O MONOPLIO ESTATAL DA VIOLNCIA NA SOCIEDADE BRASILEIRA CONTEMPORNEA

SRGIO ADORNO1

Introduo
O crescimento da violncia urbana, em suas mltiplas modalidades crime comum, crime organizado, violncia domstica, violao de direitos
humanos - vm se constituindo uma das maiores preocupaes sociais da
sociedade brasileira contempornea nas duas ltimas dcadas. O sentimento
de medo e insegurana diante do crime exacerbou-se entre os mais distintos
grupos e classes sociais, como sugerem no poucas sondagens de opinio
pblica. Trata-se de um problema social que, por um lado, promove ampla
mobilizao da opinio pblica, o que se pode observar atravs das sondagens
de opinio, atravs da insistente ateno que lhe conferida pela mdia
impressa e eletrnica e atravs da multiplicao de fruns locais, regionais e
nacionais; por outro lado, vem promovendo impacto sobre o sistema de justia
criminal, influenciando a formulao e implementao de polticas pblicas de
segurana e justia (tambm chamadas de polticas pblicas penais). Neste
domnio, o sistema de justia criminal vem se mostrando completamente
ineficaz na conteno da violncia no contexto do estado democrtico de
direito. Problemas relacionados lei e ordem tm afetado a crena dos
cidados nas instituies de justia, estimulando no raro solues privadas
para conflitos nascidos nas relaes sociais e nas relaes intersubjetivas.
No Brasil, no h ainda uma tradio de estudos nesta rea da vida
social, tal como j h nos Estados Unidos, Canad e Europa ocidental. Embora
tenha despertado o interesse acadmico e cientfico por problemas
relacionados ao crescimento dos crimes, organizao das agncias
encarregadas de exercer controle social, em especial polcia e prises, aos
efeitos do crime organizado, sobretudo o narcotrfico, sobre as instituies da
sociedade civil e da sociedade poltica, ainda o que se sabe pouco. De modo
geral, as polticas penais permanecem sendo orientadas ao sabor do estoque
de conhecimento acumulado por intermdio de culturas organizacionais que

agenciam interesses corporativos os mais diversos e, no raro, impedem que

problemas reais possam ser efetivamente atacados a curto, mdio e longo
prazos. Fazer com que tais polticas sejam minimamente orientadas por uma
coleo de dados estatsticos confiveis e de informaes qualitativas
extradas de pesquisas realizadas no domnio das cincias sociais consiste
certamente um dos maiores desafios construo de modelos de justia e de
controle social no apenas eficientes e eficazes mas tambm adequados ao
Estado democrtico de direito.
Em recente reviso da literatura, para este mesmo projeto, Alba Zaluar
(1999) demonstrou o quanto o tema da violncia nesta sociedade, a despeito
de recente para as cincias sociais brasileiras, j acumulou um aprecivel
acervo de informaes, resultados de pesquisas, perspectivas tericometodolgicas e, inclusive, acirradas polmicas e debates. Elevados
categoria de um dos mais dramticos problemas sociais nacionais, os fatos da
violncia tm tido forte impacto no meio acadmico. Para alm de uma mera
preocupao para com a fenomenologia da violncia, - algo talvez mais afinado
com uma perspectiva que se poderia identificar como prpria da tradio
criminolgica - a pesquisa brasileira identificou neste campo um lugar para
decifrar, em parte, os rumos contemporneos desta sociedade. Em parte por
que, neste campo, revelam-se sensveis tenses em mltiplos planos de
anlise social. Para indicar apenas trs: primeiro, tenses nas relaes entre
indivduos, grupos e instituies sociais; segundo, tenses nas relaes entre
sociedade civil, poder poltico e estado; terceiro, tenses nas relaes entre
processos sociais, estilos de vida e o mundo das representaes simblicas.
Mas, em parte tambm, porque o tema da violncia, em suas conexes com
direitos, justia, cidadania, estado de direito, direitos humanos coloca em
evidncia os rumos da democracia brasileira, sua institucionalizao e
consolidao, seu futuro e seus desafios.
No se pretende, neste ensaio, realizar mais um balano da literatura
especializada. Meu antigo ensaio, parcial verdade, publicado, no BIB, no
incio da dcada passada (Adorno, 1993), foi rapidamente superado, conforme
o demonstram os estudos posteriores de Zaluar, j citado e outro, ainda mais
1

Professor Associado do Departamento de Sociologia da USP e coordenador do Ncleo de

Estudos da Violncia - NEV/USP.

recente, realizado por Kant de Lima e outros (2001). Em ambas contribuies,

possvel percorrer os meandros da literatura especializada, produzida por
pesquisadores brasileiros, quer em termos temticos quer em termos tericometodolgicos. Em particular, Zaluar promoveu reconstruo densa dos termos
do debate poltico e acadmico, perquirindo com rigor a constituio deste
campo cientfico no milieu acadmico brasileiro, seus alcances, impasses e
paradoxos. Kant e colaboradores, por sua vez, promoveram seu balano com
base nas informaes disponveis nos Diretrios dos Grupos de Pesquisa no
Brasil, do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq. Puderam avaliar a distribuio regional da produo; constaram a maior
concentrao no domnio das cincias sociais e identificaram os recortes
temticos de maior relevncia 2. Sob esta perspectiva, talvez nada houvesse a
ser acrescentado, pelo momento.
De qualquer forma, em toda essa literatura h referncias que no
podem ser negligenciadas, como de resto ocorrem em outros campos de
saber. Compreendem referncias produzidas por scholars, na medida em que
firmam perspectivas e, de certo modo, influenciam o debate acadmico,
inspiram a formulao de modelos de anlise e interpretao que acabam
orientando a produo subseqente de estudos empricos, desde surveys at
estudos de caso. Intervem com freqncia no debate pblico em geral,
alcanando no raro os formuladores de polticas pblicas. Em poucas
palavras, estimularam a produo de um estilo prprio de pensamento,
representado no apenas por um ponto de vista terico determinado, mas
sobretudo por um modo, igualmente determinado e prprio, de construir seus
objetos.
No cogitei produzir uma lista exaustiva desses scholars, o que
demandaria investigao mais aprofundada do que me propus, at porque o
campo recobre mltiplos recortes temticos e perspectivas que aqui no sero
contemplados, como a violncia nas relaes de gnero, nas relaes de
classe, nas relaes raciais e tnicas, no mundo das relaes agrrias.
Concentro minhas preocupaes em torno de alguns estudiosos, em particular
da violncia urbana, cuja presena nos fruns acadmicos e no-acadmicos
2

Recentemente, editei dossier sobre violncia, no qual tive a oportunidade de apresentar um

breve balano da literatura estrangeira. Cincia & Cutura, 54(1), jul./set., 2002.

tm sido marcante e cuja pesquisa tm sido divulgada atravs de regular

publicao sob a forma de livros, captulos de coletneas, ensaios, artigos
veiculados em revistas especializadas no Brasil e no exterior e inclusive
memrias. Ademais, tm contribudo para a formao de novos pesquisadores,
constituindo plos de referncia para a orientao de teses acadmicas. Em
particular, uma obra recentemente publicada, conheceu ampla repercusso no
debate pblico e acadmico: Soares, L.E. (2000), Meu casaco de general [So
Paulo: Cia. das Letras]. Nela, possvel percorrer os meandros de um debate
contemporneo: o impacto do crescimento e das novas modalidades de
violncia sobre o futuro da democracia brasileira. Em particular, ela explora um
dos objetos caros sociologia poltica - o monoplio estatal da violncia fsica
legtima, em torno do qual gravitam outros temas tais como: 1- soberania
poltica e o futuro do Estado-nao; 2- lei e da ordem versus direitos humanos;
e 3- legitimidade, autoridade e justia pblica. Trata-se de temas que via de
regra comparecem correlacionados no texto indicado. No pretendi inventariar
idias a respeito de cada um desses temas, embora este ensaio no possa,
mesmo indiretamente, abster de faz-lo. De modo geral, procurei situar a
reflexo brasileira no contexto das tradies que dominaram esses recortes
temticos bem como de alguns de seus desdobramentos contemporneos.
Resolvi coloc-los - reflexo brasileira e tradio estrangeira - em confronto
com o propsito de responder inquietaes que povoam nosso imaginrio de
cientistas sociais, tais como: aquelas tradies fazem eco em nossas
reflexes? Em qual direo e sentido? Nossas singularidades contrastam com
as heranas europias e norte-americanas nas cincias sociais modernas, em
especial no campo da sociologia poltica? Em que lugar nos colocamos face ao
confronto: o debate avanou, permanece como estava h duas dcadas
quando os problemas de violncia e direitos humanos comeavam a inquietar
os cientistas sociais brasileiros ou adentrou caminhos prprios? Quais desafios
se pem para o imaginrio dos cientistas sociais brasileiros?
Por certo, responder a esse conjunto de temas recomendaria, como
procedimento mais adequado, revisitar a literatura j percorrida por Zaluar e
Kant de Lima. Por mais atraente que fosse faz-lo, creio tambm que a obra
selecionada, de algum modo, representativa da produo recente, atende
aos objetivos a que me props e, mais do que, isto permite um dilogo

interessante com Zaluar e Kant de Lima. Enfim, procuro atender aos propsitos
deste projeto no sentido de promover, mais do que balanos e revises de
literatura 3, ensaios com enfoque singular com vistas a proporcionar novos
olhares, estimular a contraposio de idias e enriquecer o debate terico e
metodolgico.
O ensaio est organizado em trs partes. Na primeira, exploro o debate
atual sobre violncia legtima. Em seguida, apresento um breve resumo da
obra enfocada. Finalmente, examino de forma um pouco mais detida alguns
recortes temticos que permitem confrontar nossas reflexes sobre violncia e
democracia na sociedade brasileira contempornea.

