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DOSSI 11(2): ADORNO, Srgio. Insegurana versus direitos humanos: entre11(2): a ordem. Tempo Social; Rev. Sociol.

USP, S. Paulo,FHC Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, a lei e 129-153, out. 1999 129-153, out. 1999 (editado em fev. 2000). em fev. 2000). (editado 1o GOVERNO

Insegurana versus direitos humanos


entre a lei e a ordem
SRGIO ADORNO

RESUMO: O propsito deste artigo analisar a poltica de segurana pblica formulada e implementada pelo Governo do presidente Fernando Henrique Cardoso em sua primeira gesto governamental (1995-1998). A anlise procura inventariar alguns dos constrangimentos polticos que limitam o alcance e escopo das diretrizes formuladas e implementadas. Apresenta inicialmente o cenrio social e poltico mais amplo que contribuiu para que problemas de segurana pblica e de justia penal viessem a ocupar certa centralidade nas polticas governamentais. Em seguida, detm-se na anlise das iniciativas implementadas pelo governo FHC, particularmente no campo dos direitos humanos, avaliando alguns de seus impactos e resultados bem como identificando-lhes ambivalncias e impasses.

UNITERMOS: crime, violncia, medo, insegurana, criminalidade, crescimento, polticas pblicas, segurana, direitos humanos, governo FHC, 1995-1998.

O governo FHC e sua proposta de segurana

propsito deste artigo analisar a poltica de segurana pblica formulada e implementada pelo Governo do presidente Fernando Henrique Cardoso em sua primeira gesto governamental (1995-1998). Sua proposta de governo, intitulada Mos obra (cf. Cardoso, 1994), props redefinir os rumos do desenvolvimento no Brasil para a prxima gerao, abrindo-se perspectivas de melhor qualidade de vida para o conjunto da populao. Partindo de um diagnstico a respeito do impacto do processo de globalizao em curso1, em particular sobre a produo e comercializao de

Professor do Departamento de Sociologia da FFLCH - USP 129

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Entende-se por globalizao a espetacular intensificao das interaes transnacionais ocorrida nas ltimas trs dcadas e que se estende da globalizao dos sistemas produtivos e das transferncias financeiras at difuso mundial da informao e da imagem, da cultura de massas e dos estilos de consumo e aos deslocamentos macios de pessoas como turistas, emigrantes e refugiados. Seus efeitos tm sido muito profundos e desestruturadores das sociedades nacionais, minando a eficcia dos mecanismos de regulao nacional. Esse impacto resultado de uma negociao complexa entre os fatores exgenos, internacionais e transnacionais, e os fatores endgenos, nacionais, regionais e locais. Em sua amplitude, esse processo desigual, heterogneo e mesmo contraditrio nos impactos que produz nas diferentes sociedades (Sousa Santos, 1999).

mercadorias, sobre o fluxo de capitais e sobre a difuso de cincia e tecnologia, acenou para o desenho de um novo modelo de desenvolvimento que fosse econmica e ambientalmente sustentvel, que estimulasse participao ativa na vida internacional e que promovesse justia social atravs da qual o direito vida fosse assegurado. Em termos de polticas sociais, estabeleceu cinco metas de governo: emprego, educao, sade, agricultura e segurana. No domnio da segurana, o programa de governo pretendeu ser abrangente e atacar mltiplas questes. Partiu de um diagnstico conciso porm preciso do cenrio de insegurana no Brasil contemporneo. Abordou o descrdito nas instituies pblicas, a influncia crescente do trfico e uso de drogas em outros crimes (como homicdios, roubos e seqestros), o ciclo igualmente crescente de impunidade, a sistemtica violao de direitos humanos, a ao de grupos de extermnio privados e de grupos paraestatais. Referiu-se ao peso relativo da pobreza e das injustias sociais como causa da violncia: Dizer que a criminalidade filha da misria e das injustias sociais uma meia-verdade. A outra metade do problema que os braos do poder pblico para a aplicao da lei esto quebrados, como quase toda a mquina do Estado brasileiro (Cardoso, 1994, p. 160). Conseqentemente, nomeou vrios problemas: insuficincia do policiamento ostensivo, quadros humanos mal preparados, mtodos de investigao policial ultrapassados, inquritos atrasados, registros de ocorrncias engavetados. Particularmente no caso da Polcia Federal, apontou problemas tais como escassez de efetivos e equipamentos, distores salariais e at mesmo um sindicalismo radical comprometendo a disciplina e hierarquia nessa organizao policial. Mas, no se deteve nesta esfera. Na esfera judicial, identificou dficits nos quadros de promotores e juzes, ressaltou o envelhecimento do Cdigo Penal, o congestionamento dos tribunais e a morosidade da justia. Alm do mais, destacou a superpopulao dos presdios escolas de ps-graduao para os pobres (Cardoso, 1994, p. 161) , a existncia de presos irregularmente cumprindo penas em cadeias pblicas igualmente superlotadas, cenrio agravado ainda mais pela estimativa de trezentos mil mandados de priso que deixavam de ser cumpridos em virtude da falta de vagas. A partir deste diagnstico, o programa de governo teve por objetivo principal a retomada do controle da criminalidade mediante rigoroso cumprimento da lei. Em outras palavras, um programa que insistia em lei e ordem. A retomada sustentada do crescimento econmico e a distribuio de renda nossos objetivos maiores so condies necessrias, mas no suficientes para reverter a escalada da violncia. E no se trata de escolher entre o Estado-polcia e o Estado de bem-estar social. Primeiro, porque no h democracia sem obedincia lei que, em ltima anlise, depende do poder coercitivo do Estado. Segundo, porque a capacidade do Estado de prover bem-estar depende, em larga medida, do seu poder coercitivo:... (Cardoso, 1994, p. 161162). Reafirmando o respeito aos princpios constitucionais, o programa pretendeu portanto o fortalecimento das agncias prprias do sistema de segurana e justia, dispensando o recurso s Foras Armadas somente em caso

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extremo. Como o prprio texto enfatizava, um trabalho a ser desenvolvido sem concesses truculncia, mas com firmeza... (Cardoso, 1994, p. 163). Em decorrncia dos argumentos contidos no diagnstico e do objetivo a ser alcanado, o programa de governo fixou quatro linhas de ao: a) estreitar a cooperao com os estados e municpios na defesa da segurana pblica; b) justia mais rpida e acessvel para todos; c) implementao e aperfeioamento do sistema penitencirio previsto na legislao vigente; d) fortalecer os rgos federais de segurana e fiscalizao. Cada uma destas linhas de orientao vinha acompanhada de metas, tais como articular as aes dos rgos de segurana federais, estaduais e municipais mediante criao da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, vinculada ao Ministrio da Justia; reforma do Cdigo do Processo Penal; criao do Juizado de Pequenas Causas Criminais, para julgamento com rito sumrio de contravenes e crimes menos graves; criao do Conselho Nacional de Justia, composto por membros dos Tribunais Superiores e dos Tribunais de Justia dos estados bem como representantes da sociedade civil; apoio aos governos estaduais para construo, reforma, ampliao e reequipamento de penitencirias e estabelecimentos prisionais; implementao de dispositivos do Cdigo de Execues Penais referentes ao cumprimento de pena em regime aberto e semi-aberto ao mesmo tempo proposio de legislao mais rigorosa nos casos de livramento condicional e de transferncia de regime fechado para semi-aberto. Quanto ltima linha de ao, as metas pretenderam no apenas a recomposio dos quadros tanto da Polcia Federal como da Polcia Rodoviria Federal como uma atuao mais incisiva contra a sonegao fiscal. A despeito do propsito ambicioso de seu programa e do conjunto de medidas que foram sendo adotadas, os quatro anos do governo FHC no conheceram dias de tranqilidade no domnio da segurana pblica. As tendncias de crescimento dos crimes e da violncia mantiveram-se elevadas. O clima de medo e insegurana generalizado no parece ter sido estancado. Vez ou outra, ocorrncias mais graves como um roubo espetacular, um seqestro bombstico ou um homicdio hediondo ao lado de outras ocorrncias como as dezenove mortes de Eldorado dos Carajs ou a greve de policiais federais e de policiais militares nos estados acabaram mobilizando a opinio pblica, atraindo a ateno da mdia e colocando em questo as iniciativas formuladas e que estavam sendo implementadas. Ao mesmo tempo, o conjunto de iniciativas no foram poucas, sequer irrelevantes. Seu alcance no pode ser sob qualquer hiptese menosprezado. Seu xito parece ter sido eclipsado por circunstncias polticas, algumas das quais associadas ao pacto federativo, outras s alianas de sustentao poltica do governo, outras ainda prpria dinmica da sociedade brasileira. A anlise que se segue procura inventariar algumas dessas circunstncias. Apresenta inicialmente o cenrio social e poltico mais amplo que contribuiu para que problemas de segurana pblica e de justia penal viessem a ocupar certa centralidade nas polticas governamentais. Em seguida, detm-se na anlise das iniciativas implementadas pelo governo FHC, avaliando alguns de seus impactos e resultados bem como identificando-lhes ambivalncias e impasses.
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O contexto social e seus constrangimentos polticos

