Você está na página 1de 16

Estado, educao e controle social:

introduzindo o tema
State, education and social control:
introducing the theme
Estado, educacin y control social:
introduciendo el tema
ANTONIO BOSCO DE LIMA

Resumo: Nas ltimas duas dcadas, o Brasil passou por uma ampla reforma educacional. A reforma abrange o sistema curricular e a avaliao, sem, entretanto,
articul-la com um sistema de financiamento, que, no conjunto, poderia redundar
em um sistema nacional de educao. A reforma educacional buscou desconcentrar
as tarefas educacionais e impingiu um controle sobre o fluxo escolar, destacando-se
a universalizao do ensino fundamental. Entretanto, no vimos ser ampliados instrumentos de controle social que configurassem um modelo de educao realmente
pblica sob controle da sociedade.
Palavras-chave: Estado; polticas educacionais; reforma educacional; controle social.
Abstract: In the last two decades, Brazil went through a broad educational reform. Such a reform reaches the curricular and evaluation systems, but without
articulating them to a financing system. Such an articulation could enhance the
creation of a national system of education. The educational reform intended to
decentralize education tasks and imposed a control over the school flow, giving
prominence to universal elementary education. However, social control instruments are not being enlarged in order to configure a true public education model
under societys control.
Keywords: State; educational policies; educational reform; social control.
Resumen: En las ltimas dos dcadas, Brasil ha pasado por una amplia reforma

educativa. Tal reforma alcanza el sistema curricular y de evaluacin, pero sin articularlos con un sistema de financiamiento, lo que, en el conjunto, podra redundar en
un sistema nacional de educacin. La reforma educacional ha buscado desconcentrar
las tareas educativas e impuso un control sobre la educacin en lo que se refiere al
flujo escolar, destacndose la universalizacin de la enseanza primaria. Sin embargo,
no se han ampliado los instrumentos de control social que configurara un modelo de
educacin realmente pblica bajo el control de la sociedad.

Palabras clave: Estado; polticas educativas; reforma educacional; control social.

RBPAE v.25, n.3, p. 473-488, set./dez. 2009

473

INTRODUO1
Nas quatro ltimas dcadas, que marcaram a passagem do sculo XX para o
sculo XXI, acompanhamos um movimento em torno da educao no que diz res
peito ao seu acmulo deficitrio. Tanto no que tange s denncias sobre suas mazelas
e naquilo que se refere ao empenho dos crticos e dos organismos estatais em buscar
uma soluo para elas, encontramos projetos distintos direcionados a solucionar,
superar ou controlar os imensurveis problemas educacionais. Tais projetos, em
constantes disputas, giraram e ainda giram em torno de modelos de educao, ou seja,
projetos vinculados ao preceito pblico e projetos vinculados a princpios privados.
Tanto os estudos quanto os programas e as aes governamentais indicavam
uma concepo de educao, que, apesar de jovem, vinha problematizando e articulando
diversas reas do conhecimento com as polticas educacionais. Este movimento ampliou
os debates e as anlises sobre o campo das polticas educacionais, naquilo que se refere
ao financiamento da educao, relao ensino-aprendizagem, incluso, questo
racial, relao escola-comunidade, ao fracasso e sucesso escolar, avaliao, ao planejamento, ao currculo, gesto da educao, enfim, s vrias dimenses da educao.
Tratar desse tema requer o atributo da complexidade e da totalidade, tendo
como princpio a relao com as reas afins, o que pode nos permitir compreender de
forma ampliada as polticas educacionais. Nesta direo, seria reduzir a anlise sobre
a educao, no considerar, em seu entorno, categorias como: Estado, democracia,
descentralizao, participao e autonomia. Entretanto ampliar o estudo sobre tais
categorias tarefa de difcil realizao para o espao delimitado em um artigo. Da
que realizamos um recorte analtico, sistematizando a problematizao de tais
categorias luz de um referencial que tem sido pouco abordado nas pesquisas em
educao: o controle social.
Pesquisar as polticas educacionais a partir da categoria controle social implica
abordar o modelo de Estado e de sociedade que vai sendo desenhado e reestruturado
ao longo dos anos finais do sculo XX e da primeira metade da dcada dos anos 2000.
ESTADO E POLTICAS PBLICAS SOCIAIS
Um dos grandes dilemas da educao no Brasil passa pela sua democratizao, no que tange universalizao de vagas em seus nveis e modalidades, e requer,
Este artigo sistematiza as nossas consideraes iniciais referentes ao desenvolvimento do
projeto Reforma do Estado e controle social: o processo de democratizao nas polticas de
gesto educacional no Brasil (1995-2006), o qual busca compreender e desvelar as razes,
possibilidades e limites da implementao de projetos democratizadores que se concretizem
em formas de controle social. Este projeto, com desenvolvimento no perodo de novembro
de 2007 a novembro de 2009, tem financiamento da Fundao de Amparo Pesquisa do
Estado de Minas Gerais (FAPEMIG).
1