O monoplio estatal da violncia

A moderna sociedade e Estado democrticos floresceram, como se

sabe, no contexto da transio do feudalismo ao capitalismo, verificado na
Europa ocidental entre os sculos XV e XVIII4. No curso desse processo,
operaram-se substantivas transformaes na economia, na sociedade, no
Estado e na cultura. A dissoluo do mundo social e intelectual da Idade Mdia
acelerou-se no ltimo quartel do sculo XVIII, conhecido como a era das
revolues (Hobsbawn, 1977; Nisbet, 1977), convergindo para o fenmeno
que Max Weber nomeou desencantamento do mundo. Foi no bojo desse
processo de desencantamento das vises mgicas do mundo e de laicizao
da cultura que se consolidaram as sociedades modernas, caracterizadas por
acentuada e progressiva diferenciao de suas estruturas sociais e
econmicas, no interior das quais nasceram e se desenvolveram a empresa
capitalista e o Estado burocrtico e se separaram da esfera religiosa a cincia,
a arte e a moral (Weber, 1981).
No curso desse processo, o Estado de Direito vem cumprindo papel
decisivo na pacificao da sociedade. O Estado moderno constituiu-se como
centro que detm o monoplio quer da soberania jurdico-poltica quer da
3

Creio que nesse domnio das revises e balanos de literatura, a Revista do Boletim
Bibliogrfico em Cincias Sociais - BIB, publicao tradicional da ANPOCS, tem se constitudo
em veculo privilegiado, por excelncia, alm de repositrio da memria nacional em cincias
sociais.

violncia fsica legtima, processo que resultou na progressiva extino dos

diversos ncleos beligerantes que caracterizavam a fragmentao do poder na
Idade Mdia (Weber, 1970; Bobbio, 1984). Porm, o simples fato dos meios de
realizao da violncia fsica legtima estarem concentrados nas mos do
Estado no foi condio suficiente para assegurar a pacificao dos costumes
e hbitos enraizados na sociedade desde tempos imemoriais. Da a
necessidade de um direito positivo, fruto da vontade racional dos homens,
voltado, por um lado, para restringir e regular o uso dessa fora e, por outro
lado, para mediar os contenciosos dos indivduos entre si. A eficcia dessa
pacificao relacionou-se, como demonstrou Elias (1990), com o grau de autoconteno dos indivduos, ou seja, sua obedincia voluntria s normas de
convivncia, bem como se relacionou com a capacidade coatora do Estado
face queles que descumprem o direito.
Na histria do moderno pensamento ocidental, o conceito de violncia
nasce atrelado ao pressuposto antropolgico da absoluta autonomia do
indivduo. Tudo o que pudesse constrang-la ou restringi-la de alguma forma
poderia ser ento qualificado de violncia. Sob esta perspectiva, no havia
como distinguir poder, coao, violncia; mais propriamente, no havia como
diferenciar poder legtimo e ilegtimo, o justo e o injusto (Colliot-Thlene, 1995).
Foi preciso portanto uma complexa elaborao intelectual que equacionasse
essa ambivalncia. Como se sabe, a equao final foi alcanada com Max
Weber e sua clebre identificao do Estado com o monoplio da violncia,
cujas razes se encontram na concepo kantiana de Estado.
Kant parte da distino entre potestas e potentia, entre fora e potncia.
Kant recusa a identidade do Estado como pura potncia; do mesmo modo,
recusa a identidade do Estado com o princpio da fora institucionalizada, isto
, como o aparato institucional para realizao da violncia. Em Kant, o Estado
, por excelncia, "a unificao de uma multiplicidade de homens sob leis
jurdicas" (Doutrina do Direito, apud Colliot-Thlene, 1995). Do mesmo modo
do que outros agrupamentos polticos, o Estado um empresa de dominao
de uns sobre outros, por meio do recurso violncia ou ameaa de seu
emprego. No entanto, trata-se de uma violncia legtima, porque autorizada
4

A descrio do processo de construo do Estado moderna e de pacificao da sociedade foi

extrada de texto anteriormente publicado (Adorno, 1998).

pelo direito. isto que faz com que lhe seja possvel diferenciar fora coatora
do Estado do puro e simples recurso violncia para impor a vontade de uns
sobre outros. Em Kant, contudo, o direito aparece como o oposto da violncia.
Como sublinha Bobbio (1984 [1969]), o incio das monarquias modernas foi
caracterizado por um duplo processo de unificao: 1- a unificao de todas as
fontes jurdicas na lei; 2- a ordenao de todos os ordenamentos jurdicos
superiores e inferiores no ordenamento jurdico estatal. Desse modo, "no se
reconhece mais outro ordenamento jurdico que no seja o estatal, e outra
fonte jurdica do ordenamento estatal que no seja a lei" (p.13). Em
decorrncia, o poder estatal um poder absoluto porque emerge como o nico
capaz de produzir o direito, vale dizer, produzir normas vinculatrias vlidas
para todos os membros de uma sociedade. Da a identidade entre Estado,
poder e lei 5.
Guardadas sutis diferenas, Weber perfila, nesta matria, a tradio
kantiana ao afirmar: "por estado deve entender-se um instituto poltico de
atividade contnua, quando e na medida que seu quadro administrativo
mantenha com xito a pretenso ao monoplio legtimo da coao fsica para a
manuteno da ordem vigente" (Weber, 1974 [1921], v.1, p.43-44). No ensaio
a poltica como vocao (1970 [1918-19]), ele complementa: "Em nossa poca,
entretanto,

devemos

conceber

Estado

contemporneo

como

uma

comunidade humana que, dentro dos limites de determinado territrio - a noo

de territrio corresponde a um dos elementos essenciais do Estado - reivindica
o monoplio do uso legtimo da violncia fsica. , com efeito, prprio de nossa
poca no reconhecer, em relao a qualquer outro grupo ou aos indivduos, o
direito de fazer uso da violncia, a no ser em casos em que o Estado o tolere:
o Estado se transforma, portanto, na nica fonte do 'direito' violncia" (p.56).
E continua: "o Estado consiste em uma relao de dominao do homem sobre
o homem, fundada no instrumento da violncia legtima (isto , da violncia
considerada como legtima), O Estado s pode existir, portanto, sob a condio
de que os homens dominados se submetam autoridade continuamente
5

Como sugere Colliot-Thlene (citado), so mais complexas as reflexes de Kant a respeito

das relaes entre Estado, direito e violncia. Em particular, o uso bastante restritivo do
conceito de violncia. Convm sublinhar todo o esforo kantiano de demonstrar que o oposto
da violncia - em particular daquela que envolve a imposio da vontade de uns sobre outros
em um contexto pr-estatal - no a ausncia de violncia, porm o direito.

reivindicada pelos dominadores" (p.57). Da, sua clebre tese dos trs
fundamentos legtimos da dominao: a tradio, o carisma e a legalidade.
O conceito weberiano de estado envolve, pelo menos, trs componentes
essenciais: monoplio legtimo da violncia, dominao e territrio. O estado
moderno justamente a comunidade poltica que expropria dos particulares o
direito de recorrer violncia como forma de resoluo de seus conflitos
(pouco importando aqui a natureza ou o objeto que os constitui). Na sociedade
moderna, no h, por conseguinte, qualquer outro grupo particular ou
comunidade humana com "direito" ao recurso violncia como forma de
resoluo de conflitos nas relaes interpessoais ou intersubjetivas, ou ainda
nas relaes entre os cidados e o estado. Sob esta perspectiva, preciso
considerar que, quando Max Weber est falando em violncia fsica legtima,
ele no est sob qualquer hiptese sustentando que toda e qualquer violncia
justificvel sempre que em nome do estado. Fosse assim, no haveria como
diferenciar o estado de direito do poder estatal que se vale do uso abusivo e
arbitrrio da fora. Justamente, por legitimidade, Weber est identificando
limites ao emprego da fora. Esses limites esto, em parte, dados pelos fins da
ao poltica que dela se vale. So duas as situaes "tolerveis": por um lado,
emprego de fora fsica para conter agresso externa provocada por potncia
estrangeira e assegurar a independncia de estado soberano; por outro,
emprego da fora fsica para evitar o fracionamento interno de uma
comunidade poltica ameaada por conflitos internos e pela guerra civil. Em
nenhuma dessas circunstncias, porm, a violncia tolerada desconhece
limites.
Esses limites esto ditados pelos fundamentos que regem a dominao.
Na sociedade moderna, a violncia legtima justamente aquela cujos fins assegurar a soberania de um Estado-nao ou a unidade ameaada de uma
sociedade - obedece aos ditames legais. Portanto, o fundamento da
legitimidade da violncia, na sociedade moderna, repousa na lei e em estatutos
legais. Aqueles que esto autorizados ao uso da violncia o fazem em
circunstncias determinadas em obedincia ao imprio da lei, isto , aos
constrangimentos impostos pelo ordenamento jurdico. Legitimidade identificase, por conseguinte, com legalidade. "Pode-se chamar de 'legtima' uma
deciso ou uma ao conformes a um valor ou a uma norma" (Troper, 1995, p.