Se a estabilidade da moeda foi um importante trunfo que impulsionou a candidatura FHC em direo presidncia, o certo que o novo presidente tomou posse em meio a um turbilho de problemas e desafios, alguns dos quais ainda velhas heranas do passado autoritrio, outros decorrentes da incapacidade dos governos civis que sucederam abertura do regime em enfrent-los. No domnio da segurana pblica, os problemas no eram de pequena envergadura, sequer irrelevantes. Desde o incio da dcada passada, parece ter se acentuado o sentimento de medo e insegurana diante da violncia e do crime. Qualquer cidado, independentemente de suas origens ou de suas caractersticas tnicas, de gnero, gerao, riqueza ou poder sentiu-se ameaado e inseguro diante do futuro de seu patrimnio pessoal, em especial quanto proteo de seu bem mais precioso sua vida. certo que no se trata de um fenmeno exclusivamente brasileiro. Sondagens de opinio tanto nos Estados Unidos, quanto na Inglaterra ou na Frana, j vinham anotando idnticas expresses de comportamento coletivo, conquanto as nfases ou o objeto da insegurana variassem de pas para pas. Na Frana, por exemplo, estudos indicam que os sentimentos de medo e insegurana estavam menos associados ao crescimento da delinqncia, porm degradao de alguns bairros na periferia das grandes cidades, chegada de levas de migrantes rabes e africanos, ao acirramento da competio por postos no mercado de trabalho, tudo isso percebido como crise das instituies republicanas (cf. Lagrange, 1995). No Brasil, esse cenrio de medo e insegurana parece ter se agravado durante a transio do regime autoritrio para a democracia. Suas razes ainda so pouco claras e esto a merecer estudos mais aprofundados. Embora as anlises disponveis no sejam consensuais, no se pode desprezar o peso do autoritarismo social e das heranas deixadas pelos regimes autoritrios nas agncias encarregadas do controle repressivo da ordem pblica. Conforme j tive oportunidade de analisar em outros estudos (cf. Adorno, 1996 e 1998a), no terreno da criminalidade comum, os efeitos do amplo processo de reordenao das relaes sociais e polticas em torno do regime autoritrio foram bem demarcados. Desde meados da dcada de 1960, cada vez mais acentuada a participao dos rgos federais na conduo das polticas de segurana e justia estaduais. O policiamento preventivo e ostensivo militarizado (cf. Pinheiro, 1982), tornando-se freqentes as inspees policiais arbitrrias nas ruas e sobretudo nas habitaes populares atravs de operaes do tipo tira da cama, sem prvia autorizao judicial (cf. Adorno e Fischer, 1987). Nas delegacias e distritos policiais, torturas e maus tratos contra presos, suspeitos da prtica de crimes, constituam rotina nas investigaes policiais. Alm do mais, o perodo caracterizado pelo acirramento da guerra entre policiais e delinqentes, na origem da qual surgiram esquadres da morte, organizaes paramilitares, envolvendo policiais e civis, cujos objetivos eram eliminar bandidos comprometidos com trfico de drogas, contrabando e assalto a bancos como tambm liquidar testemunhas que pudessem denunci-los justia pblica.
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Por sua vez, os tribunais de justia penal mantiveram-se aparentemente alheios a esse processo. No esboaram resistncias imposio das regras arbitrrias ao controle repressivo da ordem pblica. Suspeita-se que, no perodo, tenham sido mais rigorosos na distribuio de sanes penais, sobretudo nos crimes contra o patrimnio, uma das modalidades de ao delituosa mais freqentes nas estatsticas policiais e, via de regra, cometida por cidados das classes populares. Quanto s prises, assiste-se a crescente interveno de rgos normativos federais, como o Conselho Nacional de Poltica Penitenciria e o Departamento Penitencirio Federal, preocupados com a gesto administrativa de amplas massas carcerrias que se acumulavam, notadamente nas grandes capitais brasileiras. Ao longo de pelo menos duas dcadas, esse processo de centralizao de controles e de militarizao da segurana pblica acabou por produzir ao menos trs conseqncias institucionais: primeiramente, transformou o controle da criminalidade comum em problema de segurana interna, estimulando intencionalmente ou no uma sorte de confuso entre o controle civil da ordem pblica e o controle da segurana nacional; em segundo lugar, os problemas relacionados com a represso do crime comum transfiguraram-se cada vez mais em problemas afetos rbita das agncias policiais, em especial das polcias militares. Conseqentemente, cada vez maior a militarizao da segurana e cada vez mais os problemas do setor passam a ser vistos como pertinentes s estratgias e tticas de guerra contra um inimigo comum o bandido, esse personagem freqentemente mal definido e mal identificado. No sem motivos, ao longo do regime autoritrio e mesmo no curso do processo de redemocratizao, as polcias militares conquistaram autonomia e poder a ponto de se sentirem legitimadas junto a expressivos segmentos da populao quando abatiam cidados, suspeitos de haver cometido crimes, sob alegao de resistncia ordem de priso. Em terceiro lugar, alm da flagrante distoro segundo a qual toda a poltica de segurana passa a gravitar em torno do desempenho policial, abstraindo-se dos demais segmentos do sistema de justia penal Ministrio Pblico, Poder Judicirio e sistema prisional , os governos estaduais recm-eleitos aps a abertura do regime tiveram de enfrentar delicadssimo problema poltico, at hoje mal equacionado: o de reenquadrar suas polcias militares e reconquistar o controle civil sobre a segurana pblica. Eis aqui, desde j, um dos principais constrangimentos ao xito da poltica de segurana do governo FHC. A poltica de segurana herdada do regime autoritrio tambm produziu efeitos inesperados, entre os quais forte resistncia de grupos organizados da sociedade civil. J abordei anteriormente esse mesmo tema (cf. Adorno, 1996 e 1998a). Em fins da dcada de 1970, o processo de transio democrtica estava em seus passos iniciais. No domnio dos direitos humanos, a agenda de reivindicaes no era nada desprezvel: inclua a inviolabilidade do domiclio, a proibio de prises ilegais, o instituto do habeas-corpus, a garantia de ampla defesa aos acusados, a extino de foros privilegiados ou tribunais especiais para julgamento de crimes de abuso de poder praticados por policiais e autoridades pblicas. Com a promulgao da Constituio de 1988 que restituiu normalidade democrtica sociedade brasileira, criaram-se instrumentos legais de
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defesa dos civis contra o arbtrio do Estado. Tinha-se em vista, entre outros objetivos, conter a ao das agncias encarregadas de controle repressivo da ordem pblica dentro dos limites da legalidade, inclusive aquelas responsveis pela implementao de polticas de segurana e justia. Os confrontos entre foras conservadoras e foras progressistas logo se tornaram manifestos. E, com progresso quase explosiva. Por um lado, assiste-se constituio de movimentos de defesa de direitos humanos, em diferentes partes do pas, mas especialmente em cidades como So Paulo, Rio de Janeiro e Recife, preocupados em conquistar/resgatar a cidadania para segmentos da populao, como as diferentes categorias de trabalhadores empobrecidos, bem como proteg-los contra as arbitrariedades e violncias perpetradas seja pelo Estado, seja por grupos da sociedade civil. A constituio desses movimentos foi, como se sabe, seguida de uma torrente infindvel de denncias de toda sorte, sobretudo contra a violncia policial e contra a violncia nas prises, a par de outras prticas tais como visitas peridicas s instituies de conteno e represso ao crime, intervenes constantes na imprensa e na mdia eletrnica, organizao de inmeros fruns de debates dos mais distintos tipos tcnicos, profissionais, acadmicos , reunindo especialistas, pesquisadores, profissionais, formadores de opinio e pblico leigo em geral. Foram esses movimentos responsveis por descobertas surpreendentes, entre as quais a extrema intimidade e solidariedade entre as estratgias e tticas de represso ao crime comum e de represso dissidncia poltica. Do lado daqueles que se encontravam sob crtica dos movimentos de defesa dos direitos humanos, as reaes tambm no se fizeram por esperar. Desconfiados dos rumos que tomava a redemocratizao da sociedade brasileira, temerosos de eventuais represlias ou apurao de abusos cometidos durante a vigncia do regime autoritrio, inseguros quanto a possveis deslocamentos dos tradicionais postos de poder aos quais haviam se apegado com afinco, logo armaram estratgias de defesa e ataque. Desfrutando de posio privilegiada no interior dos aparelhos de Estado e gozando de certo prestgio junto a alguns segmentos da imprensa escrita sobretudo da reportagem policial e mesmo da mdia eletrnica, representantes das foras conservadoras conseguiram, em curto espao de tempo, reascender o autoritarismo social que, no raro, caracteriza certos traos da cultura poltica brasileira. No somente mobilizaram sentimentos coletivos de insegurana que j se anteviam no incio dos anos 80, atraindo a seu favor opinies favorveis a uma interveno autoritria no controle da ordem pblica; isto , reforando percepes coletivas populares segundo as quais a nica forma legtima e imperativa de conter a violncia do delinqente o recurso violncia policial sem interditos legais ou morais. Mais do que isto, lograram enfraquecer argumentos caros aos movimentos de defesa de direitos humanos. Iniciaram com xito campanha contra os direitos humanos do preso, qualificados como privilgios conferidos a bandidos em uma sociedade onde o homem de bem, trabalhador honesto, no tem a proteo das leis, das polticas sociais e do poder pblico (cf. Caldeira, 1991 e 1992; Cardia, 1994). Neste domnio nunca demais ressaltar que os sentimentos de medo
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e de insegurana no se distribuem uniformemente entre cidados procedentes das distintas classes sociais. Cidados mais vulnerveis violncia fatal tendem a habitar regies ou bairros onde predominam precrias condies de existncia, conforme apontaram os mapas da violncia confeccionados para vrias cidades brasileiras (cf. CEDEC, 1995). De modo geral, estes cidados so os protagonistas principais, seja na condio de vtima ou agressor, dos acontecimentos violentos que habitam cotidianamente a mdia eletrnica e impressa. Ao contrrio, cidados procedentes das classes mdias e altas, menos vulnerveis violncia fatal porm mais vulnerveis aos ataques a seu patrimnio pessoal, so justamente aqueles que dispem de maior capacidade de presso sobre as autoridades pblicas ao mesmo tempo em que parecem ocupar mais espao na mdia enquanto agentes formadores de opinio pblica. Disto resulta um cenrio distorcido: os protagonistas da violncia fatal no so necessariamente aqueles capazes de influenciar a formulao e implementao de polticas de segurana pblica em qualquer direo que seja. Em concluso, o cenrio social no qual as questes de segurana pblica e justia penal so colocadas mesa torna-se ainda mais complexo. Por um lado, evidente a polarizao de opinies pr e contra os direitos humanos. Para alguns, somente com uma poltica de respeito aos direitos fundamentais da pessoa humana ser possvel resgatar o Estado de direito e conquistar o controle civil da ordem pblica bem como o monoplio estatal da violncia fsica legtima (cf. Weber, 1970). Para outros, contudo, a poltica de direitos humanos apenas serve de pretexto para proteger um segmento da populao, justamente os bandidos, aumentando a impunidade e contribuindo para aumento incontrolvel dos crimes. Por outro lado, essa polarizao em torno dos direitos humanos esconde outras sutis nuanas que passam por recortes de classe, de gnero, de gerao. No raro encontrar aqueles que temem a polcia e a consideram muito violenta, porm ao mesmo tempo defendem que bandido bom bandido morto. Estudando movimentos de defesa por moradia, Ana Amlia da Silva (1996) identificou moradora de habitao popular, militante de movimentos de direitos sociais, altamente politizada que todavia manifestava dio quase mortal contra o bandido, quase mortal diga-se de passagem porque ela se declarava contra a pena de morte! Em outras palavras, esse universo de representaes sobre o medo, a insegurana, o crime, a violncia, os direitos revela uma mirade complexa e multifacetada de valores que torna praticamente impossvel identificar consenso em meio a um profundo dissenso. Dito de outro modo, resulta aqui outro grande constrangimento ao xito de polticas de segurana e justia penal: a ausncia de um consenso, mnimo que seja, a respeito de como deve ser implementada lei e ordem. O cenrio social brasileiro neste domnio dos mais inquietantes. Em algumas cidades brasileiras, h raras manifestaes de solidariedade entre classes sociais, entre ricos e pobres, entre cidados protegidos pelas leis e os excludos. Quando isto acontece, a segregao e o isolamento tendem a agravar os conflitos; e a luta pelo espao vital e as presses em torno das autoridades acabam por implementar proteo e segurana para determinados segmentos sociais em detrimento de outros. Nestes casos,
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As estatsticas oficiais de criminalidade comportam no poucos problemas, entre os quais a suspeio de elevadas cifras negras, a interveno de critrios burocrticos de avaliao de desempenho administrativo, as negociaes paralelas entre vtimas, agressores e autoridades, a implementao de polticas determinadas de segurana pblica que conjunturalmente privilegiam a conteno de uma ou outra modalidade delituosa e ainda a desistncia da vtima em denunciar ocorrncia motivada por desinteresse pessoal ou descrena na eficcia das instituies. A respeito, cf. Paixo (1983), Coelho (1988), Fundao Joo Pinheiro (1984), Robert et alii (1994), Wright (1987). Os dados aqui apresentados sobre a criminalidade na Europa, nos Estados Unidos da Amrica e no Brasil foram extrados de Adorno (1996) e publicados em Adorno (1998a; 1998b).

