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MARLIA
2011
MARLIA
2011
3. Propriedade
____________________________________________
Prof. Dr. Ruy de Jesus Maral Carneiro
Orientador (a)
___________________________________________
Prof. (a) Dr.(a) Rita de Cssia Resquetti Tarifa Espolador
__________________________________________
Prof.(a) Dr.(a) Walkiria Martinez Heinrich Ferrer
Agradecimentos:
A todos aqueles que participaram dessa
luta, em especial aos meus pais e a minha
esposa, aos quais serei eternamente grato,
ao meu professor orientador Ruy de Jesus
Carneiro Maral o qual sempre cumpriu
com seu dever e sempre exigiu o melhor de
mim, sem o qual no teria sido possvel a
finalizao desse trabalho, bem como ao
amigo Pedro Geraldo, com quem
compartilhei inmeros quilmetros de
viagem e histrias, alm de todos os colegas
e professores, com os quais tenho a certeza
da construo de uma enorme amizade.
Muito obrigado!
Abstract: Concern for the environment is necessary for the perpetuation of humankind
and the dignified pursuit of life for current and future generations, as guaranteed in
Article 225 of the Constitution. To this end, the Constitution cites a series of measures
that, among other things, necessitate the creation of natural areas requiring
environmental protection such that the abolition or modification of such areas is only
allowed by a declaration of law. These measures also applies to legal reserves, which
are protected under the Forestry Code which requires the establishment of rural
properties whose purpose it is to protect and maintain local biodiversity. Since the
middle of the last century Brazil has experienced accelerating urbanization.
Consequently, rural properties are being increasingly transformed into urban properties
and thus absolved of the responsibility for the establishment of legal reserves. This
failure occurs because for urban properties, including ones that were once rural,
maintenance of reserves is no longer obligatory. Furthermore, legislative jurisdiction for
the regulation of urban land-use is allocated to local entities which have the power to
terminate, or permit the termination of legal reserves. The current study shows that this
environmentally damaging conduct is illegal because the Constitution mandates that
environmental protection areas can only be eliminated through declaration of law. This,
in light of article 24, I and VI, competes with the Union of Federated States and the
Federal District to concurrently legislate on forests and urban law which restricts
municipal legislative powers. Finally, since legal reserves are protected nationwide,
only national law can allow their removal or alteration.
Keywords: Legal Reserve Area. Rural Property. Urban Property.
LISTA DE ABREVIATURAS
SUMRIO
INTRODUCO .....................................................................................................10
1.
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
2.
2.1.
2.2.
2.3.
3.
3.1.
4.
4.1.
4.1.1.
4.1.2.
4.1.3.
4.1.4.
4.1.5.
4.1.6.
4.2.
4.3.
4.3.1.
4.3.2.
4.3.3.
5.
5.1.
5.1.1.
5.1.2.
5.1.3.
5.1.4.
5.2. REGULARIZAO DO DEFICIT AMBIENTAL ........................................143
5.3. REAS VERDES E A RESERVA LEGAL .........................................146
INTRODUO
A proteo ambiental, com o incio deste novo sculo, consagra-se como objeto
de fundamental importncia preservao da espcie humana, merecendo e justificando
a tutela jurdica especial que tem recebido, seja no campo nacional ou transnacional. No
entanto, em especial no ordenamento brasileiro, observar-se- que, para a concretizao
de tais medidas com intuito de assegurar especialmente a perpetuidade da vida e o seu
exerccio de modo digno, ser inevitvel a adoo de medidas interventivas por parte do
Estado frente aos direitos individuais. Direitos que, at ento, eram praticamente
intocveis, principalmente no que tange ao direito de propriedade, o qual dever receber
nova roupagem e limites. sob essa breve e geral introduo que o tema proposto se
insere: a exigncia de manuteno da rea de reserva legal na transformao da
propriedade rural em urbana, pois a existncia do referido espao de proteo se
materializa como instrumento essencial proteo ambiental; consequentemente,
mecanismo garantia da vida, aqui no seu aspecto mais amplo e no que diz respeito ao
ser humano, contribuindo ainda para que este possa usufruir de uma vida digna.
A rea de reserva legal espao de proteo ambiental que incide sobre as
propriedades rurais, cuja instituio decorreu por via do Cdigo Florestal, Lei n.
4.771, de 15 de setembro de 1965, sendo um dos instrumentos de efetivao ao direito
fundamental transgeracional ao ambiente sadio, expresso no Art. 225 da Constituio
Federal.
O espao protegido em debate vem sendo rotineiramente destrudo sob o
fundamento de que a manuteno desse espao somente se sustenta enquanto
permanecer a propriedade com a natureza rural. Assim, alterada sua destinao para
urbana, desaparece a obrigatoriedade de manuteno da rea de reserva legal.
Dessa forma, o debate proposto visa demonstrar a obrigatoriedade da
manuteno desse espao protegido mesmo quando a propriedade rural tiver sua
natureza alterada para urbana, pois a interpretao que melhor se coaduna com a
pretenso disposta pela Constituio Federal e pela legislao infraconstitucional
vigente; pretende, tambm, analisar a posio doutrinria e jurisprudencial a ser dada ao
tema, a qual se demonstra bastante controvertida e superficial, muitas vezes limitando-
se anlise das reas de reserva legal junto s reas de expanso urbana, e conferir a
respeito da competncia do Municpio legislar sobre a matria.
Contudo, para o desenvolvimento que fora proposto, necessrio inicialmente
verificar as nuances que cerceiam o direito de propriedade, pois a instituio e a
manuteno das reas de reserva legal junto s propriedades rurais incidem
direitamente sobre o exerccio dos direitos do proprietrio inerentes propriedade.
Nesse norte, constatar-se- que, no campo do direito de propriedade, o sculo
XX marcado por presenciar uma profunda alterao na estrutura desse instituto. A
propriedade privada individual consagrada pela Revoluo Francesa e pela Revoluo
Industrial, se fragiliza, dificultando sua sustentao jurdica, o que importar na
relativizao dos atributos inerentes ao direito de propriedade, fato decorrente de um
novo elemento, denominado de funo social da propriedade.
A conseguinte constitucionalizao da funcionalizao do direito de
propriedade, inicialmente abordada pelas constituies mexicana e alem, altera
significativamente a abordagem do direito de propriedade, determinando inclusive uma
conduta positiva do proprietrio, no sentido favorvel coletividade, tendo em vista a
identificao de um fim maior a ser perseguido: o bem-estar e a vida digna.
Observar-se- que a funcionalizao da propriedade no determina o fim
privatstico desta; apenas altera sua estrutura, estabelecendo um novo significado,
passando haver a existncia de um dever inserido junto aos direitos inerentes
propriedade, o qual dever ser observado necessariamente pelo proprietrio, sob pena de
ser privado dos direitos que exerce sobre o bem tutelado.
Nesse mesmo frisar, relevante demonstrar a experincia constitucional brasileira
frente ao direito de propriedade, desde o Texto constitucional de 1824 at o de 1988,
verdadeiro marco da sociabilizao do direito de propriedade que, apesar de manter a
garantia propriedade privada prevista nas constituies anteriores, estabeleceu uma
nova roupagem ao instituto. Ela exigiu o cumprimento de uma funo social, elemento
este que, inclusive, fundamento para a interveno por interesse social do Estado na
propriedade privada em face de condicion-la ao exerccio dessa funo social, pois este
como princpio da ordem econmica tambm possui compromisso com os fatores
produtivos e a justia social.
1. DIREITO DE PROPRIEDADE
CARNEIRO, Ruy de Jesus Maral. Organizao da Cidade: Planejamento Municipal, Plano Diretor,
Urbanificao. So Paulo: Max Limonad, 1998. p. 24.
BANDEIRA DE MELO, Celso. Novos aspectos da funo social da propriedade no direito pblico.
Revista de Direito Pblico, v. 20, n. 84, out/dez. 1987. p. 39.
3
MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de Direito Civil. v. 3, 31. ed. So Paulo: Saraiva, 1994. p.
82-84.
4
Idem, ibidem, p. 84.
BOBBIO, Norberto. Direito e estado no pensamento de Emanuel Kant. 2. ed. Braslia: Universidade
de Braslia, 1992. p. 103.
6
DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro: Direito das Coisas. 17. ed. So Paulo:
Saraiva, 2002. p. 99.
7
HOBBES,
Tomaz.
O
Estado
Natural
e
o
Pacto
Social.
Disponvel
em:
<http://www.mundodosfilosofos.com.br/hobbes.htm>. Acesso em: 28 dez. 2010.
8
BOBBIO, Norberto, NICOLA, Mateucci, GIANFRANCO, Pasquino. Dicionrio de Poltica. v. 2, 3.
ed. Braslia: UNB, 1991. p. 1.030.
WOLKMER, Antnio Carlos. Fundamentos de Histria do Direito. Belo Horizonte: Del Rey, 1996. p.
75-78.
10
CARNEIRO, Ruy de Jesus Maral. Organizao da Cidade: Planejamento Municipal, Plano Diretor,
Urbanificao. So Paulo: Max Limonad, 1998. p. 26.
11
ALVIM, Rui Carlos Machado. Anlise das concepes romanas da propriedade e das obrigaes
reflexos do mundo moderno. Revista de Direito Civil, Imobilirio Agrrio e Empresarial. v. 12, n. 4. p.
15-30, abr./jun., 1980.
12
MALUF, Adriana Caldas do Rego Freitas Dabus. Limitaes urbanas ao direito de propriedade. So
Paulo: Atlas, 2010. p. 19.
13
Idem, ibidem, p. 15-21.
14
MALUF, Adriana Caldas do Rego Freitas Dabus. Limitaes urbanas ao direito de propriedade. So
Paulo: Atlas, 2010, p. 22.
Os principais propulsores dessa ideia foram Santo Agostinho e Santo Toms de Aquino,
sustentando, ainda, a propriedade individual em desfavor da coletiva.
O perodo ps-idade mdia marcado pelos ideais da Revoluo Francesa, em
que se priorizou a concentrao de todos os direitos inerentes propriedade em uma
pessoa. A inviolabilidade da propriedade passa a constituir requisito fundamental do
instituto, recebendo inclusive conotao de direito sagrado: ningum dela pode ser
privado, a no ser quando a necessidade pblica legalmente comprovada o exigir
evidentemente e sob a condio de justa e prvia indenizao. 15
A doutrina francesa, exteriorizada pelo Cdigo Napolenico, proliferou pelos
demais pases da Europa, ratificando a ideia de propriedade absoluta, perptua, natural,
individual e exclusiva, alm da mxima proteo dos direitos mnimos individuais e
pela no interferncia do Estado, sendo a propriedade, a partir da, a propulsora da
economia.
Os valores adotados na Revoluo Francesa, em especial a proteo da
propriedade individual, contriburam para a Revoluo Industrial, processo ocorrido na
Inglaterra no sculo XVIII, que determinou, em sntese, a passagem da economia
agrcola para a industrial, massificando os trabalhadores e expandindo os meios de
produo.
Diante desse universo, de perpetuao e da exclusividade da propriedade psRevoluo Francesa e mediante sua ecloso na Revoluo Industrial, constata-se que
essa proteo atingia somente uma irrisria parcela da populao [os burgueses], pois
somente eles tinham acesso propriedade; logo, em nada significava a proteo da
propriedade individual, uma vez que a maioria da populao estava afastada do
exerccio desse direito.
Nesse sentido, posicionaram-se Karl Marx e Friederich Engels, responsveis
pela doutrina que culminaria na Revoluo Russa de 1917.
O comunismo se caracteriza pela abolio da propriedade burguesa e
no pela abolio da propriedade em geral. (...) Causamos horror falar
em abolir a propriedade privada. Mas a propriedade privada na atual
sociedade j est abolida para nove dcimos da populao. Se ela
ainda existe para um grupo reduzido justamente porque deixou de
existir para esses nove dcimos. Portanto, vossa acusao contra ns
15
MIRANDA, Jorge. Textos histricos do Direito Constitucional. 2. ed. Lisboa: Imprensa Nacional
Casa da Moeda, 1990. p. 54.
MARX, Karl; ENGELS, Friederich. Manifesto do Partido Comunista. 6. ed. So Paulo: Global,
1986.