37). Deste modo, o monoplio estatal da violncia no significa apenas o

exerccio exclusivo da violncia, porm o monoplio exclusivo de prescrever e
por conseguinte de interditar a violncia (idem, p.39). Conseqentemente, h
no pensamento weberiano forte identidade entre poder, dominao e controle
da violncia. A violncia no , como para Hannah Arendt, o oposto do poder
(Arendt, 1973 [1969]), porm um de seus fundamentos, que inclusive conferem
ao estado sua capacidade de garantir as liberdades pblicas e civis.
Quero, ainda, concentrar minha interveno no outro dos requisitos do
Estado moderno: a noo de territrio. Posso entender que a noo de
territrio e seu controle constitui assim requisito do controle estatal da
violncia. Em outras palavras, no limite de um territrio determinado, o recurso
violncia, apropriado por particulares, no pode ser nem legtimo, nem
imperativo. Em resumo, o controle estatal do territrio requisito do controle
estatal da violncia. Isso leva a pensar na noo de territrio. No o caso,
neste momento, de promover um extenso inventrio sobre essa noo na
tradio das cincias sociais (certamente h uma rica reflexo em quaisquer
dos trs domnios que a compem). Sem pretender portanto sequer tent-lo,
reporto-me a Foucault e seu tema da governamentalidade.
Por governamentalidade, Foucault est entendendo duas coisas :
primeiramente, razo de Estado (matria tratada marginalmente em sua obra);
em segundo lugar, as relaes entre territrio, populao e segurana.
Governar significa sobretudo gerir populaes e vida. Significa que uma das
tarefas do governo proteger populaes e o que h de propriedade comum,
isto , vida (conceito que foi inventado na modernidade). Populaes significam
fora viva que, uma vez cultivadas e protegidas, sustentam a fora de uma
nao no contexto de um conflito beligerante entre naes. Proteger
populaes significa proteg-las (contra tudo que possa enfraquec-las) e
aliment-las (da a necessidade de riqueza como requisito do fortalecimento
das naes). O controle do territrio , sob este particular, essencial, pois ele
assegura controle da riqueza. Em resumo, governar estabelecer uma certa
relao entre as coisas e as pessoas, entre as riquezas e as populaes, entre
o territrio e a proteo da vida. Governar resulta de um tripl : territrio,
populao e segurana. (Inserir referncias)

10

Recente literatura tem questionado a pertinncia de pensar o monoplio

estatal da violncia em nossa contemporaneidade nos termos em que foi
proposto no clssico ensaio weberiano. Segundo Michel Wieviorka, o Estado
se revela cada vez mais incapaz de controlar a economia, sendo forado, por
exemplo, a recuar diante de circunstncias determinadas como as atividades
informais, o mercado negro, o trabalho clandestino, tudo contribuindo para
reforar solidariedades infra e transestatais, inscritas ou no em territrios
precisos que no mais so os espaos estatais. No raro, o Estado pode,
atravs da ao de seus agentes, praticar atos de violncia ilegtima. Em
decorrncia, " cada vez mais difcil para os Estados assumirem suas funes
clssicas. O monoplio legtimo da violncia fsica parece atomizada e, na
prtica, a clebre frmula weberiana parece cada vez menos adaptada s
realidades contemporneas" (Wieviorka, 1997, p. 19).
Wieviorka est se referindo s sociedades ocidentais capitalistas que
compem o chamado mundo desenvolvido. No tem por referncia o Estado
em sociedades que, embora sob a gide do ocidente moderno, no teriam
ainda concludo - se que devessem faz-lo ou vo ainda faz-lo - suas
tarefas de modernizao econmica e poltica, inclusive a consolidao da
democracia social, como o caso da sociedade brasileira. Se este argumento
aceitvel, ento como se coloca o monoplio estatal da violncia em
sociedades que jamais lograram, em sua histria social e poltica, alcan-lo
efetivamente e que certamente no o lograro imersos que se encontram na
avalanche do processo de globalizao, seja l o que isto signifique? E, mais,
se considerarmos as tradicionais ausncias de claras fronteiras entre o pblico
e o privado, entre as atribuies estatais de controle pblico da violncia e o
largo espectro de recurso violncia privada como forma de resoluo de
conflitos nas relaes sociais e interpessoais? E, se ainda acrescentarmos a
esse quadro o rpido desenvolvimento do mercado privado de segurana que
acentua ainda mais os obstculos para lograr o monoplio estatal da violncia?
Cada vez mais vm se tornando comum, no debate acadmico, os
obiturios do Estado-nao fundados no argumento, entre outros, da perda do
monoplio estatal da violncia. Herbert (1999), em recente artigo, elabora um
sumrio desse obiturio com vistas a demonstrar que tais avaliaes e
diagnsticos carecem de fundamentao emprica, ao menos no que se refere

11

ao controle do crime nos Estados Unidos contemporneo. Segundo esse

sumrio, foras externas e internas estariam comprometendo a legitimidade do
Estado-nao contemporneo. Externamente, processos de globalizao
econmica e social estariam minando a soberania do estado. Compreendem
processos de consumo e produo que reforam o poder das grandes
corporaes econmicas e enfraquecem a capacidade do estado de
regulamentar, de algum modo, o mercado de forma a evitar a potncia abusiva
dos mais fortes contra os mais fracos. Ao mesmo tempo, compreendem a
rapidez

das

mudanas

tecnolgicas,

em

especial

no

campo

das

telecomunicaes, que alteram, no tempo e no espao, o fluxo de pessoas,

mercadorias e de capitais em ritmo e propores jamais conhecidos
anteriormente.
Internamente, a legitimidade do Estado-nao viria perdendo fora face
s polticas neo-liberais e s severas restries ao welfare state cujo principal
efeito consiste em reduzir ao mnimo o provimento de significativos e
necessrios servios sociais, com repercusses inclusive no domnio da lei e
da ordem. Polticas de segurana pblica acabariam igualmente tributrias de
restries oramentrias. Em conjunturas de crescimento das distintas
modalidades de violncia e de expanso, em bases internacionais e
empresariais, do crime organizado, sobretudo em torno do narcotrfico, essas
restries comprometeriam a eficincia das agncias encarregadas do controle
repressivo da ordem pblica, abrindo espao inclusive para que o crime
organizado passasse a competir, com o estado, no controle do territrio como
espao fsico e social de realizao da dominao sob fundamentos outros que
no o da legalidade pblica e oficial. Em outras palavras, a perda do monoplio
estatal da violncia estaria minando os fundamentos legtimos da soberania
prpria ao Estado-nao. Vejamos o argumento um pouco mais de perto.
Garland (1996, 2001) seguramente um dos mais importantes e slidos
analistas desse processo. Em suas obras, ele sustenta a tese segundo a qual
vem se observando, na contemporaneidade, poderosos processos de
transferncia das responsabilidades pblicas e estatais de controle do crime
para as esferas privadas, alis argumento j esboado em outro importante
analista do mesmo campo (Shearing, 1992). Empiricamente, demonstra-se o
argumento apontando para a crescente interveno de comunidades civis no

12

gerenciamento cotidiano da violncia. A sociedade civil, atravs de alguma de

suas agncias e, em especial, de associaes de moradores, de vizinhanas e
de corporaes profissionais passam a desempenhar o papel de parceiras na
conteno do crime. Na mesma direo, medida que os problemas
relacionados violncia e ao crime vo se tornando mais densos e mais
complexos, dificilmente equacionveis nos estritos termos propostos pelo
direito liberal de punir, fundado no princpio da responsabilidade individual,
apela-se progressivamente para a segurana privada, razo do rpido
desenvolvimento de um mercado e indstria altamente sofisticados do ponto de
vista tecnolgico. Ademais, as enormes potencialidades de intercmbio e
comunicao oferecidos pela cyber-society rompem com as fronteiras
convencionais do Estado-nao, tanto no que concerne s atividades do crime
organizado quanto das atividades de inteligncia policial capazes de combatlo. Em outras palavras, as novas tecnologias de comunicao alteram
sobremodo o controle estatal do territrio, como sugerido um dos elementos
essenciais do conceito weberiano de estado e de soberania estatal.
Garland resume nestes termos seu argumento: as tendncias correntes
sugerem a eroso de "um dos mitos fundadores da sociedade moderna:
nomeadamente, o mito de que a soberania do estado capaz de prover
segurana, lei e ordem, e controle do crime nas fronteiras de um territrio. Esse
desafio para a mitologia da lei e da ordem antes de tudo mais efetivo e mais
incontestvel porque ocorre no momento em que a difundida noo de
'soberania do estado' j est sob ataque em no poucos fronts" (1996, p. 448).
Em particular, trs so os fronts de maior impacto: a inveno da polcia
comunitria,

expanso

dos

servios

de

segurana

privada

internacionalizao das operaes policiais.

