa conclui que
O computador no melhorou a eficcia da administrao. A introduo de
aplicativos informticos raramente conduz a alteraes profundas, limitando-se
na maioria das vezes a decalcar os sistemas pr-existentes, consolidando os
isolamentos tradicionais. (Rouet 26 , 1992).
Foge ao escopo deste trabalho investigar se essas questes tambm so colocadas em

pases como a Inglaterra, a Alemanha ou os E.U.A., que tambm dispem de
cadastros bem organizados e de uma boa base cartogrfica, ou se so problemas mais
restritos Frana e, neste caso, investigar como essa diferena se relaciona com o
fato da Frana no ter se constitudo desde o incio numa sociedade inteiramente
capitalista.
26
Economista, responsvel pelo desenvolvimento do Sistema de Informaes por Parcela criado

pela administrao de Paris na APUR (Atelier Parisien dUrbanisme), rgo de planejamento territorial
da cidade.
Luisa Battaglia
181
Muitos dos problemas levantados por tcnicos e administradores franceses soam

familiares no Brasil, o que refora o interesse nessas questes, apesar das diferenas
na organizao social dos dois pases.
Um desses problemas, por exemplo, diz respeito ao sigilo das informaes cadastrais.
Se, por um lado, os direitos individuais so cada vez mais invocados como
justificativas de aes e de atos legais, por outro a manuteno do sigilo como forma
de preservar esses direitos assume cada vez mais o carter de defesa de interesses
no mais aceitos como legtimos. A alegada necessidade de sigilo dos dados
cadastrais no Brasil claramente apensa uma forma de inviabilizar o conhecimento
da distribuio das terras e a comparao entre bases tributveis.
A divulgao da informao, que no se colocava como problema enquanto os bancos
de dados estavam escondidos em grandes computadores de acesso restrito, passa a ser
uma questo de acerto institucional medida em que este acesso se torna
tecnicamente mais fcil e em que mais usurios compartilham dos mesmos dados
para diversas finalidades.
As possibilidades tcnicas de armazenamento e manipulao de dados e a velocidade
com que a tecnologia evolui tornam obsoletos, cada vez mais rapidamente, os
equipamentos e programas aplicativos utilizados, ao mesmo tempo em que
enxurradas de dados se tornam acessveis. Se, do lado dos capitalistas individuais isto
significa a cada vez mais rpida obsolescncia do capital fixo 27 , do ponto de vista do
Estado significa a necessidade de adoo de procedimentos e rotinas administrativas
capazes de evoluir com a constante incorporao de nova tcnicas de tratamento de
dados.
27
Na definio mais geral, capital fixo a parte do capital empregada para garantir as
condies de produo por mais de um perodo de produo e capital circulante a parte adiantada
para as condies de produo para um perodo de produo isto , um perodo ao fim do qual o valor
de troca das mercadorias produzidas durante o mesmo perodo realizado em forma monetria. ... Os
componentes mais comuns do capital fixo so mquinas e edifcios, enquanto que os do capital
circulante so salrios e matria prima. (Dek, 1985, pg.127). A esses componentes do capital fixo
deve-se acrescentar (para o que interesse no caso) as informaes, parte essencial do processo de
aumento de produtividade (e portanto da acumulao).
Luisa Battaglia
182
Nas sociedades burguesas o avano tecnolgico quase inteiramente financiado pelo

Estado, cujas instituies servem em parte para teste das aplicaes de tais avanos.
No Brasil, no s a pesquisa cientfica praticamente inexiste, como o Estado
dificilmente adota novas tcnicas em suas rotinas administrativas.
A incorporao de alteraes tecnolgicas pelo Estado brasileiro, restrita at agora a
poucos setores isolados, significaria uma efetiva reforma administrativa em que a
informatizao (para usar um termo em voga) seria um jeito de faz-la e no uma
sobreposio 28 .
28
Sobre as propostas de reforma administrativa e de informatizao da Prefeitura de So

Paulo ver Battaglia, 1990.
Luisa Battaglia
CAPTULO 8:
OS CARTRIOS DE REGISTRO DE IMVEIS
183
Luisa Battaglia
184
OS CARTRIOS DE REGISTRO DE IMVEIS
Antigamente tudo que a gente v aqui na Vila Capivari, no tinha dono. Um dia
chegaram dois homens: um chamado Jordo e outro chamado Caetano. E
combinaram dividir entre eles todos os campos. Mas no sabiam como fazer as
divisas. Ento combinaram que cada um reuniria os seus pies e estes iriam
ateando fogo em linha. Nos pontos onde os fogos se encontrassem, a seriam as
divisas. (pg.28)
Ele veiu pros Campos do Jordo desde que os portugueses chegaram ao Brasil.
Desde a barra do Paraba, desde Taubat, tudo era dele, mas ele no comprou,
ficou com as terras. (pg.29) 1
8.1 A instituio dos registros
Os cartrios fazem parte do rol dos ofcios pblicos cujas origens devem ser
procuradas na prpria formao do Estado portugus. De acrdo com as
Ordenaes Filipinas 2 , os ofcios pblicos eram considerados imveis, providos
como propriedade vitalcia dos nomeados, podendo ser vendidos. Somente no
sculo XIX essa prtica comeou a ser revista. A Lei de 11/10/1827 (portanto j
depois da Independncia) diz no Art.1 que
nen-um offcio de Justia ou Fazenda, seja qual for a sua qualidade e
denominao, ser conferido a ttulo de propriedade.
E segue (Art.2) determinado que os ditos ofcios
Depoimentos recolhidos por Nicanor Miranda: Trs lendas paulistas. In Revista do

Arquivo Municipal CLXVI, Prefeitura do Municpio de So Paulo, 1962.
As Ordenaes Filipinas, instituidas em 1603, eram o conjunto de eis que regulavam a

administrao de Portugal e suas colnias e que, mantidas pelo Brasil mesmo tipo da
Independncia, s foram revogadas em 1917 pelo Cdigo Civil.
Luisa Battaglia
185
sero conferidos por ttulos de serventias vitalcias pessoas que para eles
tenho a necessria e que os srvo pessoalmente. 3
Deixaram portanto de ser propriedade, no podendo ser vendidos, mas

continuaram sendo vitalcios. Na prtica os ttulos de serventia eram concedidos
de modo a corresponder a uma transmisso hereditria, seguindo a boa tradio da
diviso do poder e das benesses entre os homens bons, providos da necessria
idoneidade.
O registro de imveis aparece inicialmente como registro das hipotecas, sendo seu
objetivo o reconhecimento pblico das hipotecas sobre a propriedade e no da
propriedade em si.
H diversos tratados jurdicos sobre o sistema de registro de hipotecas e de ttulos
de propriedade no Brasil, comparando-o com o de outros pases. De acordo com
Cretella Junior 4 , por exemplo, o Brasil adotou o sistema germnico de
reconhecimento de hipotecas (e direitos em geral) sobre a propriedade, por
oposio ao francs. O sistema germnico se baseia sobre o registro do ttulo isto
, reconhece que pela transcrio e no pelo contrato que se adquire a
propriedade ou direitos sobre ela. J o sistema francs admite que o direito
adquirido pelo contrato e o registro tem por objetivo a publicidade do ato. Isto
no Brasil, assim como na Alemanha, o contrato pelo qual se adquirem direitos
sobre um pedao de cho deve ser registrado para que tenha valor jurdico.
Mas tanto o sistema germnico quanto o francs se baseiam num cadastro
mapeado e nisto o brasileiro difere de ambos. Os mesmos juristas ressaltam a
inexistncia de um cadastro abrangente e, numa clara demonstrao de defesa da
organizao social vigente, afirmam a impossibilidade de se mont-lo:
o registro de hipotecas foi timidamente introduzido pelo Art.35 da Lei
Oramentria n 317, de 21.10.1843 e regulamentado pelo Decreto n 482 de
14.11.1846. A Lei 601 de 1850 (Lei das Terras Devolutas) e principalmente o
Decreto 1318 de 1854 que a regulamentou atribuiram aos vigrios das
freguezias a incumbncia de registrar os ttulos de domnio, legalizando
3
Enciclopdia Saraiva do Direito (1981).
Cretella Junior (1968, vol.V, pg.120).
Luisa Battaglia
186
inclusive a posse. A respeito do Regulamento 1318 observa Teixeira de

Freitas: Com esse registro nada se predispe, como pensam alguns, para o
cadastro da propriedade imvel, base do regime hipotecrio germnico.
Teremos uma simples descrio estatstica, mas no uma exata conta corrente
de toda a propriedade imvel do pas, demonstrando sua legitimidade e todos
os seus encargos. O sistema cadastral impossvel entre ns. (Wilson
Batalha, 1977)
ou:
Num pas em que a propriedade est cadastrada possvel se estabelecer, de
maneira irrefragvel, a presuno de domnio. ... E num pas imenso como o
Brasil, com populao rarefeita como a sua, impossvel cadastrar a
propriedade imobiliria. (Rodrigues, 1977)
Certamente no impossvel, como o mostra o Canad que cadastrou suas

propriedades apesar de ser igualmente imenso e com populao mais rarefeita que
o Brasil. O que foi impossvel at agora, aos poucos que desejariam alteraes na
organizao social, foi mobilizar a vontade coletiva para isto.
O registro paroquial das terras, institudo pela Lei 601 de 1850, no chegou a ter
funo cadastral e difcil avaliar a importncia de sua funo como fonte de
informaes estatsticas ou como base jurdica. No h meno, nem na Lei nem
no decreto de regulamentao, a qualquer entrosamento entre os registros feitos
pelos vigrios e o trabalho de medio e mapeamento das terras pblicas,
atribuio da Repartio Geral das Terras Pblicas. Esta foi mantida por mais de
trinta anos mas, apesar dos altos custos que lhe foram imputados na poca, nunca
produziu um mapa ou inventrio completo dos lotes j demarcados.
Em 1878 o Ministro da Agricultura nomeou uma comisso para estudar uma
reforma da Lei das Terras. A comisso se desincumbiu do encargo apresentando
um relatrio e indicando alteraes a serem introduzidas; a esse relatrio
seguiram-se diversos estudos e projetos de lei sem que, at o final do Imprio,
algum desses textos tivesse sido aprovado.
Luisa Battaglia
187
Em 1890, j sob o Governo Provisrio da Repblica, foi institudo o Registro

Torrens 5 para garantia jurdica da propriedade das terras mediante demarcao e
confrontao de divisas.
Em 1916 o Cdigo Civil instituiu os registros pblicos e explicitou a
obrigatoriedade do registro de imveis para reconhecimento do ttulo.
Pelo Cdigo o direito real sobre um imvel s reconhecido juridicamente se
inscrito no registro de imveis (Art.676). H uma inteira seo (Seo VI)
dedicada a esses registros.
Art.530 Adquire-se a propriedade imvel:
I
Pela transcrio do ttulo de transferncia no registro do imvel.
II
Pela acesso.
III
Pelo usucapio.
IV
Pelo direito hereditrio.
Art.531 Esto sujeitos transcrio, no respectivo registro, os ttulos

translativos da propriedade imvel, por ato entre vivos.
Art.532 Sero tambm transcritos:
I
Os julgados, pelos quais, nas aes divisrias, se puser termo

indiviso.
II
As sentenas que, nos inventrios e partilhas, adjudicarem bens

de raiz em pagamento das dvidas da herana.
III
A arrematao e as adjudicaes em hasta pblica.
Art.676 Os direitos reais sobre imveis constitudos, ou transmitidos por atos

entre vivos s se adquirem depois da transcrio, ou da inscrio, no registro
de imveis, dos referidos ttulos, salvo os casos expressos neste Cdigo.
Art.856 O registro de imveis compreende:
A transcrio dos ttulos de transmisso da propriedade.
II
A transcrio dos ttulos enumerados no artigo 532.
Ver mais detalhes no captulo 10.
Luisa Battaglia
III
188
A transcrio dos ttulos constitutivos de nus reais sobre coisas

alheias.
IV
A inscrio das hipotecas.
Questes ligadas concesso de terras pblicas, no entanto, continuaram sendo

objeto de interpretaes jurdicas dspares. A partir de 1850 essas concesses eram
feitas por contrato passado pelas Tesourarias da Fazenda, no caso de adjudicao
em hasta pblica 6 , ou por ttulo expedido pelo presidente da Provncia, se a venda
decorrera de proposta ou requerimento do adquirente. Houve dvidas sobre se o
contrato dispensaria ou no a expedio do ttulo, prevalecendo entre a maioria a
posio de que esse seria necessrio em qualquer caso. Por outro lado, esse
mesmo ttulo dispensava o registro. Diz Cirne Lima:
Era o ttulo de terras, mais do que lhe diz o nome, um verdadeiro modo de
aquisio de propriedade imvel; dispensava-se-lhe a transcrio no registro
predial. (Lima, 1954, pg.100-101)
e citando um reconhecido jurista do incio do sculo:

As concesses de terras pblicas sempre dispensaram no nosso direito a
transcripo. (Clvis Bevilaqua; citado por Lima, 1954, pg.101)
Mesmo depois da promulgao do Cdigo Civil o mesmo Bevilaqua defendia a

dispensa da transcrio do ttulo:
O Cdigo Civil deu transcripo o caracter de modo de adquirir, a elle
sujeitando os ttulos translativos da propriedade immovel. Essa regra, porm,
applica-se aos actos jurdicos, que se desenvolvem na esphera do direito
privado. ...a transcripo segundo a systematizou o Cdigo Civil, tem por fim
fornecer prova sufficiente da propriedade; fazer presumir a legalidade da
acquisio; dar publicidade transferencia do dominio. ... Ora, aqules dois
primeiros efeitos, o ttulo de terras j os produz, de acrdo com a doutrina
A venda em leilo, no vedada pela Lei 601 de 1850, a grande diferena entre essa lei e
as recomendaes de Sir E Wakefiel sobre o sistema de colonizao. Segundo essas o preo da
terra deveria ser uniforme e fixo, variando somente segundo a extenso, proibida portanto a venda
em hasta pblica.
Luisa Battaglia
189
firmada pela jurisprudncia norte-americana [sic]. (Clvis Bevilaqua; citado

por Lima, 1954, pg.101)
Est claro que o registro de terras ou melhor, o registro dos ttulos, tinha como
exclusiva finalidade a de legalizar esses ttulos, sem a menor preocupao com um
possvel cadastro ou inventrio das propriedades.
As Constituies fazem pouqussima referncia a esses registros, limitando-se a
cit-los como parte das coisas sobre as quais a Unio tem competncia exclusiva
para legislar.
8.2 A evoluo dos registros
Com base no Cdigo Civil os registros pblicos foram unificados e reorganizados

pelo Decreto 4827 de 7 de fevereiro de 1924 que ainda manteve o carter
privativo e vitalcio dos oficiais.
Art.1
Os
registros
pblicos
instituidos
pelo
Codigo
Civil,
para
authenticidade, segurana e validade dos actos juridicos ou to somente para

os seus effeitos com relao a terceiros, comprehendem:
I
o registro civil das pessoas naturaes;
II
o registro civil das pessoas jurdicas;
III
o registro de titulos e documentos;
IV
o registro de immoveis;
o registro da propriedade litteraria, scientifica e artistica.
O Artigo 5 prev os casos de inscripo, transcripo e averbao, enquanto o

Artigo 6 diz que os registros ficaro a cargo de officiaes privativos e vitalicios.
Alguns atos legais foram regulamentando a questo dos registros, seja diretamente
seja, no mais das vezes, ao tratar de assuntos correlatos.
Luisa Battaglia
190
Por exemplo, a Lei 492/37 regulou o penhor rural e estabeleceu que a escritura de
penhor rural deve ser apresentada ao oficial do registro imobilirio.
O Decreto 58/37 que dispe sobre o loteamento e a venda de terrenos para
pagamento em prestaes e que, at 1979 foi o nico instrumento legal para
disciplinar o parcelamento aprovado pela Prefeitura. No entanto no havia
nenhuma sano prevista por desobedincia e, na prtica, essa tmida tentativa de
disciplinar a ocupao urbana foi burlada por todos os lados: os loteadores
apresentavam lantas falsas ou imprecisas e diferentes conforme a finalidade; as
prprias Prefeituras no verificavam essas plantas, no demarcavam as ruas e no
tomavam posse das reas indicadas como pblicas; os Cartrios registravam
qualquer documento, correspondesse ou no a um projeto aprovado ou
conformao fsica do terreno.
Alm da pssima qualidade da grande maioria dos projetos (ruas sem
continuidade e sem retorno, desconhecimento da topografia) so clssicos os
expedientes de m f utilizados para burlar a lei, especialmente com relao
reserva de reas pblicas. Alguns exemplos so ilustrativos:
Figura 8.2 a
Dois loteamentos aprovados com a mesma rea pblica
Loteamento A
Loteamento B
Figura 8.2 b
Parte de outra propriedade oferecida como rea pblica
Planta apresentada
Situao real
Figura 8.2 c
Registro em Cartrio de lotes em rea apresentada como pblica na Prefeitura.
Planta para Prefeitura
Planta para Cartrio
Luisa Battaglia
191
A Prefeitura de So Paulo se debate at hoje com milhares de processos de

loteamentos irregulares, cuja situao indefinida e muitas vezes juridicamente
insolvel emperra qualquer cadastro ou lanamento.
Depois do Decreto 58/37 outro marco importante foi o Decreto 4857/39, que
dispe sobre a execuo especfica dos servios concernentes aos registros
pblicos assentados no Cdigo Civil. Pela primeira vez se estabeleceu um
conjunto de normas e procedimentos para a escriturao dos registros, dentre os
quais o de imveis, conjunto esse que vigorou, com pequenas modificaes, at
1976 quando foi substituido pela Lei 6.015/73 que rege a questo at hoje.
O Decreto 4.857/39 enumera os registros pblicos e atribui o registro de imveis a
serventurios privativos e vitalcios:
Art.1 Os servios concernentes aos registros pblicos estabelecidos pelo
Cdigo Civil, para autenticidade, segurana e validade dos atos jurdicos,
ficam sujeitos ao regime estabelecido neste decreto.
I
o registro civil das pessoas naturais;
II
III
o registro de ttulos e documentos;
IV
o registro de imveis;
o registro da propriedade literria, cientfica e artstica.
Art.2 Os registros indicados nos nmeros I a IV, do artigo anterior, ficaro a

cargo de serventurios privativos e vitalcios, nomeados de acordo com a
legislao em vigor no Distrito Federal, nos Estados e no Territrio do Acre,
e sero feitos:
...
3
de n.IV, nos ofcios privativos 7 , ou nos cartrios do registro de

imveis.
A questo da responsabilidade atribuda a ofcios privados por uma funo que

essencialmente pblica levantada por alguns juristas mas no encontrei nada muito esclarecedor.
O seguinte trecho um bom exemplo de simples constatao: ...cabe reinterpretar o Art.2. O
carter privado os distingue do servio pblico das serventes oficiais ou oficializadas, submetidas
a funcionrios pblicos, integrados na administrao direta e em cargos de carreira, nos moldes
do Art.37 da Carta Magna. (Ceneviva, 1991).
Luisa Battaglia
192
O Ttulo V, do Artigo 178 ao 296, inteiramente dedicado ao registro de imveis.

O Artigo 178 relaciona os documentos a serem nele inscritos (14 casos),
transcritos (10) ou averbados (8). Em seguida so estabelecidos os livros e os
procedimentos de escriturao:
Art.182 Haver no registro de imveis os seguintes livros:
- Livro n.1 - protocolo,
- Livro n.2 - inscrio hipotecria,
- Livro n.3 - transcrio das transmisses,
- Livro n.4 - registros diversos,
- Livro n.5 - emisso de debentures,
- Livro n.6 - indicador real,
- Livro n.7 - indicador pessoal,
- Livro n.8 - registro especial,
Seguem a descrio de cada livro, a forma de escriturar, os documentos

necessrios etc. Finalmente o mesmo decreto estabelece disposies peculiares
aos oficiais de Registro do Distrito Federal, entre as quais a discriminao dos
ofcios para o registro de imveis: um abrangendo dois distritos municipais
(Andara e Copacabana) e oito para as freguesias.
Alguns meses depois (29 de fevereiro de 1940) o Decreto 5318/40 faz alteraes
de redao no Decreto 4857/39, simples correes de texto.
O Decreto 61.132 alterou o artigo 182 do Decreto 4857/39, mudando a finalidade
do Livro n.3 de transcrio para inscrio das transmisses, e acrescentando o
Livro n.9 para registro de cdulas de crdito rural, com 300 folhas.
J o Decreto Lei 1000/69 um caso particularmente interessante. Promulgado em
21 de outubro pelos trs ministros militares que assumiram o governo quando do
impedimento do presidente Costa e Silva8 , esse decreto lei alterou os servios
relativos aos registros pblicos, no sentido de simplificar e agilizar os processos
8
Ministro da Marinha de Guerra, Almirante Augusto Hamann Rademaker Grnewald; do

Exrcito, General Aurlio de Lyra Tavares; da Aeronutica Militar, Brigadeiro Mrcio de Souza
Mello.
Luisa Battaglia
193
de escriturao. Ele precedido de um texto justificativo 9 em que so tambm

apresentadas as principais alteraes:
Permite a utilizao de tcnicas de escriturao mais modernas que os
livros manuscritos: sistema de folhas soltas; certides de inteiro teor por
cpia xerox autenticada; microfilmagem.
Aboliu a formalidade de rubrica dos livros pelo juiz.
Atualizou o valor das multas, indexando-as ao salrio mnimo.
Permitiu pedidos de certido por via bancria.
Unificou em uma s srie de livros (livro 2) os livros 2, 3 e 4, e
autorizou a desmembrar o livro 2 em at 10 partes, para permitir a
escriturao simultnea por vrios escriturrios.
Aboliu o livro talo, duplicidade de registro criado para supostamente
permitir a reconstituio dos arquivos em caso de incndio 10 .
Como consequncia da unificao dos livros, cada imvel passa a ter
um registro prprio ao invs de estar relacionado em vrios registros,
conforme o tipo de transao.
Esse decreto lei deveria entrar em vigor 60 dias aps sua publicao ou seja, em
21 de janeiro de 1969. No entanto, o Decreto 65.905/69, j do Presidente Medici,
considerando que o prazo de 60 dias fora muito exguo para as necessrias
adaptaes dos cartrios, prorrogou-o at 21 de abril de 1970. O Decreto
66.460/70, com a mesma justificativa, prorrogou-o novamente para 21 de outubro
de 1970. Ao findar mais esse prazo, novo decreto (67.375/70) pelo qual se
informava que o Poder Executivo enviaria ao Congresso um projeto de lei
alterando algumas disposies do decreto 1.000/69 e que portanto sua entrada em
9
No tocante ao registro de imveis, o Projeto orientou-se no sentido de torn-lo um instrumento

mais simples e mais eficiente. Supriu-lhe falhas, escoimou-o de formalidades inteis, adaptou-o
legislao vigente, modernizou seus mtodos de controle, aboliu imperfeies e dinamizou-o,
enfim. Finalmente, includo j se encontra no Projeto determinao contida no recente DL 549
de 24 de abril de 1969, referente desapropriao, por interesse social, de imveis rurais situados
nas reas declaradas prioritrias para fins de reforma agrria.
10
Precauo intil pois, visto que os arquivos estaduais no recebiam os livros talo por falta de
espao, esse eram guardados no mesmo local que os demais e, em caso de incndio, poderiam
queimar junto com todos os outros livros.
Luisa Battaglia
194
vigor era adiada para 30 de junho de 1971. Seguiram-se 4 decretos (68.773/71,

69.803/71, 71.523/72 e 72.406/73) pelos quais, sem qualquer explicao ou
justificativa, o prazo de entrada em vigor do decreto 1.000/69 foi passado
sucessivamente para 31/12/71, 31/12/72, 30/6/73 e 31/12/73. Finalmente, sem
nunca ter entrado em vigor, o Decreto Lei 1.000/69 foi substitudo pela Lei 6.015
(31 de dezembro de 1973) que rege a questo dos registros pblicos at hoje. Mas
antes dessa lei entrar em vigor, a Lei 6.064/74 revogou o DL 1000/69 ao mesmo
tempo em que adiou o incio da vigncia da 6.015 de 1 de julho de 1974 para 1
de julho de 1975, com o que tambm adiou de um ano a revogao da Lei 4827/24
e dos Decretos 4857/39, 5318/40 e 5553/40. As manobras com datas de vigncia
ainda no tinham acabado: em 30 de junho de 1975 (Governo Geisel) a entrada
em vigor da 6.015/73 foi novamente adiada, para 1 de janeiro de 1976, pela Lei
6.216, a qual tambm lhe alterou a redao e suprimiu vrios artigos,
especialmente no tocante aos registros de imveis.
Se algum dia for feita, uma comparao detalhada entre essas diversas peas
legais deve dar boas indicaes sobre os interesses em jogo, alm de elementos
adicionais para avaliar as transformaes em curso num perodo mal contado da
histria brasileira recente, classificado apenas, e simplistamente, como perodo
militar ou ditadura.
8.3 A legislao federal em vigor
Atualmente os Cartrios de Registro de Imveis so regidos pela Lei Federal

6.015/73, Lei dos Registros Pblicos (LRP), (que s entrou em vigor em 1976,
alterada pela Lei 6.216/75) e seu funcionamento regulamentado por leis
estaduais e controlado pelas administraes estaduais atravs das Corregedorias
Gerais (Varas de Registros Pblicos). No h muito mais informaes disponveis
sobre seu funcionamento que as constantes nas leis e decretos que estabelecem
minuciosamente os livros, os horrios de abertura, as formas de escriturao e de
atendimento etc.
Luisa Battaglia
195
As transcries que seguem so da verso pela Lei 6216 11 .

Art.1 Os servios concernentes aos Registros Pblicos, estabelecidos pela
legislao civil para autenticidade, segurana e eficcia dos atos jurdicos,
ficam sujeitos ao regime estabelecido nesta Lei.
1 Os registros referidos neste artigo so os seguintes:
I
o registro civil das pessoas naturais;
II
III
o registro de ttulos e documentos;
IV
o registro de imveis;
2 Os demais registros reger-se-o por leis prprias.

Art.2 Os registros indicados no 1 do artigo anterior ficam a cargo de
serventurios privativos nomeados de acordo com o estabelecido na lei de
Organizao Administrativa e Jurdica do Distrito Federal e dos Territrios e
nas Resolues sobre a Diviso e Organizao Judiciria dos Estados, e sero
feitos:
III
os do item IV, nos ofcios privativos, ou nos cartrios de registro

de imveis.
Com relao ao Decreto 4857/39, o Artigo 1 apenas substituiu Cdigo Civil

por legislao civil e validade dos atos jurdicos por eficcia dos atos
jurdicos. O registro da propriedade literria, cientfica e artstica permanecia
no original de 1973.
Foi mantida a mesma estrutura de regras quanto ao tamanho dos livros, nmero de
pginas, numerao, horrio de funcionamento, ordem de registro, pagamento etc.
Tambm mantido o carter pblico dos registros, no sentido de que qualquer
pessoa pode requerer certido.
No caso especfico do registro de imveis, essa lei introduziu muitas das
simplificaes propostas pelo Decreto 1.000/69 e, apesar da estrutura de
apresentao dos assuntos continuar sendo s vezes um tanto confusa, o registro
11
Entre outras mudanas a lei passou de 310 para 296 artigos, com a supresso do registro da
propriedade literria, cientfica e artstica.
Luisa Battaglia
196
de imveis ficou certamente mais claro com a introduo da matrcula,

equivalente a uma inscrio cadastral. Aps a matrcula so feitos os registros dos
fatos relativos ao imvel e as averbaes dos fatos que alteram ou complementam
um registro.
Art.227 Todo imvel objeto de ttulo a ser registrado deve estar matriculado no
Livro n.2 Registro Geral...
Art.236 Nenhum registro poder ser feito sem que o imvel a que se referir
esteja matriculado.
Art.246 ...sero averbadas na matrcula as subrogaes e outras ocorrncias
que, por qualquer modo, alterem o registro.
O artigo 167 enumera 34 casos de registro e 13 de averbaes. So transcritos alguns, a
esmo, como exemplos:

Art.167 No Registro de Imveis, alm da matrcula, sero feitos:
I
o registro:
1) da instituio de bem de famlia;
3) dos contratos de locao de prdios, nos quais tenha sido consignada
clusula de vigncia no caso de alienao da coisa locada;
10) da enfiteuse;
11) da anticrese;
17) das incorporaes, instituies e convenes de condomnio;
19) dos loteamentos urbanos e rurais;
27) do dote;
29) da compra e venda para e condicional;
II
a averbao:
1) das convenes antenupciais ...;
2) por cancelamento, da extino dos nus e direitos reais;
4) da mudana de denominao e de numerao dos prdios, ...;
7) das cdulas hipotecrias;
Luisa Battaglia
197
13) ex officio, dos nomes dos logradouros, decretados pelo Poder

Pblico.
A simplificao introduzida permitiu diminuir o nmero de livros.

Art.173 Haver no registro de imveis os seguintes livros:
- Livro n.1 - Protocolo,
- Livro n.2 - Registro Geral,
- Livro n.3 - Registro Auxiliar;
- Livro n.4 - Indicador Real;
- Livro n.5 - Indicador Pessoal.
Art.174 O Livro n.1 - Protocolo - servir para apontamento de todos os ttulos
apresentados diariamente, ...
Art.176 O Livro n.2 - Registro Geral - ser destinado matrcula dos imveis
e ao registro ou averbao dos atos relacionados no Art.167 e no atribudos
ao Livro n.3.
Art.177 O Livro n.3 - Registro Auxiliar- ser destinado ao registro dos atos
que, sendo atribudos ao Registro de Imveis por disposio legal, no digam
respeito diretamente a imvel matriculado.
Art.179 O Livro n.4 - Indicador Real ser o repertrio de todos os imveis
que figurem nos demais livros, devendo conter sua identificao, referncia
aos nmeros de ordem dos outros livros e anotaes necessrias.
Art.180 O Livro n.5 - Indicador Pessoal dividido alfabeticamente, ser
repositrio dos nomes de todas as pessoas que, individual ou coletivamente,
ativa ou passivamente, direta ou indiretamente, figurem nos demais livros,
fazendo-se referncia aos respectivos nmeros de ordem.
Todos os livros, salvo o de Protocolo, podem ser substitudos por fichas.