17
perodo na Histria e com seus valores, foi responsvel por mold-lo s suas
necessidades e convenincias. Nota-se que o Cdigo Napolenico o definiu como o
direito de gozar e de dispor das coisas da maneira mais absoluta, desde que delas no se
faa uso proibido pelas leis e regulamentos.19 Nesse mesmo aspecto, quase cem anos
mais tarde, o Cdigo Civil Brasileiro de 1916, Lei n. 3.076, de 1 de janeiro de 1916,
manteve a mesma estrutura, conforme se verifica em seu Art. 524: A lei assegura ao
proprietrio o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reav-los do poder de
quem quer que injustamente os possua. 20
Importante destacar que o direito de propriedade, apesar de toda a varredura
histrica realizada estar direcionada, exclusivamente, para a propriedade imvel, tal
conceito abrange, tambm, objetos mveis e, inclusive, bens imateriais. um direito
que recai sobre bens corpreos ou incorpreos, de forma absoluta, um poder jurdico
por excelncia, que se apresenta como um direito intenso, intangvel e sagrado, como a
prpria projeo da personalidade humana no campo patrimonial.21
Nota-se que o conceito de direito de propriedade exposto acima est diretamente
relacionado teoria do direito natural, sendo esta a que prevaleceu por muito tempo. No
entanto, apesar de extrapolar o foco desse trabalho, acrescenta-se que foram
desenvolvidas outras teorias, como a teoria individualista da propriedade, em que a esta
fora alada a categoria de direito subjetivo, seguida posteriormente, pela concepo
naturalista do direito subjetivo, elaborada por Ihering, sustentando que o direito
subjetivo um interesse juridicamente protegido e, por fim, a teoria social da
propriedade, que pode ser considerada a genitora da funo social da propriedade.22
de acordo com a teoria social da propriedade, propagada aos demais pases por
via da Constituio de Weimar de 1919, que o Cdigo Civil Brasileiro de 2002, Lei
n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002, manteve o direito de propriedade como a
faculdade do uso, gozo e disposio da propriedade, acrescentando-lhe o dever de se
atender a um fim social, econmico e ambiental:
19
MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de Direito Civil: v. 3, 31. ed. So Paulo: Saraiva, 1994. p.
88.
20
BRASIL. Lei n. 3.076, de 1 jan. 1916. Dispe sobre o Cdigo Civil Brasileiro. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L3071.htm>. Acesso em: 28 dez. 2010.
21
JOSSERAND, Louis. La propriedad y otros derechos reales y principales. v. III, n. I, Buenos Aires:
Ediciones Juridicas Europa-Amrica, Bosch. p. 79. Apud MALUF, Adriana Caldas do Rego Freitas
Dabus. Limitaes urbanas ao direito de propriedade. So Paulo: Atlas, 2010. p. 22.
22
CAMPOS JUNIOR, Raimundo Alves de. O conflito entre direito de propriedade e o meio
ambiente. 1. ed. Curitiba: Juru, 2009. p. 93.
BRASIL, Lei n. 10.406, de 10 jan. 2002. Institui o Cdigo Civil Brasileiro. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10406.htm>. Acesso em: 28 dez. 2010
24
dos ideais liberais, prevendo apenas que seria protegida a propriedade e que seus limites
seriam disciplinados por lei. 27
Certamente, a Constituio Federal de 1946 foi o marco inicial do carter social
emprestado aos Textos Constitucionais brasileiros a partir de ento, em especial ao
direito de propriedade, estabelecendo nova roupagem a esse instituto, superando aquele
carter absoluto e individual que prevalecera durante sculos.
O constituinte de 1946 tratou com maestria o tema, primeiramente ao estabelecer
a possibilidade de desapropriao por interesse social, disciplinado no Art. 141, 16 da
Constituio. Todavia, o maior avano estabeleceu-se no Ttulo da Ordem Econmica
e Social, em que se condicionou, expressamente, o direito de propriedade ao bem-estar,
acrescentando, ainda, que a propriedade um instrumento para o alcance da justa
distribuio da propriedade, conforme o Art. 147 do Texto.28
Mesmo diante do recrudescimento do perodo autoritrio vivido pelos brasileiros
a partir da dcada de 1960, o carter social atribudo ao direito de propriedade fora
mantido, inserindo inclusive a funo social de propriedade como princpio da ordem
econmica, como meio para se atingir a justia social.29
Foi sob a rbita da Constituio Federal de 1946 que foi editada a Lei n. 4.504,
de 30 de novembro de 1964, denominada Estatuto da Terra, cujos objetivos sociais
eram a execuo de uma Reforma Agrria e a promoo da Poltica Agrcola no pas.
Pode ser sintetizada, como norma de orientao, a promoo da redistribuio de terra
no Brasil, a fim de atender o princpio da justia social, concretizando assim, pelo
menos no plano legal, o preceito constitucional da funo social da propriedade. No
entanto, os preceitos sociais dispostos pelo Estatuto da Terra infelizmente no foram
lanados ao mundo dos fatos, situao que possibilitou, ainda mais, o fortalecimento da
classe latifundiria.
No que tange confirmao dos direitos e garantias sociais protegidos
constitucionalmente, destaca-se a amplitude destes direitos trazidos pela Constituio
Federal de 1988. Dentre eles, a funo social da propriedade assume posio relevante,
devendo ser cumprida independentemente do objeto que recair propriedade.
27
Idem, ibidem.
BRASIL, Constituio (1946). Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao46.htm>. Acesso em: 13 set. 2009.
29
BRASIL, Constituio (1967). Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao67.htm>. Acesso em: 13 set. 2009.
28
sofreram
profundas
alteraes,
acompanhando
posicionamento
proteo ambiental, alm da proibio de atos que possam acarretar prejuzo a outros e a
previso da possibilidade de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica ou
interesse social.
Desse modo, observa-se que a funo social da propriedade estabelece respaldo
jurdico constitucional e legal para a relativizao dos atributos absoluto, exclusivo e
perptuo que recaiam sobre o tradicional direito de propriedade.
Portanto, como se observar adiante, a funo social da propriedade consiste
muito mais que um fundamento para interveno do Estado na propriedade, mas em um
princpio de transformao da sociedade capitalista, sem socializ-la.30
A tarefa de definir o que consiste a propriedade rural e urbana rdua, visto que
o tema apresenta grande discusso e posies doutrinrias antagnicas, ambas com
fortes fundamentos. Ocorre que fundamental para este trabalho o enfrentamento dessa
questo, pois a definio de tal instituto o fator determinante a aplicao do Cdigo
Florestal ou do Plano Diretor das Cidades aos prolongamentos urbanos, decorrentes do
crescimento das cidades e, consequentemente, do aumento do permetro urbano.
No entanto, para o combate da questo suscitada no pargrafo anterior, faz-se
necessrio trazer os delineamentos legislativos e judiciais sobre o tema. Primeiramente,
oportuno salientar que as primeiras legislaes sobre o assunto estavam sob o alicerce
da Constituio Federal de 1946 e fora a Emenda Constitucional n. 10, de 9 de
novembro de 1964, que instituiu competncia Unio para legislar sobre direito agrrio,
alm de autorizar a criao do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, cuja
competncia tambm pertencia Unio.
A Constituio Federal de 1946 no possua, em seu texto, captulo ou seo
destinada ao processo legislativo; versava vagamente sobre a propositura e votao de
projetos de leis. Nesse diapaso, de se entender que nesse perodo to-somente havia
leis ordinrias, alm da possibilidade da emisso de decretos pelo Presidente da
Repblica nos casos especficos.
30
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 72.
31
BRASIL, Lei n. 4.504, de 30 nov. 1964. Dispes sobre o Estatuto da Terra e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L4504.htm>. Acesso em: 4 abr. 2011.
32
BRASIL, Lei n. 5.172, de 25 out. 1966. Dispes sobre o Sistema Tributrio Nacional. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm>. Acesso em: 4 abr. 2011.
33
BRASIL, Lei n. 5.172, de 25 out. 1966. Dispes sobre o Sistema Tributrio Nacional. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm>. Acesso em: 4 abr. 2011.
34
BRASIL, Decreto-lei n. 57, de 18 nov. 1966. Altera os dispositivos sobre lanamento e cobrana do
Imposto sobre Propriedade Territorial Rural. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/DecretoLei/Del0057.htm>. Acesso em: 4 abr. 2011.
A outorga de nova ordem constitucional traz ao bojo uma nova celeuma, haja
vista que a Lei n. 5.172/66, a qual versa sobre o Cdigo Tributrio Nacional e o
Decreto-lei de n. 57/66, que disciplina o lanamento e a cobrana do Imposto sobre a
Propriedade Territorial Rural, foram editados com status de lei ordinria.
No suficiente celeuma ressaltada no pargrafo anterior, o Legislativo se valeu
da edio da Lei n. 5.868, de 12 de dezembro de 1972, cujo contedo versava sobre a
criao do Sistema Nacional de Cadastro Rural para findar o assunto e restabelecer a
segurana jurdica perdida h algum tempo no que se referia incidncia ou no do
Imposto Predial e Territorial Urbano s propriedades localizadas na zona urbana, mas
destinadas a fins rurais. Inseriu-se, assim, em seu Art. 6, a seguinte redao:
Ocorre que, em 1974, o Supremo Tribunal Federal foi acionado para decidir a
respeito da natureza da Lei n. 5.172/66 e do Decreto-lei n. 57/66, que sob a relatoria
do ministro Xavier de Albuquerque, pronunciou que as referidas normas foram
recepcionadas pela Carta de 1967 com status de lei complementar, sendo que o Art. 15
do Decreto-lei n. 57/66, derrogou tacitamente os artigos 29 e 32 do Cdigo Tributrio
Nacional, conforme ementa abaixo:
IMPOSTO TERRITORIAL URBANO. NO INCIDE SOBRE
IMVEL UTILIZADO NA EXPLORAO AGRO-PASTORIL,
AINDA QUE SITUADO NOS LIMITES DA ZONA URBANA,
DEFINIDA EM LEI MUNICIPAL. NEGAO DE VIGENCIA,
PELAS INSTNCIAS ORDINRIAS, AO ART. 15 DO D1. 57, DE
18.11.66, MODIFICADOR DA NORMA CONTIDA NO ART. 32,
35
BRASIL, Lei n. 5.868, de 12 dez. 1972. Cria o Sistema Nacional de Cadastro Rural. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5868.htm>. Acesso em: 4 abr. 2011.
DO
CDIGO
TRIBUTRIO
NACIONAL.
EXTRAORDINRIO CONHECIDO E PROVIDO. 36
RECURSO
38
BRASIL, Lei n. 8.629, de 25 fev. 1993. Dispe sobre a Reforma Agrria. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8629.htm>. Acesso em: 11 abr. 2010.
39
BRASIL, Supremo Tribunal Federal: Tribunal Pleno. Recurso Extraordinrio n. 140.773/SP.
Recorrente: Prefeitura Municipal de Sorocaba. Recorrido: Paulo Adolpho de Carvalho Borges. Relator:
Min. Sydney Sanches. Julgamento: 8 out. 1998. Publicado em: 4 jun. 1999. Disponvel em:
<http://redir.stf.jus.br/paginador/paginador.jsp?docTP=AC&docID=208480>. Acesso em: 11 abr. 2010.
40
BRASIL, Superior Tribunal de Justia: 2 Turma. Recurso Especial n. 1150408/SP; Recorrente: Jos
Papile e outro. Recorrido: Municpio de Piraju. Relator Min. Castro Meira. Julgamento em: 28 set. 2010.
Publicado em: 19 nov. 2010. Disponvel em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=iptu+imovel+rural&&b=ACOR&p=true&t=&
l=10&i=2>. Acesso em: 29 dez. de 2010.
ordenamento
jurdico
brasileiro.
Dessa
forma,
observa-se
42
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p.
580.
43
Idem. p. 580-581.
44
47
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p.
581.
48
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 17. ed. Rio de Janeiro:
Lmen Jris, 2007. p. 657.
49
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p.
612.
50
SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. A Regularidade Ambiental do Imvel Rural. Advocacia
Ambiental: segurana jurdica de empreender. Rio de Janeiro: Lumen&Juris, 2009. p. 130.
O carter geral infere que as restries devero ser criadas com intuito de atingir
um universo de destinatrios que se enquadram na situao prevista em lei ou atos
administrativos, no podendo haver especificaes ou distines; diferentemente do que
ocorre na servido administrativa, na requisio e na ocupao temporria, as quais so
criadas para atingir determinada(s) propriedade(s).
a generalidade presente nas limitaes administrativas que possibilita ao
Estado intervir na propriedade privada, sem que tal fato implique na obrigatoriedade de
indenizar o proprietrio. No entanto, essa limitao no deve importar em supresso
significativa aos direitos de propriedade, devendo as limitaes administrativas, como
ditas, atenderem ao elemento da razoabilidade.
51
52
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 17. ed. Rio de Janeiro:
Lmen&Jris, 2007. p. 678.
53
Idem, ibidem, p. 679.
bem a suportar uma utilidade pblica, por fora da qual ficam afetados parcialmente os
poderes do proprietrio quanto ao seu uso ou gozo.54
De acordo com o conceito, vislumbra-se que as servides referem-se a atos
concretos e direcionados a bens determinados, que afetam diretamente o exerccio dos
direitos inerentes ao proprietrio, enquanto as limitaes administrativas so
direcionadas a atingir os bens de forma abstrata e indeterminada.
Pode-se estabelecer como diferena fundamental entre os dois institutos, por ora
analisados, que as limitaes administrativas agem como se fosse uma moldura ao
exerccio dos direitos de propriedade, impondo ao proprietrio certos comportamentos,
para que se atinja a finalidade pretendida pelo legislador, em especial a funo social da
propriedade. Por outro lado, a servido quando instituda interfere diretamente nos
direitos inerentes ao proprietrio, limitando-os ou at mesmo extinguindo alguns deles.