forte o reconhecimento de que, na atualidade, os problemas de
segurana pblica se tornaram de tal sorte complexos que as agncias
pblicas e estatais encarregadas de implementar lei e ordem se mostram
insuficientes para faz-lo. Para que essas agncias, em especial as policiais,
se mostrem mais efetivas apela-se com mais e maior freqncia para o
concurso da comunidade que assim se converte em parceira na prestao de
servios de segurana. A comunidade co-responsabilizada na tarefa de
exercer vigilncia local e recolher informaes, bem como apontar problemas

13

de

desordem

urbana,

de

deteriorao

de

prdios

residenciais

estabelecimentos comerciais, de incivilidades praticadas por adolescentes e

por grupos no enraizados na vizinhana - orientaes conhecidas como
"broken windows" (Wilson e Kelling, 1982; Kelling e Coles, 1996). Via de regra,
tais orientaes so reconhecidas, em no poucos estudos e avaliaes
profissionais, como porta de entrada do crime violento e organizado,
particularmente nas comunidades onde habitam em sua maioria cidados
procedentes das classes urbanas pauperizadas. Em cidades como New York,
essas orientaes foram radicalizadas conformando, na dcada passada, a
chamada poltica de "tolerncia zero". Anlises sugerem contudo que as
supostas virtudes do policiamento comunitrio - maior envolvimento de policiais
com problemas locais e maior participao e interesse dos cidados nas
atividades policiais - acabam, em verdade, enfraquecendo as tradicionais
responsabilidades do poder pblico em suas atribuies exclusivas de executar
policiamento preventivo e repressivo bem como investigar crimes e apontar
seus possveis autores. Em outras palavras, o policiamento comunitrio est
longe de contribuir para o reforo das agncias encarregadas de lei e ordem e,
por conseguinte, para assegurar a soberania do estado de direito.
Na mesma direo, quanto s tendncias de desenvolvimento da
segurana privada. O crescimento do mercado privado de segurana uma
realidade que no pode mais ser negado. Por um lado, vem atender aos
sentimentos, sempre crescentes, de que a vida urbana contempornea vem se
tornando mais e mais insegura, o que alimenta o medo e a intranqilidade dos
cidados face ao futuro de suas vidas, de seu patrimnio e mesmo dos valores
que julgam superiores. Contra isso, preciso se proteger, da a ampla oferta de
servios e equipamentos de proteo pessoal, visando dificultar ou impedir
ataques de qualquer espcie, partam de onde possam partir. Por outro lado,
reconhece-se cada vez mais que os perigos se encontram difusos pelos mais
distintos espaos, como sejam aeroportos, shoppings, parques pblicos,
estdios esportivos, escolas e universidades, numa palavra espaos por onde
circulam multides e onde o fluxo de atividades frentico, dificultando o
policiamento e a vigilncia preventivas (Ocqueteau, 1997).
A privatizao dos servios de segurana apontada, por inmeros
especialistas, como uma forte tendncia eroso da autoridade estatal de

14

controle do crime e da violncia (Shearing, 1992; Christie, 1993; Garland,

2001). Isso se d, ao menos, em virtude de dois efeitos: primeiramente,
transferncia da responsabilidade pblica para a responsabilidade privada e
individual. O propsito de uma vida segura passa a ser visto como um
problema de ordem pessoal, no necessariamente afeto rbita do poder
pblico. Se as autoridades pblicas puderem prover eficientes servios de
segurana pblica, tanto melhor. Se no, algo esperado pelo pblico em geral,
no h outra alternativa seno recorrer aos servios proporcionados pelo
mercado privado de segurana. Em segundo lugar, para serem eficientes junto
aos consumidores, essas empresas precisam desenvolver seus prprios
instrumentos de ao e sobretudo seus sistemas privados de informao a
respeito dos quais o poder pblico no dispe de qualquer controle, nem
mesmo tem o direito a faz-lo. De algum modo, essas empresas devem
tambm prever e prover alguma modalidade de sano, uma sorte de "poltica
retributiva" que oferea aos consumidores a sensao de que justia foi
aplicada, em curto espao de tempo, sem os inconvenientes e sem os
elevados custos judiciais. Por exemplo, o que se sucede com freqncia nos
grandes estabelecimentos comerciais, em que vigilantes privados exercem
alguma forma de sano direta contra consumidores que praticam pequenos
delitos de apropriao de mercadorias e bens. essa sorte de poltica
retributiva, lquida e certa, que garante a crena junto aos cidados de que o
mercado mais eficiente do que o estado na prestao dos servios de
segurana. No limite, o poder estatal abdica do monoplio na distribuio e
aplicao de sanes, de acordo com os princpios que regem o devido
processo legal, entre os quais direito amplo defesa, direito de pronunciar-se
somente frente da autoridade judiciria, direito de no ser submetido a
tratamento violento ou humilhante.
Por fim, a internacionalizao das atividades policiais. flagrante a
internacionalizao do crime, em particular de suas formas empresariais e
organizadas. Em virtude da extenso e complexidade das operaes
bancrias,

de

transferncia

de

networks

dos

mecanismos

de

telecomunicaes, multiplicaram-se em curto espao de tempo atividades

como fraudes, espionagem, trfico de armas e de drogas, terrorismo bem
assim outras atividades ilegais que envolvem transaes comerciais atravs de

15

fronteiras nacionais (Sheptycki, 1995). Na esteira desse processo, multiplicamse igualmente as agncias de regulao internacional, em particular
organismos da ONU e da Comunidade Europia, entre outros, assim como se
expandem os organismos policiais internacionais com a Interpol (International
Criminal Police Comission) e o DEA (Drug Enforcement Agency) 6. Para tanto,
dois movimentos vm se consolidando: por um lado, cada vez mais, em
matria de crime organizado, os diferentes pases so como que constrangidos
a aceitarem as orientaes dos organismos reguladores internacionais.
Tornam-se signatrios de convenes internacionais que, no raro, fazem com
que as legislaes penais nacionais tenham que ser modificadas para atender
s exigncias e requisitos firmados. Por outro, a insero de qualquer pas
nesse processo leva necessariamente aos acordos bilaterais entre estadosnao que implicam intercmbio de atividades policiais, inclusive troca de
informaes normalmente sigilosas. Com isto, a represso ao crime organizado
acaba submetida autoridade extrajurisdicional, o que se traduz em perda
significativa do papel do estado-nao em suas tarefas de controle social e de
aplicao de lei e ordem7.
Herbert (1999) rene uma srie de argumentos para contestar essas
tendncias. Embora reconhea que a maior parte desses fatos e processos
esteja em curso - tais como policiamento comunitrio, privatizao dos servios
de segurana, internacionalizao das atividades policiais etc. - nada disso
contudo justifica falar em quebra do monoplio estatal da violncia fsica
legtima e, menos ainda, de enfraquecimento da soberania do Estado-nao.
Ele sustm que as estatsticas disponveis revelam extraordinria expanso do
estado no controle do crime, nos termos que Gordon (1991) nomeou de "justice
juggernaut". As despesas com polcia cresceram, durante os anos 80, quer em
nvel federal, estadual ou local, do mesmo modo que cresceram aquelas
6

Constatei esse processo, em estudo comparativo Brasil-Portugal no que concerne s polticas

de controle e represso ao trfico de drogas. cada vez maior o comprometimento de ambas
sociedades com os mecanismos reguladores internacionais. Vide Adorno e Pedroso (2002).
7
Em seu sumrio desse debate, Herbert (1999) ainda considera como presses de ordem
externa o desenvolvimento da cyber-society, os conflitos de jurisdio nacional na aplicao
das leis penais bem como problemas relacionados definio das atividades propriamente
criminais. Em situao de rpida mudana, comum que as agncias encarregadas de lei e
ordem revelem conflitos de entendimento sobre a efetiva natureza dos crimes, o que contribui
para que muitos crimes, socialmente percebidos como ameaas em potencial, permaneam
impunes. Trata-se, alis, de aspecto j anteriormente apontado por Dahrendorf (1985) aos
examinar as "reas de excluso" de aplicao de sanes penais.