comum que segmentos de classe mdia organizem seus prprios movimentos contra a violncia e o crime, no raro levantando bandeiras de ordem contra a poltica de direitos humanos ou mais recentemente contra as iniciativas governamentais e no-governamentais em torno do desarmamento da populao. Este certamente no um quadro geral, pois h outras experincias em sentido completamente contrrio que tendem a encarar o problema do crime e da violncia como um problema da cidade, que envolve por conseguinte o concurso de mltiplos segmentos da sociedade na busca de um espao comum a partir do qual seja possvel gerenciar programas e planos voltados para a pacificao da sociedade. Este cenrio estaria incompleto se a ele no se agregassem outros componentes igualmente comprometedores ao xito das polticas de segurana propostas. Um desses elementos sem dvida o crescimento da violncia e dos crimes. No vou insistir muito nesta questo na medida em que ela j vem sendo analisada com maior freqncia e h inmeros estudos que j permitem alcanar uma viso algo mais nacional, para alm do que j se sabia a respeito de cidades como Rio de Janeiro e So Paulo. De qualquer modo, a oportunidade mpar para acentuar algumas caractersticas desse cenrio. Inicialmente, sempre bom lembrar que o crescimento da violncia e do crime no um fenmeno exclusivamente brasileiro. Michel Wieviorka (1997) identificou na contemporaneidade um novo paradigma da violncia, manifesto por mudanas que se podem entrever em trs domnios: fatos, percepes e explicao cientfica. A fenomenologia da violncia mudou comparativamente tradio predominante no sculo passado e na primeira metade deste sculo. No momento atual, assiste-se a emergncia de novas ondas de violncia cujas referncias gravitam em torno de lutas pela afirmao de identidades tnicas e/ ou religiosas. Mudaram, portanto, os fatos. Mas, no apenas os fatos, como tambm as percepes coletivas a respeito da violncia. Nos anos recentes, flagrante a perda de legitimidade da violncia no campo poltico. Por um lado, ela condenada pelos seus excessos associados diabolizao do estrangeiro, racializao dos perigosos, alteridade dos diferentes. Por outro, ela criticada por seus efeitos mediticos que se expressam em sempre mais e mais dramatizao intensificando o crculo cerrado: maior medo, maior insegurana; maior insegurana, maior medo. Paradoxalmente, a violncia vem adquirindo o estatuto de uma categoria explicativa do mundo contemporneo que atravessa e articula as relaes sociais, desde o mbito das relaes internacionais at o mbito privado das relaes domsticas. Embora o crescimento da criminalidade urbana seja matria controvertida, as estatsticas oficiais de criminalidade2, base sobre a qual se realizam diagnsticos, avaliaes, anlises e estudos cientficos, esto apontando no sentido de uma tendncia mundial de crescimento dos crimes, em especial aqueles que envolvem grave ameaa integridade fsica dos indivduos. Na Europa3, em especial nos pases de tradio anglo-sax, essa tendncia vem sendo acompanhada e observada desde meados da dcada de 1950. Na Gr-Bretanha, entre o final da II Guerra Mundial e o incio da dcada de 1960, as estatsticas oficiais indicavam menos de 750 mil ofensas criminais. A partir desse perodo, segue-se uma escala-

