ESTUDO

ZONAS DE AMORTECIMENTO DE
UNIDADES DE CONSERVAO

Roseli Senna Ganem

Consultor Legislativo da rea XI
Meio Ambiente e Direito Ambiental, Organizao Territorial, Desenvolvimento Urbano e Regional

ESTUDO
MARO/2015

Cmara dos Deputados

Praa dos Trs Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF

SUMRIO

1. Introduo ..................................................................................................................... 3
2. Histrico da legislao sobre zonas de amortecimento ................................................ 4
3. A zona de amortecimento na Lei do Snuc ..................................................................... 6
4. O desenvolvimento de atividades na zona de amortecimento ..................................... 10
5. O licenciamento ambiental na zona de amortecimento .............................................. 13
6. A aplicao da Lei de Crimes Ambientais na zona de amortecimento ....................... 16
7. Consideraes finais .................................................................................................... 20
Referncias bibliogrficas ................................................................................................ 21

2015 Cmara dos Deputados.

Todos os direitos reservados. Este trabalho poder ser reproduzido ou transmitido na ntegra, desde que
citados(as) o(a) autor(a) e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a
reproduo parcial e a traduo, sem autorizao prvia por escrito da Cmara dos Deputados.
Este trabalho de inteira responsabilidade de seu(sua) autor(a), no representando necessariamente a
opinio da Cmara dos Deputados.
2

ZONAS DE AMORTECIMENTO DE UNIDADES DE

CONSERVAO
Roseli Senna Ganem

1. INTRODUO
A criao e implantao de unidades de conservao (UCs) constitui a
principal poltica de conservao da diversidade biolgica, no apenas no Brasil, mas em todo o
mundo. Entretanto, um grande desafio gerir um sistema de UCs de modo a garantir sua
sustentabilidade a longo prazo. Alm dos inmeros problemas relativos rea da prpria unidade,
como a regularizao fundiria, a fiscalizao e a implantao da infraestrutura, os gestores
enfrentam diversas dificuldades de relacionamento com a populao lindeira e de controle dos
impactos das atividades socioeconmicas desenvolvidas no entorno da UC.
O crescimento urbano irregular e o desenvolvimento de extrativismo
predatrio, a caa, a explorao madeireira, a agricultura, a minerao, a indstria e o turismo
podem gerar impactos negativos sobre os ecossistemas que se quer proteger no interior da
unidade, como poluio hdrica e atmosfrica, reduo da vazo dos corpos dgua, eroso do
solo, desmatamento, alteraes climticas etc. No caso de ecossistemas florestais, por exemplo, o
corte raso da vegetao nativa at o limite da UC expe a rea a ventos e luminosidade excessivos,
que degradam as florestas situadas na borda da unidade, comprometendo a permanncia das
espcies mais sensveis e reduzindo, por consequncia, a rea efetivamente protegida. Queimadas
realizadas em reas prximas podem atingir facilmente a UC, o que afeta dramaticamente as
espcies da flora e da fauna. O mesmo ocorre com efluentes industriais e agrotxicos lanados
em ambiente contguo unidade.
Para minimizar ou mesmo evitar tais impactos sobre as UCs, so
definidas as zonas de amortecimento (ZAs), que constituem reas-tampo em torno das unidades,
onde as atividades humanas so regradas tendo em vista a manuteno dos processos ecolgicos
no interior da unidade. A ZA no faz parte da UC, tampouco impede o desenvolvimento de
atividades econmicas junto a ela, nem requer desapropriao das terras. Mas a ZA essencial
para o manejo da UC, pois possibilita ao gestor da unidade definir um zoneamento do entorno
nos limites da ZA, estabelecer medidas de controle e negociar com as comunidades locais sobre o
uso dessa rea.

O objetivo deste estudo apresentar um histrico sobre a insero desse

instrumento no ordenamento jurdico nacional, bem como os critrios que norteiam a sua
delimitao.
2. HISTRICO DA LEGISLAO SOBRE ZONAS DE AMORTECIMENTO
A primeira norma a mencionar a necessidade de proteger o entorno das
UCs foi a Lei n 6.902, de 27 de abril de 1981, que dispe sobre a criao de Estaes
Ecolgicas, reas de Proteo Ambiental e d outras providncias. A Lei afirma:
Art. 3 Nas reas vizinhas s Estaes Ecolgicas sero observados, para
a proteo da biota local, os cuidados a serem estabelecidos em
regulamento, e na forma prevista nas Leis ns 4.771, de 15 de setembro
de 1965, e 5.197, de 3 de janeiro de 1967. (Grifo nosso)
Posteriormente, o Decreto n 99.274, de 6 de junho de 1990, que
regulamenta a Lei n 6.902, de 27 de abril de 1981, e a Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que
dispem, respectivamente sobre a criao de Estaes Ecolgicas e reas de Proteo Ambiental
e sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, e d outras providncias, determinou:

CAPTULO I
Das Estaes Ecolgicas
......................................................................................................................
Art. 27. Nas reas circundantes das Unidades de Conservao, num raio
de dez quilmetros, qualquer atividade que possa afetar a biota ficar
subordinada s normas editadas pelo Conama. (Grifo nosso)
Verifica-se que o art. 27 do Decreto 99.274/1990 subordina as atividades
que possam afetar a biota s normas do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), num
raio de 10 km no entorno das unidades de conservao. Embora esse dispositivo esteja
mencionado no Captulo das Estaes Ecolgicas, sua aplicao foi estendida s demais
categorias de UCs.
A Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, que regulamenta o art. 225, 1,
incisos I, II, III e VII da Constituio Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza e d outras providncias (Lei do Snuc), estendeu claramente a
proteo do entorno das UCs a todas as categorias, exceto a rea de Proteo Ambiental (APA) e
a Reserva Particular do Patrimnio Natural (RPPN). Essa rea protegida ao redor das UCs passou
ento a ser denominada zona de amortecimento, definida como:
4

Art. 2 Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:

...................................................................................................................
...................................................................................................................
XVIII - zona de amortecimento: o entorno de uma unidade de
conservao, onde as atividades humanas esto sujeitas a normas e
restries especficas, com o propsito de minimizar os impactos
negativos sobre a unidade; e
.................................................................................................................................
.................................................................................................................................
Art. 25. As unidades de conservao, exceto rea de Proteo Ambiental
e Reserva Particular do Patrimnio Natural, devem possuir uma zona de
amortecimento e, quando conveniente, corredores ecolgicos.
.................................................................................................................................
.................................................................................................................................
Portanto, a Lei do SNUC definiu ZA como uma rea em torno da UC
onde as atividades devem ser submetidas a normas especficas, para que sejam minimizados os
impactos negativos sobre os ecossistemas protegidos na unidade, consolidando os princpios
insertos no art. 3 da Lei 6.902/1981, inicialmente previstos apenas para a gesto das estaes
ecolgicas.
As ZAs no fazem parte da UC, mas integram o Snuc. A gesto do
Sistema abrange tanto as UCs quanto as ZAs e os corredores ecolgicos. Diz a Lei:
Art. 5 O SNUC ser regido por diretrizes que:
...................................................................................................................
...................................................................................................................
XIII - busquem proteger grandes reas por meio de um conjunto
integrado de unidades de conservao de diferentes categorias, prximas
ou contguas, e suas respectivas zonas de amortecimento e corredores
ecolgicos, integrando as diferentes atividades de preservao da
natureza, uso sustentvel dos recursos naturais e restaurao e
recuperao dos ecossistemas.
...................................................................................................................
...................................................................................................................
5

As ZAs esto presentes tambm no entorno das reas-ncleo das

Reservas da Biosfera, disciplinadas pelo art. 41 da Lei do Snuc.
3. A ZONA DE AMORTECIMENTO NA LEI DO SNUC
A Lei do Snuc determina que as UCs devem possuir ZA, cujos limites
so definidos no ato de criao da unidade ou posteriormente:
Art. 25. As unidades de conservao, exceto rea de Proteo Ambiental
e Reserva Particular do Patrimnio Natural, devem possuir uma zona de
amortecimento e, quando conveniente, corredores ecolgicos.
1 O rgo responsvel pela administrao da unidade estabelecer
normas especficas regulamentando a ocupao e o uso dos recursos da
zona de amortecimento e dos corredores ecolgicos de uma unidade de
conservao.
2 Os limites da zona de amortecimento e dos corredores ecolgicos e
as respectivas normas de que trata o 1 podero ser definidas no ato de
criao da unidade ou posteriormente.
..................................................................................................................................
..................................................................................................................................
Art. 27. As unidades de conservao devem dispor de um Plano de
Manejo.
1 O Plano de Manejo deve abranger a rea da unidade de conservao,
sua zona de amortecimento e os corredores ecolgicos, incluindo
medidas com o fim de promover sua integrao vida econmica e
social das comunidades vizinhas.
.................................................................................................................................
..................................................................................................................................
Assim, a Lei do Snuc preceitua que todas as UCs (exceto APA e RPPN)
devem possuir ZA (art. 25, caput). Est claro que tanto os limites da ZA quanto suas normas de
uso e ocupao do solo podem ser definidos no ato de criao da unidade ou posteriormente (art.
25, 2). Como a Lei no definiu o momento exato da delimitao da ZA, tal pode ocorrer at
mesmo no mbito do plano de manejo da unidade. A definio da ZA somente no pode ocorrer
aps a aprovao do plano de manejo, porque este deve abranger a ZA (art. 27, 1).
H quem questione a legalidade da delimitao da ZA por meio de
portaria do rgo gestor, defendendo-se que essa delimitao deveria ocorrer por ato de igual
6

hierarquia do que criou a UC (geralmente decreto) ou por delegao expressa contida no ato de
criao da UC. Silva Neto (2012) afirma que tal controvrsia surgiu com a definio dos limites da
ZA do Parque Nacional Marinho de Abrolhos, por meio da Portaria Ibama n 39/2006. Ressalta,
porm, que a Lei do Snuc em nenhum momento aponta essa exigncia, a qual, em nome da
segurana jurdica, parece criar mais um empecilho burocrtico gesto das UCs.
Deve-se ressaltar que a gesto da ZA e da prpria UC depende, em
grande medida, do xito das negociaes do rgo gestor com as comunidades lindeiras. Nesse
sentido, o mais importante a garantir que a delimitao da ZA seja baseada em estudos tcnicos
e ocorra de forma participativa, seguindo as determinaes da Lei do Snuc para a elaborao do
plano de manejo que abrange a ZA e para a gesto das UCs:
Art. 2 Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
.................................................................................................................................
..................................................................................................................................
XVII - plano de manejo: documento tcnico mediante o qual, com
fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservao, se
estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da
rea e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantao das
estruturas fsicas necessrias gesto da unidade;
.................................................................................................................................
..................................................................................................................................
Art. 5 O SNUC ser regido por diretrizes que:
.................................................................................................................................
..................................................................................................................................
III - assegurem a participao efetiva das populaes locais na criao,
implantao e gesto das unidades de conservao;
.................................................................................................................................
..................................................................................................................................
(Grifos nossos)
Entretanto, considerando-se que a delimitao e a gesto da ZA, em
determinadas situaes, envolve grandes conflitos de interesse, entre a conservao e o uso dos
recursos naturais, pela populao lindeira e outros agentes econmicos, o ideal que ela seja
definida no prprio momento de criao da UC, que j precedido de estudos tcnicos e
consultas pblicas. certo que a delimitao da UC, nesse caso, poder implicar um processo
7