Com a generalizao do uso de arquivos eletrnicos essa forma de escriturao,
concebida para tornar vivel a recuperao das informaes guardadas em
Luisa Battaglia
198
livros 12 , dever ser revista, junto com as regras de segurana e com a

responsabilidade pelas informaes.
No parece haver especial interesse na legislao posterior que apenas foi
introduzindo adaptaes decorrentes das mudanas de regras do Sistema
Financeiro da Habitao ou dos indexadores monetrios. o caso das leis 6.850
de 12 de novembro de 1980 e 6.941 de 14 de setembro de 1981.
Vale ainda lembrar a ltima alterao na ordenao do direito de propriedade,
ocorrida com a Lei 6.766 de 19 de dezembro de 1979 (Lei Lehmann). Promulgada
especificamente para regulamentar o parcelamento do solo urbano ela atingiu as
prticas de registro de ttulos imobilirios, responsabilizando os Cartrios no s
pela correo dos registros mas tambm pela regularidade dos loteamentos
registrados.
Art.18 Aprovado o projeto de loteamento ou de desmembramento, o loteador
dever submet-lo ao registro imobilirio dentro de 180 (cento e oitenta) dias,
sob pena de caducidade da aprovao, ...
4 O Oficial do Registro de Imveis que efetuar o registro em desacordo
com as exigncias desta Lei ficar sujeito multa equivalente a 10 (dez)
vezes os emolumentos regimentais fixados para o registro,... ,sem prejuzo
das sanes penais e administrativas cabveis.
Art.22 Desde a data de registro do loteamento, passam a integrar o domnio
do Municpio as vias e praas, os espaos livres e as reas destinadas a
edifcios pblicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do
memorial descritivo.
Constitui crime contra a Administrao Pblica:
Art.52 Registrar loteamento ou desmembramento no aprovado pelos rgos
competentes, registrar o compromisso de compra e venda, a cesso ou
promessa de cesso de direitos ou efetuar registro de contrato de venda de
loteamento ou desmembramento no registrado. Pena: Deteno, de um a
dois anos, e multa de 5 a 50 vezes o maior salrio mnimo vigente no Pas,
sem prejuzo das sanes administrativas cabveis.
12
A multiplicao dos livros permite recuperar a informao por diferentes entradas: data de
registro, nmero de matrcula ou nome de pessoa envolvida
Luisa Battaglia
199
Apesar de no eliminar a prtica de loteamentos irregulares, a Lei Lehmann

disciplinou a questo. At ento, via de regra, os cartrios registravam qualquer
subdiviso, fosse ou no aprovada. Cabia ao Estado ou ao Municpio fazer valer
as prprias leis mediante aplicao de sanes que, no entanto, no punham em
risco o direito de propriedade e, portanto, de venda da terra parcelada 13 .
8.4 A legislao estadual complementar
As normas de reconhecimento da propriedade e a legislao federal sobre os

registros pblicos so complementados pelas legislaes estaduais sobre o
provimento dos encarregados desses registros e sobre o controle exercido pelas
Corregedorias estaduais. Isto , enquanto as normas sobre registros pblicos, em
particular sobre registros de imveis, so federais, cabe ao Poder Judicirio dos
Estados assegurar e fiscalizar a execuo dos servios. Esses so feitos, seja por
funcionrios pblicos, pagos pelo Estado, seja, no mais das vezes, por oficiais
privados, nomeados e fiscalizados pelo Estado, remunerados diretamente pelas
taxas pagas pelos servios prestados. Um Cartrio de Registro , na verdade, uma
cesso de servio pblico.
A legislao sobre o assunto para o Estado de So Paulo versa quase que
exclusivamente sobre o provimento de funcionrios e os direitos de opo dos
oficiais ou serventurios. Destacam-se abaixo os atos mais significativos.
O Decreto 12.520, de 22 de janeiro de 1942, dispe sobre provimento de Ofcios
de Justia.
Art.1 Nenhum ofcio de justia ser provido a ttulo de propriedade, mas o seu
exerccio ser atribuido em serventia vitalcia.
Art.4 O provimento dos ofcios de justia, em cada srie de nove vagas, far-se:
13
Sobre o assunto controle e processo de aprovao de loteamentos ver Battaglia (1987).
Luisa Battaglia
200
a) 1/3 por livre escolha do Chefe do Governo, dentre doutores e

bachareis em direito e cidados de reconhecimento idoneidade e
competncia;
b) 1/3 dentre serventurios de justia com mais de cinco anos

de efetivo exerccio, escolhidos em lista trplice e mediante
concurso de ttulos;
c) 1/3 dentre escreventes habilitados, dos cartrios da mesma
natureza, com mais de 5 anos de efetivo exerccio,
escolhidos em lista trplice e mediante concurso de ttulos,
...
Art.6 O 1 provimento dos ofcios que ser crearem ou se estabelecerem ser
feito livremente pelo Chefe do Governo.
Seguem as condies de inscrio e de realizao dos concursos e demais detalhes

operacionais visando estabelecer formalmente direitos e deveres dos servidores e
responsveis pelos cartrios de registro.
Tambm a Lei 819, de 31 de outubro de 1950, dispe sobre provimento de
Offcios de Justia (e d outras providncias).
Art.1 Nenhum ofcio de justia ser provido a ttulo de propriedade, mas o seu
exerccio ser atribuido em serventia vitalcia.
Art.5 instituida a carreira de Servidores da Justia, na qual ficam
enquadrados os serventurios vitalcios e os escreventes habilitados de todos os
cartrios do Estado no estipendiados pelos cofres pblicos, qualquer que seja
a sua natureza. Para esse efeito, as serventes de Justia ficam classificadas da
seguinte forma:
a) Primeira classe: os ofcios de registro de imveis e anexos, ... ,
das comarcas de 1 instncia;
b) Segunda classe: os ofcios de registro de imveis e anexos, ... ,
c) Terceira classe: os ofcios de registro de imveis e anexos, ... ,
Luisa Battaglia
201
d) Quarta classe: os ofcios de registro de imveis e anexos, ... , da

comarca de So Paulo (4 instncia);
O Decreto Lei 159, de 28 de outubro de 1969, dispe sobre provimento das

serventias de justia no oficializadas e d providncias correlatas. A grande
alterao foi a perda do carter vitalcia dos servios cartoriais.
Art.1 Nenhuma serventia ser provida a ttulo de propriedade, nem em carter
vitalcio.
As serventias so reclassificadas, criando-se uma Classe Especial em que so

includos os Cartrios de Registro de Imveis:
Art.4 Para fim de admisso, remoo e promoo, ficam assim classificadas
as serventias de justia no oficializadas, qualquer que seja a sua natureza:
I
Primeira Classe: Os Cartrios de Registro Civil das Pessoas

Naturais dos distritos e subdistritos que no sejam sede de
municpio, das comarcas de 1 entrncia.
II
Segunda Classe:
III
Terceira Classe:
IV
Quarta Classe:
Quinta Classe:
VI
Classe Especial: Os Cartrios de Notas, os Cartrios de Registro

de Imveis, ...
A seguir o decreto lei passa aos critrios as formalidades para admisso dos
serventurios e oficiais, por concurso de provas e ttulos. 14
A base mais geral da legislao estadual sobre registros pblicos deve ser
procurada na organizao do servio judicirio. Destaca-se a Lei 8.051/63 que
reorganiza o servio judicirio do Estado, especialmente na Comarca da
Capital. Todo o captulo IV dedicado Vara dos Registros Pblicos.
Art.32 Compete ao Juz da Vara dos Registros Pblicos:
14
O D.L.159/69 revoga, explicitamente, os decretos 5.120/31, 6.986/35, 11.464/40

(anexaes de ofcios de justia), 12.520/42 e as leis 819/50, 4.342/57, 4.633/58, 7.565/62,
9.189/65, 10.079/68, 10.171/68 e 10.304/68, todos eles sobre provimento de serventias vagas.
Luisa Battaglia
202
processar e julgar as aes e procedimentos administrativos

referentes aos registros pblicos, loteamentos de imveis, bem de
famlia, usucupio e hipoteca legal, exceto as que interessarem
Fazenda Pblica;
Para completar este apanhado sobre a legislao estadual referente aos registros
fundirios vale ainda citar o Decreto 27.863/87 que estrutura a Secretaria de
Estado de Assuntos Fundirios e o Decreto 30.848/89 que institui o Sistema
Estadual de Gesto do Patrimnio Imobilirio.
8.5 O funcionamento dos Cartrios de Registro de Imveis
O registro no obrigatrio mas a nica garantia da propriedade contra

eventuais direitos de herana ou hipotecas feitas pelo detentor do ttulo
anteriormente registrado. Por causa do custo, da desinformao e dos trmites
burocrticos muitos imveis no so registrados. Segundo reportagem publicada
no jornal O Estado de So Paulo em 2.3.92, havia 880.000 imveis sem registro
no municpio de So Paulo, de um total de aproximadamente 2 milhes de meio.
Os municpios menores so atendidos por um nico Cartrio enquanto que
municpios grandes, como o caso de So Paulo, so subdivididos em
circunscries. Ao contrrio dos Cartrios de Registro Civil (nascimentos,
casamentos e bitos) que, em geral, se situam nas prprias circunscries, os
Cartrios de Registro de Imveis no tem nenhuma vinculao, quanto sua
localizao, com o territrio a ser registrado. Pode-se observar na relao dos 18
cartrios de So Paulo (cf.pg.205) que muitos deles no se localizam nas suas
circunscries e que, em seis casos, essas so descontnuas, conforme ressaltado
na Figura 8.5 a.
Figura 8.5 a.
Municpio de So Paulo, 1994.
Circunscries dos Cartrios de Registro de Imveis.
Luisa Battaglia
Cartrio e Localizao
203
Circunscrio
V.Mariana
Liberdade e V.Mariana
Barra Funda
Sta.Ceclia e PerdizesA Constituio
de 1988 trata da fiscalizao e dos preos cobrados:

Art.236 Os servios notariais e de registro so exercidos em carter privado,
por delegao do Poder Pblico.
1 Lei regular as atividades, disciplinar a responsabilidade civil e criminal
dos notrios, dos oficiais de registro e de seus propostos, e definir a
fiscalizao de seus atos pelo Poder Judicirio.
2 Lei federal estabelecer normas gerais para fixao de emolumentos
relativos aos atos praticados pelos servios notariais e de registro.
Os preos do registro em So Paulo variam em funo do valor venal do valor da

transao (valendo o maior), sendo a variao do preo do registro inversamente
proporcional variao do valor do imvel. Isto significa que quanto menor o
valor do imvel, maior a incidncia dos custos para seu reconhecimento. A
Tabela 8.5 a, mostra as regras de clculo para o preo de registro, com base na
tabela oficial, em vigor a partir de 1 de julho de 1994.
Tabela 8.5 a
Cartrio de Registro de Imveis, So Paulo, 1994
Clculo do preo do registro
_______________________________________________________________
Valor do imvel
Clculo
_______________________________________________________________
at R$ 374,78
R$ 34,50
de R$ 374,78 a R$ 2297,67
R$ 34,50 mais R$ 0,33 a cada R$ 4,47 ou frao
de R$ 2297,67 a R$ 54042,26 R$ 175,80 mais R$ 0,02 a cada R$ 4,47 ou frao

_______________________________________________________________
Luisa Battaglia
204
A Tabela 8.5 b mostra o preo de registro em porcentagem do valor do imvel,

para os valores limites das faixas acima definidas.
Tabela 8.5 b
Cartrio de Registro de Imveis, So Paulo, 1995
Preo do registro
_______________________________________________________________
Valor do imvel
Preo do registro
(absoluto)
(%)
_______________________________________________________________
R$ 374,78
R$ 34,50
9,21
2297,67
R$ 175,80
7,65
R$ 54042,26
R$ 404,06
0,75
_______________________________________________________________
A partir do valor de R$54042,26 o preo do registro constante.

O projeto de lei que regulamenta a atividade cartorial, em tramitao no
Congresso, prev a autofiscalizao, atravs de representantes da prpria
categoria.
As simplificaes introduzidas pela legislao visam facilitar as buscas e agilizar
o trabalho de inscrio. Obedecidas as normas legais quanto aos livros a serem
mantidos, horrios e emolumentos, cada cartrio livre quanto organizao dos
seus servios. Alguns cartrios de So Paulo usam o Mapa Oficial da Cidade,
publicado pela Secretaria de Finanas da Prefeitura, para localizar os imveis e
mantem um fichrio das matrculas indexado pelo cdigo Setor/Quadra/Lote do
cadastro fiscal da Prefeitura. Isto facilita as buscas e permite melhor controle
Luisa Battaglia
205
sobre a localizao. No entanto, a maior preocupao com a localizao parece

ser apenas a de evitar o registro de imvel de outra circunscrio.
O direito de propriedade, apesar de ser sempre apresentado com sua urea de

natural e sagrada, objeto de acirradas controvrsias jurdicas:
Por um lado os Cdigos Civis proclamam a intangibilidade do domnio; por
outro, o Direito Administrativo ri e devora os direitos do proprietrio. Da os
embaraos torturantes do jurista na deduo das frmulas sobre a realizao do
direito de propriedade. 15
Trata-se afinal de situar o direito de propriedade no mbito do Direito Privado

(direitos individuais) ou do Direito Pblico e isto tem a ver diretamente com o
enfoque com que tratada a questo dos registros. Sendo assunto de Direito
Privado, tambm o seu reconhecimento assunto privado e o Estado s intervm
para regulamentar e garantir a publicidade, exercendo apenas o poder de polcia.
Assunto tpico da rbita privatstica, o direito de propriedade poderia parecer,
primeira vista, deslocado em obra dedicada ao Direito Pblico, no fora a
cincia geral de que cumpre Administrao intervir no na realizao do ato
jurdico, mas na fiscalizao, vigilncia e publicidade que deve cerc-lo. ...
A interveno do Estado na tutela da propriedade constitui uma atividade
administrativa e pela finalidade que tem em mira funo de polcia de
segurana demarcada em lei. A polcia de segurana da propriedade privada
repousa nos Registros, sem os quais o direito de propriedade no pode ficar
protegido 16
Apesar dos importantes avanos no sentido da simplificao dos registros, e

mesmo nos casos de troca de dados com os cadastros municipais, o sistema todo
mantm suas caractersticas de servio de interesse particular: garante os direitos
ligados a ttulos de domnio contra terceiros (inclusive o poder pblico). No e
no pretende ser um cadastro das terras do pas. Esse cadastro continua faltando.
15
Jos Augusto Csar, Ensaio sobre os atos jurdicos, 1913, pg.16, 17. Citado em Cretella
Junior (1968, pg.117).
16
Cretella Junior (1968, vol.V, pg.118,119).
Luisa Battaglia
206
CAPTULO 9
O CADASTRO FISCAL E O IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL
URBANO EM SO PAULO
Luisa Battaglia
207
O CADASTRO FISCAL E O IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL

URBANO EM SO PAULO
Ningum gosta de pagar impostos. A Revoluo Francesa comeou quando a

burguesia decidiu que a nobreza e o clero deveriam pagar impostos e taxas,
eliminando privilgios e cirando a repblica. ... A classe dominante brasileira
tambm no gosta de pagar impostos, tanto assim que a propriedade quase no
taxada (correspondente a 1% da arrecadao total do pas), garantindo que
ocupemos o 3 lugar mundial em concentrao de riqueza e o 80 em
distribuio da renda.
Marilena Chau 1
Na origem da crise que o Brasil hoje atravessa est a encarniada resistncia

dos ricos a pagar impostos. ... Ningum gosta de pagar impostos. Eu tambm
no gosto. Mas difcil encontrar um imposto mais justo do que o IPTU. Um
imposto que distribua renda, em um pas no qual a concentrao de renda
escandalosa.
Luiz Carlos Bresser Pereira 2
No Brasil, como alis na maioria dos pases capitalistas, compete ao Governo

local (Prefeitura, no caso) a gesto direta do patrimnio coletivo: o uso do
territrio, a localizao das atividades, a organizao da circulao etc. Para isto
as Prefeituras dispem de legislao especfica (zoneamento, cdigo de obras) e
de recursos financeiros, em geral provindos de transferncias do Governo central
1
Marilena Chau: Ns quem, cara plida?, artigo publicado no jornal Folha de So Paulo
em 19 de fevereiro de 1992.
Luiz Carlos Bresser Pereira: O IPTU e os ricos, artigo publicado no jornal de So Paulo
em 17 de fevereiro de 1992.
Luisa Battaglia
208
e de tributos prprios. Destes ltimos os mais significativos para as grandes

cidades so os impostos sobre a propriedade imobiliria. No Brasil, as Prefeituras
arrecadam o Imposto Predial e o Imposto Territorial Urbano, ambos previstos na
Constituio e institudos por lei federal. Para o lanamento desses impostos cada
Prefeitura mantm um cadastro que, no entanto, no garante o direito de
propriedade: o Brasil adota o sistema de cadastros fiscais (por oposio aos
jurdicos) ou seja, o Estado no assume responsabilidade com relao prova da
propriedade, que deixada inteiramente a cargo das proprietrios atravs do
registro nos Cartrios de Registro de Imveis. Os cadastros fiscais refletem a
situao mais provvel de acordo com as informaes de que o Estado (no caso as
Prefeituras) dispe. No h vinculao direta entre os cadastros e os registros e,
via de regra, nenhum desses dois servios se apoia num sistema de mapeamento
abrangente ou em mapas cadastrais com valor jurdico.
No captulo anterior foi esboado o funcionamento dos Cartrios de Registros e
sua evoluo a partir das origens coloniais. Neste sero detalhados alguns
aspectos de um cadastro fiscal, no caso o de So Paulo.
A escolha de So Paulo se deve no apenas facilidade de acesso aos dados, mas
principalmente ao fato de que, pelo seu tamanho e pela complexidade dos
problemas que se entrecruzam, So Paulo apresenta exemplos de todos os casos
que ocorrem num sistema cadastral, em especial situaes de discrepncia entre a
aplicao da lei e as intenes declaradas. Alm disso a operao de todo o
sistema tributrio exemplar, o que elimina da anlise as variveis desnecessrias
ligadas a deficincia de operao.
9.1 Os cadastros fiscais no Brasil
O lanamento do imposto sobre a propriedade imobiliria requer trs conjuntos de

informaes:
Luisa Battaglia
209
A identificao do imvel, isto , os elementos que permitem saber, de

maneira inequvoca, a qual imvel se refere o imposto lanado.
A identificao da pessoa (fsica ou jurdica) de quem ser cobrado o
imposto.
Os atributos do imvel em funo dos quais ser lanado o imposto.
Cada um desses conjuntos de informaes define caractersticas qualitativas do
cadastro e a sua eficincia como instrumento de arrecadao e eventual fonte de
dados para gesto e planejamento.
No Brasil essas informaes esto todas contidas nos cadastros fiscais, que cada
Prefeitura mantm no Departamento (ou Secretaria) de Finanas. Tipicamente o
cadastro fiscal de uma Prefeitura formado por um conjunto de plantas (em geral
esquemticas, muitas vezes sem escala) onde so identificados os imveis, e por
bancos de dados, informatizados ou no, onde so arquivados os atributos de cada
imvel (rea, forma, estado de conservao etc.) e os dados de seu proprietrio.
No fim da dcada de 60 e incio de 70 quando, em decorrncia da reformulao
do sistema tributrio nacional em 1966 3 , foram reorganizados os cadastros fiscais
no pas, a grande preocupao das administraes municipais se concentrou nos
atributos do imvel: uso, padro de construo, existncia de servios pblicos,
eram objeto de discusses mais ou menos tericas e de contratos de levantamento
cadastral. Procurava-se ao mesmo tempo a justia fiscal e a eliminao do
processo subjetivo de avaliao atravs da acurada diferenciao de valor entre os
imveis, resultante da combinao de fatores supostamente objetivos. As
planilhas de levantamento forma saturadas com detalhes sobre revestimentos de
piso ou a cor das louas do banheiro, detalhes estes que, afinal, se mostravam
inteis para classificar o padro de construo em alto, mdio ou baixo.
Essa saturao de dados de levantamento, alm de dificultar a manuteno
atualizada dos arquivos, ajudava a esconder os verdadeiros problemas:
Lei federal 5.172, de 25 de outubro de 1966 que instituiu o Sistema Tributrio Nacional.
Luisa Battaglia
210
As dificuldades com a identificao do imvel ou melhor, a dificuldade

em operar um sistema em que, pelas deficincias do mapeamento, no
h controle sobre o universo abrangido.
A dificuldade de se basear o sistema de avaliao sobre o valor da
localizao, nem sempre representado pelo preo do terreno mas
certamente sem nada a ver com o custo de reposio da construo.
O fato de no se atribuir valores venais prximos (ou proporcionais) aos
valores de mercado, o que implicaria, por um lado, no reconhecimento e
correo das distores na tributao e por outro, na explicitao de uma
poltica territorial, em geral no formulada.
Pressionadas pelo rpido crescimento das aglomeraes urbanas, exigindo o
lanamento de impostos imobilirios como fonte de recursos para sua gesto, e
apesar das dificuldades criadas pelo falseamento das caractersticas da base
tributvel, muitas Prefeituras conseguiram montar cadastros que atendem
satisfatoriamente as finalidades de lanar e arrecadar impostos, constituindo um
indiscutvel avano com relao situao anterior ao Sistema Tributrio
Nacional, de virtual inexistncia de bases de tributao confiveis.
A disponibilidade desses cadastros 4 passos ento a propiciar a outros servios das
Prefeituras o uso de dados at ento inaccessveis, com consequentes presses no
sentido de maior integrao entre o cadastro e os demais arquivos e bancos de
dados mantidos pelos diversos rgos municipais. Os trabalhos e compromissos
decorrentes dessas presses levaram implantao dos CTM (Cadastros Tcnicos
Municipais) ou equivalentes, com diferentes nveis de sucesso. O passo seguinte,
em plena discusso hoje em dia, o da implantao dos Sistemas de Informaes
Geogrficas (GIS Geographic Information Systems) e/ou dos cadastros
digitalizados (LIS Land Use Systems), o que coloca de maneira aguda o
problema da precariedade das representaes cartogrficas.
Disponibilidade relativa pois se constituram desde o incio em propriedade de uso

exclusivo dos Departamentos (ou Secretarias) de Finanas, sempre relutantes (com amparo legal)
em disponibilizar os dados para outros usurios, mesmo da prpria Administrao.
Luisa Battaglia
211
9.2 A definio dos tributos em So Paulo
Em So Paulo o clculo e o lanamento dos impostos imobilirios so feitos pela

Prefeitura, com base nos dados do cadastro fiscal institudo como parte do
Sistema Tributrio Municipal pela Lei 6.989/66 5 . Sucederam-se vrias alteraes
legais, com mudanas nas alquotas, na definio do valor venal e no clculo dos
impostos exigindo, vinte anos depois, a consolidao da legislao tributria
atravs do Decreto 26.129 de 7 de junho de 1988. Parte dessas leis apenas
concedem isenes ou alteram as alquotas e os valores venais unitrios, via de
regra simples reajustes monetrios, mas duas delas introduzem alteraes
significativas:
Lei 10.235 (16/12/86) que dispe sobre a forma de apurao do valor venal de
imveis ... e passou a tratar os dois impostos num conjunto nico, Imposto
Predial e Territorial Urbano - IPTU 6 .
Lei 10.394 (20/11/87) que instituiu alquotas progressivas, em funo do valor
venal 7 .
O artigo 1 da Lei 6.989/66 criou 4 impostos municipais, 6 taxas e a contribuio

de melhoria:
Art.1 8 - Ficam criados os seguintes tributos, que se regularo pelo disposto
nesta Lei e pelos demais atos normativos que sejam expedidos pelo Executivo:
I
impsto predial;
A lei municipal 6989 de 29/12/66, que dispe sobre o Sistema Tributrio do Municpio e
d outras providncias, foi publicada dois meses depois da lei federal 5.172 de 25 de outubro de
1966 que instituiu o Sistema Tributrio Nacional, obedecendo ao disposto no artigo 212 dessa lei
federal.
Trata-se de dois impostos alternativos: sobre um mesmo imvel ou se cobra Imposto

Predial (se o imvel for construido) ou Imposto Territorial Urbano (se for um terreno vazio).
A desvinculao das alquotas para predial e territorial permite a utilizao do imposto

como instrumento de interveno na organizao espacial, na medida em que possvel incentivar
ou penalizar determinados usos de solo. As tentativas de se aplicar imposto territorial progressivo
para induzir a ocupao de terrenos centrais vazios foram at agora barradas por medidas judiciais,
o que apenas confirma que o instrumento no inquo.
8
Esse artigo no mencionado no Decreto de consolidao que j inicia com a incidncia

do imposto predial.
Luisa Battaglia
II
impsto teritorial urbano;
III
impsto sbre operaes realtivas circulao de mercadorias;
IV
impsto sbre servios de qualquer natureza;
taxa de limpeza pblica;
VI
taxa de conservao de vias e logradouros pblicos;
VII
taxa de pavimentao e de servios preparatrios de pavimentao;
VIII
taxa de licenas;
IX
taxa de expediente;
taxas de servios diversos;
XI
contribuio de melhoria.
212
O imposto predial e o imposto territorial urbano so tratados respectivamente nos

Captulos I e II:
Art.2 Constitui fato gerador do imposto predial a propriedade, o domnio til
ou a posse de bem imvel construdo, localizado na zona urbana do Municpio.
Art.4 Para os efeitos deste imposto, considera-se construdo todo o imvel no
qual exista edificao que possa servir para habitao ou para o exerccio de
quaisquer atividades.
Art.23 Constitui fato gerador do imposto territorial urbano a propriedade, o
domnio til ou a posse de em imvel no constudo, localizado na zona urbana
do Municpio...
Art.24 Para os efeitos dste imposto, consideram-se no construdos os
terrenos:
I
em que no existir edificao como definida no artigo 4;
II
em que houver obra paralisada ou em andamento, edificaes

condenadas ou em runas, ou construes de natureza temporria;
Luisa Battaglia
III
213
cuja rea exceder de 3 (trs) vzes a ocupada pelas edificaes,

quando na 2 (zona 9 ), e 10 (dez) vezes quando alm do permetro
desta ltima;
IV
ocupados por construo de qualquer espcie, inadequada sua

situao, dimenses, destino ou utilidade.
Para ambos os impostos o clculo consiste na multiplicao da alquota pelo valor

venal havendo, em cada caso, dois artigos sobre a forma de se determinar o valor
venal.
Para o imposto predial:
Art.8 Determina-se o valor venal em funo dos seguintes elementos, tomados
em conjunto ou separadamente:
I
declarao do contribuinte, desde que aceita pelo Fisco;
II
preos correntes das transaes no mercado imobilirio;
III
custos de reproduo;
IV
decises judiciais passadas em julgado, em aes renovatrias de

locaes ou revisionais de aluguis;
locaes correntes;
VI
localizao e caractersticas do imvel;
VII
outros dados informativos tecnicamente reconhecidos.
2 O valor venal determinado na forma deste artigo no poder ser inferior:

I
ao dcuplo do aluguel efetivo anual;
II
ao preo decorrente do valor unitrio fixado para efeito de

desapropriao amigvel ou judicial, proporcionalmente parte
expropriada e parte remanescente do imvel.
Art.16 O valor venal dos imveis construdos, para efeito de lanamento,

apura-se:
Trata-se no caso de zona fiscal isto , de um dos trs conjuntos, concntricos, de setores
fiscais em que est dividida a cidade. A primeira zona fiscal corresponde rea central, a terceira
coroa perifrica e a segunda a Intermediria. No confundir com zonas de uso, definidas para
efeitos da aplicao de normas de ocupao e edificao.
Luisa Battaglia
pela conjuno dos valores mdios unitrios de terrenos com os

valores unitrios de construo, constantes das Plantas Genricas
de Valores;
II
em razo do metro quadrado de construo, que inclua o valor do

terreno correspondente, nos casos de unidade:
a) autonomas, de prdios em condomnio;
b) distintas, em edifcios destinados a habitao ou ao exerccio de
atividade comercial ou profissional ou mistos;
III
em funo de qualquer dos incisos do artigo 8 e respectivos

pargrafos, quando superior ao resultado da aplicao do disposto
nos incisos anteriores deste artigo.
1 As Plantas Genricas de Valores sero publicadas pelo Executivo e

vigoraro a partir do exerccio imediato aquele em que forem editadas,
enquanto no substitudas ou modificadas por outras, no todo ou em parte.
2 As Plantas Genricas de Valores descrevero os mtodos de avaliao a
serem utilizados, em carter genrico ou especfico.
Para o imposto territorial urbano:

Art.8 Determina-se o valor venal em funo dos seguintes elementos, tomados
em conjunto ou separadamente:
I
declarao do contribuinte, desde que aceita pelo Fisco;
II
preos correntes das transaes no mercado imobilirio;
III
arrendamentos correntes;
IV
localizao, forma, dimenses e outras caractersticas ou condies

do terreno;
Art.35 O valor venal dos terrenos, para efeito de lanamento, o resultante da

aplicao:
I
dos valores mdios unitrios constantes das Plantas Genricas de

Valres, a que se refere o artigo 16;
214
Luisa Battaglia
II
215
de quaisquer dos incisos do artigo 28 e dos respectivos pargrafos,

se superior ao decorrente do inciso anterior deste artigo;
Esses artigos no so propriamente conflitantes entre si mas so redundantes visto

que a Planta Genrica de Valores (tomada como um dos critrios) j deveria ser o
resultado de todos os critrios enumerados nos artigos 8 e 28.
Essas regras foram alteradas pela Lei 10.235/86 que definiu tipos e padres de
construo:
Art.2 (Art.35 do Decreto 26.120/88) Os valores unitrios de metro quadrado
de construo e de terreno so determinados em funo dos seguintes
elementos, tomados em conjunto ou separadamente:
I
preos correntes das transaes e das ofertas venda no mercado

imobilirio;
II
custos de produo;
III
locaes correntes;
IV
caractersticas da regio em que se situa o imvel;
Pargrafo nico. Os valores unitrios, definidos como valores mdios para os

locais e construes, sero atribudos:
I
as faces de quadras, a quadras ou quarteires, a logradouros ou a

regies determinadas, relativamente aos terrenos;
II
a cada um dos padres previstos para os tipos de edificao

indicados na Tabela V 10 , relativamente s construes.
As alteraes mais significativas entre as duas leis foram a juno dos dois
impostos e a supresso do 2 do Art.8 da Lei 6.989/66, em especial seu tem II.
9.3 O sistema cadastral
10
A Tabela V define os tipos e padres de construo. Ver pg. 225.
Luisa Battaglia
216
Para responder s determinaes legais sobre tributos e considerando o volume

dos dados a serem manipulados a Secretaria de Finanas da Prefeitura reformulou
todo o sistema cadastral, permitindo o tratamento mais gil das informaes e a
paulatina incorporao de novos bancos de dados e rotinas. O ncleo central do
sistema, contendo a relao, endereos e atributos das unidades tributrias, foi o
primeiro a ser totalmente informatizado. Durante toda a dcada de 70 foram
desenvolvidos esforos e alocados recursos para complementar esse ncleo
central, resultando um sistema bastante sofisticado, baseado em conceitos e
tecnologia de ponta na poca, que foi efetivamente implantado e passou a integrar
as rotinas operacionais da administrao pblica municipal. Consiste basicamente
de trs sub-sistemas interligados atravs dos cdigos de quadras e logradouros,
conforme esquematizado na Figura 9.3a:
TPCL que gerencia os dados referentes s unidades tributveis.
Cadlog que gerencia os dados referentes aos logradouros.
Geolog que mantm os cdigos de localizao geogrfica (coordenadas
para mapeamento).
Figura 9.3a
Cadastro de So Paulo, 1994
Componentes do sistema cadastral
TPCL
A sigla TPCL corresponde s iniciais dos tribunais previstos pelo sistema:
(imposto) Territorial, (imposto) Predial, (taxa de) Conservao e (taxa de )
Limpeza. formado por diversos bancos de dados e uma centena de programas e
est estruturado de forma hierarquizada 11 , eficiente para manipulao de grandes
11
Num sistema hierarquizado os dados so arquivados por critrios de mnima redundncia.

