VOTO DO LUIZ FUX

O recurso impetrado pelo Estado de So Paulo trata dos limites da

competncia legislativa do municpio quanto ao meio ambiente,
alm de buscar parmetros objetivos que limitem o conceito de
interesse em relao competncia legislativa estadual.
Para resolver o caso, o ministro decide analisar todos os dados
colhidos em audincias pblicas para levantar as questes sociais,
econmicas e polticas inerentes ao caso.
Breve resumo das principais opinies dos diversos rgos
especializados que participaram da audincia:
Fatores anteriores:
1) J existe relevante diminuio progressiva e planejada da
utilizao da queima como mtodo despalhador de cana de acar;
2) A maior parte das reas nas quais ocorrem o cultivo so
acidentadas, impossibilitando o manejo de mquinas;
3) Grande parcela do cultivo da cana se d em minifndios;
4) Em geral, os trabalhadores tm baixa escolaridade;
5) A poluio, independentemente da opo escolhida, sempre
existir.
H dados concretos reveladores quanto queima da cana no Estado
de So Paulo. O Ministrio do Meio Ambiente ressaltou, na audincia
pblica, que em 2006 34% da cana eram colhidos de maneira crua,
sem a queima; em 2011, 65% da cana estavam sendo colhidos sem
o uso do fogo. Especificamente em Paulnia, nota-se que 73% da
cana estavam sendo colhidos com a queima. De 2006 para 2011,
esse dado foi para 23,7%.
Essa diminuio s comeou aps a instituio do planejamento de
eliminao da queima realizado pelo Estado de So Paulo.
O conceito deste planejamento deve ser separado da proibio
completa e imediata. No planejamento, h uma preparao prvia
pelo poder pblico para concretizar uma situao desejvel a
simples proibio identifica o problema e tenta resolv-lo, mas sem
supor as consequncias de um comando normativo simples e reto.
O ministro indaga sobre a viabilidade da extino imediata do
mtodo questionado (queima da palha da cana) para entender se o
panorama atual pode se ajustar nova realidade.
PRIMEIRO ARGUMENTO: O cultivo da cana de acar ocorre em
terrenos acidentados, com inclinaes que atrapalham o uso de
maquinrio para a colheita sem a queima. H uma tecnologia em

desenvolvimento para superar a irregularidade do solo, mas a

previso de sua concluso e implantao ultrapassa 10 anos.
Assim, sem uma tecnologia que resolva as dificuldades da atividade
e com a proibio imediata da queima da cana, o agricultor
forado a forjar um novo meio de sustento. Nota-se, ainda, que
grande parte da rea destinada a esse cultivo s pode receber
colheita da forma proibida.
PORTANTO, se o STF reconhecesse a legitimidade e/ou
constitucionalidade da proibio imediata da queima de cana, o
tribunal consideraria razovel o impacto econmico da perda
substancial de renda e emprego em todo o pas.
SEGUNDO ARGUMENTO: Boa parte das reas de cultivo da cana so
minifndios reas cujas dimenses so inapropriadas para
colheitadeiras, o que obrigaria agricultores a arrendar suas terras e
deixar a atividade.
TERCEIRO ARGUMENTO: Baixa escolaridade dos trabalhadores do
cultivo da cana de acar.
Para comear, fato que substituir o homem pela mquina em
trabalhos de grande esforo fsico inevitvel e desejvel
preserva-se a sade do trabalhador e obtm-se maior
produtividade. No entanto, preciso pensar no desenvolvimento
desse processo para acomodar todos os interesses
juridicamente tutelados.
A insero de colheitadeiras no plantio da cana exige mo de obra
qualificada. Consequentemente, a proibio imediata trar o
desemprego para os trabalhadores que no tm esse conhecimento
tcnico.
Citao de Dra. Mrcia Azanha Ferraz Dias de Moraes:
A mecanizao da colheita altera o perfil do empregado, criando
oportunidades para tratoristas, (...) condutores de colheitadeiras,
tcnicos em eletrnica (...) e reduz, em maior proporo, a
demanda dos empregados de baixa escolaridade (...) expulsando-os
da atividade. Esse fato implica a necessidade de
alfabetizao, qualificao e treinamento desta mo-deobra, para estar apta a atividades que exijam maior
escolaridade.
Diante dos argumentos clarssimos a respeito do destino dos
trabalhadores, embora haja ganhos de produtividade com a
mecanizao, deve-se planejar bem a realocao dos trabalhadores
canavieiros de modo a garantir seu emprego e ensino em
consonncia com a garantia constitucional da dignidade humana.

