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da Magistratura no Brasil
1 INTRODUÇÃO
No âmbito das democracias contemporâneas, a problemática da ampliação do
controle normativo do Poder Judiciário vem colocando em questão o princípio clássico da
separação dos poderes e chamando a atenção para o exercício, por parte de juízes, de
um protagonismo político a partir de instituições públicas cujos quadros são recrutados
por meio de procedimentos distintos daqueles de que se utilizam as democracias para a
composição dos poderes Legislativo e Executivo (Cittadino 2002; Santos et al. 1996).
Sob uma determinada ótica esse protagonismo político, também designado pelas
expressões ativismo judicial e judicialização da política1, vai de encontro ao princípio da
soberania popular exercida por meio da eleição dos representantes populares em que se
assentam as democracias2. Isso ocorre em função da emergência de uma hermenêutica
1 O fenômeno da judicialização da política envolve tanto a extensão das áreas de atuação do Poder
Judiciário, quanto a adoção de procedimentos de inspiração processual e de parâmetros
jurisprudenciais por parte de outros atores políticos (Vallinder 1994).
2 Ainda que a noção de judicialização da política possa conotar, pelo menos em alguns contextos,
uma concepção dos papéis do Poder Judiciário fundada em um modelo liberal de Estado marcado
por um esquema de repartição de poderes há muito superado (Maciel e Koerner 2002), e uma
negatividade do protagonismo judicial nas democracias contemporâneas; não se pode perder de
1
constitucional que, liberta dos grilhões da intenção original do legislador constitucional,
promove uma ruptura com uma hermenêutica tradicional fundamentada em uma
interpretação restritiva dos textos constitucionais. Portanto, tem-se o campo aberto para a
negação de um limite democrático-republicano tradicional ao Poder Judiciário: o de
intérprete fiel da intenção do legislador constitucional legitimado pela eleição popular.
Assim, interpretação judiciária das leis e criatividade dos juízes deixam de ser
consideradas como antitéticas. Em vez disso, a interpretação judiciária do direito
legislativo redunda na formulação de um direito judicial que é expressão de uma
crescente criatividade jurisprudencial nas democracias contemporâneas (Cappelletti,
1993)3.
2
Ao longo do século XX muitos países irão incorporar às suas constituições a função
de controle constitucional das normas. Uma referência fundamental a esse respeito é o
livro de Cappelletti, O Controle Judicial de Constitucionalidade das Leis no Direito
Comparado, cuja edição em português é de (1984). Nessa obra, Cappelletti dedica um
capítulo especialmente para tratar de “alguns precedentes históricos do controle judicial
de constitucionalidade das leis”. Relativizando a famosa tese de James Grant, segundo a
qual a revisão judicial é uma contribuição norte-americana à Ciência Política6, Cappelletti
menciona um precedente antigo (a distinção ateniense entre nómos/lei e pséfisma/decreto
e suas conseqüências processuais); um precedente medieval (uma certa concepção de
direito natural e direito positivo e de suas relações); e dois precedentes modernos (a
escola jusnaturalista dos séculos XVII e XVIII e a doutrina de Edward Coke sobre a
autoridade do juiz como árbitro entre o rei e a nação na defesa da common law) do
controle jurisdicional das leis.
3
princípio da soberania popular impedia a adoção do controle de constitucionalidade das
leis, passou a adotar, por meio de um Conseil Constitutionnel a partir de 1974, uma
modalidade não jurisdicional, antes política, de controle de constitucionalidade. No caso
brasileiro, o modelo difuso adotado pela primeira Constituição republicana (1891) será
alterado na esteira do desenvolvimento de nosso constitucionalismo, dando origem à
modalidade híbrida de controle de constitucionalidade9.
Feita essa opção metodológica, é certo que restarão muitas questões a serem
desvendadas acerca do perfil dos magistrados brasileiros, algo de que a Ciência Política
já vem se ocupando nos últimos anos. Contudo, se houve quem definisse a democracia
como um método de seleção de elites governantes (Schumpeter 1942), é importante
saber como, ao longo de nosso processo de desenvolvimento político, vêm sendo
selecionados aqueles que constituem um segmento importante de nossas elites.