16

destinadas expanso dos servios judiciais. A populao encarcerada

cresceu, entre 1980 e 1992, cerca de 168%. A taxa de encarceramento saltou,
no mesmo perodo, de 138 por 100.000 habitantes para 329, a mais elevada do
mundo. Nessa mesma direo, Wacquant (1999) demonstrou o quanto, em
diferentes sociedades do mundo ocidental - em particular nos Estados Unidos a retrao do espao anteriormente (isto , at os anos 70 do sculo passado)
ocupado pelo estado-providncia estimulou a rpida expanso do estado
penal, mais propriamente das polticas de conteno rigorosa de criminosos e
de represso a potenciais autores de crimes.
Os argumentos de Herbert, contudo, so muito mais elaborados. No
tocante polcia comunitria, ele sugere, com base em estudos de caso, que a
suposta co-responsabilizao , em verdade, ilusria. A participao e parceria
da comunidade no so efetivamente levadas a srio pelos escales
superiores das agncias policiais que continuam insistindo no aperfeioamento
dos mtodos de patrulhamento, na profissionalizao das atividades policiais e
na implementao de meios tcnicos cada vez mais sofisticados e avanos,
como o geo-referenciamento de ocorrncias policiais e o amplo recursos
informatizao das tcnicas de vigilncia, represso e investigao. No que
concerne expanso da segurana privada, Herbert lembra que esse no
um fenmeno recente, pelo menos nos Estados Unidos. Desde h algumas
dcadas, a privatizao dos presdios uma realidade por todo aquele pas.
Embora venham sendo, presentemente, apontados alguns problemas - tais
como o interesse dos empresrios do setor pela expanso do encarceramento,
de que resulta presses locais sobre as autoridades judiciais ou sobre as
cortes de justia, a par de outros problemas relacionados a abusos de poder
cometidos por agentes penitencirios - as avaliaes quanto eficincia dos
servios tendem a ser positivas. Em decorrncia, Herbert no acredita que a
existncia

mesmo

expanso

dos

servios

de

segurana

privada

comprometam o monoplio estatal da violncia. Ao contrrio, o endurecimento

das polticas pblica de controle do crime sugere tendncias contrrias aos
prognsticos de vrios analistas, entre os quais os j citados Garland e
Shearing.

Finalmente,

Herbert

igualmente

no

acredita

que

internacionalizao das atividades policiais enfraquea a soberania do Estadonao. Primeiramente, ele argumenta, a cooperao entre polcias no passa

17

de simples troca de informao visando a priso de suspeitos. Em decorrncia,

a cooperao no age no sentido de enfraquecer o poder dos estados
nacionais, porm justamente de refor-lo

ao proporcionar mais e melhor

informao para tornar as agenciais nacionais de controle do crime mais

eficientes e operativas. Ademais, a cooperao limita-se quelas aes
consideradas crimes nas legislaes penais nacionais. Assim, no h
quaisquer evidncias de que a soberania dos Estados-nao esteja ameaada.
Os obiturios seriam prematuros, carecem de razo de ser.
O debate est apenas comeando. As razes e argumentos a favor ou
contra a tese da crise da soberania poltica do Estado-nao dependem,
certo, do modo pelo qual distintos analistas entendem as tradies kantianas e
weberianas na constituio do estado moderno. Sobretudo, se consideram que
as tarefas apontadas por Weber j se encontram esgotadas, ensejando novos
arranjos institucionais e polticos que proporcionem o controle dos crimes nesta
"era da globalizao". Se assim, cabe ento indagar: no caso brasileiro, em
que medida o crescimento da violncia em suas mltiplas formas
resultado de um processo de perda do controle do territrio e, por conseguinte,
do monoplio estatal da violncia fsica legtima ? Em que medida as aes
governamentais, em seu propsito de resgatar lei e ordem e o monoplio
estatal da violncia tm logrado ou no avanos nessa direo ? So essas
questes que emergem do livro de Soares.

Violncia, poder e democracia

Inicialmente, um breve resumo 8. Meu Casaco de General no apenas
uma espcie de compte-rendu de uma experincia quase bem sucedida
frente da poltica de segurana pblica no Rio de Janeiro, nos primeiros quinze
meses do governo Garotinho. Menos ainda uma sorte de adeus s armas de
quem estava em campo, combatendo, h pelo menos quinze anos. , antes de
tudo, resultado de uma reflexo madura e densa sobre uma oportunidade
mpar, histrica, de reverter o quadro de insegurana coletiva, medo, violncia

O resumo que se segue reproduz texto originalmente publicado: Adorno, S. Crnica de uma
derrota. Jornal de Resenhas. Folha de S. Paulo. So Paulo, no. 70, 13/01/01, pp.1-2.

18

e persistente graves violaes de direitos humanos que contamina o cotidiano

de cidados e cidads na sociedade brasileira contempornea.
primeira vista, poderia parecer que o livro no se distingue de seus
congneres: um depoimento autobiogrfico sob a forma de ensaio sociolgico
que acresce algo mais ao estoque de conhecimento acumulado pelo saber
acadmico, nos ltimos anos. Mas, no bem assim. Primeiramente, h que
se reconhecer suas notrias qualidades literrias que tornam a leitura do texto
amena, sobretudo diante de um objeto to pouco sugestivo para os vos do
imaginrio. Em segundo lugar, no h como deixar de reconhecer o mtier
refinado do antroplogo, sempre preocupado em entender as razes do outro,
em dissecar-lhe o vocabulrio, em transitar por mundos e submundos culturais,
em decodificar mitos e rituais inclusive os corporativistas, em desautorizar
vises unvocas do comportamento humano em realidades sociais marcadas
pelo jogo da diferena e da identidade. Da as fortes inclinaes do texto para
pintar mltiplas cenas como drama social, no clssico sentido que emprestou
ao termo Victor Turner, em particular pormenorizados relatos das tenses
polticas que faziam a segurana pblica do Rio de Janeiro ora pender em
direo civilizao ora em direo barbrie.
O essencial do livro repousa em seu prprio objeto: a intimidade da
poltica de segurana do governo Garotinho. O enredo tem incio com a
campanha do ento candidato ao governo do estado do Rio de Janeiro.
Estrategista poltico de primeira hora, convencido em se apresentar como
alternativa de centro s candidaturas da direita e da esquerda, Garotinho, exprefeito de Campos e radialista de sucesso, vislumbrou no campo da
segurana uma das arenas de embate poltico mais sensveis e tambm mais
perigosas. Propunha-se, neste domnio, marcar diferena face aos governos
anteriores e sobretudo distanciar-se do brizolismo. Reconheceu em Luiz
Eduardo Soares o protagonista exemplar de seus propsitos, nomeando-o
subsecretrio de Segurana Pblica para as reas de segurana, justia,
defesa civil e cidadania.
Militante da resistncia poltica ditadura, Luiz Eduardo desde cedo se
familiarizara com o tema dos direitos humanos. Como muitos de ns, constatou
que o fim do regime autoritrio no significava - como de fato no significou - o
fim das graves violaes de direitos humanos, sobretudo contra cidados

19

comuns procedentes das classes populares que h muito, independentemente

da vigncia ou no do Estado de direito, eram vtimas das arbitrariedades das
agncias encarregadas de implementar lei e ordem. Igualmente, como muitos
de ns, foi constrangido a ocupar-se de temas relacionados segurana
pblica. Em parte porque se acirravam, na conjuntura ps-ditadura, os conflitos
entre a defesa dos direitos humanos e as exigncias de maior rigor no controle
da ordem, nascidas da exacerbao do sentimento de insegurana coletiva e
da escalada da violncia urbana. Em parte porque o vazio de polticas
governamentais conseqentes no domnio da segurana pblica ensejava
interveno compatvel com o Estado democrtico de direito.
Instado a engajar-se na campanha e convencido das possibilidades
polticas oferecidas por Garotinho, Luiz Eduardo ps-se a trabalhar em equipe,
de que resultou o programa de governo para a rea, cujo ponto de partida
residiu em diagnsticos setoriais, porm articulados entre si. Por um lado,
anlises detalhadas da evoluo da criminalidade, em especial a de tipo
violento, as quais revelaram o peso e a importncia dos conluios entre trfico
de drogas, contrabando de armas e corrupo policial principalmente na
escalada das mortes violentas. Por outro, anlises sofisticadas da estrutura,
funcionamento e desempenho dos rgos policiais que punham em relevo as
razes da baixa eficincia do trabalho policial: os conflitos entre as polcias
civis e militares, a fragmentao das orientaes poltico-administrativas, a
pobreza

de

equipamentos

recursos

humanos,

carncia

de

profissionalizao, a nfase em atitudes reativas diante dos acontecimentos em

detrimento de posturas preventivas, a m qualidade das investigaes e dos
servios tcnicos da polcia judiciria estimulando a impunidade e a descrena
nas instituies pblicas a par da sistemtica arbitrariedade na conteno
repressiva da ordem pblica.
Para reverter esse quadro, foram formulados e estavam sendo
implementados considervel nmero de projetos cujo eixo residia no trip:
diagnstico, planejamento e reforma gerencial, algo inspirado na reforma do
Departamento de Polcia de New York, em meados dos anos 90. Elaborou-se
agenda positiva, pr-ativa, ambiciosa, de iniciativas que atacava de vez todas
as frentes de batalha, no deixando quaisquer flancos abertos. Tratava-se de
um programa que articulava mltiplas operaes de policiamento, de prestao