Por exemplo, se o valor venal unitrio for constante para todos os lotes de uma quadra, esse valor
ser guardado num banco por quadra e cada lote da quadra ter uma ligao com esse banco para
buscar a o valor venal. O valor venal ser arquivado por lote (ou por face de quadra) apenas nos
casos em que no for constante por quadra.
Luisa Battaglia
217
arquivos mas pouco flexvel e de difcil operao para quem no o conhece a

fundo. Foi implantado no incio da dcada de 70, poca em que ainda prevalecia
a preocupao com o mximo aproveitamento da mquina, mesmo a custo de
muito trabalho direto humano. Vinte anos depois os recursos eletrnicos so
incomparavelmente mais potentes e mais baratos e, portanto, desenvolvem-se
programas que minimizam o trabalho ou a necessidade de especializao humana,
mesmo a custo de grande desperdcio de mquina. Mesmo assim, a eventual
substituio do atual sistema por outro de manipulao mais fcil esbarraria, alm
do problema de manuteno do histrico, nas dificuldades oriundas do volume de
dados a serem tratados: cerca de 2.200.000 unidades lanadas, distribuidas, em
50.000 quadras, acessadas por 65.000 ruas.
A inscrio dos imveis no cadastro obrigatria, seguindo as condies
estabelecidas pela Lei 6989/66:
Art.11 Todos os imveis construdos, inclusive os que gozem de imunidade ou
iseno, situados na zona urbana do Municpio, devem ser inscritos, pelo
sujeito passivo, na repartio competente, de acordo com a legislao
municipal.
1 A inscrio ser feita em formulrio prprio, no qual o sujeito passivo
declarar, sob sua exclusiva responsabilidade, e sem prejuzo de outros
elementos que sejam exigidos pelo Executivo:
I
nome e qualificao;
II
nmero de inscrio anterior e do contribuinte;
III
localizao do imvel;
IV
dimenses e rea do terreno; rea do pavimento trreo; nmero de

pavimentos e rea total da edificao; uso, data da concluso do
prdio;
valor venal do imvel;
VI
aluguel efetivo anual;
VII
dados do ttulo de aquisio da propriedade ou do domnio til;
VIII
qualidade em que a posse exercida.
Luisa Battaglia
218
Art.31 Todos os imveis no construdos, inclusive os que gozem de

imunidade ou iseno, situados na zona urbana do Municpio, devem ser
inscritos, pelo sujeito passivo, na repartio competente, de acordo com a
legislao municipal.
1 A inscrio ser feita em formulrio prprio, no qual o sujeito passivo
declarar, sob sua exclusiva responsabilidade, e sem prejuzo de outros
elementos que sejam exigidos pelo Executivo:
I
o nome e qualificao;
II
o nome do procurador ou representante legal;
III
o endereo para entrega do aviso;
IV
o local do imvel; denominao do bairro, vila ou loteamento e do

logradouro ou estrada em que estiver situado;
as dimenses e rea do terreno e confrontaes;
VI
o valor venal do imvel;
VII
os dados do ttulo de aquisio da propriedade ou do domnio til;
VIII
a qualidade em que a posse exercida;
IX
a localizao do imvel, segundo esboo que anexar.
Cada unidade lanada constitui um lote ou melhor, um lote fiscal visto que esse
no corresponde necessariamente ao conceito corrente de lote qual seja, de
parcela de terreno. O lote no conceito fiscal qualquer propriedade imobiliria
passvel de ser tributada como unidade: pode ser uma casa, um apartamento, um
prdio, um terreno, uma vaga de garage, uma gleba de 50 ha etc.
Os lotes so agregados em quadras, normalmente delimitadas por ruas. No
entanto uma quadra pode tambm ser delimitada por uma propriedade tipo gleba
ou por um crrego, assim como pode haver diversas reas delimitadas por ruas,
formando uma nica quadra. No fundo trata-se apenas de um cdigo de
localizao, sem vnculo essencial com o conceito fsico de quadra ou quarteiro.
A Figura 9.3b mostra alguns exemplos de numerao de quadras fiscais.
Figura 9.3b
Luisa Battaglia
219
Exemplo de numerao de quadras fiscais
Pela mesma lgica de cdigo de localizao, cada quadra, por sua vez, faz parte
de um setor fiscal. Todo o municpio est dividido em 310 setores a Figura 9.3c.
Figura 9.3c.
Municpio de So Paulo, 1994
Diviso em Setores Fiscais
Antes cada unidade tributada pode ser localizada atravs de um cdigo composto
de trs nmeros que identificam sucessivamente o Setor, a Quadra dentro do setor
e o Lote dentro da quadra. Esse cdigo conhecido pela sigla SQL e corresponde
ao nmero do contribuinte isto , ao nmero pelo qual a unidade a ser tributada
identificada no cadastro e relacionada a um proprietrio em nome do qual ser
lanado o imposto.
setor
quadra
lote
dgito de controle
A cada lote so associados os dados de endereo e proprietrio e os atributos

(rea, tipo, uso, padro) necessrios para o lanamento do imposto:
Tipo de terreno (ver Figura 9.3d)
Luisa Battaglia
A legislao prev descontos ou acrscimos para tipos de terreno considerados

desvalorizados ou mais valorizados com relao ao terreno normal.
1 normal
2 de esquema
3 com duas ou mais frentes
4 interno (acesso por viela ou via particular)
5 encravado (acesso por servido)
6 de fundo (acesso por passagem com menos de 4m)
Figura 9.3d
Cadastro de So Paulo, Lei 10.235/86
Tipos de terreno
Uso
O conceito de uso se confunde em parte com o de tipo de construo,
especialmente no caso de residncia como diferente de apartamento. O
primeiro dos cdigos de uso identifica os terrenos no construdos, sujeitos a
imposto territorial.
0 terreno
1 residncia (entendida como em prdio unifamiliar; no entanto inclui
residncia coletiva)
2 apartamento (incluindo garagem)
3 escritrio ou prdio de escritrio
4 comrcio
5 indstria, armazns e depsitos
6 servio (entendido como oficina, posto de servio ou prdio de garagem)
7 cinemas, templos e clubes
220
Luisa Battaglia
8 especiais (hotis, hospitais, asilos, etc.)
Padro de construo
O padro de construo, estabelecido por tipo, deveria complementar as
informaes sobre o uso mas de fato se sobrepe de maneira um tanto confusa.
Cada tipo classificado em at 5 padres de construo que vo do
arquitetura modesta (padro A) ao prdio isolado com projeto arquitetnica
especial e personalizado (padro E). Apesar das descries extensas de cada
padro o critrio que prevalece o da rea bruta construda:
Tipo 1: Residencial horizontal
Padro A at 80 m
Padro B at 120 m
Padro C at 300 m
Padro D at 500 m
Padro E acima de 500 m
Tipo 2: Residencial vertical
Padro A at 60 m
Padro B at 85 m
Padro C at 200 m
Padro D at 350 m
Padro E acima de 350 m
Tipo 3: Comercial horizontal
Padro A a D
Tipo 4: Comercial vertical
Padro A a D
Tipo 5: Oficinas, depsitos, indstrias
Padro A a E
Tipo 5: Garages, clubes, templos, teatros
Padro A a D
221
Luisa Battaglia
222
Cdigo de cobrana
O cdigo de cobrana identifica os imveis isentos ou imunes de impostos ou
taxas. Esto nesses casos as propriedades municipais, estaduais e federais,
algumas sociedades de economia mista e casos especiais de particulares. O
cdigo de cobrana 0 (zero) se refere a imveis de proprietrio ignorado.
Cdigo de regularidade
Combina a regularidade ou no do loteamento e da construo.
Para cada combinao de uso, tipo e padro podem ser estabelecidos valores
venais unitrios e alquotas para clculo dos impostos.
Cadlog
O segundo componente do sistema cadastral, o Cadlog Cadastro de
logradouros, foi desenvolvido entre 1974 e 1978 com a principal finalidade de
reduzir o espao gasto com os nomes das ruas, redundantemente repetidos a cada
registro de propriedade, substituindo o nome completo do logradouro por um
cdigo sequencial. Para isto foi criado um arquivo de logradouros com os
respectivos cdigos (Codlog), conforme exemplo da Figura 9.3e.
Figura 9.3e.
Cdigos de logradouros
O Codlog tem um potencial de utilizao muito maior do que a simples

codificao dos logradouros pois sua estrutura permite armazenar dados sobre
cada trecho da rua, como numerao das extremidades, largura, redes de servio
existentes etc. ele se constitui no Indice Mestre de Logradouros (IML) ao qual se
relacionam todos os bancos de dados do sistema cadastral.
Geolog
Luisa Battaglia
223
Ao mesmo tempo em que se desenvolvia e implantava o Cadlog tambm foi

organizado o conjunto de mapas e projetado o terceiro sub-sistema cadastral, o
Geolog Geocodificao dos Logradouros. Esse consistiu na atribuio das
coordenadas de localizao geogrfica (mesmas referncias UTM do Sistema
Cartogrfico Metropolitano) a cada interseco de eixos de ruas (permitindo
assim o traado de mapas de ruas e quadras por computador) e no
desenvolvimento de programas para mapear seletivamente, usando os dados do
Cadlog.
9.4 A identidade dos imveis e o mapeamento
A caracterizao de um imvel para fins tributrios, a rigor, no requer a

representao cartogrfica desse imvel pois mesmo atributos geomtricos como
rea ou testada podem ser registrados como valores num banco de dados
alfanumricos. Bastaria portanto uma representao topolgica 12 que fornecesse a
posio com relao a elementos conhecidos: rios, ou vias pblicas, por
exemplo 13 . No entanto um mapa (representao cartogrfica) necessrio: no
para a caracterizao dos imveis mas sim para a caracterizao dos imveis mas
sim para a caracterizao do universo considerado, garantindo, por um lado que
todas as propriedades sejam representadas e, por outro, que a soma das reas das
propriedades seja igual rea total do territrio. Em outras palavras, uma
representao cartogrfica a nica maneira de evitar sobreposio de
propriedade e de evidenciar eventuais lacunas. Sem essa representao no h
condio de se afirmar que as reas esto corretas (qualquer que seja a preciso
definida a priori) ou que todas as propriedades foram cadastradas. O exemplo a
seguir ilustra a questo.
12
Topologia aqui usado como a geometria das relaes de posio, que no se interessa
pelas dimenses, lineares ou angulares.
13
o caso do endereo postal.
Luisa Battaglia
224
A Figura 9.4a mostra a representao cartogrfica, em escala 1:1000, de uma

quadra e sua subdiviso em lotes. Em cada lote est assinalada a respectiva rea,
obtida diretamente atravs do desenho que, por sua vez, foi feito a partir de algum
tipo de levantamento ou de descrio. A soma das reas dos lotes deve
corresponder rea da quadra (tambm conhecida graas ao desenho) sendo,
portanto, um critrio simples de checagem. Observe-se que um mapa, ou
representao cartogrfica, no dispensa a fonte primria dos dados qual seja, um
levantamento ou uma descrio apoiada em levantamento. Apenas no h
degenerescncia da informao, como o caso de uma representao
esquemtica.
Figura 9.3e.
Exemplo de representao de lotes sobre uma base cartogrfica
Escala 1:2:000
Uma representao esquemtica (ou topolgica) da mesma quadra (Figura 9.4b)

tambm permite localizar cada imvel na rua e assinalar em cada lote a respectiva
rea. Neste caso, porm, a rea no pode ser obtida do desenho (sem escala) e no
h como conferir eventuais erros, visto no haver vinculao cartogrfica entre a
representao individual de cada lote e o conjunto dos lotes (a quadra).
Figura 9.4b
Representao esquemtica dos lotes do exemplo anterior (cf. Figura 9.4b)
A representao cartogrfica no apenas uma forma de arquivo de leitura direta,

mas a nica maneira segura de registrar todas as informaes sobre elementos
espacialmente localizados. Donde a necessidade de mapeamento das quadras e
das propriedades, mesmo para o simples controle fiscal.
A necessidade de dispor de mapas confiveis foi expressa pelo presidente da
Prodam (Cia. De Processamento de Dados do Municpio) na abertura de um
Luisa Battaglia
225
seminrio sobre geoprocessamento, em novembro de 1978, por ocasio da

apresentao do Geolog e do sistema de mapeamento:
Nos primrdios das necessidades da Secretaria das Finanas, de uma melhor
viso sobre o imposto territorial e da necessidade de melhorar a base desse
imposto. Quando foi visto que havia necessidade de melhorar essa base fsica
do imposto, verificou-se que ns no tnhamos uma base fsica. Os mapas que
havia na Secretaria ano correspondiam biunivocamente aos dados do cadastro
da Secretaria. Por outro lado, esses mesmos dados no correspondiam aos
mapas do Sistema Cartogrfico Metropolitano. Alm disso ns tnhamos vinte
mil ruas na cidade que no tinham nomes oficiai. Havia uma indefinio total
sobre a realidade de cada um dos logradouros da cidade, suas caractersticas
legais, suas caractersticas fsicas, em resumo, muito pouca informao sobre a
base fsica, e no entanto administrar a cidade conhecer a base fsica.
Quaisquer planos que a gente faa, qualquer plano que a gente queira fazer,
depende essencialmente de um conhecimento da base fsica. (Isu Fang, 1978)
O sistema de mapeamento ento apresentado tornara-se possvel graas

elaborao do Sistema Cartogrfico Metropolitano pelo Gegran 14 em 1972. O
Sistema Cartogrfico Metropolitano formado por um conjunto articulado de
14
Em 1967, antes mesmo do reconhecimento federal das regies metropolitanas

(Constituio de 1967/68 e Lei Complementar n14, de 1973), o Governo de So Paulo subdividiu
o Estado em 11 Regies Administrativas uma das quais a da Grande So Paulo e criou para esta o
Conselho de Desenvolvimento da Grande So Paulo --Codegran--e o Grupo Executivo da Grande
So Paulo --Gegran-- , este ltimo ligado Secretaria de Economia e Planejamento. Pela primeira
vez a ocupao da Regio Metropolitana foi colocada como uma questo a exigir uma poltica
territorial coordenada e toda a atuao do Gegran se baseou na instrumentalizao para a
elaborao dessa poltica. Em pouco tempo o Gegran se baseou na instrumentalizao para a
elaborao dessa poltica. Em pouco tempo o Gegran conseguiu no s reunir um considervel
acervo tcnico, com tambm colocar esse acervo em termos de instrumentos de ao. Entre esses
instrumentos talvez o mais importante tenha sido o levantamento aerofotogramtrico de toda a
regio e a implantao do Sistema Cartogrfico Metropolitano (SCM).
A atuao do Gegran um exemplo claro de que os rgos pblicos na so ineficientes e incapazes
por natureza. No entanto, mais uma vez mostrou-se a descontinuidade de ao do Estado
brasileiro: o trabalho do Gegran punha em risco o descontrole sobre a organizao territorial por
parte do Estado e este agiu, transformando o Grupo Executivo em Empresa: Empresa
Metropolitana de Planejamento S.A. - Emplasa. A Emplasa, sem suporte poltico efetivo, e
paralizada pela ambiguidade de ser uma empresa (e portanto sujeita s regras do mercado) de
planejamento do Estado (e portanto com atribuio de intervir no mercado externamente), limitase a assessorar municpios pequenos e a controlar uma parte da legislao urbanstica. Para uma
anlise da atuao do Gegran, ver Battaglia, 1990.
Luisa Battaglia
226
cartas nas escalas 1:2000 (cadastral) e 1:10.000 15 , e constitui a base

cartogrfica usada at hoje.
Figura 9.4c
Sistema Cartogrfico Metropolitano Gegran 1972
Escala 1:2.000
Figura 9.4d
Sistema Cartogrfico Metropolitano Gegran 1972
Escala 1:10.000
Entre 1974 e 1978 a Secretaria de Finanas da Prefeitura elaborou um mapa de

quadras 16 , com os limites dos setores fiscais e a numerao dos setores e das
quadras, o qual, instituido como Mapa Oficial da Cidade (MOC), a base de
referncias para os trabalhos da Prefeitura. Esse mapa foi feito em conjunto com a
Emplasa (Empresa Metropolitana de Planejamento AS) a partir do Sistema
Cartogrfico Metropolitano.
Figura 9.4e
Mapa Oficial da Cidade PMSP 1985
Escala 1:7.500
O MOC completado pelas plantas de quadras, desenhos esquemticos de cada

quadra com os lotes de terreno e a indicao dos lotes fiscais em cada terreno.
Figura 9.4f
Cadastro de So Paulo PMSP 1994
Planta da quadra
15
16
Fazem parte do conjunto do SCM as cartas 1:25.000, reduo fotogrfica de 1:10.000.
Originalmente na escala 1:5000, obtido por ampliao fotogrfica do mapa 1:10.000. A

segunda verso do mapa foi feita na escala 1:7500.
Luisa Battaglia
227
Por sua vez o Mapa Oficial da Cidade serviu de base para a geocodificao das
quadras e ruas, formando o banco de dados do Geolog. Mal chegou a ser
terminado e, em 1982, o Geolog foi desativado sob a alegao de que sua
manuteno era muito cara.
Figura 9.4g
Cadastro de So Paulo PMSP 1994
Geolog
O Geolog foi retomado em 1991, j com outras perspectivas de utilizao, graas

a um incio de integrao com outros servios municipais, e contanto com
profundas alteraes na forma de manipulao, graas aos avanos tcnicos na
rea da computao grfica e das redes de micro-computadores.
9.5 Problemas na manuteno da base cartogrfica
A atualizao do sistema MOC / Quadras fiscais feita pela Secretaria de

Finanas a partir das informaes dos processos administrativos (plantas de
loteamentos, projetos de melhoramento virio, desmembramentos, aprovao de
obras etc) e das vistorias e levantamentos feitos pelos inspetores fiscais.
Enquanto a Secretaria de Finanas teve recursos para manter uma equipe de
desenhistas e pessoal de campo que assegurasse o trabalho permanente de
levantamento e fiscalizao, esse mtodo foi bastante eficaz no sentido de que o
cadastro fiscal se mantinha suficientemente atualizado para garantir a necessria
expanso da base tributvel, apesar da crescente perda de qualidade cartogrfica.
Mesmo assim alguns problemas se tornaram evidentes, acentuados ainda mais
com a poltica 17 de paulatina desativao dos servios relacionados com o
17
Para implantar uma poltica de desativao de servios no necessria nenhuma ao

deliberada: basta no expandir os recursos no mesmo ritmo do aumento da demanda ou das
mudanas tecnolgicas que ocorrem no conjunto da sociedade. Um servio baseado em fichas
Luisa Battaglia
228
controle e o planejamento da ocupao do territrio, no caso especfico, de

manuteno da base cartogrfica. Esses problemas so do mais diversos tipos e
podem ser resumidos em alguns exemplos a seguir.
Rede de marcos de apoio geodsico
Um levantamento, seja aerofotogramtrico seja fotogrfico, deve estar
amarrado (ou referenciado) a pontos fixos, dos quais se conhecem as
coordenadas geogrficas isto , a longitude e a latitude sobre o geide de
representao da Terra. E necessrio, portanto, existir uma rede desses
pontos, ou marcos de apoio geodsico, fisicamente demarcados, em
densidade suficiente para que de qualquer rea a ser levantada se tenha
fcil acesso a, pelo menos, dois deles. Na falta de uma rede de marcos
oficiais, cada entidade que necessita mapear uma rea extensa coloca um
conjunto de marcos para seu prprio uso, s vezes georeferenciados, s
vezes com coordenadas arbitrrias. Em So Paulo vrios rgos
implantaram verdadeiras redes de apoio: as companhias de estradas de
ferro, a Light, o IBGE. Essas redes acabaram sendo unificadas e
consolidadas numa nica, oficial, mas mesmo assim a densidade de
marcos insuficiente como referncia para os levantamentos na regi5o. A
falta de administrao efetiva dessa rede impediu at agora que ela fosse
utilizada como referncia para as atualizaes cartogrficas: os marcos
fsicos so destruidos, no h (ou pelo menos no se conhece) um registro
centralizado com a localizao e descrio desses marcos, no h um
servio de fornecimento de referncias de apoio para levantamentos
topogrficos, no h servio permanente de reposio e adensamento de
marcos.
Como consequncia os levantamentos parciais continuam sendo feitos
desvinculados do sistema geral e, portanto, no so aproveitveis como
dado cartogrfico.
Levantamentos topogrficos incorretos
datilografadas em mquinas de escrever numa sociedade que se reorganiza usando redes de
computadores est fadado rpida obsolescncia.
Luisa Battaglia
229
Tanto empresas privadas quanto rgos pblicos fazem, constantemente,

levantamentos topogrficos parciais: para anteprojeto ou projeto de
loteamentos, para abertura ou locao de obras virias, para grandes
construes etc. Esses levantamentos deveriam ser a base de informaes para
atualizao do sistema cartogrfico. No entanto a dificuldade na obteno de
referncias de apoio, a falta de controle pblico sobre sua qualidade, a prpria
falta de uma base cartogrfica atualizada so fatores que concorrem para que
os levantamentos de rotina no sejam confiveis para a atualizao
cartogrfica.
Alteraes sem controle
Aberturas de ruas sem projeto aprovado, projetos aprovados com base em
levantamento falhos, obras em desacordo com o projeto, so outros tantos
fatores que promovem a rpida desatualizao da base cartogrfica.
Lote fsico no identificado
O sistema cadastral adotado em So Paulo identifica cada parcela de terreno
pois trabalha com o conceito de lote fiscal e no de lote fsico. Este
representado nos desenhos das quadras mas no acoplado, no cadastro, a cada
unidade tributada. Essa desvinculao dificulta o acompanhamento do histrico
de cada imvel em termos de projetos aprovados e executados, infraes,
desmembramentos etc.
Falta de articulao dos servios de atualizao

Dispondo de uma base cartogrfica ou melhor, de um sistema cartogrfico
confivel, a atualizao cadastral deveria fazer parte dos servios de rotina dos
diversos rgos de uma Prefeitura: aprovao de projetos e de obras, atribuio
de nome de rua, autorizao para servios nas vias, concesso de alvar de
funcionamento, extenso de rede pblica, so atividades prprias de qualquer
administrao municipal que s podem ser bem desenvolvidas se forem
instrudas por mapas e plantas cadastrais. Ao mesmo tempo a prpria atividade
traz alteraes que, se forem registradas sistematicamente, podem garantir a
atualizao permanente das plantas cadastrais. No isto que ocorre. Os servios
so pulverizados em inmeros rgos independentes, cada um examinando e
respondendo por um aspecto especfico da questo em pauta, cada um usando
Luisa Battaglia
230
fontes de informaes diferentes e fazendo anotaes ou atualizaes parciais

(quando as fazem) em mapas de uso restrito para o servio especfico. Essa falta
de articulao acabou gerando problemas cuja soluo escapa totalmente das
rotinas, exigindo um trabalho sobreposto a elas e em muitos aspectos em conflito
com elas. o caso, por exemplo, dos milhares de ruas no identificveis (rua A,
rua UM, rua Particular) ou dos imveis do patrimnio municipal no mapeados e
no localizveis.
Na origem de todas as dificuldades apontadas para a atualizao cartogrfica est

o fato do sistema ser de uso exclusivo para tributao, sem qualquer
compromisso.
9.6 A Planta Genrica de Valores e o clculo dos impostos
A manuteno do cadastro fiscal e a atribuio dos valores venais so tarefas da

Secretaria de Finanas. Os valores venais so consolidados e aprovados
anualmente num documento conhecido como PGV Planta Genrica de Valores.
Os valores unitrios de terreno, definidos em funo da localizao, eram de fato
mapeados (por zonas de mesmo valor), e a Lei 6.986/66 se refere Planta
Genrica de Valores (ver Artigos 16 e 35, pgina 217).
J a Lei 10.235/86 substituiu a PGV por uma Lista de Valores Unitrios, por face
de quadra 18 .
Art.1 A apurao do valor venal, para fins de lanamento dos Impostos sobre
a Propriedade Predial e Territorial Urbana, ser feita conforme as normas e
mtodos ora fixados.
Lista de Valores.
Art.4 O valor venal do terreno ... resultar da multiplicao de sua rea total
pelo correspondente valor unitrio de metro quadrado de terreno, constante da
Listagem de Valores ...
A partir da informatizao dos cadastros a planta foi substituda para efeitos

operacionais por uma listagem das faces de quadra e seus respectivos valores
18
Face de quadra o resultado do cruzamento de quadras com ruas. Por exemplo, uma
quadra X, limitada por quatro ruas A, B, C e D, ter quatro faces de quadras XA, XB, XC e XD.
Luisa Battaglia
231
venais. Via de regra os valores venais dos terrenos isto , os valores que refletem
diferenas de localizao, so atualizados linearmente, o que significa apenas uma
correo monetria. A valorizao em funo de alteraes de fatores de
localizao como acessibilidade a sistema virio, transporte ou redes de servios,
s se reflete em termos de valores venais com anos de atrazo, atravs de pesquisas
de valor de mercado.
Dentro das conquistas estabelecidas cabem Secretaria de Finanas da Prefeitura
as tarefas de manter o cadastro das propriedades imobilirias, estabelecer os
valores venais de cada propriedade e calcular os impostos.
A legislao ao mesmo tempo muito detalhada em certos aspectos e omissa em
outros, deixando dvidas para quem no do ramo. Isto , de fato as atribuies
se resolvem pela prtica dos funcionrios e pelas rotinas e sistemas implantados.
As leis fornecem alguns critrios gerais, justificativas e parmetros de clculo,
alm de constiturem as bases para discusses e negociaes poltico-partidrias.
Pela Lei 6.989/66 o imposto era calculado mediante aplicao de alquotas fixas
sobre os valores venais apurados segundo as regras citadas (ver pg.218).
Art.7 O impsto [predial] calcula-se razo de 1,2% sbre o valor venal do
imvel.
Art.27 O impsto [territ.urbano] calcula-se sobre o valor venal do imvel,
razo de:
I
quando situado na 1 subdiviso da zona urbana, 4,2%;
II
quando situado na 2 subdiviso da zona urbana, 3,0%;
III
quando situado alm do permetro desta ltima, 2,4%.
A partir da Lei 10.235/86 os dois impostos passaram a ser tratados em conjunto,

num nico Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o que gera uma certa
confuso com a possvel interpretao de que o IPTU resultaria da soma dos dois.
De fato, sem considerar o caso de excesso de rea, como definido no inciso III do
Artigo 24, os dois impostos so alternativos isto , se aplica um ou outro,
conforme o imvel seja ou no construdo. No entanto o Imposto Predial
calculado sobre um valor venal obtido pela soma dos valores venais do terreno e
da construo: o do terreno depende da localizao e o da construo definido
Luisa Battaglia
232
para todo o municpio em funo do uso, tipo e padro. Obviamente essa forma de
clculo de valor venal do imvel pela soma de valores venais de imveis
inexistentes (um terreno vazio com determinado uso e uma construo sem
terreno) no corresponde a nenhum critrio de avaliao de mercado. No entanto
uma forma bastante eficaz de distribuir a carga tributria e, a menos dos
problemas pontuais comuns num cadastro to grande como o de So Paulo, no
parece haver grandes distores.
Por outro lado, a Lei 10.394/87 estabeleceu alquotas diferenciadas, em funo do
uso e do Valor Venal do Imvel (VVI), em substituio alquota nica de 1,2%
para imveis construidos e s trs alquotas em funo da localizao para os
terrenos vagos.
Art.1, inciso I (art.7 do Decreto 26.120/88) O imposto [predial] calcula-se
sobre o valor venal do imvel razo de:
I
tratando-se de imvel utilizado exclusivamente como residncia:

Classes de VVI (em UFM) 19
acima de
acima de
acima de
acima de
acima de
acima de
acima de
II
at 30
30 at 80
80 at 120
120 at 200
200 at 300
300 at 1000
1000
Alquotas
0,8%
1,0%
1,2%
1,4%
1,6%
1,8%
2,0%
demais casos:
Classes de VVI (em UFM)
acima de
acima de
acima de
acima de
acima de
acima de
at 80
80 at 120
12 at 200
200 at 300
300 at 1000
1000
Alquotas
1,2%
1,4%
1,6%
1,8%
2,0%
2,2%
1 O imposto calculado em cada classe sobre a poro de valor venal do

imvel em UFM, compreendida nos respectivos limites.
19
UFM Unidade Fiscal do Municpio. um indexador usado para Prefeitura para corrigir
os valores recebidos de impostos e taxas e os valores pagos a fornecedores.
Luisa Battaglia
233
2 O imposto progressivo a soma das parcelas correspondentes a cada

classe.
Art.1, inciso IV (art.23 do Decreto 26.120/88) O imposto [territorial urbano]
calcula-se sobre o valor venal do imvel razo de:
I
tratando-se de imvel utilizado exclusivamente como residncia:

acima de
acima de
acima de
acima de
acima de
acima de
acima de
at 30
30 at 100
100 at 200
200 at 500
500 at 1500
1500 at 3000
3000
Alquotas
2,4%
3,0%
3,6%
4,2%
5,0%
6,0%
7,0%
As Leis 10.805/89 e, mais ainda, 11.152/91 alteraram no apenas os valores das

alquotas mas principalmente a estrutura de distribuio dos impostos,
aumentando-os mais para as propriedades de valores venais mais altos.
Alquotas definidas pela Lei 11.152/91:
I
imvel construdo, utilizado exclusivamente como residncia:

acima de
acima de
acima de
acima de
acima de
II
at 550
550 at 1400
1400 at 4600
4600 at 15000
15000
Alquotas
0,2%
0,4%
0,6%
0,8%
1,0%
imvel construdo no residencial:

acima de
acima de
acima de
acima de
acima de
acima de
acima de
acima de
at 80
80 at 300
300 at 500
500 at 800
800 at 1200
1200 at 2600
2600 at 10000
10000
Alquotas
0,60%
0,75%
0,95%
1,15%
1,30%
1,50%
1,70%
2,40%
Luisa Battaglia
III
234
terreno no construdo:
acima de
acima de
acima de
acima de
acima de
acima de
acima de
acima de
acima de
at 50
50 at 100
100 at 200
200 at 300
300 at 600
600 at 1500
1500 at 4500
450 at 9000
9000
Alquotas
0,75%
0,95%
1,30%
1,50%
1,70%
1,90%
2,80%
3,70%
5,00%
A ttulo de exemplo, segue a sequncia de operaes para cada clculo do IPTU

de uma residncia (sobrado), de acordo com a notificao emitida pela Prefeitura.
IMAGEM
Area construda: 96 m.
a rea constante do cadastro. Neste caso especfico a rea real de 220 m.
Valor m construdo: CR$ 1 229,00 20 .