4
a Independência, o ordenamento jurídico vigente era aquele proveniente da metrópole
lusitana.
10 O poder executivo, o poder legislativo e o poder judiciário são três competências que devem
cooperar, cada uma em sua esfera, com o movimento geral: mas quando essas competências,
desarranjadas, se cruzarem, entrechocarem-se e se travarem mutuamente, torna-se necessária uma
força que lhes remeta de volta a seu lugar. Esta força não poder residir em nenhuma destas
competências, pois serviria para destruir as outras. Ela deve ser externa a todas as demais, neutra,
para que sua ação seja aplicada necessariamente em toda a parte onde é necessário que seja
aplicada, e para que ela seja preservadora, reparadora, sem ser hostil (tradução do autor).
5
Naquilo que afeta mais de perto às funções judiciárias, o texto da Constituição de
1824, ainda que afirme a existência de um Poder Judicial independente (Art. 151) admite
em seus artigos 101 e 102 a suspensão e nomeação, respectivamente, de magistrados.
Ao tratar do Poder Judicial em seu Título 6º, a Constituição assegura ao imperador a
prerrogativa de suspender os juízes de Direito nos seguintes termos:
Art. 154. O Imperador poderá suspendel-os por queixas contra elles feitas,
precedendo audiencia dos mesmos Juizes, informação necessaria, e ouvido o
Conselho de Estado. Os papeis, que lhes são concernentes, serão remettidos á
Relação do respectivo Districto, para proceder na fórma da Lei (Brasil 1824).
Art. 161. Sem se fazer constar, que se tem intentado o meio da reconciliação, não
se começará Processo algum.
Art. 162. Para este fim haverá Juizes de Paz, os quaes serão electivos pelo
mesmo tempo, e maneira, por que se elegem os Vereadores das Camaras. Suas
attribuições, e Districtos serão regulados por Lei (Brasil 1824).
11 A propósito das características das eleições de juízes de paz durante o período imperial veja-se
Vieira (2002)
6
No que diz respeito à suspensão dos juízes de paz, fixou-se a regra de que o
Poder Moderador, de acordo com o artigo 154 da Constituição de 1824, só dispunha de
autoridade para suspender juízes de Direito.
Para o provimento das vagas abertas com a criação (1828) e posterior instalação
(1829) do Supremo Tribunal de Justiça, adotou-se o critério de antiguidade para a
promoção dos desembargadores membros dos Tribunais de Relação; admitindo-se ainda,
para efeito de sua primeira composição, o emprego de ministros dos tribunais da Mesa do
Desembargo do Paço e da Consciência e Ordens, extintos pela Lei de 01 de outubro de
182813. Caberia ao imperador indicar o presidente do Tribunal, para um mandato de três
anos.
12 Durante o período imperial foram criados onze Tribunais de Relação. 1) A Relação da Corte; 2)
Salvador; 3) Recife; 4) São Luís do Maranhão; 5) Porto Alegre; 6) São Paulo; 7) Mato Grosso; 8)
Ouro Preto; 9) Goiás; 10) Fortaleza e 11) Belém.
13 O Desembargo do Paço e a Mesa da Consciência e Ordens, conjugados num único tribunal sob a
denominação de Meza do Desembargo do Paço, e da Consciencia e Ordens, foram criados em 22
de abril de 1822.
7
2.2 Primeira República
Art. 55. O Poder Judiciario da União terá por orgãos um Supremo Tribunal Federal,
com séde na Capital da Republica, e tantos juizes e tribunaes federaes,
distribuidos pelo paiz, quantos o Congresso crear (Brasil 1891).
Art. 63. Cada Estado reger-se-ha pela Constituição e pelas leis que adoptar,
respeitados os principios constitucionaes da União. (...)
Art. 65. E' facultado aos Estados:
(...) 2º Em geral todo e qualquer poder, ou direito que lhes não for negado por
clausula expressa ou implicitamente contida nas clausulas expressas da
Constituição (Brasil 1891).