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da da violncia. Em 1964, registraram-se 1 milho de ocorrncias; em 1975, dois milhes; em 1985, trs milhes (cf. Morris, 1989). Na Frana, os estudos realizados por Robert e colaboradores (1994) indicam no ter havido, no perodo de 1950 a 1974, crescimento significativo de infraes graves como os homicdios e os estupros, nos ltimos vinte e cinco anos. No entanto, no mesmo perodo, observaram uma notvel exploso das infraes contra o patrimnio, em particular roubos e arrombamentos4. Nos Estados Unidos, os Uniform Crime Reports indicaram que, entre 1958 e 1968, as taxas nacionais de homicdio saltaram de 4,6 para 6,8/cem mil habitantes; as de seqestro, de 9,3 para 15,5/cem mil hab.; as de roubo, de 54,9 para 131/cem mil hab.; as de roubo com agravante de 78,8 para 141,3/cem mil habitantes. A combinao de crimes violentos saltou de 147,6 para 294,6/cem mil habitantes (cf. Weiner & Wolfgang, 1985). Desde o ano de 1985, observa-se novo influxo ascendente. A mesma fonte FBI aponta para o crescimento, no perodo de 1985-1990, de agresses (26%), roubos (18%), estupro (2%) e homicdios (14%). Em 1990, a cidade de Washington onde se registram as mais elevadas taxas dessa modalidade delituosa em todos os Estados Unidos acusou uma taxa de 77,8 homicdios/cem mil habitantes. Nesse pas, a par das altas taxas de crimes contra o patrimnio, as taxas de homicdios voluntrios so quase oito vezes maiores do que aquelas do Japo (Apud Soares et alii, 1996). No era de esperar que a sociedade brasileira estivesse imune a esse movimento de tendncias crescentes, sobretudo porque o pas se encontra no circuito das rotas do trfico internacional de drogas e de outras modalidades de crime organizado em bases transnacionais como o contrabando de armas, atividades que parecem se constituir na bomba de combusto do crescimento da criminalidade violenta. Mais surpreendente, contudo, verificar que as taxas de criminalidade violenta no Brasil, em cidades como Rio de Janeiro e So Paulo, so superiores inclusive s taxas de algumas metrpoles norte-americanas. Os estudos de Edmundo Campos Coelho (1978 e 1988) apontam o crescimento da criminalidade violenta no perodo de 1978-1988. No municpio do Rio de Janeiro os registros oficiais acusaram respectivamente nos anos de 1977 e 1986, as taxas de 15 e 34 ocorrncias/cem mil habitantes. O estudo de Soares et alii (1996) sugere o agravamento dessas tendncias. Ele observou que, no municpio do Rio de Janeiro, cresceram os homicdios dolosos, entre 1985 (33,35 registros/cem mil habitantes) e 1989 (59,16 registros/cem mil habitantes). O crescimento das mortes violentas nos grupos etrios de 15-24 anos e 25-29 anos, entre 1980 e 1991, na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, tambm foi atestado em recente estudo (cf. Dellasoppa, Bercovich & Arriaga, 1999). No municpio de So Paulo, entre 1984 e 1993, a participao dos crimes violentos no total da massa de crimes registrados cresceu 10,1%, conforme conclui recente anlise (cf. Feiguin & Lima, 1995). Esse mesmo estudo aponta que o crescimento foi mais acelerado a partir de 1988, quando essa modalidade de delinqncia passou a representar, em mdia, 28,8% do total das ocorrncias registradas. Essas informaes, todavia, necessitam ser comparadas com os dados que expressam o crescimento demogrfico urbano. Essa relao acusa resultados surpreendentes. Estudo anteriormente realizado por Caldeira (1989)

A propsito Robert e colaboradores apontam em seus estudos as principais dificuldades em se lidar com as estatsticas oficiais de criminalidade. No caso da Frana, o total de ocorrncias policiais passou de 574000 para 3800000. No entanto, h inmeras precaues a serem consideradas, pois os nmeros apresentam srias limitaes: no fazem distino entre tentativas e fatos consumados; no diferenciam as ocorrncias registradas pela polcia daquelas registradas pela gendarmerie; no alcanam os contenciosos do trfego nem aqueles de impostos, dos servios alfandegrios, da inspeo do trabalho ou dos servios veterinrios. Robert et alii (1994), especialmente p. 25-41.
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Taxas de crimes violentos, segundo os tipos Municpio de So Paulo 1988-1993 Fonte: Secretaria da Segurana Pblica SSP Delegacia Geral de Polcia DGP Departamento de Planejamento e Controle da Polcia Civil Deplan Centro de Anlise de Dados CAD Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados Seade. In: Feiguin & Lima (1994). (*) Excluem-se ocorrncias registradas no Departamento Estadual de Investigaes sobre Narcticos Denarc.

observou que, nos intervalos de 1982-83 e 1983-1984, as taxas de criminalidade violenta, por cem mil habitantes, acusaram crescimento. Nos perodos subseqentes, essas taxas tenderam a declinar sistematicamente. Mesmo assim, para o ano de 1987, essa taxa foi da ordem de 747 ocorrncias de crimes violentos/ cem mil habitantes, superior ao ndice de 1981 (685,6). Para o perodo posterior a 1988, Feiguin & Lima (1995) atestaram a retomada do crescimento dessas taxas: ... nota-se que os crimes violentos saltaram de uma taxa de 945,1 por 100.000 habitantes, em 1988, para 1.119,2 por cem mil habitantes, em 1993. Trata-se de um crescimento da ordem de 18,4% num perodo de seis anos, o que justificaria dizer que os sentimentos de medo e de insegurana da populao no parecem infundados (Feiguin & Lima, 1995, p. 76). A tabela 1, a seguir transcrita, ilustra essa evoluo dos crimes violentos.
Crimes Homicdio/tentativa Roubo/Tentativa Leses Corporais Latrocnio Estupro/Tentativa Trfico de drogas* Taxas 1988 41,6 567,0 308,9 2,0 16,5 8,6 de crimes 1989 48,9 554,4 337,4 2,8 16,5 62 violentos 1990 48,8 662,8 305,3 3,4 16,3 6,6 (por 100.000 habitantes) 1991 1992 1993 50,2 50,6 44,0 701,5 750,3 700,6 289,8 279,2 273,2 2,5 3,7 3,1 16,5 15,1 13,9 11,0 12,0 10,1

As fontes que servem de subsdios para mensurar os bitos por causas externas, nisto compreendidos os homicdios voluntrios, comportam igualmente uma srie de problemas. Embora a implantao do Sistema de Informaes sobre Mortalidade/SIM tenha representado uma grande avano no sentido da melhoria substantiva dos dados estatsticos e indicadores disponveis de mortalidade, estima-se que os registros abranjam cerca de 75% dos casos de bitos nessas circunstncias. Nas regies Norte, Nordeste e Centro Oeste acredita-se que parte dos bitos no submetida a registro civil, em cartrio ou o pr-

Esse cenrio torna-se ainda mais agudo quando se observa o comportamento dos homicdios voluntrios. Nesse domnio, a distncia que separa o medo coletivo dos fatos objetivos parece cada vez mais estreita. A vida imita a arte e vice-versa. De fato, como sugerem alguns estudos brasileiros (cf. Adorno, 1994; Caldeira, 1989 e 1992; Mello Jorge, 1981, 1982 e 1986; Soares e outros, 1996; Yazabi & Ortiz Flores, 1988; Zaluar, 1994) desde a ltima dcada vem crescendo de modo acentuado a mortalidade por causas externas, motivada pela violncia5. Camargo et alii (1995) observam que, ao longo da dcada de 1980, enquanto o nmero total de bitos cresceu 20%, os bitos motivados por causas violentas cresceram 60%. No municpio de So Paulo, no perodo de 35 anos (1960-1995), o coeficiente de homicdios para adolescentes, do sexo masculino, na faixa de 15-19 anos, passou de 9,6 para 186,7 por 100 mil habitantes, vale dizer um crescimento da ordem de 1800% (cf. Mello Jorge, 1998). Segundo informaes do Datasus, no ano de 1994, ano da eleio de Fernando Henrique Cardoso, a taxa de homicdio no municpio de So Paulo era de 46,09 homicdios por 100 mil habitantes, enquanto que a taxa nacional era, no mesmo perodo, 21,21 homicdios por 100 mil habitantes6. muito provvel que, tambm em So Paulo, parte significativa dessas mortes se deva aos conflitos entre quadrilhas, associados ou no ao trfico de drogas7. A esse quadro, conviria agregar as mortes praticadas por justiceiros e grupos de extermnio, cujos alvos so cidados procedentes das classes populares, inclusive crianas e adolescentes. Pesquisa realizada no