474

RBPAE v.25, n.3, p. 473-488, set./dez. 2009

alm do acesso, permanncia com qualidade. Tal problemtica no est equacionada,


seja pelo seu financiamento, que no prima por um padro de qualidade social, seja
pelo controle centralizado do planejamento educacional, seja pelas dificuldades de
implementao da gesto colegiada, seja pela no participao dos sujeitos envolvidos na educao nas decises quanto a esta, seja pela cultura da descontinuidade de
programas educacionais dos governos que se sucedem.
Em estudos anteriores,2 indicamos que o projeto de mudana educacional
desenhado nos anos 1980 consubstancia-se no final da dcada de 1990, por meio
de um programa de reforma educacional, demandado pelo governo federal e que,
paralelamente, ia sendo implementado nos estados, antes mesmo de formalizado
por meio de leis federais. Tal reforma parte das proposies do campo progressista,
representado pelos movimentos sociais, e configura-se em programas e aes de governos que ressignificam as proposies populares. A reforma contempla os aspectos
curriculares, de avaliao, de formao de professores, de financiamento e de gesto
educacional. Assim, temos uma nova determinao em relao educao bsica
educao infantil (EI), ensino fundamental (EF), ensino mdio (EM) , educao
superior e educao profissional, ou seja, trata-se de uma reforma da organizao
do sistema educacional brasileiro.
Esse marco, sem precedentes na histria educacional brasileira, traz em seu
cerne palavras-chave que redefinem a forma de organizao e objetivos da educao
nacional, das quais destacamos a equidade, a racionalidade, a eficcia e a eficincia.
So conceitos que referenciam a flexibilizao educacional, implicando a construo
de uma qualidade do ensino, to alardeada pelos governos federal e por governos
estaduais, principalmente no perodo de 1990.
As anlises realizadas pelos porta-vozes do poder indicam que a crise do
Estado, nesse perodo, focaliza-se em seu gerenciamento. No mais uma crise de
mercado, como ocorrera nos anos de 1920 e 1930, mas, supostamente, uma crise de
descontrole fiscal por parte do Estado, o qual gasta mais do que arrecada. A soluo
residia na reestruturao do Estado, estabelecendo-se uma nova postura econmicosocial fundamentada e subsidiada pelo paradigma econmico do neoliberalismo.
A adequao do Estado globalizao e aos preceitos neoliberais traduz-se como
remdio para a superao da crise do Estado, da crise econmica e, consequentemente, da crise social.
A ps-modernidade, presente no discurso do dia, contrape-se figura
ultrapassada do Estado, interventor nas questes econmicas e sociais.3 O discurso
Consultar Lima, 1995 e 2001.
Este preceito apologista ao mercado entra em xeque com a crise econmica que desestrutura
os Estados Unidos, e com a sua soluo: a socorrncia do Estado aos bancos privados, uma
espcie de estatizao to condenada pelos neoliberais, e to benquista e vinda pelos capitalistas neste findar de primeira dcada do sculo XXI. Isto ouriou todo o mundo capitalista,
tendo a ocorrncia de programas para salvaguardar a sade bancaria nos Estados Unidos,
2
3

RBPAE v.25, n.3, p. 473-488, set./dez. 2009

475

governamental, apoiado pela mdia, devassa o setor pblico, colocando-o como o


supremo responsvel pelas crises, e, como consequncia, paulatinamente, so desconstrudas as conquistas que foram sendo consubstanciadas na dcada de 1980.
Os motes que se fazem presentes, influenciando os rumos da economia nestas
dcadas, so principalmente a crise, o arrocho salarial, a inflao, o desemprego e o
dficit pblico. Apesar de a conjuntura da dcada de 1980 trazer indcios de uma crise
econmica sem precedentes, que iria se acentuando, a Constituio Federal de 1988
(CF/88) fora bastante flexvel em relao vinculao do Estado com as obrigaes
de atendimento das polticas sociais, visto ter o texto constitucional incorporado
algumas das reivindicaes da sociedade civil organizada.
As discusses em torno de questes voltadas para as polticas educacionais
brasileiras dos anos de 1990, sintetizadas a partir de um conjunto de reformas que
foram e continuam sendo implementadas em todos os nveis de ensino, geraram, e tm
gerado, significativas polmicas por parte de educadores interessados em pesquisar
e refletir uma imensa gama de transformaes pelas quais passou e vem passando a
organizao da educao. um vasto campo para as investigaes cientficas, passando pelas diretrizes para a formao de educadores, pelo gerenciamento da escola,
pelo financiamento da manuteno e do desenvolvimento da educao, enfim, pela
organizao nacional da educao.
Entretanto, parece-nos que tal objeto no tem sido debatido, nas ltimas
dcadas, exclusivamente por educadores. no mbito da reforma do Estado capitalista, no contexto do ajuste estrutural da economia mundializada, que a educao
passa a ser assunto de empresrios, reacendendo, assim, o debate acerca do valor
econmico da educao. Em tal perspectiva que a educao vem sendo tomada
como um instrumento para a reduo da pobreza e para alavancar nveis de vida
mais elevados, baseada num crescimento sustentvel (Banco Mundial, 1990). Sobre
o carter diretivo do Banco Mundial,4 o qual, por meio de projetos e programas
na Europa e... no Brasil, a partir de um socorro prometido (o Fundo Soberano do Brasil,
FSB) pelo governo de Luiz Incio Lula da Silva, que j foi utilizado aqui com um modelo
semelhante ao intitulado PROER. O PROER Programa de Estmulo Reestruturao e ao
Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional , foi implantado durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, que se destinava a subsidiar as instituies financeiras
que estivessem com problemas financeiros. Sublinhe-se que, no perodo de 1995 a 2000,
foram destinados mais de R$ 30 bilhes a bancos brasileiros, aproximadamente, 2,5% do
Produto Interno Bruto brasileiro (PIB). J o Fundo Soberano do Brasil, aprovado em 4 de
novembro de 2008, uma espcie de poupana que o governo pretende fazer para financiar
investimentos no Brasil e no exterior. Os recursos para a formao do Fundo podero vir
do excesso de supervit primrio (que de 3,8% do PIB), da venda de aes de empresas de
economia mista e da emisso de ttulos pblicos. O governo espera compor o Fundo com
R$ 14,2 bilhes do excesso de supervit primrio.
4
Frigotto constata que o Banco Mundial constitui-se no grande definidor da filosofia, dos
valores, das polticas educacionais e das concepes de conhecimento, no s para o Brasil,
476