8
Brasil republicano, a forma eletiva de escolha de magistrados. Desse modo, com relação
aos Estados terminou por prevalecer a prerrogativa do Chefe do Executivo, presidente de
Estado, de nomear os respectivos juízes de 1ª instância e desembargadores.
Assim, em seu Título II, sobre a organização da Justiça dos Estados, do Districto
Federal e dos Territórios; prescrevia a Constituição de 1934 a investidura nos primeiros
graus por meio de concurso organizado pela Côrte de Appellação, enquanto que a
investidura nos graus superiores ocorreria por promoção baseada nos critérios de
antiguidade e merecimento. O texto da Constituição de 1934 faculta aos Estados a
manutenção da Justiça de Paz eletiva e o estabelecimento de suas competências (Art.
104).
14 Nesse aspecto, até a Constituição de 1967 houve variação tão somente com relação à
prerrogativa do governador de Estado de prover, através da nomeação dentre os aprovados em
concurso a partir de listas tríplices, os cargos de magistrados na primeira instância do Judiciário
estadual.
9
Com relação ao recrutamento dos juízes federais, a Constituição de 1934 manteve
a tradição de nomeação pelo presidente da República:
Art. 122. Para dirimir questões entre empregadores e empregados, regidas pela
legislação social, fica instituida a Justiça do Trabalho, á qual não se applica o
disposto no Capítulo IV do Título I.
Paragrapho unico. A constituição dos Tribunaes do Trabalho e das Commissões de
Conciliação obedecerá sempre ao principio da eleição de seus membros, metade
pelas associações representativas dos empregados, e metade pelas dos
empregadores, sendo o presidente de livre nomeação do Governo, escolhido
dentre pessoas de experiencia e notoria capacidade moral e intellectual (Brasil
1934).
10
A propósito do órgão de cúpula do Poder Judiciário, manteve-se a regra da
nomeação pelo presidente da República. Agora com aprovação, não do Senado Federal,
mas do Conselho Federal15:
Sob o ordenamento dessa Constituição foi instituído, pela primeira vez no âmbito
federal, o recrutamento de juízes substitutos com base na aprovação prévia em
concurso. Ainda na vigência da Constituição de 1946 a Justiça Federal foi recriada
através da Lei N. 5.010 - de 30 de maio de 1966.
11
vaga, ou, a critério do Conselho de Justiça Federal, em outra sede de Seção da
mesma Região (Brasil 1966).
12
de primeira instância. As vagas nos tribunais de justiça seriam preenchidas por meio de
promoção por antiguidade e merecimento. Com relação à Justiça de Paz, o caráter eletivo
deixou de constar do texto constitucional (Brasil 1946: Art. 124).
Com relação à Justiça Eleitoral, tem-se um Tribunal Superior Eleitoral composto por
dois juízes, eleitos dentre os ministros do Supremo Tribunal Federal; dois juízes, eleitos
dentre os membros do Tribunal Federal de Recursos da Capital da União; um juiz eleito
dentre os desembargadores do Tribunal de Justiça do Distrito Federal; e por dois
advogados nomeados pelo presidente da República, dentre os nomes indicados pelo
Supremo Tribunal Federal (Brasil 1967: Art. 124). Os Tribunais Regionais Eleitorais seriam
compostos por dois juízes eleitos dentre os desembargadores do Tribunal de Justiça; dois
juízes, eleitos dentre juízes de Direito, escolhidos pelo Tribunal de Justiça; e por dois
dentre seis cidadãos de notável saber jurídico e idoneidade moral, indicados pelo Tribunal
de Justiça, nomeados pelo presidente da República (Brasil 1967: Art. 126).
13
eleitos, com representação paritária de empregadores e de trabalhadores, nomeados pelo
presidente da República. Os Tribunais Regionais do Trabalho seriam compostos por dois
terços de juízes togados vitalícios e um terço de juízes classistas temporários,
assegurando-se, dentre os juízes togados, a participação de advogados e membros do
Ministério Público da Justiça do Trabalho, nas mesmas proporções estabelecidas para
efeito da composição do Tribunal Superior do Trabalho (Brasil 1967: Art. 133).