Nas servides administrativas h um nus real ao contrrio das
limitaes , de tal modo que o bem gravado fica em um estado de
especial sujeio utilidade pblica, proporcionando um desfrute
direto, parcial, do prprio bem (singularmente fruvel pela
Administrao ou pela coletividade em geral).55
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. So Paulo: Malheiros,
2004. p. 833.
55
Idem, ibidem, p. 834.
58
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25. ed. Malheiros: So Paulo,
2005. p. 281-282.
59
GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1990. p. 243.
MANGABEIRA, Joo. Em torno da Constituio. So Paulo: Ed. Nacional, 1934. v. II. Apud
TAVARES, Andr Ramos. Direito Constitucional Econmico. 2. ed. So Paulo: Mtodo, 2003.
61
DUGUIT, Leon. Las Transformaciones Del Derecho Publico y Privado. Trad. Adolfo G. Posada e
Ramn Jaes. Buenos Aires: Editorial Helista, s/d. 268 p. Apud CAVEDON, Fernanda de Sales. Funo
Social e Ambiental da Propriedade. So Paulo: Momento Atual, 2003. p. 48.
62
TEPEDINO, Gustavo. Contornos Constitucionais da Propriedade Privada. In: Temas de Direito Civil.
Rio de Janeiro: Renovar, 2008. p. 337.
63
MALUF, Adriana Caldas do Rego Freitas Dabus. Limitaes urbanas ao direito de propriedade. So
Paulo: Atlas, 2010. P. 61.
ordenamento das cidades, a fim de se garantir o bem-estar das pessoas de acordo com as
regras de competncia estabelecidas nos Arts. 21 a 24 da Constituio Federal.
BRASIL, Lei n. 10.257, de 10 jul. 2001. Estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 5 abr. 2011.
SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25. ed. Malheiros: So Paulo, 2005.
p. 346.
66
CARNEIRO, Ruy de Jesus Maral. Organizao da Cidade: Planejamento Municipal, Plano Diretor,
Urbanificao. So Paulo: Max Limonad, 1998. p. 118-119.
67
GASPPARINI, Digenes. O Estatuto da Cidade. So Paulo: NDJ, 2002. p. 195.
PARK, Robert Ezra. A cidade: sugestes para investigao do comportamento humano no meio
urbano. In: O Fenmeno Urbano. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1973. p. 26. Apud CARNEIRO, Ruy de
Jesus Maral. Organizao da Cidade: Planejamento Municipal, Plano Diretor, Urbanificao. So
Paulo: Max Limonad, 1998. p. 114-115.
seu uso, de sorte que se pode obter, nos modo de vida e nas condies
de moradia dos indivduos, um desenvolvimento pleno da
personalidade. Nesta construo est claro que o interesse do
indivduo fica subordinado ao interesse coletivo por uma boa
urbanizao, e que a estrutura interna do direito de propriedade um
aspecto instrumental no respeitante ao complexo sistema da disciplina
urbanstica. 69
SPANTIGATTI, Federico. Manuale di Diritto Urbanstico. p. 261. Apud SILVA, Jos Afonso da.
Direito Urbanstico Brasileiro. 3. ed. Malheiros: So Paulo, 2005. p. 74.
70
SAULE JR., Nelson. O tratamento constitucional do plano diretor como instrumento de poltica
urbana. Direito Urbanstico. Belo Horizonte: Del Rey, 1998. p. 54
CARNEIRO, Ruy de Jesus Maral. Organizao da Cidade. So Paulo: Max Limonad, 1998. p. 105.
PEREIRA SODERO, Fernando. Institutos bsicos de direito agrrio. So Paulo, 1987. p. 57.
74
73
BRASIL, Lei n. 4.504, de 30 nov. 1964. Dispe sobre o Estatuto da Terra e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4504.htm>. Acesso em: 20 set. 2009.
74
SILVA, Jos Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25. ed. So Paulo:
Malheiros, 2005. p. 819.
PEREIRA SODERO, Fernando. Curso de Direito Agrrio: o estatuto da terra. Braslia: Fundao
Petrnio Portella/MJ, 1982. p. 25.
final do tratamento. O ser adequado leva em considerao, buscandose harmonizar, a aptido especifica de agrariedade da terra. Umas
servem para plantio de arroz, outras para plantio de milho, outras para
pecuria, etc. O tratamento adequado deve levar em considerao esta
capacidade potencial que a terra oferece. O objetivo no a
monocultura, mesmo porque a prtica da rotatividade e da policultura
saudvel. O que se pretende evitar uma utilizao em desacordo
com a aptido da terra, para que no se chegue, a final, com um
aproveitamento insatisfatrio. Na busca do melhor resultado no
utilizar a terra a adequao tem sido relevante. 76
A citada Lei 8.629, em seu Art. 6, 1, define que a propriedade ser produtiva
quando atingir grau de utilizao da terra igual ou superior a 80% (oitenta por cento).
Esse valor ser calculado por meio da relao percentual entre a rea efetivamente
utilizada e a rea total aproveitvel do imvel. Assim, produtiva a propriedade que
atingir esses limites e, por consequncia, recebe proteo constitucional contra a
desapropriao por interesse social.
J o 2 do Art. 6 determina que o grau de eficincia dever ser igual a 100%
(cem por cento) quando se tratar da utilizao da terra para cultivo de vegetais. Para tal
clculo, divide-se a quantidade colhida de cada produto pelos ndices de rendimento
estabelecidos pelo rgo competente, o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria [INCRA]. No caso de explorao da pecuria, divide-se o nmero total de
animais pelo ndice de lotao estabelecido pelo INCRA. O resultado obtido em cada
caso deve ser dividido pela rea efetivamente utilizada e posteriormente multiplicada
por 100 (cem).
Nota-se que os critrios estabelecidos pela legislao possuem natureza tcnica e
carter concreto. Assim, aquela propriedade que no atingir esses ndices no poder ser
considerada como produtiva, e logo estar sujeita desapropriao mediante o
pagamento por ttulos da dvida agrria que sero resgatados em at 20 (vinte) anos.
Ressalta-se que no cabe a este estudo estabelecer juzo de valor quanto aos
ndices estabelecidos pelo rgo competente. A abordagem restringe-se apenas aos
aspectos jurdicos relevantes ao cumprimento da funo social da propriedade rural.
O segundo requisito previsto pela Constituio Federal diz respeito utilizao
adequada dos recursos naturais e a preservao do meio ambiente. Esse dispositivo
consiste de grande valia e importncia na sociedade atual e nos sistemas jurdicos, a
76
ponto de falar-se em uma funo social ambiental, ao qual sero feitos comentrios
abaixo; mas acrescenta-se que, diferentemente do estabelecido na regra anterior, a lei
infraconstitucional careceu de concretude nesse ponto, pois estabeleceu como
propriedade adequada funo social aquela que mantm as caractersticas prprias do
meio natural e a qualidade dos recursos ambientais, notando-se, pois, a alta carga
subjetiva apresentada.
Assim, apesar da existncia de vasta legislao ambiental, a efetivao de
desapropriaes por descumprimento a esse requisito encontra vastas dificuldades,
principalmente em face de as normas ambientais preverem, como pena, a reparao e a
multa, deixando de lado a desapropriao.
Entretanto, isso no significa a sua impossibilidade de aplicao, tendo em vista
a permissividade constitucional referente ao tema e a Lei n. 8.629, de 25 de fevereiro
de 1993, que dispe sobre a reforma agrria e estabelece que a desapropriao por
interesse social deve ser aplicada ao imvel rural que no atenda a sua funo social.
Mas infelizmente, na prtica, essa norma ainda carece de utilizao, seja por falta de
vontade poltica do administrador pblico, seja por inaplicao da regra constitucional
pelos julgadores que pouco corroboram a construo do direito. Estes se limitam a
repetir o direito material previsto na norma infraconstitucional, pois a propriedade
desprovida de rea de reserva legal propriedade nociva ao meio ambiente e no
cumpre com sua funo social; logo, desamparada dos direitos inerentes
propriedade, e consequentemente sujeita desapropriao.
A terceira exigncia constitucional aplicada s propriedades rurais refere-se
obrigatoriedade de observar as disposies que regulam as relaes de trabalho. Essa
regra impe aos proprietrios rurais o dever de cumprirem as normas relativas ao direito
do trabalho, sejam os contratos individuais ou coletivos de trabalho, sejam os contratos
agrrios de arrendamento e parceria.
Do mesmo modo que a exigncia anterior, essa regra carece de aplicao prtica.
Alguns doutrinadores alegam que o instituto carece de uma legislao especfica para o
tema, disciplinando a desapropriao frente ao desrespeito das normas trabalhistas. Por
outro lado, vislumbra-se a existncia de fundamento legal suficiente para sua aplicao
alm da regra constitucional; o Estatuto da Terra d suporte s desapropriaes, pois
determina que aquela propriedade que no cumpre com sua funo social poder ser
objeto de desapropriao. Assim, por exemplo, constando a existncia de trabalho
ambiente
importante
contornos
jurdicos,
os
quais
se
entrelaaro
MAGALHES, Vladimir Garcia. reserva legal. Revista de Direitos Difusos, v. 6, n. 32. p. 117-156,
jul./ago. 2005. So Paulo: Aprodab. p. 138.
BORGES, Roxana Cardoso Brasileiro. Funo Ambiental da Propriedade. Cincia Jurdica. Belo
Horizonte: Jurisbras, 1998. p. 315.
SERRANO MORENO, Jos Luis. Ecologa y Derecho: Principios de Derecho Ambiental y Ecologa
Jurdica. Granada: Comares, 1992. p. 308. Apud CAVEDON, Fernanda de Salles. Funo Social e
Ambiental da Propriedade. Florianpolis: Visualbooks, 2003. p. 122.
84
DUGUIT, Lon. Manual de derecho constitucional. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. p. 276. Apud
TAVARES, Andr Ramos. Direito Constitucional Econmico Brasileiro. 2. ed. So Paulo: Mtodo,
2003. p. 152.
85
BRASIL, Lei n. 10. 406, de 10 jan. 2002. Institui o Cdigo Civil. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/2002/L10406.htm . Acesso 05. jan. 2011.
86
SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 58.
87
RO, Vicente. O direito e a vida dos direitos. v. 2, 4. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1997. p.
577.
88
Declarao
de
Estocolmo
sobre
o
Meio
Ambiente.
Disponvel
em:
<http://www.scribd.com/full/6305358?access_key=key-mp8k7oq8evcz1gpag57>. Acesso em: 2 abr.
2011.
92
89
COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos. 2. ed. So Paulo:
Saraiva, 2001, 381.
90
MILAR, dis. Direito do ambiente: a gesto ambiental em foco. 6. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2009. p. 818.
91
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 1994. p. 522.
92
ALONSO Jr., Hamilton. Direito fundamental ao meio ambiente e aes coletivas. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2006. p. 39-40.
93
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituio. 3. ed. Coimbra:
Almedina, 1999. p. 355.
94
ALONSO Jr., Hamilton. Direito fundamental ao meio ambiente e aes coletivas. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2006. p. 41-43.
fsica e mental, devendo para isso, entre outras medidas, o Estado melhorar as condies
ambientais.95
Realizadas essas consideraes, no h como negar a existncia de um direito
fundamental a um ambiente sadio, ou, conforme a expresso adotada pela Constituio
Federal [Art. 225], a um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Identificada a fundamentalidade do ambiente sadio, resta verificar o tratamento
constitucional conferido a esse direito fundamental. Em seu Art. 225, caput, a
Constituio Federal, inicialmente, cuidou de versar sobre o bem a ser tutelado: o meio
ambiente ecologicamente equilibrado que aquele ambiente desprovido de poluio,
no lesivo vida, cuja titularidade pertence a todas as pessoas humanas. Ele apresentase como um contraponto, tendo em vista que ao mesmo tempo em que todos tm direito
a um ambiente sadio, todos possuem tambm o dever de proteg-lo, pois o bem tutelado
de uso comum do povo, de natureza difusa e representa um direito intergeracional,
devendo ser preservado para as geraes futuras, em face do princpio da solidariedade
entre as geraes; a norma ainda impe especialmente ao Estado, um dever de proteo,
atribuindo-o inclusive responsabilidade objetiva no caso da ocorrncia de dano
ambiental.
Nesse diapaso, salienta-se acrescentar o conceito de ambiente formulado pelo
Ministro Celso de Mello quando do julgamento do Mandado de Segurana n. 22.164-0SP:
[...] como um tpico direito de terceira gerao que assiste, de modo
subjetivamente indeterminado, a todo o gnero humano, circunstncia
essa que justifica a especial obrigao que incumbe ao Estado e
prpria coletividade de defend-lo e de preserv-lo em benefcio das
presentes e futuras geraes. 96
95
Idem, ibidem.
BRASIL, Supremo Tribunal Federal: Tribunal Pleno. Mandado de Segurana n. 22.164-0/SP.
Impetrante: Antnio de Andrade Ribeiro Junqueira. Impetrado: Presidente da Repblica. Relator Min.
Celso de Mello. Julgamento em: 30 out. 1995. Publicado em: 17 nov. 1995. Disponvel em:
<http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=85691>. Acesso em: 5 abr. 2011.
96
como um dos limites restritivos livre iniciativa a preservao ambiental, regra esta que
impede que qualquer fim econmico seja alcanado sob o amparo da degradao
ambiental.