mais complexo de negociaes, anteriormente criao da unidade, mas, por outro lado, trar
maior segurana jurdica gesto futura da rea.
Outro aspecto a considerar na delimitao da ZA que a Lei do Snuc
no define critrios especficos para esse procedimento. Entretanto, no h como definir, em lei,
critrios gerais para delimitao da ZA, nem mesmo para definio das prprias UCs. Esses
limites devem ser analisados caso a caso, sempre baseados em estudos tcnicos que orientem o
rgo gestor sobre os aspectos ecolgicos e as atividades socioeconmicas presentes na rea.
Essa diretriz est contida na Instruo Normativa (IN) n 1, de 18 de
setembro de 2007, do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), que
disciplina as diretrizes, normas e procedimentos para a elaborao de Plano de Manejo
Participativo de Unidade de Conservao Federal das categorias Reserva Extrativista e Reserva de
Desenvolvimento Sustentvel. Segundo a IN ICMBio 1/2007, a ZA:
Deve ser delimitada considerando as caractersticas socioambientais
regionais, as atividades existentes e os impactos potenciais na Unidade.
Devem ser estabelecidas normas para o seu uso e ocupao e restries
para atividades impactantes (art. 6, V). (Grifo nosso)
Documentos tcnicos dos rgos vinculados ao Ministrio do Meio
Ambiente (MMA) oferecem orientao aos gestores sobre informaes importantes a serem
consideradas nos estudos de delimitao da ZA: o Roteiro Metodolgico para Planejamento de
Parque Nacional, Reserva Biolgica e Estao Ecolgica (Ibama, 2002) e o Roteiro Metodolgico
para Elaborao de Planos de Manejo de Florestas Nacionais (ICMBio, 2009). Para essas UCs,
ambos os roteiros mencionam, como possveis critrios de incluso de uma rea na ZA:
- microbacias dos rios que fluem para a unidade de conservao, considerando-se, quando
possvel, os seus divisores de gua, bem como as reas de recarga de aquferos;
- locais de alimentao, descanso/pouso, reproduo e nidificao de aves (migratrias ou no) e
as reas midas com importncia ecolgica para a UC;
- reas midas de importncia para a UC;
- UCs contguas, reas naturais preservadas, remanescentes de ambientes naturais prximos UC
e outras reas com potencial de conectividade com a UC, como reas de preservao permanente,
reserva legal e RPPN;
- locais de desenvolvimento de projetos e programas federais, estaduais e municipais que possam
afetar a UC;
- reas sujeitas a processos de eroso, de escorregamento de massa, que possam vir a afetar a
integridade da UC, bem como reas com risco de expanso urbana ou presena de construo
que afetem aspectos paisagsticos notveis junto aos limites da UC; e
8

- acidentes geogrficos e geolgicos notveis, aspectos cnicos prximos UC e stios

arqueolgicos.
No caso de parque nacional, reserva biolgica ou estao ecolgica que
abranjam ecossistemas costeiros e marinhos, devem ser observados: a velocidade, o sentido e a
sazonalidade das correntes marinhas e os ventos que afetem as UCs, bem como a presena de
stios de importncia ecolgica para espcies marinhas (reas de reproduo, desova e alimentao
de espcies), de deltas de rios e de manguezais, esturios, restingas, dunas, lagunas, praias arenosas
e costes rochosos, recifes, bancos de algas, parcis e fenmenos oceanogrficos que tenham
significativa relao qumica, fsica ou biolgica com as UCs (Ibama, 2002).
So apontados como critrios de ajuste para delimitao da ZA das
quatro categorias de UC: a existncia de limites identificveis no campo, como linhas frreas,
estradas, rios e outros de visibilidade equivalente, e a influncia do espao areo (ventos que
conduzam emisses gasosas, por exemplo) e do subsolo (que possa comprometer os aquferos e
os solos da UC) (Ibama, 2002; ICMBio, 2009).
Os referidos roteiros mencionam, ainda, critrios para no incluso de
um local na ZA, tais como a presena de rea urbana estabelecida ou aquelas definidas nos planos
diretores como de expanso urbana, ou destinadas legalmente para esse fim (Ibama, 2002;
ICMBio, 2009).
Examinando-se estudos especficos de delimitao de ZA, verificou-se
que os principais critrios utilizados abrangem aspectos ecolgicos, marcos geogrficos visveis e
o uso do solo. Assim, em estudo para delimitao da ZA do Parque Nacional de Itatiaia (Rio de
Janeiro), por exemplo, as reas potenciais representaram remanescentes florestais em torno do
Parque, excluindo-se as reas urbanas. Alm dos remanescentes, os limites propostos da ZA
incluem reas rurais com pouca ocupao e baseiam-se, ainda, em marcos como rios e rodovias
(IWAMOTO & RODRIGUES, 2011).
Dobrovolski et al. (2006), analisando a paisagem do entorno da Floresta
Nacional de So Francisco de Paula (Rio Grande do Sul), sugerem a incluso de reas de mata
nativa e de microbacias que drenam para a Floresta Nacional.
Percebe-se que, para UCs situadas em reas muito alteradas, a presena
de remanescentes de vegetao nativa , sem dvida, fator primordial na delimitao das ZAs.
Para as UCs cujos rios tenham nascentes situadas externamente aos seus limites, a incluso das
microbacias em torno da unidade tambm fator preponderante.
De qualquer forma, reitera-se, os critrios mencionados nos documentos
do Ibama e do ICMBio, para delimitao da ZA, so indicativos e genricos. No possvel
definir legalmente um roteiro restrito para definio da ZA, assim como no se estabelece um
roteiro semelhante para a delimitao das UCs em geral.
9