20

de servios de segurana e de proteo legal, materializadas em projetos

vrios, o mais notvel a Delegacia Legal, um modelo de eficincia operativa a
ser perseguido.
Por mais ambicioso que fosse o programa, no h como deixar de
reconhecer sua inventividade e ousadia. Tivesse prosperado, certamente se
constituiria em modelo de poltica nacional de segurana. Por que ento
abortou cedo?
Toda interpretao sempre uma entre tantas possveis. As razes
apresentadas por Luiz Eduardo podem ser confrontadas com outras. certo
que sua demisso vinha sendo anunciada - quando menos, urdida nos
corredores das agncias de controle repressivo da ordem - desde os primdios
do governo Garotinho. De fato, medida em que os projetos iam sendo
implementados, ganhavam visibilidade pblica e relativa aceitao junto
mdia, poderosos interesses corporativos - desde negcios at concepes
distintas de lei e ordem, incrustados nas agncias policiais - iam sendo
enfrentados e corriam o risco de amargar uma das mais contundentes fraturas
de alianas corporativas na histria poltica recente. certo tambm que a
ambio poltica do governador em apresentar-se como candidato de centro
esquerda s eleies presidenciais de 2002 desempenhou papel decisivo.
O cientista Luiz Eduardo estava convencido de que, para fazer avanar
a poltica de segurana, para impor sua "superioridade civilizatria" era
necessrio um combate destrutivo ao conservadorismo e tudo o que ele
simbolizava. proporo em que implementava seus projetos e aumentava o
alcance de suas iniciativas, deixava-se contaminar por uma certa dose de
"messianismo reformista", nutrido por uma f na misso civilizatria do
programa de ao governamental, de que sequer escaparam exageros como a
proposta de anistia penal para os jovens recm alados ao narcotrfico - o que
certamente ensejaria anistia para os policiais corruptos - ou ainda a proposta
de batalhes sociais, verdadeiro estado social no interior do aparelho de
Estado, o que levaria a atrelar todas as polticas socais poltica de segurana,
instigando conflitos para alm das fronteiras da lei e da ordem.
Esse no era necessariamente o horizonte poltico do governador Garotinho.
Diz-se que a ambio poltica cega. Talvez obscurea o caminho em direo
verdade. Bem ou mal, o governador pareceu mais adepto da "guerra de

21

posies" do que da reforma radical. O programa formulado e implementado

por Luiz Eduardo confrontava infindveis interesses fragmentrios, dispersos
no aparelho repressivo de Estado. Porm, como os atacava de vez e todos na
mesma

sintonia,

estimulou

reaes

em

cadeia,

aqui

acol,

que

enfraqueceram seu poder e sua ascendncia sobre o governador. Alis, em

no poucas oportunidades, Garotinho o advertiu: v com calma, evite introduzir
todas as reformas de uma s vez. Duas racionalidades em rota de coliso
resultaram no pattico episdio da demisso "pblica" anunciada diretamente
pelas ondas da mdia eletrnica.

Lei e ordem versus direitos humanos

O livro , em grande parte, um inventrio dos impasses, paradoxos, das

ambivalncias, das vacilaes, dos avanos e recuos na histria das polticas
pblicas de segurana, no apenas no estado do Rio de Janeiro, mas
certamente em todo o pas, nos ltimos quarenta ou cinqenta anos. Um dos
maiores desafios reside justamente em compatibilizar o respeito aos direitos
humanos e as demandas por maior eficincia policial, uma das dimenses
pelas quais o problema da lei e da ordem se apresenta em nossa sociedade.
Segundo Soares, aqui manifestam-se por excelncia os embates entre a
direita e a esquerda brasileiras. Reportando-se ao estudo anteriormente citado
(Soares e Piquet, 1996), Soares agrupa o conjunto de representaes em dois
plos opostos: por um lado, alinham-se representaes populares que reputam
ao crescimento da violncia e dos crimes origens religiosas ou morais. Supem
solues que contemplam desde a redeno messinica diante da palavra de
Deus quanto esterilizao de mulheres faveladas; fuzilamento de bandidos, se
possvel sob transmisso direta pela Tv; extino da Justia e de seus morosos
mecanismos de julgamento que deveriam ser substitudos por instrumentos
rpidos, imediatos e de preferncia que resultem na execuo do ru. Por
outro, alinham-se representaes que atribuem uma causalidade scioeconmica ao crescimento dos crimes e da violncia em geral.
Direita e esquerda movimentam-se entre esses estreitos limites. A
direita, procurando fazer eco s representaes religiosas e morais, prope
endurecimento na aplicao de lei e ordem, proposta que assimila, como

22

sempre, velhas frmulas, j desgastadas, que incluem, entre outras medidas,

contratao de novos policiais e modernizao de equipamentos, mediante
compra de armas estrangeiras, por exemplo. Se essas medidas tm logrado
estreitar os laos de segmentos conservadores com amplas parcelas da
sociedade brasileira, no tm logrado definir e aplicar polticas conseqentes,
estveis no tempo e eficientes. "Na prtica, ao longo das dcadas em que vm
exercendo sua hegemonia, tm se limitado a cercar os bairros populares com
uma espcie de cordo sanitrio repressivo, lanando a polcia como ces
sobre os pobres e protegendo as reas nobres da cidade" (Soares, 2000, 45).
Em outras palavras, para a direita conservadora a reivindicao de lei e ordem,
na melhor das hipteses, no contempla direitos humanos.
Em contrapartida, a esquerda entende que o crescimento do crime e da
violncia efeito de grandes problemas econmicos e sociais que, no
resolvidos, contribuem para que as polticas de segurana somente possam
repetir as velhas frmulas. Enquanto no houver substantivas mudanas
estruturais que afetem radicalmente os tradicionais estrangulamentos no que
concerne distribuio das riquezas e concentrao das desigualdades
sociais no h muito o que fazer, exceto denunciar os abusos escandalosos. O
problema torna-se dramtico justamente quando as esquerdas chegam ao
poder e devem no apenas formular polticas de segurana, mas sobretudo
implement-las. Neste caso, no basta subscreverem compromissos com
princpios universais pertinentes ao iderio dos direitos humanos e do
igualitarismo democrtico. preciso operar leis e regulamentos, gerenciar
conflitos institucionais locais, investir em recursos profissionais e materiais
adequados agenda de demandas e ao programa de governo proposto. No
entanto, como faz-lo se, para as esquerdas, o problema da lei e da ordem
est atrelado consolidao prvia de uma poltica de proteo aos direitos
humanos?
Como se sabe, esse argumento apia-se sobretudo na experincia
histrica do Ocidente, cujas democracias foram erguidas em torno de um
modelo contratual que inicialmente privilegiava os direitos individuais e
polticos, os quais, uma vez conquistados, serviram de alavanca para a
conquista dos direitos econmicos e sociais e, mais recentemente, para a
conquista dos direitos coletivos, completando-se assim o ciclo contemporneo

23

dos direitos humanos. Certo ou no, trata-se de uma questo em aberto cujo
peso no desprezvel, porm cujo alcance, desconhecido, certamente no
suficiente para explicitar os dilemas e impasses suscitados pelas relaes entre
direitos humanos e segurana.
No campo da segurana pblica, os governos de esquerda tendem a
priorizar um tema caro e vital para os direitos humanos. Os abusos de poder
cometidos por autoridades pblicas no exerccio de suas atribuies legais de
conteno do crime e da violncia. Nessa medida, a maior parte das iniciativas
procura proteger o cidado comum contra eventuais arbitrariedades cometidas
pelo poder pblico. Trata-se evidentemente de uma pea importante no
tabuleiro da segurana pblica. Porm, no completamente suficiente. certo
que desejvel coibir as graves violaes de direitos humanos cometidas por
agentes policiais como requisito de pacificao social. No entanto, como fica o
outro lado da questo? Como enfrentar o crescimento da criminalidade? Como
enfrentar o envolvimento crescente de jovens no trfico de drogas, constituindo
precoces carreiras no mundo da delinqncia? Enfim como deter a onda
crescente de violncia urbana, em especial as taxas assustadoras de
homicdios cujas vtimas preferenciais so jovens?
Bem, esses so problemas que melhor devem ser respondidos pelas
agncias encarregadas de represso do crime e de conteno da ordem
pblica. Neste domnio, a tradio outra, o legado autoritrio ainda forte e
presente, tudo se resume a estratgias, tticas, equipamentos e know-how
modernos. Neste domnio, os lobbies constitudos em torno de representantes
com mandato legislativo so atuantes e evitam, o quando podem, mudanas
radicais que promovam um deslocamento acentuado do eixo da segurana
pblica em direo ao efetivo controle governo civil sobre o aparato repressivo
de estado.
Em seu livro, Soares reputa possvel compatibilizar o respeito aos
direitos humanos com lei e ordem. Ele acredita ser possvel construir uma
"terceira via entre a truculncia seletiva da direita e o denuncismo ablico da
esquerda" (p.48). Para tanto, preciso alcanar, entre outros objetivos, um
modelo de polcia que alie eficincia com o respeito s leis que protegem os
direitos do cidado, em particular o direito segurana. Da o imperativo de
"valorizao das instituies policiais, como protetoras da vida e da liberdade e