Retornando anlise do Art. 225, assumindo o ambiente sadio com direito
fundamental, deste modo, indisponvel, pois tambm est direcionado ao atendimento
das geraes futuras, observa-se que o Legislador constituinte, ao versar sobre a
proteo ambiental, estabeleceu seus contornos gerais, conforme disposto no caput;
todavia, foi alm, haja vista que prescreveu tambm instrumentos a serem observados
pelo Poder Pblico e pelos particulares, a fim de efetivar a concretizao desse direito
fundamental, descritos nos pargrafos do Art. 225 da Constituio Federal.
Nesse sentido, Jos Afonso da Silva97 descreve o Art. 225, visualizando trs
grupos distintos de normas: o primeiro, localizado no caput, o autor identifica como
norma-princpio, norma matriz, aquela que identifica o direito ao ambiente sadio;
por segundo, so as normas instrumentos, responsveis por garantir a concretude do
direito, cujo contedo direcionado exclusivamente ao Poder Pblico; por fim,
visualizam-se as determinaes particulares que, em face de seu relevante interesse
ecolgico, merecem cuidados especiais a fim de adequao ao princpio maior
estabelecido no caput.
Exposta a existncia de um direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, correlato imediato do direito vida, necessrio verificar
os instrumentos constitucionais a serem adotados para assegurar a sua efetividade.
A primeira medida concretizadora do direito fundamental em questo,
disciplinada pela Constituio Federal refere-se ao dever de preservar e restaurar os
processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e
ecossistemas [Art. 225, 1, I].
A medida acima disposta, de forma bastante simplificada, visa adoo de
medidas pelo Poder Pblico, nas esferas federal, estadual e municipal, direcionadas a
proteger e recuperar aquilo j degradado nos processos ecolgicos essenciais, os quais
podem ser entendidos como aqueles que garantem o funcionamento dos ecossistemas e
contribuem para a salubridade e higidez do meio ambiente. 98
97
SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 52.
MILAR, dis. Direito do ambiente: a gesto ambiental em foco. 6. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2009. p. 158.
98
Aduzindo ao conceito exposto, tal incumbncia infere que o Poder Pblico deve
adotar medidas para que a utilizao dos recursos naturais no se esgote, privilegiando o
uso sustentvel, assim como medidas de recuperao das espcies e ecossistemas,
transferindo-as, caso necessrio, para outras reas, onde possam manter ou recuperar
suas caractersticas naturais.
A segunda medida a ser observada pelo Poder Pblico se referir a todas as
esferas de governo, compreendendo o Executivo, o Legislativo e o Judicirio, acerca da
preservao e restaurao da integridade do patrimnio gentico do Pas, bem como da
fiscalizao das instituies que atuam nessa rea. Preservar a biodiversidade significa
reconhecer, inventariar e manter o leque dessas diferenas de organismos vivos. Nesse
sentido, quanto mais diferenas existirem, maiores sero as possibilidades de vida e de
adaptao s mudanas.100
No desdenhando a preservao das espcies e dos ecossistemas existentes, a
preocupao com o patrimnio gentico assume grandes propores, incontrolveis e
imprevisveis diante do avano da Cincia e da Tecnologia, ou melhor, da
Biotecnologia, em que o surgimento de novos micro-organismos ocorre rotineiramente,
sejam com fins medicinais, alimentares, agrotxicos ou meramente capitalistas.
Desse modo, fundamental o exerccio de um controle integral dessas
atividades, em face da imprevisibilidade dos danos em caso de alterao, criao ou
aniquilamento gentico das espcies, pois foi diante dessa preocupao que fora editada
a Lei n. 11.105, de 24 de maro de 2005, cujo contedo versou sobre normas de
segurana e meios de fiscalizao das atividades que envolvam a modificao gentica
de organismos.
Ainda versando sobre as incumbncias do Poder Pblico em face da preservao
do ambiente, verifica-se que o constituinte imps a criao de espaos territoriais e
seus componentes a serem especialmente protegidos, conforme disciplina o Art. 225,
1, III, sendo que, quanto a este item, tecer-se-o mais comentrios em tpico especial,
exposto a seguir.
99
100
BRASIL, Lei n. 7.802, de 11 jul. 1989. Dispe sobre a pesquisa, a experimentao, a produo, a
embalagem e rotulagem, o transporte, o armazenamento, a comercializao, a propaganda comercial, a
utilizao, a importao, a exportao, o destino final dos resduos e embalagens, o registro, a
classificao, o controle, a inspeo e a fiscalizao de agrotxicos, seus componentes e afins, e d outras
providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L7802.htm>. Acesso em: 30
jan. 2011.
ainda as sanes de natureza civil e penal. Assim constata-se que um nico ato lesivo
ao ambiente pode ensejar numa tripla punio, garantida constitucionalmente.
A Constituio Federal confere proteo especial Floresta Amaznia, Mata
Atlntica, Serra do Mar, ao Pantanal Mato-grossense e Zona Costeira,
reconhecendo-as como patrimnio nacional, em face de suas peculiaridades e riquezas
biologias, bem como o risco de leso e desaparecimento, como o caso da Mata
Atlntica. A proteo especial implica no seu uso limitado, conforme condies
previstas em lei, que assegurem a preservao ambiental. Importante frisar que a
identificao desses importantes redutos de riqueza ambiental como patrimnio
nacional no implica em dizer que eles constituem bens da Unio, pois as propriedades
localizadas nessas regies permanecem com seus legtimos proprietrios; no entanto,
passam a contar com um administrador de um patrimnio que pertence
coletividade.102
Preceitua ainda a Constituio Federal, no captulo referente proteo
ambiental, que so indisponveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por
aes discriminatrias, necessrias proteo dos ecossistemas naturais, bem como a
obrigatoriedade da localizao da instalao de usinas com reatores nucleares serem
definidas por lei federal, conforme bem disciplinam os 5 e 6 do Art. 225. Esses
artigos representam, ainda mais, a preocupao ambiental conferida pelo Texto de 1988.
Portanto, aps a proteo especial conferida ao ambiente pela Constituio
Federal, cabe ao legislador infraconstitucional, ao executor das polticas pblicas de
todos os mbitos de atuao, bem como a toda a coletividade, adotar as medidas capazes
de assegurar a preservao ambiental para as presentes e futuras geraes, pois o
ambiente saudvel constitui elemento indissocivel dignidade da pessoa humana, em
face do bem-estar que proporciona. Assim, nesse contexto, deve ser respeitada a
exigncia de instituio e conservao das reas de reserva legal, pois formam um
meio relevante ao bem-estar coletivo e preservao ambiental para as prximas
geraes.
3.1.
102
MIRRA, lvaro Luiz Valery. Ao civil pblica e a reparao do dano ao meio ambiente. 2. ed.
So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004. p. 14.
103
SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. p.
233.
Pblico a criao de espaos territoriais que devero receber proteo especial em face
da existncia de caractersticas ambientais que justifiquem tal proteo.
No entanto, a falta de definio de quais seriam esses espaos e quais seriam
suas formas especiais de proteo pelo constituinte implicaram nas mais variadas
formas de proteo. Esses fatos atendiam plenamente a vontade constitucional, uma vez
que o Art. 225, 1, III da Constituio Federal determinou a criao de reas de
proteo de quaisquer espaos dotados de atributos ambientais essenciais manuteno
de um ambiente sadio e equilibrado, no importando a sua espcie ou terminologia
empregada, sendo fundamental a atribuio de proteo especial a esses espaos.
Doutro
norte,
legislador
infraconstitucional
entendeu
necessria
regulamentao, criando tipos e formas especiais de proteo. Isso ocorreu com a edio
da Lei n. 7.804, de 18 de julho de 1989, que inseriu os espaos especialmente
protegidos como instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente e,
posteriormente, sendo identificados como unidades de conservao; primeiramente
pelo Decreto n. 99.274, de 6 de junho de 1990 e por ltimo, pela Lei n. 9.985, de 18 de
julho de 2000, a qual ratificou as unidades de conservao como as reas territoriais
que merecem proteo especial.
Art. 2o Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I - unidade de conservao: espao territorial e seus recursos
ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas
naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com
objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de
administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo;104
104
BRASIL, Lei n. 9.985, de 18 jul. 2000. Regulamenta o art. 225, 1 o, incisos I, II, III e VII da
Constituio Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e d outras
providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9985.htm>. Acesso em: 25
jan. 2010.
LEME MACHADO, Paulo Afonso. Direito Ambiental Brasileiro. 18. ed. So Paulo: Malheiros. p.
148.
106
MILANO, Miguel Serediuk. Unidades de Conservao: tcnica, lei e tica para conservao da
biodiversidade. Direito Ambiental das reas protegidas: o regime jurdico das unidades de conservao.
Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2001. p. 9. Apud MILAR, dis. Direito do Ambiente: a gesto
ambiental em foco. 6. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. p. 166.
Assim, no que se refere aos espaos territoriais especialmente protegidos, temse a sua diviso em lato e stricto sensu. O primeiro termo compreende as reas de
preservao permanente, de reas de reserva legal e todas as demais distintas das
Unidades de Conservao; enquanto a segunda acepo refere-se s Unidades de
Conservao Tpicas e Atpicas. Portanto, a rea de reserva legal espcie das reas
especialmente protegidas, constitucionalizadas no inciso III, do 1 do art. 225, as quais
foram definidas inicialmente pelo Cdigo Florestal.
Depois de demonstrado que as reas de reserva legal possuem o liame
constitucional de proteo disposto no Art. 225, 1, III, da Constituio Federal,
importante verificar as consequncias decorrentes de tal insero.
Observa-se que o constituinte disps ainda que, aps a instituio dessas reas,
somente ocorrer supresso ou alterao ambiental mediante edio de lei autorizatria.
Assim, pretendeu o legislador que qualquer ameaa de leso ao ambiente passar pelo
crivo da participao popular indireta. Destaca-se que tal exigncia de fundamental
importncia, tendo em vista que a possibilidade de qualquer alterao nessas reas
protegidas no justificaria a sua existncia.
No entanto, o Supremo Tribunal Federal, em anlise sobre o tema, no
julgamento da ADI n. 3.540,108 que discutiu a inconstitucionalidade do Art. 4 da
Medida Provisria n. 2.166-67 de 24 de agosto de 2001, demonstrou grande retrocesso
107
MILAR, dis. Direito do Ambiente: a gesto ambiental em foco. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2009. p. 166.
108
BRASIL, Supremo Tribunal Federal: Tribunal Pleno. Medida Cautelar em Ao Direta de
Inconstitucionalidade n. 3540-1/DF. Requerente: Procurador Geral da Repblica. Requerido: Presidente
da Repblica. Relator Min. Celso de Mello. Julgamento: em 01 set. 2005. Publicado em: 3 fev. 2006.
Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=387260>. Acesso em: 5
abr. 2011.
proteo ambiental. Foi referido que o legislador constitucional, quando exigiu lei
para a realizao de alterao ou supresso, a exigiu de forma genrica, afirmando que
seria totalmente invivel a edio de lei especfica para cada alterao dessas reas
protegidas. Esse fato tornaria o legislativo num executor de polticas pblicas, violando
a tripartio das funes do Estado brasileiro.
como
espcies
dos
espaos
especialmente
protegidos.
Isso,
Idem.
4.
RESERVA LEGAL
acrescenta-se que seria melhor a utilizao da denominao reserva legal florestal ou,
ainda, reserva florestal legal, 110 no confundindo assim com outros institutos.
Reserva legal a expresso utilizada pela legislao para
caracterizar esse regime jurdico florestal. Acredito que se torna mais
compreensvel agregar o termo Florestal, utilizando-se reserva
legal florestal. Reserva legal insuficiente, pois a Reserva
Biolgica tambm se rege pela legislao, sendo tambm uma
Reserva Legal.111
MILAR, dis. Direito do Ambiente: a gesto ambiental em foco. 6. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2009. p. 749.
111
LEME MACHADO, Paulo Afonso. Direito Ambiental Brasileiro. 18. ed. So Paulo: Malheiros. p.
797.
BRASIL, Exposio de Motivos n. 29/65, do Ministro da Agricultura Hugo Leme, que encaminhou o
ento Anteprojeto da atual Lei n. 4.771, de 15 set. 1965. Publicado no Dirio Oficial da Unio do dia 4
jun. 1965. Disponvel em: <http://www.jusbrasil.com.br/diarios/2841440/dou-secao-1-04-06-1965-pg21>. Acesso em: 8 abr. 2011.
113
MAGALHES, Juraci Perez. Comentrios ao Cdigo Florestal: doutrina e jurisprudncia. 2. ed. So
Paulo: Juarez de Oliveira, 2001. p. 162.
114
BRASIL, Lei n. 4.771, de 15 set. 1965. Institui o novo Cdigo Florestal. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em: 20 set. 2009.
115
Mapa geogrfico do Brasil (1965). Disponvel em: <http://www.geografiaparatodos.com.br/
index.php?pag=sl26>. Acesso em: 7 set. 2010.