4. O DESENVOLVIMENTO DE ATIVIDADES NA ZONA DE AMORTECIMENTO

Conforme j reiterado, a Lei do Snuc determina que as normas sobre o
uso do solo e as atividades econmicas na ZA sejam disciplinadas no ato de criao da unidade,
ou posteriormente, pelo rgo gestor. Obrigatoriamente, o plano de manejo deve abranger a
prpria unidade, a ZA e os corredores ecolgicos, e deve conter as normas que regem a rea.
No caso de UC do grupo de proteo integral (parque nacional, estao
ecolgica, reserva biolgica, monumento natural e refgio de vida silvestre), a ZA, uma vez
definida formalmente, no poder ser transformada em zona urbana:
Art. 49. A rea de uma unidade de conservao do Grupo de Proteo
Integral considerada zona rural, para os efeitos legais.
Pargrafo nico. A zona de amortecimento das unidades de conservao
de que trata este artigo, uma vez definida formalmente, no pode ser
transformada em zona urbana.
Portanto, se a ZA constituir zona rural no ato de sua delimitao, no
poder ser posteriormente transformada em zona urbana. Obviamente, se o entorno da UC de
proteo integral j constituir zona urbana quando a ZA for definida, assim permanecer.
Saliente-se que totalmente incorreta a interpretao de que a delimitao da ZA em rea
previamente destinada a zona urbana obriga o seu retorno a zona rural.
Nas UCs de proteo integral prximas a stios urbanos ou mesmo
inseridas na malha urbana, o plano de manejo deve observar as diretrizes de zoneamento
expressas no plano diretor municipal. O plano diretor, previsto na Constituio Federal, art. 182,
1, e disciplinado pela Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001 (o Estatuto da Cidade), o
instrumento de planejamento municipal de ordenamento do solo. O art. 40, 2, do Estatuto da
Cidade determina que o plano diretor deve englobar o territrio do Municpio como um todo.
Assim, preciso que haja compatibilidade entre os dois instrumentos.
Como ressaltam Vitalli et al. (2009):
Como garantir o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
(Constituio Federal, art. 225, caput), assegurando, com isso, a
integridade da unidade de conservao a salvo dos interesses
imobilirios? Tal questo pode ser resolvida por meio do plano diretor
do municpio, que deve incorporar as diretrizes contidas no plano de
manejo. Por outro lado, a delimitao da zona de amortecimento no
pode ignorar o disposto no plano diretor, caso este j tenha sido
elaborado e aprovado. A delimitao do permetro urbano dever
respeitar, portanto, a precedncia de criao dos instrumentos. Vale
10

lembrar que ambos os instrumentos devem ser periodicamente revistos,

mas no resta dvida de que a expanso urbana deve ser evitada na zona
de amortecimento. (p. 75)
Em sntese, a delimitao da ZA de UC de proteo integral estabiliza o
processo de expanso urbana, pois, uma vez definida a ZA, as reas rurais, as reas que integram
zona urbana e aquelas destinadas expanso urbana pelo plano diretor j aprovado permanecero
como tais.
preciso ressaltar que a propriedade, urbana ou rural, deve cumprir sua
funo social. A Constituio Federal (CF), art. 5, incisos XXII e XXIII, garante o direito
propriedade, mas em seguida determina que ela deve atender sua funo social. O art. 170, caput
e inciso III, da CF estabelece que a ordem econmica tem por fim assegurar existncia digna a
todos, observados diversos princpios, entre os quais o da funo social da propriedade. Alm
disso, a Carta Magna, art. 225, caput e 1, inciso III, garante a todos o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, por meio, entre outras aes, da definio de espaos territoriais
especialmente protegidos pelo Poder Pblico.
Portanto, visando a equilibrar os direitos constitucionalmente garantidos,
o exerccio da atividade econmica nas ZAs, e em especial daquelas vinculadas a UCs de proteo
integral, deve seguir diretrizes que integrem o uso das reas externas proteo dos ecossistemas
do interior da UC. O impacto das atividades do entorno deve ser minimizado ou evitado, para
garantir a conservao desses ecossistemas.
Entretanto, a ZA no faz parte da UC e suas terras no so
desapropriadas. Desse modo, as limitaes impostas aos proprietrios no podem ser de tal
monta que impeam a atividade econmica local. Milar (2007) ressalta:
...a zona de amortecimento no parte da unidade de conservao, mas,
por fora da lei, fica sujeita a uma espcie de zoneamento obrigatrio,
pelo qual certas atividades econmicas so permitidas ou regradas.
Tratando-se de propriedade privada, no cabe, como regra geral,
indenizao, posto que o imvel afetado no v sua dominialidade
alterada e continua a aceitar usos econmicos, apenas sofrendo certas
restries e uma regulamentao de atividade, e, por bvio, de forma no
restritiva como ocorre dentro das unidades de conservao. Contudo, as
limitaes no podem inviabilizar o direito de propriedade e seu
exerccio, sob pena de acarretar apossamento administrativo com o
consequente dever de indenizar por parte do Poder Pblico. (p. 677)
Milar (2007) corrobora a ideia de equilbrio entre desenvolvimento de
atividades econmicas e proteo dos ecossistemas na ZA, de forma a garantir, igualmente, a
conservao da UC e a segurana socioeconmica das comunidades lindeiras.
11

Sendo assim, e seguindo as diretrizes para a delimitao das ZAs, a Lei

do Snuc no prev medidas especficas sobre as normas de uso do solo na rea. Essas medidas
tambm devem ser definidas caso a caso, com base em estudos tcnicos da UC e seu entorno, no
mbito do plano de manejo.
Entretanto, a Lei do Snuc aborda duas atividades em particular,
apontadas a seguir. A primeira refere-se ao plantio de transgnicos em torno da UC. Alterao
Lei do Snuc pela Lei n 11.460, de 21 de maro de 2007, determina que:
Art. 27. ..................................................................................................................
..................................................................................................................................
4 O Plano de Manejo poder dispor sobre as atividades de liberao
planejada e cultivo de organismos geneticamente modificados nas reas
de Proteo Ambiental e nas zonas de amortecimento das demais
categorias de unidade de conservao, observadas as informaes
contidas na deciso tcnica da Comisso Tcnica Nacional de
Biossegurana - CTNBio sobre:
I - o registro de ocorrncia de ancestrais diretos e parentes silvestres;
II - as caractersticas de reproduo, disperso e sobrevivncia do
organismo geneticamente modificado;
III - o isolamento reprodutivo do organismo geneticamente modificado
em relao aos seus ancestrais diretos e parentes silvestres; e
IV - situaes de risco do organismo geneticamente modificado
biodiversidade.
.................................................................................................................................
.................................................................................................................................
Art. 57-A. O Poder Executivo estabelecer os limites para o plantio de
organismos geneticamente modificados nas reas que circundam as
unidades de conservao at que seja fixada sua zona de amortecimento e
aprovado o seu respectivo Plano de Manejo.
Pargrafo nico. O disposto no caput deste artigo no se aplica s reas
de Proteo Ambiental e Reservas Particulares do Patrimnio Nacional.
Portanto, a Lei do Snuc, em sua verso atual, possibilita o plantio de
transgnicos na ZA, mediante as regras especificadas pela CTNBio, ou em rea definida pelo
Poder Executivo, enquanto a ZA ainda no estiver delimitada.
12