(PGINA 21, MUITO IMPORTANTE) Em contrapartida a esse

argumento, seria possvel defender a aplicabilidade das normas
programticas de direitos sociais constitucionalmente previstos e
incidentes no assunto. (Ou seja, Ento cobremos que o Estado
proporcione emprego aos que seriam desempregados).
Esse entendimento s seria aceitvel se considerarmos a mquina
estatal em sua funo de atender necessidades sociais com
recursos limitados (atuao passiva).
Porm, quando o Estado interfere direta e negativamente na esfera
individual de um particular, justo reconhecer sua responsabilidade
de reduzir danos e assegurar que a situao volte ao status quo
anterior. O Poder Pblico deve aplicar as normas
constitucionais na medida do possvel (...), seria
completamente ilgico exigir dele um dever jurdico de
existncia de vagas de trabalho para todo cidado.
Vem da a posio passiva do Poder Pblico, que no
responsvel por obter emprego para TODOS os cidados.
No entanto, quando o governo sai de sua inrcia administrativa e se
insere no mercado, interferindo em determinada atividade, caso
haja prejuzo suportado pelo particular retirando-lhe a condio
de usufruir um direito fundamental em seu mnimo
existencial, possvel exigir uma ao que atenue a situao
negativa.
Ingo Wolfgang Sarlet:
Embora o direito ao trabalho, enquanto fundamental, possa no
implicar um direito subjetivo a um emprego remunerado, ele
certamente se traduz na exigncia (dever constitucional) de
promover polticas de fomento da criao de empregos, formao
profissional do trabalhador etc.
REALISTICAMENTE: Deve haver uma soluo mnima ao problema.
Se h uma impossibilidade de concesso de plenas condies aos
trabalhadores substitudos, que se d ao menos um prazo razovel
para que possam se preparar a esta nova situao.
(Citao da Declarao Universal dos Direitos do Homem, que pede
a proteo contra o desemprego e que se assegure a dignidade
humana aos cidados)
Assim, a mera e direta proibio no se coaduna (...) com os
valores constitucionais perseguidos pela sociedade, visto
que o evidente aumento no ndice de desemprego abrupto
trar reflexos econmicos no mbito nacional interno, no
sentido de que haver menor circulao de riqueza e, sob o
ponto de vista externo, cumpre lembrar que altas taxas de

desemprego contribuem para a diminuio do grau de

confiabilidade no pas (...).
Para guardar a Constituio, o STF no pode se furtar de garantir
um direito fundamental, sob pena de negar sua existncia.
nesse sentido que surge o direito proteo contra o desemprego
no presente caso, j que o Poder Judicirio o poder de quem no
tem poder.
A diferenciao entre direitos fundamentais (Gregrio PecesBarba Martnez) ir explicitar o posicionamento adotado neste
voto.
Direito fundamental fruto da tentativa de universalizar condies
teoricamente essenciais de dignidade. Observa-se que o
universalismo limitado pela pobreza, fome, analfabetismo e outros
problemas sociais, como uma administrao pblica aparelhada que
no busca efetivar direitos fundamentais. Assim, o conceito de
universalidade deve ser reformulado como uma abstrao (homens
so o fim e no o meio).
Direitos sociais so estruturas ara ajudar grupos que no
conseguem desenvolver sua personalidade por si, tratando os
desiguais na medida em que se desigualam.
Diferenciao: direitos fundamentais vistos como ponto de partida
e como ponte de chegada.
Ponto de partida: Homens nascem e permanecem livres e iguais em
direitos. Direitos individuais, civis e polticos brotam dessa
moralidade bsica.
Ponto de chegada: Ser x Deve ser. A comparao entre a moralidade
bsica e a realidade da desigualdade de certos grupos a
conscincia da necessidade de aes para superar sua situao.
PORTANTO... Ao reconhecer um direito fundamental social de
chegada, o Judicirio deve agir de modo concreto e positivo para
fazer valer a Constituio e no impedir o desenvolvimento dos
direitos de liberdade e da personalidade.
Em outras palavras, importante ponderar se o impacto positivo da
proibio imediata da queima da cana na produtividade
constitucionalmente mais relevante do que o pacto social em que
o Estado brasileiro se comprometeu a conferir ao seu povo o pleno
emprego para o completo gozo de sua dignidade.