RBPAE v.25, n.3, p. 473-488, set./dez. 2009

voltados para os pases perifricos, vem dando a direo ideolgica ao processo de


globalizao da economia no que diz respeito implementao de polticas de compromisso do Estado, pode-se consultar Leher (1998) e Frigotto (1996).
A reorganizao do aparelho estatal adota uma perspectiva de ajuste segundo a receita neoliberal, que, efetivamente, se estabelece a partir de trs frentes
complementares: nos pases centrais de capitalismo avanado, como uma forma de
reordenao e de reestruturao econmica diante da crise de acumulao capitalista; nos pases do socialismo real, devido derrocada do socialismo e a consequente
abertura para o capital e, nos pases da periferia do capital endividados , como
forma impositiva para a renegociao da dvida externa (Ouriques, 2001).
No caso dos pases perifricos, tal hegemonia se estabelece mediante o desmonte do aparelho de Estado pela implementao de polticas de privatizao das
atividades estatais,5 ou seja, da desregulamentao6 do papel do Estado brasileiro, o que
vai implicar mudanas no padro de interveno do Estado capitalista na economia.
Por ocasio da reforma do Estado brasileiro, ocorre um movimento na
direo da estabilizao da economia, cujo objetivo assegurar o crescimento sustentvel, visto que, a exemplo do que ocorre internacionalmente, o Estado necessita
readequar suas funes, ou seja, no mais intervir no campo econmico. O que,
consequentemente, conduz ao afastamento da manuteno de servios pblicos,
os quais, conforme mencionado anteriormente, pela atual tendncia da economia
globalizante, devem ser regulados pelo mercado, ou de outro modo, pela iniciativa
privada e pelo emergente terceiro setor.7
No Brasil, o modelo estatista agoniza na dcada de 1990, os preceitos constitucionais, que deveriam ser regulamentados,8 vo ser desregulamentados por meio
de emendas constitucionais ou consubstanciados nas mudanas implementadas e
vinculadas reforma do aparelho do Estado, a partir da primeira gesto do governo
mas para o conjunto de naes que devem se ajustar ao rolo compressor da globalizao
(Frigotto, 1996, p. 89).
5
Neste caso, trata-se no s da desestatizao de empresas pblicas, geradoras de produtos
industriais ou servios pessoais, como at mesmo da desestatizao de atividades administrativas, tais como o servio penitencirio, o Banco Central, a Receita Federal, dentre outros.
6
Trata-se da reduo da atividade reguladora e disciplinadora do Estado no terreno da economia (em geral) e das relaes de trabalho (em particular) e de abertura da economia ao
capital internacional (eliminao incondicional das reservas de mercado e do protecionismo
econmico).
7
O terceiro setor, conceito abrangente e difuso, agrupa instituies da sociedade civil, sem
fins lucrativos, no regidas pelas leis do mercado, caracterizadas por promover os interesses
coletivos.
8
Podemos citar, a ttulo de exemplo, o art. 206 (CF/88), que trata da gesto democrtica do
ensino pblico, regulamentado por meio dos art. 3 e 14 (educao bsica) e 56 (educao
superior), da lei n. 9.394/96, quase dez anos aps a promulgao da CF/88.
RBPAE v.25, n.3, p. 473-488, set./dez. 2009

477

de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). Tais reformas tomam corpo e tornam-se


o centro do debate, tanto no Congresso Nacional quanto na sociedade. Entre estas,
estavam as reestruturaes administrativa, previdenciria, poltica e fiscal, bem como
a reforma educacional, que aqui interessa em particular.
De 1995, marco das reformas, a 2008 (datao deste artigo), parte das reformas foram implementadas. Com o trmino do segundo mandato de Fernando
Henrique Cardoso (1999-2002) e o primeiro de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006),
concretizou-se uma das principais reformas, a da previdncia. Outras esto agendadas.
No caso da reforma educacional, encontra-se a pleno vapor.
REFORMAS EDUCACIONAIS E A GESTO DA EDUCAO
No quadro das reformas gerais, operadas em consonncia ao modelo de
Estado redefinido a partir da economia poltica capitalista globalizante, que se inscreve a reorganizao educacional implementada a partir dos anos de 1990. Contexto
em que o conceito de pblico9 desvinculado do Estado e a democracia reafirmada
por meio da representatividade, de modo a escamotear a possibilidade da participao
ativa da sociedade civil nas discusses e determinaes polticas.
O discurso oficial passa a desconfigurar e restabelecer conceitos, ressignificando-os, a fim de implementar polticas em vrios setores. Como exemplo, podemos
citar o editorial da Revista Reforma Gerencial Reformando a Administrao Pblica com
Qualidade (Brasil, 1998), o qual, ao abordar a descentralizao e a autonomia, implementada pelo governo federal, argumenta que a
[...] descentralizao se dar com melhoria da eficincia, da qualidade dos servios
prestados e com controles efetivos os controles por resultados. Trata-se, portanto,
de superar falsas dicotomias: no h oposio entre centralizao e descentralizao ou entre
controle e autonomia (Brasil, 1998) (grifos nossos).

Uma nova configurao estabelecia para os servios pblicos, e a partir


disso o Brasil e os pases da Amrica Latina passam a seguir as orientaes dos organismos internacionais multilaterais, adequando-se a uma poltica fundamentada nas
reformas estruturais, necessrias para um, ento, novo modelo de Estado.10 Portanto,
Existe uma polmica salutar em relao ao debate que trata do pblico e do estatal, mas
preferimos ligar o pblico ao Estado, como forma de garantia do bem pblico, do espao
pblico, dos bens coletivos.
10
Entendemos Estado e sociedade civil como um movimento dialtico. Portanto, avano
da sociedade civil significa controle sobre o Estado. Bobbio, reportando-se a Gramsci, entende que o Estado no um fim em si mesmo, mas um aparelho, um instrumento; o
representante no de interesses universais, mas particulares; no uma entidade superposta
sociedade subjacente, mas condicionado por essa e, portanto, a essa subordinado; no
9