Valor venal unitrio da construo, definido por lei, funo do tipo e padro da
construo. Trata-se no caso de 1B isto ,
Tipo 1 - residencial horizontal
Padro B - rea bruta entre 80 e 120 m.
Fator de obsolescncia: 0,79.

O fator de obsolescncia um redutor do valor venal do imvel em funo da
idade, sendo essa contada a partir do ltimo alvar (seja de construo, de
reforma ou de conservao). O fator 0,79 corresponde a 15 anos.
Fatores.
Trs espaos reservados para eventuais fatores de (des)valorizao do imvel.
20
Todos os valores monetrios esto divididos por 1.000.
Luisa Battaglia
Valor (venal) da construo: CR$ 93 207,00.

Area construda pelo valor venal unitrio corrigido pelos diversos fatores.
96 m X CR$ 1 229,00/m X 0,79 = CR$ 93 270,00
Area de terreno incorporada: 276 m.

Calculada em funo da rea ocupada (projeo da rea construda sobre o
terreno) e da zona em que se situa o imvel. Neste caso trata-se de imvel na 2
zona, com rea ocupada de 46 m.
46 m X 6 = 276 m
Valor m terreno: CR$ 1 201,00.

Valor venal unitrio do terreno, definido por quadra ou por face de quadra na
Planta Genrica de Valores.
Fator (no caso, de profundidade): 0,9877.

O fator de profundidade um redutor do valor venal, definido em funo da
profundidade equivalente, essa sendo a relao entre rea e testada. A
inteno desse fator considerar a desvalorizao de terrenos com propores
muito diferentes do clssico lote de 10 X 30 m. O fator de profundidade
aplicado, de maneira progressiva, para terrenos em que a relao entre rea e
testada menor que 20 ou maior que 40.
Fator.
Espao reservado, sem aplicao neste caso.
Fator condomnio.
Aplicado em casos de prdios com mais de uma unidade, tributada
(apartamentos, escritrios, lojas etc). Notar que, no cadastro, a cada unidade
tributada est associado o terreno inteiro e no apenas sua frao ideal. Esta
aplicada diretamente para o clculo do valor venal.
Valor terreno incorporado: CR$ 327 392,00.

Area do terreno incorporado, pelo valor unitrio, pelos fatores de correo,
condomnio e frao ideal.
276 m X CR$ 1 201,00 X 0,9877 = CR$ 327 392,00
235
Luisa Battaglia
236
Fator especial.
Mais uma correo para casos previstos por leis especficas.
Valor venal imvel: CR$ 420 599,00.

Soma dos valores venais da construo e do terreno incorporado.
CR$ 93 207,00 + CR$ 327 392,00 = CR$ 420 599,00
Fator de desconto.
No est sendo usado. A Prefeitura costuma conceder descontos em funo do
valor venal apurado (o que equivale a uma alterao de alquotas), seja na
forma de um percentual (ou fator), seja na de valores fixos. Em 1993 foi
concedido desconto fixo de 400 UFM, razo pela qual o fator de desconto
no foi usado.
Valor venal do imvel corrigido: CR$ 266 423,80.

Valor venal calculado anteriormente ao qual se aplicou o desconto de 400
UFM.
Alquota: 0,0060.
A alquota estabelecida por lei, em funo do uso do imvel. Ao longo dos
anos houve vrias tentativas mais ou menos bem sucedidas de se estabelecer
alquotas progressivas, em funo do valor venal do imvel. Em 1993 a
alquota foi nica.
Parcela a deduzir.
Campo disponvel para os casos de alquota progressiva por faixa de valor, para
evitar descontinuidade nos valores do imposto.
Area do terreno no incorporado:
rea total menos a rea do terreno incorporado.
400 m - 276 m = 134 m
O clculo do valor venal do terreno no incorporado se repete, com todos os

fatores de correo, e neste caso sem desconto.
Luisa Battaglia
237
Sobre o valor venal do terreno no incorporado aplicada a alquota do imposto

territorial, normalmente mais alta que a do imposto predial. Em 1993 as duas
alquotas foram iguais mas em 1992, por exemplo, as alquotas foram:
Predial
0,006
Territorial
0,017
Seguem os cdigos do logradouro, de uso, tipo, cobrana etc., alm dos dados
necessrios para o lanamento das taxas. Finalmente, o imposto total calculado
pela soma dos impostos predial (referente construo e terreno incorporado) e
territorial (referente ao terreno no incorporado).
Predial
CR$ 266 423,80 X 0,006 = CR$ 1 598.50
Territorial
CR$ 158 952,00 X 0,006 = CR$
953.70
_______________
Total
CR$ 2 552.20
A partir de 1990 a Prefeitura passou a fazer tentativas de cobrar o imposto em

valores constantes. At 1989 o IPTU era calculado em moeda corrente corrigida
por uma estimativa de inflao futura 21 . O resultado era parcelado em prestaes
e recebia um desconto para pagamento a vista. Em 1990 a Prefeitura conseguiu
a autorizao para atualizar o valor a pagar em 70% da variao do BTN entre o
ms base e o do vencimento. Ainda no era uma atualizao plena do valor mas
o reconhecimento da necessidade de se ter as contas pblicas em alguma moeda
constante foi um passo importante no sentido do controle sobre o oramento. No
ano seguinte a atualizao foi pelo valor total do BTN. Em 1992 e 1993 os valores
em moeda corrente foram transformados em UFM (Unidade Fiscal do
Municpio), com variao mensal e, finalmente, em 1994 a Prefeitura adotou a
UFM diria para pagamento dos impostos municipais.
21
Considerando que o oramento montado em julho/agosto do ano anterior e enviado

Cmara em setembro, fcil imaginar que essas previses tem sido bastante prximas ao aleatrio.
Luisa Battaglia
238
9.7 Imveis regulares e irregulares
A legislao no menciona qualquer diferena de tributao com base na

regularidade ou no do imvel. No entanto a questo no isenta de problemas.
A produo do lote (terreno com acesso estrutura de vias pblicas) se d atravs
de processo de parcelamento de glebas, seja por desmembramento (simples
subdiviso das quadras resultantes). Esse processo passa pela aprovao do poder
pblico 22 e, via de regra, est legalmente condicionado implantao de
infraestrutura e doao de reas para uso pblico. Os lotes assim obtidos podem
receber construes cujo projeto tambm deve ser aprovado, dentro de regras
definidas de ocupao e uso. Um imvel construdo considerado regular pela
Prefeitura Municipal quando formado por uma construo aprovada sobre um
lote resultante de um processo de parcelamento aprovado. Ao longo da histria de
So Paulo poucos imveis foram produzidos estritamente de acordo com a
legislao em vigor. A grande maioria, irregulares ou clandestinos acabam
sendo reconhecidos em sucessivos processos de regularizao e de anistias. No
entanto mesmo irregulares os imveis podem ser (e so) cadastrados para
tributao, criando-se um duplo processo de reconhecimento: um para pagamento
de impostos, outro para obteno de documentos de regularidade e direitos a
servios pblicos. Dois mundos, com regras e definies diferentes, com claro
predomnio, em termos de importncia, do mundo tributrio. E note-se que
nenhum desses dois mundos corresponde ao reconhecimento jurdico do direito
de propriedade que, como visto acima, depende do registro de um ttulo no
Cartrio de Registro de Imveis.
Na prtica isto significa a pouca utilidade de todo o sistema de proposio e
aplicao da legislao urbanstica cujos recursos de persuaso esto limitados a
certides espordicamente necessrias (no caso de financiamentos, por exemplo)
ou a complicadas e demoradas aes jurdicas.
22
Para uma descrio detalhada do processo de aprovao de parcelamento do solo em So

Paulo Battaglia (1987).
Luisa Battaglia
239
As regras estabelecidas pela legislao federal e municipal com relao

tributao da propriedade imobiliria so bastante simples e coerentes se
consideradas isoladamente isto , apenas como conjunto de normas tributrias. As
coisas se complicam medida em que as mesmas categorias ou conceitos usados
pelo sistema tributrio, no sendo exclusivos deste sistema, aparecem em outros
contextos, em outros conjuntos legais, muitas vezes com definies diferentes,
mesmo conflitantes. a que a legislao se torna um instrumento paralizante,
que impede qualquer tentativa de resoluo dos problemas concretos que surgem.
Luisa Battaglia
CAPTULO 10
AS TERRAS AGRCOLAS E O IMPOSTO RURAL
240
Luisa Battaglia
10
241
AS TERRAS AGRCOLAS E O IMPOSTO RURAL
Se os pobres tivesse crdito e terreno

que beleza no seria.
Todos os pobres plantavam
e todos os pobres coa.
Nisto eu falo a verdade
at o povo da cidade
muito mais fcil vivia.
(Sebastio Roque, cantador de cururu) 1
O sistema cadastral brasileiro formado pelos 4.493 cadastros urbanos mantidos

pelas prefeituras para lanamento do Imposto Predial e Territorial Urbano e pelo
cadastro das propriedades rurais, atualmente mantido pelo INCRA (Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria) e destinado ao lanamento do
Imposto Territorial Rural.
Com o intito de completar um quadro suficientemente abrangente do sistema de
cadastros e registros no Brasil, este captulo apresenta informaes sobre o
cadastro do INCRA, suas origens e alguns problemas, e uma breve indicao sobre
o registro Torrens cujo interesse hoje parece ser apenas histrico. Sero deixados
deliberadamente de lado os registros das terras pblicas e de estrangeiros por
constiturem assuntos para reas de estudos a parte, que fogem da viabilidade de
tratamento neste trabalho.
Verso de cururu cantado por Sebastio Roque, cantador de Sorocaba na dcada de 50.
Toda a cantoria foi reproduzida em 1964 pelo Grmio da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo,
num folheto editado por ocasio da apresentao de cantadores de cururu na FAU.
Luisa Battaglia
242
Antes de abordar a origem e as caractersticas do cadastro de propriedades rurais

necessrio examinar a separao entre territorial urbano e territorial rural do ponto
de vista da validade da dicotomia urbano e rural como conceitos de anlise para,
em seguida, avaliar sua utilidade quanto aplicao prtica.
10.1 A falsa oposio entre rural e urbano
O uso generalizado do termo rural como oposto a urbano no facilita o

entendimento dessa oposio assim como no elimina as dificuldades em separar
fenmenos e processos que possam ser definidos como urbanos de outros no
urbanos.
A questo tratada por alguns autores, sob diferentes pontos de vista:
Michael Ball 2 , por exemplo, critica a possibilidade de se definir economia
urbana enquanto rea de estudo ou de atuao.
Merrington 3 examina a dicotomia cidade/campo na economia feudal e a sua
dissoluo no processo de transio para o capitalismo.
Dek 4 aborda a questo sob o enfoque do processo de produo e de acumulao:
no capitalismo a formao de um mercado unificado, correspondente ao espao de
uma nao-Estado, elimina os mercados locais, tornando sem sentido a separao
entre cidade e campo.
A falsa dicotomia urbano / rural uma herana da dicotomia cidade / campo na
sociedade feudal, em que o campo era o lugar da produo e a cidade o lugar da
troca e do consumo de excedente. Duas caractersticas essenciais da sociedade
feudal originavam essa separao:
2
Ball (1979).
Merrington (1975).
Dek (1985).
Luisa Battaglia
243
A produo estava estruturada em boa medida diretamente em funo

do valor de uso (meios de subsistncia), sendo a troca restrita ao
excedente; mesmo a produo mercantil (para troca) estava
subordinada estrutura de produo de valores de uso.
O espao era fracionado em reas de produo e mercados separados,

o que permitia a atividade mercantil, baseada na possibilidade de
comprar barato e vender caro 5
Os espaos eram fisicamente separados, seja pela distncia, seja por muros de
defesa das cidades e vilas, onde se acumulavam os excedentes.
Ao contrrio, o processo de acumulao capitalista, em que predomina a produo
pelo valor de troca, em que a produo de mercadorias se estende aos meios de
subsistncia, e em que a base do mercado a troca de valores equivalentes, requer
(e constroi) um espao unificado, em que a separao cidade / campo no tem
mais significado.
O surgimento do capitalismo precisamente o processo de transformao no
qual a forma mercadoria se torna generalizada e dominante, a produo para
subsistncia e a produo de excedente como tal (renda) so incorporadas
(subordinadas) produo de valor na forma de mercadorias pelo trabalho
assalariado sob o comando do capital, e a troca passa a ser troca de
equivalentes num mercado unificado. Assim enquanto no feudalismo a
separao entre a produo e a troca/consumo numa constelao de mercados
separados acarreta a dicotomia cidade/campo e o fracionamento do territrio
numa constelao dos espaos locais, a produo capitalista de mercadorias
num mercado unificado acarreta a reduo da anterior dicotomia
cidade/campo e a reduo da constelao de espaos locais a um nico
espao no qual mercadorias, trabalho e capital fluem livremente e numa
escala suficientemente grande para sustentar um processo autnomo de
acumulao como o que ocorreu historicamente dentro das fronteiras da
moderna nao-estado. (Dak (1985, pg102).
Na transio do feudalismo para o capitalismo o espao unificado, correspondente

produo capitalista de mercadorias, foi concretamente construdo pelas redes de
5
Merrington (1975).
Luisa Battaglia
244
transporte e comunicaes, pela eliminao das barreiras alfandegrias internas (e

eventual reforo das externas) e pela desconsiderao dos muros perifricos das
cidades que separavam o espao dentro do espao fora (como espaos com
caractersticas diferentes enquanto formas e relaes sociais de produo). O
espao passa a ser nico, formado por um contnuo de localizaes, independente
da forma assumida pela localizao especfica de cada atividade.
No perodo feudal portugus os municpios correspondentes a cidades com
administrao autnoma, em geral fiis ao rei, constituam uma fora para
contrabalanar a da nobreza cujo poder dependia da produo do campo.
No Brasil-colnia o campo correspondia aos locais de produo, aos engenhos, s
sesmarias, relao senhor/escravo. As cidades e vilas eram o local do comrcio,
das formalidades administrativas e dos encontros sociais, onde o assentamento se
dava atravs das concesses feitas pelos Conselhos e a dominao, apesar de ser
exercida pelos mesmos senhores de terras, no o era diretamente mas sim atravs
das posies polticas e das aes administrativas.
A evoluo para uma estrutura social inteiramente capitalista no Brasil teria
levado (como levou nos Estados burgueses) ao abandono da separao cidade /
campo por no corresponder mais ao modo de produo determinante. Ao invs,
foi mantida uma separao, mas sem significado para a estrutura de produo,
substituindo-se cidade por zona urbana e campo por zona rural, o que apenas
dificulta a administrao e facilita a manuteno de privilgios em matria de
impostos. Toda a legislao tributria e de controle do uso e ocupao do solo est
solidamente ancorada na distino, cada vez mais vazia de significado, entre
urbano e rural. Na falta de corresponder a processos concretos, essa distino
exige definies formais, das quais o melhor exemplo o dos traados dos
permetros urbanos.
10.2 Os permetros urbanos
Luisa Battaglia
245
O trabalho de Raquel Glezer, Cho de terra 6 , oferece importante contribuio em

matria de documentao e bibliografia especfica sobre as origens dos permetros
urbanos no Brasil.
A partir do incio do sculo XIX os moradores das povoaes estavam sujeitos ao
pagamento da dcima urbana, imposto sobre os prdios urbanos, definidos como
tais os que estivessem compreendidos nas demarcaes dos Conselhos (mais tarde
Cmaras). A dcima urbana fora instituda por Alvar de 27 de junho de 1808 (e
estendida a todas as povoaes pelo Alvar de 3 de junho de 1809) e correspondia
a 10% do rendimento lquido. O seu lanamento exigiu a anotao, em livros e
cadernos, no s dos valores lanados e arrecadados, mas tambm da relao dos
imveis, seus proprietrios e inquilinos, os foros, os rendimentos, a quantidade de
andares e lojas etc., constituindo-se assim os primeiros cadastros fiscais 7 . A ttulo
de curiosidade vale citar Raquel Glezer sobre as juntas incumbidas da avaliao
dos imveis:
Para a cobrana do novo tributo a Coroa exigiu a formao de uma Junta da
Dcima, para lanamento do valor, composta por Superintendente, ..., um
Escrivo, dois homens bons, um nobre e outro do povo, dois carpinteiros, um
pedreiro e um fiscal, obrigatoriamente advogado. (Glezer, 1992, pg.90).
Em 1983 a dcima urbana foi transformada em imposto provincial.

Por outro lado o registro das posses, determinado pela Lei das Terras
Devolutas (1850), foi dispensado nos ncleos urbanos 8 . Uma circular
de 13.1.1855 da Repartio Geral das Terras Pblicas aos Presidentes das
Provncias dizia:
Visto ser princpio regulador do Registro das terras possudas o destino
destas para a lavoura ou criao, se observe em geral como linha de
separao a demarcao da dcima urbana declarando comprehendidos na
6
Glezer (1992).
Segundo Raquel Glezer, o livro de So Paulo em 1809 arrolava 56 ruas e 1.288

propriedades.
Raquel Glezer cita o trabalho de Viviane Tessitore de compilao dos registros paroquiais
de freguesia da S, em So Paulo: os 69 registros compilados esto todos fora do permetro da
dcima.
Luisa Battaglia
246
obrigao do registro todos os terrenos que esto fora da dita demarcao.

(Glezer, 1992).
Em 29 de setembro de mesmo ano o Aviso n 17 reforava a circular:

Na obrigao do registro no foro comprehendidos os terrenos que fico
dentro da demarcao da Dcima Urbana. (Glezer, 1992).
Formalizavam-se assim dois regimes de terras, separados por uma linha

demarcatria mal definida:
O correspondente s reas urbanas, no registradas, sujeitas dcima
urbana e ao pagamento de foro s Cmaras municipais.
O correspondente s demais, sujeitas a registro para obteno de
ttulo de propriedade e isentas do imposto da dcima.
O traado dessa linha demarcatria no est muito claro para os historiadores de
hoje, especialmente no caso de So Paulo onde havia uma certa confuso entre a
rea do rossio e a rea do termo.
Chamo ateno para o fato da palavra rossio ter tido seu sentido alterado.
Era originalmente a rea destinada ao uso comum, e s podia ser doada para
moradia ou aforada, pois era parte integrante dos bens do conselho. No
decorrer dos sculos, de terras de uso comum rossio se transformou na rea
de controle direto da Cmara, como se fosse o termo. (Glezer, 1992, pt.136).
Acrescente-se a essa confuso de nomes o fato de que, em So Paulo, o rossio s

foi demarcado em 1726 9 e novamente em 1769 10 e que o termo (nunca
demarcado) correspondia vagamente a seis lguas em torno da vila, para se ter
idia das condies de controle sobre domnio e propriedade. Sem contar com a
diviso eclesistica em freguesias, sem correspondncia com qualquer outra, sobre
a qual se organizava o sistema de registro dos ttulos de propriedade.
Em correspondncia ao processo de regulamentao e implantao das medidas
estabelecidas pela Lei das Terras iniciaram-se movimentos nos diversos
municpios no sentido de se livrar dos foros s Cmaras e de transformar os
9
Glezer (1992, pg.142).
10
Glezer (1992, pg.151).
Luisa Battaglia
247
direitos de ocupao em ttulos de propriedade. Esse processo j durou mais de

um sculo 11 e no h evidncia de que esteja totalmente concludo.
10.3 Competncias tributrias e legislao sobre o territrio
Talvez porque a tributao sobre a terra fosse ainda incipiente, a primeira

Constituio republicana (1891) no fez distino entre imveis rurais e urbanos,
dando aos Estados a competncia de decretar impostos sobre ambos.
J a Constituio de 1934 definiu como competncia dos Estados a de lanas
impostos sobre a propriedade territorial, excepto a urbana e como pertencentes
aos municpios os impostos predial e territorial urbanos. Enquanto estes ltimos
permaneceram desde ento no mbito municipal, o lanamento do impostos sobre
a propriedade no urbana foi atribudo ora aos Estados, ora Unio e durante um
curto perodo aos municpios, sendo que o produto arrecadado foi parcialmente
repassado aos municpios.
A parte o fato de que os termos urbano e rural no definem categorias de anlise,
a manuteno desta separao traz problemas na prtica, na medida em que cada
vez mais difcil distinguir entre urbano e rural mesmo apenas para efeito de
tributao. Um prdio de apartamento no centro de So Paulo considerado um
imvel urbano enquanto que uma plantao de cana no municpio de
Iracempolis um imvel rural, de acordo com a lgica de separao por
atividade predominante do imvel. Mas seria difcil considerar como rural os
dois hectares na periferia de Itaquera, plantados com hortalias no aguardo de uma
ocupao urbana (entenda-se construda), ou mesmo a plantao de cana
numa rea contgua ocupao urbana e aguardando os trmites legais para ser
parcelada em lotes de 10m X 30m.
11
Ver o caso de Salvador, citado na nota 5 pg.88.
Luisa Battaglia
248
Segundo o ponto de vista legal/tributrio o problema se resolve com um permetro

urbano traado segundo as normas do prprio Sistema Tributrio Nacional (Lei
Federal 5.172/66):
Art.32
1: Para os efeitos dste imposto (sbre a propriedade predial e territorial
urbana), entende-se como zona urbana a definida em lei municipal;
observado o requisito mnimo da existncia de melhoramentos indicados
em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construdos ou mantido
pelo poder pblico:
I
meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais;
II
abastecimento de gua;
III
sistema de esgotos sanitrios;
IV
rde de iluminao pblica, com ou sem posteamento para

distribuio domiciliar;
escola primria ou psto de sade a uma distncia mxima de 3

(trs) quilmetros do imvel considerado.
2: A lei municipal pode considerar urbanas as reas urbanizveis, ou de

expanso urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos rgos
competentes, destinados habitao, indstria ou ao comrcio, mesmo
que localizados fora das zonas definidas nos termos do pargrafo
anterior.
Para tributar a propriedade, portanto, necessrio definir uma zona urbana

atravs de lei municipal. Esta definio normalmente interpretada como
descrio de permetro e, posteriormente, a Prefeitura deveria encaminhar
Cmara projeto de lei alterando o Permetro urbano. A legislao municipal em
vigor em So Paulo (consolidada atravs do Decreto 26.120/88) repete as
definies da Lei Federal 5.172/66 e acrescenta:
Art.3 Observados os requisitos do Cdigo Tributrio Nacional, considerarse-o urbanas, para os efeitos deste imposto (predial), as reas
urbanizveis e as de expanso urbana, a seguir enumeradas, destinadas
habitao - inclusive residencial de recreio - indstria ou ao comrcio,
ainda que localizadas fora de zona urbana do Municpio:
Luisa Battaglia
249
reas pertencentes a loteamentos de solo regularizados pela

Administrao
Municipal,
mesmo
que
executados
irregularmente;
II
as reas pertencentes a loteamentos aprovados, nos termos da

legislao pertinente;
III
as reas dos conjuntos habitacionais, aprovados e executados,

nos termos da legislao pertinente;
IV
as reas com uso ou edificao aprovada de acordo com a

legislao urbanstica de parcelamento, uso e ocupao do solo e
de edificaes.
Pargrafo nico As reas referidas nos incisos I, II e III deste artigo tero
seu permetro delimitado por ato do Executivo ...
As mesmas regras so repetidas para o caso dos terrenos no construdos (sujeitos

ao imposto territorial).
Ou seja, o Executivo pode traar quaisquer permetros urbanos desde que
englobem reas de loteamentos aprovados ou regularizados, mas no basta
aprovar um loteamento para reconhec-lo como rea urbana: necessrio tambm
alterar o(s) permetro(s) urbano(s). Ao mesmo tempo um loteamento irregular fora
do permetro urbano, ou um conjunto habitacional executado pelo governo
estadual sem aprovao da Prefeitura (e os h!) podem no entrar no sistema
cadastral para pagamento de impostos municipais.
As tentativas de se contornar as dificuldades mediante a definio por uso do
terreno s aumentam a confuso pois, via de regra, vo no sentido inverso ao da
tendncia de urbanizao:
Lei Federal 5.868/72
Art.6 Para fim de incidncia do Imposto sobre a Propriedade Territorial
Rural ... considera-se imvel rural aquele que se destinar explorao
agrcola,
pecuria,
extrativa
vegetal
ou
agro-industrial
que,
independentemente de sua localizao, tiver rea superior a um hectare.

nico Os imveis que no se enquadrem no disposto neste artigo,
independentemente de sua localizao, esto sujeitos ao Imposto sobre a
propriedade Predial e Territorial Urbana.
Luisa Battaglia
250
Lei Municipal 10.515/88

Art.1 So isentos do imposto (predial):
Os imveis com rea de terreno superior a 1 (um) hectare que,
embora localizados na zona urbana do Municpio, inclusive reas
urbanizveis ou de expanso urbana, forem utilizados efetiva e
comprovadamente para explorao agrcola, pecuria, extrativa
vegetal ou agroindustrial, vistoriados por rgo competente da
Administrao, que informar Secretaria das Finanas a
atividade rural nele explorada.
A mesma lei municipal concede iseno, nas mesmas condies para o imposto
territorial urbano. Isto significa que terrenos com algum uso considerado agrcola,
independente da localizao, deveriam ser cadastrados pelo INCRA e pagar
Imposto Territorial Rural. Inversamente, terrenos de uso no agrcola, devem
pagar impostos urbanos. As duas determinaes para serem efetivas, requereriam
um perfeito entrosamento entre os cadastros municipais e o do INCRA.
Por um lado h uma declarada inteno de controle por parte da Unio ao manter
o cadastro das propriedades rurais e o lanamento do ITR, apesar de no ficar com
o produto da arrecadao. Por outro lado no h acesso municipal a esse cadastro
(cruzamento de dados, por exemplo) e, na prtica, parece no haver controle
pblico sobre a propriedade rural e sobre a tributao correspondente.
Recentemente o Secretrio de Finanas do municpio de So Paulo assim se
manifestou a respeito do ITR:
Nas discusses sobre a reforma do Sistema Tributrio Nacional em todo o
pas impera completo e conivente silncio sobre um dos seus principais
componentes: o Imposto Territorial Rural (ITR). Escndalo notrio na
questo tributria, a arrecadao ridcula desse imposto reflete a influncia
lobista dos grandes proprietrios rurais sobre os Poderes Executivos,
Legislativo e Judicirio.
Tributo equivalente ao IPTU para os imveis rurais, o ITR recolhido em todo
o territrio nacional em 1990 atingiu a insignificante cifra de US$14,6
Luisa Battaglia
251
milhes, algo prximo arrecadao de um dia da Prefeitura do Municpio de

So Paulo e a 6% do IPTU no mesmo exerccio. 12
Essa separao de competncias sobre o mesmo territrio do municpio cria uma

srie de problemas alm dos relativos simples distribuio dos impostos.
Convm lembrar que a Prefeitura aprova loteamentos urbanos. Aqueles para
ocupao rural devem ser aprovados pelo INCRA e a administrao municipal no
tem controle sobre eles. O zoneamento municipal da rea rural s tem aplicao
enquanto restries para usos urbanos.
Em So Paulo, a partir da Lei 9.300/81, o zoneamento abrange todo o territrio do
municpio, incluindo a zona rural. Isto resolveu o problema legal das restries
urbansticas que passaram a ser definidas para todo o municpio mas no resolveu
a questo das competncias de tributao fundiria para o que ainda necessrio
delimitar permetros urbanos.
Cria-se assim uma rea de confuso de competncias com a simples separao
entre controle de uso e ocupao do solo e tributao fundiria, todo o processo
girando em torno de qual imposto deve ser pago: se IPTU (Imposto Predial e
Territorial Urbano) ou ITR (Imposto Territorial Rural).
10.4 O Estatuto da Terra e o cadastro nacional
Apesar do Imposto Territorial Rural j estar previsto desde a Constituio de

1891 as condies efetivas para seu lanamento, isto a organizao de um
cadastro de propriedades, s foi institucionalizado em 1964 como parte da
reforma agrria.
12
Amir Antnio Khair: Escndalo nacional, artigo publicado no jornal O Estado de So