A segunda atividade mencionada na Lei do Snuc trata da implantao de

redes de abastecimento de gua, esgoto, energia e infraestrutura urbana em geral. O art. 46 da Lei
do Snuc determina que ela pode ocorrer nas categorias de UCs que admitem tais
empreendimentos, bem como nas ZAs das unidades do Grupo de Proteo Integral, mediante
prvia aprovao do rgo responsvel por sua administrao.
Ressalte-se, ainda, que o art. 36 da Lei do Snuc trata da compensao
ambiental, isto , do apoio financeiro obrigatrio do empreendedor para implantao e
manuteno de UC de proteo integral, definido no mbito do licenciamento ambiental, no caso
de empreendimentos de significativo impacto ambiental. O Decreto n 4.340, de 22 de agosto de
2002, que regulamenta a Lei do Snuc, define, em seu art. 33, a ordem de prioridade da aplicao
dos recursos da compensao ambiental, na qual se insere a aquisio de bens e servios
necessrios implantao, gesto, monitoramento e proteo da unidade, compreendendo sua
rea de amortecimento e o desenvolvimento de pesquisas necessrias para o manejo da unidade
de conservao e rea de amortecimento. Portanto, as ZAs tambm usufruem dos recursos da
compensao ambiental, definida no mbito do licenciamento ambiental de atividades
desenvolvidas na ZA.
5. O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NA ZONA DE AMORTECIMENTO
A Lei do Snuc dispe sobre o licenciamento ambiental de atividades que
afetem a ZA. Diz a Lei:
Art. 36.....................................................................................................................
.................................................................................................................................
3 Quando o empreendimento afetar unidade de conservao especfica
ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput
deste artigo s poder ser concedido mediante autorizao do rgo
responsvel por sua administrao, e a unidade afetada, mesmo que no
pertencente ao Grupo de Proteo Integral, dever ser uma das
beneficirias da compensao definida neste artigo.
................................................................................................................................
..................................................................................................................................
Assim, o art. 36, 3, da Lei do Snuc determina que o licenciamento
ambiental de empreendimento que afete UC especfica ou sua ZA pode ser concedido somente
com a autorizao do rgo responsvel pela administrao da UC.
Conforme j descrito no segundo tpico deste estudo, o art. 27 do
Decreto 99.274/1990, anterior Lei do Snuc, determinava que, nas reas circundantes das UCs,
13

num raio de dez quilmetros, as atividades que pudessem afetar a biota subordinar-se-iam s
normas do Conama. Esse dispositivo foi regulamentado pela Resoluo Conama 13/1990, que
determinava:
Art. 1 O rgo responsvel por cada Unidade de Conservao,
juntamente com os rgos licenciadores e de meio ambiente, definir as
atividades que possam afetar a biota da Unidade de Conservao.
Art. 2 Nas reas circundantes das Unidades de Conservao, num raio
de dez quilmetros, qualquer atividade que possa afetar a biota dever ser
obrigatoriamente licenciada pelo rgo ambiental competente.
Pargrafo nico. O licenciamento a que se refere o caput deste artigo s
ser concedido mediante autorizao do responsvel pela administrao
da Unidade de Conservao.
Portanto, de acordo com a Resoluo Conama 13/1990, em torno de
todas as UCs, num raio de 10 km, o licenciamento de atividades que pudessem afetar a biota da
unidade dependeria de autorizao do rgo gestor da UC.
Esta norma, entretanto, foi revogada pela Resoluo Conama n 428, de
17 de dezembro de 2010, que dispe, no mbito do licenciamento ambiental, sobre a autorizao
do rgo responsvel pela administrao da Unidade de Conservao (UC), de que trata o 3 do
artigo 36 da Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, bem como sobre a cincia do rgo responsvel
pela administrao da UC no caso de licenciamento ambiental de empreendimentos no sujeitos a
EIA-RIMA, e d outras providncias. Conforme a nova Resoluo Conama 428/2010:
Art. 1 O licenciamento de empreendimentos de significativo impacto
ambiental que possam afetar Unidade de Conservao (UC) especfica ou
sua Zona de Amortecimento (ZA), assim considerados pelo rgo
ambiental licenciador, com fundamento em Estudo de Impacto
Ambiental e respectivo Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA),
s poder ser concedido aps autorizao do rgo responsvel pela
administrao da UC ou, no caso das Reservas Particulares de
Patrimnio Natural (RPPN), pelo rgo responsvel pela sua criao.
..................................................................................................................................
.................................................................................................................................
2 Durante o prazo de 5 anos, contados a partir da publicao desta
Resoluo, o licenciamento de empreendimento de significativo impacto
ambiental, localizados numa faixa de 3 mil metros a partir do limite da
UC, cuja ZA no esteja estabelecida, sujeitar-se- ao procedimento
14