478

RBPAE v.25, n.3, p. 473-488, set./dez. 2009

as reformas passam a ser o carro-chefe dos discursos oficiais, conjuntamente com


o discurso de ajustamento do Estado ao mercado.
Cabe ao Estado, por conseguinte, configurar-se minimamente no atendimento s demandas sociais e, no mximo, em relao ao controle das polticas. A
educao constitui-se, nesse contexto, como responsabilidade das unidades federadas, no caso os municpios, cabendo ao governo central, segundo a CEPAL/
UNESCO (1992 apud Pavan, 1998), entre outros aspectos, conduzir a estratgia de
desenvolvimento do sistema global de formao dos recursos humanos; definir os
contedos mnimos da educao obrigatria e assegurar a distribuio do material
didtico; fomentar o acesso equitativo s oportunidades de capacitao contnua e
compensar as desvantagens de alguns grupos sociais; avaliar os resultados obtidos
pelas unidades descentralizadas; e intervir na regulao do sistema para lograr que
se cumpram seus objetivos em matria de equidade.
H de se considerar que as polticas em pauta voltam-se para o desmonte do
setor pblico, para o desmantelamento do papel que, historicamente, o Estado foi
constituindo o de, se no contemplar a constituio de uma sociedade mais justa
e igualitria, ao menos responder com algumas obrigaes de cunho social. Nesse
sentido, aqueles setores pelos quais o Estado deveria responsabilizar-se, garantindo
o acesso da populao a determinados bens e servios, passam a ser direcionados
para o setor privado e para o terceiro setor.
As polticas educacionais, nessa sintonia, tm uma funo especial naquela
dcada. Est em debate a implantao e implementao uma legislao ampla e
articulada que organiza os sistemas de educao no Brasil.11
Indiferentes ao processo democrtico, a formulao destas polticas ocorre
revelia das manifestaes da sociedade brasileira, alijando-a da participao em tais
discusses.12 So textos que carregam a marca das polticas traadas por uma orienuma instituio permanente, mas transitria, destinada a desaparecer com a transformao
da sociedade que lhe subjacente (Bobbio, 1994, p. 23).
11
Articulando textos legais como a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB, lei
n. 9.394/96); a Emenda Constituio n. 14 (EC 14), que trata do financiamento da educao
para o ensino fundamental; a lei n. 9.424/96, que regulamenta o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF); os
Parmetros Curriculares Nacionais (PCN) para o ensino fundamental e mdio; as Diretrizes
Curriculares Nacionais (DCN) para o ensino fundamental e mdio e educao superior; os
decretos que tratam da educao superior (decreto n. 2.207/97) e do ensino mdio (decreto
n. 2.208/97), entre outros.
12
Para ter-se uma ideia da dimenso do centralismo do Ministrio da Educao (MEC), os
PCNs foram elaborados antes das diretrizes curriculares nacionais (DCNs). So as DCNs
(elaboradas pelo Conselho Nacional de Educao [CNE]) que deveriam ter fora de lei e
demandarem parmetros curriculares nacionais, estaduais e municipais, porm a ocorrncia
inversa estabelece uma relao de vassalagem do CNE para com o MEC, entre outras consequncias.
RBPAE v.25, n.3, p. 473-488, set./dez. 2009

479

tao do pensamento neoliberal, fundamentadas na flexibilizao, racionalizao e


eficcia, que privilegiam espaos e ideologias demarcadas e demandadas pela lgica
do mercado.
A educao bsica13 o foco central de tais polticas, requerendo grande
esforo por parte dos governos federal, estaduais e municipais. A municipalizao
do ensino, centro de grande discusso na dcada de 1980, retorna, sem levar em
considerao as aspiraes e as condies dos municpios. O processo de municipalizao, com a implantao do FUNDEF, passa a ser forado, induzido.14 Em
nome da descentralizao, da democratizao e da participao, a lei n. 9.424/96
cria a obrigatoriedade da existncia de conselhos para acompanhamento e controle
social do FUNDEF, em nvel federal, estadual e municipal.
A Emenda Constituio n. 14 (EC 14) e a lei n. 9.424/96 so consoantes
conjuntura presente na crise fiscal e econmica. A desregulamentao do Estado, por
meio de sua desresponsabilizao em manter a educao pblica e gratuita, refora a
concepo de que o problema encontra-se no gerenciamento dos recursos financeiros
para a educao. O que aponta que o excesso de centralismo estatal sintetiza-se no
mau gerenciamento dos recursos, cuja soluo encontra-se na desconcentrao do
ensino fundamental para os municpios, os quais podero, em tese, salvaguardar os
direitos dos indivduos ao acesso educao escolar.
Isso desconfigura os aspectos de uma crise econmica e poltica para uma
crise fiscal, focalizada nos gastos excessivos do Estado e no mau gerenciamento dos
servios pblicos, em geral, e da educao, em particular. Assim, a gesto escolar deve
buscar parceiros para sua qualidade e autossustentao por meio do autofinanciamento. O controle social ganha um novo sentido nesse contexto, de sujeito poltico
passa a instrumentalizar racionalmente os dficits oramentrios das escolas, atuando
como coadjuvante no processo de manuteno das escolas.
O documento do BID, citado por Haddad, aponta que os dados disponveis indicam que,
embora 90% das crianas do Brasil em idade escolar entrem no nvel primrio, apenas 9,5%
prosseguem at o nvel secundrio. Com enfoque na equidade, o apoio do Banco a esse setor
deveria enfatizar a educao bsica ou pr-escolar sempre que possvel, embora talvez possa
haver oportunidade para complementar as iniciativas do nvel primrio com investimentos
posteriores no nvel secundrio. [...] O Banco procurar desenvolver uma parceria de longo
prazo com o Governo para que seja atingida a meta da educao bsica (8 anos) para todos
por volta do ano 2007 [...] (Haddad, 1998, p. 49).
Segundo Nogueira, a expresso Educao Bsica vem sendo utilizada de forma genrica
e ambgua pelo BIRD nos acordos/emprstimos concedidos ao Brasil. Ora a expresso
Educao Bsica representa ensino de 1 a 4 srie, ou de acordo com a legislao atual,
primeiro ciclo do Ensino Fundamental, ora a Educao Bsica representa o ensino fundamental completo. Mas, em nenhum relatrio ou acordo/emprstimo assinado com o Brasil,
a expresso Educao Bsica representou para o BIRD o conjunto do Ensino Fundamental
com o Ensino Mdio (Nogueira, 1999, p. 17).
14
O termo municipalizao induzida utilizado por Callegari e Callegari (1997).
13