Paulo em 5.10.91.
Luisa Battaglia
252
Todo o perodo entre o Estado Novo e o golpe militar de 1964 foi marcado por
acirradas discusses e tmidas tentativas em torno da reforma agrria.
Praticamente todos os grupos sociais clamavam por ela como o remdio para pr
fim ao xodo rural que aumentava as populaes das cidades num ritmo que as
Prefeituras no acompanhavam em termos de provimento da infraestrutura e das
condies sanitrias. J a maneira de implantar e o sentido da reforma agregavam
interesses e opinies divergentes, que iam desde tentativas de lutas armadas pela
posse de terras agricultveis at a promulgao de leis e decretos para formalizar
solues sem as correspondentes medidas operacionais. Entre essas solues
inclui-se o Estatuto da Terra (Lei 4.504/64) que, formalmente, incorporou todas as
reivindicaes relativas a uma reforma agrria, diluindo assim as discusses
sobre o assunto e a necessidade de aes mais efetivas.
A
questo
agrria
suas
relaes
com
processo
de
desenvolvimento/industrializao do pas esto necessariamente fora dos

objetivos deste trabalho. No entanto alguns aspectos devem ser assinalados,
mesmo que esquematicamente e correndo o risco de simplificar, para alm do
compreensvel, uma histrica complexa.
Igncio Rangel 13 traz muitas contribuies para essa histria e o que tambm
exige esclarecer alguns pontos de entendimento. O autor atribui a origem da
valorizao da terra e as conseqentes mudanas na estrutura de produo no
campo ocorridas na dcada de 40 a 60 ao que ele chama de inclosure [sic] isto
, a converso do latifndio agrcola em latifndio pecuarista 14 . Certamente
houve essa converso, em larga escala, mas nem foi um fenmeno isolado,
autnomo, nem seria suficiente para explicar as alteraes ocorridas na
distribuio da populao e na estrutura de produo. A valorizao da terra
aconteceu junto com a rpida industrializao e com a expanso de investimentos
nos ramos de energia, transporte, saneamento, fertilizantes, mecanizao etc.;
junto com as dificuldades institucionais na manuteno dos regimes de parceria,
13
14
Especialmente em A questo agrria brasileira (Rangel, 1962).
O uso do termo enclosure no apropriado no caso: a converso do latifndio agrcola

em pecuarista no Nordeste brasileiro no sculo XX tem pouco a ver com o fechamento dos campos
comunais na Inglaterra nos sculos XIV a XVIII.
Luisa Battaglia
253
com a incorporao paulatina da populao no mercado de trabalho (e de

consumo), com a extenso desse mesmo mercado a todo o territrio nacional.
Segundo Rangel, a industrializao substituidora de importaes dispensou no
Brasil a reforma agrria prvia pela disponibilidade de terras livres, passveis de
serem incorporadas economia justamente pelo desenvolvimento industrial:
transporte, saneamento, energia, adubos etc.
As tenses sociais manifestadas no incio da dcada de 60, especialmente
centradas sobre alteraes da estrutura fundiria e das relaes de produo no
campo como caminho para uma reformulao da ordem social brasileira, levaram
o governo militar que assumiu em abril de 1964 a promover uma reforma agrria,
na forma de uma legislao que facilitasse a desapropriao de terras
improdutivas, a implantao de programas de colonizao e de regularizao
fundiria e a captao de recursos para isto atravs de um sofisticado sistema de
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR). A Lei 4.504 de 30.11.64
dispe sobre o Estatuto da Terra e, pela primeira vez coloca a questo fundiria
como assunto central.
O Estatuto define os tipos de propriedades rurais, d as condies de acesso
propriedade, oficializa um programa de reforma agrria e de colonizao, cria o
IBRA Instituto Brasileiro de Reforma Agrria, o INDA Instituto Nacional de
Desenvolvimento Agrrio e o Fundo Nacional de Reforma Agrria, institui o
cadastro das propriedades rurais, regulamenta a tributao, promove programas de
eletrificao e mecanizao e cria linhas de crdito para financiamento da
produo e da comercializao.
O Estatuto da Terra foi regulamentado atravs de trs decretos, todos do dia 31 de
maro de 1965:
D 55.889 que regulamenta a IBRA
D 55.890 que regulamenta o INDA
D 55.891 que regulamenta a execuo da reforma agrria, incluindo a
elaborao e manuteno do cadastro de imveis rurais.
Luisa Battaglia
254
O programa que deu origem promulgao do Estatuto era ambicioso e no teve

o respaldo poltico, operacional e financeiro para ser efetivamente implantado.
Houve alguns avanos em termos de cadastramento e tributao, mantendo-se no
entanto uma prudente distncia de qualquer organizao de um sistema cadastral
confivel.
Uma anlise crtica da Lei 4.504 foi apresentada em julho de 1965 pela Codepar
Companhia de Desenvolvimento Econmico do Paran 15 . Uma frase desse
trabalho resume as circunstncias em que a lei e seus regulamentos foram
elaborados:
o Estatuto da Terra parece apresentar todas as caractersticas de um
compromisso entre o impulso do Executivo Federal e a notria relutncia do
Legislativo em conceder-lhe os instrumentos adequados para os fins da
Reforma Agrria.
Para o melhor entendimento do comentrio acima necessrio mudar

ligeiramente o foco, passando dos personagens para os interesses em jogo: a
eventual divergncia entre Executivo e Legislativo circunstancial; o que
estvel e permanente a oposio entre a necessidade de alteraes na ordem
social para permitir o pleno desenvolvimento das foras produtivas e os entraves
colocados a esse desenvolvimento. Visto sob este ngulo o Estatuto da Terra o
perfeito exemplo de aparente avano ou reforma mantendo e consolidando o
status quo.
Sem entrar em todos os meandros da legislao, bastante complexa, relativa ao
Estatuto da Terra cabe assinalar dois de seus aspectos diretamente ligados ao
assunto deste trabalho: a estrutura administrativa criada e a complexidade do
cadastro de terras rurais para lanamento de impostos.
Estrutura administrativa
A estrutura administrativa criada simplesmente ignorou qualquer organizao
existente e lhe sobreps dois Institutos: o IBRA (Instituto Brasileiro de Reforma
15
Estudo sobre o Estatuto da Terra. Elaborado por Ricardo Werneck de Aguiar.
Luisa Battaglia
255
Agrria) e o INDA (Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrrio). Mais uma

vez uma reforma comeou por sobrepor rgos e atribuies como se cada
projetos nascente autnomo e pudesse ser implantado a partir do nada, numa
sociedade sem organizao, sem estrutura de poder e sem instituies
permanentes a serem consideradas.
A criao do IBRA, diretamente ligado Presidncia da Repblica, como rgo de
coordenao interministerial das aes relativas reestruturao e tributao
fundiria teria sido um grande avano no sentido dessa reestruturao. No entanto
a mesma lei que o criou atribui-lhe funes de administrao e execuo direta,
duplicando servios j existentes e inviabilizando qualquer ao efetiva pela
complexidade e volume dos servios a serem montados por um rgo novo, sem
suficiente pessoal qualificado, sem experincia e sem a documentao histrica.
O IBRA tinha por objetivo primordial promover, coordenar e controlas as
atividades que visam corrigir a estrutura agrria do pas, e a executar os planos de
Reforma Agrria.
Suas finalidades esto enumeradas no Decreto 55.889 de 31 de maro de 1965,
abrangendo 33 tens (dos quais apenas alguns foram relacionados a seguir)
distribudos em cinco campos de atuao:
zoneamento, cadastro e tributao
a) promover a realizao de estudos e elaborar o zoneamento do pas em
regies homogneas do ponto de vista scio-econmico e das
caractersticas da estrutura agrria;
b) organizar e manter atualizado o cadastro dos imveis rurais de todo o
pas;
d) elaborar os estudos para fixao dos ndices e tabelas relativos
tributao, e das normas para a respectiva arrecadao;
distribuio de terras
a) promover o acesso propriedade rural mediante a distribuio e
redistribuio de terras;
b) pronunciar-se sobre qualquer alienao de terras pblicas;
Luisa Battaglia
256
f) promover a discriminao das reas de domnio federal ocupadas por

posseiros, a fim de regularizar a situao destes, se for o caso, ou
de tomar as medidas necessrias para reintegrar a Unio na sua
posse;
colonizao
a) efetuar estudos e promover a colonizao, fixando a metodologia a ser
aplicada nas ares prioritrias e fora delas, aqui sob a superviso
do INDA;
d) exercer as atividades relacionadas com a educao e capacitao de
pessoal ...;
promoo agrria
a) exercer as atividades de extenso rural e das vrias formas de assistncia
social, tcnica e agronmica nos empreendimentos de explorao
agropecuria;
b) promover a eletrificao rural e outras obras de melhoria da infraestrutura;
assistncia financeira
a) promover a expanso do crdito rural tecnificado, efetuando
emprstimos a agricultores e a parceleiros, ...;
b) promover a colocao dos ttulos da Dvida Agrria Nacional, bem
como a adequada aplicao dos recursos obtidos para garantia do
respectivo resgate;
Mesmo considerando que o Decreto previa com certa frequncia convnios e

colaborao com outros rgos impressionante o conjunto das atribuies sobre
postas s de outras entidades, desde o Ministrio da Fazenda, com relao
arrecadao de imposto, at o Banco do Brasil ou o BNDE com relao ao crdito
rural. Sem contar que diversos critrios e normas a serem elaborados deveriam
obedecer a Instrues Especiais, a serem baixadas pelo Ministro do Planejamento
ou pelo Ministro da Fazenda.
A participao do Ministrio da Agricultura ( bom notar que est-se falando de
reforma agrria) se daria atravs de outro instituto, o INDA (Instituto Nacional de
Luisa Battaglia
257
Desenvolvimento Agrrio) o qual tinha como objetivos primordial promover o

desenvolvimento rural, essencialmente atravs das atividades de colonizao,
extenso rural e cooperativismo e cujas atribuies remontavam em grande parte
com as do IBRA.
Cadastro rural
A estrutura prevista para o cadastro de imveis rurais resultou dos dois decretos
de regulamentao, do cadastro e do IBRA.
Mais uma vez trata-se de um cadastro cartorial, sem nenhuma amarrao
cartogrfica, montado a partir das declaraes dos proprietrios. Os textos legais
deixam a impresso de que a execuo de um cadastro imobilirio algo muito
semelhante organizao de um cadastro de contas bancrias ou de clientes de
uma companhia de seguros. O carter dbio das finalidades reais do cadastro rural
transparece claramente em alguns pontos, como no D.55.891/65:
Art.47
Pargrafo nico Os levantamentos cadastrais sero precedidos de amplo
servio de divulgao das normas de sua execuo, para garantia da
adequada informao dos proprietrios que devero preencher os
questionrios, a fim de que possam eles conhecer as vantagens e as
obrigaes que, para si, decorram das declaraes fornecidas.
As funes que deveriam ser preenchidas por esse cadastro foram enumeradas
pelo Decreto 56.792/65 16 que estabeleceu critrios para o lanamento e
arrecadao do Imposto Territorial Rural (ITR), calculado sobre o valor da terra
nua alterado por quatro coeficientes:
De dimenso considera a relao entre a rea total agricultvel do conjunto
de imveis rurais de um mesmo proprietrio e a mdia ponderada dos mdulos
de todos esses imveis.
16
O grande avano desse Decreto foi relacionar o ITR com o Imposto de Renda no caso de
rendas provenientes de explorao agrcola. O imposto de Renda passou a poder ser lanado ex
officio com base em dados do cadastro do IBRA.
Luisa Battaglia
258
De localizao em funo da zona de situao do imvel e das condies de

acesso.
De condies sociais considera o grau de alheamento ou de dependncia e
participao do proprietrio nas responsabilidades da administrao e nos
frutos da explorao do imvel. formado por trs fatores que medem a
participao do proprietrio no trabalho de explorao agrcola, as condies
de moradia e as condies de educao na propriedade.
De rendimento economico em funo das condies tcnico-economicas de
explorao do imvel rural. obtido por fatores que, alm de considerar a
existncia ou no de escriturao, relacionam a rea total explorada a
explorvel, a renda bruta efetiva e a potencial, o nvel de investimento em
benfeitorias e o valor total do imvel, o rendimento efetivo com o rendimento
padro para certos produtos.
Segue um impressionante elenco de dados considerados para a fixao do

tributo, que inclui descries das construes existentes, discriminao das reas
plantadas e nmero de residentes entre 7 e 14 anos. S no inclui uma planta
confivel de localizao do imvel, substituda por uma descrio da linha de
divisas e nome dos confrontantes. Esses dados seriam utilizados para definir
ndices, de acordo com tabelas elaboradas pelo IBRA.
Art.47 Para incentivar a poltica de desenvolvimento rural, o Poder Pblico se
utilizar da tributao progressiva da terra, do Imposto de Renda, da
colonizao pblica e particular, da assistncia e proteo economia rural e
ao cooperativismo e, finalmente, da regulamentao do uso e posse
temporrios da terra, objetivando:
I
desestimular os que exercem o direito de propriedade sem

observncia da funo social e econmica da terra;
II
estimular a racionalizao da atividade agropecuria dentro dos

princpios de conservao dos recursos naturais renovveis;
III
proporcionar recursos Unio, aos Estados e Municpios para

financiar os projetos de Reforma Agrria;
IV
aperfeioar os sistemas de contrle da arrecadao dos impostos.
Art.48 Observa-se quanto ao Imposto Territorial Rural, os seguintes princpios:
Luisa Battaglia
259
a Unio poder atribuir, por convnio, aos Estados e Municpios, o

lanamento, tendo por base os levantamentos cadastrais executados
e periodicamente atualizados;
II
a Unio tambm poder atribuir, por convnio, ao Municpio, a

arrecadao, ficando a eles garantida a utilizao da importncia
arrecadada;
III
quando a arrecadao for atribuda, por convnio, ao Municpio,

Unio caber o controle da cobrana;
Art.49 As normas gerais para a fixao do impsto territorial obedecero a

critrios de progressividade e regressividade, levando-se em conta os seguintes
fatores:
I
os valres da terra e das benfeitorias do imvel;
II
a rea e dimenses do imveis e das glebas de diferentes usos;
III
a situao do imvel ...
IV
as condies tcnicas e econmicas de explorao agropecuriaindustrial;
a natureza da posse e as condies de contratos de arrendatrios,

parceiros e assalariados;
VI
a classificao das terras e suas firmas (sic) de uso e rentabilidade;
VII
a rea total agricultvel do conjunto de imveis rurais de um

mesmo proprietrio no pas.
Seguem-se consideraes sobre a responsabilidade do proprietrio pelas

declaraes, a alquota e os critrios de progressividade das alquotas em funo
da rea total por proprietrio. O mesmo decreto fixou as taxas de servios
cadastrais:
Art.58 O acrscimo de 1/25 (vinte e cinco avos) do maior salrio mnimo
vigente no pas, a ser cobrado para cada 50 ha ou frao que exceda de 20 ha
para fixao da taxa de servios cadastrais no fornecimento do Certificado, ...,
ser limitado s reas dos imveis rurais at 1000 ha. Acima dessa rea os
acrscimos sero efetuados razo de vinte e cinco avos para cada milhar ou
frao que exceder os primeiros 1000 ha.
Luisa Battaglia
260
Tambm foram definidos critrios e prioridades para a redistribuio de terras

agrcolas, havendo uma inteira seo sobre o zoneamento do pas em regies
homogneas do ponto de vista scio-econmico e das caractersticas da estrutura
agrria (Art.43)
Um ms depois da publicao da Lei 5.172/66 (STN), o Decreto-Lei n 57
(18/11/66) altera dispositivos sbre lanamentos e cobrana do Impsto sbre a
Propriedade Territorial Rural, institui normas sbre arrecadao da Dvida Ativa
correspondente, e d outras providncias. Esse DL, alm de instituir multas pelo
atrazo no pagamento do ITR, consolidou as disposies da Lei 5.176/66 e da Lei
4.504/64. Em resumo:
Responsabilizou o Instituto Brasileiro de Reforma Agrria (IBRA) pelo
Cadastro de Propriedade Rurais.
Definiu as reas a serem ou no consideradas aproveitveis para efeito
de impsto.
Proibiu o desmembramento de que resultassem reas menores que os
mdulos definidos pelo IBRA.
Proibiu os Cartrios de Registro de Imveis de registrar esses
desmembramentos.
Previu a cobrana de IPTU sobre os stios de recreio, mesmo em zona
rural, e a cobrana de ITR sobre imveis de explorao agrcola, em
zona urbana.
Em 1970 o DL 1.110 extinguiu o IBRA, o INDA e o GERA, criando no lugar o
INCRA (Instituo Nacional de Colonizao e Reforma Agrria), ligado ao
Ministrio da Agricultura.
Dois anos depois a Lei 5.868/72 criou o Sistema Nacional de Cadastro Rural,
compreendendo os cadastros de:
I
imveis rurais
II
proprietrios e detentores de imveis rurais
III
arrendatrios e parceiros rurais
Luisa Battaglia
IV
261
terras pblicas
A validade jurdica desses cadastros declarada pela prpria lei:

Art.3
Pargrafo nico: Os documentos expedidos pelo INCRA, para fins cadastrais,
no fazem prova de propriedade ou de direitos a ela relativos.
Em 1987 o INCRA foi extinto pelo DL 2.363 que criou o Instituto Jurdico das
Terras Rurais, junto ao Ministrio da Reforma Agrria. O texto desse decreto lei,
no entanto, foi rejeitado dois anos depois pelo Decreto Legislativo 2/89.
10.5 O Registro Torrens
O Torrens Title System foi introduzido em 1858 na Austrlia por proposta

(aprovada em lei) de Sir Robert Richard Torrens, ento deputado por Adelaide, e
regulado em 1861 pelo Real Property Act. Tratava-se de um sistema de registro de
propriedade fundiria elo qual o governo assumia a garantia da propriedade
registrada, simplificando os processos de transferncia e dispensando o seguro dos
ttulos. Sua implantao ps ordem nos ttulos de domnio e facilitou as transaes
imobilirias pois a matrcula no registro fundirio passou a ser prova bastante
segura do direito de propriedade e base para todas as transaes posteriores.
O sistema foi rapidamente adotado em toda a Austrlia e em colnias inglesas e
francesas, notadamente no Canad.
O Registro Torrens foi incorporado ao direito brasileiro logo depois da
proclamao da Repblica por esforo de Rui Barbosa, Ministro de Estado do
Governo Provisrio, que via nele uma maneira de criar um ttulo indestrutvel de
Luisa Battaglia
262
propriedade imvel, tornada absoluta e indisputvel. 17 Na sua exposio de

motivos Rui Barbosa enumera as vantagens desse registro
que permitiria:
a)
a instituio de um processo expurgativo, destinado a delimitar a
propriedade e a fixar, irrevogavelmente, os direitos dos proprietrios,

autenticando-os num ttulo pblico;
b)
a criao de um sistema de publicidade hipotecria, adequado a
patentear exatamente a condio jurdica do solo, com os direitos reais e

gravames que o onerarem;
c)
a mobilizao da propriedade. 18
Esse sistema de registro imobilirio foi estabelecido pelo Decreto nmero 451 B,
de 31 de maio de 1890, regulamentado pelo Decreto 955-A de 5 de novembro de
1890.
Por ele, com o intuito de legalizar e sanear tda posse no fundada em
perfeito ttulo de propriedade, estabeleceu-se a matrcula do imvel ocupado,
mediante a satisfao de certos requisitos, indicados pela prpria lei.
A efetivao da matrcula ou do Registro Torrens atribui ao requerenteocupante do prdio o domnio sobre le, de modo a no permitir qualquer
contrato ou ato, mesmo de data anterior, desde que no seja tambm
registrado na forma da lei.
O ttulo efetivo desta matrcula equivale ao ttulo legtimo de propriedade
sbre o imvel registrado pelo sistema Torrens.
Prevalecem contra le, entretanto, na forma do que estabelece o art.41 do
citado decreto, os encargos, direitos e servides, constantes das notas
lanadas no livro de matrcula, quando ocorreu o processo de registro, e que
se reputaram legtimas. (Silva, De P., 1963, pg.1329).
Pelo Decreto 451-B a inscrio no sistema Torrens foi permitida para qualquer
imvel e obrigatria para as terras adquiridas do Governo e para os terrenos e
construes no permetro urbano da capital federal. O servio estava a cargo dos
17
Assis (1974).
18
Diniz (1992, pg.).
Luisa Battaglia
263
oficiais do registro geral das hipotecas. O pedido de inscrio de imvel rural

devia ser instrudo por levantamento planimtrico em escala entre 1:500 e
1:10.000, dependendo do tamanho da propriedade, acompanhado das cadernetas
de campo, de memorial descritivo das culturas e benfeitorias e de avaliao.
A lei dispensou a escritura pblica nos casos de transferncia de uma imvel j
registrado, bastando preencher um formulrio impresso ou redigir um termo
equivalente.
A verdade, porm, que esse processo de transferncia nunca foi usado
entre ns. O excesso de simplicidade gerou a desconfiana. Todos os
interessados preferem a escritura pblica. que a lei Torrens, nesse
particular, est em briga com o Cdigo Civil, e por isso a prudncia
aconselha que as alienaes e instituies de nus sejam feitas por escritura
pblica. Apesar de a mobilizao do solo constituir, no dizer de Bichara
Tabbah, a idia mais original do sistema; apesar de se encontrar na
equiparao dos imveis s coisas mveis quanto ao modo de transferncia a
base de todo o mecanismo da lei Torrens, no dizer de Rui, a verdade que
essa maneira de transferncia da propriedade nunca ter aplicao entre ns.
(Borges, 960, pg.33)
A inscrio pode ser anulada por processo judicial em casos comprovados de

fraude mas, enquanto o ttulo estiver inscrito ele garantia absoluta da
propriedade. Teve grande aplicao nos primeiros tempos da Repblica,
principalmente nos estados do Rio Grande do Sul e de Minas Gerais. Mais tarde
Gois, Mato Grosso e Par tambm usaram o sistema Torrens para distinguir os
ttulos seguros dos direitos adquiridos sobre posses, heranas e promessas de
toda sorte.
O Cdigo Civil (1916) no menciona o registro Torrens e muitos juristas
entenderam que no era mais admitido. No entanto o Cdigo de Processo Civil
(1939) o manteve, limitado porm aos imveis rurais.
A Lei 6.015/73 que regulamenta os registros pblicos admite a inscrio
facultativa no sistema Torrens para os imveis rurais, mantendo assim uma rea
de confuso pela sobreposio de servios com a mesma finalidade. No entanto o
registro Torrens cada vez menos usado e muitos proprietrios de imveis j
Luisa Battaglia
264
inscritos pediram sua excluso do sistema. Na medida em que as propriedades

passam a ser melhor demarcadas, a matrcula no registro comum considerada
suficiente para garantir os direitos.
Luisa Battaglia
IV
guisa de concluso
265
Luisa Battaglia
IV
266
guisa de concluso
Uma das maiores dificuldades no desenvolvimento deste trabalho foi a constante

necessidade de delimitar o campo de coleta e apresentao do material, de modo a
manter o equilbrio entre o tema especfico escolhido - - os cadastros e registros
fundirios no Brasil- - e a complexidade das reas que com ele se relacionam
diretamente - -a propriedade de pores do territrio nacional e a forma como o
Estado tributa e organiza o uso dessas propriedades. Essas reas, por sua vez, so
bsicas para o entendimento do processo de formao da sociedade brasileira e de
sua insero no conjunto dos Estados Nacionais.
Por outro lado, a vinculao entre fatos concretos e uma interpretao abrangente
dos processos sociais dos quais esses fatos so parte a nica maneira de entender
nossas aes quotidianas e de optar, o tempo todo, com alguma conscincia
quanto s consequncias ou ao significado da opo. Em outras palavras, a
preocupao subjacente a este trabalho a da possibilidade de ao.
neste sentido, de volta ao concreto na forma de ao, que esta parte completa as
anteriores com algumas propostas tentativas de discusso sobre as alteraes que
devero ocorrer na organizao do Estado brasileiro com relao ao planejamento
do territrio, na perspectiva plausvel de uma sada da crise da sociedade brasileira
para um estgio de desenvolvimento baseado em significativo aumento da
produtividade do trabalho e no correspondente aumento tambm do nvel de
subsistncia de sua populao. Tal perspectiva implica na consolidao e defesa
de um espao nacional, no sentido de um mercado unificado e capaz de sustentar
um processo autnomo de acumulao. Pressupe tambm um Estado forte, o que
no significa economia estatizada, capaz de intervir na organizao da produo
mediante planejamento, adequao das instituies e provimento da infra
estrutura.
Luisa Battaglia
267
Trata-se pois de retornar ao assunto do terceiro captulo, O Estado no Brasil, para,

a partir do entendimento das caractersticas peculiares do processo de acumulao
brasileiro e, em decorrncia, da maneira como se efetua a construo do espao,
repensar as possveis aes do Estado relativas a essa construo, correpsondentes
transformao daquele processo e ao abandono das prticas que visam a
manuteno da atual sociedade de elite.
Esta ltima parte do trabalho composta por dois captulo:
O Captulo 11: O espao urbano brasileiro, constitui um resumo da atual situao
de descontrole (institucionalizado) sobre o espao por parte do Estado, situao
essa que est vinculada s caractersticas do processo de acumulao no Brasil e
que, portanto, dever se alterar na perspectiva de alteraes desse processo.
No Captulo 12: Na perspectiva de mudanas nas condies de produo
propem-se algumas diretrizes para aes relativas aos cadastros e registros
fundirios, no intuito de contribuir para uma discusso sobre alternativas para a
atuao do Estado brasileiro com relao ao planejamento territorial, supondo que
sejam removidos os entraves ao desenvolvimento das foras produtivas,
permitindo a passagem para um estgio de acumulao predominantemente
intensiva.
Luisa Battaglia
CAPTULO 11:
O ESPAO URBANO BRASILEIRO
268
Luisa Battaglia
11
269
O ESPAO URBANO BRASILEIRO
11.1 A ocupao do territrio
A distribuio da propriedade do territrio brasileiro, ao longo dos quase 500 anos

de histria, o resultado de trs ondas sucessivas de ocupao das terras
inicialmente consideradas como patrimnio da Ordem de Cristo (e administradas
pelo rei como seu Gro Mestre) e posteriormente denominadas pblicas ou
devolutas.
O primeiro perodo o do desbravamento e da conquista sobre os indgenas. Essa
conquista se deu pela ocupao agrcola baseada na monocultura de exportao e
no trabalho escravo e propiciou a formao dos latifndios coloniais. Estando o
Brasil na situao jurdica de patrimnio da Ordem de Cristo, as terras eram
outorgadas pelo rei (ou por sua delegao) atravs das cartas de sesmaria que
tambm estabeleciam as condies e direitos e se constituam em documentos
suficientes para a comprovao de tais direitos.
A populao mais pobre e menos influente, trabalhadores livres sem condies de
obter sesmarias, foram ocupando as terras mais distantes ou intersticiais com
roas de subsistncia, sem nenhuma alternativa de reconhecimento institucional
de domnio e portanto sempre sujeitos a expulso, ao arbtrio dos senhores das
terras. Na sociedade estruturada em torno dos senhores (na casa grande) e dos
escravos (na senzala) a populao livre dependia da vontade pessoal dos primeiros
para sobreviver.
Luisa Battaglia
270
J nos ncleos urbanos, formados em terras concedidas a entidades religiosas ou

ao Conselho da vila ou cidade, o assentamento da populao se fazia mediante
pagamento de foro ou prestao de servios, o que dava certos direitos e garantia
de estabilidade. No havendo propriedade no havia a noo de assentamentos
irregulares.
O fim da dependncia colonial e o esgotamento do regime escravagista foram
marcados por um perodo de ocupao por simples posse, seguido pela
consolidao e reconhecimento tanto dessas posses quanto das sesmarias (Lei das
Terras Devolutas). O reconhecimento do domnio sobre a terra passou a ser feito
atravs dos ttulos de propriedade, facilitando o processo de compra/venda e o
desenvolvimento do mercado de hipotecas. O processo de registro dos ttulos,
inicialmente anotados pelos vigrios, evoluiu para o sistema dos Cartrios de
Registro de Imveis.
A Lei das Terras Devolutas, ao mesmo tempo em que permitiu a titulao das
posses (aparentemente resolvendo o problema de assentamento da populao
livres), tambm imps para essa titulao um preo e procedimentos burocrticos
que continuaram mantendo a terra fora do alcance da maioria da populao. Com
a substituio dos escravos por trabalhadores livres o assentamento desses passou
a ser vinculado a relaes de trabalho mal definidas, em que o alojamento ou a
autorizao para plantar uma hora eram parte e justificativa do baixo salrio.
Muitas indstrias em So Paulo usaram do mesmo esquema, construindo e
mantendo vilas operrias como meio de garantir mo de obra barata.
A ocupao de grandes extenses de territrio se fez com os programas de
colonizao associados ao avano das frentes pioneiras do caf e do gado,
propiciando a formao de grandes fortunas baseadas na obteno e comercio de
terras devolutas 1 .
A terceira onda corresponde extenso da propriedade sobre todo o territrio,
simultaneamente com a expanso e adensamento das redes rodovirias e de
telecomunicaes. As terras pblicas ou devolutas foram sendo parceladas (em
programas de reassentamento e de colonizao) ou cedidas em grandes glebas,
1
Cf. Frana (1960), Martins (1979), Monbeig (1951 e 1952), Silva,S. (1976).
Luisa Battaglia
271
seja por venda, seja na forma de concesso pra explorao. As propriedades assim
criadas se soprepuseram ocupao por pequenas posses (roas de subsistncia e
abastecimento local), na grande maioria sem qualquer ttulo. Na medida em que
foram se esgotando as terras devolutas e a simples ocupao foi deixando de ser
vivel, foram se acirrando os inmeros conflitos, seja entre posseiros e detentores
de ttulos, seja entre detentores de ttulos sobrepostos, seja ainda por processos de
grilagem. A precariedade das descries das terras refora esses conflitos e est
na origem de boa parte deles.
Como alternativa de assentamento nas aglomeraes urbanas os contratos de
enfiteuse e os alojamentos fornecidos pelas indstrias foram sendo substituidos, a
partir do fim do sculo passado, pelas construes precrias em lotes na periferia.
As medidas formais para disciplinar esse tipo de assentamento tiveram pouco
efeito e os lotes continuaram sendo produzidos e ocupados em desacordo com a
legislao urbanstica na quase totalidade dos casos. Todas as grandes cidades do
pas
cresceram
pela
multiplicao
dos
loteamentos
irregulares
ou
clandestinos. A alternativa regular, ensaiada pelo Plano Nacional de