previsto no caput, com exceo de RPPNs, reas de Proteo Ambiental

(APAs) e reas Urbanas Consolidadas.
...............................................................................................................................
...............................................................................................................................
Art. 7 Esta Resoluo se aplica s UCs criadas at a data de
requerimento da licena ambiental. (Grifos nossos)
Portanto, o Conama atualizou suas disposies Lei do Snuc,
mencionando explicitamente as ZAs, no caso de licenciamento ambiental de empreendimentos
situados em torno de UCs. O licenciamento depende de autorizao do rgo responsvel pela
administrao da UC. Para as UCs que ainda no contam com ZA, a Resoluo define o raio de 3
km em torno da unidade, em que os empreendimentos ficam sujeitos a essa condicionante
(exceto daqueles situados em torno de APA e de RPPN e ou em reas Urbanas Consolidadas;
regra vlida at dezembro de 2015).
Apesar disso, alguns juristas interpretam que, para fins de licenciamento
ambiental, ainda aplicvel o conceito de rea circundante e a metragem explicitada no art. 27 do
Decreto 99.274/1990. Veja-se, no entanto, que esse dispositivo foi institudo para regulamentar as
Leis 6.902/1981 e 6.938/1981, anteriores, portanto, Lei do Snuc. Relembre-se que a proteo
das reas circundantes baseava-se no art. 3 da Lei 6.902/1981, que dispunha sobre estaes
ecolgicas. Essa Lei mencionava reas vizinhas, e no reas circundantes:
Art. 3 Nas reas vizinhas s Estaes Ecolgicas sero observados, para
a proteo da biota local, os cuidados a serem estabelecidos em
regulamento, e na forma prevista nas Leis ns 4.771, de 15 de setembro
de 1965, e 5.197, de 3 de janeiro de 1967. (Grifo nosso)
Com o advento da Lei do Snuc, ficou consolidada a necessidade de
proteo do entorno de todas as UCs (exceto APAs, que admitem atividades econmicas em seus
limites, e RPPNs, que se situam integralmente em terras privadas e so criadas por iniciativa do
proprietrio), passando-se a adotar a nomenclatura de zona de amortecimento. A ZA, portanto,
consolida a ideia de proteo do entorno da UC embutida em reas vizinhas e reas
circundantes.
Assim, uma interpretao inequvoca do conjunto de normas citadas
levaria concluso de que o art. 27 do Decreto 99.274/1990 e a Resoluo Conama 13/1990
teriam sua vigncia prejudicada com a aprovao da Lei do Snuc. Essa a interpretao de dis
Milar, abaixo citado:
Sobre a zona de amortecimento no entorno das unidades de
conservao, o art. 25, revogando a Resoluo Conama 013/1990, que
15

tratava do mesmo assunto, estabelece que os limites da zona de

amortecimento e as normas especficas regulando os usos nela admitidos
sero estabelecidos no ato da criao da unidade ou posteriormente. Em
decorrncia, no h falar mais na zona de amortecimento de 10 km no
entorno da unidade, conforme previa a referida Resoluo Conama,
cabendo ao rgo responsvel pela administrao da unidade estabelecer
normas especficas regulamentando a ocupao e o uso dos recursos da
zona de amortecimento e dos corredores ecolgicos. (p. 677)
Aplicar o conceito de reas circundantes especificamente para o
licenciamento ambiental parece criar uma dubiedade que se choca com o conceito de ZA
institudo pela Lei do Snuc e com as diretrizes para sua delimitao e gesto. No lugar de
estabelecer um limite rgido para a ZA, a Lei do Snuc deixou sua delimitao a cargo do rgo
gestor, caso a caso. Conforme j discutido neste estudo, a delimitao caso a caso da ZA justificase em virtude das especificidades ecolgicas e socioeconmicas da regio onde a UC se insere.
Um limite genrico, como pressupunham o Decreto 99.274/1990 e a Resoluo Conama
13/1990, poderia deixar de incluir reas importantes para o UC. Por outro lado, poderia abranger
locais j bastante alterados, reas urbanas consolidadas e reas sem vnculos ecolgicos com a
unidade, acarretando uma obrigao desnecessria para o rgo gestor, de disciplinar o uso do
solo, autorizar licenciamentos ambientais e fiscalizar atividades em regio de pouca influncia ou
importncia para a UC.
Assim, h que consolidar o conceito de ZA e promover a sua
implantao nos termos da Lei do Snuc, evitando-se conceitos paralelos que desvirtuam os
princpios dessa Lei e oneram os rgos ambientais e a sociedade em geral com regras dbias.
6. A APLICAO DA LEI DE CRIMES AMBIENTAIS NA ZONA DE
AMORTECIMENTO
A razo por que a polmica sobre a vigncia do art. 27 do Decreto
99.274/1990 permanece deve-se ao fato de que esse dispositivo foi explicitamente mencionado na
Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, denominada Lei de Crimes Ambientais. Vejamos.
A Lei do Snuc, em seu art. 38, determina que, no caso de ocorrncia de
dano flora, fauna e aos demais atributos naturais das UCs ou de suas ZAs, os infratores ficam
sujeitos s sanes legais, no caso, a Lei 9.605/1998. Anteriormente Lei do Snuc, a Lei de
Crimes Ambientais determinava:
Art. 40. Causar dano direto ou indireto s Unidades de Conservao e s
reas de que trata o art. 27 do Decreto n 99.274, de 6 de junho de 1990,
independentemente de sua localizao:
16

Pena - recluso, de um a cinco anos.

1 Entende-se por Unidades de Conservao as Reservas Biolgicas,
Reservas Ecolgicas, Estaes Ecolgicas, Parques Nacionais, Estaduais
e Municipais, Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais, reas de
Proteo Ambiental, reas de Relevante Interesse Ecolgico e Reservas
Extrativistas ou outras a serem criadas pelo Poder Pblico.
2 A ocorrncia de dano afetando espcies ameaadas de extino no
interior das Unidades de Conservao ser considerada circunstncia
agravante para a fixao da pena.
3 Se o crime for culposo, a pena ser reduzida metade.
Entretanto, esses dispositivos da Lei de Crimes Ambientais foram
alterados pela Lei do Snuc, para adequ-los ao Sistema de Unidades de Conservao que ento se
institua. Assim, conforme a verso da Lei do Snuc encaminhada pelo Congresso Nacional para
sano presidencial, a Lei de Crimes Ambientais conteria as seguintes disposies:
Art. 40. Causar significativo dano flora, fauna e aos demais atributos
naturais das Unidades de Conservao de Proteo Integral e das suas
zonas de amortecimento:
Pena - recluso, de dois a seis anos.
1 Entende-se por Unidades de Conservao de Proteo Integral as
Estaes Ecolgicas, as Reservas Biolgicas, os Parques Nacionais, os
Monumentos Naturais e os Refgios de Vida Silvestre.
2 A ocorrncia de dano afetando espcies ameaadas de extino no
interior das Unidades de Conservao de Proteo Integral ser
considerada circunstncia agravante para a fixao da pena.
3 Se o crime for culposo, a pena ser reduzida metade.
Art. 40-A. Causar significativo dano flora, fauna e aos demais
atributos naturais das Unidades de Conservao de Uso Sustentvel e das
suas zonas de amortecimento:
Pena - recluso, de um a trs anos.
1 Entende-se por Unidades de Conservao de Uso Sustentvel as
reas de Proteo Ambiental, as reas de Relevante Interesse Ecolgico,
as Florestas Nacionais, as Reservas Extrativistas, as Reservas de Fauna, as
Reservas de Desenvolvimento Sustentvel e as Reservas Particulares do
Patrimnio Natural.
17