Importante: O aumento da produtividade no ser imediato,

tampouco garantido.
Conjunto de fatos apresentados ao tribunal: Certo e previsvel
desemprego em massa, mera possibilidade de aumento de
produtividade (ressalva: lucro com mecanizao comprovado). O
que prejudica a mecanizao a falta de previsibilidade da
implementao de condies mnimas para o uso das
colheitadeiras.
Assim, para Fux o STF deve agir como guardio da Constituio
defendendo os interesses da minoria (trabalhadores canavieiros)
contra o progresso tecnolgico da mecanizao (implcito na
pretenso de proibio imediata da colheita da cana com fogo).
Lio de Ferrajoli sobre o Direito como sistema de garantias: Deve
haver um juiz independente que possa reparar injustias, tutelando
o indivduo mesmo quando ele considerado culpado ou no pela
maioria absolvendo-o na falta de provas e condenando-o havendo
prova, independentemente da opinio da maioria. Essa legitimao
no tem a ver com democracia poltica por no derivar da vontade
da maioria, e sim da intangibilidade dos direitos fundamentais.
So esses direitos fundamentais que do aos juzes sua legitimao.
Com o dever de garantir a concretude dos direitos
fundamentais, evidencia-se um carter legitimador deste
fundamento protecionista da classe trabalhadora, o que leva
ao vis representativo da camada menos favorecida, cujos
interesses esto em jogo.
O judicirio deve, portanto, estar atento aos anseios da sociedade
afinal, um servio pblico. Chega o momento de identificar tais
necessidades e como satisfaz-las.
Citando diretamente a reflexo de Fux sobre o tema:
Mesmo que seja mais benfico, para no dizer inevitvel, optar
pela mecanizao da colheita da cana, por conta da sade do
trabalhador e da populao que vive nas proximidades da rea de
cultura, pelo aumento significativo da produtividade e consequente
lucro, no se pode deixar de lado o meio pelo qual se considere
mais razovel de obteno deste objetivo: proibio imediata ou
eliminao gradual.
Por bvio, afigura-se muito mais harmnico com a disciplina
constitucional, a eliminao planejada e gradual da queima da
cana.