Habitao, cobriu uma pequena parte das demandas 2 .
Nos tlimos anos, e principalmente nas grandes cidades, nota-se a tendncia a
substituir os loteamentos por empreendimentos que abrangem todas as operaes
de implantao de unidades para moradia ou para atividades econmicas. Na
medida em que se esgotam as possibilidades de compra de lote ou de ocupao de
pequenas reas em glebas mal demarcadas as alternativas de assentamento da
populao mais pobre se reduzem ao adensamento em reas j construdas
(cortios) ou ocupao do que sobra de reas pblicas (favelas) 3 .
A constante dessas sucessivas ondas de ocupao a desqualificao
institucionalizada das formas de assentamento da grande maioria da populao.
Sua presena, necessria, sempre foi apenas tolerada. Sem contar os casos que
2
No auge de sua atuao o BNH chegou a financiar cerca de um milho de residncias

entre 1968 e 1973 (cf. Francisconi, 1974, pg.68) ou seja, em torno de 16% do total construdo no
perodo.
O que define a favela no a precariedade da construo mas sim o fato de estar em terra
pblica ou de propriedade alheia. A favela uma invaso, sendo o termo grilagem reservado para
a classe dominante.
Luisa Battaglia
272
atingiam um nmero restrito de pessoas (aforamento nos ncleos urbanos no

perodo colonial, por exemplo) no houve formas legtimas de assentamento para
o conjunto da massa de trabalhadores, evidenciando, nas palavras de Roberto
Schwartz,
o descompromisso da classe dominante brasileira para com seus
dependentes e tambm para com a prpria norma burguesa (Schwartz, 1991,
pg.70)
Essa situao de ilegalidade estrutural em que foi mantido at agora o

assentamento da populao mais pobre cria impasses incmodos para o conjunto
da sociedade, bem conhecidos de todos os tcnicos de planejamento,como a
permanncia de habitaes em reas de inundao ou o adensamento de reas sem
condies sanitrias.
Mas a mesma ilegalidade estrutural, ao justificar o desprezo da lei (e aliada
precariedade da demarcao das propriedades), tambm permite negcios
fabulosos com a compra/venda de terras. Um exemplo atual (e noticiado) dado
pela proliferao de loteamentos no Distrito Federal, quase contguos ao Plano
Piloto, em reas que j foram desapropriadas pelo Governo. O mapa esquemtico
da Figura 11.1, publicado como parte de uma reportagem sobre parcelamentos
irregulares em Braslia, mostra o tipo de negcios propiciados pelas indefinies
legais e pela falta de registros confiveis das propriedades.
Figura 11.1
DISTRITO FEDERAL, 1995
Localizao esquemtica de parcelamentos irregulares
Segundo a reportagem
Na regio, h todos os tipos de situao: terras vendidas por um herdeiro
que j havia morrido, condomnio formados em terras pblicas e at
empreendimentos fantasmas. 4
Reportagem do Correio Braziliense, de 24 de maro de 1995, assinada por Luis Turiba. A

reportagem foi motivada pelas investigaes da CPI da Grilagem da Cmara Legislativa do D.F.
Luisa Battaglia
273
Acrescente-se a essa situao o fato de que boa parte dos condomnios descritos
se sobrepem uns aos outros e que muitos dos compradores so funcionrios
pblicos ou membros do Legislativo ou do Judicirio, para se ter uma idia da
extenso dos negcios (e dos problemas).
Finalmente cabe observar que os ttulos correspondentes s diversas formas de
ocupao, reconhecidas ou apenas toleradas, ao longo de quase cinco sculos
foram os mais variados e sua padronizao hoje um trabalho que s pode ser
feito caso a caso, medida em que suas transaes levam os proprietrios (novos
ou velhos) aos Cartrios de Registro.
11.2 Planejamento e informaes sobre o territrio
No Captulo 2: O Estado foi enfatizada a importncia do Estado, numa economia

capitalista, na produo do espao ou seja, no planejamento e organizao
espacial da produo de mercadorias.
(E)nquanto a regulao pelo mercado capaz de exercer um papel bastante
importante na regulao do uso do espao uma vez que este tenha sido
produzido (pois localizaes podem ser consumidas como mercadorias), ela
no ajuda em nada na produo do espao que transcende o domnios dos
capitais individuais. A interveno do Estado tem um papel dominante na
produo do espao - - mesmo quando, como no caso de crescimento
anrquico, ele mais segue do que antecipa e induz as necessidades criadas
pelo crescimento espontneo; e mesmo quando o Estado deixa a regulao
do uso do espao em grande parte para o mercado. (Dek, 1885, pg.216-17)
Se no estgio inicial do capitalismo a necessidade de localizaes diferenciadas, e

portanto de infraestrutura, era baixa, deixando pouco perceptvel a interveno do
Estado, no estgio intensivo a produo capitalista requer concentraes de
Luisa Battaglia
274
atividades e de infraestrutura, exigindo planejamento e interveno direta do

Estado, de maneira explcita e em escala significativa.
Sendo o territrio o suporte fsico sobre o qual se organiza a produo e em
funo do qual uma sociedade define o seu espao, as informaes sobre o
territrio so essenciais prpria permanncia e organizao de uma sociedade
burguesa enquanto Estado-nao. No apenas necessrio conhecer, como nas
sociedades medievais, os recursos naturais disponveis (minrios, fertilidade do
solo, hidrologia etc.) como, principalmente, necessrio conhecer a localizao
dos fatores de produo. Pode-se esquematizar essas necessidades em trs
objetivos abrangentes:
1
A sociedade burguesa deve garantir a propriedade da terra, condio bsica

para a manuteno da relao salarial. Essa garantia instituda atravs dos
sistemas de ttulos e cadastros sistemas esses que, de acordo com a norma
burguesa de igualdade entre as pessoas e entre as coisas, no podem fazer
distino entre diferentes proprietrios ou entre diferentes usos da
propriedade.
A tributao sobre a propriedade, alm de ser fonte de recursos para o

Estado, uma forma pela qual a sociedade reconhece a existncia da
propriedade e regula a sua utilizao para a produo capitalista.
A funo de planejamento do espao, inerente ao Estado, exige o

conhecimento do territrio (cartografia) e da sua distribuio em propriedades
(cadastro). As informaes para isso se apresentam na forma de dados
associados a representaes grficas de pores do territrio isto , a plantas e
mapas.
A capacidade e as formas de interveno no espao por parte do Estado definem

os sistemas de informaes a serem mantidos, ao mesmo tempo em que
dependem da qualidade e contedo desses mesmos sistemas. Algumas das bases
dos sistemas de informaes sobre o espao no Brasil foram objeto dos captulos
precedentes, em que se procurou ressaltar aspectos de sua deliberada
precariedade. As propostas de discusso sobre possveis melhorias dos sistemas
Luisa Battaglia
275
cartogrficos e cadastrais, objeto do captulo seguinte, partem das condies

atuais de estruturao e articulao desses sistemas.
Cartografia
Na poca dos descobrimentos Portugal dispunha de uma avanada cultura
cartogrfica. A confeco de mapas era crucial para o programa de navegao e
descobrimentos dos sculos XV e XVI e a Escola de Sagres era o centro de
conhecimentos mais desenvolvido da poca. As cartas e os livros de navegao,
os portulanos, eram objetos valiosos, guardados e roubados com igual empenho,
pois continham as informaes necessrias seja para chegar nas novas terras, seja
para evitar as reas de maior perigo. Cada documento, acumulando novos
conhecimentos aos anteriores, permitia novas conquistas. Com a perda do
domnio da navegao Portugal tambm perdeu o domnio (e a necessidade) das
tcnicas de elaborao de mapas, que passaram para as mos dos holandeses e
franceses.
A histria da representao cartogrfica do Brasil segue, obviamente, a da sua
ocupao territorial. No incio apenas descries da costa, com detalhes dos
portos, embocaduras de rios e povoaes, boa parte dos mapas dos sculos XVI e
XVII desenham essa costa na posio em que ela se apresenta para os
navegadores vindos do leste: com o norte voltado para o lado direito. As primeiras
informaes mapeadas alm da costa so os rios navegveis e, medida em que a
rede hidrogrfica foi sendo esboada, consolidaram-se os conhecimentos sobre a
forma do continente e as posies relativas das diversas regies de penetrao e
povoamento.
A fixao dos limites entre os domnios de Portugal e Espanha passou a merecer a
ateno dos cartgrafos a partir do sculo XVIII. Motivo de guerras e de vrios
tratados na regio do Sacramento, esses limites no tinhas base de disputa
concreta nos imensos territrios desabilitados e a linha demarcatria fixada em
Tordesilhas pode ir sendo deformada para oeste, a partir da costa brasileira, pelas
ocupaes extremamente rarefeitas dos posseiros, garimpeiros e caadores.
Luisa Battaglia
276
Alguma preocupao com a integridade do territrio levou elaborao de dois

mapas gerais durante o Imprio:
A Carta Corogrfica do Imprio do Brasil, elaborada em 1846 pelo
Cel.Eng.Conrado Jacob de Niemeyer.
Um mapa composto de 31 cartas, terminado em 1875, feito pela
Comisso Geral da Carta do Imprio criada em 1864.
Em 1903 foi criada no Rio Grande do Sul a Comisso da Carta Geral do Brasil,
ligada ao Exrcito, com a incumbncia de produzir uma base cartogrfica do
territrio, assinalar as fronteiras e estabelecer uma rede de marcos de apoio
geodsico. Por dificuldades tcnicas e insuficincia dos recursos para o
empreendimento 5 o trabalho, iniciado no extremo sul, no passou do paralelo de
Porto Alegre.
A partir da dcada de 20 comearam a ser aplicadas tcnicas que possibilitaram
levantamentos muito mais rpidos, precisos e em condies de trabalho menos
penosas. Fotos areas, medio eletrnica de distncia, radar, imagens de satlite,
sem contar os recursos de clculo e a melhoria das redes virias e de transporte,
tudo isto fez com que a elaborao de mapas gerais se tornasse tarefa vivel em
prazos relativamente curtos.
Em 1937 foi criado o Conselho Brasileiro de Geografia. No ano seguinte, pelo
Decreto-Lei 218 de 26 de janeiro de 1938, esse Conselho foi reunido ao Instituo
Brasileiro de Estatstica 6 para formar o Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE) 7 .
O problema hoje no est mais no conhecimento e localizao dos acidentes
geogrficos tanto assim que algumas atividades dispem de mapas detalhados e
precisos, constantemente atualizados, como por exemplo as cartas de navegao
area.
bom lembrar que na poca qualquer levantamento era totalmente feito no cho, por
equipes viajando a p, a cavalo e em carroas puxadas por mulas.
Criado pelo Decreto 24.609 de 1934.
Informaes fornecidas pelo IBGE, So Paulo.
Luisa Battaglia
277
O que falta o conhecimento e atualizao das jurisdies e propriedades, um

sistema cartogrfico que permitia articular mapas gerais e plantas cadastrais nas
diversas escalas necessrias para as funes e servios ligados organizao e ao
uso do espao. 8
Dados cadastrais
Ao longo deste trabalho procurou-se enfatizar a importncia de uma base
cartogrfica para o mapeamento dos dados referentes a localizaes espaciais,
especialmente os relativos propriedade fundiria. No Brasil o registro jurdico
das propriedades no mapeado e os cadastros tem representaes grficas em
geral esquemticas e no vinculadas a uma base cartogrfica.
Assim como no h um sistema cartogrfico abrangente e unificado para servir de
base s plantas cadastrais, tambm no h um sistema abrangente e unificado de
cadastro das propriedades nacionais.
Os registros jurdicos so mantidos por cartrios, na grande maioria privados
(Cartrios de Registro de Imveis), regidos por legislao federal e controlados
pelos Estados. O objetivo desses registros o da garantia dos direitos privados.
No um servio concebido para fornecer informaes para planejamento ou
controle por parte do Estado.
Os cadastros fiscais so mantidos pelas Prefeituras e pela Unio (atualmente
atravs do INCRA), separados por conceitos mal definidos de urbano (a cargo das
Prefeituras) e rural (a cargo da Unio).
A desarticulao entre esses sistemas, associada ao fato de nenhum deles ser
mapeado, propicia a criao de sobreposies e a multiplicao de sistemas para
objetivos diferentes, como o registro das terras pblicas separado do das
O descaso institucional com a cartografia e os sistemas cadastrais se reflete no descaso

com a preciso dos levantamentos e das locaes de obras pblicas ou com a fidelidade da
execuo. So clssicos os casos de ruas abertas sobre lotes (cujos proprietrios exigem
indenizaes) e rarssimos os casos em que uma obra pblica executada de acordo com o projeto
ou mesmo que tenha um registro posterior de execuo (o chamado as built). Alis, a grande
maioria das obras pblicas licitado sem projeto executivo, sobre um estudo preliminar ou um
anteprojeto.
Luisa Battaglia
278
propriedades, ou um cadastro para aprovao de projetos de construo separados

daquele para lanamento de impostos. Essa multiplicao mantida pela prpria
estrutura institucional que trata cada servio pblico como algo independente dos
demais, fechado num mundo supostamente autosuficiente de informaes e
rotinas. Esse isolamento impede a avaliao das informaes (e portanto dos
resultados de seu uso) por parte de outros setores da administrao pblica ou da
sociedade.
A legislao ou melhor, a estrutura jurdica que a interpreta, se baseia na defesa
dos interesses individuais como resguardo contra possveis arbitrariedades por
parte do poder pblico. No nvel operacional o funcionrio pblico, sujeito por
sua vez a arbitrariedades poltico/administrativas, no toma decises que possam
implicar em responsabilidade tcnica pessoal e, portanto, qualquer deciso requer
uma prvia diluio de responsabilidades atravs de regras genricas, discutidas
em termos de modelos abstratos. Isto se aplica PGV como ao zoneamento, por
exemplo. Para permitir a preservao deste quadro abstrato em que as
responsabilidades se diluem e os interesses no aparecem (ou, na expresso
popular, em que no se d nome aos bois) as informaes so consideradas
sigilosas mesmo quando, como no caso da Listagem Genrica de Valores
(Prefeitura de So Paulo), por exemplo, so publicadas em Dirio Oficial 9 .
Apesar de sua posio de vanguarda na organizao de um cadastro e de um
sistema de controle fiscal exemplares no pas, So Paulo no escapou da
tendncia geral de fechar o sistema tributrio num mundo a parte, no accessvel
para outros usos: tanto o sistema de mapeamento e de identificao dos imveis
quanto os critrios de atribuio de valor venal dificultam a avaliao de conjunto
e a utilizao dos dados para outros fins.
No seria de se esperar que o processo de apropriao das terras do Brasil tivesse
sido ordenado por normas claras e documentado em registros sistematizados. No
tempo do descobrimento o mundo portugus no era mais feudal mas o
capitalismo ainda no se havia implantado como modo de produo dominante
numa Europa em transio. Terras de extenso limitada e sem donos capazes de
9
O que garante o sigilo o fato da Listagem ser ilegvel ou melhor, sem aplicao por
procedimentos manuais, devido ao seu tamanho.
Luisa Battaglia
279
contestar sua ocupao era uma situao que fugia de todas as vivncias sociais e
para a qual no havia regras estabelecidas. Estas foram sendo moldadas, a partir
das formalidades feudais ainda vigentes, ao sabor dos projetos dominantes do
momento.
Mas aps quase cinco sculos em que o capitalismo se imps como modo de
produo dominante, o Estado brasileiro continua sem os instrumentos bsicos
para a sua organizao espacial. Decorrem as sobreposies de competncias
administrativas, os conflitos pela propriedade, as inmeras pendncias judiciais,
as dificuldades na partilha das heranas, a perda sistemtica das reas pblicas, os
loteamentos sem controle etc. O que espanta no o fato de no ter havido
normas e documentao no perodo colonial, mas sim o fato de no ter havido
normas e documentao da propriedade do territrio no parece ser problema para
o Estado brasileiro, em qualquer nvel da administrao. O que espanta que
tcnicos e administradores constituem discutindo e propondo em torno de uma
legislao que no tem a menor condio de ser aplicada por falta de instrumental
bsico, como uma planta cadastral coerente e confivel.
Luisa Battaglia
280
CAPTULO 12
NAS
PERSPECTIVAS
PRODUO
DE
MUDANAS
NAS
CONDIES
DE
Luisa Battaglia
12
281
NAS PERSPECTIVAS DE MUDANAS NAS CONDIES DE
PRODUO
Sapo no pula de boniteza mas porm por preciso (Joo

Guimares Rosa)
O trabalho desenvolvido conduziu explicitao de um conjunto de idias

arraigadas, normas, leis e procedimentos institucionais relativos propriedade
fundiria no Brasil, ao seu reconhecimento pblico e aos impostos incidentes
sobre ela. Esse conjunto se articula formando uma teia densa e resistente a
alteraes, teia esta que constitui uma parte importante do sistema de sustentao
de uma elite dominante, visceralmente refratria a mudanas e, portanto, incapaz
de aceitar, quanto menos liderar, um processo de transformao social. A
estrutura de sustentao do poder compe-se de instrumentos de fora e de
ideologia. Os dois esteios de sustentao dessa ltima, a produo acadmica e a
grande imprensa, mantm e divulgam a convico de que a resistncia a
alteraes se deve a causas impessoais como tradio cultural, estrutura
administrativa, falta de recursos e quejandos, deixando sistematicamente de
lado os interesses pessoais e de grupos que cultivam a tradio cultural e a
escassez dos recursos.
O processo de acumulao no Brasil se sustentou at agora pela contnua
ampliao do espao, significando a incorporao a esse espao de novas terras e
novas populaes. O esgotamento dessa possibilidade de ampliao impe a
necessidade de alterar a forma de ocupao do territrio em termos de
planejamento, provimento de infraestrutura e distribuio da carga tributria.
na perspectiva dessa alterao, para que seja possvel de fato uma nova
organizao social, voltada para a criao e defesa de um espao brasileiro, que
este trabalho pretende trazer alguma contribuio para a discusso que dever se
estabelecer em torno dos instrumentos do Estado para o planejamento e
Luisa Battaglia
282
interveno sobre o espao. Essa contribuio se baseia tanto nas posies

tericas defendidas nesta tese quanto na experincia acumulada em vrios anos de
trabalho profissional.
12.1 Elementos de ao governamental
Uma vez que a opo pelo desenvolvimento econmico leva exigncia da

implantao de um processo efetivo de planejamento do espao por parte do
Estado, esse processo dever incorporar a organizao e manuteno de sistemas
de informaes sobre o territrio na forma, como visto acima, de plantas, mapas e
dados alfa-numricos. Dever, portanto, agir sobre os sistemas de registro e os
cadastros de imveis.
A confeco de uma planta cadastral ou a articulao dos diversos sistemas de
registro so problemas tcnicos cuja soluo, mais ou menos complexa, sempre
vivel desde que o problema seja real e no apenas um pretexto para encobrir
outras questes ou para inviabilizar qualquer mudana. Isto significa que s pode
haver soluo de fato na medida em que houver interesse nessa soluo ou, em
outras palavras, na medida em que os problemas forem sendo reconhecidos como
tais. Portanto:
Uma pessoa concreta de ao s pode ser feita por quem percebe o
problema e tem condies e interesse de encaminhar a soluo.
A prpria discusso do problema sintoma de que h interesse na
soluo e, portanto, j parte dela.
O que se prope aqui no um programa de ao (que no faria sentido
justamente por estar desvinculado de qualquer instncia de governo) mas sim
alguns aspectos de eventuais programas, a serem discutidos no sentido de
substituir pseudo-solues formais por medidas que permitam o efetivo
conhecimento, no caso dos direitos fundirios e dos tributos correspondentes.
Luisa Battaglia
283
At agora a maioria das aes relativas implantao de sistemas de dados sobre

a propriedade tem-se caracterizado pela capacidade de confundir e escamotear as
informaes, sob as aparncias de organiz-las ou de resolver problemas
administrativos. A recolocao dos objetivos desses sistemas como sendo os de
igualar o tratamento burgus da propriedade e facilitar as aes de tributao e
planejamento por parte do Estado requer alteraes na maneira de decidir sobre
medidas efetivas, pois requer que tais medidas correspondam de fato aos objetivos
declarados e no ao de escamote-los.
As observaes que seguem so uma tentativa de identificar as caractersticas
gerais das aes destinadas a resolver problemas, no sentido de remover entraves
produo e ao desenvolvimento de um processo de planejamento nacional:
Em primeiro lugar, cabe lembrar que a ideologia do entrave est
arraigada em todos os nveis de deciso: no apenas nos altos escales
do governo que existe a tenso entre o fazer e o fazer de conta. As
pequenas aes em todos os rgos que manipulam dados sobre
propriedades podem ir num ou noutro sentido.
Por outro lado, alteraes estruturais exigem tocar diretamente nos
pontos certos isto , nos pontos capazes de alterar a estrutura e no
apenas detalhes. Mudanas de detalhe sem importncia s provocam o
rearranjo dos interesses oponentes. Esses pontos nevrlgicos no so
sempre os mais visveis e podem passar por detalhes sem importncia.
Qualquer ao deve dispor de recursos suficientes alocados. Isto no
significa necessariamente muito dinheiro; significa sim garantia de
continuidade e de interesse poltico.
O avano por etapas, colocando metas claras a curto prazo, facilita o
dimensionamento e a organizao do trabalho e diminui a tendncia ao
desnimo diante de um volume de tarefas aparentemente inexequvel.
Medidas efetivas so frequentemente menos abrangentes, menos
completas, que pseudo-solues formais pois devem obrigatoriamente
levar em conta a composio das foras presentes em cada momento.
Luisa Battaglia
284
A ltima dessas observaes diz respeito ao volume de trabalho

necessrio. Em que pesem as facilidades de armazenamento e de
manipulao de dados permitidas pelas tcnicas mais recentes, essas no
substituem trabalhos de coleta, de organizao e de divulgao. Como j
foi observado acima, parte da ideologia do entrave o desprezo pelo
fazer,
sempre
relegado
para
estagirio
ou
funcionrio
desqualificado. 1 Ora, alterar os sistemas de cadastros e registros

montados em muitos anos de rotinas, leis e tradies certamente no
tarefa para trabalhadores despreparados nem para sofisticados sistemas
eletrnicos comprados prontos.
Um programa de reorganizao dos sistemas cadastrais a nvel nacional no se faz
sem alteraes profundas na organizao social pois implica em alteraes na
legislao e nas prticas administrativas, alteraes essas que no precedem um
programa de trabalho mas j so parte dele. Do mesmo modo, a discusso sobre
um programa de mudanas j parte e sintoma da mudana em curso.
Na perspectiva de um debate sobre as possveis alteraes que se esboam
alguns elementos para um programa, centrado em duas linhas de ao:
1
Apoio cartografia nacional
Articulao entre os diversos sistemas de cadastros e registros.
12.2 Apoio cartografia nacional
A elaborao de um projeto de sistema cartogrfico nacional no s no partiria

do zero como provavelmente j existe, aguardando apoio e condies de
implantao. No se trata de mais um projeto a ser feito por mais uma entidade a
1
E aqui chegamos ltima das linhas mestras fundamentais da nossa cultura: o desamor
ao trabalho orgnico e tudo quanto lhe esteja ligado: iniciativa, organizao, cooperao, esprito
tcnico e cientfico. ... Abolida a escravatura, no foi a toda forma de atividade que passamos a ter
apro. Ao contrrio, de acrdo com os nossos velhos preconceitos, um sem-nmero de formas de
trabalho, em lugar de dignificar o indivduo, passaram a rebaix-lo e avilt-lo. (Moog, 1964,
pg.231-2).
Luisa Battaglia
285
ser criada mais sim da articulao dos rgos j envolvidos com o assunto, da
alocao de recursos e da atribuio clara de responsabilidades pelos diversos
servios,
principalmente
os
de
atualizao.
Entre
os
rgos federais
necessariamente envolvidos por uma coordenao conjunta de aes e recursos

esto o IBGE e as Foras Armadas que, ambos, detm o conhecimento e a prtica
dos levantamentos cartogrficos. s aes desses rgos, por sua vez, devero se
articular as de outras entidades federais, alm das estaduais, metropolitanas e
municipais, sempre no sentido de permitir a juno e cruzamento dos dados nas
diversas escalas e de evitar a repetio dos servios iguais. A atribuio clara de
responsabilidades significa compromisso com a alocao de recursos para tais
servios e garantias de no disperso de recursos pela alocao em servios
sobrepostos.
Nestas articulaes entre rgos produtores e usurios de bases cartogrficas
devero se resolver todos os problemas tcnicos e operacionais ligados aos
sistemas de projeo e de coordenadas, s redes de apoio geodsico, articulao
das folhas, padronizao da nomenclatura e da linguagem cartogrfica,
compatibilizao dos processos de informatizao, aos limites administrativos e,
acima de tudo, aos servios de atualizao e aos fluxos de dados.
Haveria resultados a curto prazo em trs linhas simultneas:
1
A garantia de existncia e de atualizao peridica de mapas base (em

alguma escala e com algum nvel de qualidade definidos), articulados ao
sistema cartogrfico nacional, para todos os municpios brasileiros.
O dimensionamento e a implantao dos sricos de manuteno,

adensamento e divulgao das redes de apoio geodsico.
A elaborao e publicao das normas de padronizao, em conjunto

com os protocolos de trocas de informaes entre as diversas entidades
envolvidas.
Essa primeiro passo permitiria dimensionar prioridades para levantamentos

cadastrais abrangentes e estabelecer competncias, alm de normas e
procedimentos de atualizao.
Luisa Battaglia
286
12.3 Articulao entre cadastros e registros
A articulao entre os registros e os sistemas cadastrais involve dois aspectos: a

sua representao grfica (mapeamento) e a troca permanente de dados.
O mapeamento requer uma base cartogrfica, donde parte da importncia dos
resultados esboados no tem anterior. Mas muito trabalho pode ser feito sobre as
bases disponveis, mesmo desatualizadas, principalmente no sentido de resolver
questes de jurisdio e de limites administrativos. Divisas de estados e
municpios e circunscries dos Cartrios de Registro de Imveis deveriam ser
perfeitamente acertados e amplamente divulgados para uso de todos.
A reviso das atribuies do INCRA e da separao entre imposto territorial
urbano e rural deve levar a concluses sobre a permanncia ou no dos permetros
urbanos, em caso afirmativo, a sua redefinio peridica.
Partindo do atual funcionamento dos servios existentes uma primeira articulao
poderia ser estabelecida atravs da adoo de um cdigo comum de identificao
de imvel, coincidente ou no (parcialmente) com o nmero de matrcula no
Cartrio ou com o nmero do cadastro do INCRA ou das Prefeituras. Esse cdigo
teria uma estrutura nacional, mesmo que a coordenao funcionaria como chave
de acesso comum, permitindo o cruzamento dos dados alfanumricos entre os
principais sistemas de registro fundirio. Assim, mesmo antes de qualquer
mapeamento, seria possvel comparar e, portanto, corrigir e completar esses
registros. A adoo de um cdigo comum exige cuidados e alguma padronizao
nos sistemas de informatizao.
O segundo passo poderia ser no sentido do cruzamento de responsabilidades
como, por exempo, o lanamento de impostos ter como base os registros nos
Cartrios e os registros de propriedade serem feitos sobre mapas das Prefeituras
ou do INCRA.
O programa geral, a longo prazo, deveria tender para:
Luisa Battaglia
287
O mapeamento de todas as propriedades.