 2 A ocorrncia de dano afetando espcies ameaadas de extino no

interior das Unidades de Conservao de Uso Sustentvel ser
considerada circunstncia agravante para a fixao da pena.
3 Se o crime for culposo, a pena ser reduzida metade. (grifo nosso)
Ocorre que as alteraes propostas pela Lei do Snuc Lei de Crimes
Ambientais foram ento parcialmente vetadas pelo Presidente da Repblica, ficando os arts. 40 e
40-A da Lei de Crimes Ambientais com a seguinte redao, vigente at o momento:
Art. 40. Causar dano direto ou indireto s Unidades de Conservao e s
reas de que trata o art. 27 do Decreto n 99.274, de 6 de junho de 1990,
independentemente de sua localizao:
Pena - recluso, de um a cinco anos.
1 Entende-se por Unidades de Conservao de Proteo Integral as
Estaes Ecolgicas, as Reservas Biolgicas, os Parques Nacionais, os
Monumentos Naturais e os Refgios de Vida Silvestre.
2 A ocorrncia de dano afetando espcies ameaadas de extino no
interior das Unidades de Conservao de Proteo Integral ser
considerada circunstncia agravante para a fixao da pena.
3 Se o crime for culposo, a pena ser reduzida metade.
Art. 40-A. (VETADO)
1 Entende-se por Unidades de Conservao de Uso Sustentvel as
reas de Proteo Ambiental, as reas de Relevante Interesse Ecolgico,
as Florestas Nacionais, as Reservas Extrativistas, as Reservas de Fauna, as
Reservas de Desenvolvimento Sustentvel e as Reservas Particulares do
Patrimnio Natural.
2 A ocorrncia de dano afetando espcies ameaadas de extino no
interior das Unidades de Conservao de Uso Sustentvel ser
considerada circunstncia agravante para a fixao da pena.
3 Se o crime for culposo, a pena ser reduzida metade.
Desse modo, o veto presidencial manteve a verso original do caput do
art. 40 da Lei de Crimes Ambientais, que remete sua aplicao, no entorno da UC, ao art. 27 do
Decreto 99.274/1990.
Antes de qualquer debate sobre o mrito da questo, importante
ressaltar que o caput do art. 40 da Lei de Crimes Ambientais incorre em erro de tcnica legislativa,
uma vez que uma lei no deve fazer meno direta a dispositivos infralegais especficos. As leis
18

constituem normas gerais e os detalhamentos que no possam compor o seu conjunto de

comandos, mas que so dela decorrentes, devem ser remetidos ao regulamento, de forma
genrica. Dessa forma, o Poder Executivo, por meio de decreto regulamentador da norma,
estabelece os critrios especficos que orientaro a aplicao da lei.
Foi nesse sentido que a Lei do Snuc instituiu e definiu as ZAs, sem, no
entanto, estipular uma largura fixa para elas.
Porm, interpretaes diversas defendem que o art. 27 do Decreto
99.274/1990 continua em vigor e que h, em decorrncia, duas faixas de proteo das UCs as
ZAs e as reas circundantes. Veja-se a argumentao de Arruda (2013):
O outro objeto de delito, como dito, so as reas de que trata o art. 27
do Decreto n 99.274, de 6 de junho de 1990, quais sejam, as
circundantes das Unidades de Conservao, num raio de dez
quilmetros.
Merece ser destacado, neste ponto, que as reas circundantes das Unidades de
Conservao, referidas no sobredito decreto, equivalem-se, em termos
gerais, s chamadas Zonas de Amortecimento, mencionadas no Inciso XVIII
do art. 2 da Lei 9.985/2000. A propsito, tanto estas quanto aquelas,
tm como finalidade principal e razo maior de existncia, diminuir os
efeitos das atividades e empreendimentos que se operam no entorno das
Unidades de Conservao.
Importa registrar, entretanto, a bem da verdade, que, com o advento da
Lei 9.985/2000, no se fala mais em reas circundantes, na forma definida
no Decreto n 99.274/90, quando se est a tratar de controle ou
licenciamento daquelas atividades ou empreendimentos. Usa-se, isto sim,
desde a entrada em vigor da chamada Lei do Snuc, a expresso e o
respectivo conceito de Zona de Amortecimento para se referir quelas reas.
Alis, o legislador quando da aprovao do projeto que resultou na Lei
do Snuc, bem que buscou promover no mbito da Lei 9.605/98 a
insero do conceito de Zona de Amortecimento. Contudo, a iniciativa foi
atingida pelo veto do Presidente da Repblica e, assim, manteve-se o
texto original da norma penal incriminadora.
Diante disso, e em ateno ao Princpio da Taxatividade, na aplicao da
norma aqui comentada, impe-se a adoo do conceito de reas
circundantes, na precisa forma descrita no Decreto n 99.274/90. Logo,
toda rea compreendida num raio de dez quilmetros de qualquer
19

Unidade de Conservao poder ser objeto material do crime. (pgs.