14
Com relação aos juízes de primeira instância, tanto estaduais quanto federais, as
Disposições gerais do Capítulo III do Título IV (Da Organização dos Poderes)
estabelecem o ingresso na carreira por meio de concurso público. O aspecto inovador
mais importante a esse respeito é a exigência de que, para efeito das nomeações, seja
observada a ordem de classificação nos respectivos concursos. A promoção por
antiguidade e merecimento também foi disciplinada no mesmo artigo constitucional,
regulando-se o acesso aos tribunais de segundo grau.
15
Note-se que o grau de liberdade do presidente da República na nomeação de
magistrados varia em função de uma série de dispositivos constitucionais que limitam sua
discricionariedade. Naqueles casos em que é necessária a aprovação do Senado Federal,
entra em ação um componente do tipo check and balances típico dos sistemas políticos
que incorporam a separação e controle mútuo entre os diferentes ramos do Estado
(Executivo, Legislativo e Judiciário).
Pois bem, a indagação relativa aos métodos de seleção de juízes utilizados sob os
diferentes ordenamentos constitucionais brasileiros articula-se com a preocupação
fundamental em sistemas democráticos relativa à legitimidade do Poder Judiciário.
17 Decorridos vinte anos desde a promulgação da Constituição de 1988, o cargo de juiz de paz não
vem sendo provido mediante a realização de eleição popular. Há casos de indicação do juiz de paz
por diretores de Fóruns e por secretários da Justiça estaduais. Em alguns Estados a função sequer
existe. Em maio de 2008 o Conselho Nacional de Justiça recomendou aos Tribunais de Justiça a
realização de eleições para a escolha de juízes de paz e a ampliação de suas funções. Os Estados e o
Distrito Federal têm um prazo de um ano para regulamentar o assunto. Ver BRASIL 2008.
16
Especificamente, quais são os mecanismos de controle sobre o Poder Judiciário
disponíveis no âmbito do sistema político brasileiro? Fundamentalmente, dependerá da
existência ou não, do tipo, e da efetividade de tais mecanismos, a possibilidade da
garantia de que o Poder Judiciário opere em sintonia com certos ideais democrático-
republicanos dos quais o Judiciário é, volta e meia, acusado de afastar-se. Em última
instância, aquilo de que se trata é de promover condições favoráveis para uma efetiva
responsabilização da magistratura.
Porém, se os tribunais não devem ser fixos, os julgamentos devem sê-lo a tal
ponto, que nunca sejam mais do que um texto exato da lei. Se fossem uma
opinião particular do juiz, viver-se-ia na sociedade sem saber precisamente os
compromissos que nela são assumidos. (...) Dos três poderes dos quais falamos,
o de julgar é, de algum modo, nulo. (...) os juízes de uma nação não são, como
dissemos, mais que a boca que pronuncia as sentenças da lei, seres inanimados
que não podem moderar nem sua força nem seu rigor (Montesquieu 1979,
150,151,152).
Feita a opção por um tipo de Poder Judiciário distante do papel que lhe foi
reservado nos marcos da velha ordem liberal, a magistratura assume um novo lugar no
esforço promocional de direitos por parte de um Estado voltado, não mais apenas para o
provimento de segurança jurídica aos cidadãos, mas também para a promoção do bem-
estar social. Em vez de se ocuparem apenas de conflitos de natureza individual, emerge
uma postura pró-ativa na promoção de direitos coletivos e difusos que transforma o
Judiciário em objeto de controvérsia pública que suscita as questões da legitimidade, da
capacidade e da independência deste ramo específico do Estado moderno (Santos et al.:
1996). É nesse contexto que o tema do acesso à Justiça é revisto, passando a ser
17
considerado fundamental em um sistema jurídico preocupado não só em proclamar, mas
também em garantir os direitos de seus cidadãos:
18
Exatamente porque o controle político sobre a atividade judicial é algo disputado
por diferentes atores, a questão das formas de seleção dos quadros da magistratura
sempre se configurou como tema de grande relevância em cada uma das etapas
históricas da construção do Judiciário das sociedades modernas. A propósito, observa-se
ao longo do tempo que várias mudanças nos métodos de seleção da magistratura foram
adotadas no Brasil, configurando-se atualmente um conjunto de regras de recrutamento
de juízes que guarda relações com cada um dos modelos descritos por Zaffaroni (1995).