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incio desta dcada estimou em 2,7/dia o nmero de jovens assassinados no Estado de So Paulo, no ano de 1990. Esse mesmo estudo revelou que a grande maioria das vtimas havia sido morta mediante emprego de arma de fogo, circunstncia indicativa da intencionalidade na consumao da morte (cf. Castro et alii, 1992; Castro 1993)8. Trata-se de uma tendncia que vem sendo observada nos estudos sobre mortalidade violenta. Souza (1994) assinala, no perodo de 1980 a 1988, que mais da metade dos homicdios verificados nas capitais brasileiras observadas (Belo Horizonte, Fortaleza, Recife, Belm, Salvador, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre) foi praticada atravs desse meio. No Rio de Janeiro, 46,8% das ocorrncias de homicdio envolveram pessoas alvejadas por tiros de arma de fogo9. O emprego de armas de fogo tambm constitui um trao distintivo no funcionamento de grupos de extermnio, espraiam-se por todo o pas, sediados sobretudo na regio do ABC paulista e nas capitais dos estados de Pernambuco e Rio de Janeiro (Amricas Watch, 1994). Ademais, ao longo das dcadas de 1980 e 1990 observou-se intensificao de casos de linchamentos em todo o Brasil, particularmente nas regies metropolitanas de So Paulo e em Salvador (cf. Pinheiro et alii, 1997-1998; Martins, 1996). Persistiram tambm as mortes causadas por policiais militares em confronto com civis. Pesquisa coordenada por Paulo Srgio Pinheiro (cf. Pinheiro et alii, 1991) no Ncleo de Estudos da Violncia, relativa ao perodo de 1983 a 1987, concluiu que mais de 3.900 pessoas (foram) mortas, entre policiais e no policiais, e mais de 5.500 feridos, dados apenas da Polcia Militar. O nmero de mortos chega mdia de 1,2 morte por dia no perodo, com a mxima de 1,6 em 1985. [... ] Os totais de mortes em confronto com a polcia no Estado de So Paulo so extremamente altos, tambm tendo em vista outros pases. Como comparao, na Austrlia, que possui uma populao de cerca de 17 milhes de habitantes, pouco menos que a da regio da Grande So Paulo, de 1974 a 1988 foram mortas 49 pessoas e 21 policiais, ou seja, 46 vezes menos10. Alis, a escalada da violncia policial vem se acentuando desde fins da dcada de 1970, neste estado da federao. No ano de 1992, a Polcia Militar atingiu seu pice, abatendo 1.359 pessoas (cf. Amaral, 1993)11. Embora no se possa fazer generalizaes12, essa escalada da violncia policial pode ser observada em outros estados, sobretudo do Nordeste, e em especial no Rio de Janeiro, como o demonstraram os acontecimentos da Candelria e de Vigrio Geral. Finalmente, haveria que se computar as mortes violentas provocadas por tenses nas relaes intersubjetivas e que nada parecem ter em comum com a criminalidade cotidiana. Trata-se de um infindvel nmero de situaes, em geral envolvendo conflitos entre pessoas conhecidas, cujo desfecho acaba, muitas vezes at acidental e inesperadamente, na morte de um dos contendores. Compreendem conflitos entre companheiros e suas companheiras, entre parentes, entre vizinhos, entre amigos, entre colegas de trabalho, entre conhecidos que freqentam os mesmos espaos de lazer, entre pessoas que se cruzam diariamente nas vias pblicas, entre patres e empregados, entre comerciantes e seus clientes. Resultam, em no poucas circunstncias, de desentendimentos variados acerca da posse ou proprie-

prio cartrio deixa de comunicar o fato ao Ministrio da Sade. Ademais, elevada a proporo de causas maldefinidas, o que acaba por inflacionar a categoria demais causas externas, agrupamento indicativo de indefinio quanto natureza da violncia. Cf. Camargo, Ortiz & Fonseca (1995). Ademais, h srios problemas de compatibilizao de informaes entre fontes diversas, como os dados fornecidos pelo Ministrio da Sade, aqueles contabilizados pelo Proaim, da Prefeitura Municipal de So Paulo, e os registros policiais. Cf. Feiguin & Lima (1995). Para Minas Gerais, vide os estudos de Claudio Beato (1998). Para o Rio Grande do Sul, os estudos vm sendo conduzidos por grupo coordenado por Jos Vicente Tavares dos Santos. A ausncia de estudos, similares ao realizado por Zaluar para o Rio de Janeiro, impossibilita extrair concluses fidedignas. A pesquisa, realizada mediante apoio do Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia (FCBIA), escritrio de So Paulo, contou com a coordenao de Myriam Mesquita Pugliese de Castro e a participao dos pesquisadores Cristina Eiko Sakai, Amarylis
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Nbrega Ferreira, Nelson Casagrande e Marcelo Gomes Justo. O relatrio ensejou posteriormente a publicao de um artigo em revista especializada. Cf. Castro et alii (1992). O mesmo fenmeno vem sendo detectado por todo o pas, em especial nas cidades do Rio de Janeiro, Vitria, Salvador, Recife e Aracaju. Sobre o assunto, cf. Castro (1993). Referindo-se a estudo de Mercy et alii (1993), Souza destaca que: (1) nos Estados Unidos cerca de 65% dos homicdios registrados no ano de 1990 envolveram o emprego de armas de fogo; (2) este instrumento influencia decisivamente o crescimento das taxas de mortes violentas; (3) a presena de uma arma de fogo contribui para aumentar a probabilidade de um dos participantes de um conflito ser morto; (4) a posse de uma arma de fogo fornece risco significante ao proprietrio e sua famlia. Observam os autores que, para cada vez que um revlver utilizado para matar algum em legtima defesa, ele utilizado 43 vezes em suicdios, acidentes e assassinatos que no tm por objetivo a preservao da vida de quem quer que seja.

dade de algum bem, acerca de paixes no correspondidas, acerca de compromissos no saldados, acerca de reciprocidades rompidas, acerca de expectativas no preenchidas quanto ao desempenho convencional de papis como os de pai, me, mulher, filho, estudante, trabalhador, provedor do lar etc. No mais das vezes, revelam o quanto o tecido social encontra-se sensvel a tenses e confrontos que, no passado, raramente convergiam para um desfecho fatal. Em sntese, o governo FHC herdou um cenrio bastante desfavorvel no domnio da segurana pblica. Alm do legado autoritrio nas agncias de conteno da violncia e a par da polarizao da opinio pblica em torno de posturas pr ou contra os direitos humanos, verificou-se um acentuado crescimento da violncia em mltiplas direes crescimento do crime comum, do crime organizado, do crime violento, dos linchamentos, dos assassinatos sob encomenda, dos crimes contra os direitos humanos, da conflituosidade no mbito das relaes intersubjetivas e domsticas. Mas, esse cenrio ainda estaria incompleto se a ele no se agregasse uma violenta crise no sistema de justia criminal, assunto que abordei tambm em outros estudos (cf. Adorno, 1994, 1996 e 1998a). O processo de democratizao coincide com forte crise econmica e com fortes restries ao Estado para fomentar a infra-estrutura indispensvel ao crescimento econmico. Por um lado, o Estado manifesta-se incapaz de reduzir a violncia atravs do estmulo ao desenvolvimento econmico, expanso do mercado de trabalho e garantia de um mnimo de qualidade de vida para o conjunto da populao. Se, a crise econmica afeta a qualidade de vida de imensas populaes urbanas, sobretudo de seus segmentos pauperizados e de baixa renda, a crise afeta tambm a capacidade do Estado em aplicar as leis e garantir a segurana da populao (cf. ODonnell, 1993). Os cortes no oramento impedem o atendimento da demanda de todo o sistema de justia criminal13 (Adorno, 1998a, p. 235). Os resultados do impacto do crescimento da criminalidade violenta urbana sobre o sistema de justia criminal podem ser avaliados. Os crimes crescem em velocidade acelerada muito alm da capacidade de resposta por parte das agncias encarregadas do controle repressivo da ordem pblica. Em decorrncia, acentua-se o gap entre o registro de ocorrncias policiais e o processo final sob a forma de condenao dos autores juridicamente caracterizados como rus. A conseqncia mais evidente o sentimento coletivo de impunidade: os crimes crescem, se tornam mais violentos e no chegam a ser punidos. Da as demandas por ordem, mais policiamento repressivo, maior violncia contra os bandidos, apoio pena de morte e outras medidas do gnero. Na seqncia deste processo, arrastam-se tantas outras conseqncias: aumento da seletividade dos casos a serem investigados com o conseqente aumento do arbtrio e da corrupo; excesso de formalismos contribuindo para acentuar a morosidade judicial e processual; elevado nmero de casos arquivados por impossibilidade de investig-los. Ao mesmo tempo, aumento do nmero de prises, sobretudo nos postos e delegacias policiais, tornando a situao carcerria do pas cada vez mais explosiva, pelo menos em algumas regies, mais particularmente nas prises de So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais. Por fim, ainda caberiam breves consideraes a respeito dos cons-

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trangimentos relacionados ao pacto federativo. Como se sabe, embora o governo federal desempenhe uma posio estratgica na formulao e implementao de polticas de segurana e justia, a execuo dessas polticas est sob encargo dos governos estaduais que, por sua vez, enfrentam seus problemas locais, entre os quais o de ter de lidar com caractersticas peculiares e histricas de suas agncias de conteno do crime, particularmente as ligaes entre polcias, Ministrio Pblico, Poder Judicirio e autoridades penitencirias com o governo civil e com as elites polticas locais. Trata-se de uma questo de vital importncia porque depende antes de tudo das alianas polticas entre governos estaduais e governo federal, mediadas pelas ligaes entre bancadas estaduais e bancadas federais que no raro controlam lobbies muito poderosos como os das corporaes policiais e judiciais. Restaria agora saber como o governo FHC, em seu primeiro mandato, logrou enfrentar esse quadro de adversidades e constrangimentos, alterandoo no sentido de sua proposta, qual seja de resgatar o imprio da lei e da ordem.
Direitos humanos e segurana no governo FHC