199-200)
Embora seja compreensvel essa interpretao, tendo em vista a
complexa teia de normas em vigor e o fato de que o art. 27 do Decreto 99.274/1990
explicitamente citado no art. 40 da Lei de Crimes Ambientais, deve-se ressaltar que a aplicao da
referida Lei em uma faixa de largura preestabelecida em torno da UC totalmente inconveniente,
do ponto de vista da conservao ambiental, uma vez que essa faixa genrica no mais se
enquadra no conceito de rea de proteo da UC, para reduo de possveis impactos de
atividades desenvolvidas na rea. Conforme j reiterado nos tpicos anteriores deste estudo, o
melhor para a gesto das UCs que as ZAs sejam definidas caso a caso.
Diante desses argumentos, e para dirimir polmicas acadmicas e
jurdicas, o ideal que o art. 40 da Lei de Crimes Ambientais seja alterado para internalizar o
conceito de ZA. Uma nova redao do caput do art. 40 poderia definir como crime causar dano
direto ou indireto flora, fauna e aos demais atributos naturais das Unidades de Conservao de
Proteo Integral, de suas zonas de amortecimento e de seus corredores ecolgicos. Ao mesmo
tempo, seria necessrio alterar a Lei de Crimes Ambientais para incluir dispositivo que estenda o
mesmo comando s UCs de uso sustentvel e, quando aplicvel, s suas ZAs e corredores
ecolgicos.
7. CONSIDERAES FINAIS
A delimitao das ZAs fundamental para a implantao efetiva das
UCs, pois elas devem ser geridas tendo em vista a reduo ou mesmo a eliminao dos possveis
impactos negativos gerados no entorno da unidade e que possam afetar os ecossistemas
protegidos. Entretanto, a definio dos limites dessas reas e de suas normas de uso do solo no
pode ocorrer segundo critrios genricos, pois depende das condies de conservao da rea do
entorno da UC, dos atributos ecolgicos da rea e de suas condies socioeconmicas. Depende,
ainda, das normas municipais de uso do solo urbano previamente estipuladas. Assim, as ZAs
devem ser definidas caso a caso, seguindo os estudos tcnicos que norteiam a criao e a gesto
da prpria UC. Para evitar questionamentos judiciais, a ZA deveria ser delimitada no momento de
criao da UC. Entretanto, a ZA deve ser definida no mximo at a aprovao do plano de
manejo da unidade, conforme determina a Lei do Snuc.
Deve-se ter em conta que a definio da ZA no implica a
desapropriao de terras. A ZA uma rea de proteo da UC, mas no a integra. As atividades
desenvolvidas na ZA podem sofrer limitaes, mas no a ponto de tornar invivel o
aproveitamento econmico da propriedade. Porm, como forma de redirecionar o
desenvolvimento da rea da ZA de forma compatvel com a UC, o Poder Pblico deveria
providenciar programas de fomento e assistncia tcnica que apoiassem os proprietrios privados.
20

As ZAs definidas com base no art. 27 do Decreto 99.274/2002, que

constituem uma faixa genrica de 10 km em torno da UC, deveriam ser revistas com base em
estudos tcnicos especficos para cada UC. Desse modo, evitar-se-ia a incluso, na ZA, de reas
sem importncia ecolgica para a UC e a criao de conflitos indesejveis com as comunidades
lindeiras unidade.
Alm disso, para eliminar as controvrsias a respeito da vigncia do art.
27 do Decreto 99.274/2002 e do conceito de reas circundantes, seria aconselhvel a alterao
do art. 40 da Lei de Crimes Ambientais, visando adequ-lo Lei do Snuc e ao conceito de zona
de amortecimento.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ARRUDA, Domingos Svio de. Crimes contra a flora (artigos 38 a 44). In: MARCHESAN, Ana
Maria Moreira & STEIGLEDER, Annelise Monteiro (organizadoras). Crimes ambientais:
comentrios Lei 9.605/98. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2013, p. 187-207.
DOBROVOLSKI, Ricardo; BOTH, Rogrio; COELHO, Igor Pfeifer; STOLZ, Jos Francisco
B.; SCHSSLER, Glauco; RODRIGUES, Gilberto Gonalves; GUERRA, Teresinha & HARTZ,
Sandra Maria. Levantamento de reas prioritrias para conservao da Floresta Nacional de So
Francisco de Paula (RS, Brasil) e seu entorno. Revista Brasileira de Biocincias, Porto Alegre, v. 4,
n 1/2, p. 7-14, jan./jun. 2006.
IBAMA (INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS
NATURAIS RENOVVEIS). Roteiro metodolgico de planejamento: parque nacional, reserva
biolgica, estao ecolgica. Braslia: Ibama, 2002.
ICMBIO (INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAO DA BIODIVERSIDADE).
Roteiro metodolgico para elaborao de planos de manejo de florestas nacionais. Roteiro
metodolgico para elaborao de planos de manejo de florestas nacionais. Braslia: ICMBio, 2009.
IWAMOTO, Patricia Kidricki & RODRIGUES, Manoel Gonalves. Uma proposta de
delimitao da zona de amortecimento do Parque Nacional do Itatiaia, Rio de Janeiro, Brasil.
Revista Nordestina de Ecoturismo, Aquidau, v. 4, n 2, out. 2011.
MILAR, dis. Direito do ambiente: a gesto ambiental em foco. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2007.
SILVA NETO, Ren da Fonseca e. Consideraes sobre a zona de amortecimento em unidades
de conservao federais: da problemtica acerca da sua fixao. Jus Navegandi, out. 2012.
Disponvel em http://jus.com.br/artigos/22725/consideracoes-sobre-a-zona-de-amortecimentoem-unidades-de-conservacao-federais-da-problematica-acerca-de-sua-fixacao/1. Acesso em 30
jan. 2015.
21

VITALLI, Patrcia de Luca; ZAKIA, Maria Jos Brito & DURIGAN, Giselda. Consideraes
sobre a legislao correlata zona-tampo de unidades de conservao no Brasil. Ambiente &
Sociedade, v. XII, n 1, jan.-jun. 2009, p. 67-82.

2015_515

22