116
BRASIL, Lei n. 4.771, de 15 set. 1965. Institui o novo Cdigo Florestal. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em: 20 set. 2009.
117
BRASIL, Lei n. 7.803, de 18 jul. 1989. Altera a redao da Lei n. 4.771 de 15 set. 1965. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L7803.htm>. Acesso em: 11 maio 2010.
BRASIL, Medida Provisria n. 1956-49, de 27 abr. 2000. D nova redao aos artigos 3, 16 e 44 da
Lei
n
4.771,
de
15
de
setembro
de
1965.
Disponvel
em:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/Antigas/1956-49.htm>. Acesso em: 5 abr. 2011.
119
BRASIL, Medida Provisria n. 1956-50, de 26 mai. 2000. Altera os artigos 1o, 4o, 14, 16 e 44, e
acresce dispositivos Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965, que institui o Cdigo Florestal, bem como
altera o art. 10 da Lei no 9.393, de 19 de dezembro de 1996. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/Antigas/1956-50.htm>. Acesso em: 5 abr. 2011.
ALVIM, Arruda. Reserva florestal legal: evoluo legislativa princpios do direito adquirido e do ato
jurdico perfeito funo social da propriedade. Revista Forense, v. 397, n. 104. p. 306-315, mai./jun..
Rio de Janeiro: Forense, 2008.
BRASIL, Superior Tribunal de Justia: 1 Turma. Recurso Especial n. 1179316/SP. Recorrente: Usina
Santo Antnio. Recorrido: Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Relator: Min. Teori Albino
Zavascki. Julgamento em: 15 jun. 2010. Publicado em: 29 jun. 2010. Disponvel em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?processo=1179316&&b=ACOR&p=true&t=&l=10
&i=1>. Acesso em: 29 jan. 2011.
124
BRASIL, Superior Tribunal de Justia: 1 Turma. Recurso Especial n. 1179316/SP. Recorrente: Usina
Santo Antnio S/A. Recorrido: Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Relator: Min. Teori Albino
Zavascki. Julgamento em: 15 jun. 2010. Publicado em: 29 jun. 2010. Disponvel em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?processo=1179316&&b=ACOR&p=true&t=&l=10
&i=1>. Acesso em: 29 jan. 2011.
BRASIL, Lei n. 4.771, de 15 set. 1965. Institui o novo Cdigo Florestal. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em: 5 abr. 2011.
126
ANTUNES, Paulo Bessa de. Poder Judicirio e reserva legal: anlise de recentes decises do
Superior Tribunal de Justia. In: Revista de Direito Ambiental, v. 6, n. 21, p. 103-131, jan./mar. 2001.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 117.
em
leis
especiais,
devendo
rea
de
reserva
legal
existir,
127
SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. A Regularidade ambiental do imvel rural. Advocacia
Ambiental: segurana jurdica para empreender. Rio de Janeiro: Lumen&Juris, 2009. p. 136.
O primeiro ponto a ser destacado nessa nova legislao diz respeito ao critrio
utilizado para a diviso dos tipos de proteo a ttulo de reserva legal. Deixa-se de
lado o critrio puramente espacial e ultrapassado, para abordar uma diviso muito mais
complexa, tendo como principal elemento o tipo de vegetao existente em determinado
local.
Diante da renovada proteo florestal, aqui tomada no seu sentido mais amplo,
abrangendo todas as formas de vegetao, observa-se uma ateno especial s reas da
Amaznia Legal. Conforme o Art. 1, 2, VI do Cdigo Florestal, essa regio
corresponde aos Estados do Acre, Par, Amazonas, Roraima, Rondnia, Amap e
Mato Grosso e as regies situadas ao norte do paralelo 13o S, dos Estados de Tocantins
e Gois, e ao oeste do meridiano de 44o W, do Estado do Maranho.129 Nessas reas, o
legislador estabeleceu uma rigorosa proteo, determinando a obrigatoriedade de
manter-se conservado, a ttulo de reserva legal, 80% (oitenta por cento) da
propriedade que estiver em rea de floresta e 35% (trinta e cinco por cento) da
propriedade que estiver localizada em rea de cerrado amaznico. Isso decorre da
constatao do acelerado processo de degradao ambiental na regio amaznica e,
tambm, devido grande importncia ecolgica que essa regio possui para o Brasil e
para todo o planeta.
128
BRASIL, Lei n. 4.771, de 15 set. 1965. Institui o novo Cdigo Florestal. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em: 5 abr. 2011.
129
BRASIL, Lei n. 4.771, de 15 de set. 1965. Institui o novo Cdigo Florestal. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em: 9 set. 2010.
130
percentual ideal de manuteno da propriedade a ttulo de reserva legal para que esta
cumpra com o seu papel de preservao da biodiversidade. Em um ensaio realizado por
meio de simulaes em computador, chegou-se concluso de que seria necessria a
preservao de pelo menos 59,28% (cinquenta e nove vrgula vinte e oito por cento) da
cobertura vegetal de cada propriedade rural, a fim de garantir a conectividade
biolgica, que refere possibilidade de as espcies se locomoverem entre as reas
protegidas.
Nessa esteira, ao longo dos anos nota-se que o legislador vem adotando uma
postura cada vez mais protetora em relao ao ambiente, principalmente no que diz
respeito regio norte. O Decreto n. 23.793/34 permitia a derrubada de at 3/4 (trs
quartos) da vegetao, enquanto que a redao original do Cdigo Florestal de 1965
admitia o corte raso desde que fosse mantido pelo menos 50% (cinquenta por cento)
de cobertura arbrea em cada propriedade. Com a Medida Provisria n. 2.166-67/01,
a proteo elevou-se para 80% (oitenta por cento) nas propriedades situadas em regies
de florestas da regio norte, passando a permitir to-somente o uso sustentvel dessas
reas, proibindo o corte raso, nica situao que, conforme ensino de Metzger,
atenderia a necessidade biolgica de preservao.
130
METZGER, J. P. Bases biolgicas para a reserva legal. Rio de Janeiro: Cincia Hoje, v. 31, n. 183,
jun. 2002. p. 48-49. Apud ALVARENGA, Luciano Jos. reserva legal e conservao dos domnios
ecolgicos-florsticos brasileiros: argumentos biolgicos e jurdicos para uma anlise crtica da
jurisprudncia do Tribunal de Justia de Minas Gerais. In: Revista de Direito Ambiental, v. 13, n. 51,
jul./set. 2008. So Paulo: Revista dos Tribunais. p. 171.
LEME MACHADO, Paulo Afonso. Direito ambiental brasileiro. 13. ed. So Paulo: Malheiros,
1998, p. 642.
132
BRASIL, Decreto n. 5.975, de 30 nov. 2006. Regulamenta os artigos 12, parte final, 15, 16, 19, 20 e
21
da
Lei
n.
4.771,
de
15
de
setembro
de
1965.
Disponvel
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Decreto/D5975.htm>. Acesso em: 10 set.
2010.
133
BRASIL, Lei n. 11.284, de 2 mar. 2006. Dispe sobre a gesto de florestas pblicas para a produo
sustentvel; institui, na estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, o Servio Florestal Brasileiro (SFB).
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11284.htm>. Acesso
em: 10 set. 2010.
Acrescenta-se que a Lei n. 4.771/65, alterada pela Medida Provisria n. 2.16667/01, concede tratamento especial pequena propriedade ou posse rural familiar,
autorizando a utilizao de plantas ornamentais e industriais para o cumprimento da
rea a ser conservada, alm da possibilidade de compensar a rea de reserva legal
com a rea de preservao permanente. O Art. 1, 2, I, do Cdigo Florestal
define:
I - pequena propriedade rural ou posse rural familiar: aquela explorada
mediante o trabalho pessoal do proprietrio ou posseiro e de sua
famlia, admitida a ajuda eventual de terceiro e cuja renda bruta seja
proveniente, no mnimo, em oitenta por cento, de atividade
agroflorestal ou do extrativismo, cuja rea no supere:
a) cento e cinquenta hectares se localizada nos Estados do Acre, Par,
Amazonas, Roraima, Rondnia, Amap e Mato Grosso e nas regies
situadas ao norte do paralelo 13o S, dos Estados de Tocantins e Gois,
e ao oeste do meridiano de 44o W, do Estado do Maranho ou no
Pantanal mato-grossense ou sul-mato-grossense;
b) cinquenta hectares, se localizada no polgono das secas ou a leste
do Meridiano de 44 W, do Estado do Maranho; e
c) trinta hectares, se localizada em qualquer outra regio do Pas;134
BRASIL, Lei n. 4.771, de 15 set. 1965. Institui o novo Cdigo Florestal. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em: 9 set. 2010.
135
ANTUNES, Paulo de Bessa. Poder Judicirio e reserva legal: anlise de recentes decises do
Superior Tribunal de Justia. In: Revista de Direito Ambiental, v. 6, n. 21, jan./mar. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2001. p. 121.
que
devero
ser
obedecidas
individualmente.
No
entanto,
4.1. CARACTERSTICAS
136
Apesar dos intensos contornos jurdicos que o Cdigo Florestal faz sobre a
rea de reserva legal, possvel estabelecer suas principais caractersticas, as quais
so responsveis por atribuir uma identidade inconfundvel ao instituto. Paulo Affonso
Leme Machado138 estabelece as seguintes: i) obrigatoriedade de averbao; ii)
inalterabilidade de destinao; iii) restries legais de explorao; iv) gratuidade; v)
delimitao da reserva; e vi) iseno tributria.
138
LEME MACHADO, Paulo Affonso. Direito ambiental brasileiro. 13. ed. So Paulo: Malheiros,
1998, p.800-801.
139
BRASIL, Lei n. 4.771, de 15 set. 1965. Institui o novo Cdigo Florestal. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em: 9 set. 2010.
142
143
Idem.
o Cdigo Florestal j definia reserva legal, no 2 do prprio Art. 16, como rea
de, no mnimo, 20% (vinte por cento) de cada propriedade, onde no permitido o corte
raso [...].
Como j salientado, a edio da sobredita Medida Provisria alterou de forma
considervel a disciplina da reserva legal, alteraes que deveriam por fim a qualquer
discusso sobre este tema, uma vez que ficou definida, no Art. 1, 2, III do Cdigo
Florestal, a rea de reserva legal como a rea situada em propriedade rural ou posse
rural, no fazendo qualquer distino sobre o tipo de vegetao existente. A lei
acrescenta, ainda, que a proteo desse instituto necessria ao uso sustentvel dos
recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao
da biodiversidade e ao abrigo e proteo da fauna e flora nativas.144
O citado instituto buscou uma proteo ampla e integral dos recursos naturais,
dispondo sobre a conservao da biodiversidade, ou seja, para a manuteno das
diversas espcies vivas, enfatizando, ainda mais, ao estabelecer como seu objetivo a
proteo da fauna e da flora. Isso leva a concluir que no possvel limitar a obrigao
da averbao s propriedades rurais com cobertura apenas florestal.
No suficiente definio da reserva legal, a referida Medida Provisria
tambm modificou a redao do caput do Art. 16 e de seu 2, III, acrescentando
expressamente a exigncia de reserva para [...] outras formas de vegetao [...]. Essas
alteraes, apesar de transparentes, no surtiram o efeito desejado, principalmente no
Judicirio, pois continuaram a existir decises entendendo que a obrigatoriedade da
averbao alcana to-somente as propriedades com reas de florestas.
A Corregedoria Geral de Justia do Estado de Minas Gerais, seguindo posio
adotada pelo Tribunal Mineiro, na edio do Aviso 030/GACOR/2003, de 28 de agosto
de 2003, suspendeu os efeitos dos Provimentos anteriormente editados, os quais viriam
a ser revogados definitivamente.
Dessa forma, com as revogaes dos Provimentos, a anlise da questo pelo
Superior Tribunal de Justia fora prejudicada pela falta absoluta de objeto. Situao que
viria ocorrer em face de Mandado de Segurana impetrado pelo Ministrio Pblico da
comarca de Andrelndia (MG) contra a Portaria n. 01/2003, emitida pelo Juiz daquela
144
BRASIL, Lei n. 4.771, de 15 set. 1965. Institui o novo Cdigo Florestal. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm . Acesso em 10 mar. 2011.
Por outro lado, lamentvel que tais decises tm surtido efeito to-somente em
casos concretos, sendo necessria a propositura de aes pelo Ministrio Pblico para
que os tabelies e notrios exijam, de maneira prvia, a averbao da rea de reserva
legal para a efetivao de qualquer registro de transferncia de domnio das
propriedades rurais. Caso adotassem posio contrria, isso certamente contribuiria de
maneira incisiva proteo ambiental, atendendo assim s disposies constitucionais e
infraconstitucionais.
A posio adotada pelos tabelies e notrios de no exigir a prvia averbao
para a realizao das transferncias de domnio carece de amparo legal, pois o registro
de imveis no cartrio competente um procedimento administrativo vinculado
estritamente ao princpio da legalidade, o qual confere legitimidade e veracidade aos
atos que passam pelo seu crivo. Assim, a rea de reserva legal, por consistir numa
obrigao imposta por lei, de ordem pblica, constituindo um instrumento de efetivao
ao direito fundamental ao ambiente sadio, bem como sua equiparao quelas
obrigaes de natureza propter rem, deveria necessariamente ser exigida.