480

RBPAE v.25, n.3, p. 473-488, set./dez. 2009

ESTADO, DEMOCRACIA E CONTROLE SOCIAL


A partir das referncias apontadas anteriormente que se define nossa
compreenso com relao ao papel da escola. Ou seja, mesmo articulada ao projeto
societrio vinculado ao Estado, caracteriza-se como um espao de discusso e debates, que poderia convergir para aspectos que privilegiassem a crtica sociedade
conservadora, ao Estado restrito, que, nos dizeres de Lnine (1975, p. 133), no
passa de um aparelho de domnio que existe parte da sociedade como um todo.
O Estado tem, pois, o carter de classe (dominante) e est longe de defender os interesses do povo, est longe de ser uma organizao a servio de todo o
povo ou de todos os indivduos; ele tem um carter de classe, quaisquer que sejam
a complexidade e a seriedade das vias de concretizao desse carter (Saes, 2001,
p. 34). necessrio atentar para o limite do Estado burgus, sem, entretanto, ficar
atado a esta limitao. Afinal, o Estado , em ltima instncia, um campo de disputa
entre as classes sociais, da afirmar que a escola pblica estatal no tem um mero
papel de reproduo das relaes sociais.
Democracia e democratizao esto inseridas nesse campo de disputa. A
democracia, quando realizada apenas no aspecto poltico, incluindo a liberdade e
excluindo a igualdade, fragiliza-se. Afinal, a democracia no se efetiva no capital, pois
sua concepo no ampliada para as perspectivas da igualdade, da soberania popular
e da socializao dos meios de produo, o que requereria democratizar as relaes
sociais e econmicas. J a democratizao aparece como um meio de instrumentalizar
o acesso ao poder, s informaes, socializao das tomadas de decises.
Nesse campo de disputa, encontra-se a escola, como um meio, aliado a
outros, no processo de embates por projetos societrios. Nesta perspectiva, a escola
considerada um locus de atuao social real, no qual as relaes sociais so vastas,
podendo ocorrer experincias que contribuam para a conservao ou para a emancipao humana.
necessrio, tambm, extrapolar os limites da atuao isolada da escola,
buscando-se sempre novas articulaes, num movimento pela democratizao da
sociedade e do Estado, portanto, junto com os sindicatos, os partidos, as associaes
diversas, congregar projetos que estabeleam prticas democratizadoras.
No se trata aqui de superdimensionar ou superpotencializar as escolas de
educao formal, conforme a orientao de Althusser (1985), como um aparelho
de mxima magnitude de controle ideolgico social, mas de coloc-las em equidade
a outros aparelhos ideolgicos.
Muitos estudos tm debatido o carter do pblico.15 Neste sentido destacamos o pblico como espao de possibilidade de produzir o democrtico. Vale,
neste sentido, recorrer a Bruno (2002), para quem somente na auto-organizao dos
15

Um estudo recomendado sobre o tema pode ser encontrado em Arendt (1987).


RBPAE v.25, n.3, p. 473-488, set./dez. 2009

481

envolvidos com as questes educacionais que surgem as possibilidades dos espaos


pblicos serem criados.
Trata-se, ainda, de dar um carter escola que v alm do ensino contedista,
que prime pela produo de conhecimento e de conscincia, que no se estanque na
relao ensino-aprendizagem, mas na direo da transformao e da emancipao
humanas (Mszros, 2005).
Experincias em busca da democratizao na escola so desenvolvidas de forma
ampla na dcada de 1980. Em vrios programas e projetos educacionais, constatamos
um movimento que busca construir elementos de socializao e de participao nas
tomadas de deciso, no poder de escolhas, no controle social. O perodo, marcado pela
redemocratizao do pas, estabelece variados elementos instrumentalizadores da gesto
escolar: eleies de diretores,16 conselhos de escola,17 projeto poltico-pedaggico,18
restabelecimento dos grmios livres,19 so algumas das experincias implementadas
que tencionam construir uma perspectiva de democratizao na organizao escolar.
A centralidade da escola, nesse processo, justifica-se pelo carter educativo, o
qual pode constituir-se em relaes sociais democrticas, sem desconsiderar, claro,
o carter complexo disto que afirmamos. Perseguir a democracia e a democratizao
exige, pois, no somente teorizar sobre a sociedade, mas tambm, o fazer histrico.
Como referendam Marx e Engels, na II tese sobre Feuerbach, a questo de saber se
cabe ao pensamento humano uma verdade objetiva no uma questo terica, mas
prtica. na prxis que o homem deve demonstrar a verdade, isto , a realidade e o
poder, o carter terreno de seu pensamento (Marx e Engels, 1996, p. 12).
Paro (2001) argumenta que a educao fundamental nesse processo, visto
que revela sua especificidade quando se verifica que precisamente por meio dela
que os homens tomam contato com toda a herana cultural da humanidade e continua argumentando que, se o contedo visa o homem histrico, a forma precisa
ser consentnea com esse contedo, sendo bvio, por isso, que a relao pedaggica
deva ser dialgica e democrtica (Paro, 2001, p. 80-81).
16
Dentre outros autores que tratam das eleies de diretores, Paro (1996) faz uma anlise da
experincia no Estado do Paran e Maia (1984) indica, no artigo eleies e democracia, que nem
sempre eleio e democracia so sinnimos.
17
Cunha, no livro Educao, Estado e democracia no Brasil (1991), analisa, dentre outros
projetos implementados no perodo de 1980, os conselhos, apontando a dificuldade de implementao destes. Outro autor que tem produo que enfoca tal perspectiva Lima (1995).
18
Projeto implementado no Estado do Paran, em 1993, durante o mandato do governo
de Roberto Requio. Dentre outros elementos apontados por Lima (2000), encontra-se a
limitao de sua implementao de forma autnoma e criativa devido ao controle que a
Secretaria Estadual de Educao estabelece para com as escolas paranaenses.
19
Ghanem (1989), em seu artigo Os grmios livres e o movimento secundarista, aborda o movimento
estudantil durante o perodo do governo militar at segunda metade dos anos 1980, analisando
sua contribuio para a democratizao da escola.