Em meio a este quadro politicamente adverso, o governo FHC procurou executar seu programa de governo para rea de segurana. Agiu em trs direes, nem sempre conectadas entre si. Por um lado, amplas iniciativas e aes no campo dos direitos humanos; por outro, iniciativas no campo das polticas de controle do uso abusivo e do comrcio ilegal de drogas. Em meio a esses dois plos, gerenciou problemas administrativos e polticos sobretudo na esfera da Polcia Federal, interveio em algumas situaes crticas nos estados, particularmente no caso de greves nas Polcias Militares e suplementou recursos para expanso e reforma do sistema penitencirio. No conjunto, essas iniciativas produziram efeitos dspares at porque buscaram atender demandas diferenciadas procedentes de grupos sociais distintos, portadores de concepes conflitantes a respeito das causas e remdios para os problemas da segurana pblica e da justia penal no Brasil. Neste ensaio, a anlise ficar concentrada no campo das relaes entre direitos humanos e segurana. Embora este recorte no alcance todo o universo de iniciativas no campo da segurana pblica, o conjunto de iniciativas adotado suficiente para dar conta de alguns impasses e dilemas enfrentados pelo governo FHC na implementao de lei e ordem, o objetivo principal de seu plano de ao. Conseqentemente, as anlises das diretrizes formuladas e implementadas nos demais campos da segurana sero portanto objeto de estudo complementar. Foi no campo dos direitos humanos, onde as iniciativas governamentais ganharam maior notoriedade, inclusive internacional, maior visibilidade por parte da mdia e maior aceitabilidade por parte da classe poltica. Alm do mais, ainda que seja prematuro avaliar o impacto das medidas adotadas neste campo junto opinio pblica, de qualquer modo muito provvel que tenham contribudo para amortecer tradicionais resistncias e tornar a palavra

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Instigante estudo comparativo entre Jamaica, Argentina e Brasil a respeito das mortes cometidas pelas foras policiais encontra-se em Chevigny (1990). 11 Sobre o mesmo assunto, cf. tambm Barcellos (1993). 12 No se pode faz-las porque o maior ou menor envolvimento de policiais militares nesses episdios depende no apenas das caractersticas locais da organizao bem como da maior ou menor ascendncia do Executivo estadual sobre suas organizaes policiais.
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Alis, nunca demais lembrar, desde os primrdios da ditadura, esquadres da morte, na maior parte constitudos de policiais civis ou ex-policiais, quase sempre envolvidos em organizaes criminosas, matavam impunemente sob pretextos os mais variados, desde a corriqueira queima de arquivo s desavenas no controle de alguma atividade, como o trfico de drogas. A esse respeito, a atuao do Promotor Pblico e ex-deputado federal pelo PT Hlio Bicudo memorvel (Bicudo, 1978).

direitos humanos menos estranha junto ao cidado comum. Como sugerido anteriormente, a mobilizao da sociedade civil em torno dos direitos humanos esteve inicialmente atada s graves violaes de direitos cometidas contra dissidentes polticos do regime autoritrio. No curso da transio poltica e da reconstruo do Estado de direito, medida em que retraam essas modalidades de violaes descortinou-se toda uma prtica rotineira, tradicional, de longa data, vigente no cotidiano das delegacias e agncias de controle repressivo dos crimes e da ordem pblica que apelava para a tortura e para maus tratos contra cidados suspeitos de haver cometido infrao penal ou mesmo contra indiciados na esfera policial e/ou rus na esfera penal. Tratava-se de uma prtica rotineira, pouco denunciada pela opinio crtica informada e tolerada na maioria dos casos como uma forma imperativa de conter a violncia (cf. Lima, 1994; Bretas, 1995; Mingardi, 1992)14. Descobriu-se mais. Em quase todos os estados da federao, eram comuns e freqentes assassinatos cometidos por policiais militares contra suspeitos ou mesmo criminosos sob a rubrica de resistncia priso seguida de morte. Logo, tais ocorrncias se revelaram abusos de poder praticados ao mais completo arrepio das leis, embora tolerados pelos comandos das polcias militares (no raro, incentivados mesmo) como circunstncias inevitveis do trabalho preventivo realizado nas ruas e nos locais onde se suspeitavam estarem os delinqentes concentrados ou escondidos mais propriamente, as habitaes populares como favelas. No curso do processo de redemocratizao, acumularam-se denncias de incontveis ocorrncias, atravs das quais personalidades pblicas, movimentos sociais, organizaes no-governamentais sobretudo de defesa dos direitos humanos, organizaes de classe como Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e a Associao Brasileira de Imprensa (ABI) exigiam imediatas providncias por parte dos poderes constitudos, entre as quais rigorosa apurao de casos com a responsabilizao penal dos rus e instalao de Comisses Parlamentares de Inqurito contra a violncia institucional, inclusive policial e os abusos cometidos nas prises e delegacias de polcia. Pouco a pouco, portanto, esses grupos organizados da sociedade civil alcanaram nova fase em suas prticas e aes: abandonaram progressivamente uma postura exclusivamente sustentada na denncia de casos e na articulao com ONGs internacionais para adentrar uma fase propositiva, pressionando os poderes Legislativo, Executivo e mesmo o Judicirio. Em meados da dcada de 1980, esses grupos bom que se diga, na maior parte constitudos de cidados identificados com a esquerda poltica em seus mais variados matizes, de cidados vinculados s igrejas (catlica, protestante e judaica) em suas vertentes progressistas, de cidados comprometidos com uma identidade cvica e profissional fundadas no liberalismo jurdico-poltico, formando um largo espectro composto por estudantes, operrios, profissionais liberais, professores, empresrios, polticos profissionais, donas de casa etc. se tornam mais aguerridos poltica dos direitos humanos. Mais do que isso, lograram articular os direitos humanos como requisito da democracia plena, como fundamento da consolidao do Estado democrtico de direito (ainda que tenham pago o nus

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de serem vistos como defensores de bandidos, como explicitado anteriormente). Mesmo assim, obtiveram algum xito, conseguindo sensibilizar parte da sociedade civil e mesmo da sociedade poltica, a despeito das fortes resistncias que o tema suscitava e ainda suscita. Ainda que em sua composio de foras e alianas polticas, o recm eleito governo FHC no refletisse inteiramente o espectro de foras que sustentava os movimentos de direitos humanos, havia fortes esperanas de que o tema no seria ignorado, at porque em seu programa de governo o novo presidente acenara largamente para a questo. A indicao de Jos Gregori para a Chefia de Gabinete do Ministrio da Justia sinalizava nessa direo. De fato, no domnio dos direitos humanos, o primeiro ano de governo foi dedicado a um extenso e intenso entendimento entre lideranas polticas e lideranas da sociedade civil que resultaram no Programa Nacional de Direitos Humanos. A idia de Programas Nacionais de Direitos Humanos foi uma decorrncia da Conferncia Mundial dos Direitos Humanos verificada em Viena (ustria), em 1993. Nessa Conferncia, decidiu-se recomendar aos pases presentes que elaborassem programas nacionais com o propsito de integrar a promoo e proteo dos direitos humanos como programa de governo. Em 7 de setembro de 1995, o governo FHC anunciou sua inteno de propor um plano de ao para os direitos humanos, concretizado no ano seguinte. A preparao do Programa Nacional de Direitos Humanos, o primeiro na Amrica Latina e terceiro no mundo, sucedendo Austrlia e Filipinas, demandou mobilizao e consultas amplas em So Paulo, Rio de Janeiro, Porto Alegre, Recife, Natal e Belm, entre outubro de 1995 a maio de 1996 a ONGs, movimentos sociais, entidades representativas de organizaes profissionais, centros de pesquisa. As consultas foram realizadas mediante seminrios e acolhimento de propostas, processo coordenado pelo Ncleo de Estudos da Violncia da USP NEV/USP. O relatrio contendo todas as propostas foi endereado ao Ministrio da Justia que lhe conferiu formato definitivo, encaminhando em seguida Presidncia da Repblica. Finalmente, o Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH, contendo 226 propostas, foi lanado em 13 de maio de 1996, em uma conjuntura bastante conturbada: a do trauma nacional motivado pelo massacre de Eldorado dos Carajs, no Par. O Programa encontra-se amplamente divulgado atravs da publicao sob a forma de livro cerca de 300.000 mil exemplares, atravs da revista PNDH em Movimento, inclusive em edio eletrnica via Internet, alm de j ter sido alvo de quatro conferncias nacionais. Em duas oportunidades, Pinheiro e Mesquita Neto (1997 e 1998), analisaram os caminhos que conduziram ao Programa Nacional de Direitos Humanos, avaliaram o primeiro ano de sua implementao, identificaram desafios e perspectivas futuras. Em sua anlise, eles sublinham as seguintes caractersticas do plano de ao governamental: a) primeiramente, sua natureza supra-partidria. A questo dos direitos humanos tornou-se uma problemtica essencial consolidao da sociedade democrtica no Brasil que ultrapassa as divergncias de ordem poltico-ideolgica; b) tratase de um Programa que envolve parceria entre sociedade civil organizada e Es143