Para alm disso, h a questo da poluio que persistiria tanto

com a queima quanto com a mecanizao. Conforme esclarecido
na audincia pblica e mencionado no relatrio, a decomposio da
cana gera gs metano, o que contribui para o efeito estufa, alm do
surgimento de ervas daninhas e o consequente uso de pesticidas e
fungicidas.
Assim, a lei estadual que prope a mecanizao gradual do cultivo
da cana reflete um desejo da sociedade e oferece uma norma a
ser observada e respeitada pelas demais unidades da federao
adstritas ao Estado de So Paulo.
APS A ANLISE FATUAL E DE PRINCPIOS, O FUX ENFIM
ENTRA NO ASPECTO JURDICO
A tese simples: o Municpio de Paulnia, ao proibir totalmente a
queima a cana, afrontou a regra descrita no art. 24, VI da CF ou
apenas utilizou a norma do art. 30, I e II, da CF, que permite legislar
sobre interesse local supletivamente?
Para resolver essa questo, deve-se levantar o conceito de
INTERESSE LOCAL e a definio concreta dos LIMITES
CONSTITUCIONAIS DA COMPETNCIA LEGISLATIVA DOS
ENTES DA FEDERAO.
Interesse Local
Hely Lopes Meireles: se caracteriza pela predominncia e no pela
exclusividade do interesse para o municpio em relao ao do
Estado e da Unio. (...) No h assunto municipal que no seja
reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferena apenas
de grau, e no de substncia.
Fux: O meio ambiente equilibrado interesse de todos os entes da
federao, sendo imprescindvel, para a soluo correta do
problema, identificar qual o predominante.
Papel Constitucional do Municpio:
Sandra Krieger Gonalves Silva: Municpio a base da pirmide do
Estado Federado. Nesta clula, as pessoas exercem seus direitos e
cumprem suas obrigaes; onde se resolvem os problemas
individuais e coletivos. Est no Municpio a escola da democracia.
[Descrio de eventos que ocorrem no Municpio, como remoo de
detritos, coleta de lixo, cuidados com meio ambiente, trnsito,
prestao de servios pblicos.] Para regular to extenso mbito de
fatores e relaes, outorgou a Constituio de 1988, ao legislador
local, a competncia legislativa sobre a vida da comunidade,
voltada s suas prprias peculiaridades, atravs da edio

de normas dotadas de validez para esse ordenamento local.

Essa expresso do texto constitucional tem sua aplicao limitada
pela regra constitucional da competncia.
Portanto, a funo especfica do municpio atender diretamente o
cidado e satisfazer suas primeiras necessidades, na medida do
possvel.
O STF no pode deixar de reconhecer o interesse do municpio em
fazer com que sua populao goze de um meio ambiente
equilibrado. No entanto, trata-se de identificar a preponderncia
de interesses comuns.
Recorremos agora ao texto constitucional para extrair a mens legis
[esprito da lei] da distribuio de competncia legislativa.
ART. 24 da CF: Estabelece uma competncia concorrente entre
Unio e Estados-membros, determinando a edio de norma de
carter genrico pela primeira e carter especfico na segunda
hiptese.
Assim, a combinao da legislao estadual com a edio de uma
lei federal (segundo o constituinte originrio) disciplina todos os
interesses socialmente relevantes para os temas elencados em tal
dispositivo.
No ponto de vista sistemtico, h uma correspondncia entre a
orientao da constituio e a lei estadual. As normas federais
paradigmticas apontam a necessidade de um planejamento para
extinguir gradativamente o fogo como mtodo despalhador para
facilitar o corte da cana.
Normas federais:
Cdigo Florestal vigente (Lei no 12.651/12), art. 40
estabelece uma poltica nacional para reduo desta forma
de colheita.
Decreto no 2.661/98 regulamenta o emprego de fogo em prticas
agropecurias e florestais, estabelecendo sua eliminao
gradativa em favor da posterior mecanizao.
Captulo IV Da reduo gradativa do emprego do fogo
Artigo 16 Eliminao gradativa do emprego do fogo como
despalhador.
3 Novas reas incorporadas ao processo de colheita mecanizada
tero a reduo gradativa do emprego do fogo como mtodo
despalhador.