482

RBPAE v.25, n.3, p. 473-488, set./dez. 2009

A democratizao se constitui em um instrumentalizador de lutas sociais,


polticas e econmicas, ou seja, a partir dos direitos efetivamente j gozados para
conquistar novos direitos (Saes, 2003, p. 16). A democracia a construo de um
projeto da superao do capitalismo, o que no se realiza por si, ou por idealizao,
mas requer lutas que se empenhem em tal tarefa.
Neste sentido, democracia, participao e democratizao no tm valor
universal,20 pois no so postulados que referenciam, por si, a mudana, a transformao social, poltica e econmica. So, sim, campos em disputa e, desta forma,
orientadas como construo, ou no, dos trabalhadores.
O processo de construo de democracia e de elementos democratizadores ainda, no Brasil, embrionrio, carecendo de elementos que contribuam para
que novas formas de participao sejam exercitadas, a fim de superarmos a cultura
centralizadora e autoritria que experenciamos. Como afirma Frigotto, ao prefaciar
o livro de Neves, Brasil ano 2000, o que vivenciamos uma democracia formal.
Um governo que autocraticamente decide em nome da sociedade, baseado no sofisma de que foi eleito e a sociedade lhe delegou poderes uma espcie de cheque
em branco (Neves, 1997, p. 11).
Enfim, pertinente superar esse carter de representatividade, construir canais de controle social, aprender com outros movimentos sociais, criar alternativas, ou
seja, enriquecer nossa tradio marxista e socialista com uma srie de contribuies
novas que efetivamente foram propostas pelos movimentos sociais, pela ecologia,
pelo feminismo, pelo movimento de consumidores, etc. (Lwy, 2000, p. 161).
Portanto, a contribuio dos movimentos sociais para a democracia e a
democratizao reside na possibilidade de uma efetivao de uma ao democrtica
direcionada ao controle social da administrao pblica (Vieira, 2001, p. 14).
Embora saibamos, por meio das anlises e das prticas presentes na histria da educao brasileira, da ocorrncia de mais recuos do que avanos21 quanto
democratizao, a implicao deste estudo se estabelece sobre uma compreenso
de que a democracia
[...] no constitui um estgio, ela constitui um processo. O processo pelo qual a
soberania popular vai controlando e aumentando os direitos e os deveres um
processo prolongado, implicando avano muito grande dentro da sociedade.
Quanto mais coletiva a deciso, mais democrtica ela . Qualquer conceito de
democracia, alis, h vrios deles, importa em grau crescente de coletivao das
decises. Quanto mais o interesse geral envolve um conjunto de decises, mais
democrtica elas so (Vieira, 2001, p. 14).

Coutinho sistematiza, em texto de 1980, princpios da democracia como de valor universal;


esta essencialidade revista/revisitada em texto do autor de 2003, no qual muda a centralidade
da democracia para a democratizao.
21
Sobre o assunto podemos consultar Buffa e Nosella (1991) e Werebe (1994), dentre outros.
20

RBPAE v.25, n.3, p. 473-488, set./dez. 2009

483

Nessa lgica, a democracia e a democratizao no so obras do acaso. So


opes e construes histricas. So escolhas de um projeto de sociedade e de educao, pois, se a sociedade fortemente democrtica, tende a construir governo democrtico, mas sociedade dominantemente autoritria, discriminatria, violenta, no
tende a sustentar esta espcie de governo (Vieira, 2001, p. 14). Portanto, justifica-se
a importncia de constituir espaos democrticos na sociedade entre estes, a escola.
A escola, entretanto, est vinculada a uma poltica educacional que serve ao
modelo capitalista do Estado brasileiro. O que denota que os educadores comprometidos com um projeto de escola democrtica se deparam com inmeros entraves,
seja pela sua formao, seja pelas condies de trabalho. Entretanto, apesar de tais
circunstncias, a educao fundamental, pois pode ser a grande propagadora de
proposies democratizadoras, inculcando nos alunos conceitos e prticas de solidariedade, companheirismo, ajuda-mtua, afinal, no pode haver democracia plena
sem pessoas democrticas para exerc-la (Paro, 1997, p. 25).
Embora no tenhamos, na condio de sujeitos histricos, conseguido
consolidar, no decorrer da dcada de 1990, e tampouco neste incio de terceiro
milnio, aqueles embries constitudos por meio das lutas na dcada de 1980, isto
no significa uma apatia ou um movimento cego e eterno em torno de um modelo
de democracia ou democratizao. A opo por um processo democrtico popular,
marcado por meio de movimentos populares e sindicais, como tambm, por meio
da criao de entidades acadmicas, que corroborava uma proposio de democracia
participativa, , ainda, uma utopia.
A histria o correlato da configurao dos movimentos que representam
organizao ou desorganizao dos sujeitos, da sociedade. Portanto, um processo
conflitual, dinmico em que os operrios triunfam s vezes; mas um triunfo efmero. O verdadeiro resultado de suas lutas no o xito imediato, mas a unio cada
vez mais ampla dos trabalhadores (Marx e Engels, 1980, p. 20), um universo em
constante construo.
imperioso frisar que fomos (e somos) protagonistas, e, como a histria
constituda pelos sujeitos, estes vencem ou perdem os embates. fato histrico que
a educao escolar tem se configurado em um balano desalentador das funes
efetivas e das possibilidades histricas da escola no Brasil (Xavier, 2001, p. 7).
fato tambm que o Estado implanta polticas, enquanto os sujeitos que atuam nas
organizaes escolares as implementam. As investigaes sobre as polticas educacionais, os conceitos de Estado, de democracia, de descentralizao, de participao
e de autonomia se constituem numa anlise terica importante para entender as
prticas cotidianas da escola, ao mesmo tempo em que desvela um referencial que
tem sido pouco abordado nas pesquisas em Educao: a categoria de controle social.
O controle social corresponde a uma perspectiva de participao, de ao
democrtica, de instrumentalizao de mobilizaes e prticas que influenciem no
plano decisrio governamental, quanto ao planejamento e financiamento dos ser484