O procedimento para o registro ou a averbao de um ttulo no Cartrio de
Imveis necessariamente cumpre determinados atos, sendo que aps o protocolo, h a
fase denominada de qualificao do ttulo. Nessa etapa ocorre a sua compatibilizao
com o registro anterior e a verificao das normas que a circundam, todavia existe
diferentes nveis de qualificao que, conforme o documento a ser registrado, passar
por uma anlise maior ou menor de exigncias.149
Assim, importante para este estudo tratar da qualificao plena, a qual
exigida para os ttulos que constituem um direito real, tendo em conta que nesta ocorre a
verificao se as partes so capazes e legtimas, se h o respeito legalidade e s
condies do negcio, se existem dbitos fiscais e, se elas possuem restries ao imvel
ou alguma indisponibilidade.150
<https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/ita.asp?registro=200600621927&dt_publicacao=22/09/2009>.
Acesso em: 19 set. 2010.
149
DOS SANTOS, Francisco Jos Rezende. Disponvel em: <www.anoregms.org.br/index.php?
p=detalhenoticia&id=2215>. Acesso em: 12 set. 2010.
150
DOS SANTOS, Francisco Jos Rezende. Disponvel em: <www.anoregms.org.br/index.php?
p=detalhe_noticia&id=2215>. Acesso em: 12 set. 2010. Idem, ibidem. Acesso em: 12 set. 2010.
Inegvel que a propriedade rural representa direito real e que a sua transmisso a
qualquer ttulo gera um direito constitutivo, criando direitos e obrigaes quele que a
adquire ou a recebe, independentemente do negcio ter sido oneroso ou gratuito,
evidenciando certamente estar sujeita a uma qualificao plena. Desse modo,
acredita-se no assistir razo de os notrios e os tabelies no exigirem previamente a
averbao da rea de reserva legal quando da transmisso de ttulo de propriedade
rural, pois a reserva uma imposio legal, devendo ser requisito a ser analisado na
qualificao prvia.
Argumentam os notrios e os tabelies que a averbao da rea de reserva
legal possui mero efeito de atribuir publicidade ao ato e que a obrigatoriedade da
averbao no implica no condicionamento de outros atos, como as transferncias de
propriedades rurais, no exigindo uma qualificao plena.151 De fato, o ato de
averbao no constitui nenhum direito, confere publicidade e declara sua existncia;
entretanto, no se est a discutir a natureza da averbao junto ao registro de imveis,
mas o registro da transferncia de domnio a qualquer titulo da propriedade rural que,
quando realizada, deve-se verificar integralmente para garantir o exato cumprimento da
lei, devendo ser utilizado o registro como instrumento fiscalizador.
Nesse mesmo sentido, o agente notarial, em face de exercer funo pblica e
verificando a ilegalidade, tem o dever de tomar providncias necessrias ao saneamento
ou responsabilizao pelo ato. Inconcebvel admitir que a constatao de uma
ilegalidade por um agente pblico no implique em nenhuma ao sob a alegao de
versar sobre mero efeito declaratrio.
Acrescenta-se ainda a esse tema que, apesar da legislao no fazer nenhuma
referncia quanto obrigatoriedade de o proprietrio realizar a demarcao da rea da
reserva, a obrigao implcita, visto que, para ocorrer a averbao junto matrcula do
imvel, necessrio precisar sua localizao. Alm disso, o fato de haver a proibio de
se realizar qualquer alterao na reserva justifica-se inerentemente demarcao da
rea.
Portanto, a demarcao e a averbao da rea de reserva legal junto
matricula de registro do imvel obrigatria e deve, necessariamente, ser observada a
sua regularidade no caso de transferncia de domnio de propriedade rural, sob a pena
151
152
especfica para cada alterao ou supresso, sendo suficiente que a edio que atenta
para a matria do regime jurdico daquele instituto de proteo ou conservao verse
sobre as possibilidades de alterao.
sob o fundamento do Art. 225, 1, III, que o instituto da reserva legal fora
recepcionado pela Constituio Federal, como mais um instrumento criado para
assegurar a efetividade do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado. Quanto vedao da alterao, j em 1989, por via da edio da Lei n.
7.803, de 18 de julho de 1989, fora acrescido ao Art.16 do Cdigo Florestal o 2,
que imps a proibio de alterao da destinao da rea de reserva legal nas
hipteses de transmisso ou desmembramento da propriedade. A Medida Provisria n.
2.166-67, de 2001, atribuiu nova redao ao 2 do Art. 16, disciplinando que a reserva
no pode ser suprimida, permitindo a sua utilizao sob o regime de manejo florestal
sustentvel. Manteve, ainda, a proibio quanto alterao do destino nos casos de
transmisso e desmembramento; no entanto, agora no 8 do Art. 16, estendeu-se a
proibio de alterao nos casos de retificao da rea.
Visto os contornos legais da inalterabilidade da rea de reserva legal,
possvel afirmar que o legislador pretendeu dar a ela um carter de relativa
inalterabilidade e permanncia; no entanto, essa regra no absoluta, haja vista que o
prprio texto da Constituio Federal admite sua alterao, desde que ela seja
autorizada por lei. Todavia, merece destacar que a legislao infraconstitucional
reforou o carter de inalterabilidade disposto no Texto Maior, evitando que, no caso de
transferncia de proprietrio, independentemente da decorrncia da compra e venda, de
usucapio, da acesso ou de qualquer outra forma de transmisso da propriedade rural,
possa ocorrer a alterao da reserva, permitindo, to-somente, o uso por via do regime
de manejo sustentvel.
No suficiente ao impedimento alterao da destinao da rea de reserva
legal no caso de transferncia a qualquer ttulo, o novo detentor da propriedade rural
tambm herdar todas as responsabilidades ambientais que recaem sobre imvel, seja a
fim de mant-las de acordo com a legislao, seja a fim de regulariz-las; assim, se o
imvel rural no tiver a reserva legal, ele dever obrigatoriamente institu-la. Isso
decorre em face das limitaes ambientais possurem natureza equivalente a de propter
rem e o fato do meio ambiente ser um direito metaindividual, no podendo recair sobre
BRASIL, Lei n. 11.284, de 2 mar. 2006. Dispe sobre a gesto de florestas pblicas para a produo
sustentvel; institui, na estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, o Servio Florestal Brasileiro SFB.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11284.htm>. Acesso 5
abr. 2011.
4.1.4. Gratuidade
155
BRASIL, Decreto n. 5.975, de 30 nov. 2006. Regulamenta os artigos 12, parte final, 15, 16, 19, 20 e
21 da Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Decreto/D5975.htm>. Acesso em: 5 abr.
2011.
156
SIRVINSKAS, Lus Paulo. Manual de direito ambiental. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 408.
BRASIL, Lei n. 9.393, de 19 dez. 1996. Dispe sobre o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
- ITR, sobre pagamento da dvida representada por Ttulos da Dvida Agrria e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9393.htm>. Acesso em: 12 out. 2010.
158
BRASIL, Lei n. 8.171, de 17 jan. 1991. Dispe sobre a poltica agrcola. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8171.htm>. Acesso em: 12 out. 2010.
159
DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro Teoria Geral do Direito Civil. 21. ed. So
Paulo: Saraiva, 2004. p. 30.
162
DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro: direito das coisas. v. 2. 16. ed. So Paulo:
Saraiva, 2001. p. 11.
163
VARELA, Antunes. Direito das obrigaes. v. 1, n. 13. Rio de Janeiro: Forense, 1977. p. 45.
164
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. So Paulo:
Malheiros, 2004. p. 833.
Por segundo, Paulo de Bessa Antunes,166 com fortes argumentos, sustenta que a
reserva legal constitui numa obrigao propter rem, decorrente de um direito real;
como j salientado, uma obrigao que adere a coisa, sendo que seu nus recai ao titular
do imvel enquanto este detiver essa condio. Assim, transferindo o domnio para
outra pessoa, transfere-se automaticamente o dever de suportar a reserva para o novo
titular do direito real.
Consoante a esse entendimento, o autor afirma:
A reserva legal uma obrigao que recai diretamente sobre o
proprietrio do imvel, independentemente de sua pessoa ou da forma
pela qual tenha adquirido a propriedade, desta forma ela est
umbilicalmente ligada prpria coisa permanecendo aderida ao bem.
O proprietrio, para se desonerar da obrigao necessita, apenas,
renunciar ao direito real que possui, mediante qualquer uma das
formas legais aptas para transferir a propriedade.167
165
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. So Paulo:
Malheiros, 2004. p. 836.
166
ANTUNES, Paulo de Bessa. Poder Judicirio e reserva legal: anlise de recentes decises do
Superior Tribunal de Justia. In: Revista de Direito Ambiental, v. 6, n. 21, jan./mar. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2001. p. 121.
167
Idem, ibidem.
168
CHAVES, Antnio. Lies de direito civil: direito das obrigaes. So Paulo: Jos Bushatsky / Edusp,
1973. p. 223. Apud VENOSA, Slvio de Salvo. Direito civil: teoria geral das obrigaes e teoria geral dos
contratos. So Paulo: Atlas, 2001. p. 55.
169
VENOSA, Slvio de Salvo. Direito civil: teoria geral das obrigaes e teoria geral dos contratos. So
Paulo: Atlas, 2001. p. 57.
MIRANDA, Lara Caroline, MELO, Vanssa Rodrigues, FIGUEIRA DE MELO, Luiz Carlos.
Ponderaes sobre a natureza jurdica das reas de preservao permanente e de reserva legal. Frum
de direito urbano e ambiental, v. 9, n. 51. Belo Horizonte: Frum, mai./jun. 2010. p. 85.
171
BRASIL, Lei n. 6.938, de 31 ago. 1981. Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 21 jan. 2011.
172
LEME MACHADO, Paulo Affonso. Direito ambiental brasileiro. 18. ed. So Paulo: Malheiros,
2010. p. 361.
173
ANTUNES, Paulo de Bessa. Poder Judicirio e reserva legal: anlise de recentes decises do
Superior Tribunal de Justia. In: Revista de Direito Ambiental, v. 6, n. 21, jan./mar. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2001. p. 121.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de direito administrativo. 18. ed. So Paulo:
Malheiros, 2005. p. 834.
175
MAGALHES, Vladimir Garcia. reserva legal. Revista de Direitos Difusos, v. 6, n. 32. p. 117156, jul./ago. 2005. So Paulo: Aprodab, 2005, 126-127.
176
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 30. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p.
620.
177
BRASIL, Lei n. 8.171, de 17 jan. 1991. Dispe sobre a Poltica Agrcola. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L8171.htm>. Acesso em: 16 set. 2010.
178
ANTUNES, Paulo de Bessa. Poder Judicirio e reserva legal: anlise de recentes decises do
Superior Tribunal de Justia. In: Revista de Direito Ambiental, v. 6, n. 21, jan./mar. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2001. p. 121.
SILVA, Jos Afonso. Direito Ambiental Constitucional. 7. ed. Malheiros: So Paulo, 2009. p. 188.
MINAS GERAIS, Lei n. 14.309, de 19 jun. 2002. Disponvel em: <www.almg.gov.br>. Acesso em:
16 out. 2010.
180
SO
PAULO,
Lei
n.
12.927,
de
23
abr.
2008.
http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao
decreto%20n.53.939,%20de%2006.01.2009.htm>. Acesso em: 16 out. 2010.
Disponvel
em:
/decreto/2009/
182
4.3.3. Compensao
MILAR, dis. Direito do ambiente: a gesto ambiental em foco: doutrina, jurisprudncia, glossrio.
6. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p.758.
rea com o deficit ambiental e aquela compensadora, bem como estipula o 4 do Art.
44.
Nota-se que to-somente de forma excepcional pode ocorrer a compensao com
rea situada fora da mesma microbacia, no podendo haver confuso entre microbacia e
bacia hidrogrfica.
Nesse norte, importante acrescentar a inovao legislativa trazida pelo Estado de
Minas Gerais por via da Lei n. 14.710/04 que permitiu a aquisio, inclusive atravs de
condomnio, de rea situada na mesma bacia hidrogrfica e a sua consequente
instituio em Reserva Particular do Patrimnio Natural RPPN como forma de
compensao, antes mesmo de esgotar as possibilidades de se encontrar reas na mesma
microbacia.
Diante de evidente afronta, a Lei n. 4.771/65 e os incisos V e VI do Art. 17 da
Lei n. 14.710/04 foram objetos de Ao Direta da Inconstitucionalidade sob a alegao
de terem extrapolado a competncia concorrente prevista no Art. 24, caput e inciso VI
da Constituio Federal, haja vista que a lei federal no permite de forma direta a
compensao com rea situada fora da mesma microbacia, salvo quando no for
possvel. O Tribunal de Justia de Minas Gerais pronunciou-se a favor da
inconstitucionalidade, conforme ementa transcrita abaixo:
EMENTA: Ao Direta de Inconstitucionalidade. Artigo 17, incisos
V, VI e VII e pargrafo 6 da Lei Estadual n 14.710/2004. Poltica
florestal e de proteo biodiversidade no Estado. Artigo 19, incisos
V e VII, e pargrafo 6, do Decreto Estadual n 43.710/04.