A recuperao dos dados por proprietrio.
A eliminao de dados conflitantes sobre propriedades.
Os programas intermedirios, balizados pelo de longo prazo, teriam como
objetivos principal o de quebrar o tradicional isolamento em servios estanques e
autosuficientes, permitindo uma reorganizao no necessariamente moldada
apenas pelos interesses imediatos de cada rgo.
12.4 O Sentido da discusso proposta
A manuteno dos entraves plena acumulao vem sendo garantida no nvel

institucional pelo complexo de leis, procedimentos e interpretaes jurdicas e, ao
nvel econmico, pela expatriao de excedente. A expatriao no um entrave
em si mas sim a garantia e justificativa para a manuteno dos entraves. Estes
adquirem formas variadas, em todos os nveis de deciso e de conscincia,
apoiados seja nas variaes sobre o tema no h recursos, seja nas variaes
sobre a lei no permite.
A histria nos apresenta uma sucesso de reimposies da expatriao na
superao das crises que periodicamente so colocadas pelas necessidades do
prprio processo de acumulao (mesmo entravada). At o momento foi possvel
manter esse sistema graas s altas taxas de excedente que permitiram expatriar
mantendo porm o mnimo necessrio para a continuao do processo de
acumulao interna. Cessando essas altas taxas de escedente, com o esgotamento
do estgio de acumulao predominantemente extensiva 2 , a questo que se coloca
no mais da forma mas sim da prpria possibilidade de reimposio
da
expatriao e, com ela, a da continuidade de uma sociedade de elite.
A acumulao brasileira foi concedida at o momento pela contnua incorporao de

terras incultas e de populao at ento vivendo de formas pr-capitalistas de produo.
Luisa Battaglia
288
Os interesses esto visivelmente em luta e parecem suficientemente equilibrados

para manter as posies h perto de 15 anos. O desenlace imprevisvel no
momento e, apesar de parecer impossvel a manuteno do status quo, no h
indicaes precisar do rumo que ser seguido, lembrando demais que a crise
brasileira dever se resolver no contexto da crise mundial. Mas, mesmo sem
indicaes precisas, o repensar a organizao social e o espao dessa organizao
certamente uma forma de participar do embate.
Ora, ao espao nacional corresponde um territrio, sobre o qual se constituem
direitos, materializados em ttulos de domnio e registros cadastrais. A forma de
conhecimento pblico desses direitos e, portanto, as condies de interveno do
Estado na consolidao e defesa do espao nacional, sero colocadas como
questes centrais e devero ser repensadas no contexto de uma reestruturao da
sociedade. No se trata de promover reforma agrria ou distribuio de terras mas
sim de ter clareza sobre o projeto nacional de ocupao do territrio e de
construo do espao.
Luisa Battaglia
Bibliografia e referncias
289
Luisa Battaglia
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294
Luisa Battaglia
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ANEXO I:
Lei 601 de 1850 Lei das Terras Devolutas
Anexo I:
Lei 601 de 1850 Lei das Terras Devolutas
Reproduzido do livro So Paulo, paraiso dos grileiros de Paulo Coe [1983?].
Lei n 601 de 1.850

Dispe sobre as terras devolutas no Imprio, e a cerca das que so possudas
por ttulo de sesmaria sem preenchimento das condies legais, bem como por
simples ttulo de posse mansa e pacfica e determina, que, medidas e demarcadas
as primeiras, sejo elas cedidas a ttulo oneroso assim para empresas particulares,
como para estabelecimentos de colnias de nacionais e de estrangeiros na forma
que se declara.
Dom Pedro II, por Graa de Deus e Unanime aclamao dos Povos,
Imperador Constitucional e Defensor Perptuo do Brasil: Fazemos saber a todos
os Nossos Subditos que a Assemblia Geral Decretou, e Ns Queremos a Lei
seguinte:
Art. 1 -- Ficam as aquisies de terras devolutas proibidas por outro ttulo do
que no seja o de compra.
Excetuam-se as terras situadas nos limites do Imprio com pases estrangeiros
em uma zona de dez lguas, as quais podero ser concedidas gratuitamente.
Art. 2 -- Os que se apossarem de terras devolutas ou alheias, e nelas
derrubarem matos, ou lhe puzerem fogo, sero obrigados a despejo, com perda de
benfeitorias e, demais, sofrero a pena de dois a seis meses de priso, e multa de
cem mil ris, alm da satisfao do dano causado. Esta pena porm no ter nos
atos possessrios entre hereos confinantes.
- nico - Os juzes de Direito nas correies que fizerem na forma das Leis e
Regulamentos, investigaro se as autoridades a quem compete o conhecimento
destes delitos pem todo o cuidado em process-los e puni-los, e faro efetiva a sua
responsabilidade, impondo no caso de simples negligncia a multa de cinquenta a
duzentos mil ris.
Art. 3 - So terras devolutas:
1 - as que no se acharem aplicadas a algum uso pblico nacional,
provincial ou municipal.
Luisa Battaglia
144
2 - As que no se acharem no domnio particular por qualquer ttulo

legtimo, nem forem havidas por sesmarias e outras concesses do Governo Geral
ou Provincial, no incursas em comisso por falta do cumprimento das condies
de medio, confirmao e cultura.
3 - As que no se acharem dadas por sesmarias ou outras concesses do
Governo, que, apezar de incursas em comisso, forem revalidadas por esta lei.
4 - As que no se acharem ocupadas por posses, que, apesar de no se
fundarem em ttulo legal, forem legitimadas por esta lei.
Art. 4 - Sero revalidadas as sesmarias, ou outras concesses do Governo
Geral ou Provincial, que se acharem cultivadas, ou com princpios de cultura, e
morada habitual do respectivo sesmeiro ou concessionrio, ou de quem os
represente, embora no tenha sido cumprida qualquer das outras condies, com
que foram concedidas.
Art. 5 - Sero legitimadas as posses mansas e pacficas, adquiridas por
ocupao primria, ou havidas do primeiro ocupante, que se acharem cultivadas,
ou com princpio de cultura e morada habitual do respectivo posseiro, ou de quem
o represente, guardadas as regras seguintes:
1 - Cada posse em terras de cultura, ou em campos de criao,
compreender, alm de terreno aproveitado, ou - o necessrio para pastagem dos
animais que tiver o posseiro, outro tanto mais de terreno devoluto que houver
contiguo, com tanto que em nenhum caso a extenso total da posse exceda a de
uma sesmaria para cultura ou criao, igual s ltimas concedidas na mesma
comarca ou na mais vizinha.
2 - As posses em circunstncias de serem legitimadas, que se acharem em
sesmarias ou outras concesses do Governo, no incursas em comisso ou
revalidade por esta Lei, s daro direito a indenizao pelas benfeitorias.
Excetua-se desta regra o caso de verificar-se a favor da posse qualquer das
seguintes hipteses: 1 a ter sido declarada boa por sentena passada em Julgado
entre sesmeiro ou concessionrios e os posseiros; 2 ter sido estabelecida antes da
medio da sesmaria ou concesso, e no perturbada por cinco anos; 3, ter sido
estabelecida depois da dita medio, e no perturbada por dez (10) anos.
3 - dada a excepo do pargrafo antecedente, os posseiros gozaro do
valor que lhes assegura o 1, competindo ao respectivo sesmeiro ou
concessionrio ou ficar com o terreno que sobrar da diviso feita entre os ditos
posseiros, ou considerar-se tambm posseiro para entrar em rateio igual com eles.
4 - Os campos de uso comum dos moradores de uma ou mais Freguesias,
Municpios ou Comarcas sero conservados em toda a extenso de suas divisas, e
continuaro a prestar o mesmo uso, conforme a prtica atual, em quanto por lei
no se dispuzer o contrrio.
Art. 6 - No se haver por princpio de cultura para a revalidao das
sesmarias ou outras concesses do Governo, nem para a legitimao de qualquer
posse, os simples roados, derrubadas ou queimas de matos ou campos,
levantamentos de ranchos e outros atos de semelhante natureza, no sendo
acompanhadas da cultura efetiva, e morada habitual exigida no artigo
antecedente.
Art. 7 - O Governo marcar os prazos dentro dos quais devero ser medidas
as terras adquiridas por posses ou por sesmarias, ou outras concesses, que
estejam por medir, assim como designar e instruir as pessoas que devam fazer a
medio, atendendo s circunstncias de cada Provncia, Comarca e Municpio, e
podendo prorrogar os prazos marcados, quando o julgar conveniente, por medida
geral que compreenda todos os possuidores da mesma Provncia, Comarca e
Municpio, onde a prorrogao convier.
Art. 8 - Os possuidores que deixarem de proceder medio nos prazos
marcados pelo Governo sero reputados cahidos em comisso, e perdero por isso
o direito que tenham a serem preenchidos das terras concedidas por seus ttulos,
ou por favor da presente Lei, conservando-o somente para serem mantidos na
posse do terreno que ocuparem com efetiva cultura, havendo-se por devoluto o
que se achar inculto.
144
Luisa Battaglia
145
Art. 9 - No obstante os prazos que forem marcados, o Governo mandar

proceder medio das terras devolutas, respeitando-se no ato da medio os
limites das concesses e posses que se acharem nas circunstancias dos Artigos 4 e
5.
Qualquer oposio que haja da parte dos possuidores no impedir a
medio; mas, utimada esta, se conceder vista aos oponentes para deduzirem
seus embargos em termo breve.
As questes judicirias entre os mesmos possuidores no impediro to pouco
as diligncias tendentes execuo da presente Lei.
Art. 10 - O Governo prover o modo prtico de extremar o domnio pblico
do particular, segundo as regras acima estabelecidas, incumbindo a sua execuo
as autoridades que julgar mais convenientes, ou a Comissrias especiais, os quais
procedero administrativamente, fazendo decidir por arbtrios as questes e
dvidas de fato, o dando de suas prprias decises recursos para o Presidente da
Provncia, do qual haver tambm para o Governo.
Art. 11 - Os posseiros sero obrigados a tirar ttulos dos terrenos que lhe
ficarem pertencendo por efeito desta Lei e sem eles no podero hipotecar os
mesmos terrenos, nem alien-los por qualquer modo.
Esses ttulos sero passados pelas Reparties Provinciais que o Governo
designar, pagando-se cinco mil ris de direitos de Chancelaria pelo terreno que
no exceder de um quadrado de quinhentas braas por lado, e outro tanto por
cada igual quadrado que demais contiver a posse; e alm disso, quatro mil ris de
feitio, sem mais emolumento ou slo.
Art. 12 - O Governo reservar das terras devolutas as que julgar
necessrias. 1 - para a colonizao dos indgenas; 2 para a fundao de
Povoaes abertura de estradas e quaisquer outras servides, assento de
Estabelecimentos pblicos; 3 - para a construo naval.
Art. 13 - O mesmo Governo far organizar por Freguezias e registro das
terras possuidoras, sobre declaraes feitas pelos respectivos possuidores impondo
multas e penas aqueles que deixarem de fazer nos prazos marcados as ditas
declaraes, ou as fizerem inexatas.
Art 14 - Fica o Governo autorizado a vender as terras devolutas em hasta
pblica ou fora dela, como o quando julgar mais conveniente, fazendo
previamente medir, dividir, demarcar e descrever a poro das mesmas terras
que houver exposta a venda, guardadas as regras seguintes:
1 - A medio e diviso sero feitas, quando o permitirem as circunstncias
locais, por linhas que correro do norte ao sul, conforme o verdadeiro meridiano,
e por outras que as cortem em ngulos retos, de maneira que formem lotes ou
quadrados de 500 braas por lado demarcado convenientemente.
2 - Assim esses lotes, como as sobras de terras, em que se no puder
verificar a diviso acima indicada, sero vendidos separadamente sobre o preo
mnimo, fixado antecipadamente e pago vista, de meio real, um real, um real e
meio e dois ris, por braa quadrada, segundo for a qualidade e situao dos
mesmos lotes e sortes.
3 - A venda fra da hasta pblica ser feita pelo preo que se ajustar,
nunca abaixo do mnimo fixado, segundo a qualidade e situao dos respectivos
lotes e sobras, ante o Tribunal do Tesouro Pblico, com assistncia do chefe da
Repartio Geral das Terras, na Provncia do Rio de Janeiro, e ante as
Tesourarias, como assistncia de um Delegado do dito Chefe e com aprovao do
respectivo Presidente, nas outras Provncias do Imprio.
Art. 15 Os possuidores de terras de cultura e criao, qualquer que seja o
ttulo de suas aquisio, tero preferncia na compra de terras devolutas que lhes
forem contiguas, contanto que mostrem pelo estado de sua lavoura ou criao,
que tem os meios necessrios para aproveit-los.
Art. 15 A terras devolutas que se venderem ficaro sempre sujeitas aos nus
seguintes:
145
Luisa Battaglia
146
1 - Ceder o terreno preciso para estradas pblicas de uma povoao a

outra, ou algum porto de embarque, salvo o direito de indenizao das
benfeitorias e do terreno ocupado.
2 - Dar servido gratuita aos vizinhos quando lhes forem indispensveis
para sairem a uma estrada pblica, povoao ou porto de embarque, e com
indenizao quando lhes for proveitosa por incurtamento de um quarto ou mais
de caminho.
3 - Consentir a tirada de guas desaproveitadas e passagem delas
precedendo a indenizao das benfeitorias e terreno ocupado.
4 - Sujeitas as disposies das leis respectivas quaisquer minas que se
descobrirem nas mesmas terras.
Art. 17 Os estrangeiros que comprarem terras e nelas se estabelecerem, ou
vierem sua custa exercer qualquer indstria no Pas, sero naturalizados
querendo, depois de dois anos de residncia pela forma porque o faro os da
Colnia de So Leopoldo, e ficaro isentos do servio militar, menos do da
Guarda Nacional dentro do Municpio.
Art. 18 - O Governo fica autorizado a mandar vir anualmente custa do
Tesouro, certo nmero de colonos livres para serem empregados, pelo tempo que
fr marcado, em estabelecimentos agrcolas, ou nos trabalhos dirigidos pela
Administrao Pblica na formao de Colonias nos lugares em que estas mais
convierem; tomando antecipadamente as medidas necessrias para que tais
colonos achem emprego logo que desembarcarem.
Aos colonos assim importados so aplicveis as disposies do art.
antecedente.
Art. 19 - O Produto dos direitos de Chancelaria e da venda das terras, de que
trato os artigos 11 e 14, ser exclusivamente aplicado: 1 a - ulterior medio
das terras devolutas e, 2, a importao de colonos livres, conforme o artigo
precedente.
Art. 20 - Em quanto o referido produto no for suficiente para as despesas a
que destinado, o Governo exigir anualmente os crditos necessrios para as
mesmas despesas, s quais aplicar desde j as sobras que existiram dos crditos,
anteriormente dados a favor da colonizao, e mais a soma de duzentos contos de
ris.
Art. 21 - Fica o Governo autorizado a estabelecer, com o necessrio o
Regulamento, uma Repartio especial que se denominar - Repartio Geral das
Terras Pblicas - e ser encarregada de dirigir a medio, diviso, a descrio das
terras devolutas, e sua conservao, de fiscalizar a venda e distribuio delas, e de
promover a colonizao nacional e estrangeira.
Art. 22 - O Governo fica autorizado igualmente a impor, nos Regulamento
que fizer para a execuo da presente Lei, penas de priso at trs meses, e de
multa at duzentos mil de ris.
Art. 23 - Ficam derrogadas todas as disposies em contrrio. Mandamos,
portanto a todas as Autoridades, a quem o conhecimento e execuo da Referida
Lei pertencer, que a cumpro, e faam cumprir, e guardar to inteiramente, como
nela se contem. O Secretario dEstado dos Negcios do Imprio a faa imprimir,
publicar e correr. Dada no Palcio do Rio de Janeiro aos dezoito dias do mes de
Setembro de mil oitocentos e cinquenta, vigsimo nono da Independncia e do
Imprio.
IMPERADOR com a Rbrica e Guarda. Visconde de Mont'Alegre.
Carta de Lei, pela qual Vossa Majestade Imperial executar o Decreto da
Assemblia Geral, que houve por bem sancionar, sobre terras devolutas,
sesmarias, posses e colonizao. Para Vossa Majestade Imperial vr.
Joo Gonalves de Arajo a fez. Euzbio de Queiroz Coitinho Matoso
Camara. Selada na Chancelaria do Imprio em 20 de Setembro de 1.850. Jos de
Paiva Magalhes Calvet. Registrada a fls. 57 do livro 1 de Atos Legislativos.
Secretaria dEstado dos Negcios do Imprio em 2 de Outubro de 1.850.
Bernardo Jos de Castro.
146
Luisa Battaglia
147
ANEXO II:
Decreto 1.318 de 1854
147
Anexo II:
Decreto 1.318 de 1854
DECRETO n 1.318, de 30 de janeiro de 1854

Manda executar a Lei n 601, de 18 de Setembro de 1850.
Em, virtude das autorizaes concedidas pela Lei n 601, de 18 de Setembro
de 1.850, hei por bem que para execuo da mesma Lei de observe o
Regulamento que com este baixa assinado por Luiz Pedreira do Souza Ferraz,
do meu conselho ministro e secretrio do Estado dos Negcios do Imprio, que
assim o tenha entendido e faa executar. Palacio do Rio de Janeiro em 30 de
Janeiro de 1854, trigsimo terceiro da Independncia e do Imprio. - Com a
rubrica de S.M. o Imperador. - Luiz Pedreira do Couto Ferraz
REGULAMENTO
Para execuo da Lei n 601, de 18 de 09 de 1.850, a que se refere o Decreto
desta data.
CAPTULO 1
Art. 1 - A Repartio Geral das terras pblicas, creada pela Lei n. 601, de
18 de Setembro de 1.850, fica subordinada ao ministro e secretrio de Estado
dos Negcios do Imprio, e constar de um diretor geral das terras pblicas,
chefe da repartio, e de um fiscal.
A secretaria se compor de um oficial-maior, dois oficiais, quatro
amanuenses, um porteiro, e um contnuo.
Um oficial e um amanuense sero hbeis em Desenho topogrfico, podendo
ser tirados dentre os oficiais do corpo de engenheiros, ou do estado maior de 1a.
Classe.
Art. 2 - Todos estes Empregados sero nomeados por decreto imperial
excepto os amanuenses, porteiro e contnuo, que sero por portaria do ministro
e secretrio de estado dos negcios do Imprio; e tero os vencimentos
seguintes:
Diretor geral, quatro contos de ris 4:000$000
Fiscal, dois contos e quatrocentos mil ris 2:400$000
Oficial-maior, trs contos e duzentos mil ris - 3:200$000
Oficial (cada um), dois contos e quatrocentos mil ris 2:400$000
Amanuenses (cada um), um conto e duzentos mil ris - 1:200$000
Porteiro, um conto de ris - 1:000$000
Contnuo, seiscentos mil ris - 600$000.
Art. 3 - Compete repartio geral das terras pblicas:
1 - Dirigir a medio, diviso e descrio das terras devolutas, e prover
sobre a sua conservao.
2 - Organizar um Regulamento especial para as medies no qual
indique o modo prtico de proceder a elas, e quais as informaes que devem
conter os memorais de que trata o art. 16 deste Regulamento.
3 - Propor ao Governo as terras devolutas que deveram ser reservadas:
1 para a colonizao dos indgenas; 2) para a fundao de povoaes,
Luisa Battaglia
149
abertura de estradas, e qualquer outras servides e assentes de estabelecimentos

pblicos.
4 - Fornecer ao ministro da marinha todas as informaes que tiver
acerca das terras devolutas que em razo de sua situao e abundncia de
madeiras prprias para as construes navais, convenha reservar para o dito
fim.
5 - Propor a poro de terras medidas que anualmente deveram ser
vendidas.
6 - Fiscalizar a distribuio das terras devolutas, e a regularidade das
operaes da venda.
7 - Promover a colonizao nacional e estrangeira.
8 - Promover o registro das possuidas.
9 - Propor ao Governo a frmula que devem ter os ttulos de revalidao
e de legitimao de terras.
10 - Organizar e submeter aprovao do Governo o Regulamento que
deve reger a sua secretaria, e as de seus delegados nas provncias.
11 - Propor finalmente todas as medidas, que a experincia for
demonstrando convenientes para o bom desempenho de suas atribuies, e
melhor execuo da Lei n 601, de 18 de Setembro de 1.850, e deste
regulamento.
Art. 4 - Todas as ordens da repartio geral das terras publicas, relativas
medio diviso e descrio das terras devolutas nas provncias; a sua
conservao, venda e distribuio e colonizao nacional e estrangeira sero
assinadas pelo ministro e secretrio de estado dos Negcios do Imprio, e
dirigidas aos presidentes das provncias.
Art. - As informaes, porm, que forem necessrias para o regular
andamento do servio a cargo da mesma repartio podero ser exigidas pelo
diretor-geral de seus delegados, ou requisitadas das autoridades incumbidas por
este Regulamento do registro das terras possudas, da medio, diviso,
conservao, fiscalizao e venda das terras devolutas, e da legitimao ou
revalidao das que esto sujeitas a estas formalidades.
1 - Dar parecer por escrito sobre toda as questes de terras de que trata
a Lei n 601, de 18 de Setembro de 1.850, e em que estiverem envolvidos direitos
e interesses do estado e tiver de intervir a repartio geral das terras pblicas,
em virtude deste Regulamento ou por ordem do Governo.
2 - Informar sobre os recursos interpostos das decises dos presidentes
das provncias para o Governo Imperial.
3 - Participar ao diretor geral das faltas cometidas por quaisquer
autoridades, ou empregados, que por este Regulamento tem de exercer funes
concernentes ao registro das terras possudas, conservao, venda, medio,
demarcao e fiscalizao das terras devolutas, ou que esto sujeitas
revalidao e legitimao pelos artigos 4 e 5 da Lei n 601, de 18-09-1.850.
4 - Dar ao diretor geral todos os esclarecimentos e informaes que
forem exigidas para o bom andamento do servio.
Art. 6 - Haver nas provncias uma repartio das terras pblicas nelas
existentes. Esta repartio ser subordinada aos presidentes das provncias e
dirigidas por um delegado do diretor geral das terras pblicas; ter um fiscal,
que ser o mesmo da tesouraria; os oficiais e amanuenses que forem
necessrios, segundo a afluncia do trabalho, e um porteiro servindo de
arquivista.
O Delegado e os oficiais sero nomeados por decreto imperial; os
amanuenses e o porteiro por portaria do Ministro e Secretrio de Estado dos
Negcios do Imprio. Estes empregados percebero os vencimentos que forem
marcados por decreto, segundo a importncia dos respectivos trabalhos.
Art. 7 - O Fiscal da repartio especial das terras pblicas deve:
1 - dar parecer por escrito sobre todas as questes de terras de que trata
a Lei n 601, de 18-09-1.850 e em que estiverem envolvidos interesses do Estado
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e tiver de intervir a repartio especial das terras pblicas, em virtude da Lei,

Regulamento e ordem do Presidente da Provncia.
2 - Participar ao Delegado do Chefe da Repartio Geral, afim de as
fazer subir ao conhecimento do Presidente da Provncia e ao do mesmo Chefe,
as faltas cometidas por quaisquer autoridades ou empregados nas respectivas
provincias, que por este Regulamento tem de exercer funes concernentes ao
registro das terras possudas, conservao, venda, medio, demarcao e
fiscalizao das terras devolutas ou que esto sujeitas revalidao e
legitimao pelos arts 4, e 5 da Lei n 601, de 18 de Setembro de 1.850.
3 - Prestar ao Delegado do Chefe da Repartio Geral todos os
esclarecimentos e informaes que forem por ele exigidos para o bom
andamento do servio.
Art. 8 - O Governo fixar os emolumentos que as partes tem de pagar
pelas certides, cpias de mapas e quaisquer outros documentos passados nas
secretarias das reparties geral e especiais das terras pblicas. Os ttulos,
porm, das terras, distribudos em virtude da Lei n 601, de 18-09-1.850,
somente pagaro o imposto fixado no artigo 11 da mesma Lei. Os emolumentos
e impostos sero arrecadados como renda do Estado.
Art. 9 - O Diretor Geral das terras pblicas, nos impedimentos
temporrios, ser substitudo pelo oficial maior da repartio; e os Delegados
por um dos oficiais da respectiva secretaria, designado pelo Presidente da
Provncia.
CAPTULO II
Da medio das terras pblicas
Art. 10 - As provncias onde houver terras devolutas, sero divididas em
tantos distritos de medio quantos convier, compreendendo cada distrito parte
de uma comarca, uma ou mais comarcas, e ainda a provncia inteira, segundo a
quantidade de terras devolutas ahi existentes, e a urgncia de sua medio.
Art. 11 - Em cada distrito haver um inspetor geral das medies no qual
sero subordinados tantos escreventes, desenhadores e agrimensores, quantos
convier. O inspetor geral ser nomeado pelo Governo, sob proposta do diretor
geral, os escreventes, desenhadores e agrimensores sero nomeados, com
aprovao do presidente da provncia.
Art. 12 - As medies sero feitas por territrios, que regularmente
formaro quadrados de seis mil braas de lado, subdivididos em lotes ou
quadrados de quinhentos braas de lado, conforme a regra indicada no art. 14.
da Lei n 601, de 18-09-1.850, e segundo o modo prtico prescrito no
Regulamento especial que for organizado pela repartio geral das terras
pblicas.
Art. 13 - Os organizadores trabalharo regularmente por contrato que
faro com o inspetor de cada distrito, e no qual se fixar os seus vencimentos
por braa de medio, compreendidas todas as despesas com picadores, homens
de corda, demarcao, etc. O preo mximo de cada braa de medio ser
estabelecido no Regulamento especial.
Art. 14 - O Inspetor o responsvel pela exatido das medies; o trabalho
dos agrimensores lhe ser portanto submetido; o sendo por ele aprovado,
proceder formao dos mapas de cada um dos territrios medidos.
Art. 15 - Destes mapas far extrair trs cpias: uma para a repartio
geral das terras pblicas, outra para o delegado da provncia respectiva, e outra
que deve permanecer em seu poder, formando afinal um mapa geral de seu
distrito.
Art. 16 - Estes mapas sero acompanhados de memoriaes, contendo, as
notas descritivas do terreno medido, e todas as outras indicaes que deverem
ser feitas em conformidade do Regulamento especial das medies.
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Art. 17 - A medio comear pelas terras que se reputarem devolutas e

que no estiverem encravadas por posse, anunciando-se por editais e pelos
jornais, se os houver no distrito, a medio que se vai fazer.
Art. 18 - O Governo poder contudo, se julgar conveniente, mandar
proceder a medio das terras devolutas contiguas tanto as terras que se
acharem no domnio particular, como as sujeitas a legitimao e sesmarias, e
concesses do Governo sujeitas revalidao, respeitando os limites de umas e de
outras.
Art. 19 - Neste caso, se os proprietrios ou posseiros vizinhos se sentirem
prejudicados,, apresentaro aos agrimensores petio em que exporo o
prejuzo que sofrem. No obstante, continuar a medio; e ultimada ela,
organizados pelo inspetor o memorial e mapa respectivos, ser tudo remetido ao
juiz municipal, se o peticionrio prejudicado for possuidor ou sesmeiro no
sujeito legitimao ou revalidao, e ao juiz comissrio criado pelo art. 30
deste Regulamento, se o dito peticionrio for possuidor ou sesmeiro sujeito
revalidao. Tanto o Juiz municipal como o comissrio daro vista aos opoentes
por cinco dias para deduzirem seus embargos que sero decididos ou deduzidos
perante o juiz comissrio nos termos e com o recurso do art. 47, e os deduzidos
perante o juiz municipal na forma das leis existentes, e um recurso para as
autoridades judiciais competentes.
Art. 20 - As posses estabelecidas depois da publicao do presente
Regulamento no devem ser respeitadas. Quando os inspetores e agrimensores
encontrem semelhantes posses, o participaro aos juizes municipais para
providenciarem na conformidade do art. 2 da lei supracitada.
Art. 21 - Os inspetores no tero ordenado fixo, mas sim, gratificao pelas
medies que fizerem, as quais sero estabelecidas sob proposta do diretor geral
das terras pblicas, com ateno as dificuldades que oferecerem as terras a
medir.
CAPTULO III
Da revalidao e legitimao das terras e modo prtico de extremar o
domnio pblico do particular.
Art. 22 - Todo o possuidor de terras que tiver ttulo legtimo da aquisio
do seu domnio, quer as terras que fizerem parte dele tenho sido
originariamente adquiridos por posse de seus antecessores, quer por concesses
de sesmarias no medidas ou no confirmadas, nem cultivadas, se acha
garantida em seu domnio, qualquer que fora a sua extenso, por virtude do
disposto no 2 (do art. 3 da Lei n 601, de 18-09-1.850, que exclui do domnio
pblico, e considera como no devolutas todas as terras que se acharem no
domnio particular por qualquer ttulo legtimo.
Art. 23 - Estes possuidores, bem corno os que tiverem terras havidas por
sesmarias e outras concesses do Governo geral ou provincial no incursas em
comisso por falta de cumprimentos das condies de medio, confirmao e
cultura, no tem preciso de revalidao, nem de legitimao, nem de novos
ttulos para poderem gozar, hipotecar ou alienar os terrenos que se acham no
seu domnio.
Art. 24 - Esto sujeitas legitimao:
1 - As posses que se acharem em poder do primeiro ocupante no tendo
outro ttulo seno a sua ocupao.
2 - As que, posto se achem em poder de segundo ocupante, no terem
sido por este adquiridas por ttulo legtimo.
3 - As que, achando-se em poder do primeiro ocupante at a data da
publicao do presente Regulamento, tiverem sido alienadas contra a proibio
do art. 11 da Lei n 601, de 18-09-1.850.
Art. 25 - So ttulos legtimos todos aqueles que, segundo o direito, so
aptos para transferir o domnio (1).
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Art. 26 - Os escritos particulares de compra e venda ou doao, nos casos

em que por direito so aptos para transferir o domnio de bens de raiz se
consideram legtimos, se o pagamento do respectivo imposto tiver sido
verificado antes da publicao deste Regulamento; no caso, porm, de que o
pagamento se tenha realizado depois dessa data, no dispensaro a legitimao,
se as terras transferias houverem sido adquiridas por posse e o que as transferir
tiver sido o seu primeiro ocupante.
Art. 27 - Esto sujeitas a revalidao as sesmarias, ou outras concesses do
Governo geral ou provincial que, estando ainda no domnio dos primeiros
sesmeiros, ou concessionrios, se acharem continuadas ou com princpio de
cultura e morada habitual do respectivo sesmeiro ou concessionrio ou de quem
represente, e que no tiverem sido medidas e demarcadas. (1). Excetuam-se
porm, aquelas sesmarias ou outras concesses do Governo geral ou provincial,
que tiverem sido dispensadas das condies exigidas por ato do poder
competente; e bem assim, as terras concedidas a companhias para
estabelecimento de colonias, e que forem medidas e demarcadas dentro dos
prazos da concesso.
Art. 28 - Logo que for publicado o presente Regulamento, os Presidentes
das Provncias exigiro dos Juzes Municipais, Delegados, Subdelegados e Juzes
de Paz, informao circunstanciada sobre a existncia em suas Comarcas
Termos e Distritos, de posses sujeitas revalidao forma dos artigos 24, 25, 26
e 27.
Art. 29 - Se as autoridades a quem incumbe dar tais informaes deixarem
de o fazer nos prazos marcados pelos Presidentes das Provncias, sero punidos
pelos mesmos Presidentes com a multa de cincoenta mil ris e com o dobro nas
reincidncias.
Art. 30 - Obtidas as necessrias informaes, os Presidentes das Provncias
nomearo para cada um dos municpios em que existirem sesmarias ou outras
concesses de Governo Geral e Provincial sujeitas a revalidao, ou posses
sujeitas a legitimao, um Juiz comissario de medies.
Art. 31 - Os nomeados para este emprego que no tiverem legtima excusa,
a juzo do Presidente da Provncia, sero obrigados a aceit-lo, e podero ser
compelidos a isso por multas at a quantia de cem mil ris (100$000).
Art. 32 - Feitas as nomeaes dos juzes comissrios das medies o
Presidente da Provncia marcar o prazo em que devero ser medidas as terras
adquiridas por posses sujeitas a legitimao ou por sesmarias ou outras
concesses que estejam por medir, e sujeitas revalidao, marcando maior ou
menor prazo, segundo as circunstncias do municpio e o maior ou menor
nmero de posses ou sesmarias sujeitas a legitimao e revalidao que ahi
existirem.
Art. 33 - Os prazos marcados podero ser prorrogados pelos mesmos
Presidentes se assim o julgarem conveniente; e neste caso a prorrogao
aproveita a todos os possuidores do municpio para o qual for concedida.
Art. 34 - Os juzes comissrios das medies so os competentes:
1 - Para conceder a medio e demarcao da sesmaria, ou concesses do
Governo Geral ou Provincial sujeitas a revalidao e das posses sujeitas
legitimao.
2 - Para nomear os seus respectivos excrives e os agrimensores que com
elos devem proceder as medies e demarcaes.
Art. 35 - Os agrimensores sero pessoas habilitadas por qualquer escola
nacional ou estrangeira, reconhecida pelos respectivos governos, e em que se
ensine topografia. Na falta de ttulo copetente sero habilitados por exame feito
por dois oficiais do corpo de engenheiros, ou por duas pessoas que tenham o
curso completo da Escola Militar, sendo os examinadores nomeados pelos
Presidentes da Provncias.
Art. 36 - Os juzes comissrios no procedero a medio alguma sem
preceder requerimento de parte; o requerimento dever designar o lugar em
que sita a posse, sesmaria ou concesso do Governo e os seus confrontantes.
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Art. 37 - Requerida a medio, o juiz comissrio, verificando a