RBPAE v.25, n.3, p. 473-488, set./dez. 2009

vios pblicos. Isto, na gesto da educao, vai se traduzir por meio das avaliaes
institucionais, dos colegiados escolares, dos projetos poltico-pedaggicos e dos
conselhos da educao.
Se levarmos em considerao a nossa recente experincia democrtica no
poderemos condenar a fragilidade desses instrumentos democratizadores, citados
no pargrafo anterior, mas submet-los avaliao constante para que ocorram
mudanas procedimentais.
No tempo presente a questo democrtica da educao no mais uma
evidncia, seus princpios foram desregulamentados e desestruturados. Eleies de
diretores sofrem vrios reveses, sendo que algumas instncias administrativas recorrem
prtica da nomeao. O colegiado escolar, apesar da luta de professores para torn-lo
deliberativo e paritrio, hoje, no atua como caixa de ressonncia aos conclames da
comunidade escolar. O projeto poltico-pedaggico, reduzido a projeto pedaggico,
nas abordagens da reforma educacional dos anos 1990, no mais representa espao
coletivo de organizao em torno de uma proposta de democratizao da escola e
de sua comunidade.
Tais elementos instrumentalizadores que destacamos fazem parte de um
movimento de construo do controle social e do fortalecimento do poder local.
So por um lado, resultados das lutas dos trabalhadores em geral, e dos trabalhadores
da educao em particular, e por outro lado, resultam da cooptao por parte do
Estado, que, na desigualdade da correlao de foras, d a direo hegemnica ao
modelo de planejamento e de avaliao que no aglutina princpios de uma gesto
democrtico-participativa.
Bem, conclumos este texto, somando aos princpios de controle social,
alguns elementos referentes a um espao privilegiado de debates e de pertinncia
participativa: os conselhos da educao.
importante salientar que o conselho um canal legtimo de participao
e, como tal, tem suas limitaes. Entretanto, deve ser ocupado por pessoas que concebam a si mesmas como sujeitos histricos, que so capazes de mudar e construir
um conselho que garanta a participao, a democracia, a autonomia em um sentido
mais crtico, mais poltico, para que, da, estas construam sua legitimidade social
para confrontar com as atitudes impositivas, autoritrias e conservadoras. E, assim,
poder subverter essa ordem do controle pela participao instrumental, fazendo de
sua participao um veculo a favor de uma concepo progressista.
Ou seja, inverter o controle do Estado sobre o cidado, para um controle
social, no qual o cidado controle o Estado e no tema o governo. No qual o sujeito
insubordine o capitalismo democrtico, constituindo uma sociedade na qual o homem
esteja em primeiro lugar. Segundo Mszros,
No decurso do desenvolvimento humano, a funo do controle social foi alienada
do corpo social e transferida para o capital, que adquiriu, assim, o poder de
aglutinar os indivduos num padro hierrquico estrutural e funcional, segundo o
RBPAE v.25, n.3, p. 473-488, set./dez. 2009

485

critrio de maior ou menor participao no controle da produo e da distribuio


(Mszros, 1989, p. 26).

Pensamos que, para que os progressistas ocupem esses cargos de conselheiros, eles devem intervir nos processos de indicao dos membros dos conselhos,
pois a indicao subordina, indica atrelamentos ao poder, que, geralmente, funciona
na manuteno da burocracia organizacional. Neste sentido, preciso retomar os
processos eletivos. H, ainda, a precariedade nas condies de denuncia, de cobranas,
de avaliao social. imperioso criar a necessidade de sentir necessidade, de denunciar, de cobrar, de reivindicar, de divulgar o que se passa nos conselhos, chamando
a ateno para a pertinncia de construir um conselho atuante de fato em prol da
comunidade escolar.
Dentre as vrias possibilidades de manifestao, relevante criar a necessidade
do controle social e a necessidade dos movimentos sociais voltados para a educao.
Talvez comear a forar a apresentao de temas relevantes nos meios de comunicao seja uma estratgia possvel e interessante, bem como expor, em denncias
jurdicas, as mazelas educacionais, pois reivindicar juridicamente a efetivao dos
direitos garantidos pela legislao, apesar de burocrtico, pode criar fatos polticos.
Enfim, conselho democrtico, participativo e atuante s existe se nele houver uma
composio de sujeitos democrticos, participativos e atuantes, que se constituam
em sujeitos do controle social.
.
REFERNCIAS
ALTHUSSER, L. Aparelhos ideolgicos de Estado. Rio de Janeiro: Graal, 1985.
ARENDT, H. A condio humana. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1987.
BANCO MUNDIAL Relatrio sobre o desenvolvimento mundial. Pobreza. Washington: Banco Mundial, 1990.
BOBBIO, N. O conceito de sociedade civil. Rio de Janeiro: Graal, 1994.
BRASIL. Plano decenal de educao para todos. Braslia: MEC, 1993.
_____. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE. Plano Diretor da reforma
do Estado. Braslia, nov./1995.
____. Emenda Constitucional n. 14. Braslia: Undime, 1996. Mimeo.
____. Lei 9.424/96, de dezembro de 1996. Um trabalho elaborado pelo Frum Paranaense em Defesa
da Escola Pblica, Gratuita e Universal. Curitiba, jun./1997.
____. Revista Reforma Gerencial. Reformando a Administrao Pblica com Qualidade. Secretaria de
Estado da Administrao Pblica, n. 1, mai./1998.
____. Dirio Oficial da Unio. Lei n. 10.172, de 9 de janeiro de 2001. Aprova o Plano Nacional de
Educao e d outras providncias. Braslia: DOU, 10/1/2001.