Regulamento. reserva legal. Inconstitucionalidade manifesta.
Extrapolao de competncia suplementar. Disciplina contrria
legislao federal de regncia. Ofensa ao artigo 10, inciso V, e
pargrafo 1, I, da Constituio Estadual. Representao acolhida.
Vcio declarado. - A recomposio da reserva legal em imveis
rurais a ser implementada mediante compensao, consoante a
legislao federal de regncia, somente possvel se se der por outra
rea equivalente em importncia ecolgica e extenso, desde que
pertena ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma
microbacia.183
183
184
BRASIL, Lei n. 4.771, de 15 set. 1965. Institui o novo Cdigo Florestal. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em: 6 abr. 2011.
No que tange natureza jurdica do instituto, Jos Afonso da Silva descreve que
ela apenas possui aparncia de servido, no a configurando como aquele instituto do
direito civil ou do direito administrativo, pois no h uma relao prdio
serviente/prdio dominante [servido privada], nem mesmo vnculo entre uma coisa
serviente [imvel particular] e um bem de domnio pblico [servido pblica].186
Como salientado, na servido florestal, o proprietrio do imvel rural coberto
por reas de vegetao acima dos nveis que lhe exigido, concorda em impor limites
ao seu direito de propriedade em face de interesses ambientais. Ele permite que outro
proprietrio rural, com deficit ambiental na sua propriedade, em especial na rea de
reserva legal, utilize-as como forma de cumprir com as exigncias prprias do seu
imvel, aceitando, inclusive, uma contraprestao financeira decorrente da avena.
Interessante destacar que necessrio ainda para a realizao da servido
florestal que os imveis, servientes e dominantes estejam localizados na mesma
microbacia hidrogrfica, bem como possuam as mesmas caractersticas ambientais.
A instituio da servido ambiental mostra-se bastante vantajosa, tanto
economicamente, em face do custo de instituio ser menor, pois no h necessidade de
aquisio do imvel para efetivar a proteo ambiental, como tambm sociolgica, haja
vista ser instituto decorrente da livre manifestao de vontade do proprietrio, que
resulta numa maior efetividade, como bem ressalta Paulo Roberto Pereira de Souza:
A modalidade de servido de conservao tem se revelado
extremamente eficiente para a proteo de terras particulares, em
razo dos altos custos para a aquisio das mesmas, alm do
envolvimento do proprietrio que a instituiu, de organizaes da
sociedade civil, que assumem a fiscalizao e superviso da rea
protegida, fazendo com que a coletividade tambm assuma sua
responsabilidade. Tradicionalmente esta funo vem sendo
185
Por fim, resta acrescentar que a servido florestal no pode ser aplicada em
substituio s reas de preservao permanente, as quais no podem ser compensadas.
Elas somente podendo ser suprimidas com a autorizao do Poder Executivo e em face
de razes de utilidade pblica ou interesse social.
SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. Servido Ambiental. Revista Jurdica Cesumar, ano I, n. 1, 2001,
127-149.
5.
MILAR, dis. Direito do ambiente: a gesto ambiental em foco: doutrina, jurisprudncia, glossrio.
6. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. p. 819.
Constituio Federal, somente ser permitida por via da edio de lei, devendo assim,
ser mantida quando da transformao da propriedade rural em urbana.
Neste sentido, conforme j apontado, a imposio legal da limitao
administrativa que toda propriedade rural deva ter rea de reserva legal vem sendo
frequentemente desrespeitada, seja por irresponsabilidade ambiental dos proprietrios
rurais, como pela complacncia do Estado, que por sua vez no assume mtodos
eficazes de fiscalizao e ignora muitas vezes essa obrigao ambiental, motivado por
interesses escusos, em especial da classe ruralista, que exerce enorme presso contra a
manuteno do instituto.
No suficiente a complacncia do Estado e o desrespeito dos proprietrios rurais
norma posta, observa-se que as reas de reserva legal tm seu contedo e
efetividade diminudos em face do xodo rural, acontecimento inevitvel que vm
ocorrendo no Brasil, principalmente a partir dos anos 1980. Fenmeno que contribui
intensamente para o crescimento das cidades, as quais passam a ocupar reas que
anteriormente eram destinadas a fins rurais, resultando no desaparecimento das reas de
reserva legal.
sob esse prisma que assiste razo realizao do presente trabalho: se a
propriedade rural, ao ter sua destinao alterada para a urbana, poder ser dispensada da
obrigatoriedade de instituio e manuteno do espao protegido em questo, em face
da sustentao que ela incide to-somente s propriedades rurais e enquanto elas
permanecerem com essa natureza.
Tributrio Nacional. Assim, aquela propriedade destinada a fins rurais, mesmo que
localizada no permetro urbano, ser considerada rural, consequentemente sujeita s
obrigaes impostas pelo Cdigo Florestal.
Nesse mesmo norte, fora constatado tambm que as reas de expanso urbana
so aquelas destinadas ao crescimento das cidades, e elas devero vir determinadas
pelos Planos Diretores. Todavia, a identificao dessas reas pouco contribui para este
estudo, pois as delimitaes dessas reas visam apenas possibilitar o planejamento das
cidades, no possuindo o condo de alterar a destinao de qualquer propriedade. Notase que a propriedade ser urbana ou rural conforme sua destinao, pouco importando
se ela esteja localizada dentro de rea delimitada como de expanso urbana;
consequentemente, a propriedade rural estar sujeita aplicao do Cdigo Florestal,
obrigada, assim, manuteno da rea de reserva legal nos limites previstos em lei.
No entanto, quanto prevalncia da aplicao do Cdigo Florestal quelas
propriedades rurais que com o devido parcelamento passam a ter destinao urbana, em
especial a obrigao ou no da manuteno da reserva em foco, o tema apresenta-se de
maneira bastante controvertida.
O principal ponto a ser enfrentado refere-se aplicao das normas conforme o
tempo em que elas foram editadas, e ainda, conforme a especialidade e hierarquia, para
verificar se h normas contrapostas; ocorrendo conflitos, verificar-se- qual prevalece
em face desse tema, bem como o conflito de competncia entre os entes federados.
Desse modo, o comando normativo inicial e posto hierarquicamente superior aos
demais a Constituio Federal, sendo ela a responsvel por conferir validade s
demais normas. Nessa rbita, verifica-se que o Texto, no captulo Da Poltica Urbana,
limita-se no seu Art. 182 em determinar que o desenvolvimento urbano de
responsabilidade do Municpio, o qual dever organiz-lo a fim de garantir o bem-estar
dos seus habitantes. O instrumento bsico a ser utilizado para essa realizao o Plano
Diretor, cuja funo primordial estabelecer as diretrizes a serem observadas pelas
propriedades urbanas a fim de que cumpram com sua funo social.
Todavia, relevante ressaltar que o Plano Diretor, apesar de indicao
constitucional, no o nico instrumento responsvel ao direcionamento da propriedade
urbana ao cumprimento da funo social, situao que, se assim fosse, importaria em
afirmar que os Municpios com menos de vinte mil habitantes que no elaboraram o
Plano Diretor estariam dispensados da exigncia constitucional.189
[...] a legislao do plano diretor, de nvel municipal, permite
to-somente aos interesses pblicos, de natureza urbanstica.
[...] Destarte, outros aspectos da funo social da propriedade
imobiliria urbana ainda podero ser buscados em normas de
direito, de outros nveis ou de outra natureza, diversa das
normas urbansticas de nvel municipal.190
MOREIRA, Danielle de Andrade Moreira. O contedo ambiental dos planos diretores e o Cdigo
Florestal. p. 76. In: Revista de Direito Ambiental, ano 13, n. 49, jan./mar. 2008. 73-100. So Paulo:
Revista dos Tribunais.
190
RABELLO DE CASTRO, Sonia. Algumas formas diferentes de se pensar e de reconstruir o
direito de propriedade e os direitos da propriedade e os direitos de posse nos pases novos. Direito
Urbanstico e poltica urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 91.
191
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 131.
Tendo em vista que a Lei n. 7.803 entrou em vigor no dia 18 de julho de 1989, a
partir desta data tem-se, portanto, a obrigatoriedade para cada propriedade instituir rea
de reserva legal, bem como a averbao dela junto matrcula do imvel no cartrio
competente. Ressalta-se, todavia, que ainda no havia obrigatoriedade de recomposio,
sendo necessrias apenas a identificao, a demarcao e a averbao.
No obstante obrigatoriedade de instituio desse espao nas propriedades
rurais, o legislador, ao alterar o Cdigo Florestal, concedeu a essa rea protegida o
carter da imutabilidade, pois proibiu a alterao de sua destinao nos casos de
transmisso a qualquer ttulo e desmembramento.
No que se refere impossibilidade de alterao de sua destinao no caso de
transmisso da propriedade, no assistem outras dvidas, em face do tema j ter sido,
inclusive, objeto de apreciao pelos Tribunais Superiores. Estes inclusive confirmaram
a responsabilidade do novo proprietrio sob as reas de reserva legal, mesmo que j
tivesse adquirido a propriedade rural desprovida da reserva, devendo, assim, institu-las
e recomp-las obrigatoriamente.
ADMINISTRATIVO. MEIO AMBIENTE. REA DE RESERVA
LEGAL EM PROPRIEDADES RURAIS: DEMARCAO,
AVERBAO
E
RESTAURAO.
LIMITAO
ADMINISTRATIVA. OBRIGAO EX LEGE E PROPTER REM,
IMEDIATAMENTE EXIGVEL DO PROPRIETRIO ATUAL.
192
BRASIL, Lei n. 7.803, de 18 jul. 1989. Altera a redao da Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965,
e revoga as Leis 6.535, de 15 de junho de 1978, e 7.511, de 7 de julho de 1986. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L7803.htm>. Acesso em: 6 abr. 2011.
BRASIL, Superior Tribunal de Justia: 1 Turma. Recurso Especial n. 1179316/SP. Recorrente: Usina
Santo Antnio S/A. Recorrido: Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Relator: Min. Teori Albino
Zavascki. Julgado em: 15 jun. 2010. Publicado em: 29 jun. 2010. Disponvel em:
<https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/ita.asp?registro=200902357386&dt_publicacao=29/06/2010>.
Acesso em: 19 mar. 2011.
BRASIL, Lei n. 6.766, de 19 dez. 1979. Dispe sobre o Parcelamento do solo e d outras
providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6766.htm>. Acesso em: 13
mar. 2011.
195
SILVA, Edson Jacinto da. Parcelamento e desmembramento do solo urbano: Doutrina,
Jurisprudncia e Legislao. 2. ed. Leme: Editora de Direito, 2001. p. 45.
196
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 11. ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p.
465.
BRASIL, Lei n. 6.766, de 19 dez. 1979. Dispe sobre o Parcelamento do solo e d outras
providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6766.htm>. Acesso em: 13
mar. 2011.
198
SILVA, De Plcido e. Vocabulrio Jurdico/atualizadores: Nagib Slaibi e Glucia Carvalho. 26. ed.
Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 505.
199
BRASIL, Lei n. 4.771, de 15 set. 1965. Institui o novo Cdigo Florestal. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm . Acesso em: 16 abr. 2011.
200
BRASIL, Lei n. 4.771, de 15 set. 1965. Institui o novo Cdigo Florestal. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em: 6 abr. 2011.
[...]
III - definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e
seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a
alterao e a supresso permitidas somente atravs de lei, vedada
qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que
justifiquem sua proteo; (grifo nosso) 201
Desse modo, assiste relevncia averiguar qual o ente competente para a edio
da lei acima mencionada. A Constituio Federal determina que a competncia para
legislar sobre direito urbanstico e sobre florestas, caa, pesca, fauna, conservao da
natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle
da poluio, conforme disciplinado no Art. 24, incisos I e VI, respectivamente, fora
atribuda Unio, aos Estados Federados e ao Distrito Federal, de forma concorrente.
No que tange s florestas, caa, pesca, fauna e preservao ambiental, no
necessrio nenhuma definio adicional, pois tais reas so de fcil compreenso pela
simples acepo da palavra; no entanto, referente disciplina direito urbanstico,
201
202
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 11. ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p.
433.
203
Idem, p. 435-436.
204
Idem. p. 436.
205
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 11. ed. So Paulo: Malheiros, 2000 . p.
450.
206
Idem, p. 104.
SGUIN, Elida. Cdigo Florestal e a Questo Urbana. Revista Brasileira de Direito Ambiental, ano
2, v. 8. So Paulo: Fiuza, out./dez. 103-119, 2006. p. 105.
municipal, que por sua vez tambm um dos instrumentos a serem utilizados
execuo da Poltica Urbana, conforme estabelecido no Art. 4 do Estatuto da Cidade.
Referente preocupao com o equilbrio ambiental, destaca-se:
Implantao de uma poltica urbana hoje no pode ignorar a questo
ambiental, sobretudo nas cidades de grande porte, onde adquirem
maior dimenso os problemas relativos ao meio ambiente, como por
exemplo: poluio do ar, da gua, sonora visual; lixo; ausncia de
reas verdes. 208
[...]