Artigo 17 A cada cinco anos a partir da publicao deste Decreto

haver uma avaliao das consequncias socioeconmicas
decorrentes da proibio do emprego do fogo.
P. 33 (mencionada no enunciado)
Conflito legislativo: A lei municipal foi editada anteriormente lei
estadual. Enquanto no havia poltica pblica planejada para tratar
do assunto, e havendo ntido interesse na questo, no possvel
identificar problema acerca da existncia de tratamento municipal.
No entanto, quando o Estado de SP disciplina a matria ambiental
seguindo o mandamento de sua respectiva constituio, haveria
uma lacuna que permitisse a manuteno da lei municipal?
Nesse caso, como na ADI 3.9376-MC/SP anterior, h um conflito de
competncia entre dois entes federais distintos com uma relao de
residualidade. Naquela ocasio, foi reconhecido que, se o ente
competente exaure a matria, este no poder ser limitado por
quem tem a opo de complementar disciplina adotada.
(Lendo a ementa da representao 1153/RS, vemos trechos como
supremacia da lei federal, carter supletivo da lei estadual, de
modo que supra hipteses irreguladas, existncia de legislao
federal que regula a espcie)
Outro leading case, na Ao Direta de Inconstuticonalidade 4060,
tambm relatado por Lus Fux, determinou que a regra geral deve
ser a liberdade para que cada ente federativo faa as suas escolhas
institucionais e normativas, as quais j se encontram bastante
limitadas por outras normas constitucionais materiais que
restringem seu espao de autonomia e no havendo necessidade
de uniformidade nacional na disciplina da tematica, proponho
prestigiar a iniciativa loca em matria de competncias legislativas
concorrentes. O benefcio da dvida deve ser pr-autonomia
dos Estados e Municpios.
O sistema ambiental (cdigo florestal) prope uma determinada
soluo a diminuio gradual da cana enquanto o diploma
normativo atacado disciplina de maneira diversa, na contramo da
inteno do plano nacional, sendo proibido pelo Supremo Tribunal.
Ou seja, a legislao municipal oposta ao sistema harmnico
estabelecido entre as esferas federal e estadual.
A soluo da lei municipal proporcional sob a tica constitucional?
Como j assentado na dogmtica, o dever de proporcionalidade
deve orientar toda a atuao do Poder Pblico, permitindo a

harmonia axiolgica do sistema normativo. Fundamento: noo de

princpios jurdicos como mandamento de otimizao em face de
restries fticas e jurdicas.
3 fases para analisar a proporcionalidade: adequao, necessidade
e proporcionalidade em sentido estrito.
1 Adequao: investigar aptido da medida estatal para atingir a
finalidade constitucional almejada. O meio selecionado idneo
para promover o fim perseguido? (A adequao satisfeita com a
simples escolha de um meio que promova minimamente o fim).
2 Necessidade ou exigibilidade: Anlise comparativa entre os
meios alternativos e o fim pblico perseguido. H meios substitutos
ao originalmente escolhido pelo Estado? Qual deles mais
adequado finalidade pblica?
3 Proporcionalidade em sentido estrito: comparao dos custos e
benefcios da medida restritiva. Robert Alexy: quanto mais alto o
grau de no-cumprimento ou restrio de um principio, tanto maior
deve ser a importncia do cumprimento do outro.
A soluo questionada (a lei municipal) adequada, mas no
necessria ou proporcional dado que j se prev uma soluo
menos gravosa pelo ordenamento, que equilibra de maneira mais
correta a relao custo-benefcio.
Como dito no comeo do voto, ha uma importante distino entre a
proibio dada na norma questionada e a eliminao progressiva na
legislao estadual, mas ambas tratam do mesmo tema: a queima
da cana-de-acar para sua colheita.
Ambos os diplomas legislativos visam resolver a mesma
necessidade social (manter um meio ambiente equilibrado).
Como o municpio de Paulnia age no mbito de competncia do
Estado de So Paulo, contrariando-o, ele afronta a respectiva
constituio estadual.
Aceitar a constitucionalidade da lei municipal acarretaria a ineficcia
do planejamento nacional, esvaziando o comando normativo de
quem competente para regular o assunto (o Estado de SP). Isso
feriria o dever do STF de guardar a imperatividade da Constituio
(que elege o Estado como responsvel pela legislao ambienta
complementar).
Na avaliao de Fux, a lei estadual a que reflete a harmonia
exigida pela constituio. Ou seja, a lei municipal deve ser
considerada inconstitucional em duas frentes: poltica e

socioeconmica, reconhecendo e respeitando os direitos

fundamentais (emprego); e jurdica, com a necessidade de
manuteno do pacto federativo, que implica em privilegiar a lei
estatal.