circunstncia da cultura efetiva, e morada habitual, de que trata o art. 6 da Lei
n 601, de 18-09-1.850, e que no so simples roados, derrubadas ou queima de
matas, e outros atos semelhantes, os que constituem a pretendida posse,
marcar o dia em que a deve comear, fazendo pblico com antecedncia de
oito (8) dias pelo menos, por editais que sero afixados nos lugares de costume,
na freguezias em que se acharem as possesses ou sesmarias que houverem de
ser legitimadas ou revalidadas, e fazendo citar os confrontantes por carta de
editos.
Art. 38 - No dia assinado para a medio, reunidos no lugar o Juiz
comissrio, escrivo e agrimensor, e os demais empregados da medio,
deferir, o Juiz, juramento ao escrivo, e ao agrimensor se j o no tiverem
recebido; e far lavrar do termo do qual conste a fixao dos editais e a entrega
das cartas de citao aos confrontantes.
Art. 39 - Imediatamente declarar aberta a audincia e ouvir a parte e os
confrontantes, decidindo administrativamente e sem recurso imediato os
requerimentos tanto verbais como escritos que lhe forem apresentados.
Art. 40 - Se a medio requerida for de sesmaria ou outra concesso do
Governo, far proceder a ela de conformidade com os rumos e confrontaes
designados no ttulo de concesso; contanto que a sesmaria tenha cultura efetiva
e morada habitual, como determina o art. 6 da Lei n 601, de 18-09-1.850.
Art. 41 - Se dentro dos limites da sesmaria ou concesso encontrarem
posses com cultura efetiva e morada habitual em circunstncias de serem
legitimadas, examinaro se essas posses tem em seu favor algumas excees
constantes da segunda parte do 2 , do art. 5 da Lei n 601, de 18-09-1.850, e
verificada algumas das ditas excees, em favor das posses, devero elas ser
medidas, a fim de que os respectivos posseiros obtenho a sua legitimao,
medindo-se neste caso para o sesmeiro ou concessionrio o terreno que restar
da sesmaria ou concesso, se o sesmeiro no preferir o rateio de que trata o 3
do art. 5 da Lei.
Art. 42 - Se, porm as posses que se acharem nas sesmarias ou concesses
no tiverem em seu favor alguma das ditas excees, o juiz comissrio far
proceder a avaliao das benfeitoras que nelas existirem; e entregue o seu valor
ao posseiro, ou competentemente depositado, se este o no quiser receber, as
far despejar, procedendo a medio de conformidade com o ttulo da sesmaria
ou concesso.
Art. 43 - A avaliao das benfeitorias se far por dois arbitros nomeados,
um pelo sesmeiro ou concessionrio, e outro pelo posseiro; e se aqueles
discordarem na avaliao, o juiz comissrio nomear um terceiro arbitro, cujo
voto prevalecer, e que poder concecer com um dos dois, ou indicar novo
valor; contanto que no esteja fora dos limites dos preos arbitrados pelos
outros dois.
Art. 44 - Se a medio requerida for de posses no situadas dentro de
sesmarias ou outras concesses, porem em terrenos que se achassem devolutos e
tiverem sido adquiridos por ocupao primria ou havidas sem ttulo legtimo
do primeiro ocupante, devem ser legitimadas, estando cultivadas ou com
princpio de cultura e morada habitual do respectivo posseiro ou de quem o
represente; o Juz comissrio far estimar por arbitros os limites da posse, ou
seja em terras de cultura ou em campos de criao; e verificados esses limites e
calculada pelo agrimensor a rea neles contida, far medir para o primeiro, o
terreno que tiver sido cultivado ou estiver ocupado por animais, sendo terras de
criao tanto mais de terreno devoluto que houver contguo; contanto que no
prejudique a terceiro e que em nenhum caso a extenso total da posse exceda a
uma sesmaria para cultura ou criao, igual s ltimas concedidas na mesma
comarca ou na mais vizinha.
Art. 45 - Se a posse que se houver de medir for limitada por outras cujos
posseiros possam ser prejudicados com a estimao de terreno ocupado, cada
um dos posseiros limitrofes nomear um arbitro, os quais, unidos ao nomeado
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pelo primeiro cujo terreno se vai estimar, procedero em comum a estimao

dos limites de todas, para proceder-se ao clculo de suas reas e ao rateio
segundo a poro que cada um posseiro tiver cultivado ou aproveitado. Se os
arbitros no concordarem entre si, o juz nomear um novo, cujo voto
prevalecer, e em que poder concordar com o de qualquer dos antecedentes
arbitros ou indicar novos limites; contanto que estes no compreendam, em
cada posse reas maiores ou menores do que as compreendidas nos limites
estimados pelos anteriores arbitros.
Art. 46 - Se, porm, a posse no for limitada por outras que possam ser
prejudicadas, a estimao do terreno aproveitado ou ocupado por animais se
far por dois arbitros, um nomeado pelo posseiro, e outro pelo escrivo que
servir neste caso de promotor do juzo; e se discordarem estes, o juz nomear
um terceiro arbitro, que poder concordar com um dos dois primeiros ou fixar
novos limites; contanto que estejam dentro do terreno incluido entre os limites
estimados pelos outros dois.
Art. 47 - Nas medies, tanto de sesmarias e outras concesses do Governo
Geral e Provincial, sujeitas a revalidao, como nas posses sujeitas a
legitimao, as decises dos arbitros aos quais sero submetidas pelo juz
comissrio todas as questes e dvidas de fato que se suscitarem, no sero
sujeitas a recurso algum; aos dos juzes comissrios, porem, que versarem sobre
o direito de sesmeiro, ou posseiros e seus confrontantes, esto sujeitas a recursos
para o Presidente da Provncia e deste para o Governo Imperial.
Art. 48 - Estes recursos no suspendero a execuo; ultimada ela, e feita a
demarcao, escritos nos autos todos os termos respectivos, os quais sero
tambm assinados pelo agrimensor, organizar este, mapa que deve esclarecer e
unidos aos autos todos os requerimentos escritos que tiver havido o todos os
documentos apresentados pelas partes, o juz comissrio a julgar por finda;
far extrair um traslado dos autos para ficar em poder do escrivo, e remeter
os originais ao Presidente da Provncia, ainda quando no tenha havido
interposio de recurso.
Art. 49 - Recebidos os autos pelo Presidente e obtidos por ele todos os
esclarecimentos que julgar necessrio, ouvir o parecer do Delegado do diretor
das terras pblicas, e este ao fiscal respectivo, e dar a sua deciso, que ser
publicada na Secretaria da presidencia, a registrada no respectivo livro da
porta.
Art. 50 - Se o Presidente entender que a medio foi irregular ou que se
no guardou as partes o seu direito, em conformidade da Lei n 601, de 18-091.850, e do presente Regulamento, mandar proceder a nova medio, dando as
instrues necessrias a concesso dos erros que tiver havido; e, se entender
justo, poder condenar o Juz comissrio, o escrivo, e agrimensor a perderem
os emolumentos que tiverem percebido pela medio irregular.
Art. 51 - Se o julgamento do Presidente aprovar a medio, sero os autos
remetidos ao delegado do diretor geral das terras pblicas para fazer passar em
favor do posseiro, sesmeiro, ou concessionrio o respectivo ttulo de sua
possesso, sesmaria, ou concesso depois de pagos na tesouraria os direitos de
Chancelaria, segundo a taxa do art. 11 da Lei n 601, de 18-09-1.850. Os ttulos
sero assinados pelo Presidente.
Art. 52 - Das decises do Presidente da Provncia da-se recurso para o
Governo Imperial. Este recurso ser interposto em requerimento apresentado
ao secretrio da provncia dentro de dez dias, contados da data da publicao
da deciso na secretaria; e sendo assim apresentado, suspender a execuo da
deciso enquanto pender o recurso que ser remetido oficialmente por
intermdio do Ministro e Secretrio de Estado dos Negcios do Imprio.
Art. 53 - Os concessionrios de sesmarias que, posto tenho sido medidas,
esto sujeitos revalidao por falta do cumprimento da condio de
confirmao, a requerero aos Presidentes da Provncia, os quais mandaro
expedir o competente ttulo pelo delegado do diretor geral das terras pblicas,
se a medio houver sentena passada em julgado.
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Art. 54 - Os concessionrios de sesmarias que posto tenho sido medidas,

no tiverem sentena de medio passada em julgado, devero fazer proceder a
medio nos termos dos artigos 36 e 40, para poderem obter o ttulo de
revalidao.
Art. 55 - Os Presidentes das Provncias, quando nomearem os juzes
comissrios de medies, marcaro os salrios e emolumentos que estes, seus
escrives e agrimensores devero receber das partes pelas medies que
fizerem.
Art. 56 - Findo o prazo marcado pelo Presidente para medio das
sesmarias e concesses do Governo, sujeitas revalidao, e das posses sujeitas
a legitimao, os comissrios informaro os presidentes do estado das medies
e do nmero das sesmarias e posses que se acharem por medir declarando as
causas que houverem inibido a ultimao das medies.
Art. 57 - Os Presidentes, a vista destas informaes, deliberao sobre a
justia e convenincia da concesso de novo prazo; e resolvendo a concesso, a
comunicao aos comissrios, para prosseguirem nas medies.
Art. 58 - Findos os prazos que tiverem sido concedidos, os Presidentes
faro declarar pelos comissrios aos possuidores de terras que tiverem deixado
de cumprir a obrigao de as fazer medir, que eles tem caido em comisso e
perdido o direito a serem preenchidos das terras concedidas por seus ttulos, ou
por favor da Lei n 601, de 18-09-1.850 e desta circunstncia faro as
convenientes participaes ao delegado do diretor geral das terras pblicas, e
este ao referido diretor, afim de dar as providncias para a medio das terras
devolutas que ficarem existindo em virtude dos ditos comissos.
CAPTULO IV
Da medio das terras que se acharem no domnio particular por qualquer
ttulo legtimo.
Art. 59 - As posses originariamente adquiridas por ocupao, que no
esto sujeitas a legitimao por se acharem atualmente no domnio particular
por ttulo legtimo, podem ser contudo legitimadas se os proprietrios
pretenderem obter ttulo de sua possesso, passado pela repartio geral das
terras pblicas.
Art. 60 - Os possuidores que tiverem nas circunstncias do art.
antecedente requerero aos Juzes municipais medio das terras que se
acharem no seu domnio por ttulo legtimo; e estes a vista do respectivo ttulo a
determinao citados confrontantes. No processo de tais medies guardar-seo as Leis e Regulamentos existentes, e conformidade com as suas disposies se
daro todos os recursos para as autoridades judicirias existentes (2).
Art. 61 - Obtida a sentena de medio, e passada em julgada, os
proprietrios podero solicitar com ela dos Presidentes da Provncia o ttulo de
suas possesses; e estes o mandaro passar pela maneira declarada no art. 51.
Art. 62 - Os possuidores de sesmarias que, posto no fossem medidas no
esto sujeitas a revalidao por no se acharem j no domnio concessionrios,
mas sim no de outrem com ttulo legtimo, podero igualmente obter novos
ttulos de sua propriedade, feita a medio pelos Juizes Municipais nos termos
dos artigos antecedentes.
Art. 63 - Os Juzes de direito, nas correes que fizerem indagaro se os
juzes municipais so ativos e diligentes em proceder as medies de que trata
este captulo, e que lhes forem requeridas; e achando-os em negligncia, lhes
podero impor a multa de 100$000 e 200$000. Esta multa, bem como a dos
artigos antecedentes, sero cobradas executivamente como dvidas da fazenda
pblica, e para esse fim as autoridades que as impuserem faro as necessrias
participaes aos inspetores das tesourarias.
CAPTULO V
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Da venda das terras pblicas.

Art. 64 - A medida que se for verificando a medio e demarcao dos
territrios que devem ser divididas as terras devolutas, os delegados do diretor
geral das terras pblicas remetero ao dito diretor os mapas de medio e
demarcao de cada um dos ditos territrios, acompanhados dos respectivos
memoriais, e de informao e todas as circunstncias favorveis ou
desfavorveis ao territrio medido, e do valor de cada braa quadrada, com
ateno aos preos fixados no 2, do art. 14 da Lei 601, de 18-09-1.850.
Art. 65 - O diretor geral, de posse dos mapas, memoriais e informaes,
propor ao Governo Imperial a venda das terras que no forem reservadas
para alguns dos fins declarados no art. 12 da Lei n 601, de 18-09-1.850, tendo
ateno a demanda que houver delas em cada uma das provncias e indicando o
preo mnimo da braa quadrada que deva ser fixado na conformidade do
disposto no 2, do art. 14 da citada Lei.
Art. 66 - Ao Governo Imperial compete deliberar, como julgar
conveniente, se as terras medidas e demarcadas devem ser vendidas; quando o
devem ser; e se a venda se ha de fazer em hasta pblica, ou fora dela; bem como
o preo mnimo pelo qual devo ser vendidas.
Art. 67 - Resolvido pelo Governo Imperial que a venda se faa em hasta
pblica, e estabelecido o preo mnimo, prescrever o mesmo Governo o lugar,
em que a hasta pblica se ha de verificar; as autoridades perante quem ha de
ser feita, e as normalidades que devem ser guardadas; contanto que se observe o
disposto no 2, do art. 14 da Lei n 601, de 18 de setembro de 1850.
Art. 68 - Terminada a hasta pblica, os lotes que andarem nela e no
forem vendidos, os sero fora dela, quando apaream pretendentes. As ofertas
para esse fim sero dirigidas ao Tribunal do tesouro nacional na provncia do
Rio de Janeiro, e aos inspetores das tesourarias nas outras provncias do
imprio.
Art. 69 - O Tribunal do tesouro nacional, recebidas as ofertas convocar o
diretor geral das terras pblicas, e com a sua assistncia far a venda pelo preo
que se ajustar, no sendo menor do que o mnimo fixado para cada braa
quadrada, segundo a qualidade e situao.
Art. 70 - Se as ofertas aos inspetores das tesourarias nas outras provncias
do Imprio, estes a submetero aos respectivos presidentes para declararem se
aprovo ou no a venda; e no caso afirmativo convocaro o delegado do diretor
geral das terras pblicas, e com a sua assistncia ultimaro o ajuste,
verificando-se a venda de cada um dos lotes nos termos do art. antecedente.
Art. 71 - Quando o Governo Imperial julgue conveniente fazer vender fora
da hasta pblica algum, ou alguns dos territrios medidos, a venda se verificar
sempre perante o tesouro nacional nos termos do artigo 69.
CAPTULO VI
Das terras reservadas:
Art. 72 - Sero reservadas terras devolutas para colonizao e aldeamento
de indgenas nos distritos onde existirem hordas selvagens.
Art. 73 - Os inspetores e agrimensores, tendo notcia da existncia de tais
hordas nas terras devolutas que tiverem de medir, procuraro instruir-se
engenio e indole, nmero provvel de almas que elas contem, e da facilidade ou
dificuldade que houver para o seu aldeamento, e de tudo informaro do diretor
geral das terras pblicas por intermdio dos delegados, indicando o lugar mais
azado para o estabelecimento do aldeamento, e dos meios de o obter; bem como
a extenso de terra para isso necessrio.
Art. 74 - A vista de tais informaes, o diretor geral propor ao Governo
Imperial a reserva das terras para o aldeamento, e todas as providencias para
que este as obtenha.
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Art. 75 - As terras reservadas para colonizao de indgenas, e por elas

distribudas, so destinadas ao seu usofruto; e no podero ser alienadas
enquanto o Governo Imperial por ato especial no lhes conceder o pleno gozo
delas, por assim o permitir o seu estado de civilizao.
Art. 76 - Os mesmos inspetores e agrimensores daro notcia pelo mesmo
intermdio dos lugares apropriados para a fundao de povoaes, abertura de
estradas, e quaisquer outras servides, bem como para assento de
estabelecimentos pblicos; e o diretor geral das terras pblicas propor ao
Governo Geral Imperial as reservas que julgar convenientes.
Art. 77 - As terras reservadas para fundao das povoaes sero
divididas, conforme o governo julgar conveniente, em lotes urbanos e rurais ou
somente nos primeiros: estes no sero maiores de dez (10) braas de frente e 50
de fundo; os rurais podero ter maior extenso, segundo as circunstncias o
exigirem, no excedendo porm cada lote de 400 braas de frente sobre outras
tantas de fundo. Depois de reservados os lotes que forem necessrios para
aquartelamentos, fortificaes, cemitrios (fra do recinto das povoaes) e
quaisquer outros estabelecimentos e servides pblicas, ser o restante
distribudos pelos povoadores, a ttulo de aforamento perptuo, devendo o fro
ser fixado sob proposta do diretor geral das terras pblicas, e sendo sempre o
laudemio em caso de venda a quarentena (1).
Art. 78 - Os lotes, em que devem ser divididas as terras destinadas a
fundao de povoaes sero medidos com frente para as ruas e praas,
traadas com antecedncia, dando o diretor geral das terras pblicas as
providncias necessrias para a regularidade e formosura das povoaes.
Art. 79 - O Fro estabelecido para as terras assim reservadas e o laudenio
proveniente das vendas delas sero aplicados ao calamento das ruas e seu
aformoseamento, a construo de chafarizes e de outras obras de utilidade das
povoaes, incluindo a abertura e conservao de estradas dentro do distrito
que lhes for marcado. Sero cobrados, administrados e aplicados pela forma
que prescrever o governo quando mandar fundar a povoao, e enquanto esta
no for elevada a categoria de vila. Neste caso a municipalidade prover sobre a
cobrana e administrao do referido fro, no podendo dar-lhe outra aplicao
que no seja a acima mencionada.
Art. 80 - A requisio para a reserva de terras pblicas, destinadas a
construo naval ser feita pelo Ministro e Secretrio de Estado dos Negcios
da Marinha, depois de obtidos os esclarecimentos e informaes necessrios,
seja da repartio geral das terras pblicas, seja de empregados da marinha ou
de particulares.
Art. 81 - As terras reservadas para o dito fim ficaro sob a administrao
da marinha, por cuja repartio se nomearo os guardas que devem vigiar na
conservao de suas matas e denunciar aos juzes conservadores do art. 87,
aqueles que, sem legtima autorizao, cortarem madeiras, afim de serem
punidos com as penas do artigo 2 da Lei n 601, de 18-09-1.850.
CAPTULO VII
Das terras devolutas situadas nos limites do Imprio com pazes
estrangeiros.
Art. 82 - Dentro da zona de dez (10) lguas contgua nos limites do imprio
com pazes estrangeiros, e em terras devolutas que o Governo pretender povoar,
estabelecer-se-o colnias militares.
Art. 83 - Para o estabelecimento de tais colonias no necessrio que
preceda a medio; porm esta dever ser feita, logo que for estabelecida a
colonia, por inspetores e agrimensores especiais, a quem sero dadas as
instrues particulares para regular a extenso que devem ter os territrios que
forem medidos dentro da zona de des (10) lguas, bem como a extenso dos
quadrados ou lotes, em que ho de ser subdivididos os territrios medidos.
157
Luisa Battaglia
158
Art. 84 - Deliberado o estabelecimento das colonias militares, o Governo

marcar o nmero de lotes que ho de ser distribuidos gratuitamente, aos
colonos, e aos outros povoadores nacionais e estrangeiros, as condies dessa
distribuio e as autoridades que ho de conferir os ttulos.
Art. 85 - Os empresrios que pretenderem fazer povoar quaisquer terras
devolutas compreendidas na zona de 10 lguas nos limites do Imprio com
pazes estrangeiros, devero dirigir suas propostas ao Governo Imperial por
intermdio do diretor geral das terras pblicas, sob as bases:
1 - da concesso aos ditos emprezrios de 10 lguas em quadro ou o seu
equivalente para cada colonia de mil e seiscentos almas, sendo as terras de
cultura, e 400 sendo campos prprio para criao de animais;
2 - de um subsdio para ajuda da empreza, que ser regulado segundo as
dificuldades que ela oferecer.
Art. 86 - As terras assim concedidas devero ser medidas a custa dos
emprezrios, pelos inspetores e agrimensores, na forma que for designada no
ato da concesso.
CAPTULO VIII
Da conservao das terras devolutas alheias.
Art. 87 - Os Juzes Municipais so os conservadores das terras devolutas.
Os Delegados e Subdelegados exercero as funes de conservadores em seus
distritos, e, como tais, devero proceder ex-ofcio contra os que cometerem
delitos de que trata os arts. seguintes, e remeter depois de preparados os
respectivos autos ao Juz Municipal do termo para o julgamento final.
Art. 88 - Os Juzes Municipais logo que receberem os autos mencionados
no artigo antecedente, ou chegar ao seu conhecimento por qualquer meio, que
alguem se tem apossado de terras devolutas, procedero imediatamente exofcio contra os delinquentes, processando-os pela forma por que se processam
os que violam as posturas municipais, e impondo-lhes as penas do art. 2 da Lei
n 601, de 18-09-1.850.
Art. 89 - O mesmo procedimento tero a requerimento dos proprietrios,
contra os que se apossarem de suas terras, e nelas derrubaram matos ou
lanarem fogo; contanto que os indivduos que praticarem tais atos no sejam
hereos-confinantes. Neste caso, somente ao hereo prejudicado a ao civil.
Art. 90 - Os juzes de direito, nas correies que fizerem investigaro se os
juzes municipais pem todo o cuidado em processar os que cometerem tais
delitos, e os delegados e subdelegados em cumprir as obrigaes que lhes impe
o art. 87 - e faro efetiva a sua responsabilidade, impondo-lhes, no caso de
simples negligncia, multa de 50$000 e 200$000, e, no caso de maior culpa,
priso at trs meses.
CAPTULO IX
Do registro dos terras possudas.
Art. 91 - Todos os possuidores de terras, qualquer que seja o ttulo de sua
propriedade ou possesso, so obrigados a fazer registrar as terras que
possuirem, dentro dos prazos marcados pelo presente Regulamento, os quais se
comearo a contar na Corte e Provncia do Rio de Janeiro, da data fixada pelo
Ministro e Secretrio de Estado dos Negcios do Imprio, e nas Provncias, da
fixada pelo respectivo Presidente.
Art. 92 - Os prazos sero 1, 2 e 3, o 1 de dois anos; o 2 de um ano; e o
3 de seis (6) meses.
Art. 93 - As declaraes para o registro sero feitas pelos possuidores, que
as escrevero, ou faro escrever por outrem em dois exemplares iguais,
assinando-os ambos, ou fazendo-os assinar pelo, indivduo que os houver
escrito, se os possuidores no souberem escrever.
158
Luisa Battaglia
159
Art. 94 - As declaraes para o registro das terras possudas por menores,

ndios ou quaisquer corporaes, sero feitas por seus pais, tutores, curadores,
diretores, ou encarregados da administrao de seus bens e terras. As
declaraes de que tratam este artigo e o antecedente no conferem algum
direito aos possuidores.
Art. 95 - Os que no fizerem as declaraes por escrito nos prazos
estabelecidos sero multados pelos encarregados do registro na respectiva
freguesia; findo o 1 prazo, em 25$000; findo o 2 em 50$000; e findo o 3 em
100$000.
Art. 96 - As multas sero comunicadas aos inspetores da tesouraria e
cobradas executivamente, como dvidas da Fazenda Nacional.
Art. 97 - Os Vigrios de cada uma das freguesias do Imprio so os
encarregados de receber as declaraes para o registro das terras, e os
incumbidos de proceder a esse registro dentro de suas freguesias, fazendo-o por
si ou por escreventes, que podero nomear e ter sob a sua responsabilidade.
Art. 98 - Os Vigrios, logo que for nomeada a data do primeiro prazo de
que trata o art. 91, instruiro a seus fregueses da obrigao em que esto de
fazerem registrar as terras que possurem, declarando-lhes o prazo em que
devem fazer, as penas em que incorrem, e dando-lhes todas as explicaes que
julgarem necessrias para o bom cumprimento da referida obrigao.
Art. 99 - Estas obrigaes sero dadas nas missas conventuais, publicadas
por todos os meios, que parecerem necessrios para o conhecimento dos
respectivos freguezes.
Art. 100 - As declaraes das terras possuidas devem conter o nome do
possuidor, a designao da freguesia em que esto situadas, o nome particular
da situao, se o tiver; sua extenso, se for conhecida, e seus limites.
Art. 101 - As pessoas obrigadas no registro apresentaro ao respectivo
Vigrio os dois exemplares de que trata o art. 93; e sendo conferidos por cl,
achando-os iguais e em regra, far em ambos uma nota que designe o dia de sua
apresentao; e assinadas as notas de ambos os exemplares, entregar um deles
ao apresentante para lhe servir de prova de haver cumprido a obrigao do
registro, guardando o outro para fazer esse registro.
Art. 102 - Se os exemplares no contiverem as declaraes necessrias os
vigrios podero fazer aos apresentantes as observaes, no caso de que lhes
pareo no satisfazer elas ao disposto no art. 100, ou de conterem erros
notrios; se, porm, as partes insistirem no registro de suas declaraes pelo
modo por que se acharem feitas, os vigrios no podero recusa-las.
Art. 103 - Os Vigrios tero livros de registro por eles abertos, numerados,
rubricados e encerrados. Nestes livros lanaro por si ou por seus escreventes
textualmente, declaraes que lhes forem apresentadas, e por esse registro
cobraro do declarante o emolumento correspondente ao nmero de letras que
contiver um exemplar, a razo de dois reais por letra, e do que receberem faro
notar em ambos os exemplares.
Art. 104 - Os exemplares que ficarem em poder dos vigrios sero por eles
emanados, e numerados pela ordem que forem recebidos, notando em cada
flha de livro em que foi registrada.
Art. 105 - Os Vigrios que extraviarem algumas das declaraes, no
fizerem o registro cometerem erros que alterem ou tornem ininteligveis os
nomes, designao, extenso e limites de que trata o art. 100 deste
Regulamento, sero obrigados a restituir os emolumentos que tiverem recebido
pelos documentos que se extraviarem de seu poder, ou forem mal registrados e
alm disso sofrero a multa de 50$000 a 200$000, sendo tudo cobrado
executivamente.
Art. 106 - Os possuidores de fros que fizerem declaraes falsas,
sofrero a multa de 50$000 a 200$000; e conforme a gravidade da falta poder
tambm lhes ser imposta a pena de um a trs meses de priso.
Art. 107 - Findos os prazos estabelecidos para o registro, os exemplares
emissados se conservaro no arquivo das parquias, e os livros de registro sero
159
Luisa Battaglia
160
remetidos ao delegado do diretor geral das terras pblicas da provncia, para

em vista deles formar o registro geral das terras possudas na provncia, do qual
se enviar cpia ao supradito diretor para a organizao do registro geral das
terras possuidas no Imprio.
Art. 109 - Todas as pessoas que arrancarem marcos e estacas divisrias, ou
destruirem os sinais, nmeros e declaraes que se gravarem nos ditos marcos
ou estacas e em rvores, pedras nativas, etc., sero punidas com multa de
200$000, alm das penas a que estiverem sujeitas pelas leis em vigor.
Palcio do Rio de Janeiro, em 30 de Janeiro de 1.854.
a) Luiz Pedreira do Couto Ferraz.
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Cadastros e Registros Fundiários A Institucionalização Do Descontrole Sobre o Espaço No Brasil

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Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo

Ps-Graduao em Estruturas Ambientais Urbanas Tese de doutoramento

Professor orientador Dr. Csaba Dek

CADASTROS E REGISTROS FUNDIRIOS

So Paulo, abril 1995

Esta verso em PDF provisria,

A institucionalizao do descontrole sobre o espao no Brasil

B335c Battaglia, Luisa

Tese (doutorado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So

1. sistemas cadastrais. 2.registro de imveis: Brasil. 3. cadastro: So Paulo. 4.

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Duas pessoas tiveram especial participao nesta tese:

Dr. Csaba Dek, Professor do Departamento de Projeto da FAU USP, que

Klara Kaiser Mori, tambm Professora do Departamento de Projeto da

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Este trabalho resultado de vrios anos de pesquisa e indagaes ligadas ao

1) as formas de controle e reconhecimento da propriedade fundiria, historicamente

2) a evoluo dos tributos sobre a propriedade da terra e os cadastros mantidos para o

Foram utilizadas como exemplos informaes obtidas de relatrios tcnicos e bancos

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institucional apresentadas como referentes a So Paulo podem ser generalizadas para

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Desde 1968 trabalho com planejamento urbano ligado, direta ou indiretamente,

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Encarava o cargo com a ingenuidade e o entusiasmo de quem, com menos de trinta

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Minha dissertao de mestrado, apresentada em 1987, versou sobre a evoluo do

Projeto SUC Sistema Unificado de Cadastros

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vontade poltica de melhorar o servio prestado pela administrao pblica e de

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A segunda parte apresenta a evoluo histrica das instituies ligadas ao

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Os trs captulos iniciais compem esse quadro de referncia para o assunto

A institucionalizao do descontrole sobre o espao no Brasil

Estado, como parte da ideologia cuja construo permite manter as discusses em

A institucionalizao do descontrole sobre o espao no Brasil

A institucionalizao do descontrole sobre o espao no Brasil

O professor: Dize-me pois de onde veio a fortuna de teu pai.

1.1. O conceito de propriedade

A propriedade, entendida como propriedade dos meios de produo, condio

A institucionalizao do descontrole sobre o espao no Brasil

relaes sociais da produo burguesa. Tentar definir a propriedade como

Historicamente (Inglaterra a partir do sculo XVI) o modo de produo capitalista

Em Althusser & Balibar (1968), citado pg. 228.

A institucionalizao do descontrole sobre o espao no Brasil

Meios de produo e de subsistncia pertencentes ao produtor imediato, ao

No o fato de ser propriedade que torna os meios de produo capital e sim a

Essas relaes de produo inglesas se baseavam sobre a instituio da

Wakefield (1833, pg.33).

Marx (1867, 1 Livro, pg.560).

A institucionalizao do descontrole sobre o espao no Brasil

(estabelecida na Inglaterra) se desfez e as 50.000 Libras e os meios de produo

Althusser e Balibar (1968).

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