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tado, no qual a autonomia da sociedade civil assegurada. Sob esta perspectiva, algo alm de um mero contrato de confiana entre Estado e ONGs; c) O Programa compreende uma nova concepo de direitos humanos. Seguindo a orientao da Conferncia Mundial de 1993, reconhece-se a indivisibilidade dos direitos humanos: direitos humanos no so apenas direitos civis e polticos, mas tambm direitos econmicos, sociais, culturais, coletivos, o que uma grande novidade na histria social e poltica republicana no Brasil; d) O Programa reconhece tambm que direitos humanos no se limitam aos direitos definidos em constituies e leis nacionais, abrangendo ainda direitos consagrados em convenes internacionais. Ademais, admite-se que indivduos, coletividades e ONGs possam requisitar apoio de outros estados e/ou organizaes internacionais para proteo de direitos humanos violados. A lista de realizaes no pequena. Compreende mltiplas aes que vo muito alm do que se poderia convencionar como esfera de segurana pblica. Contempla em verdade medidas de curto, mdio e longo prazos voltados para a proteo do direito vida e liberdade. Diante deste escopo to largo e abrangente, ocupou-se dos direitos das mulheres, dos negros, das crianas, dos idosos, dos ndios e dos portadores de deficincia; da defesa do consumidor; do trabalho infantil; criao do servio civil atravs do qual jovens dispensados do servio militar pudessem desempenhar, por perodo de tempo determinado, funes junto a comunidades pobres ou carentes; criao de um sistema de informaes sobre criana e adolescncia com o objetivo de orientar as polticas de atendimento a esses segmentos da populao brasileira bem como auxiliar no monitoramento da aplicao do Estatuto da Criana e do Adolescente ECA; aes visando implementao de Conveno da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) bem como outras medidas visando coibir a discriminao no recrutamento e no ambiente de trabalho; manteve ainda iniciativas conjuntas, relacionadas aos direitos humanos, com os Ministrios da Reforma Agrria, da Sade, da Educao e Desporto, da Previdncia e Assistncia Social e com o Conselho do Comunidade Solidria. No campo da segurana pblica, as iniciativas no foram de menor envergadura. A lista extensa: sano da lei no 9.299/96, transferindo a competncia para julgamento de policiais militares acusados de crimes dolosos contra a vida da Justia Militar para a Comum (agosto 1996); sano da lei no 9.455/97, que tipificou o crime de tortura e estabeleceu penas severas; sano da lei no 9.437/97, que tornou crime o porte ilegal de armas e criou o Sistema Nacional de Armas (Sinarm); sano da lei no 9.474/97, que estabelece o Estatuto dos Refugiados; sano da lei no 9.454/97, que cria o Registro de Identidade Civil e o Cadastro Nacional de Registro de Identidade Civil; aprovao de projeto, na Comisso de Constituio e Justia da Cmara, proposto pelo governo federal conferindo Justia federal competncia para julgamento de crimes contra os direitos humanos (abril de 1997);
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sano da lei no 9.534/97, que estabelece a universalizao da gratuidade da certido de nascimento e bito; criao da Secretaria Nacional de Direitos Humanos (abril de 1997), tendo por titular Jos Gregori, o qual permaneceu no cargo no segundo mandato presidencial; sano da Lei Complementar no 88/96, que estabelece o rito sumrio nos processos de desapropriao para fins de reforma agrria; sano da lei no 9.415/96, que estabelece a presena obrigatria do Ministrio Pblico em todas as fases processuais que envolvem litgios pela posse da terra urbana e rural; sano da lei no 9.296/96, que regulamenta o inciso XII, parte final do artigo 5 da Constituio Federal, sobre escuta telefnica; sano da lei no 9.303/96, que altera o art. 8 da lei no. 9.034/96, que dispe sobre a utilizao de meios operacionais para a preveno e a represso de aes praticadas por organizaes criminosas. A par dessas iniciativas, inmeras outras medidas foram adotadas selando a parceria entre sociedade civil e o Estado, atravs de contratos e convnios firmados com o Ministrio da Justia e a Secretaria Nacional de Direitos Humanos. Entre as principais, mencionam-se: Relatrio sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial; Mapas de Risco (So Paulo, Curitiba, Rio de Janeiro, Salvador, projeto coordenado pelo Centro de Estudos de Cultura Contempornea CEDEC); criao dos Balces de Direito (prestao de servios gratuitos de assessoria jurdica em vrias cidades brasileiras); Rede de proteo de testemunhas e vtimas no NE (Recife, projeto coordenado pelo Gabinete de Assessoria aos Movimentos Populares GAJOP), que acabou norteando a criao de um Programa Nacional chamado PROVITA; programa de atendimento s vtimas (Paran e Santa Catarina); cursos de reciclagem para policiais civis e militares (programa patrocinado pela Cruz Vermelha Internacional e executado pela FLACSO); Planos de preveno da violncia (firmado com o Centro de Articulao de Populaes Marginalizadas CEAP/RJ e com o Instituto Brasileiro de Estudos e Apoio Comunitrio IBEAC); Programa Nacional de Informaes Criminais (INFOSEG) e Conselhos Regionais de Segurana; Projeto de lei para ampliar a aplicao das Penas Alternativas Priso; apoio, em todo o pas, dos servios disque-denncia; elaborao do Manual de Direitos Humanos com o objetivo de orientar ONGs que pretendam trabalhar com direitos humanos. Alm dessas iniciativas, foram criados, em nvel de Ministrio da Justia, vrios Conselhos e Comisses para tratar de assuntos diversos. Entre os colegiados mais importantes, figuram as Comisses nomeadas para a Reforma do Cdigo Penal e do Cdigo do Processo Penal, o Grupo de acompanhamento do ECA, o Grupo constitudo para abordar a segurana pblica sob a tica dos direitos humanos, o qual elaborou trinta propostas para uma Poltica Nacional de Segurana Pblica, com grande nfase na reforma das polcias militar e civil. Sem dvida, o mais importante desse colegiado o Grupo encarregado do monitoramento da aplicao do Programa Nacional dos Direitos Humanos. Como se pode constatar, trata-se de um programa ambicioso em
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vrios sentidos. Em primeiro lugar, porque pretende cumprir as orientaes gerais contidas no programa geral do governo FHC, particularmente no que concerne rea de segurana. Em segundo lugar, porque elabora um Programa Nacional abrangente, procurando contemplar demandas procedentes dos mais variados segmentos, grupos e classes sociais, no se restringindo quilo que tout court se poderia convencionar de segurana pblica. Em terceiro lugar, porque procura entendimentos com a classe poltica de sorte a aprovar, na esfera do legislativo, com relativa rapidez projetos que, em governos anteriores, teriam permanecido engavetados ou teriam sido recusados, como, por exemplo, a transferncia de competncia da Justia Militar para a Justia Comum dos crimes cometidos por policiais militares. Em quarto lugar, porque buscou articular distintos segmentos do Estado nos trs nveis federal, estadual e municipal , evitando tanto quanto possvel a tradicional fragmentao que caracteriza as polticas pblicas no Brasil, em especial as polticas sociais. Por fim, porque articulou, com relativo sucesso ao que tudo indica, distintos segmentos da sociedade civil organizada, mantendo compromissos conjuntos de trabalho com resultados de curta, mdia e longa durao. No sem motivos, essa foi uma das reas que menor problemas parece ter oferecido ao governo FHC. Suas equipes de trabalhos via de regra mostraramse mais homogneas e mais afinadas entre si. No houve embates desgastantes entre a Secretaria Nacional de Direitos Humanos e o Ministrio da Justia. Salvo no episdio da expulso dos estrangeiros que haviam participado do seqestro do empresrio Ablio Diniz, em que o cenrio poltico pareceu mais tenso e mais denso, exigindo habilidade poltica para alm do convencional, os demais problemas existentes tiveram origem na sociedade civil, at porque as graves violaes de direitos humanos continuaram a ocorrer, entre as quais o caso da Favela Naval (SP), torturas praticadas por policiais militares em Cidade de Deus (RJ), assassinato de dois trabalhadores em Paraopeba (PA), envolvimento de policiais militares em chacinas verificadas em So Paulo (apud Pinheiro & Mesquita, 1998). Pelo sim e pelo no, a temtica dos direitos humanos tambm permaneceu, durante quase todo o governo, em evidncia internacional. A despeito de sua abrangncia, do conjunto e alcance de suas iniciativas e do relativo xito alcanado, o Programa Nacional de Direitos Humanos no logrou reduzir ou mitigar os sentimentos coletivos de medo e insegurana da populao e no parece ter tido algum efeito na conteno do crime urbano. Nas palavras de Paulo Srgio Pinheiro e Paulo Mesquita Neto, a questo saber como esta nova concepo de direitos humanos, refletida e fortalecida pelo Programa Nacional de Direitos Humanos, PNDH, lanado pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, em 13 de maio de 1996, afeta o sistema poltico no Brasil. O desafio avaliar se essa nova concepo pode contribuir efetivamente para diminuir a violncia e a criminalidade e para aumentar o grau de respeito aos direitos humanos no pas (Pinheiro & Mesquita Neto, 1998, p. 44). De fato, aqui parece residir o n da questo. Se o Programa Nacional logrou colocar os direitos humanos na agenda poltica brasileira o que foi, sem qualquer dvida, um xito irrefutvel numa sociedade que tradicionalmente des146