24

promotoras do direito de todos a uma vida pacfica, que , afinal de contas, o

significado ltimo da segurana pblica num contexto verdadeiramente
democrtico" (p.49). Da a necessidade de erradicar, da segurana pblica,
suas heranas autoritrias e conservadoras. Em outras palavras, um propsito
desta natureza requer um executivo estadual mais inclinado esquerda, mais
comprometido com os ideais, as propostas e a agenda da esquerda. Ora,
considerando o feixe de foras e alianas que sustm o governo Garotinho, em
especial suas bases no legislativo estadual, caberia duvidar, desde o incio,
que a herana autoritria e conservadora pudesse ser sepultada de vez das
polticas pblicas de segurana no estado do Rio de Janeiro.
Outra alternativa no restava seno investir todos os esforos em substantivos
e radicais investimentos na modernizao da gesto administrativa, no
aperfeioamento profissional e na racionalizao das rotinas policiais, tudo com
o propsito de desestabilizar as velhas frmulas burocrticas e de
policiamento, perturbar a eficcia do saber organizacional e das culturas
policiais, desmontar nichos descentralizados de poder que contribuem para
desgastar rapidamente propostas inovadoras. Ora, por mais desejvel que
fosse essas diretrizes de

modernizao e aperfeioamento, a poltica de

segurana tout court acaba se limitando a um problema de gesto

administrativa que pode avanar at onde no altere as relaes de foras
constitudas, mais propriamente as relaes de identidade e solidariedade
entre segmentos das foras policiais e segmentos da classe poltica
conservadora. O resultado mais paradoxal uma espcie de inverso no
cogitada: a busca de eficincia tcnica e administrativa acaba por priorizar lei e
ordem em detrimento de direitos humanos 9. Repete-se, aqui, uma vez mais, a
velha frmula liberal: preciso mudar para conservar.

A sociedade brasileira e o monoplio estatal da violncia

No contexto desse processo civilizatrio ocidental, a sociedade brasileira

tambm conheceu acentuada modernizao de suas estruturas sociais. Desde
o ltimo quartel do sculo XIX, os desdobramentos econmico-sociais da
9

De certo modo, a percepo desses impasses, sob a tica do liberalismo poltico, j havia
sido anotada por Dahrendorf, no II captulo de Law and Order (1985).

25

cafeicultura no Oeste paulista j apontavam para decisivas transformaes

como sejam: superao da propriedade escrava, formao do mercado de
trabalho livre, industrializao e urbanizao, mudanas nas bases do poder
poltico de que resultou a substituio da monarquia pela forma republicana de
governo, a instaurao de um novo pacto constitucional que formalmente
consagrava direitos civis e polticos e institua um modelo liberal-democrtico
de poder poltico.
Esse conjunto de mudanas ocorreu em menos de um sculo.
Inspiradas pelo processo democrtico em curso em algumas sociedades do
mundo ocidental capitalista, essas transformaes no foram assimiladas pelas
prticas polticas e sequer pela sociedade. As garantias constitucionais e os
direitos civis e polticos permaneceram, tal como na forma de governo
monrquica, restritos rbita das elites proprietrias. Estabeleceu-se uma
sorte de cidadania regulada (Santos, 1979), que exclua dos direitos de
participao e de representao polticas a maior parte da populao brasileira,
constituda de trabalhadores do campo e das cidades, de baixa renda, situados
nos estratos inferiores da hierarquia ocupacional bem assim carentes de
direitos sociais. Subjugado pela vontade das elites proprietrias, esse
contingente de no-cidados foi violentamente reprimido todas as vezes em
que se rebelou e jamais teve assegurados seus direitos humanos. A violncia,
seja como represso ou reao, mediou a histria social e poltica desses
sujeitos.
Certamente, um dos maiores desafios do controle democrtico da
violncia e, por conseguinte, da instaurao do Estado de direito nesta
sociedade reside, por conseguinte, no monoplio estatal de violncia fsica
legtima. Esse desafio apresenta-se sob dupla tarefa: por um lado, efetivo
controle por parte quer da sociedade civil organizada quer do governo civil das
foras repressivas de estado. Para o controle da ordem pblica, impe-se
certamente lei e ordem; porm, sem abdicar da responsabilidade pblica e
institucional que recomenda sejam respeitados os direitos dos cidados e no
haja abusos de poder de qualquer espcie desencadeados por quem quer que
ocupe funo pblica, em especial agentes encarregados de aplicar as leis
penais. Por outro, efetivo controle da violncia endmica na sociedade civil que
faz com que a vontade do mais forte se imponha pelo recurso fora fsica, em

26

particular com emprego de armas. Tem-se em vista notadamente a guerra

entre quadrilhas pelo controle do trfico de drogas.
Em seu livro, Soares detm-se na anlise de ambas dimenses.
Primeiramente, atravs de um detido relato das tenses que marcavam o
cotidiano de sua sub-Secretaria de Pesquisa e Cidadania, da Secretaria de
Segurana Pblica do estado do Rio de Janeiro. Nesse relato, destacam-se
sobretudo os embates entre o comando da Polcia Militar e as diretrizes civis
que estavam sendo implementadas, embates exacerbados por ocasio da
promoo, pelo Secretrio de Segurana, de um oficial cuja presena no staff
governamental comprometia as polticas que Soares pretendia convencer ao
governador implementar. Ao enfrent-los, Soares deu-se conta da existncia
de duas linhas de oposio s suas propostas de modernizao tecnolgica e
gerencial, de moralizao das atividades policiais e de participao
comunitria.
Por um lado, uma linha mais ideolgica que suspeitava da legitimidade e
alcance daquelas iniciativas. Reunia-se em torno do Secretrio de Segurana e
seus auxiliares mais prximos. Articulada com alguns setores "duros" quer da
polcia militar quer da civil bem como com deputados, em parte procedentes da
aliana de sustentao do governo estadual, procurava conquistar ascendncia
sobre o governador e influenciar a nomeao de oficiais e de delegados para
postos chaves de comando. Como tal, manifestavam fortes traos de
comportamento corporativo. Por outro, um bloco, que Soares nomeia de
"selvagem", que "se organizava sombra das instituies e usava mtodos
criminosos. Tinha o objetivo de desestabilizar nossa poltica de segurana, mas
estava disposta a derrubar o que estava pela frente, inclusive o secretrio e
sua equipe para impedir a reforma das polcias" (p.202).
No relato minucioso, deixa-se entrever as vacilaes do governo
estadual em pender a balana ora do lado das propostas inovadoras, ora do
lado das demandas corporativas. Avanos conquistados de um lado eram
neutralizados pelo outro, em momento subseqente. O modelo de gesto dos
conflitos estava assentado na permanente guerra de posies, a respeito do
qual os opositores eram sbios e experientes. Embora formalmente chefe das
foras

repressivas

quem

devem

prestar

obedincia

constitucional,

desavenas srias podem comprometer o equilbrio formal entre governo civil e

27

policiais, desestabilizando politicamente o poder executivo. Evitar chegar a

esses limites foi tarefa a que se dedicou o chefe do executivo. No se motivo,
no calor das tenses, o governador Garotinho recomendou a Soares que
mantivesse pacincia e aguardasse os rumos da reforma do estado, quando
ento um novo desenho institucional estabeleceria uma nova diviso de
trabalho e poder entre as sub-secretarias. Esses embates e seus
desdobramentos revelam que o governo civil no tinha, de fato, o monoplio de
poder estatal sobre as foras repressivas. Os inmeros episdios de
desmandos policiais so bastante ilustrativos desse controle parcial.
Do lado da sociedade civil, a presena do trfico de drogas no cotidiano
das classes populares tambm outro elemento dissuasivo do monoplio
estatal da violncia. Soares reconhece que o trfico de drogas e o trfico de
armas, interligados, promovem profundos desarranjos na sociedade brasileira.
Da que "reformando as polcias e controlando o comportamento dos policiais,
resolve-se metade dos problemas de segurana das comunidades das
comunidades faveladas e dos bairros pobres - toda aquela parte que resulta da
corrupo, da cumplicidade com o crime e da brutalidade dos policiais. Mas
resta a outra metade: a tirania do trfico. No basta livrar as comunidades do
despotismo da polcia. urgente livr-las da tirania dos traficantes" (p.267).
Soares identifica treze razes pelas quais trfico de armas e de drogas
constituem as mais perversas dinmicas criminais no Brasil, entre as quais: o
elevado nmero de mortes; a desorganizao da vida associativa e poltica das
comunidades; o regime desptico imposto s favelas e aos bairros populares; o
recrutamento de crianas e adolescentes cuja vida prematuramente
comprometida;

disseminao

de

valores

belicistas

contrrios

ao

universalismo democrtico e do cidado; a degradao da lealdade comunitria

tradicional; o fortalecimento do patriarcalismo, da homofobia e da misoginia; o
entrelaamento com os crimes do "colarinho branco" e com outras modalidades
criminosas (pp. 267-77). Em uma palavra, o trfico de drogas substitui a
autoridade moral das instituies sociais regulares pelo carter desptico e/ou
tirnico das regras ditadas pelos criminosos. Ao faz-lo, impe srios
obstculos ao monoplio estatal da violncia.
Para Soares, uma poltica de segurana que se pretenda eficaz deve
enfrentar com competncia a tirania do trfico de drogas atravs de uma