VI ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:
[...]
g) a poluio e a degradao ambiental;
VII integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e
rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do
Municpio e do territrio sob sua rea de influncia;
VIII adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e
de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade
ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua
rea de influncia;
[...]
208
MEDAUER, Odete. ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Estatuto da Cidade: Lei n. 10.527, de
10/07/2001. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 16.
209
BRASIL, Lei n. 10.257, de 10 jul. 2001. Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal,
estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 20 mar. 2011.
210
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 11. ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p.
447.
Posterior a essa lei, o Cdigo Florestal passou por modificaes em face das
sucessivas reedies da Medida Provisria inicialmente de n. 1.511/96, sendo que a
principal alterao decorreu da Medida Provisria n. 1.956-50, de 26 de maio de 2000,
a qual, mesmo alterando o instituto em vrios pontos, no retirou a sua obrigatoriedade
e a sua essncia. Merece destaque a insero do 4 ao Art. 16, que versou sobre a
localizao da rea de reserva legal, exigindo para, sua instituio, a aprovao do
rgo ambiental estadual competente, ou mediante convnio, pelo rgo ambiental
municipal [...], devendo ser considerados, no processo de aprovao [...],212 entre
outros requisitos e instrumentos, o Plano Diretor das Cidades. Desse modo, constata-se
que a existncia da rea de reserva legal subsiste ao Plano Diretor, o qual deve
respeitar a reserva e somente poder interferir na escolha de sua localizao.
Vistas as consideraes levantadas, conclui-se que o instituto da rea de reserva
legal dever ser mantido caso j exista ou, dever ser constitudo nas propriedades
desprovidas de tal espao quando as propriedades rurais forem transformadas em lotes
urbanos, independentemente se h ou no norma municipal delimitando aquela rea
como urbana ou de expanso urbana. O Municpio no possui competncia para eximir
211
BRASIL, Lei n. 8.171, de 17 jan. 1991. Dispe sobre a Poltica Agrcola. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil03/Leis/L8171.htm . Acesso em: 10 abr. 2011.
212
BRASIL, Lei n. 4.771 de 15 set. 1965. Institui o novo Cdigo Florestal. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm . Acesso em 15 abr. 2011.
o at ento proprietrio rural, e o seu sucessor, dessa obrigao; alm do fato de a rea
de reserva legal constituir importante meio preservao ambiental, sendo
indispensvel, entre outras funes, ao abrigo de espcies da fauna e da flora,
justificando, assim, a proteo constitucional que lhe fora atribuda.
Desse modo, no podendo o Municpio permitir a extino de reas de reserva
legal, bem como eximir queles de a constiturem quando da realizao de loteamentos
urbanos, cabe a ele o dever de exigir o cumprimento das disposies ambientais
existentes, inclusive as presentes no Cdigo Florestal, como a exigncia de instituio
e recomposio da rea de reserva legal; tem-se em vista a competncia comum que
lhe atribuda pela Constituio:
Ainda referente imutabilidade da rea de reserva legal, visto que ela decorre
por fora de lei, tanto expressa no Cdigo Florestal, que probe a alterao de sua
destinao nos casos de transmisso e desmembramento, como prevista na Constituio,
quando probe a supresso dos espaos especialmente protegidos, acrescenta-se que no
h exigncia de averbao que implica na imutabilidade da rea de reserva legal,
pois a averbao, como salientado em tpico anterior, possui natureza declarativa e no
constitutiva; assim, o fato de ter ou no ocorrido a averbao em nada retira a
obrigatoriedade de instituio ou manuteno da reserva legal. Entretanto, visto que a
obrigao de averbar a rea de reserva legal existe desde a edio da Lei n. 7.809/89,
logo, aquele que no constituiu a reserva e no a averbou a partir dessa data, est
irregular duplamente, sujeito instituio forada pelos meios legais e obrigatoriedade
de averb-la junto matricula do imvel no Cartrio de Registro de Imveis
competente.
213
BRASIL,
Constituio
de
1988.
Disponvel
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui %C3%A7ao.htm>. Acesso em: 6 abr. 2011.
215
AFONSO, Fernando Alberti. Exigibilidade de reserve florestal em reas urbanas, rurais e de expanso
urbana. p. 8. Revista Eletrnica Intertem@s, v. 1, n. 1, 2000. Disponvel em:
<http://intertemas.unitoledo.br/ revista/index.php/Juridica/article/viewFile/5/5>. Acesso em: 20 mar.
2011.
BRASIL, Superior Tribunal de Justia: 1 Turma. Recurso Especial n. 1179316/SP. Recorrente: Usina
Santo Antnio S/A. Recorrido: Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Relator: Min. Teori Albino
Zavascki. Julgado em: 15 jun. 2010. Publicado em: 29 jun. 2010. Disponvel em:
<https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/ita.asp?registro=200902357386&dt_publicacao=29/06/2010>.
Acesso em: 19 mar. 2011.
Por fim, resta abordar a correlao existente entre as reas verdes a as reas de
reserva legal. Como j salientado, o crescimento das cidades e o respectivo avano
destas sobre reas anteriormente utilizadas para fins rurais tm contribudo para o
desaparecimento das reas de reserva legal. Essa ao vem sendo permitida pelas
legislaes municipais, as quais se limitam, na maioria das vezes, quando do surgimento
de novos loteamentos, a exigir a criao de reas verdes.
A definio desse instituto apresentada na Resoluo do Conselho Nacional do
Meio Ambiente n. 369, de 29 de maro de 2006:
Art. 8 [...]
1 - Considera-se rea verde de domnio pblico, para efeito desta
Resoluo, o espao de domnio pblico que desempenhe funo
ecolgica, paisagstica e recreativa, propiciando a melhoria da
qualidade esttica, funcional e ambiental da cidade, sendo dotado de
vegetao e espaos livres de impermeabilizao.217
BRASIL, Resoluo do Conselho Nacional do Meio Ambiente n. 369, de 29 mar. 2006. Disponvel
em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res06/res36906.xml>. Acesso em: 13 mar. 2011.
218
MILAR: dis. Direito do ambiente: a gesto em foco: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 6. ed.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. p. 255.
no que diz respeito s suas finalidades, no podendo, do mesmo modo, haver qualquer
prioridade de um em relao ao outro. Ambos possuem sua importncia, devendo ser
criados, mantidos e protegidos.
O Estatuto da Cidade, quando fixa como uma de suas diretrizes a
integralidade e complementaridade entre atividades urbanas e rurais [Art. 2, VII],
mostra que o Poder Pblico deve promover a interao entre elas com o intuito do
desenvolvimento das funes sociais da cidade. No entanto, isso deve ocorrer sem se
desconsiderar as particularidades de cada uma, realizando apenas as complementaes
necessrias. No assiste razo a extino da rea de reserva legal sob o fundamento da
criao das reas verdes, pois isso no integrao, e sim, aproveitamento.
Sob esse aspecto, tambm no possvel a substituio de um espao protegido
por outro, tendo em vista que a manuteno da proteo das reas de reserva legal no
impede o atendimento da funo social da cidade, e a preservao ambiental constitui
elemento a ser observado tanto pela propriedade urbana como pela rural.
No mesmo norte, h quem sustente a transformao das reas de reserva legal
em reas verdes nos mesmos limites e restries, sob o amparo da incompatibilidade do
instituto florestal com as cidades e em face de que a exigncia de manuteno dos dois
institutos de proteo junto mesma propriedade resultaria numa excessiva restrio ao
uso da propriedade, sujeitando, ao Poder Pblico, o pagamento de indenizao.219
Apesar de louvvel o entendimento apontado acima em face da preocupao
com o fim das reas de reserva legal diante do crescimento das cidades, nota-se que
este no deve prosperar. Primeiro em razo da falta de amparo legal; segundo porque os
dois institutos representam protees diversas: um no sustenta a falta do outro. O
primeiro, como j salientado, est relacionado no apenas ornamentao urbana, mas
como uma necessidade higinica, de recreao e mesmo de defesa e recuperao do
meio ambiente em face da degradao de agentes poluidores.220 Observa-se que h
uma relao direta com o ser humano, ao seu estado psicolgico, possibilitando um
estado de tranquilidade, enquanto o segundo visa especialmente proteo da
biodiversidade da regio onde esteja localizada a propriedade rural.
219
SOUTO, Luis Eduardo Couto de Oliveira. A perpetuidade da reserva legal em vista da expanso
urbana dos municpios. Disponvel em: <http://mpscjoinville.files.wordpress.com/2009/12/luis-eduardosouto-a-perpetuidade-da-reserva-legal-em-zona-urbana-e-seu-aproveitamento-como-area-verde.pdf>.
Acesso em: 20 mar. 2011.
220
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 193.
Idem, ibidem.
AFONSO, Fernando Alberti. Exigibilidade de reserve florestal em reas urbanas, rurais e de expanso
urbana. p. 8. Revista Eletrnica Intertem@s. v. 1, n. 1, 2000. Disponvel em:
<http://intertemas.unitoledo.br/revista/index.php/Juridica/article/viewFile/5/5>. Acesso em: 20 mar. 2011.
223
BENJAMIN, Antnio Herman V. Desapropriao, reserva florestal legal e reas de preservao
permanente. In: Temas de Direito Ambiental e Urbanstico, v 2, n. 3. So Paulo: Max Limonad, 1998.
p. 72-73.
222
Contudo, nota-se que a rea de reserva legal permite a sua utilizao por via
manejo florestal sustentvel. Tal proteo no deve ser entendida como uma restrio
ao seu direito de propriedade, mas como um condicionamento para se atender a funo
da propriedade, alm do fato de o proprietrio tambm ser beneficirio direto dessa
proteo, pois, conforme o Art. 225 da Constituio, todos tm direito ao ambiente
sadio e equilibrado, e a rea de reserva legal meio de efetivao desse direito; no
sendo assim, considera-se uma privao ao seu direito de propriedade.
Portanto, o espao protegido, rea de reserva legal, institudo e regulamentado
pelo Cdigo Florestal, e diante dos fundamentos acima expostos, ele dever ser
mantido independentemente de sua localizao, sejam em reas urbanas ou rurais. Ele
deve, inclusive, manter suas caractersticas quando da transformao da propriedade
rural em urbana, pois constitui numa imposio legal de carter nacional, criada pela
Unio, no exerccio de sua competncia legislativa geral sobre florestas. No cabe aos
Municpios autorizar sua supresso sob o fundamento de que a matria versa sobre
interesse local e por lhe competir realizar o adequado ordenamento do solo urbano, haja
vista que as reas de reserva legal tambm constituem mecanismo de efetividade ao
direito fundamental ao ambiente sadio, caracterstica que extrapola o interesse local.
CONSIDERAES FINAIS
preservao ecolgica [Art. 3, pargrafo nico, V], situao que se enquadra a rea de
reserva legal.
Acrescenta-se ainda que a supresso da rea de reserva legal quando da
transformao da propriedade rural em urbana tambm no admissvel, em face de
constituir uma limitao administrativa de caracterstica equivalente as de natureza
propter rem. Isso significa que a obrigao estabelecida pelo Cdigo Florestal adere
ao imvel, devendo ser instituda ou mantida, independentemente de quem seja seu
titular ou de quem tenha devastado a rea, determinando, inclusive, o Cdigo
Florestal, a fim de facilitar a fiscalizao e declarar a existncia do espao protegido
que ele devesse ser averbado junto matrcula do imvel.
Visto que a rea de reserva legal dever ser instituda e mantida mesmo aps a
transformao da propriedade rural em urbana, verificou-se que h a diferenciao
quanto sua aplicao decorrente do fator temporal. Assim, tendo sido o espao
protegido inserido no ordenamento por via da Lei n. 7.803, de 18 de julho de 1989, a
qual entrou em vigor na data de sua publicao [20 de julho de 1989], conclui-se que as
propriedades rurais transformadas em urbanas at a data da publicao da lei sobredita
no esto obrigadas instituio e manuteno da rea de reserva legal. No entanto,
aquelas propriedades rurais que tiveram sua destinao alterada para urbana aps a data
de publicao citada possuem a obrigatoriedade de instituio e manuteno do espao
protegido em debate, mesmo que essa alterao tenha sido realizada por fora de Plano
Diretor ou qualquer outra lei de abrangncia municipal ou estadual; independentemente,
ainda, do prazo que j perfilam da natureza urbana, pois no h direito adquirido para o
presente caso.
Assim, aquelas propriedades rurais que tiveram sua destinao alterada para
urbana aps 20 de julho de 1989, e que no instituram a rea de reserva legal naquele
momento, encontram-se com deficit ambiental, devendo liquid-lo obrigatoriamente,
por via da instituio da rea de reserva legal. Contudo, se no for possvel sua
instituio no mesmo local, caber ao atual proprietrio a adoo das medidas
compensatrias alternativas previstas no Cdigo Florestal, cabendo inclusive ao ente
municipal a sua fiscalizao.
Portanto, o espao de preservao ambiental: rea de reserva legal que incide
sobre as propriedades rurais dever ser mantido quando da transformao da
propriedade rural em urbana, em face de ser o entendimento que melhor se coaduna
6.
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