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confia desses direitos , no logrou em contrapartida convencer o cidado comum que a promoo e proteo dos direitos humanos constitui requisito de segurana pblica. Em outras palavras, no foi possvel fazer o link entre direitos humanos e segurana pblica. Ainda que o cidado comum, aps quatro anos de governo FHC, possa at ter comeado a aceitar a linguagem dos direitos humanos, diminuindo suas resistncias e crticas, de qualquer forma, ao que tudo indica, esse mesmo cidado no conseguiu estabelecer uma sorte de conexo entre esses direitos e o medo do crime, do criminoso e da violncia em geral. Explicar as razes para este impasse no fcil e requereria exame mais pormenorizado e completo da poltica de segurana pblica proposta pelo governo FHC, contemplando inclusive as polticas relativas ao funcionamento das agncias de conteno da violncia, as polticas relativas ao controle e represso do uso abusivo e do trfico ilcito de drogas, alis uma rea que conheceu grandes desenvolvimentos, polticas no entanto que no foram examinadas neste texto, em virtude das razes apresentadas anteriormente. Mesmo considerando essas limitaes, possvel aventar hipteses. Nas trs Conferncias Nacionais de Direitos Humanos realizadas durante o primeiro mandato FHC, uma crtica recorrente. Embora o Programa Nacional de Direitos Humanos se fundamente na concepo de indivisibilidade dos direitos humanos, ele jamais aborda a questo dos direitos econmicos e sociais. Em particular, os movimentos de direitos humanos questionam a possibilidade de alcanar avanos reais e concretos caso problemas relacionados ao desemprego, fome, seca, reforma agrria, entre outros, no sejam equacionados. Muitos duvidam que o Programa possa se sustentar a longo prazo medida em que persistem e mesmo se aprofundam as desigualdades sociais entre ricos e pobres, entre as regies do pas, entre brancos e negros, entre homens e mulheres, entre adultos e crianas. Quanto a estas crticas, tem havido duas respostas governamentais. Por um lado, um certo silncio, tudo indicando que a questo dos direitos econmicos e sociais envolve poltica econmica, estabilidade monetria, controle da infrao, regras de ouro do governo FHC que no podem ser alteradas. Sob esta perspectiva, a poltica econmica vigente apareceria como uma espcie de obstculo consolidao dos direitos humanos15. Por outro lado, h quem reconhea esses limites porm argumente que, em uma sociedade como a brasileira, impe-se primeiramente assegurar os direitos civis fundamentais, entre os quais o mais importante deles o direito vida, como pr-requisito para a defesa dos direitos econmicos e sociais. Esse argumento apoia-se sobretudo na experincia histrica do Ocidente, cujas democracias foram erguidas em torno de um modelo contratual que inicialmente privilegiava os direitos individuais e polticos, os quais, uma vez conquistados, serviram de alavanca para a conquista dos direitos econmicos e sociais e, mais recentemente, para a conquista dos direitos coletivos, completando-se assim o ciclo contemporneo dos direitos humanos. Certo ou no, trata-se de uma questo em aberto cujo peso no desprezvel, porm cujo alcance, desconhecido, certamente no suficiente para explicitar os dilemas e impasses suscitados pelas relaes entre direitos humanos e segurana16. Ao que tudo indica, os principais obstculos so de outra ordem e natu-

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No segundo mandato presidencial, a Secretaria Nacional dos Direitos Humanos, atravs da Portaria no 7 de 01/06/99, instituiu grupo de trabalho especial incumbido de propor a atualizao do Programa Nacional dos Direitos Humanos. A reviso prev inclusive a incorporao dos direitos econmicos e sociais. 16 As Conferncias Nacionais de Direitos Humanos tm sido oportunidade para inmeras outras crticas. Por exemplo, a no incluso dos direitos dos homossexuais no Programa original. Tambm tratam de questes como funcionamento da polcia e funcionamento do Judicirio. Por razes de espao, no tratarei destas crticas.
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reza. Primeiramente, preciso reconhecer que o Programa Nacional dos Direitos Humanos buscou, no campo da segurana pblica, priorizar um tema caro e vital para os direitos humanos. Os abusos de poder cometidos por autoridades pblicas no exerccio de suas atribuies legais de conteno do crime e da violncia. Nessa medida, a maior parte das iniciativas procurou proteger o cidado comum contra eventuais arbitrariedades cometidas pelo poder pblico. Trata-se evidentemente de uma pea importante no tabuleiro da segurana pblica. Porm, no completamente suficiente. certo que desejvel coibir as graves violaes de direitos humanos cometidas por agentes policiais como requisito de pacificao social. No entanto, como fica o outro lado da questo? Como enfrentar o crescimento da criminalidade? Como enfrentar o envolvimento crescente de jovens do trfico de drogas, constituindo precoces carreiras no mundo da delinqncia? Enfim como deter a onda crescente de violncia urbana, em especial as taxas assustadoras de homicdios cujas vtimas preferenciais so jovens? Bem, esses so problemas que melhor devem ser respondidos pelas agncias encarregadas de represso do crime e de conteno da ordem pblica. Neste domnio, a tradio outra, o legado autoritrio ainda forte e presente, tudo se resume a estratgias, tticas, equipamentos e know-how modernos. Neste domnio, os lobbies constitudos em torno de representantes com mandato legislativo so atuantes e evitam, o quando podem, mudanas radicais que promovam um deslocamento acentuado do eixo da segurana pblica em direo ao governo civil. neste domnio que o pacto federativo e as alianas polticas de sustentao governamental funcionam como uma espcie de entrave. Para que o problema da segurana comeasse a ser enfrentado impese profunda mudana no sistema de justia criminal (reforma da polcia, reforma do Judicirio e reforma do sistema de distribuio e cumprimento de penas). No se trata aqui apenas de uma reforma no sentido da racionalizao dos procedimentos legais, formais, tcnicos; trata-se, antes de tudo de reforma estrutural que avance no sentido de promover susbstantivas mudanas nas relaes de poder entre aqueles incumbidos de aplicar as leis e de distribuir justia e aqueles que se encontram na condio de tutelados ou justiados. Mais do que reforma administrativa, falase aqui em reforma poltica, em transformao do eixo de poder que mediatiza as relaes entre oferta e demanda por servios judiciais. Contempla entre outras coisas: ampla e profunda reforma das agncias policiais (reforma de prticas e de mentalidade), criao de instrumentos de controle externo (tanto da Polcia quanto da Justia), desobstruo dos obstculos e barreiras entre o cidado comum e a Justia (problemtica da ampliao do acesso Justia). Sob esta perspectiva, trata-se de conceber a Justia como instrumento efetivo de mediao pblica nos conflitos entre particulares e entre estes e o Estado e no apenas como instrumento de controle social e de conformidade s regras pactadas. A reforma da Justia requer, para alm de uma nova normatividade institucional (racional-legal, burocrtico-administrativa), uma nova regulao das relaes de poder de forma a que os cidados sejam levados a acreditar que a Justia se encontra a servio da resoluo pacificada de seus conflitos e no como instrumento de imposio de regras que no
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raramente lhes parecem arbitrrias e destitudas de qualquer sentido. Em outras palavras, trata-se justamente de aumentar a confiabilidade dos cidados em suas instituies de justia no porque eles passem misteriosamente a conceder-lhes crdito, todavia porque essas agncias se tornaram confiveis diante dos olhos dos cidados. A reforma do sistema de justia um processo poltico complexo e que requer muita habilidade poltica e sobretudo doses elevadas de negociaes j que envolvem interesses corporativos que necessitam ser trincados e bloqueados. Dada a natureza do sistema de justia e a distribuio de competncias entre estados e federao, estabelecida constitucionalmente, qualquer projeto de reforma dever passar necessariamente pelos governos estaduais e pelas lideranas polticas locais. Salvo excees, predominam nessas reas os interesses mais conservadores no tocante ao controle da ordem social, conteno repressiva dos crimes e ao trato nas questes de segurana pblica. Mesmo quando toleram falar em direitos humanos, desconfiam com freqncia das solues liberais e da aposta em polticas distributivas. Ao contrrio, enfatizam as polticas retributivas, que sustem maior rigor punitivo, se possvel concentrado em penas restritivas de liberdade, alm da maior liberdade de ao para as agncias policiais no combate ao crime. Dado que essas foras sociais sustentam suas representaes polticas nas esferas federais, em especial na Cmara e no Senado, pouco provvel que uma reforma radical do sistema de justia criminal compatvel com uma poltica de direitos humanos adquira lastro poltico entre distintos segmentos sociais a ponto de romper com os atuais constrangimentos institucionais, corporativos e polticos.

Recebido para publicao em setembro/1999

ADORNO, Srgio. Insecurity versus human rights: between law and order. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 129-153, Oct. 1999 (edited Feb. 2000).

ABSTRACT: The purpose of this article is to analyses the public security policy formulated and implemented by the government of Fernando Henrique Cardoso in his first governoship (1995-1998). This analysis tries to inventory some political constraints, which limit the target of the line of directions formulated and implemented. Initially it presents a social and political scenery wider than the previous ones, which has contributed that public security and penal justice problems occupy a central position in the governmental policies. Then, we analyses the government of FHC's initiatives mainly in human rights, evaluating some impacts and results, identifying ambivalence and impasses as well.

UNITERMS: crime, violence, scare, insecurity, criminality growth, public security politics, human rights, FHC government.

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