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abordagem consistente capaz de promover avanos concretos. Essa

abordagem supe, por um lado, esforo no sentido de atendimento das
principais demandas da populao, atravs da mobilizao de articulao das
polticas sociais, simbolizadas, por exemplo, no programa "Mutiro pela Paz".
Por outro, supe o recurso s intervenes policiais repressivas. Neste
domnio, Soares bastante cauteloso. Examina com acuidade distintas
modalidades de interveno, seu

alcance e eficcia, sua pertinncia ou

oportunidade; enfim, os efeitos que podem produzir aes to distintas como

sejam incurses para priso de traficantes, incurses para intervir em conflitos
armados entre grupos de traficantes, incurses para ocupao de territrios.
Aqui situa-se justamente um dos mais srios impasses ao monoplio
estatal da violncia. Se, para conter a violncia do trfico preciso reprimi-lo,
no raro com emprego de fora repressiva igualmente violenta, como
estabelecer os limites entre o uso adequado e necessrio para conter o crime
organizado e o uso abusivo? Como assegurar que, para resgatar o monoplio
estatal da violncia fraturado pela ao dos grupos de traficantes no se esteja,
por essa via, abrindo mo do controle civil sobre as foras repressivas, este
igualmente um requisito fundamental do mesmo monoplio? Se considerarmos,
como o prprio Soares aponta em seu livro, o crculo vicioso que alimenta
reciprocamente crime, violncia, represso, segurana, corrupo, crime, como
fratur-lo? Se considerarmos, dado o quadro poltico considerado, que o
governo civil revela dificuldades em se impor ao corporativismo policial (quer
civil, quer militar) e que evita enfrentar as foras conservadoras, com receio
inclusive de desestabilizar as alianas polticas de sustentao a seu governo,
como conter efetivamente as oportunidades de interveno policial abusiva?
Nunca demais lembrar o carter espetacular e o apelo meditico dessas
incurses policiais que estimulam desejos coletivos de Estado forte e de
governo enrgico no controle da segurana pblica.

O problema da legitimidade

Por fim, o problema da legitimidade das instituies encarregadas de

aplicao das leis penais. Uma srie de problemas relacionados formulao e
implementao de polticas de segurana e justia afetam a eficincia das

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agncias encarregadas de conter a violncia dentro dos marcos da legalidade

democrtica. A baixa eficincia dessas agncias - especialmente das polcias
militar e civis em prevenir crimes e investigar ocorrncias, e de todo o
segmento judicial (ministrio pblico e tribunais de justia) em punir agressores
-, associada aos tradicionais obstculos enfrentados pelo cidado comum no
acesso justia acabam estimulando a adoo de solues privadas para
conflitos de ordem social (como os linchamentos e as execues sumrias)
bem como contribuindo para a exacerbao do sentimento de medo e
insegurana coletivos. medida em que esse circulo vicioso mais e mais
alimentado, cresce a perda de confiana nessas instituies de justia e nos
agentes responsveis por sua distribuio e execuo.
Paradoxalmente, parte dos cidados - especialmente procedentes de
setores conservadores das classes mdias e altas como tambm de
segmentos das classes trabalhadoras - reage a estes problemas recusando
polticas pblicas identificadas com a proteo dos direitos humanos. Em
contrapartida, reclama por mais e maior punio, mesmo que, para garanti-la,
seja necessrio conferir maior liberdade de ao s agncias e aos agentes
encarregados da manuteno da ordem pblica, independentemente de
constrangimentos legais. No sem razo, vimos assistindo nas duas ltimas
dcadas manifestaes coletivas de obsessivo desejo punitivo que contemplam
punio sem julgamento, pena de morte, violncia institucional, leis
draconianas de controle da violncia e do crime. Em outras palavras, em nome
da lei e da ordem, propem-se justamente controle social carente de
legalidade.
Soares aborda tambm esta questo em seu livro ao tratar da violncia
policial e da corrupo. "... assim como a corrupo e a violncia policiais
degradam as instituies pblicas e subtraem legitimidade da institucionalidade
poltica democrtica, a reverso de expectativas restituiria respeito e
legitimidade. Os formadores de opinio, as classes mdias e as elites discutem
muito a democracia, seus limites, a necessidade de sua consolidao e o
aprofundamento atravs da extenso dos benefcios da cidadania aos que
permanecem excludos, mas tendem a desprezar a polcia. Como se "polcia"
no fosse tema nobre, digno de ateno, como so a economia, a poltica ou
as relaes internacionais" (p.243).

Como indica Soares, a experincia

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internacional indica que a melhoria dos servios policiais bem como o controle
rigoroso da impunidade quer nos casos de envolvimento de policiais com o
crime, quer com a corrupo ou com o uso abusivo da fora fsica contribuem
para reduzir as taxas de sub-notificao dos registros de crime, para aproximar
o cidado das agncias policiais e para agilizar as investigaes. Esse crculo
vicioso deve portanto aumentar a confiana dos cidados na polcia e conferir
legitimidade s instituies de controle da ordem pblica.
Soares indica, em decorrncia, sua frmula para atacar essa questo,
composta de trs ingredientes: moralizao institucional; tecnologia e
modernizao

do

aparelho

policial;

agilizao

das

investigaes.

Aparentemente simples, o programa envolve, em verdade, o enfrentamento de

fortes obstculos polticos e administrativos. Em primeiro lugar, a moralizao
institucional envolve uma poltica agressiva de combate e de controle da
corrupo que contempla mltiplas medidas, desde a punio rigorosa dos
agentes envolvidos at o recrutamento de novos quadros de policiais cuja
formao tica os torne quase imunes aos apelos financeiros oferecidos pelo
mercado ilegal de drogas, de armas e do crime em geral. Como se sabe,
nenhum dos governos civis desde a redemocratizao do pas se aventurou
decisivamente nessa seara, mesmo porque sabem que intervir nesse domnio
atravessar poderosos interesses que, embora incrustados no aparelho
policial, nele no se restringem abrangendo uma extensa e densa rede de
atores sociais. As recentes CPIs da corrupo e do trfico de drogas revelaram
o quanto essa modalidade de crime organizado est enraizada de alto a baixo
na sociedade brasileira, alcanado de simples consumidores e vendedores de
drogas, a empresrios e polticos profissionais. Portanto, o prprio quadro
poltico com suas redes e alianas parece poderoso dissuasor da moralizao
institucional.
Do mesmo modo, o processo de modernizao e de aplicao de
tecnologia aos servios e s rotinas policiais enseja interveno governamental
em rea igualmente sensvel: a de produo de informaes. Sabe-se o quanto
policiais, quer civis quer militares, so ciosos desse monoplio. Argumentam,
com freqncia, o carter sigiloso das investigaes para evitar transparncia e
acesso pblico. Em verdade, sabem tambm o quanto o controle pblico das
informaes retira-lhes autonomia e se presta a uma sorte de accountability da

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atividade policial, desestabilizando as prticas convencionais de policiamento

repressivo e das funes judiciais da atividade policial. No limite, esse controle
pblico afeta os interesses locais, em particular os negcios entre policiais e
bandidos.
Justamente, a melhoria das investigaes esbarra no terreno da
autonomia dos agentes policiais. Como se sabe, policiais civis se recusam
consensualmente ao controle externo de suas atividades, em particular atravs
do acompanhamento dos inquritos policiais por parte do Ministrio Pblico.
Essa recusa tem sido fundada no peso histrico de nossa cultura jurdica,
notadamente a influncia das tradies inquisitoriais que marcam o direito
penal brasileiro. Estudos demonstraram o quanto o inqurito policial lugar de
arbtrio e de abuso de poder. A ausncia de controles faculta s autoridades
policiais ampla discricionariedade na seleo das ocorrncias que podem ser
objeto dos mais distintos interesses. Por conseguinte, aqui tambm, intervir
nessa seara no desafio de somenos importncia. As possibilidades de xito
so reduzidas, porque tambm limitadas pelo quadro poltico que sustm
polticas de segurana. A tarefa de aumentar a confiana das instituies
encarregadas de aplicar leis penais, sobretudo as agncias policiais, e
conseqentemente conferir legitimidade institucionalidade democrtica
encontra poderosos bices que no podem ser enfrentados tendo em vista as
conexes polticas indicadas e inclusive largamente reconhecidas por Soares.
[Concluso]

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