486

RBPAE v.25, n.3, p. 473-488, set./dez. 2009

BRUNO, L. Gesto da educao: onde procurar o democrtico. In: OLIVEIRA, D. A.; ROSAR, M.
de F. F. (Org.). Poltica e gesto da educao. Belo Horizonte: Autntica, 2002.
BUFFA, E.; NOSELLA, P. A educao negada: introduo ao estudo da educao brasileira contempornea. So Paulo: Cortez, 1991.
CALLEGARI, C.; CALLEGARI, N. Ensino Fundamental: a municipalizao induzida. So Paulo: Senac, 1997.
COUTINHO, C. N. Democracia como valor universal. So Paulo: Cincias Humanas, 1980.
_____. A democracia na batalha das idias e nas lutas polticas do Brasil de hoje. In: FVERO, O.;
SEMERARO, G. (Org.). Democracia e construo do pblico no pensamento educacional brasileiro. Rio
de Janeiro: Vozes, 2003.
CUNHA, L. A. Educao, Estado e democracia no Brasil. So Paulo: Cortez, 1991.
FRIGOTTO, G. A formao e profissionalizao do educador: novos desafios. In: GENTILLI, P.;
SILVA, T. T. da (Org.). Escola S. A.: quem ganha e quem perde no mercado educacional do neoliberalismo. Braslia: CNTE, 1996.
HADDAD, S. Os Bancos Multilaterais e as polticas educacionais no Brasil. In: VIANNA Jr., A. (Org.).
A estratgia dos bancos multilaterais para o Brasil: anlise crtica e documentos inditos. Braslia: Rede Brasil
sobre Instituies Financeiras Multilaterais, 1998.
GHANEM, E. Os grmios livres e o movimento secundarista. In: RIBEIRO, V. M. (Org.). Participao
popular e escola pblica. Cadernos do CEDI, So Paulo, 19, 1989.
LEHER, R. Da ideologia do desenvolvimento ideologia da globalizao: a educao como estratgia do banco
Mundial para alvio da pobreza. Tese de Doutorado. Faculdade de Educao da USP, So Paulo, 1998.
LNINE, V. I. O Estado Lio proferida na Universidade Sverdlov. In: ____. Democracia Socialista.
Lisboa: Edies Avante, 1975.
LIMA, Antonio Bosco de. Burocracia e participao: anlise da (im)possibilidade de participao transformadora na organizao burocrtica escolar. Dissertao de Mestrado. UNICAMP, So Paulo, 1995.
_____. Projeto Poltico-Pedaggico: relacionamento de poderes. Lnguas e Letras, Cascavel, v. 1, n. 1, 2000.
_____. Conselhos Municipais na Educao: perspectivas de democratizao da poltica educacional municipal.
Tese de Doutorado. PUC/SP, So Paulo, 2001.
LWY, M. et al. Estado, democracia e alternativa socialista na era neoliberal. In: SADER, E.; GENTILI,
P. (Org.). Ps-neoliberalismo II Que Estado para que democracia? Petrpolis: Vozes, 2000.
MAIA, E. M. Eleies e Democracia. Revista da Ande, So Paulo, ano 4, n. 8, 1984.
MARX, K.; ENGELS, F. Manifesto Comunista. So Paulo: Ched, 1980.
_____. A ideologia Alem. So Paulo: Hucitec, 1996.
MSZROS, I. A necessidade do controle social. So Paulo: Ensaio, 1989.
_____. A educao para alm do capital. So Paulo: Boitempo, 2005.
NEVES, L. M. W. (Org.). Brasil ano 2000. Uma nova diviso de trabalho na educao. Rio de Janeiro:
Papis e Cpias, 1997.
NOGUEIRA, F. M. G. Ajuda externa para a educao brasileira: da USAID ao Banco Mundial. Cascavel:
Edunioeste, 1999.
RBPAE v.25, n.3, p. 473-488, set./dez. 2009

487

OURIQUES, N. D. Estado e polticas pblicas na Amrica Latina. In: NOGUEIRA, F. M. G. (Org.).


Estado e polticas sociais no Brasil. Cascavel: Edunioeste, 2001.
PARO, V. H. Eleies de diretores: a escola pblica experimenta a democracia. Campinas: Papirus, 1996.
____. Gesto democrtica da escola pblica. So Paulo: tica, 1997.
_____. Escritos sobre educao. So Paulo: Xam, 2001.
PAVAN, Rosiver. A municipalizao do ensino fundamental: o caso de Santos e Jundia. Dissertao de
Mestrado. PUC, So Paulo, 1998.
SAES, D. A. M. de. Democracia e capitalismo no Brasil: balano e perspectivas. In: ____. Repblica do
capital: capitalismo e processo poltico no Brasil. So Paulo: Boitempo, 2001.
_____. Cidadania e capitalismo: uma crtica concepo liberal de cidadania. Crtica Marxista, So
Paulo, n. 16, 2003.
VIEIRA, E. Estado e poltica social na dcada de 90. In: NOGUEIRA, F. M. G. (Org.). Estado e polticas
sociais no Brasil. Cascavel: Edunioeste, 2001.
WEREBE, M. J. G. Grandezas e misrias do ensino no Brasil: 30 anos depois. So Paulo: tica, 1994.
XAVIER, M. E. S. P. Prefcio. In: NOGUEIRA, F. M. G. (Org.). Estado e polticas sociais no Brasil. Cascavel: Edunioeste, 2001.

Antnio Bosco de Lima doutor em Educao pela PUC/SP;


professor da FACED, junto ao Colegiado de Pedagogia e Programa de PsGraduao em Educao da UFU; membro do Grupo de Pesquisa Histria,
Trabalho e Educao; coordenador do Grupo de Pesquisa Estado, Democracia
e Educao (GPEDE). E-mail: bosdag@terra.com.br.
Recebido em janeiro de 2009.
Aprovado em abril de 2009.

488

RBPAE v.25, n.3, p. 473-488, set./dez. 2009