Sob certo ponto de vista, a tematização da questão das formas de investidura nos
cargos de juiz no Brasil é parte integrante da importante e mais ampla problemática da
responsabilização judicial da magistratura, objeto de reformas institucionais em muitas
das democracias contemporâneas. Nessa ótica, poderíamos perguntar-nos a respeito da
convivência de diferentes métodos de recrutamento da magistratura com variados
mecanismos de responsabilização judicial em uma democracia como a brasileira, fazendo
eco a uma preocupação presente onde quer que tenhamos regimes democráticos. E eis a
razão para tanto:
19
Nacional de Justiça, dentre outros, nos crimes de responsabilidade (Brasil 1988: Art.52,
II).
20
Já o exercício da responsabilização disciplinar da magistratura no Brasil foi objeto
de dispositivos institucionais visando evitar sua degeneração em responsabilidade
política. Assim, a exemplo de outros ordenamentos jurídicos, verifica-se no Brasil a
minimização do papel dos poderes Executivo e Legislativo nos procedimentos
disciplinares envolvendo os membros da magistratura19; um esforço de jurisdicionalização
do processo disciplinar e a criação de um órgão especial autônomo, o Conselho Nacional
de Justiça, dotado de poder disciplinar. Entretanto, a conseqüência de tais medidas foi um
relativo insulamento da magistratura, no que diz respeito a questões disciplinares, do
restante do sistema estatal e da sociedade em geral, em virtude de certa degeneração
corporativa produzida pelo excesso de preocupação em impedir que a responsabilização
disciplinar redundasse em ameaças à independência do Judiciário20. Nesse contexto, ao
pretender-se equacionar tal problema, a sugestão de Cappelletti é sumamente relevante:
21
processo e das decisões judiciárias21. Tal publicidade, sem dúvida alguma, contribuiria
para que avançássemos no sentido senão da eliminação, pelo menos da minimização dos
efeitos perversos da manutenção daquele poder invisível cuja eliminação continua sendo
um ideal longe de ser alcançado nas democracias contemporâneas (Bobbio 1997).
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
22
Em perspectiva comparada, Zaffaroni (1995) alude a três modelos de estruturação
do Poder Judiciário; cada um com implicações importantes com relação aos métodos de
seleção da magistratura: 1) modelo judiciário empírico-primitivo; 2) modelo judiciário
técnico-burocrático; e 3) modelo judiciário democrático contemporâneo. Em sua visão, tais
modelos seriam a expressão de momentos ou fases evolutivas diferentes na trajetória dos
diferentes sistemas políticos.
A Constituição de 1891 delegou aos Estados autonomia para legislar sobre a forma
de recrutamento de sua magistratura, prevalecendo nos Estados da federação brasileira a
nomeação de juízes de primeira instância e desembargadores pelos presidentes de
Estado. A partir da Constituição de 1934, os juízes de primeira instância estaduais
passaram a ser recrutados por meio de concurso público; e os desembargadores
estaduais por meio da promoção de juízes de primeira instância por antiguidade e
judicialização da política como fatores de elevação dos custos de produção de decisões políticas
com impacto negativo no desempenho do sistema em termos de formulação e implementação de
políticas.
23
merecimento.
24
Se a forma de seleção daqueles agentes públicos que se ocuparão das funções
judicantes é variável-chave na determinação da qualidade da administração da Justiça, o
aprimoramento dos diversos mecanismos de controle e, portanto, responsabilização,
política, jurídica (civil e penal), disciplinar e social sobre a magistratura é um objetivo do
qual não se pode declinar.
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